РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 17 юни 2009 година
относно схема за помощ С 41/06 (ex N 318/A/04), която Дания възнамерява да приведе в действие за възстановяване на данъка върху CO2 за регулирано с квоти потребление на гориво в промишлеността
(нотифицирано под номер C(2009) 4517)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2009/972/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят мненията си съгласно цитирания по-горе член 88, параграф 2, първа алинея (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 20 юли 2004 г., заведено в Комисията на 22 юли 2004 г. (SG/A/7988), датските власти уведомиха Комисията за описаната по-долу мярка.
(2)
С писма от 13 септември 2004 г.14 декември 2004 г. Комисията поиска допълнителна информация, която беше получена с писма от 14 октомври 2004 г., заведено на 18 октомври 2004 г. (A/37970), и от 15 март 2005 г., заведено на 15 март 2005 г. (SG/A/2724).
(3)
След среща с ГД „Конкуренция“ и ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ на 27 април 2005 г. датските власти поискаха повече време, за да допълнят своето уведомление с писмо от 12 май 2005 г., заведено на 17 май 2005 г. (A/33975).
(4)
След няколко изменения на мярката случаят беше обсъден допълнително на срещи между представители на Комисията и на датските власти, състояли се на 12 октомври 2005 г., на 15 декември 2005 г. и на 21 февруари 2006 г.
(5)
С писмо от 10 юли 2006 г., заведено на 11 юли 2006 г. (A/35577), датските власти информираха Комисията, че смятат уведомлението за пълно и поискаха от Комисията да продължи предварителното проучване на мярката във вида, в който тя е била представена на срещата на 12 октомври 2005 г.
(6)
С писмо от 26 септември 2006 г. Комисията уведоми Дания за своето решение да открие процедурата, описана в член 88, параграф 2 от Договора за създаване на Европейската общност по отношение на мярката.
(7)
Решението на Комисията за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения относно предложената мярка.
(8)
С писмо от 24 ноември 2006 г., заведено на 27 ноември 2006 г. (A/39579), датското правителство представи своите забележки относно откриването на процедурата.
(9)
Комисията получи бележки от следните трети страни: шведското правителство (8 декември 2006 г., A/40067), Novo Nordisk (8 декември 2006 г., A/40027), Novozymes (11 декември 2006 г., A/40089) и Dansk Industri (12 декември 2006 г., A/40147). Тя ги препрати на датските власти, на които беше предоставена възможността да реагират. Мненията на датското правителство бяха получени с писмо от 5 февруари 2007 г., заведено същия ден (A/31115).
(10)
На 12 септември 2007 г. се състоя среща между кабинета на г-жа Kroes и датския министър на данъчното облагане Kristian Jensen. На тази среща бе постигнато съгласие да се изчака приемането на новите Насоки на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда, преди да се вземе решение за предложеното данъчно облекчение.
(11)
С писмо от 14 май 2008 г. Комисията поиска информация относно правилата за освобождаване от екологични данъци в съответствие с новите Насоки на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (3). Дания отговори с писмо от 22 юли 2008 г. (A/15183) с допълнение (A/15244).
(12)
За искането за информация, както и за отговора, бяха уведомени третите страни, които бяха дали своите мнения за откриването на официалната процедура по разследване. След предаването на тази информация на трети страни бележки бяха получени от Dansk Industri (6 октомври 2008 г., A/20427), Novo Nordisk (7 октомври 2008 г., A/20550), Novozymes (8 октомври 2008 г., A/20739) и шведското правителство (15 октомври 2008 г., A/21433).
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Предистория
(13)
Данъкът върху емисиите на CO2 е въведен в Дания през 1992 г. и се начислява на енергийните продукти и електроенергията. Данъкът приема формата на данък върху потреблението и към настоящия момент възлиза на 90 DKK за тон изпуснат CO2. Целта на данъка върху СО2 е на първо място да ограничи емисиите на CO2. Данъчната ставка за всяко гориво е свързана със съдържанието на въглерод в енергийния продукт (4) Освен това енергиен данък се събира от 1977 г.
(14)
Що се отнася до енергийния данък, обикновените домакинства и някои части от сектора на услугите плащат пълния данък, докато други, регистрирани по ДОД дружества са напълно освободени от данъка. По отношение на данъка върху СО2, обикновените домакинства и някои части от сектора на услугите плащат пълния данък, докато специална бизнес ставка се прилага към други, регистрирани по ДОД дружества. Така наречената „бизнес ставка“ беше одобрена от Комисията през ноември 2005 г (5). За енергията, използвана в някои „тежки процеси“ (6) предприятията получават допълнително намаление от общата данъчна ставка за бизнеса. По-ниската данъчна ставка за такива процеси беше одобрена за последен път от Комисията през септември 2005 г. (7) Одобрението се основаваше на факта, че бенефициерите са продължавали да плащат данъка върху СО2, за да спазят минималните нива на облагане с данъци в Общността, определени с Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамката на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (8) (наричана по-долу „Директивата за енергийно данъчно облагане“). Освен това някои дружества с високо потребление на енергия са сключили доброволни споразумения за енергоспестяване с датското правителство. Като компенсация за постигане на целите си по силата на тези споразумения, те получават допълнително намаление на данъка върху СО2, което беше одобрено от Комисията през април 2003 г. (9)
(15)
В съответствие с Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 г. за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (10) (наричана по-долу „Директивата за търговия с емисии“), системата на Европейския съюз за търговия с емисии (наричана по-долу „СЕСТЕ“) влезе в сила на 1 януари 2005 г. Вследствие на това операторът на инсталация, попадаща в обхвата на тази директива, трябва да разполага с квоти за своите емисии на парникови газове. Квотите или се предоставят безплатно на оператора в началото на всеки период на търговия, или се купуват от оператора на търг и/или на пазара. През първия период на търговия (от 1.1.2005 г. до 31.12.2007 г.) държавите-членки бяха длъжни да разпределят най-малко 95 % от квотите безплатно. Дания избра да продаде останалите 5 % квоти на открити търгове. За втория период на търговия (от 1.1.2008 г. до 31.12.2012 г.) държавите-членки имаха опцията да продадат на търг 10 % от квотите. Дания избра да разпредели всички квоти безплатно (11).
