РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 5 януари 2010 година
за освобождаване на някои финансови услуги от сектора на пощенските услуги в Италия от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2009) 10382)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2010/12/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 4 и 6 от нея,
като взе предвид четирите искания, отправени от Италианската република с електронно писмо, получено на 8 юли 2009 г.,
след консултация с Консултативния комитет за обществени поръчки,
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 8 юли 2009 г. Комисията получи с електронно писмо четири искания от Италия в съответствие с член 30, параграф 4 от Директива 2004/17/ЕО. С електронно писмо от 24 септември 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация, която, след удължаване на първоначалния краен срок, бе предадена от италианските власти с електронно писмо от 16 октомври 2009 г.
(2)
Исканията, внесени от Италианската република от името на Poste Italiane S.p.A. (наричано по-долу „Poste“), касаят различни финансови услуги, предоставяни от Poste. На свой ред всяко от четирите искания в съответствие с член 30, параграф 4 касае различни финансови услуги, които са групирани в четири различни категории. В исканията тези услуги са описани по следния начин:
а)
влогонабиране от гражданите по текуща сметка (наричано по-надолу „спестявания“);
б)
отпускане на заеми от името на банки и акредитирани финансови посредници (наричано по-долу „финансиране“). Както е описано, тази група услуги би следвало да обхваща най-вече дейностите на Poste в качество му на дистрибутор на трета страна при:
-
кредитиране (по-специално ипотечни кредити и заеми),
-
потребителски кредити, и
-
финансов лизинг;
в)
инвестиционни услуги и дейности (наричани по-долу „инвестиции“). Според описанието тази група услуги обхваща освен попечителски услуги и управление на финансови инструменти, също и фазата надолу по веригата (дистрибуция) за:
-
пласиране на финансови инструменти (по-специално облигации), и
-
пласиране на продукти за допълнително пенсионно осигуряване и финансови/застрахователни продукти (по-специално лични пенсионни застраховки);
г)
разплащателни услуги и услуги за парични преводи (наричани по-долу „разплащания“). Според описанието тази група услуги включва две отделни категории, а именно:
-
разплащателни услуги, определени като обслужване на кредитни карти и на дебитни карти, и
-
услуги за парични преводи, включващи международно прехвърляне на средства в системата Eurogiro или международни платежни нареждания и прехвърляне на средства на територията на Италия чрез пощенски парични записи.
(3)
Искането е придружено от две решения на независим национален орган (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, италианският надзорен орган за обществени поръчки). В своето заключително решение от 12 ноември 2008 г. той подчертава, че ако би следвало член 30, параграф 1 да е приложим за някои или за всички разглеждани тук услуги, биха били необходими специални мерки за надзор, които да гарантират, че правилата на Общността в областта на обществените поръчки продължават да се прилагат по целесъобразност за всички обществени поръчки на Poste за извършването на дейности, различни от тези, за които би следвало да се прилага член 30, параграф 1. По-нататък в решението се заключава, че Poste следва да предприеме адекватни мерки, за да раздели обществените поръчки според дейностите, за които те са предназначени.
