РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 15 декември 2009 година
относно мярка за помощ, която Нидерландия предлага да приведе в действие, предоставяща освобождаване на производителите на керамични изделия от данък за околната среда C 5/09 (ex N 210/08)
(нотифицирано под номер C(2009) 9972)
(само текстът на нидерландски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2010/402/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената разпоредба (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 24 април 2008 г. Нидерландия уведоми за план за освобождаване от данъчно облагане на природния газ, използван при производството на керамични изделия. На 6 юни 2008 г. Комисията поиска допълнителна информация; Нидерландия отговори с писмо от 16 септември 2008 г. На 16 октомври 2008 г. се проведе среща между службите на Комисията и представители на Нидерландия. На 17 ноември 2008 г. Комисията зададе редица допълнителни въпроси; Нидерландия отговори с писмо от 19 декември 2008 г.
(2)
С писмо от 11 февруари 2009 г. Комисията уведоми Нидерландия, че е решила да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз („ДФЕС“) по отношение на помощта (2).
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 25 април 2009 г. (3) Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката.
(4)
На 26 май 2009 г. Нидерландия представи своите съображения относно решението за откриване на процедурата.
(5)
Комисията също така получи мнения на други заинтересовани страни. Тя ги препрати на Нидерландия, на която предостави възможност за отговор; мнението на Нидерландия беше получено с писмо от 7 юли 2009 г.
(6)
На 7 октомври 2009 г. Комисията изпрати писмо до Нидерландия с цел изясняване на процесуалния статус на делото и от учтивост поиска от Нидерландия до 13 октомври 2009 г. да представи всички съображения, които би искала Комисията да отчете преди да вземе окончателно решение.
(7)
Нидерландия поиска повече време и с писмо от 16 октомври 2009 г. крайният срок беше отложен до 1 ноември 2009 г. Нидерландия отговори с писмо от 30 октомври 2009 г.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(8)
Нидерландия облага с данък потреблението на енергийни продукти съгласно Закона за данъците за околната среда (4), съгласно който се прилага постепенно намаляваща ставка въз основа на нивото на потребление на съответното предприятие (5).
(9)
В съответствие с въпросната мярка за помощ Нидерландия ще предостави освобождаване от данък на доставката на природен газ, използван в съоръженията за производство на керамични изделия. Предложеното освобождаване ще се прилага само по отношение на природния газ, който се използва за целите на нидерландското производство на керамични изделия, но не и по отношение на газа, използван за други минералогически процеси в Нидерландия (6).
(10)
Предложеното освобождаване ще бъде въведено с изменение в Закона за данъците за околната среда, който е в сила понастоящем.
(11)
Съгласно уведомлението бюджетът за периода 2008-2013 г. възлиза на 4 млн. EUR годишно.
(12)
Продължителността на мярката е неограничена, тъй като Нидерландия счита, че тя не води до държавна помощ (вж. в допълнение раздел IV по-долу).
(13)
Бенефициерите на мярката ще бъдат предприятия, извършващи дейност в керамичната промишленост в Нидерландия (7).
(14)
Нидерландия счита, че освобождаването е необходимо, за да се възстановят равните условия за нидерландската керамична промишленост на вътрешния пазар. Нидерландия се позовава на уникалната позиция на нидерландския керамичен сектор в сравнение с позицията на конкурентите в съседните държави. Поради географското си положение нидерландската керамична промишленост използва мокра глина, за разлика от сухата глина, използвана в съседните държави, а мократа глина изисква повече енергия за постигане на същия краен резултат. Освен това Нидерландия твърди, че конкурентните производители в Белгия, Германия или Швеция например са освободени от подобен енергиен данък.
(15)
Нидерландия потвърди, че мярката ще влезе в сила, само след като бъде разрешена от Комисията.
III. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(16)
Комисията изрази съмнение дали предложената помощ е съвместима с вътрешния пазар, тъй като по предварително становище на Комисията освобождаването от данък на нидерландската керамична промишленост не е обосновано от същността и общата структура на националната данъчна система. Мярката е избирателна, тъй като само керамичната промишленост в Нидерландия ще се възползва от нея, и освобождаването ще се финансира от държавни ресурси. Мярката също така нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и оказва въздействие върху търговията между държавите-членки, тъй като предложеното освобождаване от данък ще има пряко отражение върху производствените разходи и следователно ще подобри конкурентното положение на получателите на съответните продуктови пазари на керамични изделия, на които те осъществяват дейност и които са отворени за търговия между държавите-членки. Комисията изрази становището, че мярката предполага предоставяне на държавна помощ за нидерландската керамична промишленост и заключи, че такава помощ може да бъде одобрена, само ако премине успешно тестовете в глава 4 („помощ под формата на данъчни облекчения или освобождавания от данъци за околната среда“) от Насоките на Общността относно държавна помощ за защита на околната среда (8) (наричани по-долу „Насоките за помощ за защита на околната среда“ или „насоките“). Тъй като Нидерландия не предостави информацията, която се изисква за оценка на тази основа, Комисията не беше в състояние да потвърди, че мярката е съвместима и затова взе решение да открие официалната процедура по разследване.
IV. МНЕНИЕ НА НИДЕРЛАНДИЯ
(17)
Нидерландия посочи, че отправя уведомление за този случай главно от съображения за правна сигурност и поиска от Комисията да потвърди, че не е налице държавна помощ.
(18)
Нидерландия изрази становището, че избирателното естество на освобождаването е оправдано от същността и общата структура на националната данъчна система.