2.2. Схемата, предмет на уведомлението
(16)
Със схемата, предмет на уведомлението, датските власти предлагат предприятията с високо потребление на енергия (12) попадащи в обхвата на СЕСТЕ, да получат пълно освобождаване (чрез възстановяване) от данъка върху СО2. Останалите предприятия, попадащи в обхвата на СЕСТЕ, ще плащат данък върху СО2, отговарящ на 50 % от минималните нива на облагане с данъци. Според датските власти всички предприятия, попадащи към настоящия момент в обхвата на СЕСТЕ, са с високо потребление на енергия съгласно определението в Директивата за енергийно данъчно облагане. Вследствие на това потреблението на гориво при целия процес в промишлеността, попадащ в обхвата на СЕСТЕ, ще бъде допустимо за пълно възстановяване на данъка върху СО2, ако бъде одобрена мярката, предмет на уведомлението.
(17)
Освобождаването от данък, предмет на уведомлението, се прилага само към горивото (продукти от минерални масла, газ и въглища), употребено в предприятия, попадащи в обхвата на СЕСТЕ. То не включва потреблението на електроенергия и топлоенергия и освен това не се отнася до горивото, употребено за отопление на помещения и за топла вода.
(18)
Правното основание за предложеното освобождаване от данък е Закон № 464 от 9 юни 2004 г.
(19)
Предлага се всички промишлени дейности, попадащи в обхвата на Директивата за търговия с емисии, с изключение на производството на електроенергия и топлоенергия, да бъдат изцяло или частично освободени от данък върху СО2 за използваното от тях гориво, както е описано по-горе. Предвижда се броят на бенефициерите да бъде около 85 производствени процеса, разпределени между 120 производствени единици.
(20)
Датските власти са оценили годишната загуба от данъчни постъпления, дължаща се на тази мярка, на около 30 милиона DKK (около 4 милиона EUR). В своето писмо от 22 юли 2008 г. датските власти обаче отбелязват, че бюджетът на схемата ще бъде под тази прогнозна сума.
(21)
Датските власти са приели правното основание за предложената схема през 2004 г., но увериха, че ще я приложат само ако Комисията я одобри. В такъв случай тя ще се прилага от 1 януари 2005 г. Продължителността на схемата не е ограничена, но ако бъде одобрена, датските власти се ангажираха да уведомят отново за нея след 10 години.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ ПО ЧЛЕН 88, ПАРАГРАФ 2
(22)
В решението си да открие официална процедура по разследване Комисията установи, че мярката се финансира от държавни ресурси. Тя се отнася само до дружества, попадащи в обхвата на СЕСТЕ, и освобождава тези дружества от разходи, които те в противен случай биха покрили от своя оперативен бюджет, т.е. мярката дава икономическо предимство на тези дружества. Комисията се усъмни, че селективността на мярката е оправдана от характера и структурата на данъчната система. Бенефициерите са активни на пазари, които са открити за конкуренция и търговия между държавите-членки. По този начин мярката ще наруши конкуренцията и ще повлияе на търговията на вътрешния пазар. Ето защо Комисията изрази становище, че мярката може да представлява държавна помощ.
(23)
Комисията се усъмни дали мярката може да бъде счетена за съвместима с действащите тогава Насоки на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (13) (EAG 2001), тъй като данъкът, плащан от дружествата по предложената схема, ще бъде под минималните равнища на Директивата за енергийно данъчно облагане, без бенефициерите да са поели доброволни ангажименти и без да са сключили споразумения да предприемат мерки, които излизат извън обхвата на изпълнението на хармонизирано задължение на ЕС.
(24)
Комисията проучи дали потенциалната помощ може да бъде счетена за съвместима с общия пазар в съответствие с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО, въз основа на предполагаемата необходимост да се избегне двойното регулиране. В този контекст Комисията изтъкна, че националните данъци върху СО2 се отчитат по националното ниво на енергийното данъчно облагане, с цел да съответстват на Директивата за енергийно данъчно облагане. Ето защо предложеното данъчно облекчение може да наруши конкуренцията на международния пазар, тъй като може да увеличи диференциацията на данъците в област, в която те са били хармонизирани на общностно равнище. Освен това то може да наруши принципа „замърсителят плаща“ за даване на данъчно облекчение за СО2 на всички дружества, участващи в СЕСТЕ, тъй като ще включи дружества, които са получили безплатно квоти за емисии. Комисията прикани Дания да представи информация относно механизма, за да се гарантира, че наличието и размерът на възможния допълнителен товар над данъка върху СО2 може да бъде установено при всяко отделно дружество и че само дружества, които действително са понесли такъв товар, ще се възползват от освобождаването от данъци. Комисията отбеляза обаче, че може да се окаже противно на екологичната логика да се дава облекчение само на тези дружества, които трябва да закупят допълнителни квоти, тъй като това може да облагодетелства онези, които не са ограничили своите замърсявания.
