РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 28 октомври 2009 година
относно държавна помощ C 16/08 (ex NN 105/05 и NN 35/07), отпусната от Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия - Субсидии за CalMac и NorthLink за морски транспортни услуги в Шотландия
(нотифицирано под номер C(2009) 8117)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/98/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят коментарите си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните коментари,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 19 декември 2003 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за мерките, които шотландската изпълнителна власт (Scottish Executive) възнамерява да вземе с оглед привеждане на шотландските фериботни услуги „в съответствие с [нейното] разбиране на европейските правила във връзка с морските държавни помощи“.
(2)
С писма от 19 април 2004 г. и 30 юни 2004 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за намерението на шотландската изпълнителна власт да проведе два публични търга за договори за предоставяне на транспортни услуги за северните и западните острови.
(3)
След това Комисията получи няколко официални жалби и неофициални коментари от заинтересовани страни по отношение на твърдения за несъвместима държавна помощ, предоставена на предприятията, които извършват тези транспортни услуги (2).
(4)
В резултат на тези жалби Комисията изпрати на Обединеното кралство няколко искания за допълнителна информация съгласно член 5 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 (сега член 88) от Договора за ЕО (3) (наричан по-долу „Процедурният регламент“), на които бяха дадени отговори.
(5)
На 16 април 2008 г. Комисията взе решение да започне официална процедура по разследване във връзка с мерките за държавни помощи, свързани с NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited и CalMac Ferries Limited (4).
(6)
На 16 юли 2008 г. Обединеното кралство изпрати своите наблюдения в отговор на решението за започване на официална процедура по разследване. С писма от 22 декември 2008 г. и 2 февруари 2009 г. Обединеното кралство предостави допълнителна информация.
(7)
След публикуване на решението за започване на официална процедура по разследване Комисията получи коментари от няколко заинтересовани страни. Обединеното кралство беше приканено да отговори на тези коментари.
(8)
На 11, 12 и 13 декември 2008 г. Комисията се срещна с представители на няколко заинтересовани страни: NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited, CalMac Ferries Limited, Pentland Ferries, Western Ferries (Clyde) Limited, Съвета на окръг Orkney, Съвета на Argyll и Bute, Съвета на Inverclyde, шотландски министри, шотландската изпълнителна власт и група за партньорски натиск.
(9)
Въз основа на допълнителната информация, получена по време на официалната процедура по разследване, Комисията стигна до заключението, че част от схемата представлява съществуваща помощ. Следователно Комисията взе решение, успоредно с официалната процедура по разследване, да започне процедурата на сътрудничество, предвидена в член 17 от Процедурния регламент.
(10)
На 17 март 2009 г. Комисията се срещна с представители на Обединеното кралство. На тази среща, в съответствие с член 17 от Процедурния регламент, Комисията уведоми държавата-членка, че счита част от схемата за съществуваща помощ и изрази своето предварително мнение, че някои аспекти от схемата вече не са съвместими с общия пазар. На органите на държавата-членка беше дадена възможност да представят своите коментари по това предварително мнение както на срещата, така и по-късно, в писмен вид.
(11)
На 23 март 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация от Обединеното кралство. Тази информация беше предоставена на 15 май 2009 г. и на 3 юли 2009 г.
2. ОПИСАНИЕ
(12)
Случаят касае предоставянето на редовни фериботни транспортни услуги между континенталната част на Шотландия и островите покрай западните и северните брегове на Шотландия. Понастоящем тези услуги се предоставят главно въз основа на договори за обществени услуги (5), а операторите се възползват от компенсация за тяхното изпълнение.
(13)
Маршрутите в района на западните и северните острови се разглеждат отделно в останалата част от настоящото решение, тъй като правните уредби, уреждащи обществените услуги, предоставяни в района на западните и северните острови, са различни и бенефициерите са отделни юридически лица.
2.1. ЗАПАДНИ ОСТРОВИ
2.1.1. МОРСКИ МАРШРУТИ
(14)
Съществуващите фериботни маршрути в района на западните шотландски острови са представени на карта 1.
Карта 1
Морски маршрути в Западна Шотландия
2.1.2. ОПЕРАТОРИ
2.1.2.1. CalMac Ferries Ltd.
(15)
През 50-те години на миналия век пътническите, пощенските и товарните крайбрежни транспортни услуги в района на западните острови (6) бяха доминирани от две дружества - публична собственост: Caledonian Steam Packet Company Ltd. и David MacBrayne Ltd.
(16)
През 1973 г. Caledonian Steam Packet Company Ltd. се сля с част от David MacBrayne Ltd., като по този начин беше образувано Caledonian MacBrayne Ltd. Новото дружество пое отговорност за по-голямата част от редовните транспортни услуги в района на Firth of Clyde, западната планинска част и западните острови.
(17)
Преди 2006 г. Caledonian MacBrayne Ltd. изцяло беше собственост на държавата, на отговорност на държавния секретар за Шотландия, а след децентрализацията през 1999 г. - на шотландската изпълнителна власт.
(18)
През октомври 2006 г. Caledonian MacBrayne Ltd. беше преструктурирано, като функцията на собственик на корабите и бреговите активи беше отделена от функцията на фериботен оператор. Новата структура е представена на диаграма 1
Диаграма 1
Настояща структура на собствеността
(19)
Дейностите по предоставяне на фериботните услуги бяха прехвърлени на две нови дружества - CalMac Ferries Ltd и Cowal Ferries Ltd, които бяха създадени като две дъщерни дружества, изцяло притежавани от David MacBrayne Ltd. Последното дружество преди това не упражняваше дейност и беше изцяло собственост на шотландската изпълнителна власт.
(20)
CalMac Ferries Ltd. пое услугите до Hebrides, заедно с две изцяло притежавани дъщерни дружества - Caledonian MacBrayne Crewing (Guernsey) Ltd. и Caledonian MacBrayne HR (UK) Ltd., които наемат съответно персонала на корабите и на сушата.
(21)
Cowal Ferries Ltd. пое услугите в района на Clyde.
(22)
Успоредно с това Caledonian Maritime Assets Ltd. (наричано по-долу „CMAL“) запази собствеността си върху корабите и кейовете, използвани за извършване на фериботните услуги в района на Clyde и Hebrides.
(23)
Съгласно новите разпоредби CMAL отдава под наем корабите и кейовете на CalMac Ferries Ltd. и Cowal Ferries Ltd. CMAL също така притежава и управлява пристанищните съоръжения в почти половината от 50-те местоназначения, обслужвани от CalMac Ferries Ltd. и Cowal Ferries Ltd. CMAL е изцяло и пряко притежавано от шотландската изпълнителна власт.
(24)
CalMac Ferries Ltd. понастоящем ползва под наем флота от 29 кораба от CMAL, за да предоставя услуги за пътници, превозни средства и товари до островите край западните брегове на Шотландия и по устието на Clyde. Други два кораба се използват съгласно отделни договори за наем.
(25)
Cowal Ferries Ltd също наема своите три кораба от CMAL.
(26)
Като се има предвид, че различните дружества, посочени по-горе, принадлежат на една и съща група и с оглед опростяване, в останалата част от настоящото решение терминът „CalMac“ ще се използва за общо означаване на дружествата, притежавани от David MacBrayne Ltd., а през периода преди преструктурирането - на Caledonian MacBrayne Ltd., Caledonian Steam Packet Company Ltd. и David MacBrayne Ltd.
(27)
Понастоящем мрежата, обслужвана от CalMac, се състои от 26 маршрута. Що се отнася само до CalMac Ferries Ltd., през годината, приключила на 31 март 2006 г., то е превозило 5,3 милиона пътници, 1,1 милиона автомобила, 94 000 търговски превозни средства и 14 000 автобуса по тези маршрути.
2.1.2.2. Western Ferries Ltd.
(28)
На практика CalMac няма конкуренция по маршрутите, които обслужва. Единственият му конкурент - Western Ferries Ltd. обслужва само устието на Clyde между Gourock, намиращ се в Upper Firth of Clyde, и Dunoon, намиращ се на полуостров Cowal в Шотландия, както е показано на карта 2.
Карта 2
Морски маршрути по устието на Clyde
(29)
Western Ferries започва да обслужва маршрута Gourock-Dunoon през 1973 г. Понастоящем то разполага с четири кораба за превозни средства/пътници, които изпълняват дневно по няколко курса, и е с дял от около 88 % от автомобилния трафик, 86 % от трафика на товари и 68 % от трафика на пътници (7).
2.1.3. ЗАДЪЛЖЕНИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(30)
Общата правна уредба, която предвижда финансово подпомагане за извършването на фериботни транспортни услуги в Шотландия е Highlands and Islands Shipping Services Act (Закон за транспортни услуги в района на планинската част и островите) от 1960 г. (8), изменен от раздел 70 от Transport (Scotland) Act (Закон за транспорта на Шотландия) от 2001 г. (9) и от раздел 45 от Transport (Scotland) Act (Закон за транспорта на Шотландия) от 2005 г. (10). Тази правна уредба е допълнена от „ангажименти“ на държавния секретар със съгласието на CalMac (11).
(31)
Правната уредба е много обща. В нея е посочено само, че шотландските органи могат авансово да отпускат средства чрез безвъзмездна финансова помощ или заем на лица за цели, свързани с транспорта. Тя не уточнява подробно условията за отпускането на тези средства. Ангажиментът от 1995 г. предвижда безвъзмездни финансови помощи и заеми за CalMac за извършване на морски транспортни услуги с оглед поддържане или подобряване на икономическите или социалните условия в планинската част и островите. Приходните безвъзмездни финансови помощи са предназначени да покриват оперативни дефицити, докато капиталовите безвъзмездни финансови помощи и заемите са предназначени за инвестиционни цели, като придобиване на кораби и строителни работи по кейове и пристанища.
(32)
Всички параметри на обществените услуги, като маршрутите с право на подпомагане, регулярност, честоти, капацитет, цени на билети и размери на субсидиите, бяха определяни от шотландските органи и съобщавани на CalMac посредством годишни писма.
(33)
Последният ангажимент от 1995 г. изтече през октомври 2006 г. с преструктурирането на CalMac. Оттогава не са подписвани други ангажименти до септември 2007 г., когато влезе в сила настоящият договор за обществени услуги от 2007 г.
(34)
От септември 2007 г. CalMac предоставя фериботни транспортни услуги съгласно договора за обществени услуги от 2007 г., след като неговата оферта печели публична тръжна процедура (12) (V-Ships е единственият друг участник в процедурата, който по-късно се оттегля от процеса). Договорът за обществени услуги от 2007 г. обхваща всички маршрути, обслужвани до тогава от CalMac, с изключение на Gourock-Dunoon, и подробно определя задълженията за обществени услуги, които трябва да се спазват. Услугите включват превоз на пътници, автомобили и товари. Корабите, използвани за предоставяне на услугите, са наети от CMAL - дружеството, създадено през октомври 2006 г., чиято единствена дейност е притежаване и отдаване под наем на корабите.
(35)
През 2005-2006 г. беше обявен публичен търг за маршрута Gourock-Dunoon за оператори, които да предоставят неограничена и несубсидирана услуга. В началната фаза интерес проявиха три дружества (Western Ferries, CalMac и V-Ships), но в крайна сметка нито едно дружество не представи оферта.
(36)
До влизането в сила на договора за обществени услуги от 2007 г. компенсацията за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon не беше разграничена от компенсацията, заплащана за другите маршрути, тъй като плащането беше едно - обща сума без разпределение по отделните маршрути. След влизането в сила на договора за обществени услуги от 2007 г. субсидията за маршрута Gourock-Dunoon се заплаща отделно на CalMac.
(37)
Задълженията за обществени услуги по този маршрут и съответната компенсация се отнасят само за превоз на пътници, а търговските превозни средства са изключени. CalMac обаче може да предоставя транспортни услуги за търговски превозни средства при напълно търговски условия.
(38)
Тъй като маршрутът Gourock-Dunoon беше изключен от договора за обществени услуги от 2007 г., правното основание за компенсацията, свързана с този маршрут, остава Highlands and Islands Shipping Services Act от 1960 г., изменен от раздел 70 от Transport (Scotland) Act от 2001 г. и от раздел 45 от Transport (Scotland) Act от 2005 г.
(39)
През годините се наблюдава значителна последователност в маршрутите, обслужвани от CalMac в района на западните острови. Въпреки това по решение на шотландските органи са въведени някои промени, като спирането на един маршрут след откриване на мост, нови услуги по съществуващи маршрути и увеличени честоти. Като цяло капацитетът е повишен чрез замяната на старите кораби с нови, които по принцип предлагат по-голям капацитет от заменяните стари кораби (13). Тарифите като цяло са се повишили в съответствие с инфлацията (14).
(40)
Във връзка с тези задължения за обществени услуги CalMac е получило до момента следните плащания от шотландските органи:
Таблица 1
Публични средства, предоставени на CalMac от 1995 г. насам
(в милиони GBP)
Безвъзмездни финансови помощи за покриване на дефицита
Капиталови безвъзмездни финансови помощи/заеми (15)
Общо
1995/1996 г.
8,3
8,5
16,8
1996/1997 г.
11,7
2,3
14,0
1997/1998 г.
10,5
9,9
20,4
1998/1999 г.
14,4
11,9
26,4
1999/2000 г.
15,0
9,7
24,7
2000/2001 г.
19,0
6,5
25,5
2001/2002 г.
20,4
1,8
22,2
2002/2003 г.
18,9
7,7
26,6
2003/2004 г.
25,9
2,8
28,7
2004/2005 г.
25,1
8,8
33,9
2005/2006 г.
31,4
6,2
37,6
2006/2007 г.
34,2
9,9
44,1
2007/2008 г.
40,5
4,9
45,3
(41)
По отношение на маршрута Gourock-Dunoon Обединеното кралство е предоставило финансова информация, която показва нетния оборот от дейностите, свързани с обществените услуги (главно пътнически транспорт), и от търговските дейности (главно услуга за превозни средства), осъществявани от CalMac от финансовата 2002/2003 година насам:
Таблица 2
Отчет за приходите и разходите на CalMac по отношение на дейности, свързани с обществени услуги, и търговски дейности по маршрута Gourock-Dunoon от 2002/2003 г. насам
(в милиони GBP)
Дейности, свързани с обществени услуги
Търговски дейности
Общо
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Печалба/загуба
2002/2003 г.
0,7
-3,1
-2,4
1,0
-0,5
0,5
-1,9
2003/2004 г.
0,7
-3,4
-2,7
0,8
-0,5
0,3
-2,4
2004/2005 г.
0,8
-3,4
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,2
2005/2006 г.
0,9
-3,8
-2,9
0,9
-0,5
0,4
-2,5
2006/2007 г.
0,9
-3,7
-2,8
1,0
-0,5
0,4
-2,4
2007/2008 г.
0,9
-3,7
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,3
(42)
Сумите, посочени в таблица 2, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Търговските приходи представляват главно приходи от превозни средства и приходи от съответните пътници (16). Приходите от обществени услуги идват главно от пътници-пешеходци. Що се отнася до разходите, общите разходи, като разходи за персонал, за кораби и терминали, свързани със смесени кораби за пътници и превозни средства, са разделени според средното използване на капацитета на корабите за превозни средства и за пътници пешеходци.
(43)
Одиторът на дружеството (KPMG LLP) е приложил съгласувани процедури по отношение на методиката, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са констатирани съществени разлики между сумите, отчетени в таблица 2 по-горе, и основните счетоводни книги и записи на CalMac.
2.2. СЕВЕРНИ ОСТРОВИ
2.2.1. МОРСКИ МАРШРУТИ
(44)
Съществуващите фериботни маршрути в района на северните шотландски острови (архипелазите Orkney и Shetland) са посочени на карта 3.
Карта 3
Морски маршрути в Северна Шотландия
2.2.2. ОПЕРАТОРИ
2.2.2.1. NorthLink
(45)
NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd. (по-долу „NorthLink 1“) е създадено през 2000 г. като съвместно предприятие между Royal Bank of Scotland, една от водещите банки в Обединеното кралство, и CalMac, като всяка от страните притежава по 50 %.
(46)
Между 2002 г. и 2006 г. NorthLink 1 е обслужвало два маршрута по договор за обществени услуги: един триъгълен маршрут между Aberdeen (континенталната част на Шотландия), Kirkwall (Orkney) и Lerwick (Shetland) и един по-кратък маршрут между Scrabster (континентална част на Шотландия) и Stromness (Orkney) през Pentland Firth.
(47)
Общият годишен морски трафик на пътници по тези два маршрута е около 300 000.
(48)
През 2006 г. беше създадено ново дружество - NorthLink Ferries Ltd. (по-долу „NorthLink 2“) като изцяло притежавано дъщерно дружество на CalMac (самото то изцяло притежавано от шотландското правителство). През 2006 г. NorthLink 2 пое обслужването на двата маршрута до северните острови и по-голямата част от активите и персонала на NorthLink 1. То работи съгласно договор за обществени услуги, подписан на 6 юли 2006 г. и действащ до 2012 г.
(49)
NorthLink 2 понастоящем обслужва два комбинирани кораба за пътници, автомобили и товари и два кораба за товари и живи животни.
(50)
NorthLink 1 все още съществува, но като цяло то е дружество, което не осъществява дейност, без редовни дейности и с малко активи.
2.2.2.2. P&O Ferries
(51)
Между 1997 г. и 2002 г. P&O Ferries е обслужвало двата маршрута, които по-късно са обслужвани от NorthLink 1 и 2 по договор за обществени услуги. P&O Ferries вече не обслужва тези маршрути.
2.2.2.3. Pentland Ferries
(52)
От 2001 г. Pentland Ferries обслужва ежедневна услуга по маршрута между Gills Bay в континенталната част на Шотландия и St. Margaret's Hope в Orkney. Pentland Ferries предлага две услуги за пътници, превозни средства и товари и понастоящем осъществява около 80 % от превозите на живи животни и опасни стоки между континенталната част на Шотландия и островите Orkney.
2.2.2.4. Streamline Shipping
(53)
От 1984 г. Streamline Shipping осъществява услуга за контейнерен превоз на всеки две седмици между Aberdeen и Lerwick, като използва наети товарни кораби с вертикално претоварване или свой собствен контейнерен кораб. През 1987 г. дружеството започва да предоставя също така и услуги по превоз на контейнери от Aberdeen до Kirkwall в Orkney, като използва наети товарни кораби с вертикално претоварване (по-долу „ло-ло“ кораби).
(54)
В средата на 2008 г. шотландската изпълнителна власт възложи на Streamline Shipping договор за товарен превоз до северните острови.
2.2.2.5. John O'Groats Ferries
(55)
От 1971 г. John O'Groats Ferries осъществява туристическа пътническа фериботна услуга от John O'Groats в континенталната част на Шотландия до Burwick в Orkney. John O'Groats Ferries осъществява своята услуга само от май до края на септември.
2.2.2.6. Norse Islands Ferries
(56)
Между септември 2002 г. и юни 2003 г. Norse Islands Ferries е обслужвало един, а понякога и два, кораба само за товари между континенталната част на Шотландия и островите Shetland. Norse Islands Ferries вече не обслужва този маршрут.
2.2.3. ЗАДЪЛЖЕНИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(57)
Два маршрута до северни острови са били предмет на задължения за обществени услуги: триъгълният маршрут между Aberdeen (континенталната част на Шотландия), Kirkwall (Orkney) и Lerwick (Shetland) и по-краткият маршрут между Scrabster (континентална част на Шотландия) и Stromness (Orkney).