(19)
Целта на енергийния данък е данъчно облагане на електроенергията и енергийните продукти, които се използват като гориво за отопление или моторно гориво. Поради това включването в системата за енергийно данъчно облагане на освобождаване за процес, при който природният газ не се използва като гориво за отопление или моторно гориво, е в съответствие със същността и общата структура на основната референтна рамка, а именно схемата за енергийно данъчно облагане, която е в сила. Законодателството в областта на енергийното данъчно облагане освобождава доставката на природен газ, използван за цели, различни от използването му като гориво (9). Доставянето на електроенергия за процеси, при които тя е с двойно предназначение, като например за химическа редукция и в електролитни и металургични процеси, също е освободено от енергиен данък (10). В законодателството относно данъчното облагане на въглища също съществува разпоредба за освобождаване за въглища, използвани за цели, различни от използването им като гориво, и за въглища с двойно предназначение (11). Уместно е да се добави разпоредба за освобождаване от данък за доставката на природен газ, използван в съоръжения за производството на керамични изделия. Производственият процес на керамични изделия е сравним с процес с двойно предназначение, тъй като природният газ не се използва единствено като гориво за отопление или моторно гориво. Нидерландия посочи, че освобождаването от данък на доставката на природен газ, използван в съоръжения за производството на керамични изделия, ще бъде включено посредством изменение на член 64 от Закона за данъците за околната среда, представляващ разпоредбата, която освобождава други форми на двойно предназначение.
(20)
Нидерландия се позова на член 2, параграф 4, буква б) от Директивата за енергийно данъчно облагане и на протокола от заседанието на Съвета по тази директива (12), и заяви, че добавянето на разпоредба, предоставяща освобождаване на доставката на природен газ, използван за въпросния минералогически процес, а именно производството на керамични изделия, е в съответствие със същността и общата структура на нидерландската система за енергийно данъчно облагане.
(21)
Уместно е да се освободят само производствените процеси на керамични изделия, а не всички минералогически процеси, тъй като за разлика от другите минералогически процеси традиционният производствен процес на керамични изделия е необратим (глината се превръща в керамика).
(22)
Освен това Нидерландия се позова на уникалната позиция на нидерландската керамична промишленост в сравнение с позицията на конкурентите в съседните държави. Поради географското си положение нидерландската керамична промишленост използва мокра глина (която произхожда от Алпите и се отлага в реките в Нидерландия), за разлика от сухата глина, използвана в съседните държави, а мократа глина изисква повече енергия за постигане на същия краен резултат (13).
(23)
Освен това, конкурентните производители в Белгия, Германия или Швеция, например, са освободени от подобен енергиен данък. В допълнение, цените за използване на природен газ в Нидерландия са високи. И тук нидерландската керамична промишленост е поставена в по-неблагоприятно положение спрямо производството на керамика в съседните държави.
(24)
Според Нидерландия тези фактори доказват, че избирателността на мярката е обоснована въз основа на същността и общата структура на нидерландската схема за енергийно данъчно облагане. Поради това Нидерландия счита, че освобождаването от данък не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(25)
Предложеното освобождаване от данък ще премахне до известна степен неблагоприятното положение за нидерландската керамична промишленост като по този начин ще възстанови отчасти равните условия за промишлеността на вътрешния пазар.
(26)
Като алтернатива, Нидерландия поиска от Комисията разрешаване на помощта въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Помощта е необходима поради неравностойните условия на конкуренция на вътрешния пазар. Тя е пропорционална, защото мярката ще се прилага само по отношение на природния газ, използван в съоръженията, а не към електроенергията, използвана в производството на керамични изделия. Тя ще компенсира само част от неблагоприятното положение за промишлеността и следователно трябва да се счита за пропорционална. Последно, тя няма да доведе до несъвместимо нарушаване на конкуренцията на вътрешния пазар.
(27)
Освен това Нидерландия заяви, че Директивата за енергийно данъчно облагане не се прилага по отношение на минералогическите процеси, защото в съответствие със същността и общата структура на данъчната система минералогическите процеси се изключват от приложното поле на директивата. Следователно държавите-членки са свободни да решават дали да облагат тези форми на потребление на енергия. Предложената мярка няма да доведе до нарушаване на конкуренцията, а по-скоро до повишено хармонизиране на данъчното облагане на енергийните продукти и ще бъде в интерес на Общността.
V. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(28)
Мнение по решението на Комисията да открие процедурата беше представено от търговската организация VKO (Stichting Verenigde Keramische Organisaties). VKO споделя мнението на Нидерландия, че освобождаването от данък е обосновано от същността и общата структура на националната данъчна система и че поради това мярката не представлява държавна помощ. Коментарите на VKO бяха подобни на тези на Нидерландия. Подобно на Нидерландия, VKO счита, че освобождаването от данък не може да се счита за екологична мярка, тъй като не преследва цел, свързана с околната среда. Поради това би било неправилно мярката да се оценява въз основа на Насоките за помощ за защита на околната среда.
VI. ОЦЕНКА
(29)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС предвижда, че „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(30)
Според Нидерландия мярката не предоставя никакво предимство, а вместо това компенсира неблагоприятно положение за нидерландската керамична промишленост.
(31)
Комисията е на мнение, че освобождаването от данък предоставя предимство на предприятия, извършващи дейност в керамичната промишленост в Нидерландия, които ще извлекат полза в резултат на данъчното облекчение, защото ще намалят разходите, които иначе биха били включени в оперативните си разходи (14).
(32)
Нидерландия счита, че мярката няма да бъде финансирана с държавни ресурси, тъй като финансирането на освобождаването няма отражение върху бюджета (15). От тук следва, че няма да бъдат използвани никакви държавни ресурси. VKO излага подобен аргумент.
(33)
Комисията е на мнение, че мярката касае данъчно облекчение, което ще бъде финансирано от нидерландската държава, така че Нидерландия се отказва от събиране на тези държавни ресурси. С други думи, предложеното освобождаване от данък води до загуба на данъчни постъпления за нидерландската държава. Това заключение не би се променило дори ако финансирането на освобождаването действително бъде компенсирано непряко от повишена ставка на енергийния данък върху природния газ при най-високия транш. Комисията отбелязва, че Нидерландия е признала, че в сравнение с настоящата данъчна система, мярката поражда предимство, което се изчислява на 4 млн. EUR годишно, без quid pro quo от страна на получателите (16). Предложената мярка може да се вмени на Нидерландия, тъй като произтича пряко от изменение в националното законодателство в сила.