4. МНЕНИЯ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(25)
Шведските власти заявиха, че Комисията трябва да направи цялостен - както икономически, така и правен - анализ на данъчното облекчение, предмет на уведомлението. Те се позоваха на аргументите, представени в тяхното собствено уведомление за подобен случай (14) при който Комисията също е открила официална процедура на разследване.
(26)
Dansk Industri изтъкна, че трябва да се посочи, първо, че мярката не представлява държавна помощ, и второ, че тя е съвместима с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО. В този контекст трябва да се има предвид, че Dansk Industri е длъжно да плаща данък върху СО2, енергиен данък, данък върху SO2 и ценова надбавка, която се администрира от Energinet.dk и се разпределя на производителите на „зелена електроенергия“. Ето защо датските дружества плащат много повече за употребената от тях енергия, отколкото техните европейски и международни конкуренти.
(27)
Според Novo Nordisk A/S годишният спестен данък от тях съгласно предложената мярка ще бъде 200 000 DKK. Дружеството твърди, че такава икономия няма да е в състояние да наруши конкуренцията, по-специално тъй като съгласно системата за квоти на емисиите то трябва да изразходва около 400 000 DKK, за да постигне по-малки емисии на CO2. То се позовава на правилата за минималната помощ, които му позволяват да получи помощ на стойност до 200 000 EUR (около 1,5 милиона DKK) за период от 3 години. Що се отнася до съвместимостта с Директивата за енергийно данъчно облагане, Novo Nordisk се позова на факта, че дружеството употребява енергия от комбинирано производство на топлоенергия и електроенергия и затова може да му се разреши освобождаване или намаление на данъка в съответствие с член 15, параграф 1, буква в) от директивата. Освен това дружеството е с голямо потребление на енергия и разходите му за потребление на енергия (въпросният данък плюс разходите за намаляване на емисиите на CO2) са като цяло по-големи от минималните ставки на Общността. Novo Nordisk се позова освен това на съображение 7 от преамбюла на Директивата за енергийно данъчно облагане, където е заявено, че облагането с данъци може да бъде един от инструментите за постигане на целите, заложени в Протокола от Киото (т.е. същата цел, каквато е и на СЕСТЕ), и заключава, че в този случай е налице двойно регулиране. Накрая, относно предложението на Комисията да се направи оценка на потенциалното натоварване на равнището на всеки бенефициер, Novo Nordisk изтъкна, че такъв подход би довел до сериозни трудности при отнасянето към точния период от време и пр., inter alia, защото не е необходимо времето на закупуване на квотите да съвпада с времето на потребление на енергията.
(28)
Novozymes A/S изрази мнение, че във връзка с произвежданите от дружеството ензими, то произвежда електроенергия и топлоенергия в промишлени инсталации за комбинираното им производство. Производството на дружеството се счита за тежък процес, което значи, че то подлежи на данъчно облагане между 3 и 25 DKK за тон CO2 от употребеното гориво. То освен това попада в обхвата на СЕСТЕ. Мненията на Novozymes съвпадат с тези, представени от Novo Nordisk.
5. МНЕНИЯ ОТ ДАНИЯ
(29)
Датските власти твърдят, позовавайки се на решението на Съда от 16 май 2000 г. по дело C-83/98 P (Франция/Ladbroke Racing и Комисията (15)), че в разглеждания случай не е налице селективно предимство. Съдът е установил в няколко дела (16), че при положение че една схема е от общ икономико-политически или социално-политически характер и не благоприятства определени дейности или бизнес сектори, схемата излиза от обхвата на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. В решението за Adria-Wien едно облекчение на енергийния данък е осигурило на предприятия, произвеждащи стоки, икономическо предимство в сравнение с тези от сектора на услугите, въпреки факта, че предприятията в сектора на услугите може също да бъдат големи потребители на енергия. Датските власти твърдят, че въпросната схема не осигурява предимство за определена група предприятия, а се състои в данъчно облекчение за всички предприятия, които се намират в едно и също правно и фактическо положение (17). Ето защо датските власти считат, че предложената схема попада извън обхвата на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(30)
Освен това те се позовават на заключението на Съда в Adria-Wien, че схема, която с голяма степен на сигурност представлява предимство за бенефициера, но е оправдана от характера или структурата на системата, не изпълнява критериите за селективност. В разглеждания случай след въвеждането на СЕСТЕ датските власти са на мнение, че данъкът няма вече екологична стойност. Тъй като целта на данъка не може вече да бъде изпълнена или е занижена, в логиката и характера на данъчната система е съответните предприятия да бъдат освободени от данъка.