(58)
Тези маршрути са били предмет на три публични търга, довели до три договора за обществени услуги между шотландските органи и трима оператора: P&O Ferries от 1997 г. до 2002 г., NorthLink 1 от 2002 г. до 2006 г. и NorthLink 2 от 2006 г. до 2012 г. В първите два търга задълженията за обществени услуги са обхващали само пътнически трафик (товарният превоз не е бил субсидиран, но не е бил и забранен). Договорът от 2006 г. до 2012 г. обаче включва също така задължение за обществени услуги за товарен превоз в установени граници.
2.2.3.1. Договорът за обществени услуги от 1997 г. с P&O Ferries
(59)
Шотландските органи обявиха открита тръжна процедура през юни 1995 г. за маршрутите Aberdeen-Kirkwall-Lerwick и Scrabster-Stromness. Те взеха решение да не позволяват на CalMac да участва в търга.
(60)
В резултат на търга шотландската изпълнителна власт избра P&O Ferries. Съгласно договора за обществени услуги на P&O Ferries е трябвало да се изплаща годишна безвъзмездна финансова помощ, предмет на „клаузи за възстановяване на средства“, целящи ограничаване на потенциалните ползи, ако печалбите на дружеството надвишат прогнозите. P&O Ferries е получило 55 милиона GBP от шотландските органи за периода от 1997 г. до 2002 г. (17) за изпълнението на договора.
(61)
Съгласно договора за обществени услуги субсидията е била ограничена до пътници, придружавани автомобили и свързани превозни средства, като каравани и мотоциклети.
2.2.3.2. Договорът за обществени услуги от 2000 г. с NorthLink 1
(62)
През 1998 г. шотландската изпълнителна власт обяви нов тръжен процес за договор за обществени услуги по маршрутите Aberdeen-Kirkwall-Lerwick и Scrabster-Stromness за периода 2002-2007 г.
(63)
Макар спецификациите на услугата в публичния търг да посочваха, че операторите ще трябва да осигурят капацитет за превоз на товари, се очакваше този елемент от услугата да се извършва на търговска база, т.е. без субсидия. Участниците в търга е трябвало да определят точното ниво на товарните услуги, които ще предоставят, въпреки че капацитетът е трябвало да бъде достатъчен, за да бъдат гарантирани поне нивата, осигурявани от P&O Ferries в този момент, включително разумно увеличение за очаквания ръст на търсенето.
(64)
В публичния търг бяха определени маршрутната конфигурация и минималният брой изисквани плавания, но от участниците в търга бе поискано да представят подробни разписания. Изиска се ценовият план на спечелилия участник в търга да бъде съгласуван с шотландската изпълнителна власт и максималните тарифи да бъдат публикувани. Очакваше се първоначалните тарифи да не бъдат определени на ниво, което да е значително по-високо от преобладаващите ставки.
(65)
През ноември 1998 г. тринадесет транспортни оператори изразиха интерес към публичния търг. В предварителния подбор бяха избрани шест фериботни оператори и в крайна сметка трима представиха оферти през юни 1999 г.: SERCO Denholm, P&O Ferries и NorthLink 1.
(66)
Шотландската изпълнителна власт изключи офертата на SERCO Denholm, защото тя беше най-висока, а също така и защото счете за неприемливо искането на участника да му бъде разрешено да продаде своите кораби или да прехвърли текущите лизингови договори на шотландската изпълнителна власт в края на договора.
(67)
През септември 2000 г. шотландската изпълнителна власт избра NorthLink 1 като предпочетен участник в търга. Офертата на NorthLink 1 за основната субсидия от 45,7 милиона GBP за петгодишен договор беше с 14 милиона GBP по-ниска от офертата на P&O. Предвижданите разходи на NorthLink 1 бяха по-високи от тези на P&O Ferries, но то очакваше да реализира около 8 милиона GBP повече приходи от пътници и 13 милиона GBP повече приходи от товари, защото залагаше на по-висок ръст на трафика. NorthLink 1 също така беше готово да приеме по-малка печалба от договора отколкото P&O Ferries.
(68)
Договорът между NorthLink 1 и шотландската изпълнителна власт беше подписан през декември 2000 г. След възлагането на договора NorthLink 1 поръча три нови ферибота за пътници/превозни средства и придоби специализиран товарен кораб втора употреба.
(69)
Първоначално се е очаквало, че новият оператор ще има време да поръча и да изгради нови кораби, които да са готови за влизане в експлоатация през април 2002 г. NorthLink 1 обаче беше в състояние да започне работа едва на 1 октомври 2002 г. Поради това закъснение шотландската изпълнителна власт удължи с шест месеца договора за обществени услуги с P&O Ferries.
(70)
Преценките за бъдещите приходи и разходи на NorthLink 1, залегнали в основата на неговата оферта, се оказаха твърде оптимистични. P&O Ferries е било единственият оператор, предлагащ услуга с хоризонтално претоварване (по-долу „ро-ро“) за пътници, автомобили и товари между континенталната част на Шотландия и северните острови между 1997 г. и 2002 г. NorthLink 1 е приело също така в своите преценки, че ще се ползва с монопол върху ро-ро трафика.
(71)
Това допускане обаче не се е осъществило. През пролетта на 2001 г. един нов оператор - Pentland Ferries, започва да предоставя услуги от континенталната част на Шотландия до Orkney и постепенно заема значителен дял от превоза на пътници, автомобили и товари за Orkney.
(72)
Консорциум от трима автомобилни превозвачи (18) обяви през юли 2002 г., че ще образува ново фериботно дружество - Norse Island Ferries, като реакция срещу цените за превоз, обявени от NorthLink 1 през 2001 г., считани от тях за твърде високи в сравнение с цените, които преди това са предлагани от P&O Ferries. В началото на септември 2002 г. Norse Island Ferries започва да предлага ежедневна ро-ро товарна услуга между Shetland и континенталната част на Шотландия и през първите месеци от своята работа поема голяма част от превоза на товари.
(73)
След обявяването от Pentland Ferries на новата услуга за превоз на товари през 2001 г. NorthLink 1 поиска обсъждане с шотландската изпълнителна власт относно въздействието на тази нова конкуренция върху неговото финансово състояние. NorthLink 1 предостави на шотландската изпълнителна власт своя бизнес модел, за да ѝ даде възможност да провери въздействието на конкуренцията върху жизнеспособността на дружеството. Въз основа на този модел NorthLink 1 първоначално е предвиждало обща възвръщаемост от 14,9 милиона GBP за срока на договора. Променените обстоятелства превърнаха тази цифра в прогнозна загуба от 16,4 милиона GBP. Това предизвика сериозни опасения за платежоспособността на изпълнителя и неговата способност да изпълни договора. Според Обединеното кралство основният фактор за това беше конкуренцията от страна на Norse Island Ferries, тъй като на нея се дължаха над 25,5 милиона GBP от отрицателния оборот в размер на 31,3 милиона GBP по книгите на дружеството.
(74)
Конкуренцията от страна на Norse Islands Ferries на пазара на товарни превози за Shetland приключи в началото на юни 2003 г. след решението на последното да преустанови дейността си. Това разкри пред NorthLink 1 перспектива да стане отново жизнеспособно. Поради това шотландската изпълнителна власт взе решение да продължи да финансира NorthLink 1 в съответствие с условията на договора за обществени услуги, тъй като считаше, че преустановяването на дейността на Norse Islands Ferries ще бъде достатъчно, за да се позволи договорът да остане в сила за пълния си срок.
(75)
През лятото на 2003 г. обаче, само няколко месеца след започване на дейността, NorthLink 1 уведоми шотландската изпълнителна власт, че то вече не е в състояние действително да изпълнява своите договорни задължения през останалата част от срока на договора за обществени услуги, т.е. до края на септември 2007 г.
(76)
Шотландската изпълнителна власт направи преглед на финансовото състояние на дружеството със съдействието на независими счетоводители и стигна до заключението, че NorthLink 1 е близо до неплатежоспособност.
(77)
Според шотландската изпълнителна власт, ако на NorthLink 1 не бъдат изплатени допълнителни субсидии, съществува риск да бъдат прекъснати услугите по осигуряване на единствената връзка с изолирани райони, в случай че срещу дружеството бъде заведено някакво официално производство по несъстоятелност (което е могло да бъде направено от редица кредитори). Дългосрочното бъдеще на изпълнението на задълженията за обществени услуги би зависило от готовността на назначения синдик да управлява дружеството. Синдикът не би бил обвързан от никакви договорни задължения на дружеството и следователно не би бил задължен да предоставя субсидираната услуга.
(78)
На 8 април 2004 г. шотландската изпълнителна власт, след осъществяване на контакти със службите на Комисията, обяви своето намерение да обяви повторен търг за услугите и публикува обявление за поръчка в Официален вестник на Европейския съюз във връзка с този търг. Успоредно с тази нова тръжна процедура, която по-долу ще бъде описана по-подробно, шотландската изпълнителна власт предприе редица мерки, за да гарантира междувременно продължаване на услугата по осигуряване на единствената връзка с изолираните райони.
2.2.3.3. Протоколът за изменение с NorthLink 1 от 2004 г.
(79)
На 29 септември 2004 г. шотландската изпълнителна власт подписа ревизирани договорености за финансиране с NorthLink 1 под формата на Протокол за изменение (наричан по-долу „протоколът“) на договора за обществени услуги. Този протокол предвиждаше система за финансиране на дефицита, която да гарантира, че NorthLink 1 ще може да продължи да предоставя услугите до предаване на договора и по стандарта, посочен в неговите спецификации. Протоколът предвиждаше също така някои активи, наети или притежавани от NorthLink 1, да може да бъдат предоставени на разположение във връзка със следващия публичен търг, въз основа на субективна преценка и на очаквана пазарна стойност, на участниците в търга, които пожелаят да ги използват за предоставяне на услугите в рамките на бъдещия договор. С оглед поддържане на бюджетния контрол през този период протоколът предвиждаше мерки за контрол на възможността на NorthLink 1 да надвишава условията на одобрения бюджет без одобрението на шотландската изпълнителна власт.
(80)
Освен това протоколът предвиждаше ограничени „стимулиращи плащания“ от около 1,5 до 2 милиона GBP годишно, при условие че са постигнати или преизпълнени редица завишени цели по отношение на осъществяването на услугите, разходите и приходите. Първата част от стимулиращото плащане се изплаща при пълното изпълнение на набор от цели за точност, надеждност и други цели по осъществяването на услугите. Тази част е била предназначена да замени и подобри системата на санкции за неизпълнение, включена в първоначалното споразумение. Втората част се изплаща при постигане на по-големи икономии на разходи или печалби в сравнение с еталонния бюджет, който независимите счетоводители на шотландската изпълнителна власт са одобрили.
(81)
През август 2005 г. генералният одитор на Шотландия поиска от Шотландската сметна палата да направи проверка на новия договор за обществени услуги, възложен на NorthLink 1. Шотландската сметна палата е законоустановен орган, създаден през април 2000 г. съгласно Public Finance and Accountability (Scotland) Act (Шотландския закон за публични финанси и счетоводство) от 2000 г. (19) с цел предоставяне на услуги за генералния одитор. Тяхната мисия е да гарантират, че шотландската изпълнителна власт е отговорна за точното, ефективно и ефикасно използване на публични средства.
(82)
Според доклада, публикуван от Шотландската сметна палата (20) през декември 2005 г., NorthLink 1 е получило от шотландската изпълнителна власт 71 милиона GBP през първите три години от договора за обществени услуги, обхващащи периода от октомври 2002 г. до края на септември 2005 г., докато предвидената в договора компенсация е ограничена до 50,3 милиона GBP. Докладът представя следната разбивка на получените 71 милиона GBP:
а)
33,6 милиона GBP - основна компенсация по първоначалния договор;
б)
16,7 милиона GBP - други плащания, предвидени по условията на първоначалния договор;
в)
18,2 милиона GBP - допълнително финансиране с цел поддържане на предоставянето на услугите; и
г)
2,5 милиона GBP - еднократно плащане по някои лизингови договори, сключени от NorthLink 1.
(83)
Въз основа на информацията, предоставена от органите на Обединеното кралство, шотландската изпълнителна власт е предоставила допълнителна безвъзмездна финансова помощ в размер на 21,6 милиона GBP на NorthLink 1 между септември 2005 г. и предаването на договора на неговия правоприемник на 6 юли 2006 г.
(84)
Обединеното кралство е предоставило финансова информация, която показва нетния оборот от дейностите, свързани с обществени услуги (главно пътнически превози), и от търговските дейности (главно товарен превоз), осъществени от NorthLink 1 от финансовата 2002/2003 година до финансовата 2005/2006 година:
Таблица 3
Отчет за приходите и разходите на NorthLink 1 от дейности, свързани с обществени услуги, и от търговски дейности от 2002/2003 г. до 2005/2006 г.
(в милиони GBP)
Дейности, свързани с обществени услуги
Търговски дейности
Общо
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Печалба/загуба
2002/2003 г.
26,7
-28,3
-1,7
7,7
-7,3
0,5
-1,2
2003/2004 г.
38,0
-35,5
2,5
10,5
-10,0
0,5
3,0
2004/2005 г.
33,8
-34,6
-0,8
10,3
-10,1
0,1
-0,7
2005/2006 г. (21)
31,1
-30,2
0,9
7,4
-7,2
0,2
1,1
(85)
Сумите, посочени в таблица 3, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Търговските приходи съответстват на прихода от превоз на товари и живи животни (22). Приходите от предоставяне на обществени услуги обхващат финансирането от правителството и приходите от продажба на билети. Що се отнася до разходите, общите разходи, като пристанищни такси, разходи за терминали и административни разноски, са разделени според съответната тежест на обществените услуги и търговските дейности в тези разходи.
(86)
Одиторът на дружеството (KPMG LLP) е приложил съгласувани процедури по отношение на методиката, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са констатирани съществени разлики между докладваните суми в таблица 3 по-горе и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 1.
2.2.3.4. Договорът за обществени услуги с NorthLink 2 от 2006 г.
(87)
През март 2004 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за намерението на шотландската изпълнителна власт възможно най-бързо да проведе повторен търг за възлагане на договор за обществени услуги.
(88)
На 8 април 2004 г. шотландската изпълнителна власт публично обяви своето намерение да проведе повторен търг за възлагане на услугите и публикува обявление за обществена поръчка в Официален вестник на Европейския съюз във връзка с провеждането на търг за възлагане на услугата. На 27 май 2004 г. тя публикува във връзка с търга проект на спецификация на услугите като част от процедура за консултиране.
(89)
За разлика от търга през 2000 г. новата покана за участие в търг (23) въведе задължения за обществени услуги за товарни превози. Спечелилият участник в търга трябваше да предоставя цялостна ро-ро товарна услуга, обхващаща живи животни и опасни товари, както и допълнителни товарни плавания, изисквани през седмицата по маршрута от Kirkwall до Aberdeen. Тарифните нива от 2005 г. бяха основа за 2006 г., като се допускаше индексация на база на индекса на потребителските цени. Тарифните нива за общи товари трябваше да бъдат понижени по маршрутите Aberdeen/Kirkwall/Lerwick във всяка посока - с около 19 % по маршрута от Kirkwall до Aberdeen и с 25 % по маршрута до островите Shetland.
(90)
NorthLink 1 притежаваше активи, необходими за изпълнението на договора, като информационна техника, резервни части и оборудване за корабите, пристанищни съоръжения, офис оборудване, различни материални запаси и ремаркета за живи животни. То имаше и текущи лизингови договори за товарен кораб, теглещи превозни средства и система за таксуване. Тези активи и договорни споразумения бяха предоставени на всички участници в търга въз основа на оценка за тяхната пазарна стойност.
(91)
На 19 юли 2005 г. шотландската изпълнителна власт покани трите подбрани дружества да представят оферти. В резултат на това бяха представени две оферти на 30 ноември 2005 г., а третото дружество се оттегли от процедурата през октомври 2005 г. На 9 март 2006 г. шотландската изпълнителна власт обяви избора на предпочетения участник в търга - CalMac.
(92)
Създадено беше ново дружество - NorthLink 2 - като изцяло притежавано дъщерно дружество на CalMac (самото то изцяло притежавано от шотландските власти) за изпълнение на договора за обществени услуги, възложен на CalMac, който беше подписан на 6 юли 2006 г. Договорът за обществени услуги обхваща периода от 2006 г. до 2012 г. NorthLink 2 пое обслужването на двата маршрута до северните острови и по-голямата част от активите и персонала на NorthLink 1.
(93)
Според Обединеното кралство всички активи на NorthLink 1, които NorthLink 2 е пожелало, са били закупени от последното по действителни или очаквани пазарни цени.
(94)
Във връзка с договора за обществени услуги от 2006 г. NorthLink 2 е получило следните плащания от шотландските власти:
Таблица 4
Публични средства, предоставени безвъзмездно на NorthLink 2 от 2006 г. насам
(в милиони GBP)
Безвъзмездни финансови помощи за покриване на дефицита
Капиталови безвъзмездни финансови помощи
Общо
2006/2007 г. (24)
21,8
1,3
23,1
2007/2008 г. (25)
28,0
2,0
30,0
(95)
NorthLink 2 не е осъществявало никакви дейности извън обхвата на договора за обществени услуги от 2006 г. (който включва превозване на живи животни и товари). Следователно всички негови дейности се считат за задължения за обществени услуги. Обединеното кралство е предоставило финансова информация, показваща нетния оборот от дейностите, извършвани от NorthLink 2 от 2006/2007 г. насам по договора. За илюстрация е предоставена условна разбивка на тези резултати между товари и пътници (и придружавани автомобили):
Таблица 5
Отчет за приходите и разходите на NorthLink 2 от дейностите, свързани с обществени услуги, през 2006/2007 г. и 2007/2008 г. (26)
(в милиони GBP)
Пътници и придружавани автомобили
Товари
Общо
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Печалба/загуба
2006/2007 г.
38,3
-37,5
0,8
12,1
-11,8
0,3
1,1
2007/2008 г.
39,7
-38,6
1,0
10,9
-10,6
0,3
1,3
(96)
Сумите, посочени в таблица 5, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети.
(97)
Одиторът на дружеството (KPMG LLP) е приложил съгласувани процедури по отношение на методиката, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са констатирани съществени разлики между сумите, докладвани в таблица 5 по-горе, и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 2.
2.2.4. ТАКСИ ЗА ПРЕВОЗ
(98)
Таблица 6 представя таксите за товарен превоз от 1 януари 2000 г. насам, събирани от оператора на договора за обществени услуги (ро-ро товарна услуга) и от Streamline Shipping (ло-ло товарна услуга).
Таблица 6
Сравнение на таксите в GBP за превоз на товари на линеен метър между оператора на договора за обществени услуги и Streamline Shipping (27)
(в GBP)
Година
Оператор на договор за обществени услуги
Streamline Shipping (28)
Shetland
Orkney
Shetland
Orkney
2000 г. (цени на P&O Ferries)
43,70
37,90
37,05
31,62
2002 г. (ориентировъчни цени на NorthLink 1)
44,00
36,00
2002/2003 г. (цени на NorthLink 1)
36,00
25,50
33,69
29,40
2004 г. (цени на NorthLink 1)
38,50
27,50
34,87
28,86
2005 г. (цени на NorthLink 1)
39,45
28,20
33,24
30,29
2006 г. (цени на NorthLink 1)
40,60
29,00
40,43
32,07
Юли 2006 г. (цени на NorthLink 2)
30,60
23,50
40,43
32,07
(99)
Streamline Shipping твърди, въз основа на публикуваните данни, че NorthLink 1 и NorthLink 2 са понижили цените за товарни превози до равнище, което e непосилно за Streamline Shipping, а това е станало възможно единствено поради субсидиите, получени от оператора на обществените услуги за пътнически трафик.