(34)
Член 2, параграф 1 от Директивата за енергийно данъчно облагане гласи, че директивата не се прилага по отношение на потреблението на енергия в минералогически процеси и някои други видове употреба на енергийните продукти и електроенергията; следователно държавите-членки могат да решат дали да облагат с данък подобни процеси и ако отговорът е да, дали да ги облагат изцяло или частично. При все това, независимо от директивата, държавите-членки във всички случаи са обвързани от достиженията на правото на Общността в областта на държавните помощи. Това означава, че избирателността на въпросната мярка, и следователно наличието на държавна помощ, трябва да се оценят с оглед на националната система за енергийно данъчно облагане.
(35)
Съществува скорошна съдебна практика по отношение на тълкуването на избирателността. В решението за Gibraltar беше приет стандартен анализ на държавна помощ за данъчни дела (17). Съдът посочи, че трябва да е налице анализ, който да се състои от: i) определяне на референтната рамка, ii) определяне на дерогацията от тази референтна рамка, и iii) определяне дали дерогацията е обоснована от същността и общата схема на системата (тоест дали дерогацията произтича пряко от основните или ръководни принципи на данъчната система на съответната държава-членка).
(36)
Нидерландия обясни, че нидерландската система за енергийно данъчно облагане - която представлява референтната рамка - цели данъчно облагане на електроенергия и на енергийни продукти, които се използват като гориво за отопление или моторно гориво. Ето защо Нидерландия счита, че в съответствие със същността и общата структура на нидерландската система за енергийно данъчно облагане определени видове употреба следва да бъдат освободени от данъчно облагане, както вече беше обяснено в съображение 19. Според Нидерландия допълнителното освобождаване, което се въвежда за процеса на керамично производство, се вписва в тази обща схема.
(37)
Нидерландия също така твърди, че отклоняването от референтната рамка, т.е. разликата в данъчното третиране, облагодетелстващо керамичната промишленост, е обосновано от обективната разлика между суровината, която се използва за производството на керамика, и материала, който се използва в други минералогически процеси. За разлика от другите минералогически процеси, традиционният производствен процес на керамични изделия е необратим.
(38)
Това не е първият случай, в който Комисията оценява освобождаване от енергийни данъци на минералогически процеси: тя направи това по-специално в решението си от 7 февруари 2007 г. по дело N 820/06 относно освобождаването от данъци на някои енергоемки процеси в Германия. Тогава Комисията реши, че мярката не представлява държавна помощ. Тя обърна специално внимание на вътрешната логика на германската система за енергийно данъчно облагане, съобразена с подхода, възприет в Директивата за енергийно данъчно облагане, според който горивото се облага, само когато се използва като гориво за отопление или моторно гориво. Германия систематично е освободила всички двойни предназначения и приложими минералогически процеси, обхванати от директивата, и по този начин прилага същия подход в своята система за енергийно данъчно облагане. Комисията заключи, че освобождаването от данък е съобразено със същността и общата структура на националната система за енергийно данъчно облагане.
(39)
Освобождаването от данък, предмет на уведомлението, се отнася единствено до нидерландската керамична промишленост и за разлика от германската мярка не обхваща всички минералогически процеси; поради това Комисията не е убедена, че предложеното освобождаване произтича пряко от основните или ръководни принципи на нидерландската система за енергийно данъчно облагане. Нидерландия и VKO твърдят, че съществува обективна разлика между суровината, която се използва за производството на керамика, и материала, използван в други минералогически процеси (18), тъй като процесите на керамично производство са необратими; но този довод всъщност не обяснява, от гледна точка на структурата на стоящата в основата национална система за енергийно данъчно облагане, защо другите минералогически процеси, които също използват природен газ в своите производствени процеси, като например производството на стъкло, не следва да подлежат на освобождаване. Освен това, както е обяснено в съображение 22 от Директивата за енергийно данъчно облагане, енергийните продукти следва основно да бъдат предмет на правната рамка на Общността, когато се използват като гориво за отопление или моторно гориво. Именно в този дух член 2, параграф 4 от директивата изключва минералогическите процеси. При тези процеси се смята, че горивото се използва не като моторно гориво или гориво за отопление, а за поддържане на химическия процес. Следователно общият елемент при изключването на всички минералогически процеси от приложното поле на Директивата за енергийно данъчно облагане е, че горивото се използва по-скоро за химическия процес, отколкото като гориво за отопление или моторно гориво. Освобождаване от данъчно облагане на процесите, за които става въпрос тук (19), би било обосновано само ако се прилага по отношение на всички минералогически процеси, като по този начин се гарантира, че всички минералогически процеси се третират по последователен начин (20). Както е посочено, това би било в съответствие с обосновката на Комисията по дело N 820/06. Фактът, че различните минералогически процеси могат да използват различни суровини и че производственият процес на керамични изделия може да бъде необратим, са съображения, които не са от значение в настоящия контекст.
(40)
Освен това от парламентарната история на закона става ясно, че целта на предвидената мярка е да подобри конкурентната позиция в международен план на керамичната промишленост в Нидерландия (21). Съдебната практика на Съда на ЕС ясно показва, че фактът, че дадена мярка може да приведе таксите в определен сектор в по-голямо съответствие с тези на конкурентите от други държави-членки, не променя факта, че тя представлява държавна помощ (22).
(41)
Ето защо Комисията заключава, че освобождаването от данък е избирателно, в смисъл че поставя в благоприятно положение производството на някои стоки и de facto на определени предприятия, и не може да бъде обосновано от общата структура на националната система за енергийно данъчно облагане.
(42)
VKO оспори заключението на Комисията, че тъй като предложената мярка ще покрие значителна част от оперативните разходи и следователно би позволила на получателите да определят по-ниска цена за своите керамични продукти, тя ще наруши или ще заплаши да наруши конкуренцията на съответните пазари на керамични продукти. Според VKO разходите за доставката и потреблението на енергия са с пъти по-големи от тези за енергийния данък.