(31)
Както квотите на СЕСТЕ, така и данъкът върху СО2 са икономически ефективни, основаващи се на пазара инструменти, чиято цел е да се намалят емисиите на CO2 при потреблението на енергия. И двата инструмента водят до увеличение на пределните разходи за потреблението на енергия, дори ако квотите се разпределят безплатно. Квотите, както и данъците, водят до по-високи производствени разходи. Общите емисии на CO2 са ограничени до общия размер на квотите. Ето защо ако едно предприятие, например заради данъците, намали своите емисии, то ще даде възможност на други предприятия да увеличат емисиите си. Поради това при двойното регулиране данъкът вече не е икономически ефективен инструмент за управление. Той няма допълнително въздействие върху околната среда, а представлява само допълнително финансово натоварване за въпросното предприятие. Ето защо датските власти са на мнение, че разглежданата схема отговаря на характера и логиката на данъчната система.
(32)
Първо, датските власти изтъкват, че EAG 2001 са всъщност с незадължителна юридическа сила и съдържат критерии за оценка на държавната помощ от страна на Комисията. Към момента на уведомлението и на решението на Комисията да открие официалната процедура по разследване съгласно член 88, параграф 2 от Договора за ЕО съответните действащи насоки са се съдържали в EAG 2001. Не може да се счита, че тези насоки съдържат критерии за оценка на схеми като въпросната, тъй като те са влезли в сила повече от две години преди да бъдат приети Директивата за търговия с емисии и Директивата за енергийно данъчно облагане. Ето защо датските власти считат, че тълкуването на Комисията на доброволните споразумения и ангажименти в точка 51, параграф 1, буква а) е прекалено стриктно, по-специално тъй като във втория параграф на същата точка е посочено, че разпоредбите важат и когато една държава-членка направи намаление на данъка при условия, които имат същото въздействие, каквото и споразуменията и ангажиментите с характер на доброволни споразумения. Датските власти са на мнение, че СЕСТЕ има за резултат същите въздействия, каквито са могли да бъдат постигнати чрез доброволните споразумения или с данъка върху СО2.
(33)
Ако Комисията установи, че схемата не е съвместима с EAG 2001, мнението на датските власти е, че тя може да бъде одобрена пряко въз основа на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО поради факта, че положението се е променило значително след приемането на Директивата за енергийно данъчно облагане и Директивата за СЕСТЕ, и че съответните предприятия са вече обект на двойно регулиране.
(34)
Дания се позова на един работен документ на службите на Комисията (18), изготвен в контекста на приемането на Директивата за енергийно данъчно облагане. В този документ Комисията посочва, че освобождаването от данъка върху СО2, предоставено на дружества, които биха били обект на схемата на Общността за търговия с емисии, може да не представлява държавна помощ, тъй като налагането както на данък върху СО2, така и на лимит за емисиите, може да доведе до един вид двойно данъчно облагане, което трябва да се избягва. Освен това в своя протокол от заседанието (19) относно директивата Съветът пое ангажимент, въз основа на предложение от Комисията, да проучи в положителна светлина данъчните мерки, които ще съпътстват прилагането на СЕСТЕ, по-специално с цел да се избегнат случаи на двойно данъчно облагане.
(35)
В своето решение за откриване на официалната процедура по разследване Комисията поиска от датското правителство да предостави информация, която да покаже, че схемата ще доведе до постигането на екологичните цели или до повишаване на енергийната ефективност в общи линии равностойни на онова, което е могло да бъде постигнато, ако е била спазена стандартната минимална ставка на Общността. Датските власти твърдят, че тази информация е вече налице в резултат на тяхното сравнение между цената на квотите и минималните ставки на Общността. Към момента на представяне на мненията на Дания цената на квотите е била 13 EUR за тон CO2, докато минималните стойности на Общността, преизчислени в EUR за тон CO2, са били 1,55 за въглища и кокс, 6,66 за газьол и 2,64 за природен газ. По този начин цената на квотите за CO2 от 13 EUR за тон създава значително по-голям икономически стимул за намаляване на емисиите, отколкото би направил това данъкът. В съответствие с датския национален план за разпределение за 2005- 2007 г. на регулираната с квоти промишленост в Дания се разпределят квоти на равнище, което е със 7,1 % под онова, на което щяха да бъдат емисиите на CO2, ако тя продължава да работи както обикновено (включително данъците и доброволните споразумения) за същия период.
6. ОЦЕНКА НА ПРЕДЛОЖЕНАТА МЯРКА
6.1. Наличие на държавна помощ
(36)
Както е посочено в член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар.
(37)
Предложената мярка води до загуба на приходи за държавата и затова е финансирана от Дания чрез държавни ресурси. Бенефициерите действат на пазари, където има конкуренция и търговия между държави-членки, и поради това мярката има потенциална възможност да наруши конкуренцията и да повлияе на търговията между държавите-членки. За да се определи дали предложената мярка попада в обхвата на член 87, параграф 1, въпросът следователно е дали тя предоставя селективно икономическо предимство на бенефициерите, или не.
(38)
Датските власти твърдят, че предложеното данъчно облекчение не дава селективно предимство на бенефициерите, тъй като то обхваща всички предприятия, които правно и фактически се намират в едно и също положение, а именно тези, които са обект на двойно регулиране. Ако все пак се приеме, че това е случай на селективно предимство, датските власти считат, че това е оправдано поради характера и структурата на системата. Това е така, защото данъкът върху СО2 и СЕСТЕ имат една и съща цел - да се намалят емисиите на CO2. Откакто беше въведена СЕСТЕ, данъкът върху СО2 не служи вече на никаква екологична цел. Поради тази причина за дружествата, попадащи в обхвата на СЕСТЕ, данъкът върху СО2 не е ефективен инструмент за намаляване на общите емисии на CO2, а само допълнително икономическо натоварване.
