РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 19 ноември 2009 година
относно държавна помощ C 38/A/04 (ex NN 58/04) и C 36/B/06 (ex NN 38/06), приведена в действие от Италия в полза на Alcoa Trasformazioni
(нотифицирано под номер C(2009) 8112)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2010/460/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят коментарите си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните коментари,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. Дело C 38/A/04
(1)
С писмо от 4 декември 2003 г. Комисията беше запозната, чрез различни статии от пресата, с намерението на италианското правителство да приложи преференциални тарифи за електроенергията към някои предприятия в Сардиния.
(2)
Тарифите са въведени с член 1 от указа на председателя на Съвета на министрите от 6 февруари 2004 г., който довежда до две отделни последици: a) въвеждат се преференциални тарифи за електроенергията за предприятията Portovesme Srl (2), ILA (3) и Euroallumina (4) и б) се удължава преференциалната тарифа, с която се ползва вече Alcoa Trasformazioni (производител на първичен алуминий, наричан по-долу „Alcoa“).
(3)
С писма от 22 януари и 19 март 2004 г. службите на Комисията поискаха пояснения на тези мерки. Италианските органи отговориха с писма от 6 февруари и 9 юни 2004 г. и изпратиха допълнителна информация с писмо от 20 септември 2004 г.
(4)
С писмо от 16 ноември 2004 г. Комисията информира Италия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, във връзка с въпросната помощ.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията прикани заинтересованите страни да представят коментарите си по въпросните мерки.
(6)
Италия изпрати коментарите си с писма от 4 и 11 февруари 2005 г.
(7)
Комисията също така получи мнения от заинтересовани страни, които предаде с писмо от 22 март 2005 г. на Италия, като ѝ даде възможност за отговор. Забележките на последната пристигнаха с писмо от 20 септември 2005 г.
(8)
С писмо от 23 декември 2005 г. Комисията поиска допълнителна информация, представена ѝ от италианските органи с писмо от 3 март 2006 г. С писмо от 22 август 2006 г. Комисията поиска допълнителни уточнения, представени ѝ от Италия с писмо от 28 септември 2006 г.
(9)
На 29 октомври 2008 г. делото беше разделено на част A, отнасяща се до мярката в полза на Alcoa, и част Б, отнасяща се до предприятията Portovesme, ILA и Euroallumina. Настоящото решение се отнася само до Alcoa (част A).
1.2. Дело C 36/B/06
(10)
В рамките на свързано дело за държавна помощ (6), Комисията беше запозната с второ удължаване на преференциалната тарифа на електроенергията, предоставена на Alcoa. Удължаването е предоставено по член 11, параграф 11 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г.„Неотложни мерки в рамките на плана за действие за икономическото, социалното и териториалното развитие“. Бенефициерите са Alcoa и трите предприятия, които наследяват Terni (7).
(11)
С писмо от 23 декември 2005 г. Комисията поиска допълнителна информация, представена ѝ от италианските органи с писмо от 24 февруари 2006 г. Освен това, Италия предостави допълнителна информация с писма от 2 март и 27 април 2006 г.
(12)
С писмо от 19 юли 2006 г. Комисията информира Италия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, срещу двата тарифни режима (дело C 36/06).
(13)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официалния вестник на Европейския съюз (8). Комисията прикани заинтересованите страни да представят коментарите си по въпросните мерки.
(14)
Италия представи коментарите си с писмо от 25 октомври 2006 г. и предостави допълнителна информация с писма от 9 ноември и 7 декември 2006 г.
(15)
Комисията също така получи коментари от заинтересовани страни, които предаде на Италия, като ѝ даде възможност за отговор. Забележките на последната пристигнаха с писмо от 22 декември 2006 г.
(16)
С писмо от 20 февруари 2007 г. Комисията поиска по-обширни уточнения относно тарифния режим, представени ѝ от италианските органи с писма съответно от 10 и 14 май 2007 г.
(17)
На 18 септември 2007 г. делото беше разделено на част A, отнасяща се до трите дружества, произлезли от Terni, и част Б, отнасяща се до Alcoa. На 20 ноември 2007 г. Комисията прие окончателно отрицателно решение, съгласно което помощта за дружествата Terni (9) трябва да бъде възстановена.
(18)
В промеждутъка, с писмо от 19 януари 2007 г. Комисията започна да проучва възможността да приеме по отношение на тарифния режим, прилаган към Alcoa в Сардиния, временни мерки, подчинени на въвеждането от страна на Италия на програма за прехвърляне на виртуален капацитет (Virtual Power Plant, по-долу „VPP“). Италия отговори с писма от 16 април и 5 ноември 2007 г. На 13 март 2008 г. италианските органи и службите на Комисията проведоха заседание и Италия беше приканена да вземе позиция преди 12 май 2008 г. След като поиска удължаване на срока с писмо от 29 май 2008 г., Италия предостави сведения с писма от 12 юни и 7 юли 2008 г.
(19)
Италия поиска да се срещне с Комисията, за да ѝ представи евентуалните правила за VPP. Срещата се проведе на 9 декември 2008 г. и Италия предостави допълнителни уточнения с писма от 19 декември 2008 г. и 19 май 2009 г.
(20)
Още една среща се проведе на 26 май 2009 г. С писма от 10 юли и 18 август 2009 г. Италия предостави допълнителна информация.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Важни факти от делото
(21)
От 1996 г. производителят на алуминий Alcoa се ползва с преференциална тарифа за електроенергията, предназначена за двете топилни пещи на първичен алуминий в Сардиния (Portovesme) и във Венето (Fusina). Първоначално тарифата е предоставена за период от десет години (изтекъл на 31 декември 2005 г.), в рамките на приватизационна сделка, и е разрешена от Комисията съгласно нормативната уредба относно държавните помощи в решение, което установява липсата на държавна помощ. През годините обаче тази тарифа променя своя характер и е удължена на два пъти от Италия, един път през 2004 г. и отново през 2005 г.
(22)
Оспорваната тарифа се субсидира чрез парична вноска от публичен орган, а именно Изравнителната каса (10), което води до намаляване на определената по договор цена между Alcoa и ENEL, доставчика на електроенергия. Необходимите ресурси се събират чрез парафискален налог, приложен към всички потребители на електроенергия (компонент A4 от тарифата на електроенергията).
2.2. Оспорвани законодателни разпоредби и нормативен контекст
(23)
Преференциалният тарифен режим, от който се ползва Alcoa, е въведен с конкретни законодателни разпоредби (2.2.1) и с подробна правна уредба, въведена от AEEG, Орган за електроенергия и газ (2.2.2.1). Изравнителната каса е органът, на който е възложено изпълнението на режима (2.2.2.2). Следователно, в анализа на Комисията на тарифния режим, приложим към Alcoa, трябва да се отчетат едновременно законодателните разпоредби и подзаконовата уредба на Италия.
2.2.1. Законодателни разпоредби
(24)
Въпросните законодателни разпоредби са член 1 от указа на председателя на Съвета на министрите от 6 февруари 2004 г. (11) (наричан по-долу „указ от 2004 г.“), изпълнен с предвидените за тази цел подзаконови разпоредби, и член 11, параграф 11 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 „Неотложни мерки в рамките на плана за действие за икономическото, социалното и териториалното развитие“ (наричан по-долу „Закон № 80/2005“), изпълнен с предвидените за тази цел подзаконови разпоредби (12).
2.2.2. Подзаконовата уредба на Италия
2.2.2.1. Органът за електроенергия и газ
(25)
През 1995 г. Италия създава Органа за електроенергия и газ (13) (наричан по-долу „AEEG“), на който възлага най-различни регулаторни дейности, като му предоставя широки правомощия. По-специално този орган определя и актуализира тарифите на електроенергията и определя правилата за събиране на нужните ресурси за финансирането на общите разходи на електроенергийната система на Италия (14). При упражняването на своите функции, AEEG взима предвид правителствената политика по отношение на предоставянето на услуги от общ интерес за страната (15).
(26)
Съгласно предоставените му правомощия, в течение на годините AEEG приема много решения, с които се определят правилата за управление на преференциалните тарифни режими в Италия.
2.2.2.2. Изравнителната каса
(27)
Управлението на ценовите надбавки и други вноски в електроенергийния сектор се възлага на Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico (по-надолу „Изравнителната каса“), публичен орган, създадена с Наредба-закон № 98 от 26 януари 1948 г. Изравнителната каса, която работи по нареждане на AEEG, управлява по-специално финансовите потоци, свързани с преференциалните тарифи на електроенергия (събиране на налози и вноски за крайните бенефициери).
2.3. Контекст, в който е предоставяна преференциалната тарифа и развитието ѝ с течение на времето
(28)
За се направи оценка на тарифата Alcoa, предмет на настоящото решение, е необходимо да се представи контекстът, в който е предоставена, както и развитието ѝ с течение на времето.
2.3.1. Въвеждане на тарифата: решение Alumix от 1996 г.
(29)
В началото на 90-те години на XX в. италианският производител на алуминий Alumix е преструктуриран, приватизиран и продаден на Alcoa в рамките на ликвидирането на публичния конгломерат EFIM (16). Alumix работела с две топилни пещи за първичен алуминий, разположени съответно в Portovesme (Сардиния) и Fusina (Венето).
(30)
За изкупуването на Alumix от Alcoa има условие за предоставяне, от страна на публичния доставчик на електроенергия (ENEL), на преференциална тарифа за доставките на електроенергия за двете топилни пещи.
(31)
Преференциалната тарифа, предоставена на Alcoa, е създадена на 19 декември 1995 г. с министерски указ (наричан по-долу „указа от 1995 г.“). Този указ постановява, че Alcoa ще може да се възползва от преференциалното отношение, въведено с решение CIP 13/1992, до края на 2005 г. (17) След тази дата прилаганият към Alcoa режим трябва да бъде приравнен към предвидения за всички потребители на електроенергия.
(32)
Тази намалена тарифа е оценена спрямо подзаконовата уредба за държавните помощи в рамките на дело C 38/92. В приетото на 4 декември 1996 г. решение (18) (наричано по-долу „решението Alumix“), Комисията заключава, че поради по-долу обобщените причини, това не е държавна помощ.
(33)
В рамките на въпросния режим, държавата определя тарифата, която да се прилага към Alcoa, и ENEL, единственият доставчик по онова време на електроенергия, е доставял електроенергия на тази тарифа. Приложимите към двете топилни пещи цени са фиксирани за десет години. За Сардиния определената цена е 36,3 ITL/kWh през 1996 г., която да се увеличава постепенно, за да достигне 39,6 ITL/kWh през 2005 г. За Венето тарифата трябва да достигне 39,9 ITL/kWh през 2005 г. В евро тези цени се равняват на 18-20 EUR/MWh.
(34)
По онова време ENEL е публичен монополен електроразпределителен орган (19). Ето защо Комисията се опитва да определи дали ENEL действа подобно на един рационален пазарен оператор при прилагането на определената за Alcoa тарифа.
(35)
Комисията прави оценка на положението по отношение на предлагането на електроенергия в двата въпросни региона през десетте години на прилагане на преференциалната тарифа. Тя забелязва, че в Сардиния и във Венето електроенергийният пазар се характеризира със производствен свръхкапацитет, който е малко вероятно да престане да съществува през следващите десет години. Също така, тя констатира, че производителите на електроенергия не могат да осъществяват износ от тези региони, поради недостатъчната взаимосвързаност между Сардиния и италианския полуостров, от една страна, и поради липсата на търсене от страна на граничещите с Венето региони, от друга страна (20).
(36)
В този контекст, Комисията отчита, че един голям промишлен клиент, като Alcoa, е в много изгодна позиция при преговорите с ENEL, тъй като затварянето на двете топилни пещи, които са сред най-добрите клиенти на ENEL в Италия, още повече би увеличило съществуващия свръхкапацитет, и би довело до влошаване на разходната структура на електроенергийното дружество. Следователно, дружеството ENEL има икономически интерес да снабдява топилните пещи в Portovesme и във Fusina на добре проучена тарифа.
(37)
Комисията счита, че един рационален доставчик на електроенергия би бил готов да продава на цена, покриваща средните пределни производствени разходи, изчислени спрямо видовете горива, използвани от електроцентралите във въпросните региони, увеличени с малка вноска за постоянните разходи. Оказало се е, че определената за Alcoa цена отговаря на тези критерии. По отношение на слабото годишно увеличение, предвидено за следващите десет години, Комисията го счита за оправдано, като се опира на принципа, че подобряването на видовете горива за енергопроизводство и производствените технологии биха намалили пределните производствени разходи на ENEL с течение на годините.
(38)
Вследствие на това, Комисията заключава, че ENEL е определил тарифата като рационален пазарен оператор, като заявява, че мярката не съставлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
2.4. Преобразуване на тарифата Alcoa в „общи разходи на системата“ и значителни изменения на финансовия механизъм
(39)
В хода на годините след решението Alumix, електроенергийната система на Италия е преструктурирана предвид на постепенната либерализация на електроенергийния пазар на ЕС (21).
(40)
През 1997 г. стандартната тарифа на електроенергията (22) е преструктурирана и разделена на тарифни компоненти (23). Тогава режимът Alcoa е променен за първи път. Тарифата Alumix, която преди реформата представлява обща сума, е адаптирана към новата тарифна структура и разбита на няколко елемента. Тарифните компоненти, приложими към Alcoa, са намалени, така че крайната цена да съответства точно на цената от решението Alumix. На този етап, тарифата все още се предоставя пряко от ENEL, който като единствен доставчик на електроенергия в Италия, прилага цената Alumix към Alcoa без никаква компенсация в замяна.
(41)
През 1999 г., когато Италия транспонира първата директива за либерализация на пазара на електроенергия на ЕС (24), ENEL спира да бъде монополен доставчик в Италия и е разделен на няколко юридически лица.
(42)
През 2000 г. Италия решава да включи тарифата Alumix в „общите разходи на електроенергийната система“ (25), като този нов статут води до първото значително изменение на механизма за финансиране на тарифата Alumix. Докато дотогава ENEL пряко е прилагал преференциалната тарифа към Alcoa, новият механизъм (26) предвижда доставчикът на електроенергия да получава пълната обичайно прилагана за големи промишлени клиенти цена, докато останалите потребители на електроенергия осигуряват необходимите средства, за да може Alcoa да продължи да се възползва от цената Alumix. На практика, за Alcoa се прилага пълната цена, но с пряка отстъпка при фактурирането. ENEL финансира тази отстъпка чрез приходите от нов парафискален налог, съответстващ на компонент A4 от тарифата на електроенергията, и плащан от всички потребители (27). През 2002 г. Alcoa сключва с ENEL двустранен договор за номинална цена, приблизително съответстваща на стандартната тарифа, прилагана от доставчика на електроенергия за доставките на енергия под високо напрежение.
(43)
Друга значителна промяна е внесена през 2004 г. с приемането от страна на AEEG на решение № 148/04, чрез което цялото административно управление на въпросната тарифа се възлага на Изравнителната каса. Съгласно тази система, ENEL престава да запазва прихода от компонент A4, като го изплаща изцяло на Изравнителната каса, която извършва изчисленията и възстановява съответните средства на Alcoa. На практика, съгласно този механизъм, Alcoa плаща договорно определената цена на ENEL и впоследствие получава от Изравнителната каса финансова компенсация, която му дава възможност в действителност да продължи да плаща тарифата Alumix. За Alcoa този нов административен механизъм влиза в сила през септември 2004 г. и продължава да бъде приложими и днес (28).
2.5. Първо оспорвано удължаване на тарифата Alcoa
(44)
Указът, приет през 2004 г. от публичните власти на Италия, удължава до 30 юни 2007 г. преференциалната тарифа за електроенергия, въведена с указа от 19 декември 1995 г. за „доставките на електроенергия, предназначени за производството на алуминий, олово, сребро и цинк в рамките на съществуващите структури към датата на влизане в сила на настоящия указ, които се намират на островните територии, характеризиращи се с липса на или недостатъчна взаимосвързаност с националните газо- и електроразпределителни мрежи“ (29).
(45)
На практика, с указа от 2004 г., се цели a) да се удължи тарифата, приложима към Alcoa, до юни 2007 г. и б) да се разшири това тарифиране и към други дружества, намиращи се в Сардиния: Portovesme, ILA и Euroallumina.
(46)
Удължаването на срока на тарифата Alcoa, въведена с указа от 2004 г., е изпълнено на подзаконово равнище чрез решение № 148/04 от AEEG, с което се внасят описаните в съображение 43 по-горе изменения към механизма на финансиране.
(47)
Първото удължаване беше предмет на официална процедура по разследване на указа от 2004 г., открита в рамките на дело C 38/04 (30). Според Италия (31), указът от 2004 г. не се е прилага за Alcoa, като предприятието продължава да се ползва от тарифата съгласно първоначалното правно основание, а именно указа от 1995 г.
2.6. Второ оспорвано удължаване на тарифата Alcoa
(48)
С член 11, параграф 11 от Закон № 80/2005, италианските органи удължават до 2010 г. преференциалната тарифа, предоставена на Alcoa съгласно действащите тарифни условия към 31 декември 2004 г. (32). Съгласно този закон, удължаването на тарифата трябва да влезе в сила на 1 януари 2005 г. Въпреки това, с решение № 286/05, прието от AEEG по нареждане на националните органи, тази дата се изменя и заменя с датата 1 януари 2006 г.
