РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 януари 2007 година
относно държавна помощ C 52/2005 (ex NN 88/2005, ex CP 101/2004), приведена в действие от Република Италия за субсидирана покупка на цифрови декодери
(нотифицирано под номер C(2006) 6634)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2007/374/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2 от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква a) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно разпоредбите, цитирани по-горе (1),
и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 11 май 2004 г. компанията Centro Europa 7 s.r.l. (наричана по-нататък „Europa 7“) подаде жалба във връзка с държавна помощ срещу член 4, параграф 1 oт Закон № 350 oт 24 декември 2003 г. (Финансов закон за 2004 г.). С писмо от 10 февруари 2005 г. жалбоподателят предостави допълнителна информация и мнение, според които италианското правителство е рефинансирало мярката по член 1, параграф 211 oт Закон № 311/2004 (Финансов закон за 2005 г.). Жалбоподателят призова Комисията да започне официална процедура по разследване. На 3 май 2005 г. компанията Sky Italia s.r.l. (наричана по-нататък „Sky Italia“) също подаде жалба срещу цитираните два члена. На 22 юни 2005 г. се проведе среща между Комисията и Sky Italia. На 31 август 2005 г. Sky Italia представи допълнителна информация относно измененията на закона от 3 май 2004 г.„Нормативна уредба и принципи, регламентиращи учредяването на система за радиоразпръскване и RAI-Radiotelevisione italiana S.p.a, оторизиращи правителството да издаде консолидиран акт за радиоразпръскването“ (известен като Закон Gasparri), който регулира телевизионния отрасъл в Италия. Накрая, на 31 октомври 2005 г. Sky Italia поиска от Комисията - до приемане на решение - да нареди на италианското правителство да преустанови мярката съгласно член 11, параграф 1 от Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 88 от Договора за ЕО (2).
(2)
С писма от 13 октомври 2004 г., 21 април 2005 г. и 15 юли 2005 г. Комисията представи искания за информация на италианското правителство. Информацията беше предоставена на 5 ноември 2004 г., 13 май 2005 г. и 12 септември 2005 г. след малко удължаване на крайния срок. Беше проведена и среща между Комисията и Италия на 6 юни 2005 г.
(3)
С писма от 20 септември 2005 г. и 16 ноември 2005 г. Италия информира Комисията за намерението си да не удължава схемата под същата форма.
(4)
С писмо от 21 декември 2005 г. Комисията информира Италия, че е взела решение за започване на официална процедура по разследване, установена в член 88, параграф 2 oт Договора за ЕО, по отношение на въпросната помощ (наричано по-нататък „решение за започване на процедурата“). Решението на Комисията да започне процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си за въпросната мярка.
(5)
След удължаване на крайния срок Италия отговори с писмо от 13 февруари 2006 г. на искането за представяне на мнения, направено в решението за започване на процедурата. Комисията получи мнения и от следните заинтересовани страни: Национална федерация на електронните и електротехническите компании (ANIE) с писмо от 19 юни 2006 г., Europa 7 с писмо от 19 юни 2006 г., Асоциация на европейските сателитни оператори (ESOA) с писмо от 20 юни 2006 г., Mediaset S.p.A. с писмо от 20 юни 2006 г., RAI-Radiotelevisione Italiana с писмо от 23 юни 2006 г. и Sky Italia с писмо от 26 юни. С писмо от 12 юли 2006 г. Комисията изпрати тези забележки на Италия. Италия не изпрати мнение по тези забележки.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
II.A ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(6)
Предмет на официалната процедура по разследване са член 4, параграф 1 oт Закон № 350/2003 (Финансов закон за 2004 г.), правителственият указ от 30 декември 2003 г. за субсидия за цифрова наземна телевизия и за широколентов интернет достъп, съгласно член 4, параграфи 1 и 2 oт Закон № 350 oт 24 декември 2003 г. и параграф 211 oт Закон № 311/2004 (Финансов закон за 2005 г.).
(7)
Член 4, параграф 1 oт Финансовия закон за 2004 г. предвижда обществена субсидия от 150 еуро за потребители, които закупуват или наемат приемащо устройство или декодер (наричан по-нататък „декодер“), който има възможност да приема телевизионни сигнали, предавани чрез цифрова наземна технология, и свързаните с това интерактивни услуги, и отпуска общ бюджет от 110 милиона еуро за тази цел. Трябва да се отбележи, че декодерите, които не приемат цифрови наземни сигнали, не са включени в субсидията, дори ако позволяват получаване и използване на интерактивни услуги. Въпросният член постановява, че:
„за 2004 година всеки потребител на радиоразпръсквателна услуга, който е изпълнил задълженията си по отношение на заплащане на съответната абонаментна такса за настоящата година и който купува или наема устройство, което позволява свободно приемане и без разноски за потребителя или за доставчика на съдържание на телевизионни сигнали, предавани чрез цифрова наземна технология (T-DVB/C-DVB), и на съответните интерактивни услуги, има право на обществена субсидия от 150 еуро. Отпускането на субсидията ще бъде в рамките на 110 милиона еуро“.
(8)
Член 4, параграф 4 определя, че: „субсидията за покупка или наем на приемащи устройства, които използват технология C-DVB, ще бъде отпусната само при условие че търговската оферта ясно сочи на потребителя кои са доставчиците на съдържание, с които собствениците на кабелни платформи са договорили срокове и условия за препредаване по кабел на сигнали с използване на цифрова наземна технология“.
(9)
Според Италия, субсидията се отпуска на потребители за покупка или наемане на декодери, които позволяват приемане на некодиран цифров сигнал безплатно за потребителя и за доставчика на съдържание. Отново според Италия приемането на некодиран цифров сигнал означава капацитетът на декодера да осъществява всички интерактивни услуги, предоставяни от оператора за радиоразпръскване. По същество това означава, че декодерът трябва да позволява осъществяване на некодирани интерактивни дейности (т.е. той трябва не само да е интерактивен, но и да позволява оперативна съвместимост). Такива са декодерите с отворен стандарт за интерфейса за приложни програми (API), за който Multimedia Home Platform (MHP) е почти единственият пример.
(10)
Параграф 211 oт Финансовия закон за 2005 г. рефинансира мярката със същата граница на разходите от 110 милиона еуро, но със субсидия за един декодер в размер на 70 еуро. Въпросната схема спря да се прилага на 1 декември 2005 г.
(11)
Мярката работеше успешно поради две причини. Вероятно около 2 милиона италианци са закупили субсидирани декодери. Тези цифри представляват 50 % oт декодерите, продадени до месец ноември 2005 г. Другите 50 % бяха закупени от потребители без субсидията, въпреки че декодерите бяха от вида, отговарящ на условията за отпускането ѝ. Благодарение на икономиите от мащаба при производството, получени в резултат на това увеличено търсене, потребителската цена на интерактивни декодери също падна от 300/350 еуро до около 150 еуро.
(12)
През 2006 г. двете въпросни мерки бяха последвани от друга подобна мярка по член 1, параграф 572 oт Закон № 266/2005 oт 23 декември 2005 г. (Финансов закон за 2006 г.). Той предвижда субсидия от 90 еуро за всеки закупен декодер в Сардиния и Вале д'Аоста между 1 и 31 декември 2005 г. и субсидия от 70 еуро за всеки декодер (4), закупен от 1 януари 2006 г. нататък.
