РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 октомври 2007 година
относно държавна помощ C 34/06 (ex N 29/05, ex CP 13/04), която Федерална република Германия възнамерява да приведе в действие за въвеждането на наземна цифрова телевизия (DVB-T) в провинция Северен Рейн-Вестфалия
(нотифицирано под номер C(2007) 5109)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2008/708/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 26 януари 2004 г. Комисията изиска от федералното правителство информация относно съобщения в пресата за държавна подкрепа за въвеждането на наземна цифрова телевизия (DVB-T) в провинция Северен Рейн-Вестфалия (СРВ). Федералното правителство отговори на това запитване с писмо от 23 март 2004 г., заведено като получено на същия ден. На 2 юни 2004 г. службите на Комисията проведоха среща с органа, отговарящ за мярката, Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen (Комитетът по медиите на Северен Рейн-Вестфалия, LfM) и на 10 декември 2004 г. проведоха среща с представители на правителството на провинция Северен Рейн-Вестфалия.
(2)
С писмо от 13 януари 2005 г., заведено като получено на същия ден, федералното правителство уведоми Комисията в съответствие с член 88, параграф 3 от Договора за ЕО за мярка за финансиране на въвеждането на DVB-T в Северен Рейн-Вестфалия. Федералното правителство изпрати уведомление за мярката с цел правна сигурност.
(3)
С писмо от 10 март 2005 г. Комисията изиска допълнителна информация, на което федералното правителство отговори, след удължаване на крайния срок, с писмо от 29 април 2005 г., заведено като получено на същия ден. Службите на Комисията се срещнаха с представители на LfM и на провинция Северен Рейн-Вестфалия на 23 юни 2005 г., на която среща представителите на СРВ предоставиха допълнителна информация.
(4)
На 9 ноември 2005 г. Комисията прие окончателно решение, с което обяви финансирането с публични средства на DVB-T в Берлин-Бранденбург за несъвместимо с общия пазар (2). С оглед на сходството между двата случая Комисията и Германия се споразумяха да отменят процедурата по уведомление (3), за да могат органите да оценят последствията за настоящия случай от решението по случая Берлин-Бранденбург. Процедурата по уведомяване е била отменена също така с оглед на друга подобна мярка относно провинция Бавария, за която Комисията е била уведомена на 8 декември 2004 г. (4)
(5)
С писмо от 12 април 2006 г. Комисията изиска от Германия да определи позицията си, в рамките на един месец, относно висящата процедура по уведомление. С писмо от 12 май 2006 г., регистрирано на същия ден, Германия информира Комисията, че тя не възнамерява да оттегли или промени въпросната мярка по отношение на СРВ.
(6)
С писмо от 19 юли 2006 г. Комисията информира Федерална република Германия, че е решила да открие процедурата, посочена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на помощта. Решението на Комисията да започне процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да предоставят мненията си по отношение на помощта.
(7)
След удължаването на крайния срок Германия отговори с писмо от 4 октомври 2006 г., заведено като получено на същия ден, на поканата за мнения в решението за откриване на процедурата. Комисията получи също мнения от Европейската асоциация на сателитните оператори (ЕАСО) (6), Verband Privater Kabelnetzbetreiber e.V. (ANGA) (7) и ish NRW GmbH (ish) (8).
(8)
С писмо от 19 декември 2006 г. Комисията препрати тези мнения на Германия за забележки от нейна страна. Органите представиха своите забележки след удължаване на крайния срок, с писмо от 16 февруари 2007 г., заведено като получено на същия ден. На 19 април 2007 г. Комисията проведе среща с LfM, с цел да даде възможност за последен обмен на мнения, преди да финализира оценката си. С електронно писмо от 24 май 2007 г. Комисията изпрати поредно неофициално искане за информация, на което германските органи отговориха с електронно писмо от 5 юли 2007 г., регистрирано на 6 юли 2007 г.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
1. ПРЕДИСТОРИЯ
(9)
Мярката, за която се отнася уведомлението, е свързана с въвеждането на наземна цифрова телевизия в Северен Рейн-Вестфалия. Тя следва да се разглежда на фона на цифровизацията на излъчването, която засяга всички общодостъпни платформи за излъчване на телевизионни сигнали, т.е. кабелно, сателитно и наземно телеразпространение.
(10)
Основната полза от цифровизацията е увеличената мощност за излъчване на всички платформи, която се постига с по-ефективно ползване на честотния спектър. Това може да даде възможност за предлагане на нови и по-добри услуги по излъчването, а преминаването от наземните аналогови телевизии към цифрови може да доведе до освобождаване на честоти, които да се използват по нови начини, и до възможността за появяване на нови участници, както и да даде тласък напред на конкуренцията и новаторските решения. С оглед на тези предимства Комисията активно подкрепя цифровизацията (9). В момента процесът е в ход в Германия, а също и в други държави-членки, като крайната цел е изваждането от употреба на аналоговия вариант в целия Европейски съюз да завърши до началото на 2012 г. (10)
(11)
С цел да се насърчи цифровизацията на излъчването в Германия, в края на 1997 г. с решение на федералното правителство, въз основа на решение на министър-председателите на провинциите, е стартирана Инициатива за цифрово излъчване (Initiative Digitaler Rundfunk, IDR). Съгласно тази инициатива федералното правителство, провинциите и различни други участници на пазара са изготвили препоръки относно цифровизацията. Първоначалният доклад относно IDR е одобрен от федералното правителство през август 1998 г. и впоследствие е съставен цялостен план за въвеждане на цифровото излъчване, наречен „Startszenario 2000“ (11). Наред с другото този план посочва, че цифровизацията на телевизионния сигнал чрез кабел, сателит и телевизионни излъчватели в Германия ще бъде завършена най-късно до 2010 г.
(12)
В Северен Рейн-Вестфалия проектът за преминаване към цифровизация се е ръководел от LfM. Съгласно раздел 27, параграф 1 от Закона за медиите на Северен Рейн-Вестфалия (Landesmediengesetz Nordrhein-Westfalen) (12) задачата за оказване на подкрепа и предоставяне на насоки за преминаването от аналогово към цифрово излъчване е възложена на LfM (die LfM unterstützt und begleitet die Umstellung der analogen auf digitale Übertragung). В контекста на преминаването към цифровизация органът трябва да гарантира предоставянето на различни програмни предложения чрез взаимодействие между различни средства за излъчване при подходящи условия (Versorgung mit vielfältigen Programmangeboten durch das Zusammenspiel der verschiedenen Übertragungswege zu angemessenen Bedingungen). Друга основна задача на LfM се състои в упражняването на надзор върху комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, които осъществяват излъчването.
(13)
На фона на основната информация за цифровизацията на кабелното, сателитното и наземното телеразпространение въпросната мярка се занимава само с преминаването към цифровизация на наземната платформа. Като цяло цифровото наземно телеразпространение засяга две групи оператори, които може да са интегрирани или да не са: мрежови оператори, които осъществяват излъчване на разпръскваните сигнали, и оператори, които произвеждат програми със съдържание и продават програмни пакети.
(14)
След появата на кабелното и сателитното излъчване през 80-те години на ХХ век пазарният дял на наземното телеразпространение в Германия като цяло спада рязко. Съгласно информацията, предоставена от германските органи, кабелните телевизионни мрежи са били разгърнати със значителна държавна подкрепа през 80-те години (13). Германските органи твърдят, че практически всяко домакинство в Германия може да приема ефирните телевизионни програми чрез сателит.
(15)
Това спадане на пазарния дял е отразено в следната графика, която също е била включена в решението за откриване на процедурата.
Графика 1
Пазарен дял на наземните платформи в цялата страна и в СРВ (14)
(16)
Започвайки през 2004 г., след преминаването към цифровизация, намаляващият пазарен дял на наземната платформа се стабилизира и тенденцията се е обърнала през 2005 г. Съгласно информацията, съдържаща се в доклада за цифровизацията за 2007 г. (15), цифрите относно домакинствата, приемащи телевизионен сигнал в Германия, в средата на 2007 г. са били: 53,7 % кабелен, 42,5 % сателитен, 11,5 % наземен (увеличение от два процентни пункта в сравнение с 2006 г.). Делът на наземната цифрова телевизия е нараснал значително: 3,6 милиона домакинства са ползвали DVB-T, почти два пъти повече отколкото през предходната година. Наземното телеразпространение е достигнало ниво на цифровизация от почти 90 %. Докладът относно цифровизацията предоставя също и разбивка по региони за приемането на телевизия чрез DVB-T (16). Според тези данни, пазарният дял на домакинствата, приемащи телевизионен сигнал в СРВ в т.нар. „активни зони“ (Kerngebiete), които се състоят само от зоните, в които технологията DVB-T е налична, се е увеличил от 9,5 % през 2005 г. на 16,5 % през 2007 г. (вж. графика 2).
Графика 2
Пазарен дял на наземната цифрова платформа в Германия и в СРВ след преминаването към цифровизация
(17)
От техническа гледна точка развитието на цифровото излъчване изисква осъвременяване на оборудването за излъчване от мрежовия оператор и разпределяне на честотите, които да се ползват за излъчване. С цел да се извлекат ползите от цифровизацията, съществуващите аналогови излъчвания трябва постепенно да бъдат извадени от употреба. В периода, когато ще се осъществяват едновременно аналогови и цифрови излъчвания (т.нар. „период на едновременно излъчване“) преходът към цифровизация може да утежни спектъра от налични честоти (17). Възниква необходимост участниците на пазара да се споразумеят за обща дата за преминаване към цифрово и прекратяване на аналоговото излъчване, така че да се преодолее липсата на честотен спектър и да се минимизират разходите за едновременно излъчване. С оглед на сложността на преминаването към наземна цифровизация Startszenario 2000 предполага постепенно въвеждане на DVB-T в различните провинции, започвайки от тези райони, където гъстотата на населението е по-голяма (18).
(18)
Като първа инициатива в Северен Рейн-Вестфалия на 27 ноември 1998 г. LfM (19) решава да започне тестов проект за DVB-T (DVB-T Feldversuch), който се осъществява в Кьолн през 1999 и 2000 г. С оглед целите на Startszenario 2000, органите на Северен Рейн-Вестфалия се споразумяват да си сътрудничат с компетентните органи в северните провинции на Долна Саксония, Шлезвиг-Холщайн, Хамбург и Бремен и едновременно да извършат цифровизацията на наземното телеразпространение с цел постигане на по-голяма ефективност.
(19)
На 20 октомври 2003 г. LfM, обществените оператори на телевизионно разпространение (ООТР) ARD, ZDF и WDR Кьолн (20), комерсиалните оператори на телевизионно разпространение (КОТР) RTL Television (RTL), VOX Film и Fernseh-GmbH & Co. KG (VOX) и ProSiebenSat.1 Media AG (ProSiebenSat.1) подписват общо споразумение (Vereinbarung zur Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens (DVB-T) in Nordrhein-Westfalen) относно въвеждането на DVB-T в Северен Рейн-Вестфалия. Споразумението определя Кьолн/Бон и Рур/Дюселдорф като двата района, където трябва да се въведе DVB-T след успешното преминаване към цифровизация в района Берлин-Потсдам и включва обвързващ график за преминаването към наземна цифровизация. Споразумението не съдържа никакви специфични подробности относно предвиденото финансиране на мярката. Там просто се отбелязва, че „като поддържаща мярка LfM осигурява финансирането за техническата инфраструктура на DVB-T излъчването в Северен Рейн-Вестфалия“. Освен това в приложението се споменава за изготвяне на план за финансиране на гражданите въз основа на социални съображения (21).
(20)
Общото споразумение от 20 октомври 2003 г. е допълнено от споразумение за сътрудничество (Kooperationsvereinbarung zur Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens (DVB-T) in Nordrhein-Westfalen), подписано от същите страни (като WRD е бил представител и на ефирните оператори от ARD) и от провинция Северен Рейн-Вестфалия на 10 декември 2003 г. Споразумението за сътрудничество създава общи принципи за комуникиране във връзка с DVB-T и определя органите, отговорни за прилагането на споразумението, и по-специално ръководния комитет (Lenkungsausschuss) за вземане на решенията, а също и офиса на проекта (Projektbüro) за изпълнението му. Офисът на проекта е бил определен с договор между LfM (LfM Nova GmbH), WDR (като WDR е бил представител и на ефирните оператори от ARD) и ZDF от 14 януари 2004 г.
(21)
Пълната мощност за излъчване на мрежата DVB-T се състои от шест мултиплекса (22), проектирани да поддържат общо 24 програмни канала както в района на Кьолн/Бон, така и на Дюселдорф/Рур. С цел започване на наземно цифрово излъчване, честотите е трябвало да се разпределят посредством лицензи както за ефирните оператори за излъчване на програмите им, така и за мрежовите оператори за обслужването на платформата DVB-T. Относно излъчването на програми както в района на Кьолн/Бон, така и в района на Дюселдорф/Рур на всеки от обществените оператори на телевизионно разпространение (ARD, ZDF и WDR) е бил предоставен по един мултиплекс. За мощностите, запазени за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, е бил проведен търг от LfM и съответните лицензи за DVB-T са били разпределени на 14 май 2004 г. Относно функционирането на мрежата регулаторният орган по далекосъобщенията и пощите (Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, RegTP - сега Bundesnetzagentur für Elektrizität, Telekommunikation, Post und Eisenbahn, BNetzA) е разпределил лицензите през 2004 г. (за повече подробности относно процедурата за разпределяне вж. съображения 24-30 по-долу).
(22)
В съответствие с датите, определени в общото споразумение от 20 октомври 2003 г., наземните цифрови излъчвания са започнали на 24 май 2004 г. в района Кьолн/Бон и на 8 ноември 2004 г. в района Дюселдорф/Рур. Наземното аналогово излъчване (НАИ) на КОТР е било спряно от съответните начални дати. НАИ на ООТР каналите ARD-Das Erste, ZDF и WDR е продължило с паралелно излъчване през етапа на едновременно излъчване за около пет месеца до изключването на аналоговия сигнал на 8 ноември 2004 г. в района на Кьолн/Бон и на 4 април 2005 г. в района на Дюселдорф/Рур. На 19 ноември 2004 г. LfM издава директива относно финансовата подкрепа за DVB-T (Förderrichtlinie DVB-T), която влиза в сила със задна дата от 3 май 2004 г.
(23)
След стартирането в районите Кьолн/Бон и Дюселдорф/Рур, DVB-T е била въведена и в други райони на Северен Рейн-Вестфалия. На 29 май 2006 г. излъчвания на DVB-T започват в още два района (Вупертал и Оствестфален-Липе). На 12 юни 2007 г. DVB-T е стартирано в Мюнстерланд, а през ноември 2007 г. е планирано стартиране на наземна цифрова телевизия за Аахен и Южна Вестфалия. За разлика от районите Кьолн/Бон и Дюселдорф/Рур, преминаването към цифровизация в тези райони се извършва само от обществените оператори на телевизионно разпространение, без участието на КОТР (23).
(24)
В съответствие с раздел 52a, параграф 1 от Споразумението между провинциите за телевизионното разпространение, (Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland (RStV) (24) раздел 28 от Закона за медиите на СРВ гласи, че „при първоначалното разпределяне на мощностите за наземно цифрово излъчване се отдава приоритет на тези ефирни оператори, чиито програмни канали се излъчват в аналогов формат в дадения район на излъчване“.
(25)
На 14 ноември 2003 г. LfM е издал правилата за разпределяне на мощностите за ефирно наземно телеразпространение (Zuweisungssatzung). При все това цифровизацията е изисквала също да се използват и съществуващите наземни аналогови телевизионни канали, които са дадени на RTL Television (чрез RTL Television GmbH), VOX/DTCP (чрез VOX Film-und Fernseh GmbH & Co. KG, част от групата RTL, заедно с DTCP GmbH) и SAT1 (Sat1 Satelliten Fernsehen GmbH, по-надолу ProSiebenSat.1). Съответните аналогови лицензи са били предоставени през 2002 и 2003 г. от LfM и са щели да изтекат на 21 юли 2008 г. за RTL Television, на 31 януари 2007 г. за VOX и на 31 октомври 2010 г. за SAT1. С писма от 13 ноември 2003 г. LfM е изискал от комерсиалните оператори на телевизионно разпространение RTL, VOX и ProSiebenSat.1 да потвърдят в писмен вид готовността си да върнат аналоговите си канали, с цел да се даде възможност разпределянето на мощностите за излъчване да продължи. След получаване на потвърждение от ефирните оператори (25), LfM е публикувал обявление с дата 4 декември 2003 г. в Правителствен вестник на провинцията (Landesministerialblatt) от 30 декември 2003 г. (26) относно първото разпределяне на мощности за излъчване тип DVB-T между комерсиалните оператори на телевизионно разпространение за районите Кьолн/Бон и Дюселдорф/Рур.