(100)
Обединеното кралство отбелязва, че е възможно сравнението, посочено в таблица 6, да е подвеждащо, тъй като Streamline Shipping не таксува на база линеен метър (29). Твърди се, че ро-ро и ло-ло услугите представляват различни сегменти от пазара на товарните превози до северните острови, въпреки че може да има някои припокривания при използване на двете услуги. Ло-ло операциите са по-малко зависими от времето, тъй като има само два курса седмично, а товарите обикновено са с по-ниска стойност. Следователно Обединеното кралство твърди, че всяко сравнение между двете услуги е изкуствено и че е трудно да се направят изводи от такова сравнение.
(101)
NorthLink 1 посочи през декември 2001 г. - преди подписване на договора за обществени услуги - че ще взема такса от 44 GBP и 36 GBP на линеен метър за ремаркета съответно до Shetland и до Orkney. Тези цени бяха обосновани с факта, че NorthLink 1 трябваше да взема цена, която е както търговски устойчива, така и приемлива за пазара. Посочено беше освен това, че тези цени ще бъдат фиксирани за период от пет години. NorthLink 1 заяви, че не би могло да „издържи в ситуация, в която ние [NorthLink 1] превозваме ремаркета безплатно или срещу много ниски суми“. Същевременно NorthLink 1 подчерта, че неговата дейност, свързана с товарни превози, не се субсидира.
(102)
Според Streamline Shipping NorthLink 1 е отговорило на конкуренцията в лицето на Streamline Shipping и Norse Island Ferries, като е въвело през 2002 г., в самото начало на своя договор, значителни намаления (на 36 GBP и 25,50 GBP на линеен метър за ремаркета съответно до Shetland и до Orkney) на таксите, определени преди това от NorthLink 1 като търговски устойчиви. Streamline Shipping и Norse Island Ferries подозират, че NorthLink 1 е предоставяло своите услуги за товарен превоз на цени под себестойността.
(103)
През декември 2003 г. NorthLink 1 въведе специални занижени тарифи:
а)
специална цена за празни ремаркета;
б)
специална фиксирана цена от 200 GBP за неспешни стоки, които пътуват между Aberdeen и Kirkwall (т.нар. „Sunday Special“); и
в)
схема за отстъпки за търговския ро-ро трафик, предвиждаща намаления до 10 % от цената, определяни според размера на допустимите линейни метри товари, превозени за един месец.
(104)
Търговският натиск, упражняван върху Streamline Shipping, допълнително се е увеличил, както се твърди, откакто NorthLink 2 започва изпълнението на третия договор за обществени услуги през юли 2006 г. Според Streamline Shipping тогавашният министър на транспорта, когато е възложил на NorthLink 2 новия договор за обществени услуги, е обявил, че тарифите за превоз на товари от Aberdeen до Shetland ще бъдат намалени с 25 %, а до Orkney - с 19 %. Според Streamline Shipping това е станало възможно единствено благодарение на повишената годишна субсидия за NorthLink 2.
(105)
Стандартните тарифи, прилагани от NorthLink 2, през юли 2006 г. са били 30,60 GBP на линеен метър за Shetland и 23,50 GBP на линеен метър за Orkney, според Streamline Shipping. Тези цени следва да бъдат сравнени с прилаганите от Streamline Shipping такси от 40,43 GBP на линеен метър за Shetland и 32,07 GBP на линеен метър за Orkney. Освен това, както се твърди, отстъпките за празни ремаркета и „Sunday Special“ са запазени, като NorthLink 2 е предлагало намаления на цените до 73 %.
(106)
Streamline Shipping твърди, че докато в миналото то се е стремяло да се конкурира чрез намаляване на цените, то тази стратегия вече не е възможна поради мащаба на намаленията, които NorthLink 2 може да си позволи да дава на клиентите. По преценка на Streamline Shipping, за да покрие своите разходи, то трябва да прилага тарифи, еквивалентни на 36,67 GBP на линеен метър. Тази тарифа е по-висока от тарифите, които понастоящем се предлагат от NorthLink 2.
(107)
Pentland Ferries твърди, че NorthLink 2 прилага схема на отстъпки за местните жители на Orkney, наречена „friends and family“ („приятели и семейство“), която оказва пагубно влияние върху конкурентната услуга, предлагана от Pentland Ferries, особено след въвеждането в експлоатация на новия катамаран на Pentland Ferries - Pentalina през март 2009 г. Твърди се именно, че през 2008/2009 г. NorthLink е предоставяло тази отстъпка на много голям брой „friends and family“, като по този начин фактически е понижило цените за превоз на пътници като цяло и е ощетило конкурентната услуга, предлагана от Pentland Ferries.
(108)
Схемата за отстъпки се състои в посочване от жителите на острова на до 6 домакинства, които живеят извън Shetland и Orkney, като „friends and family“, за да могат да получат 30 % отстъпка при пътуване с NorthLink (30).
(109)
Органите на Обединеното кралство обясниха, че тази схема за отстъпки, която се предлага само през ниския и преходния сезон, е облагодетелствала само 4 952 пътници през 2008 г. Тъй като NorthLink 2 е превозило 295 913 пътници през 2008 г., схемата за отстъпки представлява само 1,6 % от превозените пътници от NorthLink 2. Общият приход от тази схема (за всички правоимащи пътници и автомобили) през 2008 г. възлиза на около 95 000 GBP, което, в сравнение с общите приходи на NorthLink 2 от около 20 милиона GBP от такси за превоз за 2008 г., е по-малко от 0,5 % от общите приходи. Органите на Обединеното кралство твърдят, че тази дребномащабна схема за отстъпки е малко вероятно да окаже съществено въздействие върху търговските интереси на Pentland Ferries.
(110)
Публикуваните пътнически тарифи на NorthLink 2 (Scrabster - Stromness) и на Pentland Ferries (Gill's Bay - St Margaret's Hope) понастоящем са следните (31):
Таблица 7
Сравнение по публикуваните цени на пътнически билети между оператора по договора за обществени услуги и Pentland Ferries
(в GBP)
NorthLink 2
Pentland Ferries
Нисък (32)
Преходен (33)
Висок (34)
до 31.3.2009 г.
1.4.2009-31.10.2009 г.
ПЪТНИЦИ
Еднопосочен за възрастни
13,80
15,00
16,10
10,00
13,00
Еднопосочен за деца (5-15 год.)
6,90
7,50
8,10
5,00
6,00
Бебета (0-4 год.) (35)
БЕЗПЛАТНО
ПРЕВОЗНИ СРЕДСТВА
Автомобили и каравани ( 6 m)
43,60
44,80
48,20
25,00
30,00
Мотоциклети
13,20
15,00
16,70
10,00
11,00
(111)
Една заинтересована страна твърди също така, че NorthLink 2 предлага настаняване Bed & Breakfast („Легло и закуска“) в Orkney (когато корабът не пътува през нощта) като търговска дейност на цени под себестойността и че това засяга доставчиците на хотелската услуга Bed & Breakfast.
2.3. ОСНОВАНИЯ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
2.3.1. ЗАПАДНИ ОСТРОВИ
2.3.1.1. Наличие на държавна помощ
(112)
По отношение на плащанията на държавна помощ, извършени за CalMac до подписването на договора от 2007 г., в решението за започване на официална процедура по разследване Комисията изрази съмнения дали тези плащания са отговаряли на критериите, определени в делото Altmark (36), и следователно не се включват в определението за държавна помощ в съответствие с член 87, параграф 1 от Договора.
(113)
Комисията се съмняваше именно дали наложените на CalMac задължения за обществени услуги са били ясно определени, дали параметрите, въз основа на които е изчислявана компенсацията, са били установени по обективен и прозрачен начин преди възлагане на задълженията за предоставяне на обществени услуги, дали е налице свръхкомпенсиране на разходите, направени от CalMac при изпълнението на задълженията за обществени услуги, дали равнището на необходимата компенсация е било определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично и добре управлявано предприятие би направило при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните постъпления и една разумна печалба.
(114)
Комисията стигна до предварителното заключение, че съответните плащания към CalMac допреди подписването на договора от 2007 г. биха могли да бъдат свързани с предимство и следователно - да представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(115)
Що се отнася до договора за обществени услуги с CalMac от 2007 г., Комисията не разполагаше с достатъчна информация за предварителни заключения за наличието на държавна помощ и поиска от органите на Обединеното кралство да представят изискваната информация.
(116)
Комисията отбеляза, че някои заинтересовани страни са на мнение, че групирането на всички маршрути, с изключение на маршрута между Gourock и Dunoon, ненужно и значително е ограничило конкуренцията по време на търга, тъй като, според твърденията, единствено CalMac е могло да предложи оферта, която покрива цялата група. Комисията повдигна така също въпроса дали условието на търга, че успешният участник е трябвало да наеме корабите на CMAL, може да е представлявало предимство за CalMac.
(117)
Ако случаят е бил такъв, Комисията би счела, че договорът не е възложен чрез една наистина открита и недискриминационна процедура за възлагане на обществена поръчка. Това е могло да доведе до ситуация, в която шотландските органи са платили по-висока компенсация за съответните изисквания за обществена услуга отколкото биха платили в противен случай и следователно - до наличието на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
2.3.1.2. Съвместимост с общия пазар
(118)
В решението за откриване на процедурата Комисията е счела, че член 86, параграф 2 от Договора е подходящото правно основание за оценка на съвместимостта на мярката с общия пазар (37).
(119)
Комисията изрази съмнения по отношение на изпълнението на условията на своето Решение относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (по-долу „Решението за УОИИ“) (38).
(120)
Член 86, параграф 2 от Договора предвижда, че за да са съвместими, субсидираните услуги трябва да отговарят на действителни и законни услуги от общ икономически интерес (по-долу „УОИИ“), трябва да бъдат подходящо възложени на бенефициера, а компенсацията не трябва да предизвиква прекомерно въздействие върху конкуренцията и търговията.
(121)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителна позиция, че услугите, с които е натоварено CalMac, са законни УОИИ, но поради липса на доказателства тя не е била в състояние да прецени дали актът на възлагане е бил подходящ и дали предоставената помощ на CalMac е била пропорционална на своята цел и следователно - да прецени дали възможната държавна помощ е била съвместима с общия пазар.
2.3.2. СЕВЕРНИ ОСТРОВИ
2.3.2.1. Наличие на държавна помощ
(122)
Комисията изрази предварителната позиция, че финансирането на NorthLink 1 по протокола е малко вероятно да изпълни четвъртия критерий от делото Altmark, който изисква нивото на компенсацията да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично и добре управлявано предприятие би направило при изпълнението на задължения за обществени услуги. Следователно има вероятност въпросните плащания да представляват държавна помощ според член 87, параграф 1 от Договора.
(123)
По отношение на NorthLink 2 Комисията поиска разяснения относно прехвърлянето на активите от NorthLink 1 и относно съответствието на договора от 2006 г. с четирите условия от делото Altmark. Следователно наличието на държавна помощ не беше изключено.
2.3.2.2. Съвместимост с общия пазар
(124)
В своето решение за започване на официална процедура по разследване Комисията не е могла да установи база за съвместимост на възможната държавна помощ за NorthLink 2 чрез евентуално прехвърляне на активи от NorthLink 1 под пазарната цена.
(125)
По отношение на възможната държавна помощ, предоставена на NorthLink 1 по договора от 2000 г. и протокола, и на NorthLink 2 - по договора от 2006 г., предоставените услуги от тези дружества могат да бъдат счетени за законни УОИИ, а действията по възлагане могат да се считат за целесъобразни. Обратно, поради липса на достатъчни доказателства, съмнително е дали възможната държавна помощ, предоставена на NorthLink 1 и 2, е била пропорционална на декларираната ѝ цел.
3. КОМЕНТАРИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(126)
По време на срока, предвиден в член 6, параграф 1 от Процедурния регламент, Комисията получи коментари от няколко заинтересовани страни. В съответствие с член 6, параграф 2 от Процедурния регламент на органите на Обединеното кралство беше дадена възможност да отговорят на получените от заинтересованите страни коментари в рамките на този срок. Своите становища представиха следните заинтересовани страни: Европейската федерация на транспортните работници, г-н James Knight от TSL contractors Limited, Western Ferries, г-н John Rose, Streamline Shipping, проф. д-р Alfred J. Baird от Napier University, Pedersen Consulting, г-н James Knight и г-н Andy Knight (от името на Isle of Mull Ferry Company Limited), McGill's Bus Service Limited и две други страни, които пожелаха самоличността им и съдържанието на техните коментари да останат поверителни.
(127)
Коментарите на Streamline Shipping са сходни с тези, изразени в тяхната жалба от юли 2004 г. Те считат, че финансовата криза на NorthLink 1 е пряк резултат от стратегията на това предприятие да наруши конкуренцията първоначално в лицето на Norse Island Ferries и впоследствие - Streamline Shipping, като силно понижи тарифите за превоз на товари до безпрецедентни нива. Именно тази стратегия е накарала правителството да влива в него повече средства, отколкото е необходимо за изпълнение на задълженията за обществени услуги. Те цитират доклада на генералния одитор от декември 2005 г., в който се заявява, че „равнището на тарифите за превоз на товари и произтичащата от това конкуренция в лицето на Norse Island Ferries е един от ключовите фактори, допринесли за финансовите проблеми на NorthLink 1“ и че „докато наемането на допълнителния (товарен) кораб е било предвидено да гарантира подходящ капацитет за покриване на търсенето, това е създало ситуация, в която товарният капацитет в действителност е надвишил търсенето. Допълнителните разходи, свързани с експлоатацията на друг кораб, са надвишили генерирания допълнителен доход и са увеличили проблемите с паричния поток“.
(128)
Що се отнася до NorthLink 2, Streamline Shipping твърди, че неговите кораби не се използват в достатъчна степен. Твърди се, че обявеното намаление на пазарните цени на NorthLink 2 с 25 % до Shetland и с 19 % до Orkney спрямо цените, прилагани от NorthLink 1, е засегнало тежко Streamline Shipping.
(129)
Western Ferries повтори своите опасения относно субсидиите, платени на CalMac за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon. Western Ferries счита, че от търговска гледна точка този маршрут е рентабилен, както е доказано чрез собственото му изгодно обслужване. То също счита, че условията Altmark не са изпълнени, тъй като равнището на субсидията е по-високо от това, което би било необходимо за услуга само за пътници, използваща кораб само за пътници (пресметнат излишък от 1,3 милиона GBP). Твърди се така също, че помощта се използва за субсидиране на услугата за превозни средства, например като се поддържат цените за транспортиране на превозни средства без промяна на фона на по-високите цени на горивото (CalMac повиши цените през 2009 г. само с 3,8 %, т.е. с 1 % по-малко от инфлацията). Освен това, за разлика от мрежите на NorthLink и CalMac, за този маршрут не е провеждан търг и следователно не отговаря на изискванията на ЕС. Western Ferries счита също така, че неотдавнашният търг за мрежата на CalMac е бил с твърде много предписания, а групирането на всички маршрути е необосновано. При такива условия само CalMac е могло да представи оферта.
(130)
Що се отнася до финансовата прозрачност на CalMac, твърди се, че отчетеният разход за маршрута Gourock-Dunoon (4,2 милиона GBP на година до март 2008 г.) занижава действителните пълни разходи по услугата, тъй като не са отчетени пенсионните задължения, свързани със съответния екипаж, липсва прозрачност в таксите между дружествата за споделяне на функциите на централен офис, а обявените дневни разходи за наем за обслужващия кораб са значително по-малки от действителните. Няма доказателства, че шотландското правителство активно е наблюдавало възможното кръстосано субсидиране на бизнеса с превозни средства.
(131)
Western Ferries счита, че, за разлика от ситуацията с NorthLink, вече съществува достатъчно пазарно предлагане за пътници, автомобили и товари. Няма причина в бъдеще да се субсидира транспортът на превозни средства поради съществуващата услуга на Western Ferries.
(132)
Европейската федерация на транспортните работници изрази разочарованието си, че има нужда отново да се преразглеждат услугите за осигуряване на единствена връзка до изолирани райони, предлагани от CalMac и NorthLink. Тя подчертава необходимостта от стабилна обществена услуга, която е законно определена в съответствие с Регламент (ЕИО) № 3577/92 на Съвета от 7 декември 1992 г. относно прилагането на принципа за свободно предоставяне на услуги в областта на морския превоз в рамките на държавите-членки (по-долу „Регламентът за морския каботаж“) (39).
(133)
Една заинтересована страна изрази опасения относно зависимостта от държавен доставчик, чието монополно положение е наложено чрез насочването на държавна помощ. Тази страна счита, че тръжният процес за маршрутите, обслужвани от CalMac, е бил тясно определен и не може да се счита за открит търг. Заинтересованата страна апелира за разгрупиране на маршрутите, които са предмет на търга.
(134)
Г-н James Knight счита, че CalMac не предоставя добро съотношение качество/цена и че ефективни частни доставчици следва да поемат услугите, които понастоящем се предоставят от CalMac. Той представя възможни алтернативни планове за намаляване на необходимите субсидии за обслужване на маршрутите и за повишаване на стимулите за нововъведения и рентабилност.
(135)
Друга заинтересована страна счита, че ограничението за честота, наложено на CalMac от органите на Обединеното кралство по маршрута Gourock-Dunoon, в действителност представлява държавна помощ за Western Ferries, сериозно нарушава конкуренцията и засилва доминиращото положение на Western Ferries. От друга страна, тя счита, че държавната помощ, предоставена на CalMac, се явява в замяна на законно възложена обществена услуга.
(136)
Г-н John Rose счита, че тръжната процедура за договорите на NorthLink 1 и NorthLink 2 не отговаря на правилата на ЕС. Той твърди също така, че маршрутът Gourock-Dunoon не може да се счита за услуга по осигуряване на единствена връзка с изолиран район, тъй като вече съществува сухопътна алтернатива и частно фериботно дружество вече предоставя по-добра услуга без субсидии.
(137)
Професор Alfred Baird представи проучвания, които показват, че ефективността на работата на NorthLink може да се повиши, като се оптимизира състава на флота, че повишаващата се роля на държавата на шотландския фериботен пазар противоречи на политиката на ЕС и тенденциите и че като цяло не е нито необходимо, нито желателно, държавата да предоставя морски транспортни услуги.
(138)
McGill's Bus Service счита, че не е необходимо да се субсидира услугата за пътници пешеходци между Gourock и Dunoon, тъй като то вече предоставя същата услуга на търговска база.
(139)
Pedersen Consulting твърди, че да се отговори на изискванията на тръжния процес за западните острови е било така сложно и скъпо, че единствено CalMac е било в състояние да се справи. Що се отнася до маршрута Gourock-Dunoon, Pedersen Consulting счита, че няма смисъл да се поддържа субсидирана услуга за транспорт на превозни средства, тъй като Western Ferries вече извършва рентабилно почти 90 % от целия трафик на превозни средства. Може да има смисъл обаче от пряка пътническа връзка с крайната гара в Gourock като услуга на обществения транспорт. По отношение на NorthLink се твърди, че тръжната процедура е била напълно неподходяща и е довела до неефективна услуга, докато Pentland Ferries вече предоставя несубсидирана и доходна услуга. Маршрутът Stromness-Scrabster практически би могъл лесно да се замени, като по този начин се спестят пари на данъкоплатците.
4. КОМЕНТАРИ ОТ ОБЕДИНЕНОТО КРАЛСТВО ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА И ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(140)
В своето решение за откриване на официална процедура по разследване Комисията изрази съмнения дали условието, че успешният участник в публичния търг, довел до договора за обществена услуга от 2007 г. между органите на Обединеното кралство и CalMac, е трябвало да наема корабите на CMAL, е представлявало предимство за CalMac.
