РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 септември 2008 година
постановяващо, че член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги, не се отнася за производството и продажбата на едро на електроенергия в Полша
(нотифицирано под номер C(2008) 4805)
(само текстът на полски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2008/741/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 4 и 6 от нея,
като взе предвид молбата, подадена от Република Полша с писмо, получено на 19 май 2008 г.,
след консултация с Консултативния комитет за обществени поръчки,
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 19 май 2008 г. Комисията получи с писмо молба, подадена от Полша в съответствие с член 30, параграф 4 от Директива 2004/17/ЕО. Комисията поиска допълнителна информация с електронно писмо от 11 юли 2008 г., която беше предоставена от полските власти с електронно писмо на 28 юли 2008 г., след определения краен срок за отговор.
(2)
Подадената от Република Полша молба се отнася до производството и продажбата на едро на електроенергия.
(3)
Молбата е внесена и съответно подкрепена от независимия национален орган Urzędu Regulacji Energetyki (полския енергиен регулаторен орган).
II. ПРАВНА РАМКА
(4)
Член 30 от Директива 2004/17/ЕО предвижда, че поръчките, предназначени да способстват за изпълнението на една от дейностите, за които се прилага Директива 2004/17/ЕО, не са предмет на тази директива, ако упражняваната в държавата-членка дейност е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Наличието на пряка конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако държавата-членка е въвела и прилага съответното законодателство на Общността относно отварянето на даден сектор. Въпросното законодателство е изброено в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, която, по отношение на електроенергийния сектор, съдържа позоваване на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (2). Директива 96/92/ЕО е заменена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (3), която изисква дори по-висока степен на отвореност на пазара.
(5)
Полша е въвела и прилага не само Директива 96/92/ЕО, но също и Директива 2003/54/ЕО, като избира законово и функционално разделяне на преносните и електроразпределителните мрежи, с изключение на най-малките електроразпределителни дружества, които въпреки че са предмет на счетоводно разделяне, са освободени от изискването за законово и функционално разделяне, при условие че имат по-малко от 100 000 клиенти или към 1996 г. обслужват електрически системи с потребление под 3 TWh. Предвижда се обаче поне през 2008 г. операторите на разпределителната система (ОРС) да функционират в рамките на вертикално интегрирани групи, които са държавна собственост. В резултат на това и в съответствие с член 30, параграф 3, алинея първа следва да се счита, че достъпът до пазара не е ограничен.
(6)
Наличието на пряка конкуренция следва да се оценява въз основа на различни показатели, нито един от които сам по себе си няма решаващо значение. По отношение на пазарите, засегнати от това решение, пазарният дял на основните участници на даден пазар представлява критерий, който трябва да се отчете. Друг критерий е степента на концентрация на тези пазари. Като се имат предвид особеностите на въпросните пазари, следва да се вземат под внимание и други критерии, като функционирането на балансиращия пазар, ценовата конкуренция и степента, до която клиентите сменят доставчиците си.
(7)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата на конкуренцията.
III. ОЦЕНКА
(8)
Молбата, подадена от Република Полша, се отнася до производството и продажбата на едро на електроенергия в Полша.
(9)
Според молбата на Полша съответният географски пазар е ограничен в рамките на националната територия. Пазарът се отличава с единен характер без пречки произведената в един район на страната електроенергия да бъде закупена от получател в различен район (по-голямата част от мощностите за производство на електроенергия са разположени в южната част на Полша, но енергията от този район се продава в цялата страна). Освен това съгласно доклада за дейността от 2007 г. (4) през „2006 г. на границата с Германия, Чешката република и Словакия съществуваше претоварване на системата от структурен характер.“ През 2006 г. Полша е изнесла електроенергия в размер на 9,74 % от общото производство, а вносът на електроенергия през същата година е възлязъл на 2,94 % от общото производство (по този начин нетният износ е равен на 6,8 % от общото производство през 2006 г.). В доклада за дейността от 2007 г. се заключава, че „най-важният проблем, свързан с търговията на електроенергия, е ограниченият преносен капацитет на полската мрежа, което води до претоварване на междусистемните връзки. Това е резултат главно от силния пазарен натиск, оказван от значителните ценови разлики на електроенергията в Полша и Германия, Чешката република и Швеция“. Следователно за целите на оценка на условията, залегнали в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, територията на Република Полша представлява пазара, който подлежи на оценка.