(43)
Комисията счита този аргумент за неуместен. Според съдебната практика на Съда на ЕС подобряване на конкурентната позиция на едно предприятие вследствие на мярка за държавна помощ обикновено показва, че е налице нарушаване на конкуренцията в ущърб на другите конкурентни предприятия, които не получават подобна подкрепа (23). Освен това дадена мярка попада в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС, когато „заплашва да наруши конкуренцията“. Въпросното освобождаване от данък може да наруши конкуренцията на пазарите на керамични продукти, тъй като води до намаляване на оперативните разходи на получателите. Освен това целта на предложената мярка всъщност е подобряване на конкурентната позиция в международен план на керамичната промишленост в Нидерландия. Нидерландия посочи, че освобождаването от данък ще възстанови поне до известна степен равните условия за промишлеността на вътрешния пазар. Логично следва да се направи изводът, дори при липса на подробни данни за обосноваване на резултата от мярката върху конкуренцията в керамичния сектор, че мярката може да наруши конкуренцията на съответните пазари на керамични изделия.
(44)
Нидерландия обясни, че тухларската промишленост в Нидерландия, на която се падат 85-90 % от потреблението на природен газ и енергия в нидерландската керамична промишленост, осигурява заетост на приблизително 1 500 човека. През 2008 г. този подсектор е имал оборот от около 370 млн. EUR. Нидерландската тухларска промишленост изнася около 20 % от годишното си производство, докато равнището на вноса възлиза на 8 % от годишното нидерландско производство. Поради тежестта на тухлите се определя, че съответният пазар се простира на около 250 km от завода за тухли, в който са произведени. Следователно съответните конкурентни пазари за този подсектор са Обединеното кралство, Германия и Белгия.
(45)
В писмото от 26 май 2009 г. Нидерландия поиска от Комисията да определи количествено и да обоснове своето заключение, че предложената мярка нарушава конкуренцията или заплашва да наруши конкуренцията на съответните пазари в керамичния сектор с оглед на данните от нидерландската централна статистическа служба (Centraal Bureau voor de Statistiek), които Нидерландия представи на Комисията в предварителната фаза на разследване и по-специално данните за вноса и износа на тухли, които са посочени в таблици 1 и 2.
Таблица 1
Износ на нидерландски тухли в Германия и Белгия
Година
Процент
Дял в EUR
2007
59 % от общо 255 млн. EUR
150 млн.
2006
64 % от общо 234 млн. EUR
150 млн.
2005
68 % от общо 213 млн. EUR
145 млн.
2004
74 % от общо 242 млн. EUR
180 млн.
2003
82 % от общо 234 млн. EUR
191 млн.
2002
80 % от общо 183 млн. EUR
146 млн.
2001
95 % от общо 189 млн. EUR
180 млн.
(46)
Според Нидерландия стойностите в таблица 1 трябва да се тълкуват с оглед на следните обстоятелства. В началото на този век е налице значителна стагнация на пазарите за жилищно строителство в Германия и Нидерландия (през 2000-2001 г. германската тухларска промишленост губи почти 20 % от оборота и продажбите). След това ситуацията на нидерландския и германския жилищен пазар се подобрява, с големи върхове през 2006 и 2007 г. Според Нидерландия данните от германската федерация на производителите на керемиди (Ziegelverband) сочат, че от 2004-2005 г. нататък германската промишленост се е възстановила. Въпреки това Нидерландия отбелязва, че представените данни от нидерландската централна статистическа служба сочат, че от този момент нататък износът на нидерландски тухли за Германия изостава. Накратко, в началото на века германската и нидерландската промишленост претърпяват тежки загуби на германския пазар, но германският тухларски сектор е извлякъл ползи в резултат на възстановяването на жилищния пазар в Германия, докато нидерландските производители на тухли не са извлекли такива ползи. Според Нидерландия това се потвърждава от данните за вноса от Германия, посочени в таблица 2.
Таблица 2
Внос от Германия в Нидерландия
Година
Процент
Дял в EUR
2007
42 % от общо 91 млн. EUR
36 млн.
2006
25 % от общо 101 млн. EUR
25 млн.
2005
22 % от общо 82 млн. EUR
18 млн.
2004
17 % от общо 121 млн. EUR
21 млн.
2003
16 % от общо 110 млн. EUR
18 млн.
2002
18 % от общо 107 млн. EUR
20 млн.
2001
11 % от общо 124 млн. EUR
14 млн.
2000
12 % от общо 155 млн. EUR
19 млн.
(47)
Нидерландия посочва, че стойностите в таблица 2 сочат значително нарастване на вноса на германски тухли в Нидерландия от 2006-2007 г. нататък. Данните, представени от Нидерландия за първото тримесечие на 2008 г., сочат, че тази тенденция продължава да е налице. Според Нидерландия германската керамична промишленост се ползва от освобождаване от енергиен данък от август 2006 г., освобождаване, което влезе в сила на 1 януари 2004 г.
Таблица 3
Износ от Нидерландия за държави-членки, различни от Белгия и Германия (най-вече Обединеното кралство и Ирландия)
Година
Процент
Дял в EUR
2007
40 % от общо 255 млн. EUR
102 млн.
2006
37 % от общо 234 млн. EUR
86 млн.
2005
32 % от общо 213 млн. EUR
68 млн.
2004
17 % от общо 242 млн. EUR
41 млн.
2003
10 % от общо 234 млн. EUR
23 млн.
2002
18 % от общо 183 млн. EUR
32 млн.
2001
12 % от общо 189 млн. EUR
23 млн.
(48)
Във връзка с тези стойности Нидерландия коментира, че важен фактор, който спомага да бъде обяснен увеличеният износ за тези държави, е много изгодният обменен курс на британската лира спрямо еврото. Този фактор, твърди тя, компенсира високите транспортни разходи.