(141)
Органите на Обединеното кралство вярват, че в това условие няма предимство за CalMac или CMAL. Напротив, те считат, че наличието на напълно съответстваща флота, способна да изпълнява изискванията на маршрутите при започването на договора е било предимство за останалите участници, намалило е бариерите за евентуални допълнителни участници и е създало условия на равнопоставеност в тръжния процес.
(142)
Органите от Обединеното кралство се позоваха на Съобщението на Комисията за тълкуване на Регламента относно морския каботаж (40) (раздел 5.3.2.1), в което се заявява, че „когато самите органи на държавите-членки притежават кораби или по друг начин разполагат с такива, те могат да бъдат предоставени на разположение на всички потенциални оператори на услуги при едни и същи недискриминационни условия“. Органите на Обединеното кралство считат, че би било почти невъзможно един оператор да се снабди навреме с нова флота от съответстващи кораби, които да обслужват всички маршрути и да поддържат връзките с отдалечените островни общности, за началото на срока на договора.
(143)
В своето решение за откриване на официална процедура по разследване Комисията постави под въпрос също така дали групирането на всички маршрути до западните острови в публичния търг през 2006 г., с изключение на Gourock-Dunoon, ненужно и значително е ограничило конкуренцията по време на търга, както се твърди от някои заинтересовани страни.
(144)
Органите на Обединеното кралство считат, че възлагането чрез търг на тези маршрути като обособена група е било обосновано поради редица причини: по този начин се увеличава до максимум съотношението цена/качество за шотландската изпълнителна власт; улеснява се осигуряването на спасителни кораби в случай на проблем в мрежата; избягва се подбирането на най-изгодните маршрути; улеснява се управлението, подобряват се безопасността и поддръжката на флотата и се избягват допълнителният административен товар и разходите за провеждане на множество търгове.
(145)
Съгласно Съобщението на Комисията за тълкуване на Регламента за морския каботаж (раздел 5.5.3) „държавите-членки често желаят да обединят маршрути за обществени услуги до и от различни острови в една обособена група, за да се реализират икономии от мащаба и да се привлекат оператори. Групите като такива не противоречат на правото на Общността, при условие че групирането не води до дискриминация. Най-подходящият размер на групите следва да бъде определен, като се вземе предвид най-доброто взаимодействие при удовлетворяване на съществените транспортни нужди.“
(146)
В решението за откриване на официална процедура по разследване, Комисията повдига така също и въпроса дали прехвърлянето на определени активи (41) в размер на 1,55 милиона GBP от NorthLink 1 на NorthLink 2 е осъществено под пазарната стойност и по този начин вероятно представлява държавна помощ за NorthLink 2.
(147)
Органите на Обединеното кралство заявиха, че възможността за закупуване на активи от NorthLink 1 вече е била предвидена в документа за публичния търг и че следователно всички участници са имали еднакъв достъп до тези активи при еднакви условия. По време на тръжния процес на двамата подбрани участници е предоставена информация за цените на активите за продан. Въпреки това не е имало задължение за закупуване на активите, тъй като участниците е можело да предпочетат въвеждането на свои собствени решения.
(148)
На всички участници е било разрешено да направят оглед на корабите, съоръженията и другите активи. Стойността на по-важните активи (кораб, влекачи и марката NorthLink в размер на 1,3 милиона GBP) е била определена от независими оценители. Останалите активи в размер на 0,25 милиона GBP са били оценени въз основа на пазарни преценки.
(149)
По отношение на възможното прилагане на Решението за УОИИ (42) органите на Обединеното кралство са счели, че по-голямата част от маршрутите в района на Clyde и Hebrides и в мрежата на NorthLink попада в обхвата на Решението за УОИИ. Само четири от маршрутите, обслужвани от CalMac и NorthLink, не отговарят на праговите критерии, като те следва директно да бъдат оценявани според член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(150)
Органите на Обединеното кралство са счели, че договорите за обществени услуги с CalMac и NorthLink представляват подходящи актове на възлагане, като подробно описват естеството и продължителността на задълженията за обществени услуги, предприятията и съответните територии, естеството на евентуалните изключителни или специални права, предоставени на предприятията, параметрите за изчисляване, контрол и преразглеждане на компенсацията и мерките за недопускане и възстановяване на евентуална свръхкомпенсация.
(151)
Освен това CalMac и NorthLink са задължени да водят на отделни сметки дейностите, свързани с УОИИ и несвързани с УОИИ, тъй като само разходите за дейности, свързани с УОИИ, могат да бъдат предмет на компенсиране (всички променливи разходи, направени при предоставяне на УОИИ, съответния дял от фиксираните разходи, общи за дейности, свързани с УОИИ и несвързани с УОИИ, и разумна печалба), като са въведени и подходящи процедури за отчитане и мониторинг.
(152)
По отношение на маршрута Gourock-Dunoon органите на Обединеното кралство признават, че може да е съмнително дали услугата, предоставяна от CalMac, представлява законна УОИИ, тъй като оператор от частния сектор обслужва съседен маршрут без субсидия. Те считат обаче, че услугата на Western Ferries се разглежда от много местни хора като допълнителна и полезна, но не и като ефективен заместител на услугата на CalMac от градски център до градски център.
(153)
Органите на Обединеното кралство уведомиха Комисията, че след неуспешната тръжна процедура, проведена през 2006 г. за маршрута Gourock-Dunoon, те възнамеряват да обявяват нов, открит, прозрачен и недискриминационен публичен търг за договор за обществени услуги за този маршрут със следните характеристики:
а)
договорът за обществена услуга ще обхваща фериботна услуга от градски център до градски център под формата на 6-годишен договор за обществени услуги;
б)
търгът предвижда получаването на субсидия за обслужването на този маршрут (за разлика от предходния търг);
в)
сегашните ограничения в разписанието ще бъдат премахнати;
г)
субсидията ще обхваща само пътническия трафик;
д)
победителят в търга ще има право да предоставя неограничена търговска услуга по транспорт на превозни средства, предмет на подходящи счетоводни мерки и одит с цел предотвратяване на кръстосано субсидиране от пътническата услуга към търговската услуга по транспорт на превозни средства;
е)
спечелилият участник ще има право да въведе свои собствени решения по отношение на корабите, като замени старите кораби, които понастоящем обслужват маршрута.
(154)
Органите на Обединеното кралство възнамеряват да осигурят корабите за заменяне чрез CMAL, което след това ще ги отдаде под наем на оператора, на когото е възложен договорът за обществена услуга. Органите на Обединеното кралство считат, че тази УОИИ е обоснована по няколко причини, свързани с честотата, удобството на услугата, общото време на пътуване, съчетаването с други видове транспорт и, наред с другите, надеждността на услугата.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
5.1. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
5.1.1. КРИТЕРИИ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДОГОВОРА
(155)
Съгласно член 87, параграф 1 от Договора „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(156)
Критериите, определени в член 87, параграф 1 от Договора, са кумулативни. Следователно, с цел определяне дали гореописаните плащания към CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, трябва да бъде установено дали финансовата помощ:
-
е свързана със загуба на държавни ресурси, която може да се отдаде на държавата,
-
предоставя селективно предимство на определени предприятия или производството на определени стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите-членки.
(157)
Различните гореописани плащания са предоставяни чрез държавни ресурси и могат да бъдат отдадени на съответната държава-членка. Следователно първият критерий по член 87, параграф 1 от Договора е изпълнен.
(158)
Съответните плащания под формата на безвъзмездни финансови помощи за покриване на дефицита или капиталови безвъзмездни финансови помощи/заеми са правени единствено за някои определени предприятия. Следователно те са селективни.
(159)
Редовното финансиране на CalMac и NorthLink 1 и NorthLink 2 понижава оперативните разходи, които обикновено биха възникнали за тези предприятия, и им предоставя икономическо предимство в сравнение с други предприятия, които финансират своята дейност единствено въз основа на търговски приходи. Въпреки това, с цел да се установи дали има предимство, което е възможно да представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прецени дали са изпълнени „условията по делото Altmark“ (43).
(160)
Пазарът на морски каботажни превози е напълно либерализиран от влизането в сила на Регламента за морския каботаж, т.е. 1 януари 1993 г. Ако на някое от тези предприятия е било предоставено някакво предимство, като се вземат предвид критериите по делото Altmark, това предимство би нарушило конкуренцията и би засегнало търговията между държавите-членки. В такъв случай третият и четвъртият критерий съгласно член 87, параграф 1 от Договора също биха били изпълнени.
(161)
Комисията потвърждава също така своята предварителна преценка, че плащанията, извършени към CalMac и NorthLink 1 и NorthLink 2, не са съвместими с поведението на частен инвеститор при нормални пазарни условия. Следователно тези плащания не могат да бъдат считани за освободени от държавна помощ въз основа на принципа на частния инвеститор в пазарната икономика.
(162)
Продажбата на активи, осъществена по време на прехода от договора с NorthLink 1 към договора с NorthLink 2, не съдържа елементи на държавна помощ. Всички активи, притежавани от NorthLink 1, които са били свързани с изпълнението на фериботни услуги, са били предоставени на разположение на всички участници в публичния търг от 2004-2005 г. (вж. съображение 88 по-горе). Продажбата, чиято стойност възлиза на около 1,5 милиона GBP за всички активи, е осъществена въз основа на действителната пазарна цена или очакваната пазарна цена, в зависимост от активите. Тъй като тези активи са били на разположение на всички участници в търга на една и съща цена и тъй като тези цени са отговаряли на пазарната цена на стоката, тяхната продажба не е свързана с използването на държавни ресурси и не е предоставила селективно икономическо предимство на никое предприятие. Следователно е изключено наличието на елементи на държавна помощ в продажбата на активи.
(163)
В решението за откриване на официална процедура по разследване Комисията постави под съмнение дали процентите, начислявани по някои заеми, отпуснати на CalMac, са били в съответствие с принципа на частния инвеститор в пазарната икономика и следователно дали те са съдържали държавна помощ.
(164)
Това би било важно, за да се установи дали CalMac е било свръхкомпенсирано за изпълнението на своите задължения за обществена услуга, като се вземат предвид всички източници на обществено финансиране. Тъй като обаче в случая на CalMac схемата за помощ представлява съществуваща помощ и тъй като нейната съвместимост трябва да се преценява само за бъдещето (вж. раздел 5.2 по-долу), не е необходимо Комисията допълнително да преценява характера на държавната помощ на тези заеми, защото те се отнасят само за миналото.
5.1.2. КРИТЕРИИ ПО ДЕЛОТО ALTMARK
(165)
Както е посочено в съображение 112 по-горе, с цел установяване наличието на предимство, способно да представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прецени дали са изпълнени условията по делото Altmark.
(166)
В съответствие със съдебната практика Altmark компенсацията за задължения или договори за обществена услуга не облагодетелства получателя(ите) - и следователно не попада в обхвата на забраната, определена в член 87, параграф 1 от Договора - когато кумулативно са изпълнени следните четири условия:
-
предприятието получател действително е длъжно да изпълнява задължения за обществени услуги и тези задължения са били ясно дефинирани (по-долу „Altmark 1“),
-
параметрите, на базата на които се изчислява компенсацията, са установени предварително по обективен и прозрачен начин (по-долу „Altmark 2“),
-
компенсацията не надвишава това, което е необходимо за покриване на всички или част от разходите, направени при изпълнение на задължението за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнението на тези задължения (по-долу „Altmark 3“), и
-
ако предприятието - носител на задължения за обществени услуги, не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, нивото на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и подходящо оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на задълженията (по-долу „Altmark 4“).
5.1.2.1. CalMac
(167)
В случая на CalMac има два ясно очертани етапа, както е посочено в решението за откриване на официална процедура по разследване: първи етап преди договора от 2007 г., когато задълженията за обществени услуги са били възложени директно на CalMac, без предварителен публичен търг, чрез „ангажименти“ и когато всички условия по предоставянето на обществената услуга са били уточнявани в годишни писма, изпращани от шотландските органи до CalMac; и втори етап след договора от 2007 г., който е възложен вследствие на публична тръжна процедура, в която подробно са посочени задълженията за обществени услуги. Ситуацията с маршрута Gourock-Dunoon трябва да бъде разграничена, тъй като този маршрут е бил изключен от договора от 2007 г. и условията на задълженията за обществени услуги продължават да бъдат определяни чрез годишни писма, изпращани от шотландските органи до CalMac.
а) Преди договора от 2007 г.
(168)
Както е отбелязано в решението за откриване на официална процедура по разследване, съмненията, че преди договора от 2007 г. компенсацията за задълженията за обществена услуга, наложени на CalMac, не е отговаряла на критериите по делото Altmark, са малки. Задълженията за обществена услуга не са ясно определени в правен акт. Освен това спецификациите на задълженията за обществени услуги, като пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност и честота, не са ясно установени в официален акт. Параметрите за определяне на компенсацията не са установени ex ante по прозрачен начин, а нивото на компенсацията не е изчислено въз основа на анализ на разходите на типично предприятие. Следователно предварителната оценка в решението за откриване на официална процедура по разследване е потвърдена.
(169)
Тъй като компенсацията за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon все още се извършва по този начин, оценката по-горе се отнася и за този маршрут.
б) След договора от 2007 г.
Altmark 1 - ясно определени задължения за обществена услуга
(170)
В този конкретен сектор съществува регламент, който определя кои елементи следва да бъдат част от подходящото определяне на задълженията за обществена услуга. Следователно изпълнението на критерий Altmark 1 трябва да бъде оценено по отношение на член 4 от Регламента относно морския каботаж, в който са изложени спецификациите, които следва да бъдат част от определянето на задълженията за обществена услуга, а именно: пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемане на екипажа на плавателния съд.
(171)
Договорът от 2007 г. ясно отговаря на това условие, като подробно определя всички тези параметри. Точни данни за наемането на екипажа на корабите не са включени в тръжния документ, но изискванията, например за качество на услугата и защита на трудовите разпоредби, не оставят голяма възможност за значителни несъответствия при наемането на екипажа на корабите.
(172)
Договорът за обществени услуги също така има разумен срок от шест години в съответствие с Насоките на Общността за държавна помощ за морския транспорт (по-долу „Морски насоки“) (44).
Altmark 2 - ex ante, обективно и прозрачно установяване на параметри за компенсация
(173)
Второто условие, в контекста на оценката по Altmark, изисква предварително да бъдат ясно установени параметрите за компенсацията по един обективен начин, като се вземат предвид всички променливи разходи (например разходи за гориво, инвестиции в нови кораби и т.н.).
(174)
От друга страна, параметрите за компенсация са били доста ясни преди да започне изпълнението на задълженията за обществена услуга. Те са били равностойни на предвидените от участниците в търга разходи, които е трябвало да бъдат подробно изчислени, плюс договорено равнище на маржа на печалбата, минус очакваните приходи от експлоатацията на фериботната услуга. Съществува и клауза за връщане на средства, в която се посочва, че, ако договореният марж на печалбата бъде надвишен, субсидията ще бъде съответно намалена. Това изчисление е направено преди началото на договора за всяка от шестте години по договора (по-долу „базов сценарий“). Договорът за обществена услуга предвижда поредица от извънредни събития, които могат да доведат до преразглеждане на сумата на компенсацията (например непредвидени пристанищни строителни работи, нов кораб, увеличение на заплатите и т.н.).
(175)
От друга страна, в края на всяка година от договора, базовият сценарий ще се преразглежда, за да се отрази действителният опит от предходната година. Базовият сценарий може да се преразглежда и в рамките на дадена година при извънредни обстоятелства. Компенсацията може да бъде увеличавана или намалявана няколко пъти през срока на договора. Преразглеждането на базовия сценарий се предлага от оператора (CalMac) и се одобрява от шотландската изпълнителна власт. Съществува възможност също така въпросът да бъде отнесен към експерт в случай на разногласие. Въпреки че договорът за обществени услуги съдържа някои указания за начина на коригиране на компенсацията в случай на непредвидени обстоятелства, точните параметри на тези корекции не са известни предварително. Сумата на компенсацията ще бъде коригирана по-скоро чрез двустранна арбитражна процедура между шотландските власти и CalMac, с възможност за привличане на експерт. Критериите, използвани в тази арбитражна процедура, не са посочени предварително по един обективен начин за всички възможни случаи. Тази арбитражна процедура поражда липса на прозрачност при определяне на параметрите на компенсацията. Тя също така създава риск от изменение на предоставената компенсация всяка година, което не е обусловено от прозрачни, предварително определени и обективни критерии.
(176)
По тази причина Комисията не може да установи със сигурност, че условие Altmark 2 е изпълнено.
Altmark 3 - без свръхкомпенсиране (включително разумна печалба)
(177)
Както е посочено в предходния раздел, параметрите на компенсацията като цяло са ясно установени, с изключение на критериите, използвани при арбитражната процедура, която е предвидена при определени обстоятелства. Въпреки че някои параметри на компенсацията не са точно определени предварително, Комисията счита, че съществуващата процедура за преразглеждане на размера на компенсацията в такива обстоятелства е подходяща, за да се гарантира, че няма да има свръхкомпенсиране. Това е така поради факта, че възможната допълнителна компенсация ще бъде основана на действително направени разходи. Следователно условие Altmark 3 е изпълнено (вж. също раздел 5.3.3.3 по-долу).
Altmark 4 - тръжна процедура - изчисляване на разходите при липсата на търг като за типично предприятие
(178)
В настоящия случай задълженията за обществени услуги са възложени вследствие на тръжна процедура.
(179)
Първо трябва да бъде преценено дали търгът е бил добре планиран, справедлив, открит и прозрачен. В противен случай разходът за държавата може да е по-висок от необходимия минимум за изпълнението на задълженията за обществена услуга.
(180)
В този контекст, основните въпроси, повдигнати от заинтересовани страни, бяха групирането в пакет на всички маршрути в търга, с изключение на Gourock-Dunnon, както и изискването към спечелилия участник да използва корабите на CMAL.
(181)
По отношение на групирането на маршрути се твърди, че в действителност това е изключило конкурентите, тъй като CalMac, което вече е предоставяло всички услуги, е било единственият участник в търга, способен да изготви оферта за цялата група от маршрути.
(182)
Имало е обаче и втори участник в търга (V-Ships), който е направил оферта за цялата група. V-Ships впоследствие се е оттеглило от процедурата, като е заявило, че условието, че трябва да се използват корабите на CMAL, възпрепятства нововъведенията и гъвкавостта в услугите, които следва да бъдат предоставяни.
(183)
Географският район, обхванат от 26-те маршрута, е доста хомогенен: всички маршрути са относително кратки (максимум около 100 километра), а използваните пристанища са относително концентрирани (от порядъка на около 250 километра в континенталната част).
(184)
Органите на Обединеното кралство представиха достоверни аргументи, обосноваващи групирането в пакет на 26-те маршрута.
(185)
Те твърдят, че групирането гарантира максимална гъвкавост на флотата за най-добро обслужване на мрежата. Например, в случай на авария на кораб, незабавното осигуряване на спасителен кораб е решаващо, за да се гарантира надеждността на услугите по осигуряване на единствената връзка с изолирани райони. Спасителните кораби са необходими и в случай на лоши атмосферни условия, когато корабите трябва да бъдат подложени на работи по поддръжката и когато има неочаквана нужда от увеличен капацитет. Понастоящем CalMac може да организира спасителен кораб често, като извърши поредица от последователни премествания на кораби между маршрути. Би било по-трудно да се гарантира непрекъснатостта на услугите и оптимизирането на капацитета, ако мрежата се обслужваше от няколко оператора.