(13)
В сравнение с мерките за 2004/2005 г. Финансовият закон за 2006 г. пряко обвързва субсидията с оперативната съвместимост на декодерите, без a priori да изключва декодери, които не са наземни.
(14)
В свое решение от 11 май 2006 г. италианският орган за защита на конкуренцията, AGCM, отхвърли (5) жалба срещу член 1, параграф 572 oт Финансовия закон за 2006 г. В жалбата се твърдеше, че тази мярка облагодетелства компании, свързани със семейството на С. Берлускони. Процедурата беше на основание на Закон № 215 от 20 юли 2004 г. за конфликт на интереси.
II.Б ИСТОРИЯ
II.Б.1 ЖАЛБОПОДАТЕЛИ
(15)
Europa 7 е италианска компания, която има лиценз за аналогово радиоразпръскване от 1999 г. Въпреки това тя все още не е започнала да работи на пазара за аналогово радиоразпръскване, както се твърди, по вина на италианските национални власти, които не са определили честотите за радиоразпръскване, нужни на Europa 7.
(16)
Sky Italia е платена телевизионна компания, която предава чрез сателит, притежаван от News Corporation. Тя беше създадена в резултат на поглъщането от News Corporation на Telepiù S.p.A и Stream S.p.A през 2003 г., сливане, което беше одобрено при поемане на определени задължения (Дело № COMP/M.2876 Newscorp/Telepiù). В резултат на поетите задължения от Sky Italia се изискваше да се откаже от наземните си дейности. Тя не може да действа в Италия като наземен мрежов оператор или като платен наземен телевизионен оператор.
II.Б.2 КОНТЕКСТ
(17)
Въпросната мярка трябва да се разглежда в контекста на цифровизацията на радиоръзпръскването, която оказва влияние върху всички съществуващи в момента платформи за пренос, т.е. кабелни, сателитни и наземни. Цифровото видео радиоразпръскване може да се осъществи чрез наземна мрежа (DVB-T) или чрез сателит (DVB-S), или чрез кабел (DVB-C). Най-голямата полза от цифровизацията е увеличеният капацитет на пренос на всички платформи в резултат на по-ефикасното използване на радиочестотния спектър (6) в сравнение с аналоговото радиоразпръскване. Това се отнася по-специално до наземното телевизионно радиоразпръскване с оглед на ограничения достъп до честотния спектър. Между 2002 и 2005 г. Комисията активно подкрепи цифровизацията на радиоразпръскването, като прие няколко съобщения по този въпрос (7). В тези съобщения Комисията подкрепи и разпространението на така наречените цифрови технологии с „отворени стандарти“, т.е. технологии, които позволяват осъществяване на интерактивни дейности с крайния потребител и оперативна съвместимост посредством отворен API (интерфейс за приложни програми), т.е. възможността различните производители и потребители да осъществяват връзка помежду си чрез една-единствена технология, която може свободно да се използва от всеки един оператор на пазара.
(18)
Гледането на цифрови програми с най-често използваните телевизионни приемници изисква използването на декодер (въпреки че някои от по-съвременните телевизионни приемници разполагат с вграден декодер). На пазара съществуват различни видове цифрови декодери, които могат най-общо да се класифицират по техните основни качества и функции: a) обикновено декодиране на цифрови програми от наземни или сателитни платформи; б) интерактивни (възможност за изпращане на информация до операторите за радиоразпръскване); в) условен достъп (възможност за декодиране на платени телевизионни услуги); г) оперативна съвместимост (възможност за използване на същите декодери за приемане на програми от различни оператори за радиоразпръскване на същата платформа). Оперативната съвместимост може лесно да бъде постигната чрез приемането на отворени стандарти от операторите за радиоразпръскване и посредством използването на съответните отворени интерфейси в декодерите. Алтернативно, оперативната съвместимост би изисквала собствениците на патентовани технологии, които не са отворени, да се съгласят да предоставят достъп до необходимите технически спецификации. По принцип декодерите могат да предлагат различни комбинации от посочените по-горе характеристики; въпреки това на практика най-широко разпространените категории декодери са: a) дистанционни устройства (само декодираща функция); б) патентовани Sky декодери (интерактивни, с условен достъп, но които не са с отворена технология) и в) субсидирани декодери (интерактивни, с условен достъп и отворена технология).
(19)
В Италия има четири платформи за телевизионно радиоразпръскване: (i) сателитна, където са достъпни основните канали за свободно приемане (free-to-air) плюс каналите на Sky Italia, чиито програми могат да бъдат приемани посредством абонамент или посредством договори за платено приемане на определени програми (pay-per-view); (ii) наземна честотна телевизия (8), която към месец декември 2005 г. бе използвана от 6 национални оператори за радиоразпръскване, а именно RAI (свободно приемане), Mediaset (9) (свободно приемане и платено приемане на определени програми), Telecom Italia Media/La 7 (свободно приемане и платено приемане на определени програми), Holland Coordinator & Service Company Italia (HCSC), която притежава Prima TV/DFree, Gruppo l'Espresso и Television Broadcasting Systems (свободно приемане) (10). В допълнение съществуват почти 500 местни оператори за аналогово наземно радиоразпръскване и 78 местни оператори (11) на цифрови телевизии; (iii) кабелна, където функционира Fastweb (свободни и платени услуги); и (iv) X-DSL, където функционират Fastweb и Telecom Italia’s Rosso Alice (свободни и платени услуги).
(20)
Sky Italia е сателитна платена телевизия с почти монополистично положение на италианския пазар за платено телевизионно радиоразпръскване по сателит, но както вече беше посочено, тя не може да работи в Италия като наземен мрежов оператор или като наземен платен телевизионен оператор.
(21)
В Италия почти не съществуват кабелни телевизии, въпреки че Fastweb, която притежава кабелна мрежа и е платен телевизионен оператор, който присъства в няколко големи италиански града, към месец март 2004 г. имаше около 140 000 телевизионни потребители, като използва инфраструктура с оптични влакна и DSL инфраструктура.
(22)
Наземната телевизия продължава да бъде основно средство за гледане на телевизия в Италия, постигнала пазар от около 19 милиона домакинства от общо 22 милиона. Основните играчи са общественият оператор за радиоразпръскване (RAI) с три канала и търговският оператор за радиоразпръскване Mediaset, също с три канала. Двата оператора държат приблизително 85 % oт телевизионната аудитория в Италия. В решение от 11 март 2005 г. италианският орган за гарантиране на комуникациите (Italian Communications Guarantee Authority, AGCOM) подложи на анализ телевизионния пазар на основание Закон № 112/2004 и стигна до заключение, че двата оператора заедно имат господстващо положение на този пазар (12), и им наложи различни задължения (13), за да се запази плурализмът на пазара. Нещо повече, на 27 юни 2006 г. AGCOM уведоми Комисията за определянето на съответните пазари на пазара за наземна аналогова телевизия и за оценката на важна пазарна сила, като заключи, че RAI и Mediaset имат заедно господстващо положение. Но AGCOM не предложи никакви мерки, за да се промени това положение. На 27 юли 2006 г. Комисията изпрати на AGCOM своето мнение съгласно член 7, параграф 3 oт Директива 2002/21/EО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (14). Комисията се съгласи напълно със заключенията на AGCOM, но поиска един по-задълбочен анализ и покани AGCOM да уведоми за коригиращи мерки в най-кратък срок. Накрая, към настоящия момент Комисията разглежда жалба, в която се твърди, че Закон № 112/04, който урежда преминаването от аналогова към цифрова наземна технология за радиоразпръскване, създава бариери за навлизането на нови лица на пазарите за телевизионни реклами и услуги чрез радиоразпръскване. След като изиска от Италия да представи забележките си по жалбата и поиска от Италия и предприятията, които са засегнати от тези мерки, да предоставят информация, на 19 юли 2006 г. Комисията изпрати официално уведомление до Италия относно нарушението на посочената по-горе Директива 2002/21/EО, Директива 2002/20/EО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (15), Директива 2002/77/EО на Комисията от 16 септември 2002 г. относно конкуренцията на пазарите на електронни съобщителни мрежи и услуги (16). Италия отговори на 15 септември 2006 г. Впоследствие Комисията получи копие на законопроект за реформиране на италианското законодателство за радиоразпръскване, насочен към разрешаване на проблемите, повдигнати в официалното уведомление. Към настоящия момент Комисията разглежда този законопроект.