(49)
Комисията приема, че информацията доказва, че значението на Германия и Белгия като местоназначения за износ на нидерландски тухли е намаляло за периода 1998-2007 г., че вносът на германски тухли в Нидерландия се е увеличил за периода 2000-2007 г. и че износът за държави, различни от Германия и Белгия (най-вече Обединеното кралство и Ирландия) се е увеличил за периода 2001-2007 г. Що се отнася до стойностите, представени за други държави, по-специално Обединеното кралство и Ирландия, увеличаването на износа се дължи главно на благоприятния обменен курс.
(50)
Тези стойности дават информация относно търговските потоци в тухларския сектор между Нидерландия и съседните ѝ държави Германия, Белгия и Обединеното кралство, но те не позволяват да се заключи, че данъчната мярка не може да наруши конкуренцията на съответните пазари в керамичната промишленост. За да попадне дадена мярка в приложното поле на член 107, параграф 1 от ДФЕС, както вече беше посочено, е достатъчно да има потенциал за такова нарушаване.
(51)
Мярката вероятно ще засегне търговията между държавите-членки, тъй като керамичните изделия се купуват и продават в международен план, както може да се види от статистическите данни, предоставени от Нидерландия и посочени в таблици 1, 2 и 3.
(52)
С оглед на горепосоченото Комисията е на мнение, че мярката, за която е уведомена, представлява държавна помощ, която попада в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(53)
Нидерландия е спазила задължението, наложено счлен 108, параграф 3 от ДФЕС, като е уведомила за мярката за помощ преди да я приведе в действие.
(54)
Комисията е на мнение, че предложеното освобождаване следва да се оценява с оглед на Насоките за помощ за защита на околната среда. Видът освобождаване от данък за околната среда, който е предмет на настоящото уведомление, е посочен изрично в глава 4 от Насоките за помощ за защита на околната среда - „Помощ под формата на данъчни облекчения или освобождавания от данъци за околната среда“. За оценката на въпросното освобождаване от данък глава 4 от Насоките за помощ за защита на околната среда трябва да се счита за изчерпателна. Следователно мярката не може да се оценява въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, както твърди Нидерландия.
(55)
Нидерландия е съгласна с Комисията, че предложената мярка трябва да се разглежда като „освобождаване от данък за околната среда“ по смисъла на Насоките за помощ за защита на околната среда (24). Въпреки това Нидерландия не счита това за достатъчно, за да включи мярката в приложното поле на насоките. Според Нидерландия мярката не отговаря на изискването в точка 151 от насоките, в която се говори за мярка, която „най-малкото косвено подобрява равнището на опазване на околната среда“, защото предложеното освобождаване няма тази цел.
(56)
Този довод не може да бъде приет. Както от заглавието на глава 4 от Насоките за помощ за защита на околната среда („Помощ под формата на данъчни облекчения или освобождавания от данъци за околната среда“), така и от първата част от точка 151 - която е идентична - става ясно, че тази глава се прилага по отношение на предложената помощ. Главата съдържа подробни разпоредби, обясняващи условията, при които освобождаването от данъци за околната среда се счита за съвместимо с вътрешния пазар. Точка 151 от насоките определя общо условие за съвместимостта на освобождаването от данъци за околната среда съгласно глава 4. В нея се посочва, че помощта може да бъде обявена за съвместима само ако „най-малкото косвено подобрява равнището на опазване на околната среда“.
(57)
С цел да изясни смисъла на точка 151 от Насоките за помощ за защита на околната среда Комисията отбелязва, че дадено предложение за освобождаване от данък за околната среда може да направи възможно определянето или поддържането на по-високи ставки на националното данъчно облагане за околната среда за другите предприятия, така че то може да окаже положително въздействие върху околната среда, най-малкото косвено (25). Комисията не може да приеме нито един от аргументите, изложени от Нидерландия или VKO с цел да се докаже, че предложеното освобождаване ще допринесе за по-нататъшното прилагане на въпросния нидерландски данък за околната среда. Нидерландия действително твърди, че данъчната ставка в най-високия диапазон на облагане ще се повиши едновременно с влизането в сила на освобождаването, но прави това като аргумент, че предложеното освобождаване няма да доведе до загуба на държавни ресурси и не изглежда да твърди дори, че предложеното освобождаване е необходимо, за да направи възможно подобно повишение. В този смисъл не е доказано, че е удовлетворена точка 151 от Насоките за помощ за защита на околната среда.
(58)
Комисията потърси информация от Нидерландия, за да получи възможност да оцени съвместимостта на помощта въз основа на критериите, предвидени в глава 4 от Насоките за помощ за защита на околната среда, като обърна специално внимание на необходимостта и пропорционалността на помощта и нейното въздействие върху керамичния сектор, както се изисква в точки 155-159 от насоките (26).
(59)
Относно необходимостта от помощта, Комисията зададе редица специфични въпроси, за да получи възможност да оцени дали всяко значително увеличение на производствените разходи на нидерландската керамична промишленост (заради данъка за околната среда) може да бъде прехвърлено към потребителите, без да доведе до значителна загуба на продажби. Освен това беше поискана информация по-специално по следните въпроси: данни за продажби на керамичната промишленост на съответните пазари през последните десет години; ставка на енергийния данък и общ размер на платения данък; общи разходи за енергия по предприятие през последните десет години; предварителна оценка на гъвкавостта на цените на промишлените продукти на съответните пазари; предварителна оценка на изгубените продажби или намалени печалби, или и двете; информация относно развитието на търговските потоци в нидерландската керамична промишленост към и от Нидерландия към и от съответните географски пазари; пазарни дялове на получателите на съответните географски пазари; и всякакви други фактори, които могат да играят роля в оценката на обхвата за прехвърляне на разходи. Комисията също така зададе въпроси на Нидерландия относно пропорционалността на помощта, във връзка с точка 159 от Насоките за помощ за защита на околната среда.