(49)
За да се определи цената, която Alcoa трябва да плаща след 2005 г., със Закон № 80/2005 се въвежда механизъм на индексация, според който от 1 януари 2006 г. преференциалната цена (тоест определената в решение Alumix цена за 2005 година) се увеличава годишно с 4 %, или, ако е по-висока, със средния процент на нарастване на цените на едро на борсите за електроенергия в Амстердам и Франкфурт (33).
(50)
След като обаче се консултира с ползвателите, AEEG тълкува по различен начин механизма за актуализация. С Решение № 217/2005 на AEEG реално се постановява, че годишното увеличение на тарифата ще следва промяната в средните цени на едро, без обаче да надхвърля 4 %. Този механизъм за актуализация на практика води до годишни увеличения на преференциалната тарифа, които са по-ниски от първоначално предвижданите в законодателството.
(51)
Второто удължаване е предмет на официална процедура по разследване, открита в рамките на дело C 36/04. Когато Комисията открива официалната процедура по разследване във връзка с член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005, с решение № 190/06 AEEG подчинява, съгласно Закон № 80/2005, плащанията на представяне от страна на Alcoa на банкова гаранция или гаранция на дружеството-майка за покриване на риска за възстановяване на помощта.
(52)
Плащанията, направени от Изравнителната каса на Alcoa в периода между януари 2006 г. и януари 2009 г., са посочени в таблицата по-долу. Цифрите за 2009 година са непълни, тъй като отчитат само плащанията през януари, въпреки че Alcoa получава такива и през следващите месеци.
(в EUR)
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Fusina (Венето)
38 984 539,22
36 978 386,83
49 534 611,10
3 776 733,70
Portovesme (Сардиния)
133 556 933,73
121 087 555,95
160 529 510,20
12 365 849,45
ОБЩО
172 541 472,95
158 065 942,78
210 064 121,30
16 142 583,15
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА, ПРЕДВИДЕНА В ЧЛЕН 88, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(53)
Комисията решава да започне официална процедура по разследване поради посочените по-долу причини.
3.1. Дело C 38/A/04
(54)
Комисията класира тарифите, въведени с указа от 2004 г., като оперативна помощ и се опита да определи дали е било възможно въпросната помощ да бъде разрешена въз основа на Насоките за национална регионална помощ (34), предвид на това, че през 2004 г. Сардиния е подпомаган регион по смисъла на член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО. Комисията изразява съмнения по отношение на възможността за разрешаване на помощта на това основание, като се има предвид, че тази ad hoc помощ, предоставена на ограничен брой предприятия, не изглежда да насърчава регионалното развитие.
(55)
По отношение на случая на Alcoa, Комисията подчертава, че новата тарифа изглежда различна от тарифата Alumix в смисъл, че последната е била отпускана от ENEL, италиански доставчик на електроенергия в монополен режим, докато новият начин на тарифиране предвижда избирателна намеса на държавата за компенсиране на разликата между пазарната цена, договорена с производител на електроенергия, и преференциалната цена, определена през 1996 г.
(56)
Освен това, Комисията се опасява, че мярката е можела да доведе до намаляване на данъчната ставка, приложима към дружествата. Това намаляване би имало за правно основание Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г., с която се преструктурира правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (35).
3.2. Дело C 36/B/06
(57)
Решението за откриване на официалната процедура по разследване през 2006 г. се отнася конкретно до тарифата Alcoa (36). Комисията констатира, че подзаконовата уредба и пазарните условия много са се променили от приемането на решението Alumix до периода, обхванат от решението за откриване на процедура, именно защото пазарът на електроенергия е бил либерализиран и управлението на режима е било поверено на Изравнителната каса. Поради този факт, Комисията счита, че е необходимо тарифата Alcoa да бъде преразгледана, за да се установи дали представлява държавна помощ или не.
(58)
Комисията преценява, че тарифата съставлява държавна помощ, тъй като: a) намалението на тарифата на електроенергията предоставя икономическа изгода; б) решението за предоставяне на тарифата е взето от италианските органи и е финансирано чрез прехвърляне на публични ресурси под формата на парафискален налог; в) мярката заплашва да наруши конкуренцията; и г) оказва влияние върху търговията в Общността, тъй като алуминият се търгува на световните пазари. Тя преценява, че мярката представлява оперативна помощ.
(59)
Комисията също така заявява, че фактът, че по-рано е заключила, че тарифата Alumix не съставлява държавна помощ, не позволява новата мярка да се счита за съществуваща помощ. Разрешаването от Комисията на тарифата Alumix, основано на икономическа оценка на положението по онова време, е ограничено във времето и не може да се приложи към удължаването на предвидената от Закон № 80/2005 тарифа.
(60)
По отношение на съвместимостта на мярката, Комисията проверява дали преференциална тарифа е можело да бъде разрешена въз основа на Насоките за национална регионална помощ.
(61)
По отношение на завода във Венето, Комисията отбелязва, че той не е в регион, избираем за ползване на помощите съгласно член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО, и че следователно не е може да получи регионални помощи.
(62)
Сардиния е била подпомаган регион по смисъла на член 87, параграф 3, буква a), до края на 2006 година. Въпреки това, Комисията изразява съмнения по отношение на възможността мярката да бъде разрешена въз основа на Насоките за национална регионална помощ, приложими за този период (37).
(63)
Въпреки настояването на италианските органи, според които високите цени на електроенергията в Сардиния пречат на развитието на острова, Комисията заключава, че Италия не е доказала, че цените в Сардиния са значително по-високи, независимо дали като средна величина, или, по-конкретно, за предприятията с голямо потребление на електроенергия (Италия не дава никакви сведения относно двустранните договори, сключени между тези предприятия и техните доставчици, като твърди, че тези данни не са обществено достояние). Освен това, Италия не е обяснила по какъв начин по-високите цени съставляват неблагоприятни регионални фактори, нито по какъв начин въпросната тарифа допринася за развитието на региона. Комисията уточнява, че по дело C 34/02 (38) е отказала да счете липсата на електроенергийни връзки в Сардиния като пречка за развитието на малките и средните предприятия в този регион (и е приела негативно решение). Ето защо тя изразява съмнения по отношение на необходимостта от помощта.
(64)
Комисията също така изразява съмнения относно това дали помощта е пропорционална на неблагоприятните регионални фактори, като има предвид именно използвания метод за изчисляване на преференциалната цена, без никаква връзка с прилаганите в останалата част на Италия цени.
(65)
Комисията установява, че помощта реално не е постепенно намаляваща, тъй като повишаването на тарифата е ограничено до 4 %.
(66)
По отношение на периода, обхванат от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (39), Комисията установява, че Сардиния повече няма да може да претендира за ползването на регионални помощи съгласно член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО, и по-конкретно за оперативна помощ. Макар и тези насоки да разрешават преходен период от две години за линейното премахване на съществуващите режими за оперативна помощ, не изглежда уместно да се даде възможност да бъдат въведени нови оперативни помощи за няколко месеца и да се предвиди постепенното им премахване, най-вече предвид изразените съмнения и нарушаващия конкуренцията характер на помощта.
(67)
На последно място, Комисията изразява съмнения по отношение на възможността предоставената преференциална тарифа на Alcoa да бъде разрешена като регионална помощ или на друг принцип, който във всеки случай Италия не е посочила.
3.3. Иск, подаден от Alcoa срещу решението за откриване на процедура през 2006 г.
(68)
Alcoa оспори решението за откриване на процедура от 2006 г. пред Първоинстанционния съд. На 25 март 2009 г. Първоинстанционният съд се произнесе с решение (по-долу „решението на съда“), с което потвърждава решението за откриване на процедура и отхвърля изцяло доводите на предприятието (40).
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(69)
Поканата на Комисията за представяне на коментари по двете решения за откриване на официална процедура по разследване предизвика реакции от страна на Alcoa и на трети заинтересовани страни. В конкретния случай са обобщени само коментарите относно тарифата Alcoa.
4.1. Коментари на Alcoa
4.1.1. Дело C 38/A/04
(70)
Според Alcoa, тарифата е целяла временно да облекчи пазарната неефективност, а именно неспособността на либерализирания по-рано пазар на електроенергия да доставя електроенергия на конкурентни цени, поради силните позиции на пазара на исторически установените оператори. Тази пазарна неефективност е съвсем очевидна в Сардиния. При тези обстоятелства са необходими регулаторни инициативи, по-конкретно под формата на тарифни режими, по време на прехода между монополното положение и конкурентната среда.
(71)
Правният анализ на Alcoa набляга на факта, че тарифата не съставлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО с довода, че обстоятелствата, оправдаващи решението от 1996 г. по делото Alumix, с което се заключава, че няма държавна помощ, са все още актуални. Следователно, тарифата не предоставя никаква изгода, правилата за финансирането ѝ не предвиждат прехвърлянето на държавни ресурси и, предвид характеристиките на търговията на първичен алуминий, тя не води до последици за търговията в Общността и не нарушава конкуренцията.
(72)
От друга страна, Alcoa претендира, че дори и мярката да се приеме за държавна помощ, тарифата в Сардиния отговаря на правилата за държавна помощ с регионална цел.
4.1.2. Дело C 36/B/06
(73)
Alcoa твърди, че тарифата компенсира пазарна неефективност, че не представлява държавна помощ, че при всички положения тя е по-скоро съществуваща помощ, отколкото нова помощ, и че принципът за оправдани правни очаквания изключва всякакво възстановяване на средствата.
(74)
Alcoa предоставя обширни сведения за производството и търговията на алуминий. Производството на първичен алуминий (топене) е най-енергоемкият от всички промишлени процеси (с потребление 15 kWh/kg получен алуминий). През 2006 г. в света са произведени около 33,7 милиона тона първичен алуминий, от които 4,5 милиона само в ЕИП. ЕС-25 и ЕИП са големи нетни вносители на първичен алуминий. През 2006 г. ЕС-25 са внесли 4,7 милиона тона алуминий, а вносът им през 2010 г. вероятно ще достигне 5,5 милиона тона. През 2006 г. в алуминиевата промишленост на ЕС-25 са били пряко заети 106 000 души (41), а косвено 300 000 души. Към момента на представянето на коментарите на Аlcoa, в ЕС-25 има 22 топилни пещи за първичен алуминий (31 в ЕИП), всички от които работят с пълен капацитет.
(75)
Алуминият е основен продукт, референтната цена на който на световно равнище се определя на борсата за метали в Лондон. Двете италиански топилни пещи във Fusina и Portovesme произвеждат около 200 000 тона алуминий. Според Alcoa това ограничено производство не е в състояние да повлияе на цената на първичния алуминий.
4.1.2.1. Договорите за доставка на електроенергия са необходими
(76)
Електроенергията е главен фактор за разходите на производството на първичен алуминий. Според Alcoa, топилните пещи могат да работят само ако са сключили дългосрочни договори с електроенергийните производители. И към днешна дата могат да се сключват дългосрочни договори, насочени към цените, с добре предразположени доставчици, както свидетелства договорът, сключен от Alcoa в Исландия (42). Пак според Alcoa, ако няма договорни отношения за цената, топилните пещи са обречени на затваряне. От 2003 г. насам три топилните пещи в ЕС-25 са прекратили дейността си поради тази причина и се съобщава за намерения за затваряне на други такива. Alcoa заключава, че без удължаване на тарифата, предприятието би било принудено да затвори незабавно двете италиански топилни пещи във Fusina (Венето) и Portovesme (Сардиния).
(77)
Alcoa подчертава, че правителствата на отделните държави-членки насърчават сключването на дългосрочни договори за доставка, насочени към цената, между промишленостите с голямо потребление на електроенергия и електроенергийните производители с мотива, че пазарите на електроенергия не функционират правилно. Тези решения се считат за необходими временни мерки, за да се гарантира справедлива цена и за да се избегне затварянето на предприятия. Alcoa представя кратко описание на мерките, приети от: Финландия (консорциуми, които инвестират в нов атомен реактор и се ползват от тиражни права на цена, базирана на производствените разходи), Германия (отстъпка между 35 и 50 % от разходите за пренос, плюс намаление от разходите, свързани с възобновяеми енергийни източници, за големите промишлени потребители), Испания (регламентирани тарифи), Франция (консорциуми от големи потребители, които инвестират в нови атомни централи и се ползват „в замяна на това“ от регламентирани тарифи), Швеция (консорциуми, които инвестират в нови централи) и Белгия (консорциум за закупуване).
(78)
Alcoa подчертава, че самата Комисия признава в проучването на енергийния отрасъл (43), че европейските пазари на електроенергия не функционират правилно. Производителят изброява поредица от инициативи, приети или съобщени от Комисията, в енергийния отрасъл, сред които са дейностите на Групата на високо равнище в областта на енергията, околната среда и конкурентоспособността (44).
4.1.2.2. Тарифата не съставлява държавна помощ
(79)
Alcoa поддържа тезата, че тарифата не съставлява държавна помощ, тъй като: a) обстоятелствата, които са довели до това Комисията да заключи, че тарифата Alumix не предоставя изгода, не са се променили в значителна степен и следователно, цената, която плаща Alcoa, продължава да бъде съответстваща на посочените от Комисията параметри в решението Alumix; б) мярката не нарушава конкуренцията и не води до последици за вътреобщностната търговия, и в) според съдебната практика на общностните съдилища, мярката не представлява прехвърляне на държавни ресурси.
4.1.2.3. Липса на изгода
(80)
Alcoa твърди, че, за да се прецени дали има или няма изгода, най-важното е да се определи дали цената, която предприятието плаща, е по-ниска от нормалната пазарна цена. Последното твърди, че специалната цена е равна на цената, която би плащало при нормални пазарни условия, тоест на изцяло конкурентен пазар. В делото Alumix Комисията е стигнала до заключението, че на един изцяло конкурентен пазар частен доставчик на електроенергия би продавал енергията на най-добрите си клиенти на пределна цена, увеличена с постоянните разходи, както и че държавата би могла да определя тарифите въз основа на същите критерии. Според Alcoa, критерият, който би трябвало да се приложи в случая, се състои в определянето на това дали цените, които предприятието е плащало, са били по-високи или по-ниски от пределните разходи на доставчика му на електроенергия (увеличени с известен принос за постоянните разходи). Предприятието предостави изчисления в подкрепа на този довод.
(в EUR/MWh)
2005 г.
2006 г.
Сардиния
Специална тарифа, прилагана към предприятието Alcoa Portovesme
24,94
25,90
Средна минимална цена за региона на Сардиния (IPEX)
20,02
21,0
Венето
Специална тарифа, прилагана към предприятието Alcoa Fusina
25,7
27,1
Средна минимална цена за региона на Северна Италия (IPEX)
20,02
21,0
(81)
Както за Сардиния, така и за Венето, Alcoa използва минималните курсове на борсата IPEX (20,2 и 21,00 EUR/MWh през 2005 г. и 2006 г.) като приблизителна стойност за пределните разходи на производителите, като се има предвид, че нито един доставчик не би продавал енергия на спот пазарите на цени, по-ниски от пределните разходи, както и че поради това минималните спот цени биха били по-високи от пределните производствени разходи. Дружеството поддържа тезата, че е възможно да се получи потвърждение за надеждността на горепосочените минимални цени, като се сравнят със стандартните пределни разходи на електроцентралите, захранвани с въглища, които то оценява на 20 EUR/MWh.
(82)
В обобщение, според Alcoa, във Венето и в Сардиния, посочените методи в съображения 80 и 81 потвърждават, че цените, заплащани от предприятието, отговарят на посочените в решението Alumix критерии.
(83)
Alcoa оспорва предполагаемото използване от страна на Комисията на средните цени IPEX като параметър за определянето на това дали има или няма изгода. Предприятието твърди, че средната цена IPEX не е представителна за цената, плащана от голям промишлен клиент като Alcoa, чието потребление на електроенергия е 24 в денонощието, и който не закупил електроенергия на спот пазара, а би сключил дългосрочен двустранен договор.
(84)
Освен това Alcoa твърди, че ENEL е монополист на пазара на електроенергийните доставки почти навсякъде в Италия. В Сардиния, по-специално, ENEL е защитен от конкуренцията на доставчици извън Сардиния, поради ограничените възможности за взаимосвързаност между острова и полуострова. Ето защо към днешна дата в Италия нито спот пазарът, нито пазарът на дългосрочни споразумения има реално конкурентна структура. Поради това, прилаганите от ENEL цени към Alcoa не отразяват цените, които обикновено биха преобладавали в Сардиния и във Венето на един изцяло конкурентен пазар.
(85)
В заключение Alcoa твърди, че цените, които са прилагани към дружеството в Италия, продължават напълно да отговарят на определените от Комисията критерии в решението Alumix и съответстват точно на равнището на цените, което би преобладавало при правилно функциониращ пазар. Следователно Alcoa няма никаква изгода, която да не може да получи на един напълно конкурентен пазар.
4.1.2.4. Липса на последици за търговията
(86)
Alcoa поддържа тезата, че тарифата няма последици за вътреобщностната търговия и не може да наруши конкуренцията. Цената на първичния алуминий се определя на Лондонската метална борса и колебанията на местните производствени разходи не водят до ценови разлики. Според дружеството италианското производство на първичен алуминий е толкова малко като количество, че ни би могло да повлияе на световните цени.