(23)
През месец юни 2005 г. общият процент на проникване на цифрова телевизия беше 34,5 % oт домакинствата при общо около 7,3 милиона зрители. Тези цифри включват зрители на цифрова наземна, сателитна и кабелна/ADSL телевизия. 10 % oт домакинствата бяха зрители на цифрова наземна телевизия, а повече от една трета от тях (0,8 милиона) бяха също така и зрители на платени телевизионни програми. (17) Когато това решение се публикува, обаче, се очаква двата вида цифрова телевизия - наземна и сателитна - да са достигнали приблизително равен брой зрители (5 милиона зрители за сателитната телевизия и 4 милиона за цифровата наземна телевизия).
(24)
Навлизането на сателитна телевизия е ограничено - около 16 % oт домакинствата (4,8 милиона) притежаваха параболична атнена към месец юни 2005 г. Около четири пети от тези домакинства са абонати на DTH платформата (сателитна) на Sky Italia, която отчита около 3,3 милиона потребители през месец юни 2005 г. и очаквани 3,9 милиона абонати до края на тази година. Следователно Sky Italia е третият телевизионен оператор в Италия (18).
(25)
За да се пребори с пиратството, към края на 2004 г. Sky започна да кодира сигнала си с така наречената NDS патентована технология. Собственик на тази технология за италианския пазар е филиал на Newscorp group, т.е. компанията-майка на Sky. Този вид технология е патентована, затворена технология, защото за разлика от обикновените декодери с отворен интерфейс, достъпът до NDS декодери изисква предоставяне на достъп до технологията или до определени компоненти на декодерите. Sky отдава под наем на абонатите си декодери, които използват тази затворена технология. Когато взе решение да премине към технологията NDS, Sky подмени всички декодери на абонатите.
(26)
Все пак, операторите за цифрово наземно радиоразпръскване сега използват така наречената отворена технология, т.е. технология с отворени стандарти за интерактивност. Понастоящем това е единствената технология, която позволява едновременното приемане на всички DTT канали само с един декодер - като по този начин се повтаря настоящото положение с аналоговия режим - плюс интерактивност и функции за условен достъп, които позволяват използването на предплатени карти за платено гледане на определени предавания.
(27)
Въпросната мярка за отпускане на помощ се отнася за декодери, които позволяват приемането на цифрови наземни сигнали, при които са осигурени интерактивни услуги. Цифровият режим може да достави повече телевизионни канали, отколкото аналоговия в същата честота. Предимствата от използването на отворени интерфейси бяха обяснени по-горе.
(28)
Италия започна процес на цифровизация със Закон № 66/2001 oт 20 март 2001 г., в който е посочено, че преминаването към цифрово радиоразпръскване трябва да бъде завършено, а аналоговото предаване трябва да се прекрати до месец декември 2006 г. От края на 2003 г. цифровото предаване (T-DVB) се осъществявава наред с аналоговото (така наречената фаза на едновременно предаване). Наредба-закон № 273 oт 22 декември 2005 г. отложи крайния срок за прекратяване на аналоговото радиоразпръскване до 2008 г., а на 30 август 2006 г. министърът на комуникациите Джентилони заяви, че датата за прекратяване ще бъде допълнително отложена до 30 ноември 2012 г. (19)
(29)
Междувременно съгласно Закон № 112/2004, който урежда този отрасъл в Италия, само оператори за радиоръзпръскване, които вече предават посредством аналогова технология, могат да кандидатстват за експериментални цифрови разрешителни и/или за цифрови лицензи. Не съществува формално задължение за аналоговите оператори да освободят честотите - които никога не са били преразпределяни, нито са били предмет на регулирана продажба от Италия - използвани за предаване в аналогов формат след преминаването към цифрово радиоразпръскване. Новите участници могат да стъпят на пазара само като придобият честоти от вече действащите оператори. Към месец декември 2005 г. 7 мултиплекса (честотни блокове, съдържащи една или повече програми) за цифрово наземно радиоръзпръскване бяха лицензирани в Италия. RAI и Mediaset притежават два мултиплекса, докато Telecom Italia/TV International, D-Free и Gruppo l'Espresso притежават по един мултиплекс. По силата на италианския регулаторен режим мрежовите оператори, притежаващи повече от един цифров лиценз, трябва да осигурят достъп до 40 % oт техния честотен диапазон на други, несвързани с тях доставчици на съдържание. През 2006 г., след като придоби инфраструктура и лицензи от съществуващи регионални и местни аналогови оператори, Telecom Italia и мобилният оператор H3G навлязоха на цифровия наземен пазар и започнаха да създават два нови мултиплекса чрез цифровизацията на придобитите мрежи.
(30)
Разликата между операторите за радиоразпръскване и мрежовите оператори не е толкова важна за основните италиански оператори за радиоразпръскване в наземния телевизионен отрасъл, защото RAI, Mediaset, La7 и D-Free притежават филиали за наземно предаване. Трябва да се отбележи, че телевизионният пазар в Италия се характеризира със силна вертикална интеграция между мрежовите оператори и операторите за радиоръзпръскване. Изискваното от закона задължително разделение между първите два вида компании беше въведено от AGCOM едва с Решение 435/01/CONS oт 2001 г. и се отнася само до цифровата телевизия. Мрежовите оператори в сателитния телевизионен отрасъл не са обединени с операторите за радиоразпръскване.
(31)
Що се отнася до покритието на T-DVB - според AGCOM (20) - през 2004 г. повече от 50 % oт населението е било ефективно покрито от най-малко 2 мултиплекса, а 60 % - потенциално покрити от 3 мултиплекса. Пазарната тенденция предполага, че покритието трябва да се увеличи значително. Според Италия 85 % oт домакинствата потенциално могат да бъдат покрити от най-малко 2 мултиплекса след преминаването към цифрово наземно радиоразпръскване. От друга страна, сателитното радиоразпръскване може да покрие фактически 100 % oт населението.
(32)
По отношение на програмите, според Италия, през месец юни 2005 г. 23 национални канали и около 250 местни програми са били предавани свободно на цифрови наземни честоти. Десет от тези национални канали са били разпространявани едновременно с аналогова наземна телевизия (едновременно предаване в аналогов и цифров режим). Били са създадени четири канала специално за цифрово радиоразпръскване; останалите канали са били разпространявани в двоен режим посредством сателитно предаване.