(4)
Освен това искането е придружено от становище, издадено от независим национален орган, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (италианският орган по конкуренция). В него се подчертава отвореността на италианския финансов сектор като цяло с над 800 банки и над 80 банкови групи и повече от 170 дружества, извършващи дейност в застрахователния сектор, 68 от които са активни доставчици само в подсектора на животозастраховането, 77 - само в подсектора на общото застраховане, а 17 - в животозастраховането и общото застраховане. Секторът може да се характеризира също с относително ниска степен на концентрация, тъй като през 2007 г. съвкупните пазарни дялове на петте най-големи групи възлизат на приблизително 51,5 % в банковия сектор, а спрямо всички подсектори на животозастраховането - на около 53 %. В своите общи коментари органът подчертава също факта, че Poste предоставя своите финансови услуги чрез „дистрибуторска мрежа, основаваща се на неговата пощенска дейност, която е много широка и не може да се сравнява с мрежата на който и да било друг оператор. Мрежата се състои от около 14 000 пощенски служби (2), докато водещата банкова група, осъществяваща дейност в Италия, разполага с цялостна мрежа от малко над 6 000 клона.“
(5)
Въз основа на своята практика в областта на сливанията на банкови институции органът излага подробни коментари относно различните услуги, обхванати от искането, и заключава: „Процедурата, открита от Poste Italiane, се отнася до широк спектър от дейности, присъщи на банковия и застрахователния сектори и на сектора на управление на спестявания. По отношение на тези сектори, достъпът до които може да бъде считан за неограничен, органът по конкуренция констатира типичните характеристики на отворения пазар […] В този контекст Poste Italiane от своя страна се разглежда като специфичен оператор както поради нормативните ограничения, уреждащи услугите на Bancoposta, така и поради клиентската база, която обслужва. Това се потвърждава от предишни решения на органа, според които Poste Italiane никога не е било напълно погълнато от банки или от други финансови посредници, опериращи на съответните пазари. Като цяло се установява, че услугите на Bancoposta по-скоро допълват и се приближават до тези на банките, а не ги заместват […] независимо от специфичния характер на Poste Italiane заключението е, че предоставянето на банкови, финансови и застрахователни услуги в Италия може да се разглежда като протичащо при условията на пазари, до които достъпът не е ограничен, на които има различни оператори и където степента на концентрация е сравнима със средните стойности за Европа.“
(6)
Независимо от това италианският орган по конкуренция по-късно открива производство срещу Poste Italiane SpA за злоупотреба с господстващо положение в сферата на плащанията, и по-конкретно кредитните преводи чрез пощенски сметки. Задълженията на Poste Italiane да разреши въпроса са в процес на обсъждане с органа по конкуренция (3).
II. ПРАВНА РАМКА
(7)
Следва да бъде припомнено, че в съответствие с член 6, параграф 2, буква в) от Директива 2004/17/ЕО предоставянето на финансови услуги съгласно определеното в четвъртото тире на посочената буква в) попада в обхвата на тази директива само при условие че такива услуги са предоставени от структури, които също така предоставят пощенски услуги по смисъла на буква б) от тази разпоредба. Poste е единственият възложител в Италия, който предлага разглежданите тук услуги.
(8)
Член 30 от Директива 2004/17/ЕО предвижда, че поръчките, предназначени да способстват изпълнението на една от дейностите, за които се прилага тази директива, не са предмет на директивата, ако упражняваната в държавата-членка дейност е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако държавата-членка е въвела и прилага съответното законодателство на Общността относно пълното или частично отваряне на дадения сектор. Когато в приложение XI към директивата не е включено съответното законодателство на Общността, какъвто е случаят по отношение на разглежданите тук услуги, член 30, параграф 3, втора алинея съдържа изискване, че „трябва да се докаже, че достъпът до въпросния пазар фактически и юридически е свободен“.
(9)
По отношение на финансовите услуги следва да бъде припомнено, че на равнището на Общността е прието значително по обем законодателство, насочено към либерализация на установяването и предоставянето на услуги в този сектор. Допълнително, в контекста на различни дела във връзка с държавна помощ, касаещи Poste, Комисията вече е заключила, че „банковият сектор е отворен за конкуренция в течение на много години. Прогресивното либерализиране увеличи конкуренцията, която вероятно вече бе обусловена от свободното движение на капитал, предвидено в Договора за ЕО.“ (4) Следователно може да се счита, че е спазено определеното в член 30, параграф 3 условие, отнасящо се до свободния достъп до пазара.
(10)
Прякото излагане на конкуренция на определен пазар следва да се оценява въз основа на различни критерии, нито един от които per se не е от решаващо значение. По отношение на пазарите, обхванати от настоящото решение, единият критерий, който следва да бъде отчетен, е пазарният дял на основните участници на даден пазар. Друг критерий е степента на концентрация на тези пазари. Вследствие на различните условия за различните дейности, предмет на настоящото решение, при проучването на конкурентната среда следва да се отчете различното положение на различните пазари.
(11)
Въпреки че в определени случаи могат да се предвидят по-конкретни определения на пазара, за целите на настоящото решение точното определение на съответния пазар може да бъде оставено открито, тъй като по отношение на броя на услугите, включени в отправеното от Poste искане, резултатът от анализа остава непроменен, независимо дали е основан на конкретно, или на по-общо определение.