(26)
Търгът е обхванал част от мощностите за излъчване, запазени за КОТР, т.e. три мултиплекса или 12 програмни канала във всеки от най-големите райони. Спецификацията за търга определя критериите за подбор, в случай че има повече кандидати от наличните програмни канали и че трябва да се избира между различните кандидати. В съответствие с разпоредбите на Закона за медиите на СРВ критериите включват приноса на програмния канал към едно предложение за цялостно балансирана програма (Programmvielfalt) и на плурализъм от ефирни оператори (Anbietervielfalt), както и на присъствието на оператора в мрежата на НАИ (27). Търгът не определя цената за излъчване на дадена програма чрез DVB-T или каквото и да е намерение за финансово подпомагане на цифровизацията. Крайният срок за подаване на оферти е бил 3 март 2004 г.
(27)
LfM е получил общо 21 оферти от оператори по телевизионно разпространение и медии в отговор на обявения търг. ProSiebenSat.1 и групата RTL са кандидатствали с набор от програми (Programmbouquets) за по един мултиплекс всяка (28). На 23 април 2004 г. медийната комисия (Medienkommission) на LfM е взела решение за разпределяне на програмните канали, запазени за КОТР. Въз основа на това решение на 14 май 2004 г. LfM издава заповед за разпределяне на съответните лицензи за DVB-T. Съгласно решението по един мултиплекс е разпределен на ефирните групи RTL и ProSiebenSat.1, а мощностите на оставащия един мултиплекс са разпределени между оператори на телевизионно разпространение на отделни програмни канали: VIVA (VIVA Fernsehen GmbH), CNN (Turner Broadcasting Systems Deutschland GmbH), Eurosport (Eurosport S.A.), и onyx.tv/Terra Nova (Onyx Television GmbH) (29).
(28)
Съгласно раздел 12, параграф 2 от Закона за медиите в Северен Рейн-Вестфалия, посочен също и в обявлението за търга, първоначалните лицензи могат да бъдат предоставени за период от четири до десет години. Със заповед на LfM от 14 май 2004 г. лицензите са предоставени на ProSiebenSat.1, RTL и CNN за пет години, на VIVA - до 2 декември 2008 г., на Eurosport S.A. - за три години и на TerraNova - до 17 юни 2009 г. При все това от 1 юли 2007 г. TerraNova спира да излъчва посредством платформата DVB-T и е заместена от Tele 5 (TM-TV GmbH) (30), която е избрана от LfM сред 7 кандидати. Таблица 1 представя илюстрация на процеса на цифровизация в района Кьолн/Бон, включително и етапа на едновременно излъчване за ООТР, но не и за КОТР, както е посочено в съображение 22 по-горе.
Таблица 1
Наземно телеразпространение в Кьолн/Бон преди и след преминаването към цифровизация
Канал на излъчване
Аналогова телевизия
Зона на мрежово обслужване от 4.4.2005 г.
Програми от 24.5.2004 г.
Програми от 8.11.2004 г.
Програми от 4.4.2005 г.
K 05
Sat.1
ARD - Simulcast
X
X
K 26
ZDF
национален
ZDF Bouquet
ZDF Bouquet
ZDF Bouquet
K 29
ZDF
D
ZDF - Simulcast
RTL Bouquet
RTL Bouquet
K 34
VOX
ZDF bouquet
X
X
K 36
RTL
E
Viva/Eurosport/CNN/Terra Nova (Tele5 от 1.7.2007 г.)
K 43
ARD
C
RTL/VOX/ProSieben/Sat.1
Pro7Sat.1 Bouquet
Pro7Sat.1 Bouquet
K 49
WDR
B
WDR - Simulcast
WDR Bouquet
WDR Bouquet
K 65
X
A
ARD Bouquet
ARD Bouquet
ARD Bouquet
K 66
X
N24/Kabel 1/RTL II/Super RTL
Viva/Eurosport/CNN/Terra Nova
X
Обяснения: Мрежовото обслужване за каналите на DVB-T излъчването K 26, K 29, K 36 и K 43 се осигурява от T-Systems, докато каналите за излъчване K 49 и K 65 са дадени на WDR, а излъчването отчасти се осигурява от T-Systems. Аналоговите излъчвания са в курсив. „Bouquet“ означава група от четири програми, излъчвани от един цифров мултиплекс. Разпределянето на каналите DVB-T на операторите на телевизионно разпространение в зоната Дюселдорф/Рур не е представено в тази таблица. Преминаването към цифровизация в зоната Кьолн/Бон е извършено на 8 ноември 2004 г., но е имало някои малки технически регулирания, свързани с разпределяне на програмите, на 4 април 2005 г. поради цифровизацията в района Дюселдорф/Рур. Според информацията, с която разполага Комисията, след етапа на едновременно излъчване каналите за излъчване K 05, K 65 и K 66 в момента не се използват за телевизионно разпространение. Прегледът се предоставя само с цел онагледяване.
(29)
По искане на правителството на провинция Северен Рейн-Вестфалия на 4 февруари 2004 г. (31) регулаторният орган по далекосъобщенията и пощите (RegTP) започва открита процедура за разпределяне на честотите. По подобие на ефирните оператори операторите на наземните аналогови мрежи са се отказали предварително от аналоговите си лицензи, които са били за неограничен период от време. Изискването за цялостно цифрово излъчване е разделено на пет района за мрежово обслужване (Versorgungsbedarfe от A до E), отговарящи на отделните канали на излъчване (мултиплекси в цифров модел). Съответният законодателен акт (Verfügung) не споменава, че има една допълнителна, национална зона на обслужване, която вече е била публикувана на 27 ноември 2002 г. (32) Тази зона на обслужване е предоставена на T-Systems, филиал на Deutsche Telekom, и се използва за излъчване на програмните канали ZDF.
(30)
При процедурата на разпределяне в Северен Рейн-Вестфалия T-Systems кандидатства за честотите за зони на обслужване C, D и E, които отговарят на мултиплексите, определени за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, а WDR - за честотите на зони на обслужване A и B, които са запазени за обществените оператори на телевизионно разпространение. Тъй като е имало само една кандидатура за всяка от петте зони на обслужване, RegTP е разпределил честотите чрез т.нар. „процедура на кандидатстване“ и не е било необходимо да започва вторият етап от процедурата за разпределяне на честотите, т.е. тръжната процедура. Тъй като T-Systems и WDR вече са били оператори на НАИ мрежа и по този начин вече са били оправомощени да извършват далекосъобщителни услуги, това изискване към разпределянето на честотите в процедурата на кандидатстване също е изпълнено. Правото за обслужване на DVB-T мрежата е било предоставено за около двадесет години до 31 декември 2025 г.
2. ПОДРОБНОСТИ ОТНОСНО МЯРКАТА ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ПОМОЩ
(31)
Предметът на уведомлението е финансово подпомагане, което LfM възнамерява да предостави на КОТР за наземното цифрово излъчване на техните програмни канали в зоните Кьолн/Бон и Дюселдорф/Рур. Немските органи са преценили, че чрез въвеждането на DVB-T в тези райони около 14 милиона жители ще могат да приемат DVB-T от общо 18 милиона жители в провинцията (33).
(32)
Правното основание на помощта е раздел 40, параграф 1, № 2 от Споразумението за телевизионно разпространение между провинциите (Rundfunkstaatsvertrag) и раздел 88, параграф 3, № 8 от Закона за медиите в Северен Рейн-Вестфалия, съгласно който медийните органи на провинцията - в настоящия случай LfM - освен с друго, са ангажирани с подпомагането на техническата инфраструктура за разпространение и на проектите за нови технологии за разпространение, като ползват дела си от лицензионните такси. Бюджетът на LfM е в значителна степен финансиран от двупроцентната такса за ползване на разпространение от обществените оператори, която в Северен Рейн-Вестфалия се събира в съответствие с раздел 40 от Споразумението за разпространение между провинциите във връзка с раздел 55 от споразумението, раздели 10 и 11 от Споразумението между провинциите относно финансирането на телевизионно разпространение (Rundfunkfinanzierungs-Staatsvertrag) и раздел 116, параграф 1 от Закона за медиите в Северен Рейн-Вестфалия (34). Таксите за ползване се събират от комерсиалните домакинства от немското Бюро за телевизионни лицензи (Gebühreinziehungszentrale) и се прехвърлят към организациите получатели, като LfM.
(33)
Директивата относно финансовото подпомагане за DVB-T (Förderrichtlinie DVB-T) (35), издадена на 19 ноември 2004 г., определя основните условия за финансово подпомагане от страна на LfM за комерсиалните програмни оператори на телевизионно разпространение. Член 2 от директивата посочва, че финансовото подпомагане касае таксите за излъчване, които операторите на телевизионно разпространение плащат на мрежовия оператор. В съответствие с член 3 получатели могат да бъдат тези частни програмни оператори на телевизионно разпространение или медии, които са получили честоти за наземно цифрово излъчване. Член 4 посочва, че финансирането се осигурява под формата на безвъзмездни средства. Член 5, параграф 1 ограничава продължителността на финансирането до пет търговски години. Член 5, параграф 2 определя, че „финансирането не надхвърля средно 30 % от таксата за излъчване, платима за поддържане на мрежата, и се осъществява по намаляваща скала. Започва в първата година с 40 % от таксата за излъчване, платима за поддържане на мрежата, и намалява с пет процентни пункта всяка година, така че делът на финансирането стига 20 % през петата година“. Освен това член 5, параграф 3 предвижда, че „спестяванията, произтичащи от изключването на аналоговото излъчване, ще бъдат извадени от финансирането“.
(34)
Подробностите относно конкретното изпълнение на директивата относно финансовото подпомагане се посочени в уведомлението. В случая с ефирните оператори на програмните канали Viva, Eurosport, CNN и Terra Nova (от 1 юли 2007 г. Tele5), които не са участвали в аналоговото наземно телеразпространение, предвидената финансова подкрепа е същата: тя постепенно намалява с 5 пункта на година от 40 % от таксите за излъчване чрез DVB-T през първата година до 20 % от таксите за излъчване през петата година в съответствие с член 5, параграф 2 от директивата относно финансовото подпомагане.
(35)
В случая на групата RTL и ProSiebenSat.1, като КОТР, които преди това са били представени в аналоговата наземна платформа, уведомлението не предвижда прилагане на намаляващата скала на подпомагане, описана в член 5, параграф 2 от директивата относно финансовото подпомагане. При тези програмни оператори, всеки от които получава по един цялостен мултиплекс, изчисляването на субсидията се базира на разликата между цялостната сума от таксите за излъчване при аналогов и при цифров модел в Северен Рейн-Вестфалия, както и в други провинции на Северна Германия. Според германските органи, методът на изчисляване по този начин има за цел да вземе под внимание спестяванията, произтичащи от изключването на аналоговото излъчване, както се предвижда в член 5, параграф 3 от директивата относно финансовото подпомагане.
(36)
В уведомлението германските органи предоставят също информация за предвидената сума на финансирането въз основа на очакваните такси за излъчване чрез DVB-T. Същевременно те подчертават, че изчисляването на държавната помощ ще се основава на действителните такси за излъчване, които се начисляват от мрежовия оператор на КОТР към времето на отпускането на финансирането. В съответствие с федералния Закон за далекосъобщенията (Telekommunikationsgesetz) таксите за излъчване се определят от регулаторния орган BNetzA само ако за мрежовия оператор се установи, че е значителна пазарна сила на съответния пазар. През юли 2006 г. BNetzA определя съответния пазар на излъчване на ефирни сигнали в съответствие с правилата на Общността. В резултат на това се счита, че T-Systems като мрежов оператор за КОТР има значителна пазарна сила само на пазара на наземно FM радиоразпръскване (36). По тази причина на него му е дадена възможност сам да определя размера на таксите за излъчване за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение за платформата DVB-T.
(37)
В уведомлението германските органи изчисляват, че таксите за DVB-T излъчване на мултиплекс ще възлязат на 2,7 милиона евро на година. Таксите за излъчване на един програмен канал по този начин се изчисляват на 0,675 милиона евро на година и на 3 375 милиона евро за целия петгодишен период на схемата (37). Тези цифри са по-ниски от таксите за аналогово наземно телеразпространение на програмен канал.
(38)
Въз основа на тези данни цялостната финансова подкрепа към отделните програмни канали Viva, Eurosport, CNN и Terra Nova (от 1 юли 2007 г. Tele5) е била планирана на 4 050 000 EUR. Нивото на финансиране, осигурено за период от повече от пет години за всеки програмен канал, е показано в таблица 2.
Таблица 2
Очаквани такси за излъчване и финансиране за Viva, Eurosport, CNN, TerraNova (Tele5)
(в евро)
Години
Такси за излъчване за програмен канал
Интензивност на помощта
Размер на финансирането
Първа година
675 000
40 %
270 000
Втора година
675 000
35 %
236 250
Трета година
675 000
30 %
202 500
Четвърта година
675 000
25 %
168 750
Пета година
675 000
20 %
135 000
Обща сума на програмен канал
3 375 000
1 012 500
(39)
При групата RTL и ProSiebenSat.1 сумата, посочена в уведомлението, е показана в таблица 3. Другите провинции на Северна Германия, които са взети под внимание, са наречени общо „Север“ в уведомлението (38).
Таблица 3
Изчисления на германските органи за „допълнителните разходи“ за ProSiebenSat.1 и RTL (39)
(в евро)
RTL group
ProSiebenSat.1
СРВ
„Север“
СРВ
„Север“
Аналогови програмни канали/такси за излъчване в евро на година
RTL, VOX
RTL
Sat1
Sat1, Pro7
2,2 милиона
3,9 милиона
0,8 милиона
4,6 милиона
Цифрови програмни канали/такси за излъчване в евро на година
RTL, VOX, RTL2, S.RTL
RTL, VOX, RTL2, S.RTL
Sat1, Pro7, N24, K1
Sat1, Pro7, N24, K1
2,7 милиона
3,3 милиона
2,7 милиона
3,3 милиона
Различия в таксите при аналогов/цифров сигнал
- 0,5 милиона
+ 0,6 милиона
- 1,9 милиона
+ 1,3 милиона
Цялостен баланс
+ 0,1 милиона
- 0,6 милиона
(40)
Въз основа на тези изчисления LfM не възнамерява да отпусне субсидия на групата RTL. От една страна, за групата RTL се счита, че има положителен цялостен баланс. От друга страна, в уведомлението се твърди, че групата RTL ясно е отхвърлила финансирането в контекста на преговорите относно връщането на аналоговите лицензи. Що се отнася до ProSiebenSat.1, за компанията се счита, че е понесла „допълнителни разходи“ до 600 000 EUR на година и германските органи предвиждат финансиране до 550 000 EUR на година за периода от пет години (достигайки като цяло до 2,75 милиона евро). Това представлява около 28 % от всички такси за DVB-T излъчване, които се плащат от ProSiebenSat.1 в Северен Рейн-Вестфалия.
(41)
В съответствие с горните изчисления целият бюджет за субсидирането на DVB-T излъчването на КОТР за петте години се оценява на 6,8 милиона евро.
(42)
LfM дава финансовата помощ, описана по-горе, само на програмни канали на КОТР. ООТР финансират разходите за DVB-T излъчването от прихода, който натрупват от таксите от домакинствата. Съгласно информацията, подадена от германските органи, WDR има на свое разположение проектен бюджет от около 40,8 милиона евро за периода от 2001 до 2008 г. за покриване на разходите по преминаване към цифровизация. При ZDF бюджетът за преминаването към DVB-T в национален план възлиза на 36,8 милиона евро за периода от 2001 до 2004 г. и на 33,2 милиона евро за периода от 2005 до 2008 г.
(43)
Финансовата директива влиза в сила със задна дата от 3 май 2004 г. Въпреки това, според решението на медийната комисия на LfM, германските органи са поели задължението да не извършват финансирането, докато Комисията не даде одобрението си в съответствие с правилата за държавна помощ. В съответствие с това на частните ефирни оператори все още не е било отпуснато никакво финансиране съгласно тази мярка.
III. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(44)
В решението си за откриване на процедурата Комисията заема предварителната позиция, че субсидиите, предвидени от LfM, изглежда отговарят на критериите на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и по този начин представляват държавна помощ. Мярката изглежда е осъществена с държавни средства и може да се припише на държавата. Тя изглежда съставлява предимство за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение като преки получатели, а може също да съставлява непряка облага и за мрежовия оператор T-Systems.