(39)
Комисията отбелязва, че в решението по дело Adria-Wien (20) е било установено, че „единственият въпрос, който трябва да се реши, е дали при конкретна законно установена схема една държавна мярка е от естество да облагодетелства определени предприятия или производството на определени стоки по смисъла на член 92, параграф 1 от Договора в сравнение с други предприятия, които са в правно и фактическо състояние, което е сходно с оглед на целта, преследвана от въпросната мярка“. Има неотдавнашна съдебна практика (21) относно тълкуването на предимството и селективността. Решението за Гибралтар предложи стандартен анализ на държавна помощ за данъчни дела (22). Първоинстанционният съд поддържаше, че такъв анализ трябва да се състои от: 1. идентификация на референтната система, 2. определяне на дерогацията от референтната система, и 3. възможност за обосновка на дерогацията с характера на структурата на системата.
(40)
Що се отнася до понятието „селективно предимство“, Комисията следователно трябва първо да идентифицира референтната система. В разглеждания случай Комисията счита, че в съответствие със стандартния анализ референтната система е съществуващата обща система за енергийно данъчно облагане (включително всички данъци, наложени върху потреблението на всеки енергиен продукт, като данъка върху СО2 и данъка за електроенергията). Това е в съответствие с член 4, параграф 2 от Директивата за енергийно данъчно облагане, според който всички непреки данъци за един и същи енергиен продукт може да се обединяват, за да се спазват минималните нива на облагане с данъци на Общността. Освен това през 2004 г. Дания представи двата данъка заедно като част от националната система за енергийно данъчно облагане с цел да докаже съответствието с Директивата за енергийно данъчно облагане и да обоснове за целите на държавната помощ освобождаването от данъка за електроенергията (23). Като освобождава бенефициерите от финансово натоварване, което в противен случай щеше да бъде част от производствените им разходи, схемата очевидно облагодетелства бенефициерите, в сравнение с неосвободените предприятия и с това извършва дерогация от референтната система. Датските власти твърдят, че анализът за това дали има селективно предимство трябва да има предвид, че бенефициерите имат натоварване съгласно СЕСТЕ. Комисията отбелязва, че системата за данъчно облагане на енергията има само отчасти същата цел, каквато и СЕСТЕ. Докато СЕСТЕ има за цел само намаляване на емисиите на CO2, системата за данъчно облагане на енергията има и други цели, като насърчаване на енергийната ефективност и събиране на приходи за държавата. Освен това има съществени различия във функционирането на данъчната и квотната система (например СЕСТЕ не винаги води до фактически разходи, платими от всеки бенефициер за всяка единица употребена енергия). На този фон Комисията не споделя становището на Дания, че данъкът върху СО2 и СЕСТЕ трябва да се разглеждат заедно като референтна система.
(41)
В решението за NOx Първоинстанционният съд установи, че не е имало селективност, тъй като предимството (разпределянето на разрешения за безплатни емисии) е било дадено само на предприятия, които са имали задължение по същата схема и затова не могат да се считат за намиращи се в едно и също правно и фактическо положение, като предприятията извън схемата (24). Комисията счита, че положението в случая с NOx е различно от разглежданото. В случая с NOx даването на предимството (т.е. безплатните квоти от NOx за търговия с емисии) е ставало, при условие че бенефициерите попадат в рамките на тавана за емисии по същата система. В разглеждания случай обаче се предлага да се предостави освобождаване от данъка върху СО2, който по принцип трябва да се плаща от потребителите на енергия. Причината за това освобождаване е, че бенефициерите попадат в обхвата на друга (неданъчна) система. Поради това Комисията счита, че този случай е по-сходен с положението при посоченото по-горе решение за Adria-Wien, в което Съдът на Европейските общности е постановил, че наистина има селективно предимство, тъй като освобождаването от енергийния данък облагодетелства определени предприятия или производството на определени стоки в сравнение с други предприятия, които са се намирали в правно и фактическо положение, което е било сравнимо с оглед на целта, преследвана чрез въпросния данък.
(42)
Според съобщението на Комисията относно прилагането на правилата за държавна помощ към мерки, свързани с пряко данъчно облагане на предприятия (25), данъчните мерки от чисто техническо естество (като избягване на двойно данъчно облагане) се разглеждат по принцип като общи мерки (26). Както беше посочено по-горе, има съществени различия между данък и СЕСТЕ. Последната не може следователно да се счита за данъчно облагане по смисъла на съобщението.
(43)
По тези причини Комисията счита, че данъчното облекчение само по себе си предоставя селективно предимство по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(44)
Що се отнася до логиката на системата, Комисията отбелязва отново, че системата за данъчно облагане на енергията има само отчасти същата цел, каквато и СЕСТЕ. В този случай референтната система е системата за енергийно данъчно облагане. Логиката на тази система е да облага с данък всеки използван енергиен продукт и предложеното освобождаване от данък съответства на тази логика. В този контекст Дания твърди, че двойното регулиране увеличава пределните разходи на дружествата, без да намалява общите емисии на CO2. Комисията намира обаче този аргумент за уместен само по отношение на съвместимостта на потенциалната държавна помощ, по-специално във връзка с пропорционалността на държавната помощ. Това е така, защото въздействията на СЕСТЕ не са част от референтната система за определяне на държавна помощ. Във всички случаи, дори ако Комисията включи СЕСТЕ в референтната система, не всички дейности, които отделят емисии и имат съответното задължение да връщат емисионни квоти съгласно СЕСТЕ, ще бъдат включени в обхвата на предложеното освобождаване от данъка върху СО2 (27). Това би се отклонило от общата логика, заявена от Дания, и освобождаването от данък няма поради това да следва изцяло логиката на системата.