(186)
Освен това групирането на всички маршрути подобрява целостта на мрежата, като улеснява съчетаването на аспектите на безопасността, качеството и околната среда на корабните и пристанищните операции и гарантира, че стандартите се прилагат еднакво в цялата мрежа. United Kingdom's Maritime & Coastguard Agency Regional Office for Scotland and Ireland (Регионалната служба за Шотландия и Ирландия на Агенцията за морска и брегова охрана на Обединеното кралство) уточни, че фрагментацията на мрежата не може да е най-ефективният начин за гарантиране на предоставянето на безопасни и надеждни услуги.
(187)
Освен това групирането води до икономии от мащаба, по-специално при продажба на билети и маркетинга и подпомага интегрирания превоз, като позволява на клиентите да направят резервации за редица маршрути чрез една транзакция. Това се отнася и до насърчаването на туризма.
(188)
Може да се твърди, че всеки маршрут трябва да се възлага чрез отделен търг, за да се намалят разходите до минимум. Комисията обаче признава, че административните разходи и тежестта от провеждането на такива единични търгове (26 единични търга) може да бъде твърде висока.
(189)
Би могло да се разгледа и междинното решение за групиране само на някои маршрути, но не би могло да се предвиди със сигурност дали резултатът от въпросната тръжна процедура от гледна точка на общи разходи за публичния бюджет би бил по-висок или по-нисък от действителните разходи в резултат на групирания търг.
(190)
В Съобщението на Комисията за тълкуване на Регламента относно морския каботаж (раздел 5.5.3) се казва, че „държавите-членки често желаят да обединят маршрути за обществени услуги до и от различни острови в една обособена група, за да се реализират икономии от мащаба и да се привлекат оператори. Групите като такива не противоречат на правото на Общността, при условие че групирането не води до дискриминация. Най-подходящият размер на групите следва да бъде определен, като се вземе предвид най-доброто съчетание при удовлетворяване на съществените транспортни нужди“.
(191)
Като се има предвид правната уредба, която изрично позволява групиране на маршрути, и разумните аргументи, представени от органите на Обединеното кралство, не може да се заключи, че групирането на маршрутите е ненужно, несправедливо условие на публичния търг и неизбежно увеличава разходите на държавата за изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(192)
Изискването към спечелилия участник да използва активите на CMAL е разумно условие на търга, като се има предвид, че шотландските власти са имали ясен интерес от използването на корабите, които вече са били на разположение, вместо тези активи да се държат неизползвани или по друг начин да се разпореждат с тях. В Съобщението за тълкуване на Регламента относно морския каботаж (раздел 5.3.2.1) се предвижда, че „когато самите органи на държавите-членки притежават кораби или по друг начин разполагат с такива, те могат да бъдат предоставени на разположение на всички потенциални оператори на услугата при еднакви, недискриминационни условия“. Още повече че това е неутрално условие за участници в търгове, като се има предвид че всеки участник ще заплати една и съща цена за използването на едни и същи кораби. Въпреки че това изискване е законно, то може да доведе до повишен разход за услугата. Действително, не може да се изключи, че ако участниците в търга са имали право да представят алтернативни решения по отношение на корабите, това би могло да доведе до по-нисък общ размер на нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществени услуги.
(193)
Освен това, като се имат предвид специфичните характеристики на корабите, които са необходими за обслужване на маршрутите до западните шотландски острови, може да е трудно един оператор да се снабди навреме за началото на договорния срок с нова флота от съответстващи кораби, способни да обслужват всички маршрути и да поддържат връзките с отдалечените островни общности.
(194)
CalMac е имало конкурентно предимство в търга, тъй като то вече е обслужвало маршрутите, но би било грешка да се заключи, че поради това предимство търгът е бил неправомерно пригоден и в действителност е изключил другите участници (45).
(195)
Следователно се стигна до заключението, че тръжната процедура е проведена по подходящ начин и че търгът е бил открит, недискриминационен и прозрачен.
(196)
Както беше посочено по-горе, параметрите за изчисление на компенсацията следва да се преразглеждат най-малко всяка година. Това преразглеждане в някои случаи може да е резултат от арбитражна процедура между оператора и шотландските органи. Следователно съществува риск да е необходимо държавата да предостави повече (или по-малко) средства на оператора от предвидената в неговата оферта компенсация.
(197)
Ако в поканата за участие в търга е било поставено изискване участниците да се ангажират с определена фиксирана компенсация за шестте години на договора, като всички рискове се поемат от тях, държавата не би носила никакъв риск и на теория би намалила до минимум разходите. Не може обаче да се изключи, че, ако участниците в търга е трябвало да поемат всички рискове по обслужването, е нямало да има предприятия, желаещи да представят оферта или участниците са щели да представят много по-високи оферти с оглед отчитане на добавения риск.
(198)
Не може да бъде заключено със сигурност, че условие Altmark 4 е изпълнено.
(199)
Като се има предвид, че не може да бъде заключено със сигурност, че критериите Altmark 2 и 4 са изпълнени, се счита, че договорът за обществена услуга с CalMac съдържа елементи на държавна помощ.
5.1.2.2. NorthLink
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
Altmark 1 - ясно определени задължения за обществена услуга
(200)
Както беше споменато в съображение 170 по-горе, в този конкретен сектор съществува регламент, който определя кои елементи трябва да бъдат включени в адекватното определяне на задълженията за обществени услуги. Изпълнението на критерий Altmark 1 следователно трябва да бъде оценено по отношение на член 4 от Регламента относно морския каботаж.
(201)
Ясно е, че поканата за участие в търга отговаря на този критерий, като подробно дефинира всички параметри, посочени в Регламента относно морския каботаж, т.е. пристанищата, които трябва да бъдат обслужвани, регулярността, продължителността, честотата, капацитета за предоставяне на услугата, прилаганите тарифи и наемането на екипажа на корабите. Това е потвърдено от доклада на Шотландската сметна палата от декември 2005 г.
(202)
Продължителността на договора за обществена услуга също е под шестте години, препоръчани в Морските насоки.
Altmark 2 - ex ante, обективно и прозрачно определяне на параметрите за компенсиране
(203)
От една страна, преди започване на изпълнението на задълженията за обществена услуга, параметрите за компенсация са били доста ясни. Те са били равни на разходите, предвидени от участниците в търга, които е трябвало да бъдат изчислени подробно, плюс договорено равнище на маржа на печалбата, минус очакваните приходи от експлоатацията на фериботната услуга. Съществува клауза за връщане на средства, в която се посочва, че ако договореният марж на печалбата бъде надвишен, допълнителните печалби ще се поделят с шотландската изпълнителна власт. Повечето икономически/финансови рискове е трябвало да бъдат понесени от спечелилия участник (риск разходите да превишат очакваните, риск от спад в търсенето, инфлационен риск и т.н.).
(204)
От друга страна, някои рискове са останали за шотландската изпълнителна власт или са споделени между страните, особено рискът от промени в политиката (на ЕС или национална) и законодателни рискове (промени в закона за корпоративен данък например). Договорът е изисквал също така шотландската изпълнителна власт да заплати допълнителна безвъзмездна помощ на NorthLink 1 в случай че неговата възвръщаемост на капитала е по-ниска от определено равнище или ако други фактори, извън неговия контрол, засегнат неговите приходи (например повишение на цените на горивото с повече от 10 %). Вследствие на финансовите трудности на NorthLink 1 през 2003 г. са направени допълнителни плащания, а през 2004 г. е подписан протоколът, предвиждащ месечни плащания за NorthLink 1 и възможността за допълнителни плащания в зависимост от финансовите резултати на NorthLink 1.
(205)
Възможностите за допълнително финансиране, надвишаващо предвиденото ниво на компенсация в първоначалния договор, не са били определени на база ex ante, обективни и прозрачни параметри, както е показано от последвалата нужда от предоставяне на допълнителни средства, извън обхвата на договора за обществени услуги. Във всеки случай възможностите за допълнително финансиране съгласно протокола и допълнителните плащания, извършени за NorthLink 1 вследствие на неговите финансови трудности, не са били основани на обективни и прозрачни параметри.
(206)
Следователно не може да се определи със сигурност, че условие Altmark 2 е изпълнено.
Altmark 3 - без свръхкомпенсиране (включително разумна печалба)
(207)
Както е посочено в предходния раздел, параметрите за компенсация като цяло са били ясно установени, с изключение на използваните критерии в предвидената арбитражна процедура при определени обстоятелства. Въпреки че някои параметри на компенсацията не са били точно определени предварително, съществуващата процедура за преразглеждане на размера на компенсацията при такива обстоятелства е била подходяща, за да се гарантира, че няма да има свръхкомпенсиране. Следователно договорът за обществена услуга на NorthLink 1 е изпълнил условие Altmark 3.
Altmark 4 - публичен търг - изчисляване на разходите при отсъствието на търг като за типично предприятие
(208)
Както и в случая с CalMac, анализиран по-горе (съображение 178 по-горе), задълженията на NorthLink 1 за обществени услуги са били възложени вследствие на публична тръжна процедура.
(209)
Следователно необходимо е да се прецени дали търгът е бил добре планиран, справедлив, открит и прозрачен. В противен случай разходът на държавата може да е по-висок от минимума, който е необходим за изпълнение на задълженията за обществени услуги.
(210)
Тръжната процедура обхваща два маршрута (26 маршрута в анализирания по-горе случай на CalMac - вж. съображения 183-191 по-горе). Поради това въпросът с групирането не е от такова значение в случая с NorthLink 1 и NorthLink 2, както в случая с CalMac. По същите причини, посочени по-горе във връзка с CalMac, Комисията не счита, че групирането на двата маршрута поставя под въпрос отворения, недискриминационен и прозрачен характер на търга.
(211)
Субсидиите, предоставени на NorthLink 1 съгласно протокола, с които обаче е надхвърлено нивото на компенсацията, предвидено в първоначалния договор, не са били резултат от публичен търг и не са определени въз основа на анализ на разходите на типично предприятие. Всъщност чрез въвеждането на нова система за финансиране на дефицита по време на срока на изпълнение на договора, протоколът в действителност е изменил естеството и степента на първоначалния търг, като по този начин е засегната неговата прозрачност във връзка с начина, по който е бил представен на потенциалните участници.
(212)
Следователно не може да се заключи със сигурност, че критерий Altmark 4 е изпълнен.
(213)
Като се има предвид, че не може да се направи заключение със сигурност, че критерии Altmark 2 и 4 са изпълнени, смята се, че договорът за обществена услуга с NorthLink 1 съдържа елементи на държавна помощ.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
Altmark 1 - ясно определени задължения за обществена услуга
(214)
Както е посочено по-горе, в този определен сектор съществува регламент, който определя кои елементи следва да бъдат включени в адекватното определяне на задълженията за обществени услуги. Изпълнението на критерия Altmark 1 следователно трябва да бъде оценено по отношение на член 4 от Регламента относно морския каботаж.
(215)
Ясно е, че поканата за участие в търга е изпълнила този критерий, като подробно е определила всички параметри, предвидени в Регламента относно морския каботаж, т.е. пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилаганите тарифи и наемането на екипажа на корабите.
(216)
Договорът за обществена услуга има също така разумен срок от шест години в съответствие с Морските насоки.
Altmark 2 - ex ante, обективно и прозрачно установяване на параметрите за компенсация
(217)
От една страна, преди започване на изпълнението на задълженията за обществени услуги, параметрите за компенсация са били доста ясни. Те са били равни на разходите, предвидени от участниците в търга, които е трябвало да бъдат подробно определени, плюс договорено равнище на маржа на печалбата, минус очакваните приходи от експлоатацията на фериботната услуга. Съществува клауза за връщане на средства, която гласи, че, ако договореното равнище на маржа на печалбата бъде надвишено, допълнителните печалби ще бъдат разделени с шотландската изпълнителна власт. В този втори договор с NorthLink 2 шотландската изпълнителна власт носи повече рискове или те са споделени между страните (риск, свързан с атмосферните условия, инфлационен риск, риск от спад в търсенето, промяна в транспортната политика, т.н.).
(218)
От друга страна, подобно на договора за обществени услуги от 2007 г. с CalMac, сумите на субсидията следва да се преразглеждат ежегодно въз основа на действителните резултати през предходната година. Операторът представя предварителен проект на ревизиран базов сценарий, който след това трябва да бъде съгласуван с шотландските органи. В случай на конфликт се привлича експерт като арбитър. Въпреки че договорът за обществена услуга съдържа някои указания относно начина на коригиране на компенсацията в случай на някои непредвидени обстоятелства, точните параметри на тези корекции не са известни предварително. Размерът на компенсацията по-скоро се коригира чрез двустранна арбитражна процедура между шотландските органи и NorthLink 2, с възможно привличане на експерт. Комисията отбелязва, че използваните критерии в тази арбитражна процедура не са посочени предварително по един обективен начин за всички възможни събития. Тази арбитражна процедура води до липса на прозрачност при определяне на параметрите за компенсация. Тя поражда също така и риск от изменение на компенсацията, предоставяна всяка година, което не е обвързано с прозрачни, предварително определени и обективни критерии. Следователно не може да се установи със сигурност, че условие Altmark 2 е изпълнено.
Altmark 3 - без свръхкомпенсиране (включително разумна печалба)
(219)
Както е посочено в предходния раздел, като цяло параметрите за компенсацията са ясно установени, с изключение на критериите, използвани в арбитражната процедура, предвидена при определени обстоятелства. Въпреки че някои параметри на компенсацията не са точно определени предварително, съществуващата процедура за преразглеждане на размера на компенсацията при такива обстоятелства е подходяща, за да се гарантира, че няма да има свръхкомпенсиране. Това е така, тъй като възможната допълнителна компенсация ще се основава на действително направените разходи. Следователно условие Altmark 3 е изпълнено (вж. така също раздел 5.3.4.3 по-долу).
Altmark 4 - публичен търг - изчисляване на разходите при липсата на търг като за типично предприятие
(220)
В настоящия случай задълженията за обществена услуга са били възложени вследствие на публична тръжна процедура.
(221)
Първо трябва да се прецени дали търгът е бил добре планиран, справедлив, открит и прозрачен. В противен случай разходът за държавата може да бъде по-висок от необходимия минимум за изпълнение на задължения за обществени услуги.
(222)
Както и при NorthLink 1, групирането на двата маршрута поставя под съмнение открития, недискриминационен и прозрачен характер на търга.
(223)
Както и в случая с CalMac, изискването спечелилият участник да използва корабите на NorthLink 1 е разумно условие на търга, като се има предвид, че шотландската изпълнителна власт е имала ясен интерес от използването на корабите, които вече са били на разположение, вместо да държи тези активи неизползвани или по друг начин да се разпорежда с тях. Още повече, че това условие е еднакво за участниците в търга, като се има предвид, че всеки участник би заплатил една и съща цена за използването на едни и същи кораби. Въпреки че това изискване е законно, то може да доведе до по-висок разход за услугата. Всъщност, не може да се изключи, че ако участниците в търга са имали право да представят алтернативни решения относно корабите, това би могло да доведе до по-ниски общи разходи за задълженията за обществени услуги.
(224)
По тези причини и в съответствие с оценката по-горе по отношение на CalMac (46) Комисията не може да заключи със сигурност, че критерий Altmark 4 е изпълнен.
(225)
Като се има предвид, че не може да се заключи със сигурност, че критерии Altmark 2 и 4 са изпълнени, се счита, че договорът за обществени услуги с NorthLink 2 съдържа елементи на държавна помощ.
5.2. ЕСТЕСТВО НА ПОМОЩТА
5.2.1. ОБЩИ ПОЛОЖЕНИЯ
(226)
След като установи, че плащанията за CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прецени дали тази държавна помощ е съществуваща или представлява нова помощ. В тази връзка следва да се отбележи, че при започване на официалната процедура по разследване Комисията не е разгледала въпроса дали помощта следва да се счита за нова или съществуваща помощ.
(227)
Както беше споменато преди това (47), в хода на официалната процедура по разследване стана ясно обаче, че част от помощта би могла да бъде счетена за съществуваща помощ с оглед на датата на влизане в сила на правните разпоредби, уреждащи помощта. Следователно Комисията реши да започне, успоредно с официалната процедура по разследване, процедурата на сътрудничество, предвидена в член 17 от Процедурния регламент.
(228)
В случая на съществуваща държавна помощ от Комисията се изисква единствено да провери нейната съвместимост към дадения момент и да препоръча възможни промени за в бъдеще. Обратно, в случая на нова помощ, от Комисията се изисква да провери нейната съвместимост с общия пазар също и в миналото.
(229)
Според член 1, буква б), подточка i) от изменения Процедурен регламент, съществуваща помощ са „без да се накърняват членове 144 и 172 от Акта за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция към приложение IV, точка 3 и допълнението към споменатото приложение към Акта за присъединяване на Чешката република, Естония, Кипър, Латвия, Литва, Унгария, Малта, Полша, Словения и Словакия и към приложение V, точка 2 и точка 3, буква б) и допълнението към споменатото приложение към Акта за присъединяване на България и Румъния, всички помощи, които са съществували преди влизането в сила на Договора в съответните държави-членки, тоест схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и все още са приложими след влизането в сила на Договора“.
(230)
В съответствие с член 4, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета относно определянето на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за създаване на Европейската общност (48) (по-долу „Регламента за прилагането“) „промяна на съществуваща помощ означава всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар“.
(231)
Според установената съдебна практика (49) не всяка промяна на съществуваща помощ следва да се счита за превръщаща съществуващата помощ в нова помощ. В този случай Първоинстанционният съд зае позицията, че „само когато изменението засяга действителната същност на оригиналната схема, последната се трансформира в нова схема за помощ. Не може да има съмнения за такова изменение на същността, когато новият елемент е ясно разграничим от първоначалната схема“.
(232)
Първоинстанционният съд разясни също така „[…] дали дадена помощ може да бъде класифицирана като нова помощ или като изменение на съществуваща помощ трябва да бъде определено чрез позоваване на разпоредбите, които я уреждат“ (50). Когато съответните правни разпоредби не са променени по отношение на естеството на предимството или дейностите на бенефициерите, тогава няма нова помощ.
(233)
Следователно трябва да се прецени, чрез позоваване на правната уредба и на процеса на изменение на схемата, дали има съществени промени след присъединяването на Обединеното кралство към ЕС през 1973 г., които биха се развили в нова помощ. Съдебната практика се позовава на промени в естеството на предимството, преследваната цел, бенефициера или източника на финансиране.
(234)
Трябва да се прецени също така дали последващите изменения са отделими от първоначалната мярка или дали неотделимите промени засягат действителната същност на първоначалната правна уредба, т.е. естеството на предимството или източникът на финансиране, целта или правното основание на помощта, бенефициерите или обхвата на дейностите на бенефициерите, така че последната като цяло да се трансформира в нова помощ.
5.2.2. CALMAC
(235)
CalMac предоставя фериботни превозни услуги в района на западните шотландски острови много преди присъединяването на Обединеното кралство към Европейската общност през 1973 г.
(236)
Първоначалното правно основание за субсидиите е било раздел 2, параграф 1 от Highlands and Islands Shipping Services Act от 1960 г., който позволява на шотландските министри (51) да отпускат безвъзмездни финансови помощи/заеми на лица, които предоставят обществени морски транспортни услуги. В раздел 2, точки 3 и 4 от закона се предвижда, че когато тази безвъзмездна финансова помощ/заем надвиши 10 000 GBP, трябва да се използва „ангажимент“ (който на практика представлява вторично законодателство) и че този ангажимент трябва да бъде одобрен от Шотландския парламент (52).
(237)
Раздел 45, параграф 1 от Transport (Scotland) Act от 2005 г., който влезе в сила на 10 октомври 2005 г., отмени тези разпоредби на закона от 1960 г., но раздел 45, параграф 2 предвижда, че всеки ангажимент, сключен преди 10 октомври 2005 г., ще остане в сила. Това означава, че ангажиментът от 7 април 1995 г. за възлагане на задължения за обществени услуги на CalMac е продължил да действа и след влизането в сила на закона от 2005 г.