(33)
Както вече беше посочено, телевизионният пазар преди се характеризираше с масовото използване на свободно приемана телевизия в аналогов наземен режим и с предлагана платена сателитна телевизия. Въвеждането на цифрова наземна телевизия и развитието на кабелна и интернет телевизия променят този модел. Например през месец януари 2005 г. Mediaset и Telecom Italia (чрез LA7) започнаха предлагането на платени T-DVB телевизионни услуги за мачовете от първа лига на базата на система за предплатени карти. В същото време TF1 - партньор с 49 % участие в D-Free broadcaster - заяви евентуален интерес в създаването на платени канали на своя T-DVB мултиплекс. Платените телевизионни услуги са възможни със система за предплатени карти чрез използване на цифрова интерактивна технология, която се съдържа в декодерите, които са субсидирани от въпросната мярка.
(34)
Общите приходи от телевизионния пазар през 2005 г. възлизаха на 6 851 милиона еуро, от които около 57 % (3 885 милиона еуро) дойдоха от реклама, а 21 % от платени на RAI лицензионни такси и доставка на платена телевизия (съответно 1 483 милиона и 1 437 милиона). Приходите от платената телевизия възлизаха на 1 199 милиона еуро от абонаментни такси (увеличение от 26,4 % от 2004 г.) и 238 милиона еуро от платени програми (увеличение от 65 % от 2004 г.), един значителен дял, от който (45 милиона еуро) бяха приходи от нови DTT услуги.
II.В ОСНОВАНИЯ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(35)
В решението за започване на процедурата Комисията отбеляза първо, че описаната мярка вероятно отговаря на всички критерии на член 87, параграф 1 и следователно би могла да се счита за държавна помощ. По-специално, тя прави разлика, от една страна, между операторите за наземно радиоразпръскване и операторите на кабелни мрежи, вече съществуващи на пазара, и, от друга страна, сателитните оператори и други оператори за наземно радиоразпръскване, които не можеха да функционират по това време. Комисията отбеляза, че бенефициерите получават непряко финансово предимство, и поиска от заинтересованите страни да предложат начини за точното определяне на количеството на това предимство.
(36)
Комисията също така изрази съмнения относно съвместимостта на тази помощ с Договора за ЕО. Този случай изглежда не отговаряше нито на изключенията от общата забрана за отпускане на помощ, изброени в член 87, параграф 2, нито на изключението по член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО. Особено проблематичен, по мнението на Комисията, е фактът, че целта, преследвана от Италия - т.е. разпространението на отворени стандарти за цифрова телевизия - беше постигната, причинявайки непропорционално нарушаване на конкуренцията и ненужно нарушаване на принципа на технологичната неутралност.
(37)
Последно, Комисията започна официална процедура по разследване, за да даде възможност на италианското правителство и на заинтересованите страни да представят своите мнения за нейната временна оценка на описаната мярка и да предоставят на Комисията цялата свързана със случая информация.
III. МНЕНИЯ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(38)
Общо казано, и Италия, и Mediaset поддържаха в мненията си, че мярката не представлява помощ и че ако това е помощ, то тя е съвместима с общия пазар. RAI твърди, че е била принудена да действа в границите, наложени от законови задължения, и следователно не би могла да се възползва от мярката. Жалбоподателите и ESOA, обратно, поддържаха мнението си, че мярката представлява неправомерна помощ.
III.A МНЕНИЯ ОТ ИТАЛИЯ, MEDIASET И RAI
(39)
Първо, Италия и Mediaset посочват решението на АGCOM (21), което отхвърля жалби срещу член 1, параграф 572 oт Финансовия закон за 2006 г., т.е. срещу мярката, която замества разглежданата мярка. Жалбоподателят твърди, че член 1, параграф 572 oт Финансовия закон за 2006 г. облагодетелства декодери, които се разпространяват от компании, свързани със семейството на С. Берлускони. Процедурата беше на основание Закона за конфликт на интереси, включваща членове на правителството (22).
(40)
Мненията на Италия, които по-пряко се отнасят до съдържанието на решението за започване на процедурата, са, че мярката не представлява помощ, защото: a) бенефициерите не получават финансово предимство, и б) не съществува нарушаване на конкуренцията. Дори ако представлява помощ, мярката би била съвместима по силата на изключенията в член 87, параграф 2, буква a) и член 87, параграф 3, букви б), в) и г) oт Договора за ЕО. Италия признава, че не съществува помощ за производителите на декодери и че мрежовите оператори и операторите за радиоразпръскване трябва да бъдат поставени на равна нога. Mediaset повдига подобни въпроси, въпреки че на места използва различни аргументи.
III.A.1 МЯРКАТА НЕ Е ПОМОЩ
III.A.1.1 Избирателното предимство не е сигурно
(41)
Италия поддържа мнение, че не съществува разумна гаранция, че бенефициерите трябва да поемат разходите, субсидирани от държавата с въпросната мярка, защото няма доказателства, че бенефициерите са субсидирали закупените от потребителите декодери. Италия настоява, че обратно на решение на Съда по делото Netherlands v Commission (23), цитирано в точка 30 oт решението за започване на процедурата, бенефициерите не са имали дори икономически стимул да субсидират потребителите, защото: a) те вече са на пазара и нямат никакъв интерес да приключат преминаването към цифрово радиоразпръскване, защото в такъв случай ще се изправят пред по-голяма конкуренция, тъй като при цифровата технология потребителите ще имат достъп до много повече конкуренти; б) размерът на пазара на платени програми е твърде малък, за да компенсира една възможна загуба от този вид, и не може да е единствената причина за субсидиране на покупката на декодери от потребителите, като се има предвид делът от приходите от платени програми за 2004 и 2005 г.; в) поставеният краен срок за прекратяване на аналоговото излъчване не е достатъчно изпълним, като се има предвид, че без достатъчен брой потребители не може да се стигне до никакво прекратяване.
(42)
Нещо повече, би било невъзможно да се определи сумата на обществените ресурси, които са прехвърлени към тези бенефициери. В случая на държавна помощ C-25/2004, който беше предмет на Решение 2006/513/EО (24), Комисията изключи T-System от кръга на бенефициерите, защото не беше възможно да се установи съществуването и сумата на прехвърлените ресурси в нейна полза.
(43)
Второ, Mediaset поддържа, че операторите за наземно радиоразпръскване и операторите за сателитно радиоразпръскване не са компании, които могат да бъдат сравнявани, тъй като от операторите за DTT технология се изисква само да постигнат цифровизация и да подпомагат преминаването към цифрова технология в последователните етапи (с едновременно предаване и прекратяване на аналоговото излъчване), а оттам следва, че операторите за наземно радиоразпръскване подлежат на специфични обществени задължения - предвид обезпечаването на достъпност на наземното радиоразпръскване на територията на цяла Италия - както и да използват отворени технологии. Според Mediaset целта на схемата е да се улесни преминаването от аналогово към цифрово радиоразпръскване и да се поощри развитието на отворени стандарти, когато има поставен законов краен срок за задължително преминаване от аналогово към цифрово радиоразпръскване - така наречено цифрово преминаване - като налага обременяващи разходи специално на DTT операторите (разходите за инфраструктура на Mediaset бяха много високи). Нещо повече, Media поддържа мнението, че обратно на изложеното в решението за започване на процедурата, не съществува защита срещу навлизането на нови конкуренти на пазара чрез придобиването на инфраструктура за радиоразпръскване (Mediaset цитира като пример H3G, компания, която навлезе на пазара, като придоби местен оператор за радиоразпръскване), както и че новите участници не трябва да поемат разходите за едновременното предаване.