(45)
Ето защо Комисията не счита, че селективността на предложеното освобождаване от данък е оправдана от характера и логиката на данъчната система.
(46)
Класифицирането на мярката, която е предмет на уведомлението, като държавна помощ съответства на установената практика на Комисията, според която освобождаването от екологичните данъци или намаляването им се счита по принцип за държавна помощ. По-специално Комисията е приела за държавна помощ схеми, при които намаленията на данъка върху СО2 са били въведени за дружества, попадащи в обхвата на СЕСТЕ (28).
(47)
Ето защо Комисията заключава, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
6.2. Съвместимост с член 87, параграф 3, алинея в) от Договора за ЕО
(48)
След като беше взето решението за откриване на официалната процедура по разследване, бяха приети нови Насоки на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (3) (EAG от 2008 г.). Съгласно точка 204 от EAG от 2008 г. Комисията ще прилага новите насоки към всички мерки за помощ, предмет на уведомление, по отношение на които тя трябва да вземе решение след публикуването на насоките, дори ако е било получено уведомление за схемите преди публикуването им. В точка 68 от EAG от 2008 г. обаче се посочва, че към момента на изготвянето на насоките Комисията не е натрупала достатъчно опит за оценка на съвместимостта на намаляването на данъците за околната среда, когато въпросните дружества участват в схемите за търговия с разрешителни, и затова към момента на приемането на EAG от 2008 г. е било твърде рано да предостави общи насоки в тази област. Поради това оценката на такива случаи ще става въз основа на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО. При оценката на случаи, отнасящи се до околната среда, които не попадат в обхвата на EAG, Комисията по принцип се води от критериите, изложени в насоките. В този случай има критерии за оценка на намаляването на данъците върху енергията и освобождаването от тях, и би било непоследователно те да не се вземат предвид, по-специално при извършване на оценка дали помощта е необходима и пропорционална.
(49)
Първо, когато прави оценка на съответствието на държавната помощ с Договора за ЕО, Комисията трябва да има предвид положителното въздействие на въпросната мярка за помощ за постигането на цел от общ интерес (например по-високо равнище на защита на околната среда), съпоставено с потенциално отрицателните ѝ странични последици за търговията и сътрудничеството. В този случай е трудно да се установи дали има полза за околната среда от въвеждането на предложената схема. Докато целите на СЕСТЕ и на данъка върху СО2 са постигането на по-високо равнище на защита на околната среда, целта на данъчното облекчение сама по себе си е да облекчи данъчното натоварване на дружествата. Така резултатът от предложената мярка е, че на бенефициерите се дава конкурентно предимство, което само по себе си не може да се разглежда като цел от общ интерес. Това обаче не изключва, че може да има пряка полза за околната среда, произтичаща от факта, че намалението прави възможно въвеждането или запазването на по-високи нива на данъците от минималните ставки на Общността за другите предприятия (29)
(50)
Второ, в точка 152 от EAG от 2008 г. е посочено, че за да бъдат одобрени по член 87 от Договора за ЕО, облекченията или освобождаването от хармонизирани данъци трябва да бъдат съвместими със съответното законодателство на Общността. Изискването за спазване на насоките за данъците беше потвърдено в съдебната практика с решението на Първоинстанционния съд от 27 септември 2001 г. по дело T-184/97, BP Chemicals/Комисия (30). В случаи като този, отнасящи се до освобождаване от данъка върху СО2, това означава на първо място спазване на Директивата за енергийно данъчно облагане. Съгласно тази директива нивата на облагане с данъци трябва да спазват определена минимална ставка на Общността за всеки енергиен продукт и за електроенергията. Минималните данъчни ставки са посочени в приложение I към директивата. Както беше казано по-горе, съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за енергийно данъчно облагане минималните нива могат да се получат чрез събиране на общо наложените задължения, обхващащи всички косвени данъци (с изключение на ДДС), изчислени пряко или косвено върху количеството енергийни продукти и електроенергия при пускането им за потребление. Съгласно член 17, параграф 4 от същата директива предприятията, които се ползват от нива на данъчно облагане под минималните ставки на Общността, сключват споразумения, прилагат търгуеми разрешителни схеми или сходни механизми, водещи до постигане на целите, свързани с опазването на околната среда, най-общо еквивалентни на това, което е могло да бъде постигнато, ако са били приложени стандартните минимални ставки за Общността. В своето решение за откриване на официалната процедура по разследване Комисията прикани Дания да предостави допълнителна информация в подкрепа на твърдението си, че СЕСТЕ има, като цяло, еднакво въздействие с данъчното облагане. Дания не представи допълнителна информация по този въпрос. Предвид ценовото равнище на квотите на СЕСТЕ в сравнение с минималните данъчни нива на Общността, не може все пак да се изключи, че въздействията на СЕСТЕ са, общо взето, равностойни на онова, което е могло да бъде постигнато чрез данъка върху СО2 (31)
(51)
Дания се позова на Зелената книга относно пазарните инструменти за опазването на околната среда и за целите на свързаните с това политики (32) която Комисията представи като начало за преразглеждането на Директивата за енергийно данъчно облагане (33). В този контекст трябва да се отбележи, че Зелената книга е дискусионен документ, който приканва да се обсъдят опциите на една политика преди изготвянето на предложения, т.е. тя не е задължителен акт. В Зелената книга Комисията признава факта, че СЕСТЕ и Директивата за енергийно данъчно облагане са насочени, поне до известна степен, към една и съща цел и посочва, че трябва да се избягва припокриване. Що се отнася до данъчното облагане на енергията, тази книга повдига също въпроса за многостранните цели на енергийното данъчно облагане и предлага това облагане да се раздели на компонент за CO2 и друг компонент, свързан с енергията. Логично е компонентът за CO2 да не се прилага за инсталации, попадащи в обхвата на СЕСТЕ. При това положение в Дания дружествата, попадащи в обхвата на СЕСТЕ, са вече освободени от енергиен данък и те няма да плащат никакъв данък върху енергията, използвана в техните производствени процеси, ако предложената мярка се одобри. Ето защо Комисията не счита, че мярката, предложена от Дания, е в съответствие с идеите на горепосочената Зелена книга.