(45)
Решението за откриване на процедурата породи също съмнения дали процедурите за разпределяне на ефирни и мрежови лицензи са такива, че да минимизират и елиминират избирателното икономическо предимство, произтичащо от субсидията, и по този начин да предотвратят нарушаване на конкуренцията. Комисията счете, че мярката съставлява секторна помощ и изглежда нарушава конкуренцията сред различните платформи за излъчване (наземни, кабелни, сателитни). Тя също отбеляза, че мярката може да наруши конкуренцията сред комерсиалните оператори на телевизионно разпространение. С оглед на международната конкуренция както между операторите на телевизионно разпространение, така и между мрежовите оператори, Комисията зае позицията, че мярката може да засегне търговията между държавите-членки.
(46)
Комисията изрази също съмнение относно съвместимостта на мярката с Договора за ЕО. В решението за откриване на процедурата тя констатира, че условията за прилагане на член 87, параграф 3, буква в) и буква г) и член 86, параграф 2 от Договора за ЕО изглежда не са изпълнени. По-специално Комисията счете, че няма показания, че в цялостната пазарна ситуация в Северен Рейн-Вестфалия може да се приеме, че мярката е подходяща, необходима или пропорционална на какъвто и да е пазарен неуспех, който да може да затрудни преминаването към цифрова телевизия. В решението за започване на процедурата е изложена гледната точка, че финансовата подкрепа не е свързана с никакъв специален културен контекст. Комисията също се съмнява дали мярката може да се разглежда като компенсация за услуга от общ икономически интерес.
(47)
На последно място, Комисията откри официалната процедура по разследване също и за да даде възможност на Германия и заинтересованите страни да представят мненията си по предварителната оценка на Комисията относно описаната мярка и да предоставят на Комисията всякаква информация, свързана с мярката.
IV. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ (40)
(48)
ANGA (Verband Privater Kabelnetzbetrieber e.V.), асоциацията на операторите на кабелни мрежи, подчерта, че подкрепата за DVB-T излъчването нарушава конкуренцията между различните средства за излъчване в ущърб на кабелните оператори. Тя заяви, че въвеждането на DVB-T вече е довело до загуба на клиенти за кабелните оператори във въпросните провинции. Мигрирането на наземните клиенти към кабелните оператори вследствие на изключването на наземната аналогова телевизия е било много ограничено и далеч не е компенсирало постоянния отлив на клиенти на кабелните оператори. Според ANGA, мярката е имала за цел да се намали делът на кабелното излъчване, въпреки че вече е имало сериозна конкуренция в лицето на сателитните и широколентовите (IPTV) оператори, както и между отделните кабелни оператори. Освен това ANGA оспорва откритостта на процедурата за отдаване на лицензи за излъчване и управление на мрежата. По отношение на предоставянето на лицензите за излъчване ANGA подчертава, че процедурата е облагодетелствала тези предприятия, които вече са били представени в аналоговата мрежа (ProSiebenSat.1 и групата RTL), като им е дала цели мултиплекси, служещи за излъчване и на програми, които те не са излъчвали преди това аналогово. Що се отнася до предостяването на лицензите за управление на мрежите, ANGA твърди, че още от самото начало е било ясно, че ще бъдат лицензирани обществените доставчици на услуги към ефирните оператори, ARD и T-Systems. ANGA твърди още, че субсидиите осигуряват предимство за Deutsche Telekom, което може да наруши конкуренцията не само в сектора на ефирните оператори, но също и в сектора на електронните комуникации, ако Deutsche Telekom свърже офертата за DVB-T на своя филиал T-Systems с широколентовите си услуги към клиентите. На последно място, от асоциацията твърдят, че би могло да има други пазарни алтернативи на финансирането на DVB-T чрез криптиране на програмите и начисляване на потребителска такса.
(49)
Мненията, представени от ish (ish NRW GmbH), основният широколентов кабелен оператор в Северен Рейн-Вестфалия, следват подобна позиция, като заетата от ANGA и като цяло подкрепят позицията на Комисията в решението ѝ за започване на процедурата. В наблюденията си от ish твърдят, че са претърпели значителни загуби на клиенти (около 500 000 EUR през 2005 г.), дължащи се на стартирането на DVB-T и по-специално, дължащи се на „безплатното“ (субсидираното) приемане на DVB-T в сравнение с ползването на кабелна телевизия, което се основава на абонамент (41). Загубата на клиенти не е компенсирана от ограниченото нарастване на броя на клиентите вследствие на прекратяването на наземното аналогово излъчване. Според ish броят на клиентите им може да се стабилизира само чрез значителни инвестиции в модернизирането на кабелната инфраструктура и обновяването на структурата на продуктите. Според оператора субсидиите са разработени, за да съхранят една технология, чиято икономическа жизнеспособност е съмнителна и която би могла да се финансира от други средства, като например криптиране и такси към клиентите. Също като ANGA ish считат, че мярката ще засили позицията на Deutsche Telekom на широколентовия пазар. На последно място, те заемат позицията, че пряката финансова помощ засилва вече съществуващото предимство на ефирните оператори, излъчващи чрез наземната платформа, в светлината на задължителните правила, установени в член 16, параграф 2 от Закона за медиите в Северен Рейн-Вестфалия (Landesmediengesetz Nordrhein-Westfalen), което задължава кабелните оператори да предават по мрежите си тези програми, които са получили лиценз за наземно ефирно излъчване от LfM.
(50)
ЕАСО (Европейската асоциация на сателитните оператори) като цяло също подкрепя идеите, изразени от Комисията в решението за започване на процедурата. От асоциацията заемат позицията, че финансовата помощ на LfM нарушава конкуренцията между отделните платформи на излъчване. Като въпрос на принцип от ЕАСО считат, че политиката на намеса на държавите-членки за насърчаване на преминаването към цифровизация следва да е прозрачна и оправдана, недискриминационна и технологично неутрална. От асоциацията твърдят, че подкрепата за наземното излъчване е допринесла за изключване от пазара на други форми за излъчване. От асоциацията изтъкват факта, че сателитните оператори са въвели цифровото излъчване без държавна помощ и независимо от значителните инвестиции, които са били нужни за дейността на сателитните оператори, този метод на излъчване е имал редица предимства пред наземното излъчване (напр. обширно покритие без гранични зони, ниски разходи за инфраструктура).
V. МНЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛНА РЕПУБЛИКА ГЕРМАНИЯ
(51)
Германия счита, че мярката не представлява държавна помощ. Освен това държавата заема позицията, че дори да може да се открие наличие на държавна помощ, тя би била в съответствие с общия пазар. Освен специфичните мнения относно класификацията и съвместимостта на мярката, писмените наблюдения излагат общи аргументи относно политиката и правомощията на Комисията съгласно правилата за държавна помощ.
(52)
По принцип Германия заема позицията, че Комисията няма право да се намесва в политическите решения на федералното правителство и провинциите, с които те запазват наземната платформа и извършват цифровизацията. Освен това по мнението на Германия Комисията няма правомощията да извършва оценки вместо органите на държавите-членки за това, дали други мерки биха били по-подходящи. Казва се също, че изискването за технологична неутралност не е подходящ критерий за оценяване на съвместимостта на мерките по помощта в сферата на цифровата телевизия. Поставя се под въпрос дали позицията на Комисията и продължителността на разследването на въпросната мярка е в съзвучие с декларацията ѝ, че полага усилия да насърчава цифровизацията. Мненията изразяват становището, че липсва последователност в решенията на Комисията специално по отношение на оценката на основанията за съвместимост. Позицията на Германия е, че насоките, очертани в окончателното решение относно мярката в Берлин-Бранденбург, не са приложими в настоящия случай и не биха предоставили достатъчно индикации на органите за евентуални мерки, които да са съвместими и да могат да помогнат за запазване на наземната платформа.
(53)
Относно класификацията на въпросната мярка германските органи неколкократно са подчертавали, че предвидените плащания представляват компенсация за услуга от общ икономически интерес и че критериите Altmark са спазени. В същото време те поддържат тезата, че мярката не нарушава конкуренцията нито между ефирните оператори, нито между отделните платформи. Те подчертават, че процедурите за отдаване на ефирни лицензи от страна на LfM, както и за отдаване на мрежови лицензи от RegTP са били прозрачни и напълно в хармония с прилагащите се национални изисквания. Въпреки факта, че финансирането не е споменато в обявлението за търга за отдаване на ефирните лицензи, въз основа на общото споразумение от 20 октомври 2003 г. германските органи твърдят, че всички кандидати са знаели за предвидената мярка на финансиране.
(54)
В отговор на мненията, получени от сектора на кабелните оператори, германските органи поставят под въпрос твърденията за броя загубени клиенти и оспорват данните, подадени от ish. Те поддържат тезата, че дори и да е имало намаляване на броя на клиентите на кабелните оператори, не е задължително то да е резултат от въвеждането на DVB-T. Те твърдят, че широколентовите телевизионни мрежи са били разработени през 80-те години на ХХ век с подобна подкрепа, а кабелното излъчване също се е ползвало с регулаторни предимства до настоящия момент (съгласно Постановлението за допълнителните наемни разходи - Mietnebenkostenverordnung). Освен това органите твърдят, че техният цялостен подход е технологично неутрален и че те биха били готови да подкрепят и кабелната цифровизация, ако е необходимо.
(55)
Като се има предвид високият пазарен дял на кабелните и сателитните оператори, те заемат позицията, че не съществува риск DVB-T да отнеме клиенти на тези платформи или да повлияе на потребителския избор. Мярката не толкова би засегнала пазарното им положение, колкото би повлияла позитивно като конкурентен натиск върху кабелните и сателитните оператори и по този начин би подкрепила също цифровизацията на тези платформи. В същото време мненията поставят под въпрос и твърдението, че кабелното, сателитното и наземното телеразпространение принадлежат на същия пазар с оглед на технологичните различия и разходите за преминаване от едно средство за излъчване към друго. Според германските органи наземната телевизия не е в пряка конкуренция с кабелната и сателитната, а по-скоро ги допълва.
(56)
Немските органи считат, че мярката не представлява косвено предимство за мрежовия оператор T-Systems. Те твърдят, че потенциалното предимство, произтичащо от финансирането за мрежовия оператор, нито може да се покаже, нито да се измери и не е достатъчно, за да се приеме, че T-Systems са непряк получател според правилата за държавна помощ. Оттам твърдят, че от мярката не произтича гарантирано ползване на мрежата, а че то произтича от отдаването на ефирните лицензи. Освен това те считат, че мярката не дава непременно възможност на T-Systems да иска по-висока цена и да получи по-високи приходи. По-нататък, по отношение на ефекта от мярката върху търговията между държавите-членки, германските органи заемат становището, че единствено фактът, че има международна конкуренция между ефирните и мрежовите оператори, не е достатъчен, за да се установи, че има отражение върху вътреобщностната търговия.
(57)
Немските органи твърдят, че дори мярката да беше разглеждана като държавна помощ, за нея трябва да се признае, че е съвместима с общия пазар съгласно член 86, параграф 2 и член 87, параграф 3, буква в) или буква б) от Договора за ЕО. Те подкрепят позицията, че въвеждането на наземна цифрова телевизия представлява услуга от общ икономически интерес. Според тях на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение е възложено да извършват услугата посредством разпределяне на мощностите за излъчване на DVB-T.
(58)
Освен това германските органи твърдят, че по отношение на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО Комисията не е обсъдила достатъчно положителните аспекти от въвеждането на DVB-T. По-специално Комисията не е взела под внимание приноса на DVB-T за медийния плурализъм, уместността наземната платформа да излъчва регионални или местни програми, иновационния потенциал на DVB-T (преди всичко за мобилно приемане), както и приноса на мярката да се гарантира DVB-T покритие в селските и отдалечените райони. Освен това Комисията не е взела предвид ефективността, постигната от LfM при насърчаването на ранно преминаване към цифровизация и при координирането на процеса с този в провинциите на Северна Германия. По мнението на германските органи фактът, че в някои други райони на Северен Рейн-Вестфалия DVB-T е стартирано без участието на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение означава, че комерсиалните оператори не се интересуват от участие в тази платформа без допълнителни поощрителни мерки. Като цяло те считат, че мярката е в съответствие със съобщението на Комисията относно преминаването от аналогово към цифрово излъчване („Съобщението относно преминаването към цифровизация“) (42). Според тях финансирането е насочено към трудностите, определени в съобщението, и отчасти компенсира значителните разходи по преминаване към цифровизация в краткосрочен план, които също са посочени в съобщението.
(59)
В допълнение германските органи считат, че Комисията трябва също да изследва съвместимостта на мярката в светлината на член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО. Те възприемат становището, че мярката съставлява важен проект от общоевропейски интерес. Според тях това произлиза също и от Съобщението относно преминаването към цифровизация, а и от широк обхват икономически, социални и политически ползи, свързани с цифровизацията.
VI. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
1. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(60)
Комисията изследва въпроса, дали мярката може да се окачестви като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, който определя, че „всяка помощ, отпусната от държава-членка или чрез държавни ресурси под каквато и да било форма, която нарушава или е заплаха за нарушаване на конкуренцията чрез фаворизирането на определени предприятия или производството на определени стоки, е несъвместима с общия пазар, доколкото засяга търговията между държавите-членки“. Съобразно това дадена мярка би била сметната за държавна помощ, ако са изпълнени следните условия:
а)
мярката трябва да бъде извършена с държавни средства и да може да се вмени на държавата,
б)
тя трябва да дава икономическо предимство на предприятия,
в)
предимството трябва да е избирателно и да нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
г)
мярката трябва да има отражение върху търговията вътре в Общността.
1.1. МЯРКА, ПРЕДОСТАВЕНА С ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА, КОЯТО МОЖЕ ДА БЪДЕ ПРИПИСАНА НА ДЪРЖАВАТА
(61)
В съответствие с установената съдебна практика на Съда на Европейските общности, за да се категоризират някакви предимства като помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, те трябва, първо, да бъдат отпуснати пряко или непряко като държавни средства и второ, да могат да бъдат приписани на държавата (43). Разликата между помощ, отпусната от държавата, и помощ, отпусната чрез държавни средства, служи да обедини в понятието „помощ“ не само помощи, пряко отпуснати от държавата, а също и помощи, отпуснати от обществени или частни органи, посочени или създадени от държавата (44). Общностното право не може да бъде заобиколено просто чрез създаването на автономни институции, натоварени с разпределянето на помощи (45).
(62)
В хода на процедурата германските органи твърдяха, че финансирането не се предоставя с държавни средства, понеже се финансира от такси за приемане, събирани от отделните телевизионни зрители и по този начин мярката не представлява тежест за държавния бюджет. Според тях това произлиза от решенията на Съда по делата PreussenElektra (46), Sloman Neptun (47) и Pearle и други (48).
(63)
Немските органи не оспорват, че LfM е обществен орган, създаден от държавата, който изпълнява обществена задача и финансирането се извършва от неговия бюджет. LfM е обществен орган, създаден със Закона за медиите в Северен Рейн-Вестфалия. Законът определя организационната структура на LfM и му възлага широк обхват от обществени задачи в сферата на ефирното излъчване и управлението на честотите. LfM е обект на правния надзор на провинция Северен Рейн-Вестфалия (49) и годишният му бюджет е под контрола на Сметната палата на провинцията (50). Обществената задача, която е от значение за настоящия случай, а именно подкрепата за техническата инфраструктура и проектите за нови технологии за ефир на излъчване, е описана в националното Споразумение между провинциите относно ефирните излъчвания (51). По-конкретно, по отношение на преминаването към цифровизация Законът за медиите в Северен Рейн-Вестфалия предвижда, че LfM трябва да подкрепя и насочва преминаването от аналогово към цифрово излъчване (52). По тази причина LfM следва да се счита за обществен орган, създаден от държавата с цел обслужване на обществения интерес.
(64)
Очевидно финансирането, планирано съгласно въпросната мярка, представлява тежест за бюджета на LfM. Фактът, че бюджетните средства на LfM произлизат от таксите за приемане на сигнал от комерсиалните домакинства, не пречи бюджетните средства на LfM да бъдат категоризирани като държавни средства. Фактът, че субсидиите се отпускат от бюджета на обществен орган сам по себе си е достатъчен, за да се заключи, че са замесени държавни средства. По-нататък, таксата за приемане на сигнал се налага задължително върху собствениците на радио- и телевизионни апарати и събирането на таксите следва процедури, подобни на събирането на данъци. Размерът на тези такси се определя съвместно от провинциите и се записва в съответните законови актове. Делът на таксите за приемане на сигнал, които отиват при LfM, се определя от Споразумението между провинциите относно ефирните излъчвания, Споразумението между провинциите относно финансирането на ефирните излъчвания и Законът за медиите в СРВ, както е описано в съображение 32. По този начин таксите за приемане на сигнал представляват законов налог, който е под обществен контрол и съставлява държавни средства (53).