(87)
Търсенето на първичен алуминий в ЕС-25 постоянно се увеличава (с 42 % от 1996 г. до 2005 г.). Все пак европейското производство не отбелязва напредък със същото темпо. През 2004 г. производството е покрило едва 41 % от търсенето в ЕС-25, при 50 % през 1996 г. Следователно ЕС бележи нарастващ дефицит в производството, докато по-значителната част от търсенето се задоволява чрез износа от трети държави.
(88)
Alcoa твърди, че ако италианската промишленост на алуминий изчезне, нито един нов оператор от ЕС, Италия или другаде няма да може да замени загубения капацитет в Италия, тъй като производствените съоръжения на ЕС вече работят с пълен капацитет и нито един новодошъл или вече установил се производител не би пожелал да увеличи капацитета си, защото въобще не може да бъде сигурен, че ще може да си достави електроенергия на разумни цени в дългосрочен план.
(89)
Alcoa добавя, че поддържането на италианските тарифни режими не застрашава с нищо интересите на останалите европейски производители, тъй като те гарантират цена на електроенергията, която е само малко по-ниска от средната цена, заплащана от производителите на първичен алуминий в ЕС-25.
(90)
Сравнение на средните тарифи, прилагани за топилните пещи
(в EUR/MWh)
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
Средна тарифа, прилагана в Италия за топилните пещи
22,0
23,4
24,2
25,1
Средна тарифа, прилагана в ЕС-25 за топилните пещи
24,9
24,0
25,1
26,4
Средна тарифа, прилагана в ЕИП за топилните пещи
21,4
21,2
22,0
23,3
Средна тарифа, прилагана на световно равнище за топилните пещи
21,1
19,3
19,4
21,2
4.1.2.5. Липса на държавни средства
(91)
Alcoa се опира на съдебната практика Preussen-Elektra (45) и Pearle (46), за да докаже тезата, според която въпросната мярка не е финансирана с държавни средства. Дружеството твърди, че необходимите средства за финансирането на тарифата са били осигурени от частни лица (потребителите на електроенергия) на частно лице (Alcoa), както и че намесата на държавата се ограничава до приемането на закон, налагащ плащането на изисквани суми, без да се предоставя дискреционна власт за разполагане със средствата, освен ако не е за прилагане на законно предвидения режим. Alcoa твърди по-конкретно, че Изравнителната каса не упражнява контрол върху средствата и служи само за счетоводен посредник.
4.1.2.6. По-скоро съществуваща помощ, отколкото нова помощ
(92)
Alcoa твърди също така че ако тарифата трябва все пак да се счита за държавна помощ, то тя е по-скоро „съществуваща помощ“, отколкото „нова помощ“.
(93)
Дружеството твърди, че решението Alumix не е било ограничено във времето и че остава приложимо и след 31 декември 2005 г. Според дружеството тезата на Комисията, според която „промяна на обстоятелствата“ би прекратила приложимостта на решението Alumix, не е обоснована, тъй като нито либерализацията на пазара, нито функцията, възложена на Изравнителната каса, са довели до значителни изменения по отношение на изгодата (или по-скоро липсата на изгода), произтичаща от режима Alumix. След реформите предприятието Alcoa е продължило да плаща същата нетна цена, която не предоставя никаква изгода на потребителя на електроенергия, както се признава в решението Alumix. Следователно реформите не представляват „промяна на обстоятелствата“, която да доведе до обезсилване на решението. По отношение на функцията, възложена на Изравнителната каса, според Alcoa става въпрос за чисто административно изменение, без последици за същността на механизма.
(94)
Alcoa заявява още, че дори и да се предположи, че е имало промяна на обстоятелствата, предприятието би могло все пак да претендира за разглеждане, като „съществуващи помощи“ съгласно член 1, буква б), подточка v), първо изречение от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (47) (мерки, които са станали помощ впоследствие поради развитието на общия пазар), което би потвърдило съдебната практика, свързана с координационните центрове, установени в Белгия (48). В действителност, според Съда на ЕО, след като веднъж е установила, че даден режим за помощ не съставлява държавна помощ, Комисията може да преразгледа позицията си само като приложи предвидената процедура за съществуващите помощи и преразглеждането може да има само pro futuro ефект.
(95)
Според Alcoa фактът, че енергийните пазари са били либерализирани след приемането на решението Alumix от Комисията, не оказва влияние, тъй като либерализацията с нищо не е променила причината, поради която е било заключено, че няма помощ (тоест факта, че цените са покривали пределните разходи) и не би могла да промени характера на мярката. Следователно Комисията не може да се позове на член 1, буква б), подточка v), второ изречение от Регламент (ЕО) № 659/1999 (49) за определяне на мярката като „нова помощ“. Alcoa счита освен това, че дори и да се предположи, че либерализирането е изиграло роля, съдебната практика Alzetta (50) би попречила на Комисията да се основе на член 1, буква б), подточка v), второ изречение от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(96)
Още повече, че електроенергийният пазар е бил либерализиран преди приемането на Регламент (ЕО) № 659/1999. Следователно последният не може да се прилага към мерки в електроенергийния отрасъл, дори и те да са станали помощ след либерализирането. Тези мерки, в замяна на това, са уредени в член 1, буква б), подточка v), първо изречение от Регламент (ЕО) № 659/1999 (съществуваща помощ) и от съдебната практика Alzetta.
4.1.2.7. Оправдани правни очаквания
(97)
Също така, Alcoa изтъква, че дори и сегашният режим да не бъде счетен за съществуваща помощ, дружеството би могло при всички положения да се позове на оправданите правни очаквания предвид на значителните инвестиции, които е направило в двата завода въз основа на предположението че тарифата не е съставлява помощ и съществуването на прецеденти в практиката за вземане на решения на Комисията, която свидетелства за известна възможност за преценка при прилагането на понятието „съществуваща помощ“, а именно решението на Комисията относно режима на освободени от данъчно облагане заделени провизии за предприятия в чужбина (51).
4.1.2.8. Съвместимост на тарифата в Сардиния като регионална помощ
(98)
Alcoa твърди, че по отношение на завода в Сардиния, оспорваната мярка отговаря при всички положения на условията за отпускане на регионални помощи.
(99)
Alcoa описва неблагоприятните регионални фактори в Сардиния и проблемите, на които се натъкват там промишлените производители с голямо потребление на електроенергия поради липсата на енергийна взаимосвързаност и наличието на монополистите ENEL/ENDESA, което нарушава обичайната конкуренция и държи цените на високо ниво, дори и за големите потребители. Тарифата имала за цел да преодолее този неблагоприятен фактор.
(100)
Alcoa подчертава, че затварянето на топилните пещи би довело да загубата на 2 500 преки работни места. Това от своя страна би имало косвени последици върху хиляди други работни места, като се има предвид, че Alcoa е сред основните работодатели в региона. Едно незабавно затваряне би довело до още по-драматични последствия, отколкото постепенно прекратяване на дейността.
(101)
Alcoa твърди, че тарифата отговаря на условието за пропорционалност, тъй като е ограничена до необходимото за преодоляване на пазарната неефективност (липсата на конкурентен пазар в Сардиния) и цената съответства на средната цена за електроенергията, заплащана от другите топилни пещи в ЕС-25.
(102)
От друга страна Alcoa счита, че липсата на постепенно намаляване не е доказана. Този критерий би трябвало да се оцени от гледна точка на пределните разходи на доставчиците. За да докаже, че тарифата не намалява постепенно, Комисията следва да предостави доказателство за увеличаването на тези разходи. По отношение на оспорваната от Комисията горна граница от 4 %, която не би гарантирала постепенното намаляване на тарифата, Alcoa твърди, че е нормално цената да бъде фиксирана за даден период. От друга страна, при поставянето на горна граница следва да се отчита обичайното развитие, а не такива необичайни събития като извънредното увеличаване на цените на петрола. На последно място, Alcoa отбелязва, че Комисията е приела постепенно намаляващия характер на механизъм, който е осигурявал изгода в течение на четири или пет години, преди постепенното ѝ намаляване (52).
(103)
Alcoa твърди, че тарифата е временна в смисъл, че е предвидено да продължи да съществува, докато проблемът с взаимосвързаността с полуострова бъде разрешен (вероятно през 2010 г.). Освен това, тезата на Комисията, според която мярката е действаща от повече от пет години, е неоснователна, тъй като досега тарифата не е съставлявала помощ.
(104)
Накрая, Alcoa твърди, че Насоките за 2007 г. за национална регионална помощ за периода 2007-2013 г. (53) не са приложими в конкретния случай, тъй като тарифата е била предоставена преди 2007 г. и следователно трябва да се разглежда спрямо Насоките от 1998 г. (54), както се посочва в преходните разпоредби на Насоките от 2007 г.
4.2. Коментари на трети страни
4.2.1. Дело C 38/A/04
(105)
Конкурент на Portovesme Srl (55) е представил анализ на тарифата Alumix, в който се заключава, че всички преференциални тарифи, предоставени в Сардиния от публичните органи на Италия въз основа на указа от 2004 г. съставляват неправомерни държавни помощи, които не могат да бъдат разрешени като регионална оперативна помощ и следователно трябва да бъдат обявени за несъвместими.
4.2.2. Дело C 36/B/06
(106)
Две асоциации на производители на алуминий твърдят, че въпросните тарифи са необходими, за да се попречи на преместването на промишлеността извън ЕС, докато се чакат дългосрочни решения.
(107)
Споменатият в съображение 105 конкурент на Portovesme Srl поиска Комисията да вземе предвид приноса му в дело C 13/06 (56), за да направи оценка и на конкретния случай. Още един път, това предприятие заключава, че въпросните тарифи трябва да се обявят за несъвместими.
(108)
Италия поиска Комисията да не взима предвид това мнение, което тя счита за неуместно, тъй като дело C 13/06 не се отнася до същата тема: според нея разгледаните мерки в дело C 13/06 съставляват нова помощ, докато тарифата Alcoa съставлява удължаване на съществуваща мярка. Освен това, заинтересованата трета страна, която не е производител на алуминий, не е пряко засегната от мярката, от която се ползва Alcoa.
(109)
Комисията не може да уважи искането на Италия. Фактът, че тарифата Alcoa се вписва в различен исторически контекст от този на другите тарифи, не означава, че изразените мнения са неуместни, доколкото имат връзка с такива важни аспекти като характера на държавна помощ на тарифите за електроенергия, прилагани в Сардиния, техния принос към регионалното развитие и последиците им върху конкуренцията. От друга страна, по отношение на проучване по член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, не е необходимо трета страна да бъде пряко и лично засегната от мярката, по повод на която представя коментарите си.
5. КОМЕНТАРИ НА ИТАЛИЯ
5.1. Дело C 38/A/04
5.1.1. Тарифата цели да компенсира пазарна неефективност
(110)
Италия набляга на факта, че електроенергийният пазар на ЕС все още не е напълно конкурентен, както признава и самата Комисия. Предприятията, по-конкретно тези с голямо потребление на електроенергия, не са в състояние да купуват електроенергия при сравними условия в отделните държави-членки.
(111)
В Италия, въпреки либерализирането на отрасъла, пазарът се характеризира със структурни недостатъци (например липсата на взаимосвързаност), които водят до високи цени на електроенергията и концентрирана структура на пазара, което затруднява потребителите при избора на доставчик на електроенергия. Проблемите са особено очебийни в Сардиния, тъй като в региона има само двама доставчици. Ето защо Италия твърди, че специален тарифен режим, отчитащ профила на търсенето, би следвало да се счита за обоснована регулаторна мярка, за да се симулират механизмите, които би трябвало да са налице при един напълно конкурентен пазар. Този тип намеса би възстановил равенството на условията между предприятията с голямо потребление на електроенергия, които функционират в отделните държави-членки.
5.1.2. Тарифата не съставлява държавна помощ
(112)
По отношение на Alcoa, Италия твърди, че Комисията е сметнала, че първоначалната тарифа Alumix, създадена с указа от 1995 г., не е съставлявала държавна помощ, тъй като е била обективно свързана с профила на потребление на топилната пещ, и е отчитала спецификата на търсенето и предлагането във въпросните региони.
(113)
Според Италия, указът от 2004 г. се основава на същите фактически елементи, като тези, които са довели до заключението на Комисията за липса на държавна помощ, като същевременно се взима предвид кризата, в която се намира понастоящем металургичната промишленост на Сардиния. Единствената разлика между старата и новата система се отнася до „тарифната структура“. Според Италия тези изменения са се наложили, за да се гарантира „тарифната неутралност“ след установяването на вътрешен енергиен пазар.
(114)
По-конкретно Италия твърди, че тарифата Alcoa не попада под забраната на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, защото не води до прехвърлянето на държавни средства и не е в състояние да наруши конкуренцията или да повлияе на вътреобщностната търговия. Точно защото този тарифен режим не съставлява държавна помощ, тя не е сметнала за необходимо да нотифицира указа от 2004 г. Тя твърди, че, независимо от всичко, е прекратила прилагането на този указ спрямо Alcoa след започването на подробното разследване.
5.1.3. Липса на държавни средства
(115)
По отношение на използването на държавни ресурси, Италия твърди, че тарифната система е напълно сравнима с въпросната система в делото Preussen-Elektra, в което Съдът на ЕО е заявил, че не е налице използване на публични средства. В качеството си на „технически счетоводен орган“, Изравнителната каса не може да разполага свободно със средствата, които управлява. Фактът, че AEEG и Министерството на финансите могат да упражняват известен контрол върху нейните дейности не означава обаче, че държавата е в състояние да използва въпросните средства, както тя реши за уместно.
5.1.4. Липса на последици за търговията
(116)
Що се отнася до последиците за вътреобщностната търговия, представените от Италия доводи са същите като тези на Alcoa (вж. съображения 86-90 по-горе).
5.1.5. Тарифата на Сардиния е съвместима с приложимите към регионалните държавните помощи правила
(117)
Италия счита, че приложимата в Сардиния тарифа може, при всички положения, да се счита за съвместима с общия пазар като регионална помощ въз основа на съображенията по-долу. Недостатъците на пазара в Сардиния представляват неблагоприятни регионални фактори, които тарифата цели да премахне. Тарифата оказва положително влияние върху заетостта и върху запазването на социалната и икономическата обстановка на острова. Тя е пропорционална на неблагоприятните фактори, които засягат ползвателя, и е с кратковременен и преходен характер.
5.2. Дело C 36/B/06
5.2.1. Липса на държавна помощ
(118)
Италия не е счела за необходимо да нотифицира, както предвиждат правилата за държавните помощи, удължаването на тарифата, предвидено в член 11, параграф 11 от Закон № 80/2005, тъй като мярката продължава да не съставлява държавна помощ. В действителност Италия счита, че удължаването на мярка, която няма характера на помощ, се различава от удължаването на мярка, която съставлява помощ, в смисъл че според нея само последната може да се счита за нова помощ.
(119)
Също като Alcoa, Италия поддържа тезата, че решението Alumix не е било ограничено във времето, като това е било умишлено и показва, че самата Комисия е допуснала, че тарифата е съставлявала необходима мярка в дългосрочен план. В подкрепа на тези доводи Италия се позовава на точката от решението Alumix, в което Комисията заявява, че „преструктурирането на Alumix и възстановяването на жизнеспособността на предприятието са добра гаранция за дългосрочното развитие на тези региони“.
5.2.2. Липса на изгода, държавни средства и на последици за търговията
(120)
Италия твърди, че тарифата не води до никаква изгода, поради вече изложените от Alcoa причини в съображения 80-85, че няма последици за търговията (вж. съображения 86-90) и не представлява прехвърляне на държавни средства (вж. съображение 115).
(121)
Италия се позовава на производствения свръхкапацитет на електроенергия в Сардиния и подчертава, че предвид това положение, Alcoa би следвало по принцип да бъде в много изгодна позиция при преговори и да заплаща конкурентна цена, малко по-висока от пределните производствени разходи на производителя. Фактът, че това не е възможно в Сардиния се обяснява, според Италия, с поведението на доминиращия оператор, който може да определя цената на острова и няма никакъв икономически интерес да продава на по-ниска цена, като се има предвид, че Alcoa няма откъде другаде да закупи електроенергията, от която се нуждае. Освен това, в положение на дуопол (ENEL и ENDESA - днес E.ON (57), двата оператора могат да имат интерес да прилагат по-висока цена от оптималната цена от икономическа гледна точка, за да се избегне създаването на „негативен прецедент“ в останалата част на Италия. Като се има предвид значителният пазарен дял, който все още притежава ENEL, предишният монополист (58), Италия заключава, че няма чувствителна разлика между цената, предоставена на Alcoa в монополно положение (разрешено от Комисията с решението Alumix), и тарифата, приложима към сегашните не по-благоприятни пазарни условия.
(122)
Италия оспорва също така и позоваването на средните цени IPEX, поради вече описаните причини в съображение 83.
5.2.3. Мярката не е неправомерна
(123)
Италия твърди също така че икономическите предпоставки в основата на решението Alumix не са се променили в течение на годините, така че удължаването на тарифата не включва нов елемент и следователно не може да се счита като нова помощ. От друга страна е неправилно мярката да се счита за неправомерна помощ.
5.2.4. Тарифата е оправдана
(124)
Италия твърди, че в своята оценка Комисията е трябвало да вземе предвид и заключенията, формулирани в първия доклад на Групата на високо равнище за енергетиката, околната среда и конкурентоспособността, с които се изтъкват два нови фактора, които са довели до ограничаването на производството на алуминий през последните години, тоест глобализирането на референтния пазар за този продукт и възникването на вътрешния енергиен пазар.