(10)
В съобщението на Комисията до Съвета и до Европейския парламент, озаглавено „Доклад относно напредъка при изграждането на вътрешния пазар на природен газ и електроенергия“ (5), наричан по-долу „Доклада от 2005 г.“, се заявява, че „много национални пазари показват висока степен на концентрация на промишлеността, което пречи на развитието на ефективна конкуренция“ (6). Поради това Комисията счита, че по отношение на производството на електроенергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е дела от общия пазар, който притежават трите най-големи производителя“ (7). През 2006 г. полските власти посочиха, че делът на трите най-големи производителя е достигнал 44,2 % от максималните мощности и 52,3 % от общото производство (8). Според получения на 28 юли отговор от полските власти през 2007 г. дяловете са нараснали до 51,7 % от максималните мощности и 58 % от общото производство (9). Съгласно полските власти пазарните дялове на трите най-големи оператора на пазара за продажби на едро са възлезли на 48,1 % през 2006 г. и са достигнали 55,4 % през 2007 г. (10). Трябва да се подчертае, че представените от полските власти данни показват отчетлив ръст на пазарните дялове на трите най-големи оператора във всяка област между 2006 и 2007 г. Тези нива на концентрация са по-високи от 39-те процента, на които се позовават Решения 2006/211/ЕО (11) и 2007/141/ЕО (12) на Комисията по отношение на Обединеното кралство. Те са близки (или малко по-високи) до нивото (52,2 %), посочено в Решение 2008/585/ЕО (13) по отношение на Австрия, като нивата на концентрация в Полша са по-ниски от съответните нива, посочени в Решения 2006/422/ЕО (14) и 2007/706/ЕО (15) относно Финландия (73,6 %) и Швеция (86,7 %). И в трите случая обаче тези нива на концентрация се „компенсират“ от факта, че „върху … пазара се упражнява конкурентен натиск поради възможността да се внася електроенергия отвън“ (16). Както се посочва в съображение 9 по-горе, съществуват претоварвания на системата и ограничен преносен капацитет, поради което вносът на електроенергия представлява по-малко от 3 % от общото производство в Полша в сравнение например с Австрия, където„внесената електроенергия възлизаше на около една четвърт (17) от общите нужди на страната (18), по-специално нуждите от базови мощности“ (19). Освен това според документ, издаден от президента на полския орган за енергийно регулиране (20), „настоящата структура и степен на концентрация на дейностите на енергийната промишленост са вследствие първо на хоризонталната и след това на вертикалната консолидация на държавно притежавани енергийни дружества. Процесът на консолидиране, който оказа отрицателно влияние върху условията на конкуренция на вътрешния пазар, ще продължи да има съществено влияние и върху развитието на конкуренцията на пазара за продажби на едро.“ Следователно това ниво на концентрация не е показателно за степента на пряка конкуренция на пазарите за производство и продажба на едро на електроенергия.
(11)
Освен това функционирането на балансиращите пазари следва също да се разглежда като допълнителен показател, въпреки че те представляват малка част от общото количество електроенергия, произведена и/или използвана в дадена държава-членка. Всъщност „всеки участник на пазара, който не може лесно да приспособи своята производствена схема към особеностите на своите клиенти, рискува да бъде обременен с разликата между цената, на която операторът на преносната система (наричан по-долу „ОПС“) ще продава електроенергията на дисбаланса и цената, на която обратно ще изкупи излишната генерирана енергия. Тези цени могат да бъдат пряко наложени на ОПС от регулатора или, като алтернатива, може да се използва пазарно установен механизъм, при който цената се определя чрез тръжните предложения на други производители с цел регулиране на тяхното производство във възходяща или низходяща посока […]. Сериозна трудност за малките участници на пазара възниква при наличие на риск от голяма разлика между покупната цена от ОПС и продажната цена. Това се случва в редица държави-членки и вероятно ще се отрази отрицателно на развитието на конкуренцията. Една значителна разлика в цените може да бъде признак за недостатъчно равнище на конкуренция на балансиращия пазар, който може да бъде доминиран само от един или двама основни производители“ (21). Въпреки наличието на сравнително малка разлика (22) между покупната цената на ОПС и продажната цена, поради състоянието на полските балансиращи пазари и тяхната основна характеристика - по-специално липсата на дневен пазар или достъп до други пазарни платформи, които могат да послужат като заместител, както и някои аспекти на балансиращите разходи - „настоящата структура на тарифите за преносни услуги, по силата на която всички клиенти поемат балансиращите разходи и разходите за управление на претоварването, не подава подходящите икономически сигнали на участниците на пазара“ (23). Следователно функционирането на полския балансиращ пазар не може да се разглежда като допълнителен показател, че производството и продажбата на едро на електроенергия са изложени на пряка конкуренция.