(12)
Настоящото решение не касае прилагането на правилата на конкуренция.
III. ОЦЕНКА
(13)
Както бе посочено в съображение 5 по-горе, италианският орган по конкуренция е разгледал различни сливания (5) между банки или други финансови институции в Италия и заключава, че финансовите услуги, предоставяни от Poste във връзка с неговите пощенски сметки, по-скоро „допълват“ отколкото „заместват“ услугите, предлагани от банките посредством различните форми на банкови сметки. Тази практика обаче трябва да бъде разглеждана в своя контекст, а именно оценяването на възможностите на Poste да окаже конкурентен натиск върху банките (6). Подробният анализ, извършен от или от името на италианския орган по конкуренция, показва, че голямата част от клиентите (7), разполагащи с банкови сметки, не са склонни да ги закрият и да си открият пощенски сметки. Така през 2005 г. над 28 милиона (физически и юридически) лица имат единствено банкова сметка, над 3 милиона - банкова и пощенска сметка, а по-малко от 2,3 милиона лица имат само пощенска сметка. Внимание заслужава също фактът, че е установенo по-слабо увеличаване на броя на лицата, разполагащи само с пощенска сметка, в сравнение с броя на лицата, които имат и пощенска, и банкова сметка. Тези факти могат да бъдат обяснени до голяма степен с нормативните ограничения, в рамките на които оперира Poste, и произтичащия от това факт, че по отношение на своите сметки то предлага по-ограничен спектър от услуги. Следователно клиентите, чиито потребности включват широк спектър от услуги, биха се отнесли резервирано към преминаването към пощенска сметка, която не предлага обичайния спектър от услуги (8). Най-често посочваната причина за поддържане на двата вида сметки е „възможността периодично да се избира най-удобният/лесният и/или най-изгодният/икономичният [начин]“.
(14)
Целта на настоящото решение е да установи дали услугите, предлагани от Poste, са изложени на такова равнище на конкуренция (на пазари със свободен достъп), което би гарантирало, че и при липса на дисциплината, налагана от подробните правила за възлагане на обществени поръчки, постановени в Директива 2004/17/ЕО, поръчките на Poste за извършване на разглежданите тук дейности ще се изпълняват по прозрачен, недискриминационен начин въз основа на критерии, които му позволяват да намери решение, което като цяло е икономически най-изгодното. Следователно за тази цел е необходимо да бъде оценено дали банките имат възможност да оказват конкурентен натиск върху Poste.
(15)
Фактът, посочен в съображение 13 по-горе - и по-конкретно, че за клиент на Poste изборът на банкова сметка може да предложи или нови услуги, или най-малкото повече възможности при използването на услуги, предлагани по двата вида сметки - изглежда убедително сочи, че Poste действително е обект на конкурентен натиск от страна на банките. Това е ясно указано и в Решение на Комисията C(2006) 4207 окончателен от 26.9.2006 г. (9), в което Комисията, разглеждайки конкурентното положение на Poste на пазара за финансови услуги, изрично подчертава, че „по-конкретно текущите пощенски сметки са в конкуренция с текущите банкови сметки там, където функционират търговски обекти както на банките, така и на PI“ (10). Заслужава да се отбележи обаче, че анализът на пазара в сферата на държавната помощ се осъществява по твърде общ начин, в смисъл че пазарите не са разграничени и не се извършват специфични пазарни тестове. Следователно липсват организираните проучвания на пазара, каквито Комисията провежда във връзка с антитръстовите решения.
(16)
Следователно, за целите на член 30 и без да се засяга прилагането на правилата относно конкуренцията, за да се установи дали Poste е пряко изложено на конкуренция при предлагане на услуги в областта на спестяванията, е необходимо да бъдат отчетени услугите, предлагани от банките и другите финансови институции.
(17)
В географско отношение пазарите за влогонабиране са с регионален обхват и пазарният дял на Poste варира в различните региони. Според най-новата налична информация, предадена от италианските власти на 16 октомври 2009 г., пазарният дял на Poste се задържа в диапазон, вариращ между 1,4 % в Trentino Alto Adige и регионалния максимум от 11,8 % в Molise. Според наличните данни делът на Poste в национален мащаб възлиза на 5,6 % през 2006 г. и изглежда ще се запази на това или на малко по-ниско равнище през следващите години. С оглед степента на концентрация на този пазар, където двата най-големи конкурента имат съвкупен пазарен дял в национален мащаб, изчисляван за 2008 г. на 44,7 %, тези фактори следва да се считат за показател за пряко излагане на конкуренция.