(125)
По-специално, проблемът с високата цена на електроенергията, необходима за производството на алуминий в Сардиния и във Венето, призната в решението Alumix, не е намерил своето разрешение от 1996 г. насам Нерешаването му оправдава удължаването на тарифата, която при всички положения е била замислена като дългосрочна мярка, целяща да благоприятства промишленото развитие. Италия подчертава, че останалите елементи, които Комисията е взела предвид в решението Alumix, а именно профилите на потребление на топилните пещи за алуминий и недостатъчната либерализация на електроенергийния пазар, също остават непроменени.
(126)
Италия твърди, че докато пазарът не бъде напълно либерализиран, е необходимо преференциалните тарифи за електроенергия да бъдат удължени, както и евентуалните подобни инструменти, въведени от други държави-членки, с цел запазването и укрепването на конкурентоспособността на европейската промишленост.
(127)
Според Италия единственото дългосрочно решение за намаляване на разходите за електроенергия, се състои в изграждането на подходяща инфраструктура за производство на електроенергия и взаимосвързаност, която реално да отвори пазара за нови оператори. Италия споменава газопровода GALSI, по който ще се транспортира природен газ от Алжир към Европа през Сардиния, и системата за подводни кабели SAPEI, която ще подобри взаимосвързаността с полуострова. Като има предвид, че тази инфраструктура в момента е в процес на изграждане, Италия твърди, че тарифите трябва да бъдат запазени до завършването ѝ.
(128)
Освен това Италия подчертава, че настоящото дело не може да се сравнява с дело C 34/02, което Комисията цитира в решението си за откриване на процедурата от 2006 г., с което намеква, че вече е установила, че липсата на електроенергийна взаимосвързаност не съставлява неблагоприятен регионален фактор за Сардиния. Според нея това дело е засягало помощите, предназначени за малките и средните предприятия, които нямат голямо потребление на енергия и които, в резултат на това, страдат по-малко от предприятие като Alcoa от липсата на адекватна електроенергийна структура и от недостатъците на електроенергийния пазар в Сардиния.
(129)
Италия също така изтъква, че Групата на високо равнище е наясно, че е необходимо на територията на ЕС да се запазят предприятията с голямо потребление на енергия като тези за преработка на черни и цветни метали (59), като се подобри конкурентоспособността им, и по-конкретно като се улесни достъпът за тях до електроенергия на конкурентни цени.
(130)
Италия предоставя подробно описание на приетите от други държави-членки мерки, по-специално от Германия, Испания, Франция, Финландия и Гърция, за намаляване на разходите за електроенергия на предприятията с голямо потребление на енергия, и за предотвратяване на преместването им извън ЕС. Италия изтъква, че макар и под различни форми, тези мерки имат същите икономически ефекти като нейната преференциална тарифа, и набляга на факта, че би било желателно ЕС да хармонизира всички тези мерки, така че условията за конкуренцията да се изравнят между европейските предприятия и конкурентите им от трети държави. Въпреки това, в краткосрочен план мерките, които тя е приела, не би следвало да се считат като помощ. По-скоро би трябвало да се оценят, като към тях се приложат същите правила като тези, които са били въведени от други държави-членки.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. Обхват във времето и материален обхват на разследването
(131)
На първо време, Комисията счита за необходимо да уточни обхвата във времето и материалния обхват на разследването, определени в решенията за откриване на процедурата.
6.1.1. Процедура от 2004 г. (дело C 38/A/04)
(132)
Това разяснение се налага, поради това, че към момента на влизане в сила на указа от 2004 г. през месец април на същата година, преференциалната тарифа, предоставена на Alcoa, е била разрешена съгласно правилата за държавни помощи (решение Alumix) до декември 2005 г. (60)
(133)
Тъй като режимът Alumix и оспорваните разпоредби от 2004 г. се застъпват във времето, е уместно да се определи дали с решението за откриване на процедура от 2004 г. се поставя под въпрос удължаването на тарифата извън първоначалната продължителност на режима Alumix (тоест след 1 януари 2006 г.), или се оспорва също така режимът Alumix като такъв за периода 2004-2005 г., поради измененията, внесени във финансовия му механизъм.
(134)
При внимателен прочит на решението се вижда, че с него като цяло се оспорва новият тарифен режим, създаден с указа от 2004 г., в полза на няколко получателя (Portovesme Srl, ILA Spa, Euroalluminia Spa и Alcoa) и не би следвало да се тълкува като преразглеждане на режима Alumix като такъв. Това заключение е потвърдено от коментарите по-долу.
(135)
Преди всичко, въпросната мярка е предмет на общо разглеждане, при което не се прави разлика между бенефициерите. Поради това правното положение на Alcoa, ползвател на тарифата Alumix, която е била разрешена, не е нито описана, нито подробно оценена.
(136)
На второ място, коментарите на Комисията по съществената разлика, която съществува между режима Alumix и новия тарифен режим (61), целят само да докажат, че обхватът на формулираните заключения по делото Alumix не може да бъде разширен към новия режим поради механизма му на финансиране, който е различен.
(137)
На трето място, ако решението за откриване на процедура от 2004 г. е целяло да оспори първоначалния режим Alumix, в него е щяло да бъде цитирано правното основание, с което е било разрешено предоставянето на режима (указа от 1995 г.) и са щели да бъдат направени някои разяснения на причините, поради които тарифният механизъм, изменен с новата правна уредба, засяга валидността на формулираните от Комисията заключения по делото Alumix преди датата на изтичане на режима.
(138)
Поради това, Комисията счита, че по отношение на Alcoa решението за откриване на процедура от 2004 г. оспорва удължаването на режима Alumix след изтичането му на 31 декември 2005 г. Следователно обхватът във времето на разследването от 2004 г. е бил ограничен до периода, започващ на 1 януари 2006 г.
(139)
Все пак, на тази дата указът от 2004 г. е бил заменен със Закон № 80/2005, влязъл в сила на 1 януари 2006 г. (вж. съображения 48 и 142). Следователно по същество, този указ няма отношение с целите на настоящото проучване.
6.1.2. Процедура от 2006 г. (дело C 36/В/06)
(140)
Текстът на решението за откриване на процедура от 2006 г. не се поддава на тълкуване и недвусмислено оспорва удължаването на тарифата до 2010 г., предвидено в Закон № 80/2005 (62), а не режима Alumix като такъв.
(141)
По отношение на обхвата във времето на разследването от 2006 г. Комисията установява, че в този случай няма застъпване между режима Alumix, който е изтекъл през декември 2005 г., и оспорваното удължаване на тарифата, влязло в сила на 1 януари 2006 г. (вж. съображение 48 по-горе), както потвърждава и точка 132 от решението на Първоинстанционния съд.
6.1.3. Заключения за обхвата на решението
(142)
Като се има предвид, че към 1 януари 2006 г. указът от 2004 г. е бил заменен със Закон № 80/2005, това правно основание вече няма пряко отношение към разследването. Разследването засяга конкретна мярка: удължаването на тарифата Alcoa от 1 януари 2006 г. до 31 декември 2010 г., приведено в действие съгласно Закон № 80/2005, заедно с подзаконовите разпоредби, приети в тази област от AEEG. Все пак, ако Италия сметне, че въпреки приемането на Закон № 80/2005, указът от 2004 г. може да послужи за правно основание за периода между януари 2006 г. и юни 2007 г., трябва да се вземе предвид, че заключенията на настоящото решение се прилагат също и към мярката, въведена с указа от 2004 г. (63)
6.2. Съществуване на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО
(143)
По смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО една мярка е държавна помощ, ако отговаря едновременно на следните условия: мярката a) предоставя икономическа изгода на бенефициера; б) се предоставя от държавата чрез държавни ресурси; в) е избирателна; г) има последици върху вътреобщностната търговия и нейният характер е такъв, че може да наруши конкуренцията в ЕС.
(144)
И Италия, и Alcoa твърдят, че тарифата не съставлява държавна помощ.
6.2.1. Съществуване на изгода
(145)
Комисията установява предварително, че в рамките на тарифния режим, създаден с член 11, параграф 11 от Закон № 80/2005, държавата се намесва, за да задържи електроенергията на категорично по-ниска цена, отколкото предприятието Alcoa би могло да получи (и е получило) при реални пазарни условия. Ако Alcoa е можело да получи тази намалена цена пряко от един от доставчиците на електроенергия от разглежданите региони, държавна намеса нямаше да е необходима. Нито Италия, нито Alcoa оспорват твърдението, според което в тези региони текущите пазарни цени са по-високи от реално заплащаната от Alcoa цена, благодарение на възстановяването на суми от Изравнителната каса.
(146)
По отношение на метода, предложен от Alcoa за оценка на съществуването или не на изгода (с други думи, за определяне на това дали преференциалната цена е по-ниска от цената, която дружеството би получило на напълно конкурентен пазар), е уместно да се уточни преди всичко, че тази обосновка вече е била отхвърлена в решението на Първоинстанционния съд (точка 71). Нито общностните съдилища, нито Комисията някога са взимали предвид, за да определят дали съществува или не изгода, условия, които биха преобладавали на един хипотетичен по-ефективен пазар. Референтната рамка винаги е съставена от условията, преобладаващи на реалния пазар, както се вижда, например, от делото „холандски градинари“ (64), в контекста на което Комисията приложи критерия на оператора в пазарна икономика, за да оцени дали някои цени на газа биха предоставили или не изгода.
(147)
Освен това, обосновката на Alcoa предполага, че при неправилно функциониране на пазара, би било оправдано дадена държава-членка да определи цени, симулиращи условията на ефективна конкуренция. Ако приетата референтна рамка беше напълно конкурентен пазар, определените по този начин цени от държавата не биха предоставили изгода. Подобна логика противоречи на принципа, добре залегнал в съдебната практика на Общността, според който „обстоятелството, че една държава-членка се опитва да доближи чрез едностранни мерки конкурентните условия, съществуващи в даден икономически отрасъл, до условията, които преобладават в други държави-членки, не следва да отнема характера на помощи на тези мерки“ (65). Комисията счита, че изложеният по-горе принцип се прилага също така към случаи, в които държава-членка търси да доближи условията на конкуренцията до условията, които преобладават на един напълно конкурентен пазар.
(148)
Още повече, че ако се следва предложението на Alcoa, отпуснатите от държавите-членки субсидии за запълване на разликата между дадена свободно договорена цена на пазара от два оператора и дадена теоретичната цена, върху която те биха се споразумели при условия на пълна конкуренция, не биха съставлявали държавни помощи, което би обезсмислило първоначалната цел за контрол на държавните помощи.
(149)
Все пак, Alcoa твърди, че именно този метод Комисията е приложила в делото Alumix.
(150)
Комисията изтъква, че използваният метод в делото Alumix е засягал една от най-специфичните ситуации. В това дело тарифата е била предоставена от ENEL, който тогава е бил публичният доставчик на електроенергия с монополен дял на един все още нелиберализиран пазар (66). В тази ситуация, Комисията е трябвало да провери дали ENEL е упражнявал изкуствено ниска цена или е имал поведение на рационален пазарен оператор. Поради монопола, който е имал последният в производството и разпределението на електроенергия, Комисията не е разполагала с пазарна цена, с която да направи сравнение, за да прецени дали има или няма изгода. Ето защо тя е разработила метод, чрез който да може да определи най-ниската теоретична пазарна цена, на която един разумен доставчик би искал да продава на „най-добрия си клиент“ (най-големия потребител с равномерен профил на потребление) при условията, присъщи на пазарите на Сардиния и Венето. В действителност един разумен доставчик би желал да покрива поне пределните си производствени разходи, както и част от постоянните си разходи.
(151)
Този метод обаче не може да се прилага навсякъде и извън първоначалния си контекст, тоест в ситуация, в която цените вече не се определят от монополиста, а свободно се договарят на пазара, и където заплащаната от Alcoa цена не може да се тълкува като резултат от търговска сделка, защото очевидно съставлява субсидирана тарифа. Действително, след промените, описани по-горе в съображения 39-43, режимът вече не е „тарифа“ в тесния смисъл на думата, тъй като вече не става въпрос за цена на доставчика на Alcoa или за нетна цена, финансирана по един или друг начин от него, а по-скоро за „крайна цена“, получена от възстановяването на суми от Изравнителната каса върху платената от Alcoa цена на доставчика. В такъв случай, изложеният анализ в решението Alumix, който разглежда поведението на ENEL, е явно неуместен, което се потвърждава и в точка 132 от решението на Първоинстанционния съд.
(152)
Тъй като критериите Alumix вече не са подходящи за определянето на това дали актуалният тарифен режим предоставя или не изгода на Alcoa, предоставените от Италия и от предприятието изчисления, с цел да докажат, че цената продължава да съответства на тези критерии по отношение на това, че обхваща пределните производствени разходи на ENEL, също са неуместни.
(153)
При всички положения, Комисията счита, че предоставените изчисления от Италия и Alcoa подценяват цената, която предприятието Alcoa би платило „при нормални условия“ на напълно конкурентен пазар, дори ако се допусне, за което не става въпрос тук, че пределните производствени разходи на производителя могат да съставляват адаптиран параметър за сравнение.
(154)
По-специално, минималните цени IPEX, които според Alcoa са представителни за цената, която предприятието би платило „нормално“ на напълно конкурентен пазар (20 EUR), съответстват на пределните производствени разходи на базовите централи (т.е. най-икономичните). Все пак, произведената от тези централи електроенергия не се продава на ниски цени, освен в слабо натоварените часове (67). През натоварените часове цялата произведена електроенергия (включително от базовите централи) се продава много по-скъпо, тъй като цената се определя от пределна централа със средно висока или висока производителност (68). Alcoa не ползва електроенергия само през ненатоварените часове, а 24 часа в денонощието. Следователно, за да бъде представителна, цената, която отразява по правдоподобен начин положението на пълна конкуренция, би трябвало да съответства на средна цена, като се имат предвид едновременно ниските и високите цени прилагани съответно през слабо натоварените часове и натоварените часове.
(155)
В Сардиния, където няма природен газ, цената се определя през 80 % от годината от въглищните централи, а през останалите 20 % - от работещите на мазут централи. Дори и да се използват доста хипотетичните изчисления на Alcoa относно пределните производствени разходи за електроенергия, получена от въглища (20 EUR/MWh) и мазут (60 EUR/MWh), средната стойност на разходите би била по-близка до 28 EUR/MWh, което е над 26 EUR/MWh, които дружеството плаща сега. Поради това Комисията счита, че поне в Сардиния, тарифата Alcoa е по-ниска от пределните производствени разходи на производителите на електроенергия и следователно тя не би отговаряла на критериите Alumix, дори и да бяха приложими в конкретния случай.
(156)
Alcoa и Италия твърдят, че Комисията греши, когато предлага да използва средните цени IPEX като показатели на пазарната цена, която големите промишлени клиенти обичайно плащат в разглежданите региони (вж. съображение 83). Това е погрешно тълкуване на логиката на решението за откриване на процедура от 2006 г. В това решение сравнението между средните цени IPEX е има за цел само да се преразгледа твърдението, според което цените на електроенергията са много по-високи в Сардиния, отколкото в другите региони на Италия. Комисията е предположила, че разликите между средните цени IPEX в различните региони биха могли да бъдат представителни за разликите между двустранно договорените цени.
(157)
По-точно, Комисията никога не е намеквала, че средните цени IPEX биха могли да бъдат прогноза за пазарната цена, която дружеството Alcoa би могло да получи. В действителност, не е необходимо да се прибягва до приблизителни стойности в конкретния случай. Дружеството Alcoa е сключило договор с ENEL на номинална цена, която според наличната информация е съответствала приблизително на стандартната тарифа, прилагана за доставките на електроенергия под високо напрежение. Именно въз основа на този договор е уместно да се направи оценка и да се измери количествено изгодата, от която се ползва дружеството.
(158)
В заключение, тарифата облекчава разходите, произтичащи от сключения с ENEL договор, които принципно биха утежнили бюджета на дружеството и следователно, съгласно утвърдената съдебна практика, мярката предоставя икономическа изгода на Alcoa (69). Комисията счита, че тази изгода се равнява на финансовите компенсации, изплащани от Изравнителната каса, които покриват разликата между договорната цена и преференциалната цена. Това заключение важи за двете топилни пещи на Alcoa в Сардиния и във Венето.
6.2.2. Избирателен характер
(159)
Тъй като преференциалната тарифа е запазена за Alcoa, изгодата, която тя предоставя, е избирателна.
6.2.3. Публични средства и вменяване на държавата
(160)
Съгласно установената съдебна практика за изгода може да се определи държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО само ако е пряко или косвено предоставена чрез държавни средства (70) и се приписва на държавата (71).
(161)
Както е описано в съображение 43, разглежданата тарифа се финансира от парафискален налог, съответстващ на компонент A4 от тарифата за електроенергия, събирана от Изравнителната каса. Този налог е задължителен, тъй като е наложен чрез решения на AEEG в изпълнение на националното законодателство. Изравнителната каса е публичен орган, създаден по законен път, който изпълнява функциите си съгласно точните инструкции в решенията на AEEG.