(65)
Въз основа на горното и в съответствие с установената съдебна практика относно парафискалните такси (54) Комисията възприема позицията, че въпросната мярка се отпуска с държавни средства. Това заключение е в съответствие с установената съдебна практика на Съда, на която се позовават германските органи. Случаите, посочени от германските органи, са засягали различни по вид мерки, които не са включвали създаване на предимство, произтичащо от отпускане на помощи от бюджета на обществени органи.
(66)
Освен това германските органи твърдяха също, че въпросната мярка не може да се припише на държавата. Позовавайки се на Stardust Marine (55) и Pearle и други (56), те твърдят, че фактът, че LfM е обществен орган под държавен надзор не означава сам по себе си, че мярката може да бъде приписана на държавата. Те твърдят, че в светлината на автономността на LfM съгласно немското право (Staatsferne der LfM), държавата не влияе върху мярката.
(67)
Комисията счита, че автономността на LfM съгласно немското право не пречи въпросната мярка да се счита за приписана на държавата от гледна точка на прилагането на правилата за държавна помощ. Информацията, предоставена от германските органи, посочва, че мярката се отпуска от LfM в рамките на неговите обществени задължения, определени в Споразумението между провинциите относно ефирните излъчвания и Закона за медиите в Северен Рейн-Вестфалия. Въпреки че тези разпоредби дават на LfM известна степен на автономност за целите на защитата на независимостта на излъчванията, те предоставят ограничено правомощие за взимане на решения относно използването на бюджетните му ресурси.
(68)
Независимо от автономността на LfM, той е, както беше казано по-горе, обществен орган, чиито дейности ясно се ръководят от съображенията на обществената политика. Предвиденото отпускане на безвъзмездна помощ за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение съгласно въпросната мярка без пряка икономическа полза за LfM не може да бъде счетено за породено от търговски съображения. Тези обстоятелства, по мнението на Комисията, доказват, че помощта, оказвана от LfM, може да се припише на държавата. Делата в Съда, посочени от германските органи, засягат различни ситуации (налози, събирани с чисто търговски характер в Pearle и други, и обществени предприятия, извършващи търговска дейност в Stardust Marine) и не подкрепят позицията на германските органи.
(69)
В светлината на горепосочените съображения Комисията счита, че въпросната мярка се отпуска с държавни средства и може да бъде приписана на държавата.
1.2. ИКОНОМИЧЕСКО ПРЕДИМСТВО ЗА ПРЕДПРИЯТИЯ
(70)
За да се квалифицира като държавна помощ съгласно член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, дадена мярка трябва да създава икономическо предимство за едно или повече предприятия. В решението за започване на процедурата Комисията зае предварителната позиция, че мярката изглежда облагодетелства комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, които са получили финансирането като преки получатели, и може също непряко да облагодетелства оператора на мрежата DVB-T за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение T-Systems. В представените мнения германските органи твърдят, че мярката не създава предимство нито пряко за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, нито непряко - за мрежовия оператор.
(71)
Немските органи твърдят, че финансирането не създава икономическо предимство за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, които получават финансиране съгласно мярката. На първо място, те твърдят, че финансирането не създава предимство, понеже то само компенсира ефирните оператори за рисковете при включването им в DVB-T. Второ, те заявяват, че мярката покрива само „допълнителните разходи“ за цифрово наземно телеразпространение в сравнение с тези на аналоговия сигнал.
(72)
Информацията, подадена от германските органи, посочва, че мерките субсидират таксите за излъчване, плащани от комерсиалните оператори на телевизионно разпространение на мрежовия оператор. Тези разходи са характерни за търговската дейност на ефирните оператори. Чрез покриването на част от разходите мярката облекчава ефирните оператори от разходите, които са част от техните обикновени разходи за дейността. Поради това Комисията счита, че предвиденото обществено финансиране представлява икономическо предимство за неговите получатели, независимо от това дали има за цел да компенсира „икономически рискове“.
(73)
По-нататък Комисията отбелязва, че противно на аргумента, приведен от германските органи, не може да се приеме, че мярката покрива истински „допълнителни разходи“ на ефирните оператори във връзка с DVB-T. От една страна, този аргумент не е подкрепен с доказателства, що се отнася до тези оператори, които не са били представени преди това в наземната аналогова платформа в Северен Рейн-Вестфалия. В техния случай не е извършено сравнение на разходите и германските органи не са предоставили никакво оправдание за дела от таксите за излъчване, покриван от мярката.
(74)
По-нататък, в случая с тези частни програмни оператори, които преди това са присъствали в наземната аналогова платформа, за възприетия от германските органи метод на изчисление не може да се счита, че отразява истински допълнителни разходи, свързани с преминаването към наземно цифрово излъчване. В сравнителен план между програмните канали таксите за излъчване са в действителност по-ниски от DVB-T, отколкото при аналоговия модел. Твърденията за „допълнителни разходи“ се пораждат само от повишаването на броя на каналите, които се излъчват от тези ефирни оператори (вж. таблица 4 за справка за размера на таксите за излъчване в Северен Рейн-Вестфалия и планираните субсидии).
Таблица 4
Преглед на разходите за излъчване на програмен канал и планираната обществена подкрепа в Северен Рейн-Вестфалия (в евро)
Ефирни оператори/програмни канали
Таксите за излъчване на година
Цялостна разлика в разходите за аналогово/дигитално излъчване на година (57)
Средна планирана държавна подкрепа на година (58)
Среден интензитет на помощта
аналогови (59)
цифрови (60)
RTL
1 351 640
675 000
- 676 640
VOX
783 663
675 000
- 108 663
RTL2
na
675 000
675 000
SUPER RTL
na
675 000
675 000
Общо RTL
2 135 303
2 700 000
564 697
0
0
SAT 1
722 789
675 000
-47 789
Pro 7
na
675 000
675 000
N 24
na
675 000
675 000
Kabel 1
na
675 000
675 000
Общо P7Sat1
722 789
2 700 000
1 977 211
550 000
28 %
TerraNova
na
675 000
na
202 500
30 %
Eurosport
na
675 000
na
202 500
30 %
CNN
na
675 000
na
202 500
30 %
VIVA
na
675 000
na
202 500
30 %
(75)
Трето, германските органи твърдят също, че субсидията е компенсация за тези ефирни оператори, които са се отказали от аналоговите си лицензи преди изтичането им, за да дадат възможност да се стартира DVB-T. Комисията отбелязва, че този аргумент не може да се приложи за тези ефирни оператори, които не са били представени преди това в аналоговата платформа и които не са притежавали аналогови лицензи.
(76)
Що се отнася до ефирните оператори, които са били представени на аналоговата платформа, в подадените мнения от германските органи се твърди също, че притежанието и оставащата продължителност на лицензите нямат пряко влияние върху размера на субсидията, при положение че, по тяхно мнение, икономически неизгодното положение поради връщането на лиценза за аналоговите мощности на излъчване не може да се определи точно. Според органите връщането на аналоговите лицензи вместо това е било отчетено в контекста на предоставянето на цифрови мултиплекси на засегнатите ефирни оператори (61). Като следствие както групата RTL, така и ProSiebenSat.1 получават лиценз за четири програмни канала, вместо за две НАИ програми в случая на групата RTL и една НАИ програма за ProSiebenSat.1. Фактът, че субсидията не е свързана с връщането на лицензите, се подсказва също и от обстоятелството, че само ProSiebenSat.1 получава право на финансиране съобразно метода на изчисление, изложен от германските органи. Поради това Комисията счита, че мярката не може да се разглежда като компенсация за икономическата стойност на оставащата продължителност на аналоговите лицензи, които са върнати от телевизия RTL, VOX/DTCP и Sat1.
(77)
На последно място, позовавайки се на наблюденията, направени от ProSiebenSat.1 за случая Берлин-Бранденбург (62), в отговор на започването на официалната процедура на разследване германските органи заявяват, че във всеки случай, съобразно логиката на решението на Комисията за започване на процедурата, комерсиалните оператори на телевизионно разпространение прехвърлят цялото икономическо предимство, осигурено им от общественото финансиране на мрежовия оператор T-Systems под формата на такси за излъчване.
(78)
Комисията отбелязва, че този аргумент противоречи на другите аргументи, изложени от Германия относно наличието на икономическо предимство за мрежовия оператор и че това не е било обосновано от германските органи. Както е подчертано в съображения 80 и 88, Комисията счита, че мрежовият оператор T-Systems ще може да извлече непряка полза от мярката. Все пак няма показания, че това ще означава пълно пренасяне на икономическото предимство на ефирните оператори, произтичащо от прякото финансиране на техните обичайни разходи за дейността. По тази причина, според становището на Комисията, този аргумент също не може да бъде приет.
(79)
В допълнение Комисията отбелязва, че относно процедурата за предоставяне на лицензи за ефирно излъчване, описана в съображения 24 и 28, не може да се счита, че е премахнала или дори намалила икономическото предимство, дадено на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение. Обявлението за търга не е съдържало никаква препратка за финансирането. В общото споразумение от 20 октомври 2003 г. между LfM, ООТР и комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, представени в аналоговата платформа, има само неясно споменаване на възможни мерки за подкрепа, без да се дават каквито и да е подробности за предвижданата финансова помощ. По тази причина не е имало възможност ефирните оператори да вземат предвид сумата на финансирането, когато са подавали кандидатурите си за лицензите.
(80)
Немските органи твърдят, че финансирането, предоставено на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, не представлява непряко предимство за мрежовия оператор T-Systems. По тяхно мнение категорията на непряк получател може да се използва само при изключителни обстоятелства. Споменавайки решенията на Съда по случаите Германия/Комисия (63) и Нидерландия/Комисия (64), те заемат позицията, че за да може да се категоризира като непряк получател, въпросното предприятие трябва да се облагодетелства от предимството, което автоматично произлиза от мярката. По-нататък те твърдят, че концепцията за непрекия получател може да се използва само ако - за разлика от всички настоящи случаи - предимството може да бъде демонстрирано и измерено в количествено отношение.
(81)
При обстоятелствата на настоящия случай германските органи твърдят, че мярката не дава непременно възможност на мрежовия оператор T-Systems да иска от ефирните оператори по-високи такси за излъчване отколкото е пазарната цена. Те твърдят, че размерът на таксите за излъчване зависи от редица други фактори и че при всеки случай регулаторният орган (BNetzA, преди това RegTP) контролира всяка евентуална злоупотреба във връзка с таксите за излъчване. В допълнение във връзка с техния предишен аргумент относно предимството за ефирните оператори, органите на Германия твърдят, че понеже ефирните оператори получават компенсация само за „допълнителните разходи“, породени от преминаването към цифровизация, те нямат интерес да плащат такси за излъчване, които са по-високи от пазарната цена.
(82)
Немските органи оспорват също, че мярката би довела да гарантиран приход за T-Systems. По тяхно мнение „гарантираните приходи“ произтичат от ползването на мрежова инфраструктура, която произлиза от предоставянето на лицензите за излъчване, а не от финансирането. По-нататък те твърдят също, че ако заради мярката се създаде повече интерес за използване на инфраструктурата, произтичащите от това допълнителни приходи ще бъдат уравновесени с допълнителните разходи по мрежата, които T-Systems ще претърпи.
(83)
Противно на аргументите на германските органи Комисията счита, че T-Systems би била способна да извлече непряко предимство от мярката, тъй като мярката пряко субсидира таксите за излъчване, плащани от комерсиалните оператори на телевизионно разпространение към T-Systems, като ползата е обвързана с условието за ползване на платформата DVB-T и с това платформата, управлявана от T-Systems, да се поощрява по целенасочен начин.
(84)
Според Комисията рестриктивното тълкуване на категорията на непреките получатели, предложено от германските органи, не може да бъде прието. И в двете споменати от германските органи решения Съдът е потвърдил статута на предприятията като непреки получатели. В Германия/Комисия Съдът е сметнал, че фактът, че непрякото предимство се е получило в резултат на независими решения на преките получатели, не премахва връзката между мярката и непрякото предимство, което произтича от промяната на пазарните условия, настъпили вследствие на мярката (65). При положение че в настоящия случай помощта не е отпусната, не е възможно в действителност да се измери непрякото предимство, което може да се натрупа в полза на T-Systems. Все пак при всички случаи Комисията не е длъжна да измерва точния размер на това предимство, за да установи наличие на икономическо предимство за дадено предприятие съгласно правилата за държавна помощ.
(85)
В настоящия случай Комисията счита, че финансирането на таксите за излъчване, платими от комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, променя условията, според които те извършват дейността си и в крайна сметка води до възможността те да плащат по-високи такси за излъчване. Както е посочено в съображения 73 и 74, не може да се счита, че финансирането покрива истинските допълнителни разходи на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение във връзка с въвеждането на DVB-T. Въпреки че размерът на таксата за излъчване наистина зависи от редица фактори, способността на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение да понесат по-високи разходи определено представлява едно от ключовите частни съображения от гледна точка на мрежовия оператор за определяне на размера на таксите за излъчване. В съответствие със закона за далекосъобщенията на Германия (Telekommunikationsgesetz) BNetzA упражнява контрол само върху таксите за излъчване, които се налагат на ефирните оператори със значително пазарно присъствие. Както е посочено в съображение 36, T-Systems до този момент не е бил считан от BNetzA като участник със значително пазарно присъствие по отношение на наземното телевизионно излъчване. Поради това компанията остава свободна да определя размера на таксите за излъчване за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение чрез платформата DVB-T.
(86)
С оглед на аргумента, че „гарантираните приходи“ за T-Systems произлизат от предоставянето на лицензи, а не от мярката, Комисията признава, че интересът на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение да са представени на платформата и тяхната готовност да понесат свързаните с това разходи вече са били показани от големия брой кандидатури за лицензите. При все това Комисията счита, че финансирането на част от оперативните разходи за период от пет години повишава готовността на операторите да плащат дори по-високи разходи, за да бъдат непрекъснато представени на платформата. В резултат на това мярката може да доведе до допълнителни приходи за T-Systems, произтичащи от таксите за излъчване, платими от комерсиалните оператори на телевизионно разпространение. За тези приходи не може да се приеме, че са напълно компенсирани от мрежовата поддръжка, която им се осигурява в замяна, без те да оставят какъвто и да е марж на печалба за мрежовия оператор, който извършва дейност в пазарни условия.
(87)
Съобразно това Комисията счита, че T-Systems ще може да извлече непряка полза от мярката за подкрепа. Държавното финансиране на част от таксите за излъчване би дало възможност на T-Systems да получава по-високи приходи в сравнение със ситуация, при която няма наличие на държавна помощ.
(88)
В допълнение Комисията отбелязва, че за процедурата за разпределяне на мрежовите лицензи, организирана от RegTP, не може да се приеме, че е премахнала или дори намалила непрякото предимство, което е възможно да произтече от мярката за мрежовия оператор T-Systems. Съответната процедура изобщо не е взела под внимание мярката за финансиране, предвидена от LfM. Поради това T-Systems не е могъл да вземе предвид наличието на такова финансиране за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, когато е подавал кандидатурата си за мрежов лиценз. В допълнение, T-Systems, официалният оператор и собственик на наземната аналогова мрежа в цяла Германия, изглежда се е ползвал от конкурентно предимство пред потенциалните нови участници при предоставянето на мрежовите лицензи. При една процедура, стартирана през 2002 г., на компанията вече е бил предоставен лиценз за поддръжка на национален DVB-T мултиплекс. Освен това е имало само около два месеца между крайния срок по процедурата за предоставяне на честотите (17 март 2004 г.) и стартирането на излъчването по DVB-T (24 май 2004 г.), което би оставило малко време за потенциалните нови участници да изградят мрежата и да започнат навреме излъчване по DVB-T.
(89)
В мненията си германските органи се позовават също на решението Altmark (66), за да докажат, че планираните плащания не представляват държавна помощ, а само компенсация за услуга от общ икономически интерес. В това решение Съдът посочва, че компенсацията за обществена услуга не представлява предимство по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, ако са изпълнени всички от четирите изброени по-долу условия:
а)
получаващото предприятие трябва в действителност да има задължения по извършване на обществени услуги и тези задължения трябва да са ясно посочени;
б)
параметрите на компенсацията трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не следва да надвишава разходите, направени за предоставянето на обществената услуга; и
г)
за да се гарантира, че съответната общност ще има възможно най-ниски разходи, компанията, която ще осъществява задълженията за предоставяне на обществена услуга, се избира чрез процедура за възлагане на обществена поръчка; в противен случай разходите за извършване на услуги от общ икономически интерес се изчисляват въз основа на разходите на едно типично добре ръководено предприятие.