(18)
Услугите, разглеждани в настоящата точка, са описани като обхващащи кредитиране, т.e. ипотечни кредити и заеми (на трети страни), потребителско кредитиране и финансов лизинг. С оглед на нормативните ограничения, в рамките на които оперира Poste (не може да отпуска кредити на граждани), то осъществява дейност основно като посредник, който пласира съответните услуги от името на банки и акредитирани финансови посредници. Чрез своето вътрешно подразделение, BancoPosta, Poste осъществява дейност „основно на пазара на дребно на потребителски банкови и финансови услуги и само частично на пазара на услуги за бизнеса и публичната администрация“.
(19)
Разглежданите тук услуги могат на свой ред да бъдат подразделени по много различни начини според фактори като целите, за които е изтеглен даден заем (11), или типичния клиент (потребители, МСП, по-големи предприятия или публичната администрация) и др. Както бе посочено в съображение 11 по-горе, за целите на настоящото решение точното определение може да бъде оставено открито.
(20)
В зависимост от изчисленията пазарният дял на Poste като търговски обект за предлагане на потребителски заеми възлиза на приблизително 4,8 % (12)-5 % през 2008 г., докато съвкупните пазарни дялове на неговите три най-големи конкурента в областта на потребителските заеми достигат 43,6 % през същата година. По отношение на финансовия лизинг през 2008 г. неговият пазарен дял е незначителен и достига едва 0,03 %. Макар и по-висок, пазарният му дял в сферата на ипотечните кредити също може да бъде считан за сравнително незначителен, тъй като възлиза само на 1,6 % през 2008 г. Поради това за целите на настоящото решение тези фактори следва да се считат за показател за пряко излагане на конкуренция.
(21)
В областта на инвестициите Poste осъществява дейност предимно във фазата надолу по веригата (дистрибуция) за пласирането на финансови инструменти (по-специално облигации) и на продукти за допълнително пенсионно осигуряване и финансови/застрахователни продукти (по-специално лични пенсионни застраховки). Тези услуги могат да бъдат подразделени по много различни начини (в зависимост от вида финансов инструмент, етапа във веригата на управление (нагоре/надолу), вида клиенти и т.н. И тук точното определение може да бъде оставено открито за целите на настоящото решение (вж. съображение 11 по-горе).
(22)
На практика според наличната информация пазарният дял на Poste в различните области, разглеждани тук, варира между относително ограничен - 19,8 % от цялостното непряко потребление, включително облигациите на BancoPosta - до незначителен, какъвто е случаят в областта на взаимните фондове, където пазарният му дял достига 0,7 % през 2008 г. В последната област съвкупните пазарни дялове на неговите два основни конкурента възлизат на 43,4 %; вземайки предвид различните канали за дистрибуция на взаимните фондове, конкурентният натиск става още по-изразен, тъй като дистрибуцията чрез банките (13) и съдействащите лица (14) заема съвкупен дял от 78,3 %, в сравнение с 0,7 % за дистрибуцията чрез пощенските служби. В сферата на животозастраховането през 2008 г. Poste предлага различни видове застраховки в рамките на подсектори I и III и не развива дейност в подсектори IV, V и VI. Изчислен в брой полици, неговият пазарен дял за застраховки „Живот“ от подсектор I достига 17,03 %, а съответната стойност за подсектор III достига 19,4 %. Според агрегираните данни за всички подсектори общият дял достига 17,5 % от броя на животозастрахователните полици през 2008 г. С оглед на събраните животозастрахователни премии (т.e. от гледна точка на стойността) през 2008 г. Poste достига пазарен дял от 10,1 % от целия пазар, сравнено с 43,6 %, събрани от банките, и дял от 23,8 %, събрани от агентите за същата година. За целите на настоящото решение тези фактори следва да се считат за показател за пряко излагане на конкуренция.