(162)
Също съгласно установената съдебна практика, приходът от налога, който е задължителен по националното законодателство и се изплаща на публичен орган, създаден по законен път, съставлява държавни ресурси по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, когато е предназначен за финансирането на мярка, която отговаря на останалите критерии, посочени в същия член (72).
(163)
Италия и Alcoa се позовават на съдебни решения Preussen-Elektra (73) и Pearle (74), в подкрепа на тезата си, според която въпросната мярка не е финансирана с държавни ресурси. И двете твърдят, че необходимите средства за финансирането на тарифата са били осигурени от частни лица (потребителите на електроенергия) за частно лице (Alcoa), както и че намесата на държавата се ограничава до приемането на закон, налагащ плащането на изисквани суми, без да се предоставя дискреционна власт за разполагане със средствата, освен ако не е за прилагане на законно предвидения режим. Италия и Alcoa твърдят по-конкретно, че Изравнителната каса не упражнява контрол върху средствата и служи само за счетоводен посредник.
(164)
В делото Preussen-Elektra Съдът на ЕО счита, че задължението, наложено на частните електроразпределителни дружества, да закупуват електроенергия, произведена от възобновяеми източници на енергия, на минимални цени, по-високи от реалната икономическа стойност на този вид енергия, не съставлява държавна помощ,тъй като мярката не включва пряко или косвено прехвърляне на държавни ресурси. Според Италия и Alcoa, конкретният случай е аналогичен на делото Preussen-Elektra, защото по същия начин средствата се прехвърлят от частни лица (потребителите на електроенергия) на частно лице (Alcoa), и държавата не упражнява контрол върху въпросните ресурси.
(165)
Комисията изтъква, че в делото Preussen-Elektra необходимите ресурси за финансирането на мярката са били пряко предоставени от електроразпределителните дружества на производителите на енергия от възобновяеми източници, без да се преминава през публичен орган. Съгласно тази система, сумите, които са били прехвърлени, на практика никога не са били на разположение на органите на държавата-членка. В този случай обаче, сумите преминават през Изравнителната каса, която е публичен орган, преди да бъдат изплатени на крайния бенефициер. В резултат на това, съдебната практика Preussen-Elektra се вписва в различна фактическа рамка и не е приложима към този случай.
(166)
Съдебната практика Pearle предоставя насоки, които са по-пряко свързани с настоящото дело. При все това, тълкуването на Комисията се различава от тълкуването на Италия и на Alcoa. В съдебното решение Pearle Съдът на ЕО заключава, че при определени условия приходът от налог, преминаващ през публичен орган, не съставлява държавни ресурси. В това дело мерките са били изцяло финансирани от икономически отрасъл само по негова собствена инициатива. Средствата са били събирани чрез парафискален налог, който преминава през публичен орган, като последният в нито един момент няма право да разполага с тях. Освен това, страните, които са плащали удръжката, са били тези, които са се ползвали от мярката.
(167)
Италия и Alcoa считат, че същественият критерий в делото Pearle се състои в това да се определи дали държавата има право да използва средствата за цели, различни от прилагането на предвидения от закона режим. Те твърдят, че Изравнителната каса не разполага с дискреционна власт по отношение на предназначаването на средствата, които са определени за финансирането на тарифата и в нито един момент не могат да се върнат в „периметъра на публичните финанси“. Тоест според тях, държавата не може свободно да разполага с тези средства, и следователно те не представляват държавни ресурси.
(168)
Уместно е да се подчертае предварително, че макар и някои от критериите от делото Pearle да могат обективно да се считат като по-подходящи от други, нито един от тях не може да се счита за „съществен критерий“. Изброените в съдебното решение условия са кумулативни. Това е и тълкуването на Първоинстанционния съд в решението Earl Salvat (75), когато той разглежда парафискалния налог в това дело спрямо всеки от критериите Pearle.
(169)
Преди да разгледа ролята на Изравнителната каса, Комисията провери дали останалите изброени в делото Pearle критерии са изпълнени. Ясно е, че противно на установеното в делото Pearle, тарифата Alcoa е създадена по инициатива на държавата, а не от даден икономически отрасъл. Още повече, че в делото Pearle ползвателите на мярката са и единствените, които допринасят за финансирането ѝ, като намесата на публичния орган е целяла да не се създаде изгода, която да бъде допълнителна тежест за държавата. В конкретния случай, ползвателят, а именно Alcoa, не носи финансовата тежест от налога, плащането на който се поема само от потребителите на електроенергия. Следователно, позоваване на съдебната практика Pearle е недействително, независимо от евентуалната обосновка на доводите, изложени от Alcoa и Италия по отношение на функцията единствено на счетоводен посредник, която изпълнява Изравнителната каса.
(170)
По отношение на Изравнителната каса, Комисията изтъква, че съгласно установената съдебна практика, „не е уместно да се прави разграничение между случаите, в които помощта е пряко отпусната от държавата, и тези, в които тя се отпуска посредством публичен или частен орган, назначен или създаден от тази държава“ (76). Следователно публичният или частният статут на Изравнителната каса не е определящ за целите на прилагането на правилата в областта на държавните помощи. Фактът, че Изравнителната каса е публичен орган не води автоматично до прилагането на член 87 от Договора за ЕО (77). По същия начин намесата на публичен орган не изключва само по себе си прилагането на този член (78).
(171)
Все пак, анализът не може да се ограничава до предоставените на Изравнителната каса правомощия въз основа на статута ѝ на публичен орган. Уместно е да се определи в по-общ план дали държавата, пряко или посредством друг орган, назначен от нея, може или не може да упражнява контрол върху използваните средства за финансирането на тарифата. Такава проверка би имало и ако Изравнителната каса беше частен орган.
(172)
В решението, постановено наскоро по делото Essent (79), Съдът на ЕО се произнесе окончателно по тази точка. В това дело Нидерландия беше въвела по законов път тарифна добавка, плащана от потребителите на електроенергия на операторите на преносната мрежа, които на свой ред изплащали съответните суми на SEP. Последната не разполага с никакви правомощия за преценка за управлението на средствата и функционира под прекия контрол на органите. Съдът на ЕО заключи, че приходът от тази добавка е съставлявал държавни ресурси, поради следните причини: добавката е била наложена чрез национален закон и следователно е представлява данъчно облагане. SEP не е имала разрешение да използва прихода от тази добавка за други цели, освен определените от закона и поради това средствата са били под публичен контрол и националните органи са можели да разполагат с тях. Съдът прецени, че тези елементи са достатъчни, за да заяви, че разглежданите средства са били публични средства.
(173)
Приликите с настоящия случай са очевидни. Тарифната добавка, използвана за финансирането на режима Alcoa, се налага чрез закон, какъвто е случаят и в делото Essent. Изравнителната каса изпълнява същата функция като SEP, като централизира и управлява прихода от парафискалния налог, и подлежи на същите ограничения, тъй като не може да използва събраните средства за други цели, освен за описаните в закона (финансирането на преференциални тарифни режими). Държавата е в състояние да контролира и насочва използването на средствата: Изравнителната каса изпълнява счетоводните си функции съгласно точните инструкции на AEEG, която действа в рамките на законовите си компетенции и/или в изпълнение на националното право (вж. по-горе съображения 26 и 27). Поради това, управляваните от Изравнителната каса средства постоянно са под публичен контрол.
(174)
Този анализ следва същата логика като развитата от Комисията в решението ѝ по италианското дело за „трудно възстановимите разходи в отрасъла на електроенергията“ (80), което квалифицира като публични средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка A6.
(175)
При всички положения, фактът, че управляваните от Изравнителната каса средства съставляват публични средства, беше неопровержимо потвърден от неотдавнашната съдебна практика на Първоинстанционния съд по делото Iride (81).
(176)
В решението си № 11632/03 от 3 април 2003 г. Върховният касационен съд вече беше стигнал до заключението, че Изравнителната каса не е отделно от италианската държава юридическо лице и че последната трябва да се счита като собственик на прехвърлените средства на Изравнителната каса, дори и те да произхождат от частни лица и да са били предназначени за частни предприятия. В делото Iride ищците, а именно Iride Spa и Iride Energia Spa, са сезирали Първоинстанционния съд срещу решение на Комисията, в което тя квалифицира като публични управляваните от Изравнителната каса в сметка А6 средства. Изложените доводи от ищците са много близки до тези на Alcoa. Двете предприятия оспорват същността на решението на Върховния касационен съд, като изтъкват, че Изравнителната каса изпълнява само функцията на счетоводен посредник между частни лица с данъчно задължение и получателите на събраните суми, функция, която не ѝ е позволява да използва внесените суми, дори и за кратък период. Ищците също са искали да се приложи съдебната практика Preussen-Elektra.
(177)
В решението си от 11 февруари 2009 г. Първоинстанционният съд ясно се произнася по въпроса. След като подчертава, че не е компетентен да постави под въпрос тълкуването на италианското законодателство, направено от Върховния касационен съд, Първоинстанционният съд потвърждава, че внесените в сметка A 6 суми на Изравнителната каса, трябва да се квалифицират като държавни ресурси, не само защото са собственост на държавата, но също така защото са постоянно под публичен контрол (82).
(178)
Това заключение се отнася до сметка A6 на Изравнителната каса, от която се финансират трудно възстановимите разходи в електроенергийния отрасъл. Въпреки това, то може да се отнесе съвсем логично и към сметка A4, от която се финансира оспорваната тарифа. Решението на Върховния касационен съд се е опирало на анализ на юридическото лице на Изравнителната каса и поради това заключението, потвърждаващо собствеността на държавата, важи за всички внасяни в тази каса суми. Същото важи и за заключението на Първоинстанционния съд, според което държавата може да контролира средствата, управлявани от Изравнителната каса. Няма никаква разлика между сметка A6 и сметка A4, освен предназначението на средствата (плащане на трудно възстановими разходи за сметка A6 и преференциални тарифи за сметка A4). Следователно, прехвърляните суми на Alcoa от сметка A4 също трябва да се квалифицират като публични ресурси.
(179)
Освен факта, че се финансира чрез публични средства, тарифата Alcoa се приписва на държавата (83), тъй като правното основание на мярката се състои в национални законодателни разпоредби и в решения на AEEG, която е публичен орган.
6.2.4. Последици за търговията и нарушаване на конкуренцията
(180)
По отношение на последиците от мерките за вътреобщностната търговия и нарушаването на конкуренцията като резултат от тях безспорно е, че пазарът на алуминий е напълно отворен за конкуренцията. В приетите решения за концентрация, Комисията непрекъснато твърди, че географският пазар на първичен алуминий е със световно измерение (84).
(181)
Както се посочва в съображение 214, разглежданото удължаване на тарифата Alcoa не е било нотифицирано от Италия. Съгласно установената съдебна практика (85), „по отношение на помощ, която не е била нотифицирана, Комисията не е длъжна да доказва нагледно реалните последици от нея. В действителност, ако в решението си тя трябва да докаже нагледно реалните последици от вече предоставени помощи, това би довело до привилегироване на държавите-членки, които изплащат помощи в нарушение на задължението за нотифициране, което ще е в ущърб на онези, които нотифицират помощите на етап проект“.
(182)
Следователно Комисията е длъжна единствено да докаже евентуалните отрицателни последици от една мярка за вътреобщностната търговия и за конкуренцията.
(183)
Комисията взе предвид обосновката на Alcoa и на Италия, според която тарифата не води до последици за търговията и не нарушава конкуренцията, тъй като няма реални търговски потоци между държавите-членки, а разработването на такива потоци в близко бъдеще е малко вероятно (вж. съображения 86-88) и предвид характеристиките на отрасъла на алуминий, тарифата не вреди на европейските конкуренти на Alcoa (вж. съображение 89).
(184)
Уместно е да се припомни, че съгласно практиката за вземане на решения от Комисията и съдебната практика на Съда на ЕО липсата на реални търговски потоци никога не е била приемана като доказателство за липсата на последици от дадена мярка за помощ за вътреобщностната търговия. В действителност Съдът на ЕО винаги е твърдял, че дадена помощ за дадено предприятие може да бъде такава, че да засегне търговията между държавите-членки и да наруши конкуренцията, дори и самото предприятие да не участва във вътреобщностната търговия. Де факто, когато една държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, вътрешната продукция може да се окаже на същото ниво или да се увеличи, а като последица от това шансовете на установените в други държави-членки предприятия да изнасят продуктите си към пазара на тази държава-членка да намалеят (86).
(185)
Освен това обстановка, характеризираща се с намаляване на производството на равнище ЕС и с увеличаване на вноса от трети страни и в която търговските потоци между държавите-членки са ограничени или изобщо не съществуват, не е рядкост и дори е типична за отраслите, изправени пред структурни трудности и/или подложени на силен конкурентен натиск. Тези отрасли са особено чувствителни към приеманите от държавите-членки мерки за подобряване на конкурентоспособността на националните предприятия.
(186)
Фактът, че слабото италианско производство на първичен алуминий не е в състояние да повлияе на референтната цена, не е от значение. Съществуването на референтна цена на алуминия, която не се влияе лесно от производствените условия само на една държава-членка, не изключва съществуването на конкуренция между предприятията, които са установени в ЕИП и продават продукцията си на световния пазар на алуминий. Разбираемо е, че помощта, предоставена на италианските топилни пещи на Alcoa, не позволява на дружеството да намалява световната цена на алуминия и да измества пазарните си конкуренти, и че другите европейски производители могат да продължат дейностите си, докато са в състояние да продават на световна цена като реализират печалба. При все това, печалбата, която преференциалната тарифа дава възможност на Alcoa да получи, като цяло засилва конкурентоспособността на дружеството. То може, например, да използва капиталовите резерви, които е натрупало, за да изкупи конкурентите си и да увеличи пазарния си дял.
(187)
Твърдението на Alcoa, че цената, която се прилага за него в Италия съответства на „стандартната“ цена, заплащана за електроенергия от топилните пещи на алуминий в Европа, не може да се счита за доказателство, че италианската тарифа не заплашва интересите на останалите европейски производители, противно на посоченото от Alcoa. Съдебната практика Италия/Комисията (87) ясно уточнява, че едностранните мерки, целящи да доближат условията на конкуренцията, съществуващи в една държава-членка, до преобладаващите в други държави-членки, водят до последици за търговията (и следователно не могат да убягнат на определянето им за помощи). Освен това е възможно действащи споразумения за доставка на енергия в други европейски страни да включват държавни помощи и Комисията е започнала задълбочени разследвания на различни мерки от този тип (88). Макар и този защитен довод да не е явно нито от Италия, нито от Alcoa, Комисията счита за нужно да припомни добре залегналия в съдебната практика принцип (89), според който съществуването на неправомерни помощи в някои държави-членки не оправдава приемането на аналогични мерки в друга държава-членка.
(188)
Доводът на Alcoa, според който загубеният производствен капацитет в Италия не би могъл да се създаде на друго място в ЕС/ЕИП, е в пълно противоречие с решението, което дружеството е взело наскоро за изграждане на топилна пещ в Исландия (която е част от ЕИП).
(189)
Следователно трябва да се заключи, че преференциалната тарифа, предоставена на Alcoa, е такава, че подобрява конкурентоспособността на дружеството спрямо конкурентите ѝ по отношение на вътреобщностната търговия. Съгласно установената съдебна практика (90), при подобни обстоятелства, е уместно да се смята, че помощта има последици върху вътреобщностната търговия, и че конкуренцията е нарушена.
6.2.5. Заключения относно съществуването на помощ
(190)
Като има предвид горепосоченото, Комисията стигна до заключението, че преференциалната тарифа, предоставена на Alcoa съгласно член 11, параграф 11 от Закон № 80/2005 и указа от 2004 г. (доколкото мярката може да бъде резултат от прилагането на този указ в периода между януари 2006 г. и юни 2007 г.), съставлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и че може да бъде разрешена само ако попада в обхвата на една от предвидените дерогации от същия договор.
6.3. По-скоро нова помощ, отколкото съществуваща помощ
(191)
В точка 132 на решението на Първоинстанционния съд недвусмислено се потвърждава предварителното заключение на Комисията, според което тарифата трябва да счита за нова помощ: „уместно е да се заключи, че разглежданата мярка не следва да се счита за съществуваща помощ не само поради факта, че обхваща различен период от разглеждания в решението Alumix, но също така защото не се състои в прилагането от ENEL на предвидената от наредбата-закон от 1995 г. тарифа, съответстваща на пазарна тарифа, а в предоставянето на възстановяване на суми от Изравнителната каса чрез публични средства, с които се компенсира фактурираната разлика от ENEL и предвидената от наредбата-закон от 1995 г., удължена с наредбата-закон от 2005 г.“.
(192)
Тъй като решението на Първоинстанционния съд беше оспорено (дело C-194/09), Комисията счита все пак за полезно да представи тук пълен анализ на въпроса предвид разпоредбите на член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999, който определя всички категории съществуващи помощи.
(193)
Безспорно е, че разглежданата мярка не е била приведена в изпълнение преди присъединяването на Италия към ЕС (подточка i) от горепосочената разпоредба), че тя не може да се счита за разрешена поради липсата на приемане на решение от Комисията в предвидените срокове от процедурата (подточка iii), и че също така тя не може да се счита за съществуваща помощ, поради изтичането на давностните срокове (точка iv) (91).