(12)
Като се имат предвид характеристиките на конкретния продукт (електроенергия) и оскъдността или липсата на подходящи продукти или услуги, които да могат да го заменят, тарифната конкуренция и ценообразуването придобиват по-голямо значение при оценяването на състоянието на конкуренцията на пазарите на електроенергия. По отношение на големите промишлени (крайни) потребители, които обикновено закупуват своята електроенергия директно от доставчиците, които са същевременно и производители, броят на клиентите, които сменят доставчика си, може да служи като показател за ценова конкуренция и по този начин косвено се явява „естествен показател за ефективността на конкуренцията. Ако малко на брой клиенти сменят доставчика си, има вероятност да е налице проблем при функционирането на пазара, въпреки че не трябва да се пренебрегва ползата от възможността да се извърши предоговаряне с досегашния доставчик“ (24). Освен това „съществуването на регулирани цени за крайните потребители несъмнено е фактор от ключово значение за поведението на клиентите […]. Въпреки че запазването на контрола върху цените може да бъде оправдано в период на преход, това ще доведе до все повече изкривявания с появата на нуждата от инвестиции“ (25).
(13)
Според най-новата налична информация, при големите и много големите промишлени клиенти в Полша процентът на смяна на доставчика е 15,84 % (26), което представлява около 7,6 % от общите доставки (27). Това трябва да се разглежда на фона на ситуацията, отразена в предишните решения относно сектора на електроенергията, в които процентите на смяна на доставчиците сред големите и много големите промишлени потребители варираха от над 75 % (Решение 2006/422/ЕО относно Финландия) до 41,5 % (Решение 2008/585/ЕО относно Австрия). Освен това все още съществува контрол върху цената на електроенергията за домакинствата, за която операторите трябва да представят пред регулатора тарифите, които смятат да наложат. Ето защо ситуацията в Полша не е задоволителна, що се отнася до смяната на доставчици при големите и много големите промишлени (крайни) потребители (28) и до контрола върху цените за крайния потребител, и те не могат да служат за показател за пряка конкуренция.
(14)
По отношение на производството и продажбата на едро на електроенергия в Полша ситуацията може да бъде обобщена, както следва: пазарните дялове на трите най-големи производителя и продавачи на едро на електроенергия са относително високи, без това да се балансира от лесен достъп до внос на електроенергия; както се посочва в съображение 11, функционирането на балансиращите пазари е недостатъчно, за да бъдат приети като показател за пряка конкуренция; степента на смяна на доставчика е слаба и контролът върху цените за крайния потребител продължава за някои групи от клиенти.
(15)
В заключение следва да се отчете и общото положение на енергийния сектор в Полша. Поради тази причина в препоръката за „Препоръка на Съвета относно актуализиране за 2008 г. на общите насоки за икономическите политики на държавите-членки и на Общността и относно прилагането от държавите-членки на политиките по заетостта“ (29) се препоръчва Полша да „подобри рамката за конкуренцията в мрежовите индустрии, включително посредством преглед на ролята на регулаторите, и усилено да продължи процеса на либерализация на енергийните пазари“ (30), което е още един признак, че производството и продажбата на едро на електроенергия в Полша (все още) не са напълно изложени на конкуренция.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(16)
Предвид факторите, разгледани в съображения 9-15, следва да се направи заключение, че производството и продажбата на едро на електроенергия в Полша понастоящем не са пряко изложени на конкуренция. Следователно член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, предназначени да способстват за упражняването на тези дейности в Полша. Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага, когато възлагащите органи възлагат договори с цел извършване на производство и продажба на едро на електроенергия в Полша или когато организират конкурси за проекти за извършването на тези дейности в Полша.
(17)
Настоящото решение се основава на правната и фактическа обстановка от май до юли 2008 г., изложена в информацията, предоставена от Република Полша и публикувана на интернет страници, администрирани от полските власти, в доклада за 2005 г. и техническото приложение към него, в съобщението от 2007 г. и в документа на службите на Комисията от 2007 г., както и в заключителния доклад. Настоящото решение може да бъде преразгледано, ако вследствие на съществени промени във фактическата или правна обстановка бъдат изпълнени условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО не се прилага за производството и продажбата на едро на електроенергия в Полша. Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага за поръчки, възложени от възложители на обществени поръчки и предназначени да способстват за извършването на такива дейности в Полша.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 11 септември 2008 година.