(238)
От 1 октомври 2006 г., когато е извършено преструктурирането на групата на CalMac и е създадено ново юридическо лице, което да обслужва маршрута Gourock-Dunoon, компенсацията за задълженията за обществени услуги по този маршрут се основава на раздел 70, параграф 1 от Transport (Scotland) Act от 2001 г., изменен от Transport Scotland Act от 2005 г.
(239)
До 1 октомври 1997 г., когато влиза в сила договорът за фериботни услуги в района на Clyde и Hebrides, задълженията за обществени услуги са били определяни в годишни писма от шотландските министри до CalMac (регулярност, честоти, капацитети, тарифи за превоз и размер на субсидията).
(240)
От 1 октомври 2007 г. спецификациите на задълженията за обществени услуги са част от договора за обществени услуги, сключен в резултат на публична тръжна процедура, с изключение на маршрута Gourock-Dunoon.
(241)
Що се отнася до маршрута Gourock-Dunoon, от 1 октомври 2007 г. изискванията за субсидията са определени административно, въз основа на одобрения на годишните финансови планове на дружеството от шотландските министри и наблюдението на действителните изисквания по дефицита през годината от страна на шотландското правителство.
(242)
Предвид горепосоченото Комисията смята, че целта на схемата за помощи явно е останала непроменена от началото на схемата. Тя се състои в предоставянето на фериботни транспортни услуги между шотландските острови.
(243)
Развитието на правното основание на схемата не променя съществено естеството на предимството, дадено на CalMac, от 1973 г. насам. CalMac непрекъснато е получавало безвъзмездни финансови помощи за финансиране на дефицит, капиталови безвъзмездни финансови помощи и заеми (за кейове, пристанищна инфраструктура и за кораби). Източникът на това финансиране също не се е променил, тъй като всички средства продължават да идват от националния бюджет.
(244)
Размерът на годишната компенсация редовно се повишава. Тези повишения обаче не следва да се считат за нова помощ. Както е заявил Съдът (53)„[…] появата на нова помощ или изменението на съществуваща помощ не може да се преценява според мащаба на помощта или по-специално нейния размер от финансова гледна точка в никой момент от срока на ангажимента, ако помощта се предоставя съгласно предишни законови разпоредби, които остават неизменени.“
(245)
Комисията е на мнение, че повишението на размера на помощта е следствие от увеличените финансови нужди на доставчика на обществената услуга при изпълнението на неговата задача за обществена услуга, докато задълженията за обществени услуги, договореностите за финансиране и измененията на законовите разпоредби за компенсацията не са претърпели съществени промени.
(246)
Бенефициерът на мярката е един и същ от началото на схемата. Въпреки че CalMac е преминало през процес на преструктуриране през 2006 г., то винаги е било единственият бенефициер на помощта и винаги е било дружество с изцяло публична собственост. През 2006 г. неговите корабни и брегови активи са отделени от неговата функция на фериботен оператор. Тази промяна не може да се разглежда като промяна на бенефициерите на схемата, тъй като двете отделни юридически лица продължават да бъдат единствените участници в схемата за компенсиране. Това правно разделяне е промяна от технически характер, която не води до съществена промяна на бенефициера на помощта.
(247)
Аналогично възлагането на обслужването в района на Hebrides и Clyde на две отделни юридически лица (CalMac Ferries Ltd и Cowal Ferries Ltd, две дъщерни дружества, изцяло собственост на David MacBrayne Ltd) трябва да се разглежда като промяна от техническо естество, която не води до съществена промяна на бенефициера на помощта.
(248)
Направени са някои адаптации на общата услуга и маршрутите, обслужвани от CalMac. Добавени са няколко нови услуги, докато други са преустановени. Една от тези адаптации например е резултат от откриването на нов мост, което е направило предоставяната услуга излишна. Комисията счита, че това са технически промени, предназначени да приспособят обществената услуга към нуждите на населението. Тези адаптации не са променили общата цел на схемата. Задълженията за обществени услуги са определени като цяло и ограничените технически корекции на обслужваните маршрути не променят съществено естеството на схемата.
(249)
Поради горепосочените причини Комисията стигна до заключението в хода на това разследване, че схемата за помощ, засягаща CalMac, представлява съществуваща помощ (54) и стартира процедурата на сътрудничество, предвидена в член 17 от Процедурния регламент, успоредно с официалната процедура по разследване. Комисията уведоми държавата-членка за това заключение и изрази своята предварителна позиция, че някои аспекти от схемата вече не са съвместими с общия пазар. На органите на държавата-членка беше дадена възможност да представят своите коментари по тази предварителна позиция.
(250)
Щом схемата за държавна помощ в полза на CalMac представлява съществуваща помощ, нейната съвместимост съответно трябва да бъде оценена единствено по отношение на настоящата ситуация (55) и от Комисията не се изисква да оценява съвместимостта на помощта, предоставяна на CalMac в миналото.
5.2.3. NORTHLINK
(251)
Ясно е, че плащанията извършвани за NorthLink 1 съгласно договора за обществени услуги за обслужване на маршрутите в района на северните острови през периода 2002-2006 г. и съгласно протокола представляват нова помощ, тъй като NorthLink 1 не развива никакви дейности по предоставяне на обществени услуги по тези маршрути преди 2002 г.
(252)
Аналогично плащанията, извършени за NorthLink 2, представляват нова помощ, отделно от въпроса дали NorthLink 1 и NorthLink 2 следва да се разглеждат като отделни бенефициери или дали NorhLink 2 следва да се счита просто за продължение на NorthLink 1.
(253)
Следователно цялата помощ, платена от 2002 г. насам на NorthLink 1 и NorthLink 2, трябва да се счита за нова помощ.
(254)
Съвместимостта на схемата с общия пазар следователно трябва да се оцени за периода след 2002 г.
5.3. СЪВМЕСТИМОСТ
5.3.1. ПРИЛОЖИМОСТ НА ЧЛЕН 86, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА
(255)
Член 86, параграф 2 от Договора е правното основание за оценка на помощта, предоставена на CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2.
(256)
Съгласно член 86, параграф 2 от Договора трябва да се прецени дали:
-
фериботните услуги в Шотландия представляват УОИИ и дали са ясно определени като такива от органите на Обединеното кралство (определение) (56),
-
CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 са изрично натоварени от държавата-членка с предоставянето на тази услуга и са обект на надзор по отношение на изпълнението на техните задачи (възлагане и надзор),
-
финансирането е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга, като се вземат предвид също другите преки и непреки приходи, получени от обществената услуга, и не води до ненужно нарушаване на конкуренцията или въздействие върху търговията (пропорционалност).
5.3.2. ПРИЛОЖИМОСТ НА РАМКАТА ЗА УОИИ (57)/РЕШЕНИЕТО ЗА УОИИ (58)
(257)
Решението за УОИИ, считано от неговото влизане в сила, изключва от изискването за нотифициране публична компенсация за изпълнението на УОИИ при определени условия. Рамката за УОИИ, считано от нейното влизане в сила, определя условията за съвместимост на мерките, предмет на изискването за нотификация.
(258)
Точка 3 от Рамката за УОИИ изрично изключва транспортния сектор и следователно не е приложима в настоящия случай. Въпреки това формулираните в нея принципи за тълкуване могат да бъдат полезни при оценяване на съвместимостта на анализираните мерки, като се има предвид общият контекст на прилагане на член 86, параграф 2 от Договора (59).
(259)
Решението за УОИИ не изключва морския и въздушния транспорт. В решението за откриване на официална процедура по разследване е повдигнат въпросът за възможното прилагане на Решението за УОИИ и Комисията изрази предварителна позиция, че то не изглежда приложимо в настоящия случай.
(260)
Има две изключения от изискването за нотифициране съгласно член 2 от Решението за УОИИ, които може да са от значение в настоящия случай:
„а)
компенсация за обществена услуга, предоставена на предприятия със среден годишен оборот преди облагане с данъци и включени всички дейности, по-малко от 100 милиона EUR през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 милиона EUR“;
„в)
компенсация за обществена услуга за въздушни или морски връзки към острови, за които средният годишен трафик през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, не надвишава 300 000 пътници“.
(261)
Въпросът кое дружество следва да се разгледа за прилагане на условие а) по-горе (CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 поотделно или заедно) беше повдигнат в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(262)
Комисията отбелязва, че както CalMac, така и NorthLink 2 понастоящем получават по повече от 30 милиона EUR годишно всяко като компенсация за обслужването на съответните морски маршрути (60). Следователно условие а) не е изпълнено.
(263)
Що се отнася до NorthLink 2, последните налични данни показват трафик от 301 000 през 2004/2005 г. за двата обслужвани маршрута. За CalMac цифрите са много по-високи. Следователно условие в) също не е изпълнено.
(264)
В заключение Комисията потвърждава своята предварителна оценка, че Решението за УОИИ не е приложимо в настоящия случай.
5.3.3. СЪЩЕСТВУВАЩА ПОМОЩ, ПРЕДОСТАВЕНА НА CALMAC
5.3.3.1. Определение
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(265)
Както беше споменато преди това (вж. раздел 5.2 по-горе), единствено настоящата ситуация е от значение за оценяването на съвместимостта на помощта, предоставена на CalMac, тъй като това е съществуваща помощ. Следователно единствено условията на договора за обществени услуги от 2007 г. трябва да бъдат оценени за всички маршрути освен Gourock-Dunoon, който е изключен от този договор. В съответствие с процедурата на сътрудничество, предвидена в член 88, параграф 1 от Договора, Комисията е получила от Обединеното кралство цялата необходима информация за преглед на съществуващата схема за помощ.
(266)
Оценката, направена по-горе по отношение на изпълнението на критерий Altmark 1 се прилага и тук. Договорът за обществени услуги от 2007 г., който е резултат от една открита и прозрачна публична тръжна процедура, е в съответствие с член 4 от Регламента относно морския каботаж, в който са определени спецификациите, които трябва да бъдат част от определението, а именно: пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд.
(267)
Договорът за обществени услуги предвижда задълженията, възложени на оператора, да не го възпрепятстват да използва корабите за някакви други цели, при условие че задължението за предоставяне на УОИИ е било и продължава да бъде изпълнявано. Това на практика позволява на оператора да превозва търговски превозни средства например, което представлява дейност извън обхвата на неговите задачи за обществени услуги. Това условие по никакъв начин не представлява очевидна грешка в определението на УОИИ, възложени на CalMac, тъй като се отнася до дейности извън обхвата на определението на УОИИ, които могат да бъдат изпълнявани от CalMac при търговски условия (без държавно субсидиране).
б) Gourock-Dunoon
(268)
Тъй като маршрутът Gourock-Dunoon е изключен от договора за обществени услуги от 2007 г., правното основание за компенсацията, свързана с този маршрут, продължава да бъде Highlands and Islands Shipping Services Act от 1960 г., изменен от раздел 70 от Transport (Scotland) Act от 2001 г. и от раздел 45 от Transport (Scotland) Act от 2005 г.
(269)
Задълженията за обществени услуги за този маршрут и съответната компенсация са предназначени само за превоз на пътници, а търговските превозни средства са изключени. CalMac обаче има право да предоставя транспортни услуги за търговски превозни средства при чисто търговски условия.
(270)
Определението на задължения за обществени услуги не отговаря на член 4 от Регламента относно морския каботаж. В действителност основните характеристики на обществената услуга, като обслужвани пристанища, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд, не са официално определени в правен акт.
(271)
Заинтересовани страни твърдят, че определението на задължения за обществени услуги по маршрута Gourock-Dunoon представлява очевидна грешка по отношение на конкурентна услуга. Всъщност има друго дружество - Western Ferries, което предоставя транспортни услуги (за пътници, превозни средства и товари) по сходен маршрут, обслужващ като цяло същите места, въпреки че започва от и завършва на различни точки. McGill's Buses (местен автобусен превозвач) е въвел свързваща автобусна услуга от градския център на Dunoon, който превозва пътници-пешеходци направо до услугата на Western Ferries, а после - през Gourock до центъра на град Glasgow.
(272)
Обединеното кралство е предоставило достоверна информация относно адекватността на УОИИ за пътнически превоз по този маршрут. Докато се признава, че McGill's Buses и Western Ferries наистина предоставят „цялостна“ услуга за пътници-пешеходци за много ограничен брой плавания, нейните характеристики от гледна точка на честота, удобство, време за пътуване, транспортна интегрираност, надеждност и достъп за пътниците означава, че те не са заместители на услугата, предоставяна от CalMac. Следователно има сериозна икономическа и социална обосновка на общественото подпомагане за услуга за пътници от градски център до градски център.
(273)
Услугата на CalMac предлага по-голяма честота - 18 пътувания с отиване и връщане в делнични дни, спрямо 8 пътувания с отиване и връщане (най-вече в натоварени часове), предлагани от McGill's Buses, като последното не предлага услугата в неделя. Общото време за пътуване е по-малко с услугата на CalMac, особено в ненатоварените часове (понякога до 50 % по-дълго време на пътуване с услугата на McGill's). Услугата на CalMac е също така тясно интегрирана с железопътна връзка за Глазгоу за разлика от разписанието на Western Ferries. Услугата на CalMac е също така по-малко уязвима към закъснения и нарушения отколкото конкурентната услуга автобус - ферибот - автобус (например механични повреди на автобуси или закъснения, предизвикани от задръствания на движението или пътни работи, могат да въздействат отрицателно върху надеждността и времето за пътуване на конкурентната услуга).
(274)
Самото Western Ferries признава, че „бъдещето на всяка субсидирана услуга до Dunoon може да бъде единствено продължението на задължения за обществени услуги само за пътници, предоставяни от кораб/кораби само за пътници“. Western Ferries понастоящем обслужва 68 % от превоза на пътници, докато неговият дял от трафика на търговски превозни средства и автомобили е 86-88 %. Това показва, че CalMac играе важна роля в пътническия трафик и по-малка в търговския и автомобилния трафик.
(275)
Ролята на Комисията съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО трябва да бъде ограничена до проверяване за очевидни грешки при определянето на УОИИ. Въпреки че има друга конкурента услуга за пътнически трафик по същия маршрут, тази друга услуга не е заместител на услугата на CalMac, а отличителните характеристики на последната не водят до извода, че е имало очевидна грешка при определянето на задълженията за обществени услуги.
(276)
Един свързан въпрос, повдигнат от Western Ferries, е, че на CalMac е позволено да обслужва комбинирани кораби за превозни средства и пътници по този маршрут, докато задълженията за обществени услуги обхващат само пътническия трафик. Western Ferries твърди, че това води до кръстосано субсидиране и несправедлива конкуренция и че по тази причина задълженията за обществени услуги следва да се изпълняват само с кораб, предназначен единствено за пътници.
(277)
Съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО това не може да се счита за очевидна грешка в определянето на УОИИ. Операторите, натоварени със задължения за обществени услуги, могат също така да развиват и несубсидирани търговски дейности. Когато те осъществяват търговски дейности, те трябва да отговарят на определени изисквания като отделно водене на счетоводството, адекватно разпределение на общите разходи и липса на кръстосано субсидиране между двата вида дейност.
(278)
При условие че тези изисквания в настоящия случай са изпълнени, Комисията не може да наложи предоставянето на УОИИ чрез кораб, предназначен единствено за пътници. Не може да се отрече, че в този случай дейностите по търговската и обществената услуга са свързани много тясно - едни и същи кораби предоставят едновременно обществената услуга и търговските услуги - и споделят по-голямата част от разходите. Това подчертава необходимостта от специална бдителност по отношение на разделното водене на счетоводството и механизма за разпределение на разходите (61). Това обаче не означава, че има очевидна грешка в определението на обществената услуга.
(279)
В заключение определението на задължения за обществени услуги не отговаря на член 4 от Регламента относно морския каботаж. В действителност основните характеристики на обществената услуга, като пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд, не са официално определени в правен акт. Следователно настоящото определение на УОИИ за обслужване на маршрута Gourock-Dunoon представлява очевидна грешка.
(280)
По принцип обаче е възможно в бъдеще законно да се определи УОИИ за превоз на пътници по този маршрут, включително възможността доставчикът да извършва търговски дейности, като използва комбиниран кораб за пътници/превозни средства. Като такова това няма да представлява очевидна грешка, при условие че неговите характеристики са точно определени в правен акт.
(281)
Както беше посочено по-горе, Обединеното кралство уведоми Комисията, че ще се обяви нов открит, прозрачен и недискриминационен публичен търг за договор за обществени услуги по този маршрут само за пътници, като прилагане на подходяща мярка.
(282)
Следователно Обединеното кралство следва да гарантира, че този публичен търг ще съдържа подходящо определение на задълженията за обществени услуги, което е съвместимо с член 86, параграф 2 от Договора. Комисията ще следи дали правилно се прилага подходящата мярка, приета от Обединеното кралство.
5.3.3.2. Възлагане
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(283)
Изглежда очевидно, че CalMac е било изрично натоварено с предоставянето на въпросната обществена услуга. Договорът за обществени услуги от 2007 г. съдържа точни указания за услугите, които CalMac следва да предоставя, и за това как обхватът на задачата за обществени услуги може да бъде променен.
(284)
Договорът за обществени услуги съдържа също така ясни разпоредби за контрол на изпълнението на обществената услуга чрез налагане на задължение за представяне на редовна подробна информация от страна на CalMac на изпълнителната власт относно обслужването на маршрутите. Съществуват например показатели за изпълнението, които редовно биват оценявани. Ако стандартите за изпълнение не са изпълнени, тогава безвъзмездната финансова помощ може да бъде съответно понижена.
б) Gourock-Dunoon
(285)
В случая на маршрута Gourock-Dunoon Комисията счита, че CalMac не е било подходящо натоварено с обслужването на този маршрут. В действителност, освен факта, че понастоящем УОИИ не е добре определена, липсват ясни правни разпоредби, определящи условията, при които CalMac трябва да предоставя УОИИ. Липсват и ясни разпоредби за изчисляване на компенсацията или показателите за изпълнение, които биха засегнали годишната безвъзмездна финансова помощ например. Следователно възлагането на този маршрут на CalMac понастоящем не е достатъчно ясно и изчерпателно.
(286)
Органите на Обединеното кралство следва да гарантират, че, в контекста на новия публичен търг за договор за обществени услуги само за пътници по този маршрут, задълженията за обществени услуги ще бъдат ясно възложени на спечелилия участник.
5.3.3.3. Пропорционалност
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(287)
Тъй като държавната помощ, предоставена до момента на CalMac, се счита за съществуваща помощ, Комисията не е нужно да прави преценка дали е имало свръхкомпенсиране на задълженията за обществени услуги на CalMac в миналото. Следователно оценката трябва да се отнася за бъдещето. Трябва да се преценява единствено дали условията на договора за обществени услуги от 2007 г. предоставят достатъчни гаранции, за да бъде избегнато свръхкомпенсиране и потенциално антиконкурентно поведение на CalMac.
(288)
Както е посочено по-горе (62), публичният търг е бил проведен по открит и прозрачен начин.
(289)
Условията на договора за обществени услуги са подходящи за предотвратяване на свръхкомпенсиране на изпълнението на задълженията за обществени услуги. Компенсацията е ограничена до разходите за дейността минус приходите от дейността (включително разумна печалба). Разходите, които са допустими за компенсиране, са също така ясно определени в договора за обществени услуги.