(44)
По подобен начин и RAI поддържа становището си, че позицията на Комисията не взема под внимание задълженията на RAI като обществен телевизионен оператор за радиоразпръскване, които биха снижили твърдените финансови предимства до нула. Това е така, защото: (i) преминаването може да бъде осъществено от RAI (като се има предвид, че тя е компания за изпълнение на обществена услуга) само ако процентът на разпространение на DTT е равен на този за аналогова телевизия; и (ii) RAI беше длъжна да избере инвестициите в DTT сектора в съответствие със своите законови задължения, а не като следва пазарни критерии, тъй като беше задължена да има два мултиплекса, покриващи най-малко 70 % oт населението до 1 януари 2005 г., при поставена цел за бърза цифровизация, подпомагана при изпълнението на тази цел от субсидирането на декодери. Общите разходи възлязоха на 150 милиона еуро. Като се вземе предвид срокът за цифрово преминаване, фактът, че RAI предава само програми за свободно приемане, малкият брой зрители и невключването на разходите за цифровизация в годишната лицензионна такса за 2004, 2005 и 2006 г., единствените разходи, поемани от RAI, са технологичните разходи (честоти и инфраструктура), разходи, които RAI би трябвало да поема без въпросната субсидия, докато ускоряването на цифровизацията не гарантираше допълнителни приходи.
III.A.1.2 Нарушаване на конкуренцията
(45)
Първо, Италия поддържа становището, че наземните и сателитните оператори не се конкурират на един и същ пазар за платена телевизия, защото те покриват различни пазарни сегменти, а именно телевизия за свободно приемане и платена телевизия. Нещо повече, предложенията за платени програми се появиха едва през втората половина на 2005 г. Разделянето на двата пазара се отнася и за мрежовите оператори, както беше потвърдено от AGCOM в едно от неговите решения (25), в съответствие с решение RAI/Rami d'azienda (26) и проучването на телевизионния отрасъл на органа по конкуренцията (27).
(46)
Освен това стойността на декодера играе незначителна роля в избора на потребителя между двете различни платформи. Липсата на нарушаване на конкуренцията се потвърждава от факта, че през първата половина на 2005 г. абонатите на Sky се увеличиха със 7,4 %.
(47)
Mediaset изтъква подобни доводи, които подкрепят становището, че мярката не е избирателна, защото помощта се отпуска на потребители, а избирателността възниква от търговския избор на Sky да използва технология NDS. Това създава дискриминацията и дава възможност на Sky да наложи абонаментна такса, за да възстанови разходите за декодерите. Ако искат, всички оператори могат да използват технологията, която ги прави подходящи за получаване на въпросната субсидия.
III.A.2 СЪВМЕСТИМОСТ
(48)
Като общ коментар, Италия набляга, че Комисията признава облагите от оперативната съвместимост и че причината сателитните декодери да са изключени от облагата, е, че когато беше въведена помощта, нямаше сателитни декодери, които да предлагат оперативна съвместимост. Нещо повече, като се следва Финансовия закон за 2006 г., който включи сателитните декодери, Sky не промени характеристиките на своите декодери, за да се възползва от субсидията.
III.A.2.1 Член 87, параграф 2, буква a) oт Договора за ЕО
(49)
Италия поддържа становище, че посочената от AGCOM цифра от 50 % oт домакинствата с декодер към края на 2006 или 2008 г., цитирана от Комисията в точка 55 от решението за започване на процедурата (28), е ниска, по-специално, като се има предвид целта да се предлагат по-скъпи интерактивни декодери. Намаляването на цената, дължащо се на икономии от мащаба в резултат на субсидии, би означавало, че бедните домакинства също биха могли да си позволят закупуването на декодера.
III.A.2.2 Член 87, параграф 3, буква б) oт Договора за ЕО
(50)
Мярката би насърчила един процес от общ европейски интерес, преминаването към цифрово радиоразпръскване, което е част от транснационална програма, подкрепяна от различни държави-членки, в съответствие със съществуващата съдебна практика (C-62/87 и C-72/87, параграф 22). Изключването на сателитни декодери се обяснява в общия коментар по-горе.
III.A.2.3 Член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО
III.A.2.3.a Добре обмислена помощ
(51)
Законовият срок не е достатъчен сам по себе си да осигури прекратяването на аналоговото излъчване, освен ако не се стимулира търсенето. Потребителите не биха изявили желание да преминат към друг режим, при положение че действащите оператори за наземно радиоразпръскване нямат интерес да субсидират закупуването на декодер от страна на потребителите, при положение че повечето потребители използват аналогова наземна телевизия.
(52)
Субсидирането на потребители на цифрови наземни услуги е оправдано, тъй като те не правят допълнителни разходи, за да гледат програми за свободно приемане, за разлика от сателитната телевизия, която изисква от потребителите да закупят сателитни чинии и да плащат такса за платените телевизионни услуги. В случая на кабелната телевизия, независимо от допълнителните разходи, Италия оправдава субсидията за декодери, защото тези разноски не са пряко свързани с телевизионните услуги и поради това че като цяло Италия иска да поощри развитието на широколентовото излъчване.
(53)
Италия изразява несъгласие с Комисията, че въпросните мерки въздействат върху конкуренцията между платформите, но счита, че в крайна сметка новата цифрова платформа ще повиши конкуренцията между различните сегменти на телевизионния пазар в полза на потребителите.
(54)
Аргументът на Комисията, че съществуващите оператори вече получават компенсация за цифровизацията, тъй като цифровата технология позволява по-голям капацитет на пренос с по-малко разходи, не взема под внимание истинските разходи/ползи от цифровизацията, като се има предвид, че съществуващите мрежови оператори, които притежават повече от един цифров лиценз, трябва да осигурят достъп до 40 % своя честотен обхват на доставчиците на съдържание, с които те нямат обща собственост.
(55)
Основните облагодетелствани лица от цифровизацията (новите участници) се различават от тези, които понасят разходите за преминаването към цифровата технология (потребители и най-вече съществуващи оператори на пазара). Съществуващите оператори не са обезщетени за повишената конкуренция чрез намаляване на разходите и следователно нямат стимул да приключат с използването на старата технология. Наистина, ако фактически съществува някакво предимство, то може да бъде видяно в компенсиране на разходите, направени от съществуващите оператори. Mediaset излага същия аргумент.
(56)
Mediaset също така поддържа становището, че простото задължаване на наземните оператори да поемат разходите за декодерите, в допълнение към другите свързани с промяната на технологията разходи, не би позволило да постигне задоволително покритие и би поставило Mediaset в положение другите компании да се възползват на готово от нейните постижения, тъй като потребителите биха могли да използват декодери с отворена технология, за да гледат конкурентни канали.
(57)
Когато мярката беше въведена в действие, интерактивността на сателитните декодери беше много ограничена поради използването на патентована технология без отворени стандарти на API (интерфейс за приложни програми). Италия подчертава, че до настоящия момент на пазара не са съществували оперативно съвместими сателитни декодери, дори след измененията на Финансовия закон за 2006 г. Необходимостта да се насърчи достъпността на интерактивни услуги се изтъква и от Mediaset.
III.A.2.3.б Избягване на ненужното нарушаване на конкуренцията
(58)
Италия наблегна на факта, че пазарът на платени телевизионни програми е различен от пазара на сателитна телевизия, поради това че двата продукта са различни. Във всеки случай, въпросната помощ помага на новите участници да получат достъп до пазара на платена телевизия, което би трябвало да означава, че нарастват облагите за потребителите.