(23)
Разглежданите тук разплащателни услуги обхващат обслужване на кредитни карти, включително револвиращи кредитни карти, обслужване на дебитни карти и обслужване на предплатени карти. Вследствие на горепосочените нормативни ограничения по отношение на Poste дружеството осъществява дейност във връзка с кредитните карти основно като посредник, пласиращ карти, издадени от други дружества, които поемат пълния риск от неплатежоспособност. От друга страна, то има право да издава дебитни карти (Postamat) и предплатени карти. Съгласно представената информация пазарният дял на Poste, изчислен въз основа на стойността, достига 0,8 % през 2008 г. (15) по отношение на кредитните карти. По отношение на дебитните карти пазарният дял на Poste възлиза на 16,74 % от този пазар, който представлява 44,6 % от целия сектор на разплащателните карти в Италия. Останалата част от сектора на дебитните карти е заета от банкови дебитни карти, оторизирани за разплащания в пунктовете за продажба (POS). По-специално, по отношение на предплатените карти след въвеждането на своята карта PostePay през ноември 2003 г. Poste достига значителен дял и понастоящем има пазарен дял, който от 59,8 % през 2007 г. е спаднал на 56,5 % през 2008 г. Обратно, през същия период съвкупните пазарни дялове на двата най-големи конкурента нарастват от 15,7 % до 20,4 %, а съвкупните пазарни дялове на трите най-големи конкурента нарастват от 18,8 % през 2007 г. до 24,6 % през 2008 г. Въпреки че позицията на Poste на този пазар, който представлява 9,7 % от целия сектор на разплащателни карти в Италия, продължава да е силна, съвкупните (и нарастващи) пазарни дялове на неговите три най-големи конкурента достигат малко под половината от този на Poste - равнище, което им позволява да окажат значителен конкурентен натиск върху Poste (16). За целите на настоящото решение тези фактори следва да се считат за показател за пряко излагане на конкуренция в областта на кредитните карти, дебитните карти и предплатените карти.
(24)
Както бе припомнено в съображение 2, буква г) по-горе, искането обхваща също и услуги за парични преводи. Според наличната информация пазарният дял на Poste по отношение на платежни парични нареждания и банкови нареждания достига 16 % през 2008 г. В ход са обсъждания за улесняване на оперативната съвместимост и конкуренцията между банковите нареждания и пощенските записи. За международните платежни нареждания наличната информация не включва конкретните пазарни дялове на Poste поради очевидни проблеми при получаването на сравними статистически данни относно международните платежни нареждания в рамките на банковата система. Все пак с оглед на това, че броят на международните платежни нареждания превишава едва 2 % от общия брой на платежните нареждания и банковите нареждания, той може да се счита за незначителен за целите на настоящото решение, предвид също така постоянния ръст на инициативите за либерализация по отношение на трансграничните парични преводи, като Единната европейска платежна зона. Тези фактори следва да се считат за показател за пряко излагане на конкуренция в областта на услугите за парични преводи.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(25)
Предвид факторите, разгледани в съображения 13-24, условието за пряко излагане на конкуренция, посочено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се счита за изпълнено в Италия по отношение на следните услуги:
а)
влогонабиране от гражданите по текуща сметка;
б)
отпускане на заеми от името на банки и акредитирани финансови посредници;
в)
инвестиционни услуги и дейности;
г)
разплащателни услуги и услуги за парични преводи.
(26)
Тъй като условието за неограничен достъп до пазара също се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО следва да не се прилага нито при възлагане на поръчки от възложителите, предназначени да способстват пласирането на посочените в съображение 25, букви а)-г) услуги в Италия, нито при организирането на конкурси за проекти за упражняване на такава дейност в Италия.
(27)
Настоящото решение се основава на правното и фактическо положение от юли до октомври 2009 г., както е видно от информацията, предоставена от Италианска република. То може да бъде преразгледано, ако вследствие на съществени промени в правното или фактическото положение престанат да се изпълняват условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, възложени от възложители на поръчки и предназначени да способстват осъществяването на следните услуги в Италия:
а)
влогонабиране от гражданите по текуща сметка;
б)
отпускане на заеми от името на банки и акредитирани финансови посредници;
в)
инвестиционни услуги и дейности;
г)
разплащателни услуги и услуги за парични преводи.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 5 януари 2010 година.