(90)
В съответствие с първия критерий Altmark трябва да се прецени дали предприятията бенефициери имат ясно определени задължения за предоставяне на обществена услуга.
(91)
Немските органи твърдят, че излъчването на ефирни програми от комерсиалните оператори на телевизионно разпространение през наземна цифрова платформа представлява услуга от общ икономически интерес, което е в съответствие със Съобщението относно преминаването към цифровизация. Според тях общият интерес от DVB-T произтича от приноса на наземната цифрова телевизия към излъчването на регионални или местни програми, а също и към поощряването на новаторските решения, медийния плурализъм и инфраструктурната конкуренция между различните платформи за излъчване. Те заемат също позицията, че това задължение за предоставяне на обществена услуга произтича от Закона за медиите в Северен Рейн-Вестфалия, който ясно възлага на LfM общата задача да подкрепя и насочва преминаването от аналогова към наземна цифрова телевизия (67).
(92)
Немските органи твърдят, че чрез разпределянето на лицензи за наземно цифрово излъчване комерсиалните оператори на телевизионно разпространение са ангажирани с услуга от общ икономически интерес и имат задължение да извършват тази услуга. Те се аргументират с това, че с оглед на „двойната система за ефирни излъчвания“, включваща и обществени телевизионни оператори, и частни програмни оператори в Германия, комерсиалните оператори на телевизионно разпространение също играят роля в полза на обществения интерес и са правно ангажирани по отношение на програмите си. Органите дори твърдят, че без обществена финансова подкрепа някои частни програмни оператори (и по-специално ProSiebenSat.1) не биха участвали в DVB-T в Северен Рейн-Вестфалия. Те твърдят, че липсата на обществено финансиране би попречила на предоставянето на тази услуга и би изложила на риск съществуването на наземната платформа (68).
(93)
Комисията не споделя мнението, изложено от германските органи. Тя не поставя под съмнение факта, че цифровизацията на ефирните излъчвания е от обществен интерес. Наличието на цели, свързани с обществения интерес при преминаването към цифровизация, при все това не е достатъчно, за да покаже наличието на задължение за предоставяне на услуги от обществен интерес за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение във връзка с излъчването на техните програми в Северен Рейн-Вестфалия. Освен това фактът, че комерсиалните оператори на телевизионно разпространение са част от двойна система на излъчване в Германия или че техните програми подлежат на правни задължения, произтичащи от законодателството относно ефирното излъчване в Германия, не води до заключението, че те са длъжни да извършват услуги от обществен интерес що се касае до излъчването на техните програми посредством наземна цифрова платформа (69).
(94)
Според Комисията общите разпоредби относно обществената задача на LfM във връзка с преминаването към цифровизация не съдържат ясно определени задължения за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение. Комисията отбелязва още и че никой от официалните документи във връзка с въвеждането на DVB-T в Северен Рейн-Вестфалия (споразумения относно преминаването към цифровизация, официални документи, свързани с лицензите за DVB-T) не съдържат каквато и да е препратка към задължения за предоставяне на обществена услуга. Също така условията на лицензите за излъчване не съдържат никакви специфични задължения за извършване на обществена услуга (70). Освен това противно на твърденията на германските органи, ефирните оператори нямат задължение да излъчват програмите си посредством DVB-T: както показва примерът с TerraNova, лицензите могат да бъдат върнати и по решение на ефирния оператор.
(95)
Следователно, както вече се казва в решението за започване на процедурата (71), германските органи изглежда са се аргументирали с това, че за дадения случай е била налице услуга от общ икономически интерес след разпределянето на лицензите и началото на излъчването по наземната цифрова мрежа. Според Комисията излъчването по наземната цифрова мрежа е било по-скоро част от нормалната търговска дейност на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, а не толкова задължение за предоставяне на услуги от обществен интерес.
(96)
Съобразно това Комисията счита, че въпросната мярка предвижда подкрепа за обичайните частни дейности на предприятията, а не компенсация за разходи, породени от задължение за предоставяне на услуги от обществен интерес. Следователно първият критерий от Altmark не е изпълнен.
(97)
Що се отнася до втория критерий от Altmark Комисията намира, че параметрите на т.нар. „компенсация“ не са били определени предварително по обективен и прозрачен начин. Директивата за финансовото подпомагане е била издадена на 19 ноември 2004 г. (и влиза в сила със задна дата от 3 май 2004 г.), а лицензите са били разпределени със заповед от 14 май 2004 г. Следователно това не може да се счита за предварително уточняване на параметрите на финансирането. Освен това в директивата не е изяснено как ще се финансира калкулирането за тези ефирни оператори, които преди това са били представени в аналоговата платформа. Това може да се удостовери само с уведомлението. Впоследствие параметрите не са били установени по прозрачен начин. Освен това, по мнение на Комисията, изчисленията не може да се смятат за обективни, като се има предвид, че определянето на финансовата подкрепа за отделните частни програмни оператори не взема под внимание нито увеличаването на броя програмни канали на тези оператори, които преди това са били представени на аналоговата платформа, нито потенциалните допълнителни приходи от присъствието им на наземната платформа (вж. също съображение 123). Следователно Комисията счита, че вторият критерий от Altmark не е изпълнен.
(98)
Що се отнася до третия критерий от Altmark, според който компенсацията не трябва да надвишава разходите, направени за извършването на обществена услуга, германските органи заемат позицията, че този критерий е приложим само в тези случаи, при които могат да се пресметнат разходите, приходите и разумно ниво на печалба. Те твърдят, че в ситуации като настоящия случай, при които се предоставя начално финансиране за намаляване на икономическите рискове на пазарните участници, следва да се приложат други критерии, за да се установи дали мярката представлява държавна помощ. В този контекст те твърдят, че въпросната мярка тук е ограничена до минимално необходимото и съставлява част от технологично неутрална политика.
(99)
По мнението на Комисията изискванията на решението Altmark не могат да бъдат заменени от други съображения, както твърдят германските органи. Както е изтъкнато в съображение 97, предвиденото обществено финансиране не е определено от обективно установени критерии, които да взимат под внимание съответните приходи на ефирните оператори, а финансирането не отговаря на действителните допълнителни разходи, направени от комерсиалните оператори на телевизионно разпространение (вж. съображения 73 и 74).
(100)
На последно място, що се отнася до четвъртия критерий от Altmark, Комисията отбелязва, че с оглед на липсата на ясно определено задължение за предоставяне на обществена услуга, не може да се установи дали нивото на компенсацията за задължението за предоставяне на обществена услуга кореспондира на разходите на типично добре управлявано предприятие. Комисията отбелязва, че германските органи не са предоставили никакви аргументи в това отношение. В действителност субсидията покрива част от таксите за излъчване, определени от оператора на мрежата за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение T-Systems. Като се има предвид, че мрежовите лицензи са били раздадени без търг в т.нар. „процедура на кандидатстване“, не може да се счита, че размерът на тези такси за излъчване е бил обект на конкурентна тръжна процедура.
(101)
Съобразно това Комисията счита, че нито един от четирите критерия от решението Altmark не е изпълнен в настоящия случай.
1.3. ИЗБИРАТЕЛНОСТ И НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА
(102)
В съответствие с член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, за да се категоризира като държавна помощ, мярката трябва да бъде избирателна и да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията. В решението за откриване на процедурата Комисията зае предварителната позиция, че мярката съставлява отраслова помощ, тъй като благоприятства платформата DVB-T пред други платформи за излъчване. По-нататък Комисията беше на мнение, че различното ниво на обществено финансиране може да доведе до нарушаване на конкуренцията сред ефирните оператори, които участват в DVB-T в Северен Рейн-Вестфалия. От там беше възприета гледната точка, че процедурите за отдаване на съответните ефирни и мрежови лицензи не са били такива, че да изключат избирателността на мярката и нарушаването на конкуренцията, което произлиза от нея.
(103)
Немските органи твърдят, че мярката не нарушава конкуренцията, защото съответните ефирни и мрежови лицензи са били раздадени след открита и прозрачна процедура в съответствие със съответните правни изисквания на национално равнище. Те твърдят, че всеки ефирен или мрежов оператор е могъл по принцип да извлече полза от финансирането, което означава, че мярката не може да се разглежда като избирателна.
(104)
По отношение на предоставянето на ефирните лицензи германските органи твърдят, че приоритетното отношение на ефирните оператори, които преди това са били представени на аналоговата платформа, е било компенсация за връщането на аналоговите им лицензи и като средство, което е било необходимо, за да се осъществи преминаването към цифровизация.
(105)
LfM наистина е организирал открита процедура за предоставяне на ефирните лицензи за всички DVB-T канали, запазени за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, както е описано в съображения 24-28. Критериите за подбор посочват плурализма на програми и плурализма на ефирни оператори, като дават приоритет на тези ефирни оператори, които преди това са били представени на аналоговата платформа. В съответствие с това приоритетно третиране ProSiebenSat.1 и групата RTL получават цели мултиплекси за набор от програми. От 21-та кандидатури, получени в отговор на обявлението, са подкрепени шест.
(106)
Комисията не поставя под въпрос съответствието на процедурата по предоставяне на лицензите със съответните национални изисквания. Все пак, по нейно мнение, това не премахва избирателността на въпросната мярка от гледна точка на оценката за държавна помощ. Първо, въз основа на процедурата могат да бъдат избрани само ограничен брой ефирни оператори. При процедурата по подбора е даден приоритет на тези ефирни оператори, които вече са били представени на аналоговата платформа (72). В действителност само тези ефирни оператори, които са получили DVB-T лиценз, могат да се възползват от финансирането съгласно мярката. Второ, предоставянето на лицензите специално е засегнало излъчването на ефирните програми през DVB-T платформата.
(107)
Относно разпределянето на мрежовите лицензи съответната процедура е организирана от RegTP, както е описано в съображения 29 и 30. Тъй като е получена само една кандидатура за всяка една от петте определени зони на обслужване в Северен Рейн-Вестфалия (T-Systems за районите, свързани с комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, и WDR за зоните, свързани с членовете на групата ARD), лицензите са разпределени по т.нар. „процедура на кандидатстване“, без да се открие тръжна процедура.
(108)
Що се отнася до разпределянето на ефирните лицензи Комисията счита, че от гледна точка на въпроса за държавната помощ не може да се счете, че процедурата за разпределяне на мрежовите лицензи е изключила избирателността на мярката. Процедурата специално е засягала действието на мрежата DVB-T в Северен Рейн-Вестфалия. По-нататък T-Systems като основен оператор е бил в особено облагодетелствано положение при кандидатстването за мрежовите лицензи.
(109)
В решението за започване на процедурата Комисията зае предварителната позиция, че мярката представлява отраслова помощ за телевизионното излъчване чрез DVB-T, тъй като субсидията се дава само на ефирни оператори, които използват наземната цифрова платформа и не поддържат излъчване чрез други платформи.
(110)
Немските органи твърдят, че мярката не нарушава конкуренцията между кабелното, сателитното и наземното телеразпространение. Те твърдят, че тези средства на излъчване се конкурират едно с друго само в ограничена степен. По тяхно мнение наземното излъчване е само допълнение към кабелното и сателитното, тъй като то покрива райони, които не се обслужват от кабелните оператори, дава възможност за излъчване на регионални и местни програми и може да служи за основа за разработване на мобилно приемане.
(111)
Германия твърди, че с оглед на високия пазарен дял на кабелните и сателитните оператори и ниския дял на наземната телевизия насърчаването на DVB-T не би следвало да се отрази на пазарната позиция на другите платформи. От гледна точка на Германия ниският пазарен дял на наземната телевизия я прави неспособна да привлече ефирни оператори от другите платформи. Нещо повече, по същия начин мярката няма да се отрази и на потребителския избор, по-специално защото съществуват технически, правни и финансови пречки пред преминаването от един начин на излъчване към друг. В същото време Германия твърди, че вместо изместване на кабелната и сателитната телевизия, насърчаването на DVB-T ще упражни „положителен конкурентен натиск“ върху другите средства за излъчване, ще подсили инфраструктурната конкуренция и следователно ще подпомогне цифровизацията и на другите платформи.
(112)
Германските органи оспорват също и данните, предоставени от кабелните оператори относно ефекта от въвеждането на DVB-T и броя на потребителите на кабелна телевизия. Данните, които са на разположение на LfM, се различават от тези, предоставени от ish, и показват по-ниско намаляване (81 000 домакинства срещу 147 000 между 2003 и 2006 г.). Германските органи твърдят, че дори да е имало намаление в броя на потребителите на кабелна телевизия, не е задължително то да е резултат от въвеждането на DVB-T. В тази връзка те подчертават също, че предназначението на мярката не е да подкопае кабелната телевизия. Те подчертават факта, че широколентовата кабелна инфраструктура е била създадена с държавна подкрепа през 80-те години и все още се възползва от регулаторни преимущества, включително таксите за кабелна телевизия (съгласно наредбата за допълнителните наемни разходи - Mietnebenkostenverordnung). Те твърдят, че цялостната схема на финансиране е технологично неутрална: ако е необходимо, те също биха били готови да подкрепят цифровизацията и на кабелната телевизия. В резултат на техния положителен подход към кабелната телевизия те съобщават, че на 17 февруари 2007 г. LfM се е съгласил с цифровизацията на аналоговия кабелен канал на ish (73).
(113)
Комисията възприема позицията, че фактите, изложени в съображения от 110 до 112, не поставят под въпрос характера на мярката като секторна помощ, която подпомага ефирните оператори на DVB-T платформата и може също да включва непряка облага за оператора на мрежата T-Systems. Предвидената мярка е специално свързана с един сектор на дейност - излъчването на телевизионни сигнали, а избирателността ѝ подкрепя по-специално наземното цифрово излъчване. Тя е избирателна както по отношение на търсенето, т.е. комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, излъчващи от DVB-T платформи, така и на предлагането, т.е. по отношение на оператора на наземната цифрова мрежа T-Systems.
(114)
Комисията е на мнение, че различните средства за излъчване на сигнали, т.е. кабели, сателити, наземно телеразпространение и все повече IPTV, са в пряка конкуренция помежду си. Дори различните платформи да имат своите силни и слаби страни, в основата си те изпълняват една и съща функция, т.е. излъчване на телевизионни програми, и между тях има взаимозаменяемост както за потребителите на едро от гледна точка на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, така и на ниво потребители на дребно - от гледна точка на зрителите. В Германия и кабелните, и сателитните, и наземните платформи предлагат голям брой свободно излъчвани канали и това насочва към известни сходства в офертите. По-специално настоящото предлагане от общо 24 цифрови канала на наземна телевизия изглежда сравнимо с предлагането по аналоговата кабелна телевизия, която е най-често срещаната платформа за излъчване в Северен Рейн-Вестфалия, въпреки че цифровата кабелна телевизия се развива бързо.
(115)
Сравнително ниският дял на наземната телевизия в сравнение с кабелната и сателитната в Германия като цяло и по-специално в Северен Рейн-Вестфалия не премахва конкурентните отношения между отделните платформи за излъчване. Информацията, подадена от кабелните оператори, сочи, че броят на потребителите на кабелна телевизия е бил повлиян от стартирането на DVB-T в Северен Рейн-Вестфалия. В допълнение кабелните оператори отбелязват в мненията си, че е имало малко увеличение в броя на клиентите на кабелните оператори след изключването на аналоговата наземна мрежа и това отразява също взаимозаменяемостта между двете форми на излъчване от гледна точка на крайните потребители. Когато германските органи твърдят, че мярката ще упражни „положителен конкурентен натиск“ върху другите платформи и ще подсили инфраструктурната конкуренция, те самите негласно признават конкурентните отношения между различните форми на излъчване. Фактът, че кабелната телевизия също се е възползвала от държавна помощ в миналото, както и от наличието на определени регулаторни предимства, не намалява избирателността и нарушаването на конкуренцията, произтичащи от въпросната мярка.
(116)
Това присъщо на мярката нарушаване на конкуренцията може да се отрази също и на пазари, които са различни от този на телевизионното излъчване. От гледна точка на операторите на телевизионно разпространение въпросната мярка за секторна помощ помага да се стигне до по-широка публика и да се привлекат рекламодателите. Чрез привличане на рекламодатели на друга медия рекламирането на DVB-T има също и потенциала да засегне редица компании в други медийни сектори.