(194)
Член 1, буква б), подточка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 гласи, че „Когато определени мерки са станали помощ след либерализирането на дадена дейност от правото на Общността, такива мерки не се считат за съществуваща помощ след датата, определена за либерализиране“. В решенията за откриване на процедурата, Комисията не се опира на тази разпоредба, за да заключи, че тарифата Alcoa съставлява нова помощ. Въпреки това, за по-голяма изчерпателност, тъй като електроенергийният отрасъл беше либерализиран за промишлените потребители след разрешаването на първоначалната тарифа Alumix, която не е съставлявала помощ, Комисията провери дали либерализацията трябва да бъде взета предвид, за да се определи дали тарифата е съществуваща или нова помощ. Alcoa твърди, че случаят не е такъв и Комисията споделя това мнение (92). Тарифата не се е превърнала в държавна помощ след отварянето на електроенергийния отрасъл за конкуренцията, тъй като съответната референтна рамка за оценяването на предоставената на Alcoa помощ не е електроенергийният пазар (на който Alcoa не присъства), а пазарът на първичен алуминий. Освен това няма никаква причинно-следствена връзка между либерализирането на електроенергийния пазар и решението за финансиране на тарифата чрез задължителни вноски.
(195)
В своите коментари Alcoa твърди, че дори и да се предположи (съвсем хипотетично), че тарифата може да се е превърнала в помощ, тя би станала такава след промяна на пазарните условия или други външни обстоятелства, като например еволюцията на общия пазар, което би оправдало тя да се разглежда като съществуваща помощ. Ето защо Комисията провери дали член 1, буква б), подточка v), първо изречение от Регламент (ЕО) № 659/1999 би могъл да се приложи в този случай. Тази разпоредба предоставя статута на съществуваща помощ на всяка мярка, която „е станала помощ поради еволюцията на Общия пазар и без да е била изменяна от държавата-членка“.
(196)
Комисията не установи никаква еволюция на общия пазар, съответстваща на определението, дадено от Съда на ЕО (93), а именно „промяна на икономическата и правна обстановка в засегнатия от разглежданата мярка отрасъл“, която може да е преобразувала тарифата в помощ. Самото дружество Alcoa не успя да покаже подобна еволюция и да докаже, че е съществува причинно-следствена връзка с промяната на характера на тарифата. Освен това, дори и да се допусне, макар и случаят да не е такъв, че е имало еволюция на общия пазар, това с нищо не би променило оценката на разглежданата мярка: статутът на съществуваща помощ, предоставен от хипотетичен фактор „еволюция на общия пазар“ не би могъл да продължи да съществува предвид въведеното от държава-членка съществено изменение на мярката (механизъм за финансиране чрез публични средства), дори и да се има предвид вторият критерий от член 1, буква б), подточка v), първо изречение от Регламент (ЕО) № 659/1999. Като се има предвид, че периодът, обхванат от настоящата процедура, започва да тече след това изменение, еволюцията на общия пазар не следва да оказва влияние за целите на оценката на мярката. Факторът „еволюция“ след въвеждането на новия механизъм за финансиране също така не би бил уместен с оглед на това, че мярката щеше вече да представлява държавна помощ към момента на „еволюцията“. Следователно, обосновката на Alcoa може да бъде отхвърлена.
(197)
Накрая, Комисията провери дали тарифата Alcoa би могла да се разглежда като съществуваща помощ въз основа на член 1, буква б), подточка ii) от Регламент (ЕО) № 659/1999, отнасящ се до „разрешена помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били разрешени от Комисията или от Съвета“. Изложените от Alcoa и от Италия доводи се основават на предполагаемата безсрочна валидност на решението за разрешение Alumix, което би превърнало тарифата Alcoa в съществуваща помощ спрямо посочената разпоредба.
(198)
Alcoa и Италия твърдят, че решението Alumix не е било ограничено във времето (вж. съответно съображения 93 и 119). В решението Alumix Комисията е била заключила - без да определя времево ограничение - че тарифата не съставлява помощ. Освен това, само удължаването на съществуваща помощ, а не удължаването на мярка, която излиза от определението за помощ, би съставлявало нова помощ. Следователно, ако Комисията промени първата си оценка и заключи, че мярката съставлява държавна помощ, тарифата, от която се е ползвало дружеството Alcoa досега, би следвало при всички положения да се разглежда като „съществуваща помощ“ или да може да претендира за „разглеждане, приложимо към съществуващите помощи“, въз основа на съдебната практика, свързана с координационните центрове, установени в Белгия (94), и възстановяването би трябвало тогава да бъде изключено (вж. съображение 94).
6.3.1. Обхват във времето на решението Alumix
(199)
Нормално е решение, чрез което Комисията установява, че дадена мярка не съставлява държавна помощ, да има ограничение във времето, когато това установяване се опира на критерия на оператора в пазарна икономика и на перспективна оценка на пазарните условия, която може да бъде правилно извършена само в ограничен период от време (95). Ограничението във времето не означава обаче, че Комисията счита, че мярката задължително ще се превърне в помощ при изтичането на определения в решението период.
(200)
Решението Alumix беше основано на указа от 1995 г., който въвежда тарифата за десетгодишен период, и изрично предвижда премахването ѝ след 31 декември 2005 г. В рамките на това дело, Комисията извърши комплексна оценка на цените и тенденциите в електроенергийния отрасъл за десетгодишен период, както се вижда от таблиците, които са част от решението и които установяват цените Alcoa само до 2005 г. Тези цени и тенденции, що се отнася до характера им, подлежат на изменения и Комисията не би могла да се произнесе за безсрочен период от време по отношение на липсата на помощ в случая на разглежданата мярка, най-вече предвид постепенното либерализиране на енергийните пазари.
(201)
В резултат на това, заключенията от решението следва да се тълкуват само в смисъла на определеното ограничение до 2005 г., което Първоинстанционният съд ясно признава в точки 105 и 106 от съдебното решение, което потвърждава решението за откриване на процедура от 2006 г. (96).
(202)
Уместно е в същия смисъл да се отхвърли твърдението на Италия, според което решението Alumix е било прието умишлено за безсрочен период от време, тъй като е било признато, че се налага дългосрочна мярка (вж. съображение 119). Параграфът на решението Alumix, на който Италия се опира („преструктурирането на Alumix и възвръщането на жизнеспособността на предприятието гарантират дългосрочното развитие на тези региони“) не се отнася до тарифата, за която се е считало, че не съставлява държавна помощ, а за други мерки за помощ за преструктурирането в полза на Alumix. Освен това въпросният параграф се ограничава до това да потвърди, че запазването на Alumix ще допринесе за дългосрочното развитие на региона и не следва да се тълкува в подсказания от Италия смисъл.
(203)
В заключение, като се има предвид, че валидността на решението Alumix е била ограничена до 31 декември 2005 г., тарифата от 1 януари 2006 г., съгласно член 11, параграф 11 от Закон № 80/2005, съставлява нова мярка, поради изменението на продължителността на мярката, в съответствие със съдебната практика Diputacion Foral de Alava (97).
6.3.2. „Промяна на обстоятелствата“, която може да повлияе на валидността на решението Alumix
(204)
Комисията разгледа обосновката на Alcoa, според която никога не е имало „промяна на обстоятелствата“, така че решението Alumix да стане недействително, тъй като нито либерализирането на пазара, нито функцията, възложена на Изравнителната каса, са имали последици за плащаната цена. Alcoa счита, че тъй като тази цена продължава да съответства на критериите Alumix, заключението на Комисията, според което мярката не е съставлявала помощ, остава напълно валидно (вж. съображение 93 по-горе).
(205)
Въпреки това, ако се разгледат фактите, се вижда, че тарифният механизъм, разрешен от Комисията в делото Alumix, е претърпял сериозна преработка, която Alcoa се опитва да омаловажи, като я представя за обикновена административна подробност, а именно преминаването от тарифа, прилагана от доставчик при пазарни условия, към тарифа, която само така е наречена и която е резултат от субсидиране на държавата.
(206)
Трудно е тази промяна да се разглежда като от „чисто формално естество“, и да се смята, че тя „не променя същността на разрешената тарифа“, като се има предвид, че с новия механизъм за финансиране се променят икономическите хипотези, на които се е опирало решението Alumix.
(207)
Достатъчно е да се припомни, че в делото Alumix, оценката се основава на поведението на доставчика на електроенергия ENEL. Преференциалната цена не е предоставяла изгода на Alcoa, тъй като въз основа на критерия на оператора в пазарна икономика Комисията счете, че е било рационално за ENEL да продава електроенергията на тази цена. Все пак, този критерий на оператора в пазарна икономика губи всякакъв смисъл, когато тарифата вече не се предоставя на доброволно основание от ENEL (който получава нормалната цена), а е резултат от изплатената от държавата компенсация. В новия механизъм поведението на доставчика на електроенергия вече не оказва влияние.
(208)
Освен това, въвеждането от 1 януари 2006 г. на механизъм за индексиране с горна граница 4 % за годишното увеличение на цената за Alcoa (вж. съображение 49) съставлява друга съществена промяна в първоначалния тарифен режим, която трудно може да се прецени като съответстваща на пазара, тъй като от 2005 г. и до икономическата криза в края на 2008 г., цените на електроенергията постоянно се увеличават.
(209)
Противно на това, което твърди Alcoa, фактът, че цената, която дружеството е плащало до края на 2005 г., е същата като цената, която не е съставлявала помощ в рамките на решението Alumix, не следва да обосновава заключението, че мярката не е претърпяла сериозна промяна, в съответствие със заключенията на генералния адвокат Fennelly в делото Република Италия и Sardegna Lines/Комисията (98). По време на оценката си на това, което се разбира под съществена промяна на мярка за помощ, генералният адвокат Fennelly е заявил, че „въвеждането на напълно нов метод за предоставяне на практика на същото равнище на помощ, очевидно е важна промяна на първоначалния режим“. Следователно, оспорваната тарифа е напълно различна мярка от разгледаната в решението Alumix. Ето защо, заключенията Alumix не са приложими към конкретния случай, и не биха били, дори и решението Alumix да не беше ограничено във времето.
(210)
По същите причини, съдебната практика, свързана с координационните центрове, установени в Белгия, на която се позовава Alcoa, не съставлява валидно основание, за да се иска прилагането на същите процедурни гаранции, като в случая със съществуващата помощ. Това решение се отнася до случаите, в които Комисията променя оценката си на режим за помощи, за който по-рано е била счела, че не съставлява помощ. В точка 77 от решението, Съдът на ЕО установява принципа, съгласно който процедурата, която Комисията трябва да приложи в този случай, е процедурата, предвидена за проверката на съществуващите помощи. Този принцип обаче може да се приложи само ако режимът не е съществено променян. В случая, тарифният режим Alcoa е бил съществено променен, както се посочва в съображения 205-208. Поради това Комисията не се разграничава от предишната си оценка на същата мярка, а оценява различна мярка.
(211)
Описаните промени не могат да се отделят от първоначалния режим, тъй като те засягат самата същност на механизма и поради това в съответствие със съдебната практика Gibraltar (99), оспорваната тарифа съставлява помощ в своята цялост.
6.3.3. Заключения относно определянето на тарифата като нова помощ
(212)
Като има предвид горепосочените съображения, Комисията счита, че оспорваното удължаване на тарифата Alcoa съставлява нова помощ от 1 януари 2006 г., тоест считано от датата на влизане в сила на закона № 80/2005.
6.4. Правомерност на помощта
(213)
В съответствие с член 88, параграф 3 от Договора за ЕО държавите-членки са длъжни да нотифицират Комисията за плановете за предоставяне или изменение на помощи и не могат да започнат прилагането на тези планове преди постановяването на окончателно решение.
(214)
Тъй като Италия не е нотифицирала член 11, параграф 11 от Закон № 80/2005, помощта е неправомерна.
6.5. Съвместимост на помощта
(215)
Чрез дерогация от общата забрана за предоставяне на държавни помощи, изложена в член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, дадена помощ може да бъде обявена за съвместима, ако може да се ползва от една от предвидените в договора дерогации.
(216)
Държавната помощ, предоставена на Alcoa в съответствие с член 11, параграф 11 от Закон № 80/2005, може да се определи като оперативна помощ, която принципно е несъвместима с общия пазар. В делото Италия/Комисията (100), Съдът на ЕО твърди, че „разглежданата помощ, която се предоставя без конкретно условие и единствено според използваните количества, би следвало да се счита за оперативна помощ за въпросните предприятия, която като такава би изменя условията на търговията в степен, която противоречи на общия интерес“.
(217)
В делото Siemens/Комисията (101) също, Първоинстанционният съд потвърждава принципа, според който „оперативните помощи, а именно помощите, които целят да освободят едно предприятие от разходите в рамките на текущото му управление или обичайните му дейности, принципно не са обхванати от приложното поле на член 92, параграф 3, [по-късно член 87, параграф 3] […]. Всъщност, съгласно съдебната практика, тези помощи, принципно нарушават условията на конкуренцията в отраслите, в които се отпускат, без обаче да могат, по самия си характер, да постигнат една от заложените от горепосочените дерогиращи разпоредби цели“.
(218)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които е възможно да се отпусне оперативна помощ. По-специално, оперативна помощ, целта на която е свързана с околната среда, може да се предоставя в съответствие с Насоките за държавна помощ за опазването на околната среда (102). По същия начин, в подпомаганите региони, оперативна помощ може по изключение да се разреши като регионална помощ. Комисията се опита да определи дали тарифата Alcoa е можело да се класира в една от тези категории.
(219)
Комисията установява, че е изключено тарифата да се разреши като помощ, свързана с околната среда, тъй като няма никаква екологична насоченост.
6.5.1. Съвместимост с Насоките за национална регионална помощ (Сардиния)
(220)
По изключение, оперативна помощ може да се предостави в подпомаганите региони, допустими за предоставяне на помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО. През разглеждания период регионът Венето, където се е намира топилната пещ Fusina, не е можел да претендира за помощи съгласно член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО. Сардиния, от своя страна, е могла да се ползва от този тип помощи до края на 2006 г. Ето защо, Комисията провери дали преференциалната тарифа, предоставена на топилната пещ в Portovesme, е можело да бъде разрешена до тази дата въз основа на Насоките от 1998 г. за държавните регионални помощи (103).
(221)
В съответствие с точка 4.15 от Насоките за национална регионална помощ, оперативна помощ може да се отпуска по изключение, доколкото i) е обоснована, в зависимост от приноса ѝ за регионалното развитие и характера ѝ, и ii) равнището ѝ е пропорционално на затрудненията, които цели да компенсира. Държавата-членка е тази, която трябва да докаже съществуването на недостатъци и да измери значимостта им. Съгласно точка 4.17 от същите насоки, оперативната помощ трябва да бъде ограничена във времето и постепенно да намалява.
(222)
Италия твърди, че (вж. съображение 125) продължаващото съществуване на проблема, който представляват високите разходи за електроенергия за производството на алуминий в Сардиния и във Венето, проблем, който е признат в решението Alumix, обосновава удължаването на тарифата.
(223)
С решението Alumix не се разрешава тарифата за периода 1996-2005 г. като регионална помощ, а се заключава, че тя не съставлява помощ. Доводът, според който Комисията би признала в решението Alumix, че отпускането на оперативна помощ е оправдано от регионални съображение, не следва да се приеме.
(224)
Съгласно точка 2 от Насоките за национална регионална помощ „индивидуална ad hoc помощ, отпусната на едно единствено предприятие, или ограничени помощи за един единствен отрасъл, могат да имат значителни последици върху засегнатия пазар, като същевременно последиците от тях върху регионалното развитие рискуват да бъдат прекалено ограничени. (…) Следователно, дерогациите, за които става въпрос, принципно се предоставят само в полза на режими за помощ за няколко отрасъла, и се разкриват в даден регион за всички предприятия от засегнатите отрасли.“ Избирателно предоставена тарифа за електроенергия за индивидуални предприятия от металургичния отрасъл явно не съответства на идеята за регионални помощи, които трябва да бъдат предназначени за няколко отрасъла. Все пак, тъй като ad hoc помощите не подлежат на абсолютна забрана, Комисията провери дали извънредни обстоятелства биха могли да обосноват предоставянето на тарифата.
(225)
По-специално Комисията разгледа недостатъците в електроенергийния отрасъл в Сардиния, въз основа на съобщените от Италия и Alcoa данни.
6.5.1.1. Електроенергийният пазар на Сардиния спрямо италианския пазар
(226)
Като цяло, италианският пазар на електроенергия е много концентриран, с малки изключения в северната част на страната. Преобладаващият оператор във всички региони на страната е ENEL, някогашен монополист, освен в Сардиния, където предприятието държи дуопола с E.ON. ENEL има значителна пазарна сила, с която италианският орган за конкуренция е установил, че е извършил злоупотреби през 2004-2005 г. Цените на електроенергията в Италия са като цяло високи, което се дължи на комбинацията от електропроизводство, базирано до голяма степен на изкопаеми горива (главно газ), липсата на ядрена енергия и задръстването на връзките към останалата част от Европа.
(227)
В Сардиния, регион, който представлява 4,1 % от мощностите в Италия (104), електроенергията се произвежда главно от топлоелектрически централи, захранвани с изкопаеми горива (въглища, мазут, битум от рафинериите). Островът не разполага с инфраструктура за разпределение на природен газ.