(290)
Съществува механизъм за връщане на средства, при който основната част от всяко потенциално надвишаване на компенсацията ще бъде върнато на шотландските органи. Не се връща само малка част. Ако например свръхкомпенсирането е 1 милион GBP, само 275 000 GBP ще бъдат задържани от CalMac. В случай че свръхкомпенсирането е 10 милиона GBP, само 725 000 GBP ще бъдат задържани от CalMac. Тази система е предназначена да създаде стимул за CalMac да понижи разходите и да бъде по-ефективно. Тези средства са силно ограничени и в съответствие с определението на „разумна печалба“, посочено в Рамката за УОИИ (точка 18 от нея) (63). Въпреки че Рамката за УОИИ не се прилага в настоящия случай, Комисията счита, че потенциалните надвишаващи суми на компенсацията, които могат да бъдат задържани от CalMac, са силно ограничени и пропорционални на сумите на компенсацията.
(291)
Освен това предвиденият марж на печалбата в договора за обществени услуги е резултат от конкурентна тръжна процедура и следователно е гарантирано, че този марж е определен на разумно равнище.
(292)
Съществува също така клауза в договора за обществени услуги, която гарантира, че ако доставчикът на обществената услуга получи допълнително публично подпомагане от други източници, безвъзмездната финансова помощ по условията на договора ще бъде съответно понижена.
(293)
В заключение договорът за обществени услуги съдържа достатъчни предпазни гаранции срещу свръхкомпенсиране за изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(294)
Освен въпроса със свръхкомпенсирането Комисията е направила и оценка във връзка с жалбите, получени в това отношение, дали договорът за обществени услуги съдържа достатъчни гаранции за избягване на антиконкурентно поведение от страна на CalMac, което може да причини ненужно нарушаване на конкуренцията. Такъв би бил случаят например, ако CalMac можеше последователно да подбива цените на конкурентите, като по този начин ги изхвърли от пазара.
(295)
В този контекст трябва да се подчертае, че понастоящем няма никаква конкуренция по тези маршрути. Също така договорът за обществени услуги предвижда строги условия за цените на билетите. Той включва разписание на цените за 2007/2008 г. и налага консултиране с шотландските органи, ако цените бъдат преразгледани. CalMac по-специално би нарушило условията на договора за обществени услуги, ако едностранно и неоснователно понижи цените, за да изхвърли от пазара съществуващи конкуренти или да предотврати навлизането на потенциални нови конкуренти. Освен това CalMac не може да претендира за допълнителна компенсация за понижение на приходите, произтичащо от отстъпки или намаления на цените, въведени в публикуваната тарифа. Това предотвратява също така възможно антиконкурентно ценово поведение.
(296)
Друго възможно нарушение на пазара би възникнало, ако доставчикът на обществени услуги самостоятелно би могъл значително да измени или повиши своето предлагане на обществена услуга, например като добави нови маршрути или значително повиши честотите. Ако автоматично би било допустимо CalMac да получи допълнителна компенсация за тези добавени услуги, това би могло да предизвика нежелано нарушаване на конкуренцията, извън рамките на това, което разумно би могло да бъде прието като съответно на изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(297)
Договорът за обществени услуги изрично предвижда предварително консултиране с шотландските министри и одобрение от тяхна страна преди да бъдат направени каквито и да било съществени корекции в публикуваните разписания и честоти или в съгласуваните услуги.
(298)
В договора за обществени услуги има също така конкретни разпоредби, които забраняват на доставчика на обществената услуга кръстосано субсидиране между неговите дейности по обществената услуга и дейностите, които не са свързани с обществени услуги, и изискват всички транзакции между CalMac и неговите дъщерни дружества да се извършват на база равнопоставеност и независимост на страните.
(299)
Почти всички дейности на CalMac попадат в обхвата на договора за обществени услуги. Въпреки това, с цел гарантиране на прозрачност, трябва да има разделение на счетоводството между неговите дейности, свързани с обществените услуги, и неговите дейности, които не са свързани с обществени услуги, или търговски дейности в съответствие с условията на Директивата за прозрачността (64).
(300)
Съгласно условията на договора за обществени услуги CalMac трябва да докладва ежегодно действителните направени разходи във връзка с изпълнението на задачите за обществени услуги. В този отчет за действителни резултати разходите за обществени услуги се отделят от останалите дейности на CalMac. Следователно се гарантира, че размерът на публичните средства, отпуснати на CalMac, и използването на тези средства са ясно разграничени от останалата част на дейностите на CalMac. Договорът за обществени услуги изрично предвижда, че е необходимо да се поддържат ясни, отделни и прозрачни счетоводни системи за финансирането и изпълнението на дейностите по обществената услуга.
(301)
С цел да се гарантира, че направените разходи по дейностите за обществени услуги са ясно разграничени от разходите, направени по отношение на други дейности, необходимо е също така да се създаде подходяща система за разпределяне на разходите, които са общи за двата вида дейности.
(302)
Договорът за обществени услуги съдържа подробно описание на всички разходи, които са допустими за компенсиране. Освен безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, която е предназначена да обхване всички оперативни разходи, свързани с предоставянето на обществената услуга (например разходи за лизинг на корабите на CMAL, разходи за морския персонал, гориво, такси за ползване на терминалите, таксуване, застраховка и т.н.), предвидени са добавки за неочаквани увеличения на разходите за гориво и за капиталови разходи (например придобиване на активи за изпълнение на дейностите по обществените услуги, пристанищни работи за същата цел и т.н.). Всички разходи, обхванати от безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, са точно количествено определени в базовия сценарий, а условията за прилагане и за определяне на потенциалните добавки за гориво и капиталови надбавки са точно определени в договора за обществени услуги.
(303)
Следователно договорът за обществени услуги е достатъчно ясен по отношение на разпределението на разходите между дейностите, свързани с обществената услуга, и другите дейности.
(304)
В съответствие със своята обичайна практика по отношение на съществуващи схеми за помощ Комисията ще продължи да наблюдава дейностите на CalMac и по-специално правилното разпределение на разходите, избягването на кръстосано субсидиране и пълната прозрачност по отношение на отделното водене на счетоводството.
(305)
Комисията положително отчита в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да съгласуват със заинтересованите страни въвеждането на значителни промени в задълженията за обществени услуги на CalMac за маршрутите в района на Hebrides и Clyde. Те ще изискват също така CalMac да съставя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейностите по обществените услуги и за търговските дейности, считано от финансовата 2009/2010 година и възнамеряват да включват това изискване във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги в района Hebrides и Clyde.
б) Gourock-Dunoon
(306)
Western Ferries твърди, че услугата само за пътници, основана на кораб само за пътници, би спестила пари на данъкоплатците, като се намали сумата на годишната субсидия за CalMac. Член 86, параграф 2 от Договора обаче не изисква от държавите-членки да избират най-рентабилния начин за осигуряване на обществена услуга.
(307)
В случая на маршрута Gourock-Dunoon няма ясни разпоредби за избягване на свръхкомпенсиране, няма изрични гаранции срещу антиконкурентно поведение или кръстосано субсидиране и няма официално изискване за отделно водене на счетоводство или разпоредби за разпределение на разходите.
(308)
Следователно, що се отнася до маршрута Gourock-Dunoon, няма достатъчни гаранции, че помощта е съразмерна на задълженията на CalMac за обществени услуги и следователно че мерките са необходими, за да направят помощта съвместима в бъдеще.
(309)
Органите на Обединеното кралство приеха, като подходяща мярка, да организират публична тръжна процедура. В контекста на съществуващата схема за помощ за този маршрут Комисията счита, че при прилагане на публичната тръжна процедура органите на Обединеното кралство трябва да гарантират включването в този договор за обществени услуги само за пътници за маршрута Gourock-Dunoon на ясни разпоредби за избягване на свръхкомпенсирането и изрични гаранции срещу антиконкурентно поведение и кръстосано субсидиране, включително задължението за публично съгласуване със заинтересованите страни на съществени промени в задачите по обществената услуга. Изисква се също така и официално условие за отделното водене на счетоводството и подходящи разпоредби за разпределение на разходите.
(310)
Комисията отбелязва също така положително в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да съгласуват със заинтересованите страни въвеждането на съществени промени в задълженията на CalMac за обществени услуги за маршрута Gourock-Dunoon. Те ще изискват също така от CalMac да представя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейности, свързани с обществените услуги, и за търговски дейности, считано от финансовата 2009/2010 година, и възнамеряват да включват тези изисквания във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги по маршрута Gourock-Dunoon.
5.3.3.4. Заключение по частта за съществуващата помощ
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(311)
УОИИ за обслужването на маршрутите в района на Clyde и Hebrides, с изключение на Gourock-Dunoon, е добре определена и надлежно е възложена на CalMac. Съществуват достатъчни гаранции, за да се осигури съразмерността на компенсацията, предоставена на CalMac, с неговите задължения за обществени услуги. Следователно държавната помощ, предоставена на CalMac за обслужването на тези маршрути, е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
б) Gourock-Dunoon
(312)
Обществената услуга за маршрута Gourock-Dunoon не е достатъчно добре определена и не е била възложена по достатъчно точен и прозрачен начин. Гаранциите не са достатъчни, за да се гарантира пропорционалността на компенсацията, предоставена на CalMac, с неговите задължения за обществени услуги. Следователно държавната помощ, предоставена на CalMac за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon, не е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
(313)
Комисията отбелязва, че органите на Обединеното кралство, съгласно процедурата на сътрудничество, предвидена за съществуващи схеми за помощ, е приела като подходяща мярка да обяви нов открит, прозрачен и недискриминационен търг за договор за обществени услуги за този маршрут само за пътници по линиите, описани по-горе. Според член 19 от Процедурния регламент с приемането на подходяща мярка държавата-членка е задължена да я приложи.
(314)
С цел да се гарантира съвместимостта на обществената услуга за този маршрут с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО прилагането следва да бъде извършено в съответствие със следните изисквания: търгът и последващият договор за обществени услуги трябва да бъдат обявени в рамките на разумен срок, трябва да съдържат ясно и точно определение на задълженията за обществени услуги, трябва да предвиждат пълно и подробно възлагане на обществената услуга на доставчика, трябва да съдържат подходящи гаранции за предотвратяване на свръхкомпенсиране, кръстосано субсидиране и антиконкурентно поведение (включително задължението за публично съгласуване със заинтересованите страни на значителните промени в задачите по обществените услуги) и да съдържат ясни разпоредби за разпределението на разходите и отделното водене на счетоводството.
(315)
Поради горепосочените причини трябва да се заключи, в съответствие с член 18 от Процедурния регламент, че съществуващата помощ за този маршрут вече не е съвместима с общия пазар. Съгласно член 18 от Процедурния регламент подходящите мерки, споменати по-горе, и тяхното правилно прилагане следва да гарантират бъдещата съвместимост на помощта със законодателството на Общността.
(316)
С писмо от 15 май 2009 г. органите на Обединеното кралство се ангажират да започнат процедурите, които са необходими за обявяването на публичен търг за този маршрут преди края на 2009 г., като по този начин са приели предложените подходящи мерки. Срокът на действие на последвалия договор за обществени услуги следва да започне преди края на юни 2011 г.
(317)
Комисията отбелязва в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да съгласуват със заинтересованите страни въвеждането на значителни промени в задълженията на CalMac за обществени услуги за маршрута Gourock-Dunoon. Те ще изискват също така CalMac да представя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейностите, свързани с обществените услуги, и за търговските дейности, считано от финансовата 2009-2010 година, като възнамеряват да включват тези изисквания във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги по маршрута Gourock-Dunoon.
(318)
С оглед на горното и в съответствие с член 19 от Процедурния регламент Комисията отчита приемането на подходящите мерки от органите на Обединеното кралство и счита, че при правилното прилагане на подходящите мерки, както е описано по-горе, схемата ще бъде в съответствие с член 86, параграф 2 от Договора. Следователно съвместимостта на схемата с Договора за ЕО е предмет на проверка от Комисията дали подходящите мерки, приети от органите на Обединеното кралство, са били точно и надлежно приложени от държавата-членка.
(319)
Комисията отблизо ще наблюдава прилагането на подходящите мерки, описани по-горе, и изисква от органите на Обединеното кралство редовно да я уведомяват за всички предприети стъпки в процеса на прилагане.
(320)
Комисията си запазва правото непрекъснато да прави оценка на съществуващата схема за помощ съгласно член 88, параграф 1 от Договора за ЕО и да предлага допълнителни подходящи мерки, изисквани от постепенното развитие или функциониране на общия пазар.
5.3.4. NORTHLINK
5.3.4.1. Определение
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(321)
Както беше посочено преди това (вж. раздел 5.2.3 по-горе), помощта, предоставена на NorthLink 1 и NorthLink 2, представлява нова помощ. Следователно, освен преценка на настоящата ситуация, Комисията също така трябва да оцени съвместимостта на мярката след подписването на първия договор за обществени услуги с NorthLink 1.
(322)
Съответните разпоредби за оценка, дали задачите за обществени услуги на NorthLink 1 са били подходящо определени, се съдържат в член 4 от Регламента относно морския каботаж, който определя спецификациите, които следва да бъдат част от определението, а именно: пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд.
(323)
Относително ясно е, че договорът за обществени услуги, обхващащ периода 2002-2006 г., изпълнява този критерий, като подробно определя всички тези параметри. Поканата за участие в търга посочва по-специално: конфигурацията на маршрута и минималния брой плавания, изискването за капацитет за превоз на товари (въпреки че не е предмет на субсидия) и живи животни, изискванията за минимален капацитет (поне равен на този, който вече се предлага от P&O Ferries) и първоначалните тарифи, които не следва значително да надвишават тези, прилагани от P&O Ferries.
(324)
Този договор за обществени услуги също така има разумен срок - по-малко от шест години - в съответствие с тълкуването от Комисията на Регламента относно морския каботаж.
(325)
Протоколът, подписан през 2004 г. в резултат на финансовите затруднения на NorthLink 1 през 2003 г., основно предвижда допълнително финансиране на дефицита и не променя значително вече въведеното определение на задължения за обществени услуги.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(326)
Както вече е отбелязано в решението за откриване на официална процедура по разследване, Комисията счита, че задачите за обществени услуги, възложени на Northlink 2, отговарят на законна УОИИ.
(327)
Както и предишния договор за обществени услуги с NorthLink 1, вторият договор за обществени услуги с NorthLink 2 също ясно определя всички параметри на задълженията за обществени услуги в съответствие с член 4 от Регламента относно морския каботаж. Поканата за участие в търга посочва по-специално: конфигурацията на маршрута и минималния брой плавания, изискването за ро-ро капацитет за превоз на товари (този път също допустим за субсидия) и живи животни, изискванията за минимален капацитет (поне равен на този, който вече е бил предлаган от NorthLink 1) и първоначалните тарифи, които не може значително да надвишават тези, прилагани от NorthLink 1.
(328)
Както и предишния договор с NorthLink 1, този договор за обществени услуги също има разумен срок - шест години - в съответствие с тълкуването от Комисията на Регламента относно морския каботаж.
5.3.4.2. Възлагане
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(329)
Изглежда ясно, че на NorthLink 1 изрично е възложено предоставянето на въпросната обществена услуга през периода 2002-2006 г. Договорът за обществени услуги съдържа точни указания за услугите, които NorhLink 1 трябва да предоставя и за това как обхватът на задачите за обществени услуги би могъл да бъде променен.
(330)
Групата по транспорта на шотландската изпълнителна власт е наблюдавала резултатите на NorthLink 1 спрямо условията на първоначалния и на променените договори. NorthLink 1 е представяло на този орган редовни доклади за резултатите.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(331)
Както в случая с NorthLink 1, ясно е, че на NorthLink 2 е било изрично възложено предоставянето на въпросната обществена услуга през периода 2006-2012 г. Договорът за обществени услуги съдържа точни указания за услугите, които NorthLink 2 трябва да предоставя и как обхватът на задачите за обществени услуги може да бъде променен.
(332)
Договорът за обществени услуги съдържа ясни разпоредби относно контрола на изпълнението на обществената услуга, като налага предоставянето на редовна подробна информация относно обслужването от NorthLink 2 на шотландските органи. Съществуват например показатели за изпълнението, които редовно се оценяват. Ако стандартите за изпълнение не са изпълнени, тогава безвъзмездната финансова помощ може да бъде съответно намалена.
5.3.4.3. Пропорционалност
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(333)
За разлика от субсидиите, предоставени на CalMac, които представляват съществуваща помощ (вж. раздел 5.2.2 по-горе), помощта, предоставена на NorthLink 1 и NorthLink 2, представлява нова помощ. Следователно за Комисията не е достатъчно да оцени дали разпоредбите на този договор за обществени услуги (обхващащ периода 2002-2006 г.) предвиждат достатъчни гаранции за избягване на свръхкомпенсиране и възможно антиконкурентно поведение от страна на доставчика на обществената услуга. Необходимо е също така да се прецени дали има свръхкомпенсиране на задължения за обществени услуги на NorthLink от 2002 г. насам и дали доставчикът на обществени услуги се е показал някакъв вид антиконкурентно поведение, което би повишило разходите за изпълнение на неговите задължения за обществени услуги до степен, която не би била пропорционална на целта, преследвана от договорите за обществени услуги.
(334)
Трябва обаче да се подчертае, че оценката на съвместимостта е ограничена до проверка за свръхкомпенсиране и възможно антиконкурентно поведение и не се занимава с въпроса с рентабилността или понижаването до минимум на разходите, за разлика от оценката за съществуване на държавна помощ съгласно условие Altmark 4. При оценяване на съвместимостта с член 86, параграф 2 от Договора не е задача на Комисията да проверява дали обществената услуга е могло да бъде предоставена по-ефективно.
(335)
Както е показано в таблица 3 по-горе, нетните резултати от дейностите по обществената услуга на NorthLink 1 в някои години са били положителни (2003/2004 г. и 2005/2006 г.) и отрицателни в други години (2002/2003 г. и 2004/2005 г.). Общият резултат от дейностите по обществената услуга на NorthLink 1 през периода, през който то е обслужвало маршрутите в района на северните острови (2002-2006 г.) е бил положителен в размер на 0,9 милиона GBP. Тази сума отговаря на средно годишно надвишение на публичното финансиране в размер на 0,2 милиона GBP.
(336)
Първо трябва да се отбележи, че данните, предоставени от органите на Обединеното кралство, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Тези резултати са били проверени от независим външен одитор по отношение на използваната методика, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са открити значителни разлики между отчетените суми и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 1. Тези данни са били подходящо установени и са достоверни (65).
(337)
Средното годишно надвишение на публичното финансиране от 0,2 милиона GBP е много ограничено в сравнение със средната годишна публична компенсация, предоставена на NorthLink 1 - приблизително 23,2 милиона GBP (66), като представлява само около 0,9 % от тази сума.
(338)
Комисията приема принципа, че компенсацията, заплатена на предприятията, натоварени с УОИИ, „не може да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения“ (67). Разумната печалба се определя като „коефициент на възвръщаемост на собствения капитал с отчитане на риска - или липсата на риск - за предприятието във връзка с интервенцията от страна на държавата-членка […]“. В настоящия случай средният годишен марж на печалбата от около 0,6 % от постъпленията от обществена услуга (68) е много ограничен и може да се приеме за разумен с оглед на рисковете, поети от NorthLink 1 при изпълнение на неговите задължения за обществени услуги. Трябва по-специално да се отбележи, че тези много ограничени печалби на NorthLink 1 са резултат от конкурентна тръжна процедура за възлагане на договор за обществени услуги и следователно следва да бъдат поддържани на минимално равнище в съответствие с пазарните условия.
(339)
Следователно NorthLink 1 не е било безпричинно свръхкомпенсирано за изпълнението на неговите задачи за обществени услуги през периода, през който е обслужвало маршрутите в района на северните острови.