(117)
По-нататък, по отношение на мрежовия оператор насърчаването на мрежата DVB-T може да има отражение върху нови пазари. Услугите на Pay-TV може потенциално да се предложат чрез DVB-T, както сочи развитието в други държави-членки, включително Италия, Франция, Швеция и Обединеното кралство.
(118)
В решението си за започване на процедурата Комисията възприема позицията, че мярката може да наруши конкуренцията сред различните частни оператори, представени на платформата DVB-T, поради това, че делът на покритите разходи за излъчване не е еднакъв за всички КОТР.
(119)
Германските органи твърдят, че мярката не нарушава конкуренцията между комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, защото принципите за определяне на размера на субсидията са същите. Те твърдят, че различията във финансирането се дължат на различното положение на операторите на телевизионно разпространение и на различната тежест, която трябва да понесат вследствие на преминаването към цифрова телевизия.
(120)
Както е описано в съображения от 34 до 40, изчисляването на субсидията е различно за тези оператори, които преди това са били представени на аналоговата платформа (групата RTL и ProSiebenSat.1, всяка от които има четири цифрови програмни канала) и оператори, които навлизат в цифровото излъчване чрез платформата DVB-T с по един програмен канал всеки.
(121)
За последните финансовата помощ възлиза на средно 30 % от таксите за излъчване на канал за пет години, намаляващи с пет пункта на година от 40 % през първата година до 20 % през петата година. Това се отнася по еднакъв начин за всичките четири засегнати частни оператора.
(122)
В случая на групата RTL и ProSiebenSat.1 субсидията се изчислява въз основа на разликата в техните цялостни разходи между аналоговото и наземното цифрово излъчване в Северен Рейн-Вестфалия, както и в провинциите на Северна Германия (вж. таблица 3 и съображения 35, 39 и 40). Според германските органи за групата RTL се счита, че не може да кандидатства за субсидия, тъй като намаляването на цялостните ѝ разходи за излъчване при цифровия модел в другите провинции на Северна Германия има отражение върху цялостното нарастване на разходите в Северен Рейн-Вестфалия. Освен това германските органи твърдят, че RTL не е кандидатствала за никакво финансиране.
(123)
Комисията счита, че методът за изчисляване на субсидията не може да се счита за обективно оправдан, като се има предвид, че не се основава на подробно представяне на разходите на операторите на телевизионно разпространение във връзка с излъчването през наземната цифрова платформа и техните приходи. По-нататък, както вече бе посочено в съображение 74, за тези оператори, които преди това са били представени на аналоговата платформа, използваният метод на изчисление не може да се счита за обективен начин за изчисляване на възможните допълнителни разходи за цифрово излъчване, като се има предвид, че той не взема под внимание нарастването на броя програмни канали, от които произтичат тези разходи. Освен това изчисленията, отразени в таблица 3, са също произволни, тъй като групата RTL и ProSiebenSat.1 са имали различен брой аналогови програмни канали в Северен Рейн-Вестфалия, с различни разходи поради различното географско покритие. В действителност, както показват също и цифрите, предоставени от германските органи, разходите по излъчването на канал в настоящия случай са по-ниски за цифровия вариант, отколкото са били за аналоговата платформа (вж. таблица 4). Както посочват германските органи, ProSiebenSat.1 и RTL са имали достъп до цели мултиплекси вследствие на процедурата по предоставяне на ефирните лицензи и в резултат на приоритетно отношение, оказано на оператори, представени в аналоговата платформа, като компенсация за връщането на аналоговите лицензи преди датата на изтичането им. В допълнение финансирането им предоставя възможност да излъчват повече канали в Северен Рейн-Вестфалия за повече или по-малко еднакви разходи в сравнение с аналоговия вариант. Немските органи не са предоставили никакво обяснение защо делът на покритите разходи е различен за ProSiebenSat.1 от този за другите оператори, които преди това не са били представени на аналоговата платформа.
(124)
С оглед на това Комисията е на мнение, че предимството, произтичащо от предоставянето на ефирните лицензи на тези оператори, които преди това са били представени на аналоговата платформа, и изчисляването на субсидията, което не е обективно оправдано, създават неравностойност между тези оператори на телевизионно разпространение и другите, които са започнали излъчване по наземната платформа чак с въвеждането на платформата DVB-T.
1.4. ОТРАЖЕНИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА
(125)
Съгласно член 87, параграф 1 от Договора за ЕО държавната намеса трябва да има отражение върху търговията между държавите-членки, за да бъде определена като държавна помощ. В решението за започване на процедурата Комисията възприе позицията, че мярката може да има отражение върху вътреобщностната търговия, тъй като комерсиалните оператори на телевизионно разпространение са имали международна дейност, мрежовият оператор се е конкурирал с международни кабелни оператори и медийни корпорации, както и със сателитните оператори.
(126)
Германските органи твърдят, че мярката няма отражение върху търговията между държавите-членки. Те твърдят, че размерът на помощта е толкова нисък, че ефектът върху търговията би бил пренебрежим. По-нататък те поставят под съмнение дали от самия факт, че въпросните предприятия имат международни дейности, произлиза непременно, че има отражение върху търговията между държавите-членки. По тяхно мнение няма отражение върху търговията, що се отнася до положението на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение.
(127)
В съответствие с установената съдебна практика на европейските съдилища, „когато (…) държавна финансова помощ или помощ от държавни ресурси засилва позицията на някое предприятие в сравнение с предприятия, конкуриращи се във вътреобщностната търговия, последните трябва да се считат за засегнати от тази помощ“ (74). По-нататък се твърди, че дори помощ със сравнително малък размер може да има отражение върху търговията между държавите-членки (75), по-специално там, където има силна конкуренция в сектора, в който получателят извършва дейността си (76).
(128)
Поради това Комисията счита, че предвидената мярка има отражение върху търговията между държавите-членки. Както е обяснено по-горе, мярката пряко облагодетелства комерсиалните оператори на телевизионно разпространение и може да представлява също и непряко предимство за мрежовия оператор T-Systems. Както комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, така и мрежовият оператор се конкурират на национално равнище с други предприятия. Всички частни програмни оператори, засегнати от въпросната мярка, се конкурират с други оператори по телевизионно разпространение и далекосъобщителни компании на пазарите за телевизионна реклама и филмови права (77). Мрежовите оператори, като например филиалът на Deutsche Telekom, T-Systems, се конкурират с кабелните оператори и медийните корпорации като UPC (Liberty Media), сателитните оператори, като SES Astra, NSAB и Eutelsat, а също и с други предприятия, предлагащи инфраструктурни услуги на ефирните оператори. В същото време съществува конкуренция между наземните, широколентовите, кабелните и сателитните оператори за крайните потребители в различните държави-членки.
(129)
Комисията е на мнение, че цялостната сума на помощта в настоящия случай, оценявана на 6,8 милиона евро, не може да бъде счетена за „относително малка“. Във всеки случай, в съответствие с установената съдебна практика на Съда на Европейските общности и Първоинстанционния съд, помощта в малък размер също може да има отражение върху търговията, по-специално ако е налице силна конкуренция.
1.5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОТНОСНО МЯРКАТА И НЕЙНИЯ ХАРАКТЕРА НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(130)
Поради изложените по-горе съображения Комисията счита, че предвидените от LfM субсидии изпълняват всички условия, за да бъдат считани за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Преките получатели са комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, които получават финансовата помощ. В същото време T-Systems, операторът на мултиплексите, използвани от комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, също би могъл да извлече непряка полза от мярката.
2. СЪВМЕСТИМОСТ НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩТА
2.1. ОБЩИ СЪОБРАЖЕНИЯ
(131)
Комисията активно подкрепя прехода от аналогово към цифрово излъчване. Преимуществата на прехода към цифровизация са подчертани в плана за действие „eEurope 2005 г.: информационно общество за всички“ и в двете съобщения, свързани с преминаването към цифровизация (78). Преминаването към цифровизация има голямо предимство по отношение на по-ефективното използване на честотния спектър, както и увеличени възможности за излъчване. Това ще доведе до нови и по-качествени услуги, както и до по-голям потребителски избор. Както Комисията изтъква също и в съобщението си „i2010 - Европейско информационно общество за растеж и заетост“, планираното прекратяване на наземната аналоговата телевизия до 2012 г. ще подобри достъпа до честотния спектър в Европа.
(132)
Комисията признава също, че преходът към цифровизация може да се забави, ако бъде оставен изцяло на пазарните механизми. Следователно тя няма възражения срещу принципа на обществената намеса в тази област. Обществените органи имат различни средства за подпомагане и насърчаване на прехода към цифровизация, например чрез координация на механизмите, информационни кампании, регулаторни средства и финансово подпомагане. Ако обществената намеса придобие формата на държавна помощ, при все това тя трябва да се съобразява със съответните разпоредби на Договора за ЕО.
(133)
В съответствие с общия подход на Комисията към по-малко и по-добре насочена държавна помощ държавите-членки по принцип могат да използват държавната помощ, за да преодолеят специфичен пазарен неуспех или да осигурят социално или регионално сближаване. При все това във всеки отделен случай трябва да бъде показано, че помощта е необходима, за да се отговори на проблема, и тя е подходящият инструмент, ограничен при това до минимално необходимото, както и че не нарушава конкуренцията в прекалена степен. По подобен начин в Съобщението относно преминаването към цифровизация се предвижда, че в специфичната област на цифровизацията обществената намеса би била оправдана при две условия: първо, ако става въпрос за обществени интереси и второ, ако съществува пазарен неуспех, което значи, че пазарните сили сами по себе си не успяват да допринесат за общественото благосъстояние. В съобщението също се уточнява, че всяка обществена намеса трябва да е подкрепена от солиден анализ на пазара.
(134)
В Съобщението относно преминаването към цифровизация се посочва също, че преходът към цифровото излъчване представлява значително предизвикателство пред сектора, който трябва да се ръководи от пазарните механизми. По принцип всяка мрежа следва се състезава със собствените си сили. За да се защити този принцип, всяка обществена намеса трябва да цели да бъде технологично неутрална. Изключения от това правило могат да се предвидят само ако, както е разяснено по-горе, намесата е насочена към специфичен пазарен неуспех или дисбаланс, а в същото време е необходима, подходяща и пропорционална на необходимото за преодоляване на тези трудности.
(135)
Като цяло се признава, че преминаването към цифровизация може да бъде затруднено от някои пазарни неуспехи. Освен това съществува риск, че не всички части от населението могат да се възползват от преимуществата на цифровата телевизия с оглед на неизгодното си социално положение (проблема за социалното сближаване). Както Комисията изтъкна и в случая Берлин-Бранденбург, може да съществува пазарен неуспех например и там, където пазарните участници не са склонни да се споразумеят за общ график за преминаване към цифрова телевизия, защото изчакват другите да направят първата стъпка (проблем на координирането) или където пазарните участници не вземат под внимание положителния ефект от преминаването към цифровизация върху обществото като цяло, защото нямат подходящите поощрения да го направят (положителни външни фактори).
(136)
По отношение на социалното сближаване държавите-членки ще искат да направят така, че всички граждани да имат достъп до цифровата телевизия, щом аналоговата бъде изключена. След като преминаването към цифровизация включва разходи за потребителите и изисква промяна на навиците, държавите-членки могат да поискат да подпомогнат по-специално групите от обществото, които са в неравностойно положение, като възрастните хора, домакинствата с нисък доход или хората, живеещи в отдалечени райони.
(137)
През последните три години Комисията е дала оценки за редица държавни мерки в различните държави-членки, които са имали за цел да насърчат преминаването към цифровизация (79). В няколко решения относно случаи на държавна помощ, въз основа на съобщения, свързани с преминаването към цифровизация, Комисията е изяснила прилагането на правилата за държавна помощ в този отрасъл и е предоставила напътствия както за обществените, така и за комерсиалните участници на пазара. Държавите-членки имат няколко възможности за предоставяне на обществено финансиране за преминаването към цифровизация, при положение че мерките не включват неоправдано нарушаване между технологиите или компаниите и са ограничени до минимално необходимото (80):
а)
пилотни проекти и изследователски дейности за изпитване например на технологиите за цифрово излъчване и интерактивните приложения;
б)
субсидии за отделни лица за покупката на устройства за домашно ползване за приемане на цифрова телевизия за която и да е платформа, така че да се предотврати изключването на домакинствата с нисък доход от достъпа до телевизия и да се обхване критичната маса потребители особено в районите, в които поради липсата на честотен спектър наземното излъчване ще трябва да бъде изключено без етап на едновременно излъчване;
в)
помощи за компании за разработване на новаторски цифрови услуги, като електронни програмни наръчници и мобилни приложения;
г)
субсидии за оператори на телевизионно разпространение за компенсиране на допълнителните разходи за периода на едновременно излъчване на аналогова и цифрова телевизия („етап на едновременно излъчване“);
д)
субсидии за потребителите за закупуване на цифрови декодери. Такива субсидии следва да са технологично неутрални. При отпускането на субсидии органите може да насърчат прилагането на открити стандарти за интерактивност. Откритите стандарти дават възможност на потребителите да се възползват от интерактивни услуги, предлагани от различни оператори;
е)
финансиране за изграждане на мрежа за излъчване в районите, където иначе би имало недостатъчно телевизионно покритие;
ж)
финансови средства за обществените оператори на телевизионно разпространение, за да им се даде възможност да излъчват през всякакви платформи на излъчване и да стигнат до цялото население. В този контекст държавите-членки следва ясно да определят всички задължения пред обществените оператори на телевизионно разпространение, за които трябва да се използват платформите за излъчване;
з)
справедлива компенсация за ефирните оператори, която е необходима за отказа от аналоговия спектър преди изтичането на лицензите им, когато това е необходимо и уместно. Компенсацията следва да вземе под внимание действителните разходи по преминаването към цифровизация за ефирните оператори, включително например разходите за настройване за излъчване на друг канал/мултиплекс, където това е приложимо.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ НА ОЦЕНКАТА ЗА СЪВМЕСТИМОСТТА НА ПЛАНИРАНАТА МЯРКА
(138)
Немските органи твърдят, че мярката е съвместима с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, букви в), б) и г) и член 86, параграф 2 от Договора за ЕО. Комисията оценява по-долу съвместимостта на мярката с оглед на тези разпоредби, като взима предвид общите съображения, описани по-горе (81).
2.3. ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 3, БУКВА В) ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(139)
В решението за започване на процедурата Комисията посочва, че не е била убедена, че мярката може да се счита за съвместима с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО. Комисията остава на това мнение, след като е оценила мненията на заинтересованите страни и наблюденията, предоставени от германските органи.
(140)
Член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО засяга „помощи, които имат за цел да улеснят развитието на определени икономически дейности или на определени икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин търговските условия до степен, която противоречи на общия интерес“.
(141)
С цел бъде счетена за съвместима с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в), дадена мярка за помощ трябва да бъде насочена към цел от общ интерес, за която да се докаже, че е необходима и пропорционална. По-специално мярката трябва да бъде оценена в светлината на следните въпроси:
1.
Мярката за помощта предназначена ли е да удовлетвори ясно определена цел от общ интерес?
2.
Помощта съответства ли на целта от общ интерес (т.е. дали предложената мярка е адресирана към пазарен неуспех или към някаква друга цел)? По-специално:
а)
Подходящ инструмент ли е мярката за помощта?
б)
Има ли ефект на стимулиране, т.е. променя ли помощта поведението на фирмите?
в)
Дали мярката за помощта е пропорционална, т.е. дали подобна промяна в поведението може да се постигне с по-малка помощ?
3.
Нарушаването на конкуренцията и отражението върху търговията ограничени ли са до такъв размер, че цялостният баланс да е положителен?
(142)
Немските органи твърдят, че планираната мярка е в съответствие с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО. Като споменават Съобщението относно преминаването към цифровизация, те твърдят, че насърчаването на наземната цифрова платформа е в общ интерес, тъй като допринася за постигането на редица цели от общ интерес. Те твърдят, че мярката е необходима за поддържане на наземната платформа и за справяне с редица специфични пазарни неуспехи. Освен това те възприемат позицията, че мярката е подходяща и пропорционална на набелязаните цели.
2.3.1. Цел от общ интерес
(143)
Както е разяснено в съображения от 131 до 137, Комисията е съгласна, че преходът от аналогово към цифрово излъчване следва да се възприема като цел от общ интерес. При все това, както е подчертано в Съобщението относно преминаването към цифровизация и последвалите документи относно политиката на Комисията, свързана с преминаването към цифровизация, това не предоставя универсално оправдание защо трябва да се подкрепя само цифровизацията на наземните платформи. Напротив, отправната точка е, както е посочено по-горе, че преходът трябва да се ръководи от пазарни механизми и че по принцип всяка мрежа следва да се конкурира посредством собствените си силни страни. С цел да се защити този принцип, всяка обществена намеса трябва да се стреми да е технологично неутрална. Изискването за технологична неутралност в настоящия случай не е спазено.