(228)
Сардиния страда от производствен свръхкапацитет, най-вече в сегмента с високи разходи на пазара (работещи с мазут централи), дължащ се на неосъществените намерения на правителството да концентрира тежката промишленост на Италия на острова, които са довели до това ENEL да направи свръхинвестиции в електроцентралите. Освен че тези централи са структурно по-скъпи, те излизат също така и по-бързо от употреба. Износът на електроенергия от острова към полуострова също е ограничен, поради ниския капацитет на междусистемния електропровод (105), който се претоварва.
(229)
Две електроенергийни предприятия, ENEL и E.ON, притежават заедно пазарен дял, равен на 95 % от електроенергийните доставки в Сардиния (около 58 % E.ON и 42 % ENEL). Според проучването на състоянието на конкуренцията в електроенергийния отрасъл (106) в Сардиния по отношение на конкуренцията е налице дуопол с колективно преобладаване. Пазарът там е много концентриран, макар и равнището на концентрация да не е най-високото в Италия (107). Като се има предвид, че те контролират на практика всички централи със средно висока или висока производителност, E.ON и ENEL определят цената на практика за всяка част от денонощието. Независимо от това, положението изглежда по-малко критично в Сардиния, отколкото в южната част на Италия (108), където ENEL определя цената за цялото денонощие.
(230)
Цените на едро на електроенергията в Италия са едни от най-високите в Европа (109), а цените в Сардиния са сред най-високите в Италия. През 2007 г. средната национална цена (PUN) е била 70,99 EUR/MWh, докато средната цена в Сардиния - 75 EUR/MWh при 80 EUR/MWh предишната година (110). Тенденцията към повишаване на средната регионална цена в Сардиния се затвърждава през 2008 г. и 2009 г. През първото полугодие на 2009 г. тарифите в Сардиния постоянно са над средната стойност в страната (средна цена 106,60 EUR/MWh при средна цена в страната 60,50 EUR/MWh). Определените от двустранни договори цени в Сардиния не са налични, тъй като тези данни не са обществено достояние и Италия не е искала да ги съобщава (вж. съображение 63 по-горе).
(231)
В заключение, електроенергийният пазар в Сардиния се характеризира с поредица от проблеми (някои от които са общи за цяла Италия), които могат да се обобщят така: високи цени, силна концентрация на пазара, силни доминиращи оператори, производствен свръхкапацитет в сегмента с високи разходи на пазара, неефективност на електроцентралите, които бързо остаряват морално, липса на достъп до природен газ и липса на взаимосвързаност.
6.5.1.2. Принос към регионалното развитие
(232)
Уместно е, преди всичко останало, да се определи дали тези проблеми засягат тежко икономическото развитие на Сардиния. Цените на електроенергията са високи на острова и взаимосвързаността е ограничена. В дело C 34/02 (111) Комисията не признава липсата на енергийна взаимосвързаност като пречка за развитието на малките и средните предприятия.
(233)
Макар и да е вярно, че малките и средните предприятия са по-малко засегнати в сравнение с големите предприятия с голямо потребление на електроенергия от високите цени на електроенергията, то интересите на един единствен отрасъл не се равняват на интересите на цял един регион. С други думи, оперативната помощ, предназначена за даден подпомаган регион, не може да се разреши поради трудностите, които изпитва един единствен отрасъл. Трябва да бъде доказано, че тя допринася дълготрайно за регионалното развитие. Комисията счита, че Италия не е доказала в достатъчна степен, че състоянието на електроенергийния пазар на Сардиния представлява регионален недостатък.
(234)
Като се има предвид това, дори и да съществува неблагоприятен регионален фактор, то изложените в Насоките за държавни регионални помощи критерии трябва да бъдат изпълнени. Помощта трябва да допринася по устойчив начин за регионалното развитие и да бъде пропорционална на недостатъците, за които е предназначена да компенсира.
(235)
В конкретния случай, не изглежда много правдоподобно, че оперативната помощ допринася дълготрайно за регионалното развитие. Дори и да се предположи, че запазването на топилната пещ за алуминий на Alcoa (или други ползватели на преференциалните тарифи) допринася за заетостта и за запазването на промишлената база в Сардиния, този резултат не би бил дълготраен. Самото дружество Alcoa твърди, че премахването на тарифата би довело до незабавно затваряне на топилната пещ в Portovesme. Италианските органи представят тарифите като временна мярка, чието прилагане е предвидено да приключи със завършването през 2010 г. на инфраструктурните проекти, свързани с енергийното производство и взаимосвързаността (газопровода GALSI и подводния кабел SAPEI), които в момента се изпълняват. Трябва да се определи дали структурното развитие е в състояние да доведе до промяна на цените на електроенергията до съвместимо с нуждите на производителите на алуминий равнище. Комисията счита, че новата инфраструктура ще даде възможност на Сардиния да произвежда и продава електроенергия на цена, приблизително равна на цената на италианския полуостров, което ще сложи край на регионалните различия. Тя обаче не вижда как тези проекти ще могат да намалят наполовина цените на електроенергията, за да се стигне до 30 EUR/MWh, цената, която според Alcoa може да гарантира рентабилността на една топилна пещ.
(236)
Също така Комисията изтъква, че съществуването на принос на държавата, целящ да намали разходите за електроенергия за големите потребители, не насърчава доставчиците на електроенергия да снижат цените, за да не загубят големи клиенти, и не предотвратява влошаването на разходните структури. Субсидията по-скоро засилва мотивацията на доставчиците на електроенергия да използват пазарната си сила. В резултат на това, макар и да е вярно, предвид съществуващия свръхкапацитет, че производителят Alcoa по принцип би могъл да получи конкурентна цена, ако за това не пречеше пазарната сила на доставчиците на електроенергия, (които могат да имат интерес да държат цените високи, както се посочва съответно в съображения 121 и 99), Комисията счита, че преференциалната тарифа не е подходящият инструмент за намаляване на тази пазарна сила.
(237)
Между впрочем, отбелязва се, че решението Alumix се е основавало на обратната хипотеза, според която големите клиенти като Alcoa са разполагали с пазарна сила под формата на значителна сила за договаряне спрямо ENEL, и следователно, ако последното е било частно дружество, е щяло да трябва да продава на по-ниска цена.
6.5.1.3. Пропорционалност
(238)
Финансовият приносът, изплащан на Alcoa, е много по-голям от всякаква възможна разлика между цените на електроенергията на италианския полуостров и в Сардиния спрямо същата категория клиенти. Следователно, тарифата не е пропорционална на регионалните затруднения, които привидно цели да компенсира.
6.5.1.4. Постепенно намаляване
(239)
Регионалната оперативна помощ трябва постепенно да намалява (вж. точка 4.17 от Насоките за държавни регионално помощи). В съответствие с механизъма за индексация, въведен с член 11, параграф 11 от Закон № 80/2005, според тълкуванието на AEEG (вж. съображения 49 и 50), тарифата е увеличавана всяка година с процент, отразяващ промените в цените на електроенергията в ЕС, но това увеличение е било ограничено до 4 %. Тарифата постепенно намалява, само когато средните цени намаляват на нетна база в ЕС (тъй като тарифата Alcoa не може да намалява, а само да се увеличава). Във всички останали случаи, тарифата постепенно се увеличава и Alcoa има все по-голяма изгода (112). Всъщност в обстановка, която се характеризира със силно нарастване на цените на равнището на ЕС, помощта в полза на Alcoa не е спряла да нараства в реално отношение след въвеждането на разглежданата тарифа.
6.5.1.5. Заключения за съвместимостта на мярката като регионална помощ в полза на Сардиния
(240)
Като се има предвид това, Комисията счита, че удължаването на разглежданата тарифа не може да се счита като съвместима регионална помощ по смисъла на Насоките от 1998 г. Тъй като Сардиния вече не е сред подпомаганите региони по смисъла на член 87, параграф 3, буква a) за периода 2007-2013 г., не е необходимо да се разглежда съвместимостта на помощта спрямо Насоки за национална регионална помощ за този период.
6.5.2. Други съображения относно съвместимостта на помощта (Венето и Сардиния)
(241)
Италия и Alcoa претендират, че тарифата е целяла да компенсира неефективността на електроенергийния пазар, която водят до това цените да продължават да бъдат неконкурентни. Високите цени на електроенергията, според тях, биха застрашили конкурентоспособността на предприятията с голямо потребление на електроенергия, каквато е тази на първичния алуминий. Твърди се, че помощта е възпрепятствала преместването на предприятието извън Европа. Тя е имала стимулиращ ефект в смисъл, че без нея на производителя Alcoa е щяло да му се наложи да закрие топилните пещи в Сардиния и във Венето.
(242)
Тези твърдения водят до изложените по-долу общи съображения. Несъвършеното функциониране на електроенергийните пазари не следва да се счита като пазарна неефективност в тесния смисъл на думата, доколкото това понятие означава неспособността на един конкурентен пазар да постигне, самостоятелно, оптимален резултат в социално отношение, докато в разглеждания случай проблемът е, че пазарите не са достатъчно конкурентни. Разрешаване на проблема не би могло да има, без да се увеличи конкуренцията - а не като се намали - и в резултат на това да се стигне до реална интеграция на електроенергийния пазар. Определянето на тарифите от държавата като цяло води до обратния ефект, тоест до създаване на пречки и възпрепятстване на достъпа на нови оператори на пазара, което пък води до възпрепятстване на интегрирането му. Следователно, Комисията счита, че финансовата помощ, предоставена под формата на изкуствено ниски тарифи за електроенергията, не е правилният инструмент за компенсиране на недостатъците на електроенергийните пазари.
(243)
Също така следва да се отбележи, че често цитираните заключения на специализирани инстанции, като Групата на високо равнище за конкурентоспособността, електроенергията и околната среда (вж. съображения 78 и 124), не предлагат да бъдат предоставяни конкретни държавни помощи за преодоляване на проблемите с конкурентоспособността, дължащи се на високите цени на електроенергията, а защитават необходимостта за пълно спазване на правилата в областта на държавните помощи (113).
(244)
Комисията изразява съмнения по отношение на подобни доводи, целящи да свържат мерките за помощ с целта да се възпрепятства преместването на предприятия извън ЕС в решението си по делото Terni (114), и, по аналогични причини, не е необходимо да се задълбочава анализа при разглеждания случай.
(245)
В настоящия контекст, характеризиращ се със слабо равнище на цените на алуминий на световните пазари (поради спада на търсенето в резултат на икономическата криза), е възможно италианските топилни пещи на Alcoa да не бъдат рентабилни, или да работят на загуба, поне за известно време, при липсата на преференциална тарифа. Затварянето им не може да се изключи, дори и други фактори да повлияят на решение в този смисъл, а именно социалните и екологични разходи за едно затваряне, или пък разходите и времето за въвеждане в експлоатация на евентуален нов капацитет, с цел да не загубят пазарните си дялове.
6.5.3. Предложение за създаване на виртуална електроцентрала (Сардиния)
(246)
В писмо от 19 януари 2007 г. (по-долу „писмото от 2007 г.“) службите на Генерална дирекция „Конкуренция“ на Комисията разгледаха възможността за приемане на временна мярка, чрез която постепенно да се премахне предоставената на Сардиния тарифа, тъй като състоянието на пазара на Сардиния, дължащо се, inter alia, на изолираността на острова, на ограничените възможности за взаимосвързаност с полуострова и на неблагоприятните условия на конкуренцията, изглежда оправдава, по изключение, оперативна помощ под формата на преференциална тарифа за преходен период (т.нар. постепенно премахване) от около две години (115), в замяна на което да бъдат приети мерки, целящи увеличаването на конкуренцията на пазара на Сардиния чрез създаване на виртуална електроцентрала (VPP) (116). В писмото изрично се изключва топилната пещ във Венето (117).
(247)
Писмото от 2007 г. гласи, че за преодоляване на положението, VPP трябва да предвиди прехвърлянето на виртуален производствен капацитет на трети доставчици на електроенергия, да покрие приблизително 25 % от търсенето на електроенергия в Сардиния и програмата да бъде въведена поне за пет години. Освен това в писмото се предлага службите на Генерална дирекция „Конкуренция“ и италианските органи бързо да се споразумеят, за да установят правилата на програмата VPP.
(248)
На 9 юли 2009 г. Италия прие, със значително закъснение, законодателните разпоредби, предоставящи правомощия на AEEG да създаде този вид механизъм. На 17 август 2009 г. AEEG прие решението ARG/elt 115/09, с което програмата VPP се привежда в изпълнение. Правилата ѝ съответстват на критериите, изложени в писмото от 2007 г. Тарифата за Сардиния ще бъде отменена три месеца след привеждане в изпълнение на VPP и най-късно на 31 декември 2009 г.
6.5.3.1. Описание на италианската VPP
(249)
В съответствие с подробно описаните от AEEG правила както ENEL, така и E.ON, ще трябва да прехвърлят виртуалния си производствен капацитет на оператори, които не са свързани с нито едно от двете дружества. Капацитетът, който трябва да бъде прехвърлен (225 MW за ENEL и 150 MW за E.ON) е определен, в зависимост от пазарната сила на всеки от двата доминиращи оператора. VPP ще обхване поне 25 % от търсенето на електроенергия в Сардиния и ще работи в продължение на пет години до завършването на текущите инфраструктурни проекти, предназначени да подобрят електроенергийната взаимосвързаност между Сардиния и полуострова.
(250)
В тръжните процедури ще могат да участват пазарни оператори, които продават на крайните потребители. За предложените продукти ще има годишен и/или петгодишен срок. Тръжните процедури ще обхванат периода след 1 януари 2010 г.
(251)
Поради физически ограничения на електроенергийната мрежа на Сардиния, италианската VPP е замислена като финансов инструмент (118). С този вид VPP, купувачите не трябва физически да продават електроенергията, предмет на тръжната процедура, на крайните потребители. Те се ползват от автоматично финансово уреждане всеки път, когато платената на пазара цена „предния ден“ превиши определен праг. За един съществуващ оператор или за един нов оператор, който желае да набере своя клиентела, предимството за притежава капацитет VPP е в това, че VPP може да се използва като инструмент за покриване за (останалите) осъществени физически сделки.
(252)
Проконкурентният ефект на този вид VPP се дължи на факта, че доминиращите оператори не изпитват нужда да използват пазарната си сила, за да поддържат високи цени на пазара от „предния ден“, тъй като ползата, която биха имали от тази стратегия, ще бъде прехвърлена на купувачите на VPP.
6.5.3.2. Съвместимост на тарифата въз основа на VPP
(253)
Макар и да се предполага, че VPP ще има проконкурентен ефект на електроенергийния пазар на Сардиния, и въпреки предложението, формулирано през януари 2007 г., Комисията стига до заключението, че в настоящия случай VPP не предлага достатъчна база за съвместимост на помощта нито за преходен период след привеждането ѝ в изпълнение, нито а fortiori за периода преди привеждането в изпълнение, поради описаните по-долу причини.
(254)
Комисията не изключва, че при дадени извънредни обстоятелства, корективна мярка, целяща да „либерализира пазара“ (или по-скоро, в настоящия случай, структурна мярка, предназначена да подобри конкуренцията на един законово отворен за конкуренцията, но все още много концентриран пазар), може да представлява основата за съвместимостта на държавната помощ. В случая, Комисията разглежда естеството на проблема с конкуренцията, характеризиращ електроенергийния пазар на Сардиния (119), съществуването на причинно-следствена връзка между този проблем и помощта, както и ефективността на VPP като корективна мярка.
(255)
На първо място, по отношение на естеството на проблема с конкуренцията в Сардиния е уместно да се отбележи, че установените на острова високи цени произтичат от съчетанието на различни фактори: липсата на взаимосвързаност, разходната структура на производствения портфейл и пазарната сила на двамата главни производители. Фактът, че един остров е изправен пред липсата на електроенергийна взаимосвързаност няма нищо общо с либерализирането, а е по-скоро естествено следствие от географското му положение. Много страни в ЕС са островни и почти всички държави-членки имат острови, където електроенергийната взаимосвързаност е недостатъчна или дори несъщестуваваща. Разходната структура на производствения портфейл не е пряко свързана с функционирането на електроенергийния пазар, нито с упражняването на пазарната сила от страна на доминиращите оператори. Тя зависи по-скоро от наличните енергийни суровини и от други физически и географски ограничения, които обуславят инвестиционните решения на производителите на електроенергия. На последно място, силно концентрираната пазарна структура на един остров е по-скоро правило, отколкото изключение. Следователно единственият фактор за конкуренция, който може да бъде изтъкнат, е дуополът, който вероятно насърчава доминиращите оператори да определят високи цени. Това обаче е само един от многото фактори, които допринасят за високите цени в Сардиния.
(256)
На второ място, Комисията провери дали има причинно-следствена връзка между преференциалните тарифи и положението на пазара в Сардиния. Тези тарифи никога не са имали за цел да компенсират конкурентното положение на Сардиния, предвид на това, че тарифите там, нотифицирани от Италия, са предлагали решение само за ограничен кръг от потребители, сред които са онези, които имат най-голямо предимство при договаряне. Самата Италия допуска, че тарифата Alcoa е имала за цел да приравни плащаната от предприятието в Сардиния цена с цените, прилагани в други страни спрямо производителите на алуминий.