(59)
Mediaset поддържа становището, че не е имало ненужни нарушавания на конкуренцията, тъй като (i) дискриминацията се явява като резултат от търговските решения на Sky; (ii) наземната телевизия използва местни канали, докато 80 % oт местните програми не се излъчват по сателитни телевизии, защото приходите на местните канали не са достатъчни да оправдаят разходите по предаването (сателитното радиоразпръскване не е сравнимо с радиоразпръскването за свободно приемане); и (iii) неефективност на пазара съществува само по отношение на декодерите DTT, а не на сателитните декодери. Причината за това е, че сателитното радиоразпръскване се основава на система на абонаментни такси и може да компенсира разходите за осигуряване на декодери на собствените си потребители, и тъй като Sky, като монополист, не е изложена на проблема с възползването на готово от страна на други компании.
III.A.2.4 Член 87, параграф 3, буква г) oт Договора за ЕО
(60)
В Решение 2006/513/EО (29) Комисията постановява, че помощта не е съвместима съгласно член 87, парграф 3, буква г) oт Договора за ЕО, тъй като тя не е свързана с определено културно съдържание, нито е насочена към малки местни оператори, които иначе биха отсъствали от наземната платформа. В Италия съществуват много местни оператори за наземно радиоразпръскване, които излъчват ясно различим културен продукт, който Италия се стреми да защитава. Като се има предвид, че сателитното радиоразпръскване не е добре приспособено за доставката на местни услуги (това становище се споделя и от експертите, които работят за Комисията), сателитните декодери не трябва да се включват в обхвата на субсидията.
III.A.3 ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(61)
Комисията не трябва да налага възстановяване на помощта, когато това противоречи на общ принцип на законодателството на Общността. Такъв е случаят, когато от самото начало е ясно, че възстановяването е невъзможно (30). В поставения на обсъждане случай е невъзможно да се определи кой оператор за радиоразпръскване се е облагодетелствал от трансфера на държавни ресурси и в каква степен, така че Комисията не трябва да изисква възстановяване на помощта. Италия също така изтъква аргументи, че операторите за радиоразпръскване не са имали средствата да се противопоставят на субсидията, така че дори бенефециерите да са били добросъвестни, те не биха могли да откажат субсидията. Тази логика на разсъждение е залегнала в Решение 2006/513/EО (31) на Комисията.
III.Б МНЕНИЯ ОТ SKY ITALIA, ESOA И EUROPA7
(62)
Sky Italia, ESOA и Europa7 са съгласни с Комисията, че мярката представлява помощ за DTT операторите. Нещо повече, те не оспорват предварителното заключение, че мярката не представлява помощ за производителите на декодери. Двамата жалбоподатели по-специално, не изразяват несъгласие с това заключение, въпреки че Sky Italia излага противното становище в жалбата си.
(63)
В своя анализ Sky Italia насочва вниманието към представените положителни резултати в полза на DTT oператорите, най-вече Mediaset и Telecom Italia. Според Sky по времето на сливането Telepiù/Newscorp, Комисията е изброила различни пречки пред навлизането и разширяване на дейността на DTT оператори, срещу които трябваше да се намерят средства (32). Противно на възприетите от Комисията становища, в резултат на субсидиите новите участници - които всъщност бяха вече съществуващи оператори на пазара за аналогова телевизия - доведоха до бързо разширяване използването на DTT технологията.
(64)
Тези субсидии предоставиха тройно предимство на Mediaset и Telecom Italia: първо, тъй като достъпът до DTT декодери и DTT оператори за радиоразпръскване е допълнителен, намалената цена на декодерите доведе до увеличаване на търсенето на декодери и на оператори - наистина, само може да се очаква, че DTT операторите ще инсталират база за своята платформа, точно както направи Sky, влизайки в разходи, които още не са възстановили - и субсидиите помогнаха на DTT oператорите да убедят потребителите да преминат към новото предложение за телевизия. Мярката им помогна и да разрешат проблема с ползването на готово от страна на други компании, като създадоха потребителска база.
(65)
Второ, според проучване на Отдела за всеобщо равенство на Дойче банк (33) субсидите ще дадат възможност на Mediaset с цената на нисък риск/ниски разходи да навлезе на пазара на платената телевизия. Субсидиите намаляват стойността на финансирането на Mediaset и Telecom Italia: a) пряко, тъй като с цел постигане на същите резултати като тези вследствие на субсидиите, DTT компаниите ще трябва да инвестират 100 милиона еуро, т.е. половината от общите разходи за инвестиция в инфраструктура, понесени от Mediaset към месец януари 2005 г.; и б) непряко, тъй като те разсеяха несигурността за успеха на преминаването към цифрова технология.
(66)
Накрая, като се има предвид „двойствеността“ на пазара, една широка потребителска база, която позволява предлагането на атрактивно съдържание на по-ниска цена, също осигурява предимство на рекламния пазар.
(67)
Sky изтъква, че тези предимства се предлагат избирателно, като се се има предвид, че търговската свобода на Sky беше ограничена, поради нейния нисък ръст на развитие, а вследствие на това капиталовите разходи бяха увеличени. Sky изнася цифри в подкрепа на довода, че увеличаването на продажбите на DTT декодери - продажби, субсидирани от държавата - са повлияли отрицателно на продажбите на нейния спортен пакет за първа лига.
(68)
По подобен начин Europa7 поддържа становището, че за операторите за радиоразпръскване и другите оператори в отрасъла на DTT технологията е съществувало определено предимство. Europa7 цитира AGCM, които признават, че мярката имаше следния ефект върху пазара: половината от декодерите бяха закупени с използване на субсидията, разпространението на DTT технологията се удвои през първата половина на 2005 г., благодарение на платената телевизия, която използва DDT технология, докато платената сателитна телевизия е отбелязала увеличение само с един процентен пункт.
(69)
Предимството е избирателно, защото субсидията не благоприятства достъпа до пазара на Europa7, която все още не е получила честоти на излъчване, като просто даде възможност на Mediaset и RAI да наситят търсенето и инвестирането и да разширят пазарното си влияние до цифровата телевизия.
(70)
Второ, Europa7 поддържа становището, че не съществуват причини от общ интерес, които да оправдават тази мярка, поради това че: (i) стимулите, които карат потребителите да закупят DTT декодери, са свързани с достъп до търговски дейности; (ii) преминаването към друга технология вече беше отложено, и (iii) въпреки че мярката е ориентирана към конкурентоспособността, в смисъл че ограничава пазарното влияние на Sky, тя все пак подпомага олигополистичните оператори, които вече фунционират на пазара за аналогова телевизия и които са получили лицензи.
(71)
Накрая, Europa7 подчертава, че възстановяването е логична последица от анулирането на помощта и че трудностите при количественото определяне на помощта не могат да оправдаят невъзстановяването на тази помощ. Ако се докаже невъзможността за точно определяне на стойността на получената помощ, Италия би могла да заплати обезщетения на конкурентите.
(72)
ESOA поддържа становището, че сателитната платформа е поставена в неблагоприятна позиция - дори и да е в по-добро положение по отношение използването на честотния диапазон за телевизионно радиоразпръскване - а сателитните оператори са понесли всички разходи за въвеждането на цифрово излъчване. Следователно, ESOA счита, че въпросните субсидии, които в крайна сметка облагодетелстват технологията DTT, представляват неправомерна помощ, непропорционална на пазарната неефективност, към която се твърди, че са насочени.