(144)
В мненията си германските органи поставят под въпрос уместността на принципа за технологична неутралност за целите на оценката на държавната помощ и твърдят, че това не може да бъде постигнато на нивото на отделната мярка за държавна помощ. Те твърдят, че цялостната им политика е също технологично неутрална и посочват, че ако е необходимо, те може да осигурят подкрепа също и за други платформи. При все това те считат, че сателитната платформа не се нуждае от подкрепа за извършване на прехода и че цифровизацията на кабелната телевизия не е достатъчно напреднала, за да се определят конкретни мерки за подкрепа. До момента Комисията не е получила никаква конкретна информация от германските органи, в която да е посочено, че за другите средства за излъчване е било планирано обществено финансиране.
(145)
Комисията счита, че тези общи аргументи относно неприложимостта на принципа за технологичната неутралност не могат да бъдат приети. Има разлика между финансовата подкрепа за преминаването от аналогово към цифрово излъчване, от една страна, и мерките, които просто подкрепят цифровата наземна платформа като такава. Субсидиите, предоставени избирателно на една от пряко конкуриращите се технологии за излъчване водят до силно нарушаване на конкуренцията между тези технологии.
(146)
В съответствие с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО и установената съдебна практика такова нарушаване може да бъде прието, само ако е насочено към специфичен пазарен неуспех или дисбаланс и в същото време е необходимо, уместно и пропорционално на набелязаните цели. В съответствие с правилата относно държавна помощ тази оценка трябва да бъде извършена поотделно за всяка мярка.
(147)
Освен общата цел да се насърчи преминаването към цифровизация, германските органи твърдят, че мярката има за цел да подкрепи наземната платформа чрез насърчаването на старта на DVB-T. Те твърдят, че това допринася за насърчаване на постигането на редица цели от общ интерес.
(148)
По-специално те твърдят, че цифровизацията на наземното излъчване спомага за плурализма в медиите, позволяващ на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение да излъчват техните програми в СРВ по 12 канала вместо по 3 в аналоговия вариант. Те твърдят, че наземната платформа е по-добре пригодена за излъчване на регионални и местни програми от кабелните и сателитните варианти. По-нататък те твърдят, че мярката допринася за гарантирането на универсално покритие. Органите твърдят също, че топологията на покритите райони в Северен Рейн-Вестфалия е такава, че покритието на селските и отдалечените райони е по-скъпо и по тази причина по-малко привлекателно за комерсиално изграждане на DVB-T, отколкото, да речем, в Берлин-Бранденбург. Те твърдят, че мярката следва да е първа стъпка, която да изиграе ролята на стимул за въвеждането на DVB-T в тези райони на по-късен етап.
(149)
В допълнение те подчертават новаторския потенциал на наземната цифрова телевизия, като твърдят, че само DVB-T позволява развитие на цифровата мобилна телевизия.
(150)
Комисията признава целите от общ интерес, които изтъкват германските органи. При все това, както е демонстрирано по-долу, тя счита, че мярката не е конкретно насочена към насърчаването на медийния плурализъм, регионалното и местното съдържание, както и към универсално покритие, нито към подобряването на предоставяните услуги в селските райони или към новаторски решения и не е необходима, уместна и пропорционална на необходимото за постигне на набелязаните цели.
2.3.2. Концепция относно мярката за помощта: необходимост и пропорционалност
(151)
Немските органи твърдят, че планираната мярка е необходима за постигане на гореспоменатите цели и за преодоляване на специфични пазарни неуспехи. По-нататък, като принципно положение те твърдят, че Комисията няма право да поставя под въпрос решението, взето от федералното правителство и провинциите, с което се съхранява наземната платформа и се извършва цифровизацията. Те заявяват също, че Комисията няма право да разисква дали други мерки биха били по-подходящи за постигането на същата цел.
(152)
Преди всичко Комисията иска да изясни, че настоящото решение засяга конкретно мярката за въвеждане на DVB-T в Северен Рейн-Вестфалия, за която Германия е уведомила Комисията, а не политическото решение на германските органи за поддържане на наземната платформа. В настоящия случай Комисията следва да оцени правилата за държавна помощ и дали държавната помощ в подкрепа на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение е необходима и пропорционална за постигане на целите от общ интерес, набелязани от германските органи при обстоятелствата на въпросния случай.
(153)
Анализът на пропорционалността на мярката за държавната помощ съставлява неразделна част от тази оценка. Комисията счита, че освен доказателство за необходимостта на мярката, следва също да бъдат посочени причини за избора именно на държавната помощ като подходящ инструмент за държавна намеса за постигане на цел от общ интерес във въпросния случай. В случаите, когато държавната помощ не е подходящ инструмент за справяне с определен пазарен неуспех или проблеми на сближаването, тя може да доведе до нарушения в конкуренцията и търговията, които могат да се избегнат чрез използването на друго политическо средство, каквото са например регулаторните инструменти.
(154)
По-нататък Комисията оценява дали мярката може да бъде счетена за необходима и подходяща, първо, за адресиране на целите от общ интерес, посочени от германските органи за нейната обосновка, и второ, за поправяне на възможни пазарни неуспехи, които могат да затруднят постигането на тези цели. Освен това тя оценява дали въпросната мярка може да бъде счетена за пропорционална на нуждите за преодоляване на тези затруднения.
(155)
Относно засилването на конкуренцията между платформите за излъчване германските органи твърдят, че насърчаването на наземната цифрова телевизия упражнява положителен конкурентен натиск върху другите платформи за излъчване и стимулира операторите на други платформи да подобрят и осъвременят своите услуги, какъвто потенциал има и ускоряването на цифровизацията на другите платформи. Освен че си противоречат с твърдението, че мярката не нарушава конкуренцията, при все това германските органи не са предоставили убедителни доказателства, че ефирното излъчване в Северен Рейн-Вестфалия се характеризира с проблем относно структурната завършеност. Дори като се остави настрана наземното излъчване, кабелната и сателитната телевизия предлагат голям брой свободно разпространявани в ефира телевизионни канали, които са широко достъпни. Конкуренцията нараства с появявата на широколентовата телевизия (например чрез технологията xDSL), която е на крачка от това да се установи като допълнителна платформа за ефирни излъчвания. Вследствие на това и в съответствие с линията, възприета и в други решения на Комисията относно мерките за обществена подкрепа в полза на цифровата телевизия (82), тази обосновка за предоставяне на помощ не може да бъде приета.
(156)
Що се отнася до медийния плурализъм и разнообразието от канали, цифровите наземни канали са били разпределени по такъв начин, че традиционните ефирни оператори са получили приоритетно отношение, а навлизането на нови участници е било маргинално (83). По тази причина мярката е била разработена очевидно не за увеличаване на плурализма от ефирни оператори. Освен това, както е посочено в решението за започване на процедурата, (84) въпреки увеличаването на мощностите за излъчване благодарение на цифровизацията, мрежата DVB-T все пак е в изгодно положение в сравнение с редица от каналите, които се излъчват по кабел или сателит. Дори в аналогова форма и двете алтернативни платформи предлагат повече канали от DVB-T и повечето, ако не всички, от наличните програми, които се предават чрез платформата DVB-T, могат да се гледат също и по кабел и сателит.
(157)
Мярката също така не е конкретно насочена към подпомагане на регионални и местни програми или ефирни оператори или канали, които предоставят такива програми. В действителност местните телевизионни канали се излъчват например по кабел в редица райони на Северен Рейн-Вестфалия, докато в тази провинция няма местни телевизионни канали, които да се излъчват по наземната цифрова платформа. Търгът за лицензи за ефирно излъчване не отговаря конкретно на измеренията на регионалните и местните програмни пакети. Нито един от получателите не е регионален или местен ефирен оператор и получаването на финансирането не се основава на условия за излъчване на регионални и местни програми от комерсиалните оператори на телевизионно разпространение.
(158)
Освен това относно твърденията за обезпечаване на универсално покритие мярката не е насочена към райони, където може да има проблем с покритието в резултат на преминаването към цифровизация. Германските органи признават, че от техническа гледна точка практически всяка сграда може да получава свободно разпространяващите се в ефира телевизии чрез сателит в Северен Рейн-Вестфалия. В момента случаят с DVB-T не е такъв: мярката е ограничена до градските райони с висока гъстота на населението, където като цяло има и широколентова кабелна телевизия.
(159)
Аргументът относно популяризирането на въвеждането на DVB-T в селските и отдалечените райони на по-късен етап също не е подкрепен с аргументи от германските органи и няма показания, че мярката би имала какъвто и да е ефект върху популяризирането на DVB-T в по-слабонаселените райони, тъй като мярката засяга само най-гъстонаселените райони на СРВ. Нещо повече, мярката не съдържа никакви специфични поощрения за ефирните оператори да достигнат до по-отдалечените райони. В действителност при ползването на платформата за аналогово излъчване комерсиалните оператори на телевизионно разпространение никога не са излъчвали програмите си в Северен Рейн-Вестфалия извън главните населени центрове.
(160)
Относно твърденията във връзка с целта за насърчаване на иновациите Комисията отбелязва преди всичко, че планираното обществено финансиране не е фокусирано върху новаторска медия или далекосъобщителни услуги, а ще служи само за субсидиране на оперативните разходи на ефирните оператори при излъчването на телевизионни програми.
(161)
Съгласно информацията, с която разполага Комисията, мрежата DVB-T в Северен Рейн-Вестфалия използва стандарт за компресия MPEG-2, докато по-съвременният стандарт MPEG-4, който дава възможност за по-добро ползване на честотния спектър, скоро ще се появи на пазара („DVB-T 2“). Що се отнася до мобилното приемане на телевизия платформата DVB-T в Северен Рейн-Вестфалия не отговаря на възможностите на съвременните мобилни телевизионни технологии като DVB-H (цифрово ефирно видеоизлъчване към мобилни терминали) (85), които предлагат приемане на по-стабилен сигнал и по-ниска консумация на енергия. Що се отнася до възможните новаторски решения, включващи интерактивните услуги, DVB-T не дава възможност за обратен канал и пренася сигнала само до крайния потребител. Следователно интерактивността не е присъща характеристика на DVB-T.
(162)
Съответно DVB-T не представлява отчетливо по-върхово технологично решение по отношение на новаторството. По-нататък, както бе посочено по-горе, планираната обществена подкрепа за DVB-T може да затрудни новаторските решения, основаващи се на други платформи и технологии на излъчване.
(163)
Немските органи твърдят също, че е необходимо финансиране за запазване на наземната платформа като такава. Те твърдят, че присъствието на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение и по-специално на големите ефирни групи RTL и ProSiebenSat.1 е необходимо за поддържане на привлекателността на платформата от гледна точка на потребителите. Съобразно информацията, предоставена от германските органи, тези ефирни оператори са били съгласни да участват, само при условие че наземното цифрово излъчване не включва допълнителни разходи за тях в сравнение с аналоговия модел. Освен това германските органи твърдят, че макар групата RTL да не желае финансиране, тя свързва участието си с присъствието на ProSiebenSat.1 на платформата.
(164)
В тази връзка германските органи дават за пример други райони на Северен Рейн-Вестфалия (Вупертал, Оствестфален-Липе, Мюнстерланд, Аахен и Южна Вестфалия), в които платформата DVB-T е стартирана или стартира без участието на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение. По тяхно мнение,това показва, че без финансиране комерсиалните оператори на телевизионно разпространение не са склонни да участват на платформата DVB-T.
(165)
Комисията счита, че информацията, подадена от германските органи, не показва, че финансирането е необходимо за обезпечаване на съществуването на наземната платформа. По мнението на Комисията германските органи не са показали стимулиращия ефект от планираното финансиране и присъствието на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение на наземната платформа. Не е доказано, че планираната помощ като мярка действително ще промени поведението на нейните получатели.
(166)
Общото споразумение за въвеждането на DVB-T в Северен Рейн-Вестфалия съдържа обвързващ график за преминаване към цифровизация, без да предоставя каквато и да е ясна индикация относно планираното финансиране на мярката. Както е подчертано в съображение 19, споразумението е съдържало само бегло споменаване на финансиране „за техническата инфраструктура за DVB-T излъчване“ и „за гражданите по социални съображения“. Обявлението за разпределянето на лицензите за ефирно разпространение не съдържа никакво споменаване за финансиране. Сроковете за финансовото подпомагане са посочени посредством директивата за финансовото подпомагане от 19 ноември 2004 г. чак след разпределянето на лицензите за ефирно излъчване и няколко месеца след стартирането на DVB-T.
(167)
От горното следва, че комерсиалните оператори на телевизионно разпространение са били склонни да се ангажират с DVB-T без каквито и да е по-конкретни детайли относно финансовото подпомагане. Тези ефирни оператори, които са били представени на наземната аналогова платформа, са приели обвързващия график за преминаването към цифровизация без какъвто и да е ясен знак за финансирането на мярката. По-нататък, що се отнася до тези комерсиални програмни оператори, които не са били представени на аналоговата платформа, предоставената информация сочи, че LfM е получил значително повече кандидатури от броя на наличните канали. В тази връзка германските органи твърдят, че въз основа на общото споразумение, сключено на 20 октомври 2003 г., всички ефирни оператори са били наясно с възможността за финансиране. Все пак, дори ако всички кандидати са били наясно за общото споразумение (по което някои от тях не са били страна), това не им е предоставило каквито и да е ясни показания за мярката за финансиране.
(168)
В допълнение Комисията отбелязва, че комерсиалните оператори на телевизионно разпространение вече са излъчвали през DVB-T повече от три години без обществено финансиране. Въпреки че съвсем наскоро TerraNova е напуснала платформата, тя е била заместена от друг ефирен оператор, Tele5, след подадени седем кандидатури от комерсиални оператори на телевизионно разпространение. В случая за тези ефирни оператори не е имало гаранция за финансиране в контекста на решението на Комисията по случая Берлин-Бранденбург и на настоящата процедура. В други провинции, например в района Рейн-Майн и в Северна Германия, комерсиалните оператори на телевизионно разпространение излъчват през платформата DVB-T (86) без ползите от държавна помощ.
(169)
По отношение на тези ефирни оператори, които вече са представени на аналоговата платформа, германските органи твърдят, че мярката е била необходима за покриване на техните „допълнителни разходи“, произтичащи от цифровото излъчване.
(170)
Все пак, както е описано в съображения 74 и 123, т.нар. „допълнителни разходи“, направени от ProSiebenSat.1 и групата RTL, се дължат предимно на нарастването на броя на каналите, като се има предвид, че разходите за цифрово излъчване за отделен канал са по-ниски от разходите за аналогово излъчване. Немските органи не са посочили причини защо е било необходимо тези ефирни оператори да са представени с повече канали в цифров модел и защо комерсиалните приходи от тези канали не са били взети предвид при изчисляването на планираната помощ.
(171)
Що се отнася до аргумента относно зоните в Северен Рейн-Вестфалия, където DVB-T стартира без участието на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, Комисията счита, че тези зони не са съвместими с градските райони, към които е насочена въпросната мярка по отношение на гъстотата на населението и привлекателността на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение. Тези примери посочват също, че е възможно да се стартира цифровата наземна платформа само с обществените оператори на телевизионно разпространение и без участието на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение.
(172)
Германските органи твърдят, че мярката е насочена към конкретни пазарни неуспехи, които затрудняват преминаването към наземна цифрова телевизия. Правейки препратка към Съобщението относно преминаването към цифровизация, те засягат проблема за координирането между участниците на пазара, риска, положителните външни фактори и нарастването на краткосрочните разходи, свързани с преминаването към цифровизация. Те твърдят, че с оглед на намаляващия дял на наземната телевизия и високите разходи за излъчване е имало риск комерсиалните оператори на телевизионно разпространение да изключат аналоговото излъчване, изоставяйки наземната платформа. По тяхно мнение това би означавало да не се възползват от предимствата на наземната платформа, очертани в съображения от 147 до 149, по отношение на медийния плурализъм, универсалното покритие, излъчването на регионални и местни програми, потенциала за новаторски решения и инфраструктурната конкуренция.