(60)
В отговор на писмото на Комисията от 7 октомври 2009 г. Нидерландия предостави информация по отношение на хипотетичен средностатистически производител на тухли в Нидерландия (27). Нидерландия заяви, че не е възможно да се отговори на въпросите на Комисията за всички подсектори на нидерландската керамична промишленост, защото в някои подсектори, например тези за керемиди, тръби от керамика и санитарни керамични изделия, има само един нидерландски доставчик. Представителна ситуация може да бъде съставена за производителите на тухли, тъй като понастоящем в Нидерландия има 13 такива с около 40 производствени обекта. В останалите случаи, като например сектора на декоративните глинени изделия, Нидерландия счете, че не е възможно достатъчно задълбочено запознаване със съответния подсектор в рамките на краткия срок.
(61)
Комисията изтъква, че в решението за откриване на процедурата от 11 февруари 2009 г. тя е посочила, че вече е поискала тази допълнителна информация - включително информацията относно различните сегменти на керамичната промишленост, идентифицирани от Нидерландия - по време на предварителната фаза на разследване, но че тази информация не е била предоставена.
(62)
Комисията не счита, че информацията за един хипотетичен средностатистически производител на тухли е достатъчна за оценка на съвместимостта на предложеното освобождаване от данък по отношение на керамичната промишленост в Нидерландия като цяло, защото един конкретен средностатистически производител не може да се счита за представителен за цялата промишленост. Както беше подчертано от самата Нидерландия във връзка с данните за вноса и износа, представени на Комисията, съответната информация се отнася само за тухларския сегмент и не може автоматично да се използва като модел за тенденции в други керамични сегменти, защото всеки керамичен сегмент се характеризира със специфични комбинации от продукт/пазар, в които играят роля други икономически фактори. В своето изложение от 24 май 2009 г. VKO стигна до същото заключение (28). Неубедителен е аргументът, че не може да бъде предоставена никаква информация за подсекторите, в които дейност извършва само един получател. Точно обратното, вероятно е било по-лесно да се събере информация за едно единствено предприятие (както неотдавна беше демонстрирано в едно дело с Дания (29).
(63)
Освен това, част от поисканата информация не беше предоставена. Например, както бе посочено в съображение 59, Комисията поиска информация относно необходимостта и пропорционалността на помощта. Що се отнася до необходимостта на помощта Комисията поиска предварителна оценка на гъвкавостта на цените на промишлените продукти на съответните пазари, предварителна оценка на изгубените продажби или намалени печалби, или и двете, пазарните дялове на получателите на съответните географски пазари и развитието на дяловете на нидерландските производители на тези пазари. С писмото на Комисията от 9 октомври 2009 г. на Нидерландия беше предоставена допълнителна възможност да предостави липсващата информация, но информацията така и не беше предоставена.
(64)
Въз основа на наличната информация може да бъде направен следният анализ на тухларския сегмент.
(65)
Точка 155 от Насоките за помощ за защита на околната среда гласи, че при анализа на данъчните схеми, които включват елементи на държавна помощ под формата на облекчения или на освобождаване от данък за околната среда, Комисията ще анализира по-специално необходимостта и пропорционалността на помощта и нейното въздействие на равнището на засегнатите отрасли.
(66)
Точка 158 от Насоките за помощ за защита на околната среда гласи, че Комисията ще счита помощта за необходима ако бъдат спазени следните три условия. Първо, изборът на бенефициери трябва да се основава на обективни и прозрачни критерии и помощта по принцип трябва да бъде отпускана по еднакъв начин за всички конкуренти в същия сектор, ако те се намират във фактически сходно положение (точка 158, буква а) от насоките). Второ, данъкът без намаляване трябва да води до съществено нарастване на производствените разходи (точка 158, буква б). Трето, трябва да се гарантира, че значителното нарастване на производствените разходи не може да бъде прехвърлено върху клиентите без да доведе до големи намаления в продажбите (точка 158, буква в). В това отношение държавата-членка може да предостави inter alia предварителна оценка на гъвкавостта на цените на продуктите в засегнатия сектор на съответния географски пазар и предварителна оценка на изгубените продажби или намалени печалби за дружествата във въпросния сектор или категория.
(67)
Нидерландия твърди, че освобождаването е насочено към производствения процес на керамични изделия: всички производители на керамични изделия и всички конкуренти в керамичния сектор (или на същия съответен пазар, когато се намират във фактически сходно положение), отговарят на изискванията за освобождаване, при условие че удовлетворяват следните изисквания:
-
трябва да има доставки на природен газ;
-
природният газ трябва да се използва в съоръжения за производство на продукти чрез нагряване;
-
продуктите трябва да се състоят от поне 90 % глина.
(68)
Тези изисквания са изложени в проектозакона (30). Ето защо изглежда, че критериите за определяне избора на получатели са обективни и прозрачни.
(69)
Изискването, че при отсъствие на намалението данъкът ще доведе до съществено нарастване на производствените разходи, ще се счита за изпълнено, както е обяснено в бележка под линия 55 от насоките, ако получателят извършва „енергийно-интензивна дейност“ съгласно определението в член 17, параграф 1, буква а) от Директивата за енергийно данъчно облагане, т.е. при която или закупените енергийни продукти и електроенергия възлизат на най-малко 3,0 % от производствената стойност (31) или дължимият национален енергиен данък представлява най-малко 0,5 % от добавената стойност.