(52)
Ако се спазва съответното законодателство на Общността, принципът, залегнал в основата на правилата за държавна помощ относно намаляване и освобождаване от данъци за околната среда, е да се приемат положения, при които се спазват общностните данъчни ставки, като същевременно се възприеме по-стриктен подход в положения, когато бенефициерите са под нивата, установени от минималните ставки. Това означава, че данъчните облекчения, когато са спазени минималните ставки на Общността, могат да бъдат одобрени без допълнителен анализ, докато, напротив, данъчните облекчения, които слизат под тези минимални стойности, се считат за особено нарушаващи конкуренцията и поради това Комисията прави подробен анализ на необходимостта и пропорционалността на такава помощ. За този анализ Комисията разчита на информация, получена от държавите-членки.
(53)
Що се отнася до необходимостта от помощта, в съответствие с точка 158 от EAG от 2008 г. Комисията оценява: 1. дали изборът на бенефициери се основава на обективни и прозрачни критерии, 2. дали има съществено нарастване на производствените разходи и ако е така, 3. дали това нарастване може да бъде прехвърлено върху потребителите, без това да доведе до голямо намаляване на продажбите (това може да се докаже чрез предварителни разчети на ценовата гъвкавост на изделията, на загубата на продажби и/или на намалели печалби за дружествата във въпросните сектори).
(54)
В разглеждания случай бенефициерите са избрани наистина въз основа на обективни и прозрачни критерии, а именно участието в СЕСТЕ. Колкото до втория критерий, поне засега всички засегнати дружества са с високо потребление на енергия по смисъла на член 17, параграф 1 от Директивата за енергийно данъчно облагане, така че този критерий може да се счита за изпълнен. Информацията относно намаляващи обороти и/или дялове от пазара на съответните бенефициери е могла да бъде ценна индикация, че мярката е необходима. Дания обаче не представи такава информация. Вместо това Дания представи списък на всички бенефициери с данни за техните емисии на CO2 за 2005, 2006 и 2007 г. Някои от тях са намалили своите емисии през тригодишния период, докато други вместо това са увеличили емисиите през същия период. Най-големите бенефициери се предвижда да бъдат в циментовата промишленост (където данъчната основа е около 2,8 млн. тона емисии на CO2 годишно), в захарната промишленост (0,2 млн. тона годишно) и нефтените рафинерии (0,1 млн. тона годишно). Дания по този начин доказа, че фактът, че двете системи са били прилагани успоредно, е довел до съществено нарастване на производствените разходи, които не могат да бъдат прехвърлени върху потребителите, без това да доведе до голямо намаляване на продажбите.
(55)
Ето защо Комисията не може да направи заключението, че предложената схема е необходима.
(56)
Що се отнася до въпроса за пропорционалността, в съответствие с точка 159 от EAG от 2008 г. всеки бенефициер трябва да изпълнява един от следните критерии: 1. трябва да заплати дял от националното данъчно равнище, което е много близко до изпълнението на всеки отделен бенефициер по отношение на околната среда що се отнася до техниката на изпълнение във връзка с най-добрата техника на изпълнение в ЕИП. Бенефициерите могат да се възползват максимално от облекчение, съответстващо на увеличаване на производствените разходи от данъка при използването на най-добрата производствена техника, и което не може да бъде прехвърлено на потребителите; 2. трябва да заплати минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък; или 3. може да сключи споразумения с държавата-членка, с които договарящите страни поемат ангажимент за постигане на цели, свързани със защитата на околната среда, които имат същия ефект, както по точка 1 или 2, или ако се приложат минималните данъчни нива на Общността.
(57)
В разглеждания случай датските органи отговориха, че нямат информация за най-добрата производствена техника, а и това поначало не е изискване по предложената мярка. Вторият критерий не е изпълнен и заплащането на 20 % от националния данък ще доведе така или иначе в техния случай до данъчна ставка, която е далеч над минималните нива на Общността. Що се отнася до третия критерий, някои от бенефициерите имат вече доброволни споразумения, според които им се разрешава да заплащат ставка, по-ниска от минималните нива на Общността. Идеята на тази мярка е да се заместят такива споразумения със СЕСТЕ. СЕСТЕ се прилага независимо от предложената данъчна мярка и поради това от Дания не се иска допълнително усилие за компенсация на предложеното данъчно облекчение.