(173)
По тези въпроси, първо, трябва да се анализира, дали това са истински пазарни неуспехи, които пречат на пазара да предостави най-добрите резултати по отношение на общественото благосъстояние. Второ, трябва да се оцени, дали е необходима държавна помощ и дали тя е подходяща за поправяне на такива пазарни неуспехи, както и дали въпросната мярка е пропорционална на нейната цел. Единствено когато мярката е както необходима, така и пропорционална, може да бъде счетена за съвместима с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(174)
По отношение на проблема с координирането, повдигнат от германските органи, Комисията признава, че по принцип това може да представлява пазарен неуспех, който затруднява преминаването от аналогово към цифрово излъчване. Проблемът произтича от необходимостта ефирните оператори да се споразумеят за общи дати за прекратяване на аналоговото излъчване, така че да се преодолее липсата на честотен спектър и да се минимизират разходите за паралелно излъчване. Потребителите може да не желаят да се прехвърлят към цифровото излъчване, докато платформата не предлага голям брой програми. В същото време ефирните оператори може да желаят да изчакат включването на други ефирни оператори към цифровата платформа, преди те самите да се прехвърлят. При липса на координация тези въпроси може да забавят преминаването към цифровизация.
(175)
Комисията признава също, че по-бързото прекратяване на аналоговото излъчване по принцип е обоснована цел за обществена намеса, за да се съберат облагите от по-доброто използване на освободения честотен спектър.
(176)
По отношение на проблема с координацията, посочен по-горе, и в съответствие с подхода, възприет в решението Берлин-Бранденбург (87), Комисията счита, че държавната помощ не е нито необходим, нито подходящ инструмент за справяне с проблема. Необходимостта от координация, произтичаща от контекста на прехода към цифровизация, може да бъде, а в настоящия случай и действително е била разрешена с други средства, които са по-подходящи за целта и в същото време водят до по-малко нарушаване на пазара.
(177)
В настоящия случай LfM е постигнал споразумение за графика от общото споразумение от 20 октомври 2003 г. с ефирните оператори, които са били представени на аналоговата платформа. Нещо повече, органът е успял да определи обща дата за връщане на аналоговите лицензи за излъчване в ефир. Освен това той е координирал процеса на преминаване към цифровизация в провинциите на Северна Германия. Тези мерки са позволили пускането на наземната цифрова платформа в съответствие с общ график и без никакъв етап на едновременно излъчване за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение в един и същ момент в няколко от провинциите. Следователно допълнителното финансиране на разходите по излъчването не изглежда необходимо за тази конкретна цел.
(178)
Немските органи не са декларирали, че планираните плащания се извършват с цел да бъдат облекчени комерсиалните оператори на телевизионно разпространение от „допълнителните разходи“ за излъчване през наземната платформа, но твърдят също, че плащанията са компенсация за специфични търговски рискове (например в резултат на намалели търговски приходи) за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение. В действителност в Съобщението относно преминаването към цифровизация от 2003 г. се посочва: „вероятността за пазарен неуспех се свързва с комплексността на средата, където се извършва цифровизацията, както и с взаимодействието между главните участващи страни“ (88). Все пак във въпросния случай тази сложност е значително намалена от подготвителните дейности, предприети от LfM и всеки ефирен оператор е знаел за очакваните разходи за излъчване и е могъл да направи прогноза относно собствените си приходи и разходи.
(179)
В действителност органите не са привели доводи, нито са дали количествен израз на тези твърдения или на твърденията за рискове. Комисията се съмнява, с оглед на успешното преминаване към цифровизация, извършено до момента без финансиране, че във въпросния случай има такива специфични рискове за комерсиалните оператори на телевизионно разпространение освен общите търговски рискове (89), свързани с дейността им, и то независимо от платформата, от която излъчват. Фактът, че е имало повече кандидати за лицензи за излъчване в ефир през наземната цифрова платформа в Северен Рейн-Вестфалия, отколкото са били наличните лицензи, показва, че комерсиалните оператори на телевизионно разпространение са готови да участват в DVB-T, да плащат необходимите разходи за излъчване и да поемат търговски рискове дори без гарантирано обществено финансиране.
(180)
По отношение на положителните външни фактори от освобождаването на честотния спектър, те произтичат предимно от изключването на наземната аналогова платформа. Този факт не е бил поставен под въпрос в случая със Северен Рейн-Вестфалия. Като се има предвид, че е планирано мярката да субсидира разходите за излъчване на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, които са по-ниски за цифрово излъчване на канал отколкото са били при аналоговия вариант, мярката не може да се счита за необходима за покриване на всякакви възможни краткосрочни увеличения на разходите, свързани с прехода към цифровизация.
(181)
Германските органи твърдят също, че финансирането е било необходимо за компенсиране на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение за връщането на аналоговите лицензи преди срока на тяхното изтичане. В същото време в мненията си до Комисията те твърдят също, че за да компенсират ефирните оператори, които преди това са били представени на аналоговата платформа, за отказването им от аналоговите лицензи, тези ефирни оператори са получили приоритетно третиране в процедурата за разпределяне на лицензи за излъчване в ефир, които са дали възможност на RTL и ProSiebenSat.1 да кандидатстват за набор от програми за цели мултиплекси.
(182)
В тази връзка Комисията отбелязва, че този аргумент е валиден само от гледна точка на финансирането, отпуснато на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, които преди това са били представени на аналоговата платформа, и не може да се привежда като пример за обосноваване на необходимостта от финансиране за новите ефирни оператори върху платформата на DVB-T. Относно ефирните оператори, които преди това са били представени на аналоговата платформа, при все това този аргумент също не е валиден. Сред тези ефирни оператори, които са върнали аналоговите си лицензи, единствено ProSiebenSat.1 получава субсидия съгласно въпросната мярка и изчисляването на субсидията, предложено от германските органи, не взема под внимание възможната стойност на оставащия период на валидност на лицензите. При тези обстоятелства финансирането на разходите за излъчване не може да бъде счетено за свързано с връщането на аналоговите лицензи, нито за необходимо и подходящо за тази цел.
(183)
Това е по-специално случаят с оглед на компенсацията, която тези ефирни оператори вече са получили в контекста на разпределянето на наземните цифрови лицензи за ефирно излъчване. Това приоритетно отношение не е било ограничено до гарантирането на трайно присъствие на техните аналогови програми в цифров модел, но е дало възможност на RTL и ProSiebenSat.1 да увеличат броя на каналите си в цифровия модул (два допълнителни канала за групата RTL и 3 допълнителни канала за ProSiebenSat.1). В същото време няколко други ефирни оператори са поискали подобен лиценз, но без успех поради ограничения брой налични канали за излъчване.
(184)
Немските органи твърдят, че въпросната мярка е пропорционална на набелязаните цели. По тяхно мнение финансирането представлява минимално необходимото, с цел да се стимулират комерсиалните оператори на телевизионно разпространение да присъстват на платформата DVB-T и по този начин да гарантират съществуването на наземната платформа. Те са убедени, че пропорционалността е гарантирана само доколкото се осигурява финансиране за „допълнителните разходи“, произтичащи от цифровото излъчване на тези ефирни оператори, които преди това са били представени на аналоговата платформа и доколкото финансирането на новите ефирни оператори по DVB-T се отпуска по намаляваща скала. Относно сумата на финансирането, предоставена на ефирните оператори, които преди това не са били представени на аналоговата платформа, германските органи не са подали никаква информация, която да оправдае дела на разходите за излъчване, покрити от общественото подпомагане.
(185)
Още повече, както е изложено по-горе, Комисията има няколко съмнения относно съображенията и изчисленията, свързани с т.нар. „допълнителни разходи“, подадени от германските органи. Комисията отбелязва, че въпросната мярка субсидира разходите за излъчване на ефирните оператори, които в действителност са по-ниски за цифров наземен канал, отколкото са били за аналогов наземен канал. Т.нар „допълнителни разходи“ в случая на RTL и ProSiebenSat.1 произтичат единствено заради увеличаването на техните канал в Северен Рейн-Вестфалия в сравнение със ситуацията при аналоговите лицензи. Ефирните оператори, които преди това не са били представени на наземната платформа, нямат „допълнителни разходи“.
(186)
Що се отнася до ефирните оператори, които преди това са били представени на аналоговата платформа, както е посочено по-горе, не може да се приеме, че мярката покрива каквито и да е „допълнителни разходи“ за цифрово излъчване. Не е имало разходи за едновременно излъчване, както и не е имало период на едновременно излъчване по отношение на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение. Германските органи също не твърдят, че е имало допълнителни разходи поради преминаването към цифровизация, свързани с инвестиции в ново техническо оборудване или други подобни. При тези обстоятелства Комисията счита, че финансирането (дори да е било счетено за необходимо и пропорционално, quod non) не може да се приеме, че е било ограничено само до минимално необходимото.
2.3.3. Заключение относно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО
(187)
Поради посочените по-горе причини Комисията счита, че нито целите от общ интерес, изложени от германските органи, нито пазарните неуспехи, определени във връзка с преминаването към цифровизация, не могат да служат за обосновка относно помощта, отпусната в настоящия случай. Съобразно това Комисията не е убедена, че помощта е била необходим, подходящ и пропорционален инструмент за поправяне на тези пазарни неуспехи и за постигане на целите от общ интерес, изтъкнати от германските органи. По-специално тя счита, че в един контекст, в който понастоящем пазарът има възможност да направи достъпни различни технологии (90) и различни пазарно базирани конкуриращи се решения, обществената подкрепа за разходите по дейността на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение върху платформата DVB-T изисква неоправдано отклоняване от принципа на технологичната неутралност и въвежда нежелано нарушаване на конкуренцията.
(188)
Следователно Комисията счита, че мярката не може да бъде счетена за съвместима с общия пазар въз основа на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
2.4. ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 3, БУКВА Б) ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(189)
Съгласно член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО „помощ за насърчаване на изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес“ може да се счита за съвместима с общия пазар.
(190)
Германските органи твърдят, че мярката попада в приложното поле на член 87, параграф 3, буква б). Те твърдят, че в съответствие със Съобщението относно преминаването към цифровизация преходът към цифровизация представлява важен проект от общоевропейски интерес, който има също икономически, социални и политически ефекти. По тяхно мнение мярката е насочена към значителните краткосрочни разходи и липсата на механизми за координация във връзка с преминаването към цифровизация, които също са посочени в Съобщението относно преминаването към цифровизация.
(191)
Комисията счита, че фактът, че цялостната цел е от общоевропейски интерес, не е достатъчен мярката да попадне в приложното поле на член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО. Конкретният проект, който се изпълнява посредством дадената мярка, трябва да е от общоевропейски интерес и в европейски мащаб, да съставлява част от транснационална европейска програма, да е подкрепен или от редица правителства на държави-членки, или да произтича от съгласуваните усилия на редица нови държави-членки. Съдът е решил следното: „сам по себе си фактът, че предвидените инвестиции са дали възможност да се използва нова технология, не превръща даден проект в такъв от общоевропейски интерес“ (91).
(192)
Пооради посочените по-горе причини Комисията счита, че насърчаването на наземна цифрова телевизия конкретно в две градски зони на Северен Рейн-Вестфалия не може да се счита за „важен проект от общоевропейски интерес“.
2.5. ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 3, БУКВА Г) ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(193)
Член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО касае „помощ за насърчаване на културата и опазване на наследството, доколкото такава помощ не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която противоречи на общия интерес“. Освен това член 151, параграф 4 от Договора за ЕО предвижда, че „Общността взима предвид културните аспекти при своята дейност по силата на други разпоредби на настоящия договор, и по специално с цел зачитане и насърчаване на разнообразието на своите култури.“.
(194)
Немските органи твърдят, че мярката попада в приложното поле на член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО, тъй като допринася за осигуряването на балансирана система за излъчване и по този начин насърчава културата по смисъла на член 151 от Договора за ЕО.
(195)
Както е предвидено в член 151, параграф 4 от Договора за ЕО, в действията на Общността трябва да се взимат под внимание културните аспекти. В същото време Комисията счита, че изключението относно културата, предвидено в член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО, като всички изключения към общите правила на Договора, трябва да се тълкува ограничително. Съобразно това Комисията счита, че изключението относно културата може да се приложи само за случаи, в които продуктът на културата е ясно определен или може да бъде определен (92). Нещо повече, Комисията възприема позицията, че понятието за култура трябва да се приложи към съдържанието и характера на въпросния продукт, а не към посредника или разпространението му сами по себе си (93).
(196)
Във въпросния случай финансовата подкрепа касае излъчването на телевизионни сигнали посредством наземна цифрова платформа и то не е свързано с никакво определено културно съдържание, което иначе не би се излъчило. Следователно Комисията счита, че условията за прилагането на член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО не са изпълнени.
2.6. ЧЛЕН 86, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(197)
Член 86, параграф 2 от Договора за ЕО предвижда, че „предприятията, които са натоварени с функцията да извършват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в настоящия договор, и по-специално на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не възпрепятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да бъде засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Общността“.
(198)
Както вече беше посочено в съображения 91 и 92, германските органи твърдят, че мярката представлява компенсация за услуга от общ икономически интерес, т.е. излъчване на телевизионни програми посредством DVB-T. Те твърдят, че комерсиалните оператори на телевизионно разпространение са ангажирани с извършването на услуга от общ икономически интерес, като са им разпределени наземните цифрови лицензи и съобразно това са длъжни да излъчват програмите си за обществото. Те твърдят, че липсата на финансиране ще затрудни изпълнението на тази услуга. По тяхно мнение комерсиалните оператори на телевизионно разпространение не биха искали да участват в стартирането на DVB-T без планираната мярка, което би изложило на риск съществуването на наземната платформа. Освен това те твърдят, че финансирането няма отражение върху развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Общността.
(199)
Съобразно установената съдебна практика относно тълкуването на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, за да бъде приложима тази разпоредба, на предприятието ползвател на помощта трябва да е било специално възложено от държавата-членка извършването на определена услуга от общ икономически интерес. Такъв акт или актове за възлагане трябва да уточняват, най-малко, точния характер, обхвата и продължителността на възлаганите задължения за извършване на обществена услуга и да определят кое е въпросното предприятие.
(200)
Както вече беше изтъкнато в съображение 93, Комисията не поставя под въпрос факта, че цифровизацията на ефирното излъчване е от обществен интерес. Все пак, въз основа на заключенията в съображения от 92 до 96, тя счита, че мярката, доколкото тя подкрепя обичайната търговска дейност на търговски предприятия, не може да се счита за компенсация за предоставянето на услуга от общ икономически интерес в съответствие с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(201)
Нещо повече, дори на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение да им беше възложено да извършват услуга от общ икономически интерес (какъвто не е случаят), член 86, параграф 2 от Договора за ЕО предвижда, че компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на разходите, направени от предприятието при изпълняване на неговите задължения за предоставяне на обществена услуга, като се отчетат съответните приходи и разумно ниво на печалба.
(202)
Както е посочено в съображения от 97 до 99, планираното обществено финансиране не е определено от обективно установени критерии, както се изисква от член 86, параграф 2 от Договора. Нещо повече, мярката взема предвид само разходите за излъчване на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, излъчващи посредством наземната цифрова платформа, но не и приходите им (например от реклама).
(203)
Освен това, с цел да се осигури съответствие с изискването за наложителност съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, органите, които отпускат помощта, трябва да изяснят правилата във връзка с изчисляването и мониторинга на отпусканата сума за компенсацията. Държавите-членки следва редовно да проверяват дали отпусканата сума не води до свръхкомпенсация. Въпросната мярка не включва такива разпоредби или проверки от страна на участващите обществени органи.
(204)
В съответствие с тези съображения Комисията констатира, че помощта не може да бъде счетена за съвместима съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
VII. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(205)
Вследствие на това Комисията, като направи заключение, че финансирането, което LfM възнамерява да отпусне на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение, представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и не може да бъде счетено за съвместимо с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, букви в), б) и г) и член 86, параграф 2 от Договора за ЕО,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Федерална република Германия възнамерява да отпусне в полза на комерсиалните оператори на телевизионно разпространение за въвеждането на цифрова наземна телевизия в Северен Рейн-Вестфалия въз основа на директивата за финансовото подпомагане за DVB-T (Richtlinie der Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von digitalem terrestrischem Fernsehen als Maßnahme und Projekt für neuartige Rundfunksübertragungstechniken gem. § 88 Abs. 3 S. 5 und 6 LMG СРВ) от 19 ноември 2004 г., за която Комисията е уведомена с писмо от 13 януари 2005 г., е несъвместима с общия пазар.
Не се разрешава привеждането в действие на помощта.
Член 2
Федерална република Германия следва да уведоми Комисията в срок от два месеца от нотификацията на настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 23 октомври 2007 година.