III.В МНЕНИЯ ОТ ANIE
(73)
ANIE нямаше някакви специални забележки за обсъжданата мярка, но представи текста на жалбата, която тя самата е изпратила да AGCM срещу Sky Italia за злоупотреба с господстващо положение. AGCM все още не е взел решение.
(74)
Както се твърди, някои производители на декодери поискаха от Sky да издаде лицензи за определени аспекти на технологията NDS за кодиране на сателитни сигнали, за която Sky има изключителни права на собственост и използване в Италия. Тези лицензи са от съществено значение за производството на декодери с така наречения „общ интерфейс“, т.е. декодери, които могат да дешифрират и наземни, и сателитни цифрови сигнали, ако е използвана технологията NDS.
(75)
През 2005 г. Sky започна да кодира излъчваните си сигнали изключително със системата NDS. Собственик на технологията за италианския пазар е филиал на Newscorp group, т.е. компанията-майка на Sky. Според Sky целта на преминаването към технологията NDS е борба с пиратството. Този вид технология е патентована, затворена технология, защото за разлика от декодерите с общ интерфейс, достъпът до NDS декодери изисква предоставяне на достъп до самата технология или до определени компоненти на декодерите.
(76)
Sky отдава под наем на своите абонати декодери, които съдържат тази затворена технология. Когато компанията реши да премине към използване на NDS технологията, Sky съответно замени декодерите на всичките си абонати.
(77)
Sky отказва да сподели технологията с производителите на декодери с общ интерфейс на основание, че окончателното споразумение не гарантира достатъчна защита срещу пиратството. Според ANIE опасенията на Sky за евентуално пиратство са неоснователни, а причината, поради която компанията използва патентовани декодери, е да защити монополното си положение на пазара за платена телевизия. ANIE твърди, че в резултат на този избор Sky е в състояние да задържи своите потребители и да намали пазарните възможности на производителите на декодери, а вследствие на това да затрудни технологичното развитие в този отрасъл (34).
III.Г ОТГОВОР ОТ ИТАЛИЯ
(78)
Италия не коментира изявленията на третите страни.
IV. ПРАВНА ОЦЕНКА
IV.A ОЦЕНКА НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 OТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(79)
Комисията проучи въпроса дали разглежданата мярка може да се определи като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 oт Договора за ЕО, който излага следните условия за наличието на държавна помощ. Първо, трябва да съществува намеса от страна на държавата или посредством държавни ресурси. Второ, трябва да предоставя избирателно икономическо предимство на получателя. Tрето, трябва да нарушава или да създава риск от нарушаване на конкуренцията. Четвърто, намесата трябва да засяга търговията между държавите-членки.
IV.A.1 ДЪРЖАВНИ РЕСУРСИ
(80)
Въпросната мярка се съдържа във Финансовите закони за 2004 и 2005 г. и се финансира от държавния бюджет. От това следва, че тя безспорно се отнася към държавата и включва използването на държавни ресурси, както вече беше посочено в решението за започване на процедурата. Комисията следователно потвърждава своята предишна оценка, че критериите за държавна помощ са покрити. Нито Италия, нито третите страни оспорват това заключение.
IV.A.2 ИКОНОМИЧЕСКО ПРЕДИМСТВО
(81)
В решението за започване на процедурата Комисията поддържа, че дори ако преките бенефициери на помощта са крайни потребители, мярката може непряко да облагодетелства (i) операторите за телевизионно радиоразпръскване, които работят на цифрови наземни и кабелни платформи; (ii) операторите на мрежи, които пренасят сигнала; и (iii) производителите на декодери.
(82)
В решението за започване на процедурата Комисията установи, че непрякото облагодетелстване може да попадне в обхвата на член 87, параграф 1 от Договора за EО, и се позова на съдебната практика в това отношение (35). Що се отнася до операторите за радиоразпръскване, които използват T-DVB/C-DVB, Комисията счита, че въпросната мярка помага на тези оператори да създадат и развият своята аудитория, като ги освобождават от разходите, които нормално биха направили, ако искаха да развият по същия начин своя цифрова аудитория, като в същото време намалява разходите, които операторите за радиоразпръскване, работещи в режим на едновременно излъчване, нормално биха претърпели. Що се отнася до мрежовите оператори, предимството се състои в потенциално увеличеното търсене, което може да бъде създадено с използването на „привилегирована“ платформа. Накрая, Комисията, след като призна, че избирателното предимство не може лесно да бъде измерено, покани всички страни да представят своите мнения за възможното количествено измерване на помощта или за методология за изчисляване на предимството, което се дава на различните непреки бенефициери на мярката.
(83)
След като получи мненията на заинтересованите страни, Комисията, поради изложените по-долу причини, остава на мнение, че мярката води до избирателно облагодетелстване на наземните и кабелните оператори на платена телевизия.
(84)
В случая на операторите за радиоразпръскване това предимство включва в себе си най-вече възможност за развиване на аудитория, по-специално за разширяване на дейностите, свързани с платени програми. Без мярката, цифровата аудитория не би се развивала със същия темп, освен ако операторите за радиоразпръскване не бяха финансирали сами разходите на своите потенциални зрители за приемане на програмите. Развиването на аудитория е решаваща част от бизнеса на една компания за платена телевизия или на оператор за радиоразпръскване, които желаят да развият предлаганите платени телевизионни услуги, така както броят на потребителите е решаващ за извличане на приходи и за налагане на ниски цени за предлаганите платени програми. Това може да се види и от разходите, направени от сателитните оператори при изграждане на тази клиентска база, а след преминаването им към цифрова технология от по-нататъшните разходи, които понасят за запазването на тази база (36). Например, един от жалбоподателите - Sky Italia - твърди, че е доставил на своите потребители безплатен декодер и сателитна чиния.
(85)
Трябва да се добави и това, че основният ефект на мярката беше да се намали цената на декодерите, които предлагат интерактивни услуги, като по този начин се доближи до цената на „дистанционните устройства“. Субсидираният вид декодер позволява на потребителите да се възползват от стандартното доставяне на канали за свободно приемане, които към настоящия момент са достъпни в аналоговия режим на излъчване, и от предлаганите платени телевизионни услуги, както и от интерактивните услуги, всички те предлагани от голям брой оператори за радиоразпръскване и доставчици на съдържание. Интерактивните услуги могат да включват услуги по електронно управление, достъпни посредством „смарт карта“ (37). Следователно субсидията позволява на потребителите да се ползват от много повече възможности на същата като предишната цена, много по-опростен декодер, предоставящ достъп до по-малък брой услуги.
(86)
Съответно мярката създаде стимул за потребителите да преминат от аналогов към наземен цифров режим. Това беше в полза на операторите за радиоразпръскване, особено по отношение на услугите, които не бяха достъпни при аналоговия режим. С други думи, правителствената субсидия даде възможност на операторите за радиоразпръскване, използващи T-DVB технология, да избегнат разходите за бизнес практика (субсидирани декодери), която е широко разпространена на пазара и способства за създаването на аудитория.