(70)
Нидерландия заяви, че производителите на тухли принадлежат към групата на енергийно-интензивните потребители, защото техните разходи за енергия възлизат на 20-30 % от общите им производствени разходи. Нидерландия не уточнява как се отнасят общите производствени разходи към производствената стойност; но може да се приеме, че при нормални търговски обстоятелства, т.е. когато стоките се продават на цена, надхвърляща производствените разходи, производствените разходи ще бъдат по-ниски от производствената стойност, защото производствената стойност е свързана с оборота и следователно с цената на продавания продукт. Поради това, ако се приеме, че търговските обстоятелства са нормални, делът на енергийните разходи от производствената стойност ще бъдат по-ниски от дела на енергийните разходи от производствените разходи, представени от Нидерландия. Може да се приеме също, че производствената стойност няма да бъде много по-висока от производствените разходи, така че да намали дела на енергийните разходи от 20-30 %, когато за знаменател служат производствени разходи, до под 3 %, когато за знаменател служи производствената стойност. Следователно Комисията приема, че предприятията в нидерландската керамична промишленост са „енергийно-интензивни предприятия“ съгласно определението в горепосочената директива, така че изискването за съществено нарастване на разходите в точка 158, буква б) е изпълнено. По този начин Комисията основава своята оценка на правната презумпция в бележка 55 от Насоките за помощ за защита на околната среда.
(71)
По отношение на критерия в точка 158, буква в) от Насоките за помощ за защита на околната среда бяха зададени подробни въпроси, за да се оцени дали същественото нарастване на производствените разходи може да се прехвърли към потребителите,без да се стигне до значителна загуба на продажби. По-специално от Нидерландия беше поискано да предостави информация относно данните за продажби на керамичната промишленост на съответните пазари през последните десет години; ставката на енергийния данък и общия размер на платения данък; общи енергийни разходи по предприятие през последните десет години; предварителна оценка на гъвкавостта на цените на промишлените продукти на съответните пазари; предварителна оценка на изгубените продажби или намалени печалби, или и двете; информация относно развитието на търговските потоци в нидерландската керамична промишленост към и от Нидерландия към и от съответните географски пазари; пазарни дялове на получателите на съответните географски пазари; и всякакви други фактори, които могат да играят роля в оценката на обхвата за прехвърляне на разходи (вж. съображения 59 и 63).
(72)
Нидерландия потвърди, че по принцип съответните разходи могат да бъдат прехвърлени, но посочва, че това става все по-трудно. През последните години производителите, които не са успели да прехвърлят разходите си, са прекратили дейността си или са били обявени в несъстоятелност. При все това Нидерландия не предостави никакви доказателства, за да демонстрира причинно-следствена връзка между разходите за данък и факта, че тези предприятия са били закрити. Комисията отбелязва, че държавата-членка носи отговорност да предостави необходимата информация в подкрепа на твърденията си.
(73)
Нидерландия също така посочи, че гъвкавостта на цените при търсенето на тухли е ниска, но не подкрепи това чрез позоваване на реални данни.
(74)
Нидерландия обясни, че конкуренцията в тухларския сектор непрекъснато расте поради вноса на подобни тухли, произведени от конкуренти от други държави-членки, и че пазарният дял на тухлите, произведени от нидерландски производители, намалява. В приложение към писмото от 30 октомври 2009 г. Нидерландия представи данни за вноса и износа, които сочат, че вносът от Германия в Нидерландия се е увеличил през последните години и че износът от Нидерландия в Германия и Белгия е намалял (32). Според Нидерландия основната причина за това е, че чуждестранните производители на тухли са освободени от енергиен данък, докато нидерландските производители не са.
(75)
По принцип, обаче, държавната помощ, включително освобождаването от данък за околната среда, не може да бъде обоснована единствено от наличието на сравними мерки в други държави-членки. Да се приеме такава обосновка би означавало да се приеме, че наличието на държавни мерки в една държава-членка позволява на други държави-членки да въведат компенсаторни мерки, за да смекчат отрицателното въздействие върху промишлеността си. От гледна точка на държавната помощ ответни мерки от този вид не могат да бъдат приети. Истинското решение за вредата, причинена от държавна помощ, не е надпреварата за субсидии, а прилагането на правилата за държавна помощ, включително Насоките за помощ за защита на околната среда. Следователно мярката, за която е отправено уведомление, не може по никакъв начин да бъде обоснована просто като основателно противодействие срещу помощ, за която има съмнения, че съществува другаде: за да бъде тя одобрена трябва да се докаже, че е налице съществено нарастване на разходите и че разходите не могат да бъдат прехвърлени към потребителите.
(76)
Въпреки ограниченията, наложени от транспортните разходи, които намаляват географския пазар на тухли до 250 km, от представената информация Комисията може да заключи, че тухларската промишленост е открита за търговия между държавите-членки. Нидерландия заяви, че 20 % от годишно произведените тухли се изнасят. От предоставените данни Комисията беше в състояние да изчисли приблизителна стойност за интензивност на търговията (33), която възлиза на 75 %. При все това, поради липса на последователни данни стойността за интензивност на търговията трябваше да бъде изчислена въз основа на данни за търговските потоци за 2007 г. и данни за оборота за 2008 г. Тези обстоятелства биха могли да загатват, че промишлеността изпитва затруднения при прехвърлянето на данъчната тежест, наложена от Нидерландия. При все това, твърдението, че е трудно да се прехвърли нарастването на разходите, противоречи на твърдението на Нидерландия, че досега данъкът е бил прехвърлян, и на факта, че за периода, за който са представени данните, износът от нидерландския тухларски сектор се е увеличил от 189 млн. EUR през 2001 г. на 225 млн. EUR през 2007 г. Поради липсата на допълнителна информация и данни не е възможен по-нататъшен окончателен анализ.
(77)
Освен това и въпреки изричното искане на Комисията да бъдат предоставени и пазарните дялове на получателите на съответните географски пазари, не бяха представени многогодишни пазарни данни в подкрепа на твърдението на Нидерландия, че пазарният дял на тухлите, произведени от нидерландски производители, намалява.