(58)
В своето решение да открие официалната процедура по разследване Комисията прикани Дания да предостави информация относно механизмите, които може да бъдат предвидени от датските власти с цел да се гарантира, че ще се предостави освобождаване само на тези отделни дружества, които имат нетни разходи в резултат на участието си в СЕСТЕ и са покрили само тези нетни разходи. Тази информация би могла да бъде показателна за пропорционалността на помощта, въпреки че екологичната логика на такъв подход може да се оспори, тъй като дружествата, които е трябвало да закупят разрешителни за емисии, защото не са намалили замърсяванията си, ще бъдат облагодетелствани. Във всички случаи датските власти не са нито доказали, нито гарантирали, че освобождаването ще се ограничи само до дружествата, които са платили за емисионни квоти (34).
(59)
Следователно датските власти не са доказали, че предложената помощ е пропорционална.
(60)
Колкото до нарушаването на конкуренцията, дружествата в Дания, които не попадат в обхвата на СЕСТЕ, както и дружествата в другите държави-членки, или спазват нивата, установени от минималните ставки на Общността, или отговарят на правилата, посочени в EAG от 2008 г. Ето защо предложеното освобождаване би увеличило конкурентоспособността на дружествата по СЕСТЕ, действащи в Дания, и по този начин биха нарушили ненужно конкуренцията с дружества в другите държави-членки.
(61)
При това положение Комисията счита, в духа на EAG от 2008 г., че разглежданата мярка не може да се счита за съвместима с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(62)
След откриването на официалната процедура по разследване Комисията получи мнения от трети страни, позоваващи се на факта, че сумите на освобождаването или намаленията в повечето случаи са под праговете, установени в Регламент (ЕО) № 1998/2006 на Комисията от 15 декември 2006 г. за прилагане на членове 87 и 88 от Договора към минималната помощ (35) (наричан по-долу „Регламентът за минималната помощ“). Ако датските власти се ангажират да гарантират, че правилата за минималната помощ са спазени във всички случаи, ще се счита, че мярката за помощта не отговаря на критериите на член 87, параграф 1 и може поради това да бъде приложена, без за нея да бъде уведомена Комисията.
(63)
Както Комисията посочи в своето решение за откриване на официалната процедура по разследване, предложената схема може да се обяви за съвместима с общия пазар, ако са спазени хармонизираните минимални нива на Директивата за енергийно данъчно облагане. Безпокойствата на Комисията в същото решение относно спазването на принципа „замърсителят плаща“ също ще отпаднат, ако бенефициерите заплащат минималните ставки на Общността. Всъщност намаленията на данъците до минималните ставки на Общността попадат в обхвата на член 25 от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 г. относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в изпълнение на членове 87 и 88 от Договора (Общ регламент за групово освобождаване (36)) и по този начин не са предмет на уведомление на Комисията.
(64)
Член 7, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (37) определя, че Комисията може да закрие официалната процедура по разследване посредством „позитивно решение“, съдържащо условия, при чието спазване дадена помощ може да бъде счетена за съвместима с общия пазар. Спазването на тези условия се следи отблизо.
(65)
Комисията счита в разглеждания случай, че помощта може да бъде одобрена, докато бенефициерите продължават да заплащат най-малко минималните данъчни ставки на Общността, приложими за всеки енергиен източник, или под формата на данък върху СО2, или под формата на друг енергиен данък. Комисията обаче счита, че ако данъчното облекчение достигне по-ниски от тези минимални нива, помощта е несъвместима с Договора за ЕО и поради това не може да бъде приведена в действие.
(66)
Освен това при изложените по-горе обстоятелства е ясно, че схемата, предмет на уведомлението, ще е в съответствие с Директивата за енергийно данъчно облагане, и по-специално с член 17, параграф 1, буква а) от нея. И наистина всички бенефициери са с високо потребление на енергия по смисъла на тази разпоредба и минималните нива на данъчно облагане, определени в директивата, са спазени.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(67)
Комисията счита, че предложената схема „Изменение на данъка върху СО2 върху регулирано с квоти потребление на енергия в промишлеността“ представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(68)
При условие че всички бенефициери продължават да заплащат данък върху всеки енергиен източник при спазване на минималните данъчни ставки на Общността, помощта се обявява за съвместима с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(69)
Частта от предложената схема, която води до ниво на данъчно облагане под хармонизираните минимални ставки, е несъвместима с Договора за ЕО,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Тъй като предложената датска схема (Закон № 464 от 9 юни 2004 г.) не попада в обхвата на Регламент (ЕО) № 1998/2006, тя представлява държавна помощ, която е съвместима с общия пазар само при условие че съответните бенефициери заплащат данък върху съответното си потребление на енергия, отговарящ най-малко на минималните нива на Общността на облагане с данъци, определени в приложение I към Директива 2003/96/ЕО.
Ако Дания иска да приложи тази мярка за помощ, тя трябва да бъде съответно изменена.
Член 2
Дания уведомява Комисията в срок от два месеца, считано от нотифицирането на настоящото решение, за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 17 юни 2009 година.