(340)
В първоначалната жалба на Streamline Shipping от юли 2004 г. се твърди, че поне 2 милиона GBP са платени на NorthLink 1 извън обхвата на възстановимите разходи по отношение на неговите задължения за обществени услуги направо за наем на товарен кораб. Както е показано по-горе обаче, това не е довело до свръхкомпенсиране на задълженията за обществени услуги на NorthLink 1.
(341)
По отношение на възможното антиконкурентно поведение, ценовите данни, предоставени от Streamline Shipping (69) не посочват значителни разлики в цената за товарния превоз между NorthLink 1 и Streamline Shipping. По маршрута за Shetland цените на NorthLink 1 са по-високи от цените на Streamline Shipping през всичките години. По маршрута за Orkney цените на NorthLink 1 са по-ниски от цените на Streamline Shipping през всичките години (между 5 % и 13 %), но този факт не доказва антиконкурентно поведение. Още повече възможно е сравнението да е объркващо, тъй като тарифите за ро-ро и ло-ло превоз не са пряко сравними, както е посочено от органите на Обединеното кралство.
(342)
Освен това Комисията отбелязва, че търговските дейности, осъществявани от NorthLink 1, сами по себе си са били печеливши за всяка една година от обслужването от страна на NorthLink 1. Това означава, че цените, прилагани от NorthLink 1 за неговите търговски дейности, са били пазарно ориентирани и съвместими с поведението на пазарен инвеститор, увеличаващ до максимум печалбите.
(343)
Още повече че в своя доклад от декември 2005 г., в който е направен анализ на резултатите на NorthLink 1, Шотландската сметна палата не споменава никакво възможно антиконкурентно поведение (например подбиване на цените) като причина за финансовите затруднения на NorthLink 1. По-скоро тези затруднения се отдават в голяма степен на повишената и неочаквана конкуренция от страна на други предприятия.
(344)
В заключение NorthLink 1 не е било неоправдано свръхкомпенсирано за изпълнението на своите задължения за обществени услуги и няма доказателства то да е показало някаква форма на антиконкурентно поведение през периода, през който то е обслужвало маршрутите в района на северните острови. Заключението е, че държавната помощ, предоставена на NorthLink 1, е била пропорционална с оглед на неговите задължения за обществени услуги.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(345)
По отношение на договора за обществени услуги с NorthLink 2, от Комисията се изисква да провери, от една страна, дали е имало свръхкомпенсиране на задължения за обществени услуги до момента. Тя ще провери също така дали е имало възможно антиконкурентно поведение, което би повишило разходите за изпълнение на задълженията за обществени услуги до равнище, което не би било пропорционално на целта, преследвана от договора за обществени услуги. От друга страна, Комисията трябва да провери дали настоящите разпоредби на договора за обществени услуги с NorthLink 2 съдържат достатъчни гаранции, за да се гарантира пропорционалността на помощта.
(346)
Както е показано в таблица 5, нетните резултати от дейностите по предоставяне на обществената услуга от страна на NorthLink 2 са били положителни през първите две години на обслужване (2006/2007 г. и 2007/2008 г.). Общият нетен резултат от дейността на NorthLink 2 до момента е положителен - в размер на 2,4 милиона GBP. Тази сума отговаря на годишно средно надвишение на публичното финансиране с 1,2 милиона GBP.
(347)
Както е посочено по-горе в случая с NorthLink 1, трябва първо да се отбележи, че предоставените данни от органите на Обединеното кралство са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Тези резултати са били проверени от независим външен одитор по отношение на използваната методика, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са открити съществени разлики между отчетените суми и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 2. Комисията счита, че тези данни са били правилно установени и са достоверни (70).
(348)
Годишното средно надвишение на публичното финансиране с 1,2 милиона GBP е ограничено в сравнение със средната годишна публична компенсация, предоставена на NorthLink 2 - 26,6 милиона GBP (71), което представлява само около 4,5 % от тази сума.
(349)
Както е посочено по-горе, Комисията е приела принципа за разумна печалба за изпълнение на задълженията за обществени услуги. В настоящия случай средният годишен марж на печалбата от около 2,4 % от приходите от обществената услуга (72) е ограничен и може да се приеме като разумен с оглед на рисковете, поети от NorthLink 2 при изпълнение на неговите задължения за обществени услуги. По-специално следва да се отбележи, че тези ограничени печалби на NorthLink 2 са резултат от конкурентна тръжна процедура за договор за обществени услуги и следователно е трябвало да се поддържат на минимално равнище в съответствие с пазарните условия.
(350)
Следователно Комисията счита, че NorthLink 2 до момента не е било неоправдано свръхкомпенсирано за изпълнението на своите задачи по предоставяне на обществени услуги през периода, през който е обслужвало маршрутите в района на северните острови.
(351)
По отношение на възможно антиконкурентно поведение от NorthLink 2, Streamline Shipping твърди, че намалението на тарифата за превоз с 25 % до Shetland и 19 % до Orkney, обявени в началото на третия договор за обществени услуги през юли 2006 г. неоправдано са ощетили Streamline Shipping и са станали възможни единствено поради завишената субсидия за NorthLink 2 в сравнение с NorthLink 1.
(352)
Както беше посочено по-горе, NorthLink 2 не извършва дейност извън обхвата на договора за обществени услуги. По-специално, за разлика от договора за обществени услуги с NorthLink 1, договорът между шотландските органи и NorthLink 2 обхваща превоза на товари като дейност, свързана с обществена услуга. Това намаление в таксите за превоз на товари е било наложено от шотландските органи като част от условията на търга. Следователно тази информация е била публична и участниците в търга е трябвало да я вземат предвид при съставяне на своите оферти.
(353)
NorthLink 2 до този момент не е било свръх компенсирано за своите задължения за обществени услуги. Освен това, както е посочено в таблица 5 по-горе, товарният превоз сам по себе си е бил печеливш през двете години на обслужване от страна на NorthLink 2. Това означава, че цените на NorthLink 2 по търговските му дейности са били основани на пазара и съвместими с поведението за максимизиране на печалбата на пазарния инвеститор.
(354)
В допълнение Комисията признава, че тарифите за ро-ро и ло-ло превоз на товари не могат да бъдат пряко сравнени поради причините, посочени в съображение 100 по-горе.
(355)
Освен това, за разлика от NorthLink 2, Pentland Ferries не публикува своите тарифи за превоз на товари, а вместо това кани своите потенциални клиенти да се свържат с неговите офиси за резервации, за да получат оферта и да направят резервация. Следователно за NorthLink 2 би било трудно умишлено и постоянно да подбива тарифите на Pentland Ferries.
(356)
Отново във връзка с възможно антиконкурентно поведение на NorthLink 2, Pentland Ferries твърди, че NorthLink 2 прилага схема на отстъпки за жителите на Orkney, наречена „friends and family“, която оказва пагубно въздействие върху конкурентната услуга, предоставяна от Pentland Ferries (73).
(357)
Както е посочено по-горе в таблица 7, всички основни тарифи, прилагани от NorthLink 2 за пътници и превозни средства, са по-високи от тези, прилагани от Pentland Ferries. Липсват публични доказателства за възможни отстъпки, практикувани от Pentland Ferries, но дори да се приеме, че то не прилага никакви отстъпки, тарифите, прилагани от NorthLink 2, включително схемата на отстъпката „friends and family“ не са съществено или постоянно по-ниски от тарифите, прилагани от Pentland Ferries. Освен това отстъпките не се предлагат по време на натоварения пиков сезон (юли и август). Още повече, както е отбелязано от органите на Обединеното кралство, че схемата на отстъпки представлява само малка част от превоза, извършван от NorthLink 2 (1,6 %), и дори още по-малка част от приходите на NorthLink 2 (0,5 %). Очакваният приход за NorthLink 2 от продажба на билети в резултат на отстъпките (като се игнорира възможното допълнително търсене, породено от отстъпките) е много ограничен (74). Накрая Pentland Ferries не можа да докаже с конкретни цифри, че е финансово засегнато от тази схема на отстъпки. Следователно Комисията счита, че няма солидни основания за обвинения в антиконкурентно поведение на NorthLink 2 или някакво сериозно нарушение на конкуренцията за сметка на схемата на отстъпки.
(358)
Освен това една заинтересована страна твърди, че NorthLink 2 предлага настаняване „Bed & Breakfast“ в Orkney (когато корабът не се движи през нощта) като търговска дейност при тарифи, които са под себестойността, и че това засяга доставчиците на хотелски услуги „Bed & Breakfast“ (75). Въпреки че този въпрос не е повдигнат в решението за откриване на официална процедура по разследване, не е предоставено конкретно доказателство, показващо, че цените, прилагани от NorthLink 2 за тази услуга, са под себестойността или че тази услуга засяга неблагоприятно приходите на конкурентните хотелски оператори, предлагащи „Bed & Breakfast“. Освен това цените за настаняване на кораб и разходите за осигуряване на такова настаняване не могат да бъдат пряко сравнени с цените за настаняване в хотел и съответните разходи. Следователно Комисията счита, че няма солидни основания да се твърди, че има антиконкурентно поведение от страна на NorthLink 2 или някакво сериозно нарушение на конкуренцията вследствие на тази услуга. Във всеки случай всяко възможно нарушение на конкуренцията не би засегнало търговията между държавите-членки, като се има предвид че то изцяло се осъществява в Orkney.
(359)
Освен оценка на пропорционалността на помощта в миналото Комисията трябва също така да направи проверка дали условията на договора за обществени услуги предлагат достатъчни гаранции, че няма да има свръхкомпенсиране или антиконкурентно поведение в бъдеще.
(360)
Както беше посочено по-горе (76), публичният търг е бил проведен по открит и прозрачен начин.
(361)
От гледна точка на Комисията условията на договора за обществени услуги са подходящи, за да предотвратят свръхкомпенсиране за изпълнението на задълженията за обществени услуги. Компенсацията е ограничена до разходите за дейността (включително разумна печалба) минус приходите от дейността. Разходите, които са допустими за компенсиране, са също така ясно определени в договора за обществени услуги.
(362)
Съществува механизъм за връщане на средства, според който по-голямата част от всяко потенциално надвишение на компенсацията ще бъде върната на шотландските органи. Не се връща само малка част. Ако свръхкомпенсирането е 1 милион GBP например, само 275 000 GBP ще бъдат задържани от NorthLink 2. В случай че свръхкомпенсирането е 10 милиона GBP, само 725 000 GBP ще бъдат задържани от NorthLink 2. Тази система е предназначена да създаде стимул за NorthLink 2 да понижава разходите и да бъде по-ефективно. Тези суми са много ограничени и в съответствие с определението на „разумна печалба“, дадено в Рамката за УОИИ (точка 18 от нея) (77). Въпреки че Рамката за УОИИ не се прилага в настоящия случай, Комисията счита, че сумите на потенциалното свръхкомпенсиране, които могат да бъдат задържани от NorthLink 2, са много ограничени и пропорционални по отношение на сумите на компенсацията.
(363)
Освен това предвиденият марж на печалбата в договора за обществени услуги е резултат от конкурентна тръжна процедура и следователно гарантира, че този марж е определен на разумно ниво.
(364)
Съществува също така клауза в договора за обществени услуги, която гарантира, че ако доставчикът на обществената услуга получи допълнително обществено подпомагане от други източници, безвъзмездната финансова помощ ще бъде съответно понижена.
(365)
В заключение договорът за обществени услуги съдържа достатъчни гаранции срещу свръхкомпенсиране за изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(366)
Освен въпроса със свръхкомпенсирането трябва да се прецени също така дали договорът за обществени услуги съдържа достатъчни гаранции, за да се избегне антиконкурентно поведение от страна на NorthLink 2, което може да предизвика ненужно нарушаване на конкуренцията. Такъв би бил случаят например, ако NorthLink 2 би могло последователно да подбива цените на конкурентите, като по този начин ги изхвърли от пазара.
(367)
Договорът за обществени услуги поставя строги условия за ценообразуването на билетите. Той изисква съгласуване с шотландските органи, когато се преразглеждат цените. По-специално NorthLink 2 би нарушило условията на договора за обществени услуги, ако едностранно и необосновано понижи цените с цел отстраняване на съществуващите конкуренти от пазара или недопускане навлизането на нови конкуренти. Освен това NorthLink 2 не може да претендира за допълнителна компенсация поради понижение на приходите, произтичащо от отстъпки или намаления на цените, установени в публикуваната тарифа. Това предотвратява също така възможно антиконкурентно поведение по отношение на цените.
(368)
Друга възможност за нарушаване на пазара би възникнала, ако доставчикът на обществената услуга би могъл, по свое усмотрение, значително да изменя или повишава своята оферта на обществената услуга, например като добави нови маршрути или значително повиши честотите. Ако автоматично би било допустимо NorthLink 2 да получи допълнителна компенсация за тези добавени услуги, това би могло да предизвика нежелателно нарушаване на конкуренцията, извън това, което разумно може да бъде прието за равностойно на изпълнението на задължения за обществени услуги.
(369)
Договорът за обществени услуги изрично предвижда предварително съгласуване с шотландските министри и одобряване от тях преди всяко значително коригиране на публикуваните разписания и честоти или на одобрените услуги.
(370)
Договорът за обществени услуги съдържа също така специфични условия, които забраняват на оператора кръстосано субсидиране между неговата обществена услуга и дейностите, които не са свързани с обществената услуга, и изискват всички транзакции между NorthLink 2 и неговите дъщерни дружества да се извършват на база равнопоставеност и независимост на страните.
(371)
Почти всички дейности на NorthLink 2 попадат в обхвата на договора за обществени услуги. Въпреки това, с цел гарантиране на прозрачността, трябва да има отделно водене на счетоводството на неговите дейности, свързани с обществени услуги, и неговите потенциални дейности, несвързани с обществени услуги, или търговски дейности в съответствие с разпоредбите на Директивата за прозрачността.
(372)
Съгласно условията на договора за обществени услуги, NorthLink 2 трябва да отчита ежегодно действителните разходи, направени при изпълнението на задачите за предоставяне на обществена услуга. В този „отчет за действителни резултати“ разходите за обществената услуга са отделени от останалите дейности на NorthLink 2. Следователно по този начин е гарантирано, че размерът на публичните средства, отпуснати на NorthLink 2, и използването на тези средства са ясно разграничени от останалата част от дейностите на NorthLink 2. Договорът за обществени услуги изрично предвижда необходимостта от поддържане на ясни, отделни и прозрачни счетоводни системи за финансиране и осъществяване на дейностите по предоставяне на обществени услуги.
(373)
С цел да се гарантира, че разходите, направени във връзка с дейностите, свързани с обществени услуги, са ясно разграничени от разходите, направени във връзка с други дейности, необходимо е също така да се въведе подходяща система за разпределение на разходите, които са общи за двата вида дейности.
(374)
Договорът за обществени услуги съдържа подробно описание на всички разходи, които са допустими за компенсиране. Освен безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, която е предназначена да покрива всички оперативни разходи, свързани с предоставянето на обществената услуга (например разходи за морски персонал, гориво, такси за ползване на терминалите, таксуване, застраховка и т.н.), предвидени са също така добавки за непредвидени повишения на разходите за гориво и за капиталови разходи, свързани с придобиването на активи за предоставянето на договорените услуги. Всички разходи, обхванати от безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, са точно количествено определени в базовия сценарий и условията за прилагане и за определяне на потенциалните добавки за гориво и капиталови добавки са точно определени в договора за обществени услуги.
(375)
Следователно договорът за обществени услуги е достатъчно ясен по отношение на разпределението на разходите между дейностите, свързани с обществени услуги, и дейностите, които не са свързани с обществени услуги.
(376)
Комисията отбелязва като положително в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да се консултират със заинтересованите страни винаги, когато се въвеждат значителни промени в задълженията на NorthLink 2 за обществени услуги за маршрутите в района на северните острови. Те ще изискват също така NorthLink 2 да предоставя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейностите, свързани с обществената услуга, и за търговските дейности, считано от финансовата 2009-2010 година и възнамеряват да включват тези изисквания във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги в района на северните острови.
5.3.4.4. Заключение
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(377)
Задълженията за обществени услуги, възложени на NorthLink 1, са правилно определени и подходящо възложени. Държавната помощ, предоставена на NorthLink 1 през периода 2002-2006 г., не представлява свръхкомпенсиране на дружеството за изпълнението на задачите по обществената услуга, с които е натоварено. Липсват също така достатъчни доказателства за антиконкурентно поведение, което изкуствено би повишило разходите за обществената услуга, като предизвика по този начин ненужно нарушаване на конкуренцията.
(378)
Следователно държавната помощ, предоставена на NorthLink 1 през периода 2002-2006 г., е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(379)
Държавната помощ, предоставена на NorthLink 2 до момента, не представлява свръхкомпенсиране на дружеството за изпълнение на възложените му задачи за обществена услуга. Липсват също така достатъчни доказателства за антиконкурентно поведение, което изкуствено би завишило разходите за обществената услуга, като по този начин предизвика неправомерно нарушение на конкуренцията.
(380)
УОИИ за обслужването на маршрутите в района на северните острови е добре определена и е била надлежно възложена на NorthLink 2. Налице са достатъчни гаранции, осигуряващи, че предоставената компенсация на NorthLink 2 е пропорционална на неговите задължения за обществени услуги. Следователно държавната помощ, предоставена на NorthLink 2 за обслужването на тези маршрути, е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(381)
Въз основа на горното се стигна до заключението, че държавната помощ, предоставена на CalMac за обслужването на всички маршрути в района на западните острови, с изключение на Gourock-Dunoon, представлява съществуваща помощ, която е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
(382)
По отношение на маршрута Gourock-Dunoon, в съответствие с член 19 от Процедурния регламент, Комисията отбелязва приемането от органите на Обединеното кралство на подходящите мерки, предложени от нея в съответствие с член 18 от Процедурния регламент, и счита, че при правилно прилагане на подходящите мерки, описани по-горе, мярката за съществуваща помощ също ще бъде съвместима с член 86, параграф 2 от Договора. Обединеното кралство се приканва да започне процедурите, които са необходими за обявяването на публичен търг за този маршрут преди края на 2009 г. Срокът на действие на последвалия договор за обществени услуги следва да започне преди края на юни 2011 г. Прилагането на гореописаните подходящи мерки ще бъде наблюдавано отблизо от Комисията, като от Обединеното кралство се изисква редовно да я информира за всички предприети стъпки в процеса на прилагане.
(383)
Комисията счита, че държавната помощ, предоставена на NorthLink 1 и NorthLink 2 за обслужването на маршрутите в района на северните острови съответно през 2002-2006 г. и 2007-2009 г., е съвместима с член 8, параграф 2 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Съществуващата държавна помощ, предоставена на CalMac Ferries Ltd. съгласно договора за обществени услуги за предоставянето на фериботни услуги в района на шотландските западни острови (с изключение на маршрута Gourock-Dunoon), е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
Член 2
Съществуващата държавна помощ, предоставена на Cowal Ferries Ltd. по отношение на обслужването на маршрута Gourock-Dunoon, е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора, при условие че Обединеното кралство приеме да приложи подходящи мерки в съответствие с член 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
По-специално Обединеното кралство следва да стартира процедурите, които са необходими за обявяването на публичен търг за маршрута Gourock-Dunoon, преди 31 декември 2009 г. Срокът на действие на последвалия договор за обществени услуги трябва да започне преди 30 юни 2011 г.
Член 3
Обединеното кралство незабавно уведомява Комисията за стъпките, които са предприети с оглед прилагане на неговите ангажименти по отношение на финансирането на маршрута Gourock-Dunoon.
Член 4
Държавната помощ, предоставена на NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd. и на NorthLink Ferries Ltd. съгласно съответните договори за обществени услуги за предоставянето на фериботни услуги в района на шотландските северни острови е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия.
Съставено в Брюксел на 28 октомври 2009 година.