(78)
В допълнение беше поискана следната информация с цел оценка на възможността за прехвърляне на разходи, но тя не беше представена: данни за продажбите за керамичната промишленост, по обем и стойност годишно, за средностатистическо предприятие на всеки съответен пазар през последните десет години (действително беше заявено, че тухларският сегмент има годишен оборот от 370 млн. EUR в Нидерландия, но не беше представена информация за обема; въз основа на информация за предишни периоди беше изчислено също, че сегментът на декоративни глинени изделия има годишен оборот от 7-10 млн. EUR); общият годишен размер на плащания енергиен данък от едно предприятие на съответния пазар през последните десет години (Нидерландия предостави данни само за 2009 г. за едно средностатистическо предприятие за тухли); енергийни разходи на едно предприятие на съответния пазар през последните десет години (Нидерландия предостави данни само за едно средностатистическо предприятие, произвеждащо тухли през 2009 г.); предварителна оценка на гъвкавостта на цените за продуктите на съответните продуктови и географски пазари; предварителна оценка за намаляването на оборота или приходите, или и двете, за предприятията на тези пазари; и развитието на пазарните дялове на нидерландските производители на съответните географски пазари. Комисията поиска данни и за променящите се търговски потоци в нидерландската керамична промишленост, т.е. вноса в Нидерландия от съответните географски пазари и износа от Нидерландия на тези пазари, но не бяха представени многогодишни данни по отношение на общия обем на вноса и износа на керамичната промишленост (нито по отношение на промените в общия оборот на промишлеността през годините). Следователно не е възможно да се направи съдържателно заключение по отношение на нивото на интензивност на търговията в керамичната промишленост, а по отношение на тухларската промишленост е налице само приблизителната стойност, посочена в съображение 76.
(79)
За останалите сегменти, идентифицирани от Нидерландия, по-специално керемиди, канализационни тръби, санитарни продукти, керамични стенни и подови плочки, огнеупорен материал и порцелан и декоративни глинени изделия, Нидерландия се позовава на информацията, предоставена за едно средностатистическо предприятие в тухларския сегмент. Освен това беше предоставена много ограничена информация за отделните сегменти. В писмото от 16 септември 2008 г. Нидерландия посочва размера на съответния географски пазар за всеки сегмент и дела на внесеното и изнесеното национално производство в процентни пунктове като уточнява различните местоназначения за износ (34). При все това не беше предоставена подробната информация по сегменти, поискана от Комисията и описана в съображение 78.
(80)
Въз основа на наличната информация Комисията не е в състояние да констатира, че дадено нарастване на производствените разходи на нидерландските производители на керамични изделия не може да бъде прехвърлено към потребителите без да доведе до големи намаления в продажбите. Поради това трябва да се заключи, че Нидерландия не е доказала, че е изпълнен критерият, предвиден в точка 58, буква в) от Насоките за помощ за защита на околната среда.
(81)
Ето защо Комисията счита, че предоставената информация не доказва, че предложената помощ на нидерландската керамична промишленост е необходима. Само поради тази причина трябва да се заключи, че мярката за помощ е несъвместима с вътрешния пазар.
(82)
Що се отнася до въпроса за пропорционалността, точка 159 от Насоките за помощ за защита на околната среда гласи, че всеки бенефициер трябва да отговаря на едно от следните изисквания:
а)
бенефициерът заплаща дял от националното данъчно равнище, което е много близко до изпълнението по отношение на околната среда на всеки отделен бенефициер във връзка с най-добрата техника на изпълнение в ЕИП. Бенефициерът може да се възползва максимално от облекчение, съответстващо на увеличението в производствените разходи от данъка при използването на най-добрата производствена техника, и което не може да бъде прехвърлено на потребителите.
б)
бенефициерът заплаща минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък.
в)
бенефициерът може да сключва споразумения с държавата-членка, с което поема ангажимент за постигане на цели, свързани със защита на околната среда, които имат същия ефект, както когато се приложи буква а) или б) или минималното данъчно равнище на Общността.
(83)
Нидерландия потвърди, че изискването в буква а) не е изпълнено. Нидерландия не е обсъждала изискването в буква в). Що се отнася до изискването в буква б), т.е. че бенефициерът следва да заплати най-малко 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, Нидерландия заяви, че всички бенефициери, взети заедно, не заплащат най-малко 20 % от националния (енергиен) данък (приходите, произтичащи например от данъка за електроенергия, който предприятията продължават да заплащат). Според Нидерландия размерът на сектора означава, че действително изплатената част е много по-малка. В този контекст Нидерландия повтори, че прилагането на освобождаването на керамичните изделия от енергиен данък върху природния газ премахва нарушаване на конкуренцията, тъй като създава равни условия за всички заводи за производство на керамични изделия на вътрешния пазар.
(84)
Буква б) се отнася до националната енергийна данъчна ставка, а не до дял от 20 % от общия размер на данъка, който се поема от данъкоплатците по отношение на различни енергийни продукти. Мярката, за която е отправено уведомление, включва пълно освобождаване от националната данъчна ставка върху природния газ, което означава, че процентният праг, определен в точка 159, буква б) от Насоките за помощ за защита на околната среда, не е изпълнен. Освен това Нидерландия не е доказала, че е налице само „ограничено нарушаване на конкуренцията“, което може да оправдае по-ниска ставка: това е просто защото поисканите пазарни данни за конкурентното положение на промишлеността не бяха предоставени. Поради това от предоставената информация не може да се заключи, че този критерий е изпълнен.
(85)
Поради това Комисията счита, че предоставената информация не доказва, че предложената помощ за нидерландската керамична промишленост е пропорционална.
VII. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(86)
Комисията заключава, че предложеното освобождаване от данък, което представлява оперативна помощ, не отговаря на изискванията за нито едно от освобождаванията от общата забрана за държавна помощ в ДФЕС и поради това е несъвместимо с вътрешния пазар. Следователно мярката за помощ не може да бъде приведена в действие,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на освобождаване от енергиен данък върху природния газ, която Нидерландия планира да приведе в действие в полза на нидерландската керамична промишленост, е несъвместима с вътрешния пазар.
Следователно не се разрешава привеждането в действие на помощта.
Член 2
Нидерландия уведомява Комисията в срок от два месеца от нотификацията на настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Кралство Нидерландия.
Съставено в Брюксел на 15 декември 2009 година.