(257)
Въпросната помощ може най-много да е влошила положението, произтичащо от съществуващия производствен дуопол. Системата за финансови компенсации, която представлява разглежданата мярка, въобще не е насърчавала Alcoa да използва покупателната си сила, за да намали разходите си за електроенергия, тъй като интересът на предприятието да получи най-ниската цена е бил удовлетворен чрез финансовите компенсации, които са му били изплащани, а не чрез упражняването на пазара на дребно на силата си за договаряне, която му дава статута му на голям потребител на електроенергия в Сардиния. С ограничаването на интереса на Alcoa да търси условия за доставка, различни от тези, които предлага историческият оператор, е възможно финансовите компенсации да са засегнали в известна степен конкуренцията на пазара на дребно, в ущърб на всички потребители на електроенергия, поради засилването на финансовата позиция на доминиращия оператор.
(258)
На трето място, подобряването на условията на ефективната конкуренция, което се очаква от VPP, не изглежда пропорционално на интензивността на предоставената помощ. Корективната мярка изглежда би имала по-скоро ограничен ефект на пазара на Сардиния. Тя би повлияла само на поведението на доминиращите оператори, тъй като замислената като финансов инструмент VPP, като тази, която Италия е въвела, не оказва никакво влияние върху взаимосвързаността, или върху производствените разходи и противно на един „твърд договор за покупка“, няма за цел да промени структурата на пазара на производството.
(259)
На четвърто място, помощта нарушава конкуренцията на пазара на първичен алуминий, докато VPP ще подобри малко конкуренцията на един друг пазар, този на електроенергията. По своето естество VPP не може да има преки ефекти върху пазара на алуминий.
6.5.4. Заключения относно съвместимостта на помощта (Венето и Сардиния)
(260)
Като се има предвид гореизложеното, Комисията счита, че прилаганата към топилните пещи на Alcoa във Венето и Сардиния тарифа не може да се ползва от дерогация по смисъла на член 87 от Договора за ЕО. Дерогациите, предвидени в член 87, параграф 2, не са приложими, тъй като помощта не е помощ със социален характер, не е предназначена да компенсира вреди, причинени от природни бедствия или други форсмажорни обстоятелства, и тя не е била предоставена, за да компенсира икономическите недостатъци, причинени от разделянето на Германия. Дерогациите, посочени в член 87, параграф 3, буква б) и г), също са неприложими, тъй като мярката не е предназначена да насърчава провеждането на важен проект от европейски интерес, да компенсира сериозни затруднения в икономиката на държава-членка, или да насърчава културата и съхранението на културното наследство. По отношение на дерогацията, предвидена в член 87, параграф 3, буква а), изложеният по-горе анализ в съображения 220-240 показва, че помощта на може да бъде разрешена като помощ, предназначена за насърчаване на икономическото развитие на един регион, в който жизненото равнище е изключително ниско, или където има сериозни проблеми с равнищата на заетост. На последно място, анализът доказва, че тарифата, дори и свързана с VPP, не следва да се счита за съвместима, въз основа на дерогацията, предвидена в член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО (вж. по-специално съображения 216, 217, 241-245 и 253-259).
(261)
В резултат на това, удължаването на преференциалната тарифа, предоставена на Alcoa, съгласно член 11, параграф 11 от Закон № 80/2005 и указа от 2004 г. (доколкото тарифата може да бъде резултат от прилагането на този указ между януари 2006 г. и юни 2007 г.) трябва да се обяви за несъвместима с общия пазар.
6.6. Възстановяване
(262)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, при отрицателно решение относно неправомерна помощ, несъвместима с общия пазар, е уместно да се възвърне ефективната конкуренция и помощта да се възстанови (с лихвите) в най-кратки срокове, освен ако възстановяването противоречи на общ принцип от правото на Общността.
6.6.1. Оправдани правни очаквания и други общи принципи на правото на Общността, които могат да попречат на възстановяването
6.6.1.1. Оправдани правни очаквания
(263)
Съгласно установената съдебна практика, когато дадена помощ е приведена в изпълнение, без да е била предварително нотифицирана на Комисията, по член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, получателят на помощта не може да има оправдани правни очаквания в редовността на предоставянето ѝ (120). Като цяло едно съвестно предприятие е в състояние да определи дали процедурата за нотифициране е била спазена и дали помощта е законна.
(264)
При все това, не следва да се изключи възможността получателят на неправомерна помощ да се позове на извънредни обстоятелства, които законово са могли да оправдаят неговите очаквания за редовността на тази помощ, и да се противопостави вследствие на възстановяването (121). От друга страна, „когато предпазлив и съобразителен стопански субект е в състояние да предвиди приемането на общностна мярка, която може да засегне интересите му, не следва да се позовава на този принцип, когато мярката е приета“ (122).
(265)
Комисията провери дали извънредните обстоятелства, свързани със съществуването на решението Alumix, на които дружеството Alcoa се позовало, са могли да бъдат достатъчно основание за оправданите му правни очаквания.
(266)
Съгласно установената съдебна практика на Съда на ЕО, оправданите правни очаквания могат да се породят само от конкретни, безусловни и съгласувани уверения, получени от институциите на Общността, така че да предизвикат основано очакване, че мярката не съставлява помощ или е правомерна (123).
(267)
Alcoa твърди, че дори и сегашният режим да не трябва да се счита като „съществуваща помощ“, производителят може все пак да се позове на оправданите правни очаквания, тъй като, когато е приел Alumix и е решил да инвестира в двете топилни пещи, той се е опирал на заключението за липсата на помощ по случая Alumix. Също така, Alcoa цитира като прецедент решението на Комисията за освободен от данъци режим за металургичните предприятия, които се установяват в чужбина (124) (вж. съображение 97).
(268)
В посоченото решение на Комисията относно режима на освободени от данъчно облагане провизии, предоставен от Франция на металургичните предприятия, разпоредбите относно съществуващите помощи не можеха да се прилагат пряко, тъй като ставаше въпрос за помощ за металургичния отрасъл, който се урежда от Договора за ЕОВС, който не признава принципа за съществуваща помощ. Комисията призна оправданите правни очаквания на бенефициерите, прилагайки по аналогия разпоредбите в областта на Договора за ЕО, и следователно не нареди помощта да бъде възстановена. Въпреки това делото много прилича на делото Координационни центрове, установени в Белгия, при което Комисията промени оценката си на мярка, за която по-рано беше сметнала, че не съставлява помощ, без тази мярка да е изменяна от държавата-членка. Основанията, посочени в съображение 210, дават възможност на Комисията да отхвърли твърдението, според което цитираното решение би могло да се приведе като основание за признаването на оправданите правни очаквания на Alcoa.
(269)
По отношение на значението, което Alcoa придава на решението Alumix, трябва да се отбележи, че това решение е можело да предизвика у бенефициера оправдани правни очаквания, че тарифният механизъм, който е бил оценен в него, не е съставлявал помощ само до 31 декември 2005 г.
(270)
Решението Alumix обаче не е можело да породи оправдани правни очаквания по отношение на удължаването на тарифата, предвидена в член 11, параграф 11 от Закон № 80/2005. Дружеството Alcoa не може да е имало оправдани правни очаквания за това, че мярката от 2005 г., която удължава тарифата до 2010 г., ще получи автоматично статут за липса на помощ. При наличие на мярка, която е била a) съществено променена б) удължена, един съобразителен получател е трябвало да се увери в правомерността на помощта.
(271)
Липсата на оправдани правни очаквания, породени от решението Alumix, изрично се потвърждава в точка 109 в решението на Първоинстанционния съд.
(272)
Фактът, че дружеството Alcoa е инвестирало в италианските си съоръжения, не може да доведе до оправдани правни очаквания за правомерността на промененото и удължено тарифно споразумение, защото е било ясно, че в момента на предоставянето му първоначалната тарифа Alumix е била предвидена само за срок от десет години, и че Alcoa е планирал инвестициите си въз основа на това, а не въз основа на неограничена във времето тарифа.
(273)
Като се имат предвид изложените по-горе съображения, Комисията заключи, че съществуването на разрешената тарифа Alumix не може да породи оправдани правни очаквания от страна на Alcoa по отношение на правомерността на разглежданата мярка.
(274)
По отношение на предприятието в Сардиния Комисията провери и дали писмото от 2007 г. и събитията след него са можели да бъдат източник на оправдани правни очаквания от страна на Alcoa.
(275)
Уместно е да се отбележи по този повод, че в писмото от 2007 г. Комисията не дава никакви точни и безусловни уверения по отношение на факта, че VPP позволява помощта да се смята за съвместима. Писмото на службите на Комисията се ограничава до това да посочи, че „членът на Европейската комисия, който отговаря за конкуренцията, ще бъде готов да предложи на членовете на Комисията разрешаването на краткосрочен период с постепенно премахване на електроенергийните тарифи в Сардиния“. Тази формулировка означава, че положителният изход от делото е трябвало, при всички положения, да се подчини на разрешаването на проекторешението от членовете на Комисията. В резултат на това, като се има предвид статута му (писмо на службите) и съдържанието му (условни уверения), писмото от 2007 г. не може да породи оправдани правни очаквания, както признава Съдът на ЕО.
6.6.1.2. Други общи принципи на правото на Общността
(276)
Нито Италия, нито Alcoa са се позовали на съображения по този въпрос. Независимо от това Комисията провери дали други общи принципи на правото на Общността възпрепятстват, изцяло или частично, възстановяването на помощта.
(277)
Що се отнася до топилната пещ във Венето, счита се, че възстановяването на помощта не нарушава общ принцип на правото на Общността. В решението за откриване на процедура Комисията изрази сериозни съмнения по отношение на съвместимостта на помощта в полза на предприятието във Венето, а последвалата процедура не изведе на преден план информация, която да разсее това впечатление.
(278)
По отношение на предприятието в Сардиния Комисията разгледа положението след писмото от 2007 г. и последвалите събития. Както се вижда от съображение 275, в писмото на службите на Комисията не се дават никакви точни и безусловни уверения по отношение на факта, че VPP би довела до заключението, че помощта е съвместима, като се ограничава да това да посочи, че ако Италия беше реагирала навреме по формулираното там предположение, комисарят по конкуренцията щеше да предложи да се разреши постепенно премахване тарифата в краткосрочен план. Въпреки това, идеята за VPP е продължила да стои на дневен ред по време на процедурата, докато Италия се реши да я конкретизира.
(279)
Въпреки това предложение, както се обяснява в съображения 253-259, Комисията стигна до заключението, че VPP не следва да е основание за решение за съвместимост на помощта, поради причини, свързани с обстоятелствата на мярката и на общия характер на VPP, а не на резултата от проведените с Италия дискусии. Уместно е обаче да се зададе въпросът дали продължените дискусии за VPP могат да доведат до опровергаване на презумпцията, според която констатацията за несъвместимост на неправомерна помощ задължително трябва да доведе до възстановяването на целия ѝ размер.
(280)
Макар че само по себе си разследването не е продължило изключително дълго (три години), Комисията допуска, че в конкретния случай то е било удължено от обсъжданията за въвеждането на VPP.
(281)
Макар и проточването на обсъжданията да се обяснява до голяма степен със закъснялата реакция на Италия по отношение на предложението, Комисията признава, че продължителността на тези дискусии противоречи на принципа на добрата администрация и е повлияла на поведението на бенефициера по време на проучването. В действителност надеждата VPP да даде възможност да се стигне до благоприятен изход за предприятието в Сардиния, която Комисията е породила и не е разсеяла достатъчно бързо, може да е изкривила схващането на Alcoa за риска от възстановяване на предоставената помощ в Сардиния след откриването на процедурата, което може да е повлияло на стратегията му по отношение на инвестициите и локализирането на дейностите. Без писмото от 2007 г. Alcoa можеше да реши да прекрати дейността си в Сардиния, което щеше да ограничи размера на сумата за възстановяване.
(282)
При тези обстоятелства Комисията счита за уместно да не налага възстановяване на предоставената помощ на топилната пещ в Сардиния за периода между датата на писмото, от 19 януари 2007 г., и датата на настоящото решение.
6.6.2. Количествено определяне на сумите, които трябва да бъдат възстановени
(283)
В заключение, всички суми от несъвместимата помощ, получени от Alcoa съгласно член 11, параграф 11 от Закон № 80/2005, считано от 1 януари 2006 г., трябва да бъдат възстановени с лихвите в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. относно прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (125).
(284)
Възстановяването на сумите има за цел да възстанови конкурентното положение, което е заемал бенефициерът преди отпускането на несъвместимата помощ. За да се определят количествено сумите, които трябва да бъдат върнати, е необходимо да се определи цената, която Alcoa е щяла да заплати на енергийния пазар, ако тарифата не беше удължена.
(285)
Както се посочва в съображение 157, Alcoa сключва с ENEL двустранен договор за номинална цена, близка до стандартната тарифа, прилагана от електроенергийното дружество за доставки на електроенергия под високо напрежение. Според Комисията става въпрос за цената, която Alcoa щеше да плати при липсата на тарифата. Следователно Комисията счита, че сумата, която трябва да бъде възстановена, е равна на разликата между договорната цена и преференциалната цена. Тази сума съответства на финансовата компенсация, което предприятието е получило за въпросния период (126). Същият този изчислителен метод е бил приет от Комисията в делото Terni (127), който е пряко сравним с конкретния случай.
(286)
За по-голяма изчерпателност, Комисията разгледа - и отхвърли - обосновката, според която при липсата на публична субсидия, дружеството Alcoa би договорило по-изгодна цена със своя доставчик и че поради това възстановяването следва да се основе на друг параметър, за който се твърди, че е по-реалистичен.
(287)
Преди всичко друго и по принцип Комисията почти никога не одобрява идеята за установяване на теоретичен параметър, когато разполага с конкретен и адекватен параметър. В делото Unicredito (128) Съдът на ЕО отхвърля хипотетичен подход от този вид, като твърди, че „възстановяването на предходното положение […] не означава различно от миналото възстановяване, според хипотетични елементи, като възможностите, често многобройни, които заинтересованите оператори са можели да изберат“.
(288)
От друга страна, след като Комисията е открила официална процедура по разследване относно тарифата през 2004 г. и 2006 г. и дружеството Alcoa е приканено да предостави гаранция от дружество-майка за покриване на риска от възстановяване, дружеството е имало ясен интерес да преговаря с ENEL за възможно най-добрите условия за енергийните си доставки. Ето защо, не съществува елемент, който да доказва, че свободно договорената цена между Alcoa и ENEL не отразява пазарната цена, която Alcoa би платил при липсата на помощ.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(289)
Комисията установява, че Италия неправомерно е привела в изпълнение, в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, разпоредбите на член 1 от указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г. и на член 11, параграф 11 от наредбата-закон № 35/05, преобразувана в Закон № 80/2005, в който се предвижда преференциалната тарифа за електроенергия, приложима към Alcoa. Комисията счита, че към тази мярка, която е само и единствено оперативна помощ, не може да се приложат дерогациите от общата забрана за предоставяне на държавни помощи, предвидени от Договора за ЕО, и следователно помощта е несъвместима с общия пазар. Следователно, всички предстоящи изплащания трябва да се отменят, а вече изплатената помощ трябва да бъде възстановена, както е посочено по-долу. Сумата, която трябва да бъде възстановена, съответства на сумата на всички финансови компенсации, изплатени на Alcoa от Изравнителната каса. За Венето възстановяването се отнася до периода между 1 януари 2006 г. и датата на приемане на настоящото решение. За Сардиния възстановяването се отнася за периода преди писмото от 2007 г., т.е. периода от 1 януари 2006 г. до 18 януари 2007 г.,
ПРИЕ СЛЕДНОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставяна неправомерно в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО от Италия на Alcoa Trasformazioni от 1 януари 2006 г. в съответствие с указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г. и с член 11, параграф 11 от Закон № 80/2005, е несъвместима с общия пазар. Сумата на помощта се изчислява според метода, посочен в съображение 284 от настоящото решение.
Член 2
1. Италия предприема стъпки за възстановяването на помощта, посочена в член 1, която е била изплатена на бенефициера. За Венето възстановяването се отнася за периода между 1 януари 2006 г. и датата на приемане на настоящото решение. За Сардиния възстановяването се отнася за периода между 1 януари 2006 г. и 18 януари 2007 г.
2. Сумите, които трябва да бъдат възстановени, включват начислените лихви от датата, на която се отпуснати на бенефициера, до датата на реалното им възстановяване.
3. Лихвите се начисляват в съответствие с метода, посочен в глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (129) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Италия отменя предстоящите плащания на помощта, посочена в член 1, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 3
1. Възстановяването на посочената в член 1 помощ се извършва незабавно и ефективно.
2. Италия прилага настоящото решение в срок от четири месеца след датата на нотифицирането му.
Член 4
1. Два месеца след нотифицирането на настоящото решение Италия следва да съобщи на Комисията следната информация:
а)
общия размер на сумата (главница и лихви), която трябва да бъде възстановена от бенефициера;
б)
подробно описание на вече взетите и на предвидените мерки за привеждане в съответствие с настоящото решение;
в)
документите, които доказват, че бенефициерът е получил покана за доброволно изпълнение за възстановяване на помощта.
2. Италия следва да държи в течение Комисията за развитието на националните мерки, взети в изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на посочената в член 1 помощ. Тя следва да предава веднага, по искане на Комисията, всякаква информация за вече взетите и предвидените мерки за привеждане в съответствие с настоящото решение. Тя следва да предоставя подробна информация относно вече възстановените от бенефициера суми от помощта и лихвите.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 19 ноември 2009 година.