(87)
Документът на Дойче банк (38), който разяснява на инвеститорите възможностите за извличане на печалби от покупката на акции на Mediaset, косвено потвърждава уместността на този аргумент. Изследователският отдел на Дойче банк в своя доклад показва нагледно, че поради своето особено положение, благоприятни пазарни условия, пазарна стратегия и субсидии за потребителите Mediaset може да развие DTT технологията при нисък риск/ниски разходи за навлизане на пазара на платената телевизия.
(88)
Друго предимство за вече действащите оператори за наземно радиоразпръскване е, че мярката им дава възможност да затвърдят по-ранното си присъствие на цифровата наземна платформа по отношение на налагане на името си и задържане на потребителите. Това предимство се отнася до новите услуги, по-специално платените телевизионни услуги, които се предлагат на цифровата платформа. Следователно тази мярка може да засили ефекта на съществуващото законодателство, т.е. фактът, че основните оператори за радиоразпръскване контролират мрежовите оператори, и това, че цифров лиценз може да се получи само във връзка с вече съществуващ аналогов лиценз. Съществуващите оператори могат лесно да преобразуват аналоговите си лицензи в цифрови, докато новите участници на пазара трябва да закупят аналогови лицензи, преди да получат възможност да предават цифров сигнал. Неблагоприятната позиция във времето на новите участници на пазара може да бъде допълнително усложнена от мерките, една от които е разглежданата мярка, която увеличава аудиторията на съществуващите оператори.
(89)
Гореизложените аргументи не се отнасят до услугите, които вече се предлагат на аналоговата платформа и с които потребителите са добре запознати. Нещо повече, малко вероятно е ранното преминаване към цифровата платформа да е увеличило съществено общия брой зрители (на аналогова и цифрова телевизия) на тези програми/услуги.
(90)
Аргументите, изложени от Италия и Mediaset, че не съществува предимство, тъй като без държавната субсидия бенефициерите не биха спонсорирали покупката на декори от потребителите, не са убедителни. Ако потребителите не са имали желание да закупят декодери с отворена технология без въпросната субсидия или ако размерът на пазара на платени програми е бил твърде малък, целта на предоставянето на субсидията е точно създаването на потребителска база за операторите за наземно радиоразпръскване, която по друг начин не би могла да бъде развита. Ако операторите за наземно радиоразпръскване не бяха субсидирали покупката на оперативно съвместими декодери - единствените декодери, които понастоящем позволяват използване на платена телевизия посредством заплащане за гледане на програми чрез система на предплатени карти - поради опасения за възползване на готово от страна на други оператори за радиоразпръскване, това би задържало въвеждането на платени телевизионни услуги. Следователно мярката е помогнала на операторите за наземно радиоразпръскване да преодолеят този външен фактор и да създадат търговски възможности.
(91)
Нещо повече, Комисията не приема, че готовността на бенефициерите или техният интерес да имитират въздействието на помощта, дори без самата помощ да е получена, са напълно подходящи критерии да се прецени дали помощта предоставя предимство или не. Фактически, в конкретния случай, предимство за операторите за наземно радиоразпръскване е просто резултатът от въздействието на мярката. Веднъж след като мярката е поставена в действие, поведението на бенефициерите е насочено само към това максимално да се възползват от създадената ситуация, като разширят търговската си дейност, което не би било възможно без тази субдисия. Нещо повече, такъв безспорно е настоящият случай, при който според Годишния доклад на AGCOM (39) увеличаването на приходите от предложения за платена телевизия през 2005 г., по-специално за платените наземни цифрови платени програми, беше много голямо, независимо че, разглеждано като абсолютни стойности, нивото все още е ниско.
(92)
Според установената съдебна практика ефектът от мярката е определящ и уместен за определяне дали съществува предимство или не, а в случая на непреките бенефициери това беше потвърдено от Съда в негово решение по делото на Германия срещу Комисията (40).
(93)
Комисията не приема и другите аргументи, изложени от Италия и от другите страни, че не съществува предимство. Първо, Комисията не приема, че не съществува предимство, тъй като е невъзможно да се определи сумата на обществените ресурси, които са прехвърлени на бенефициерите. В Решение 2006/513/EО, (41) цитирано от Италия, Комисията не отрича наличието на непряко предимство в полза на определени бенефициери (мрежовите оператори), тя просто ги изключва от задължението за възстановяване поради невъзможността да се установи дали е имало трансфер на държавни ресурси.
(94)
Комисията не приема и аргументите, изложени от Mediaset и RAI, които поддържат становището, че операторите за наземно радиоразпръскване и оператори за сателитно радиоразпръскване не са поставени в сравнимо положение, тъй като операторите за наземно радиоразпръскване трябва да осъществят цифровизацията в определени от закона срокове и трябва да понесат разходите за едновременно излъчване - а оттук, че въпросната мярка не предоставя избирателно предимство.
(95)
Основната причина за налагане на задължението за цифровизация на операторите за наземно радиоразпръскване е, че наземното излъчване заема много голяма част от честотния спектър (42). Особено важно е, че големият брой честоти, който е необходим за аналогово излъчване, създава технически пречки пред навлизането на нови конкуренти на пазара за наземно излъчване, което, от своя страна, помогна на RAI и Mediaset да запазят монополните си позиции. Това интензивно използване на ограничен ресурс - честотния спектър - от страна на операторите за наземно радиоразпръскване оправдава разликата в задълженията, които са им наложени в сравнение с операторите на другите платформи. Операторите за радиоразпръскване нямат право да използват честотите, но очакват от националните регулаторни органи да им разпределят и възложат радиочестоти при спазване на обективни, прозрачни, недискриминационни и пропорционални критерии (43). Накрая, мярката не е създадена така, че да бъде пропорционална на разходите за преминаване към цифровата технология. Първо, Комисията не смята, че една субсидия за потребителите може лесно да се изчисли така, че да бъде пропорционална на евентуалните разходи, които компаниите биха понесли по време на процеса на цифровизация. Второ, доказването на пропорционалност на мярката е задължение на държавите-членки. Въпреки това, Италия не е предоставила ясна оценка на разходите за преминаване към новата технология, нито пък точни показатели за пропорционалността на ползите, които операторите за радиоразпръскване са извлекли от тази мярка.
(96)
Доколкото радиоразпръскването изисква услуги за пренос на сигналите, които се предоставят от мрежови оператори, развитието на цифрова наземна телевизия би могло също така да осигури непряко предимство за мрежовите оператори. Може да се приеме, че готовността на един оператор на радиоразпръскване да заплати за услуги за предаване зависи, inter alia, от допълнителните приходи, които могат да бъдат постигнати чрез неговото присъствие на определена платформа, което, от своя страна, зависи от броя на зрителите на тази платформа. Тъй като мярката влияе върху броя на потребителите на цифрови наземни телевизионни услуги, това може непряко да въздейства върху мрежовите оператори.
(97)
Все пак, не е възможно да сме сигурни, че мярката вече е повлияла на избора на операторите за радиоразпръскване, що се отнася до тяхното присъствие на различните платформи за пренос, или на изчисляване на цената, която операторите са били подготвени да платят, ако тази помощ не съществуваше. Нещо повече, свързаността в собствеността между операторите за радиоразпръскване и мрежовите оператори в цифровата наземна платформа означава, че разграничението между двата вида бенефициери е още по-малко надеждно - един аргумент, с който Италия също е съгласна. Ако въпреки това въпросната мярка се повтаряше във времето и последователно облагодетелстваше преминаването на настоящите аналогови зрители към цифрова наземна платформа, тя би повлияла на размера на аудиториите на различните платформи до такава степен, че да повлияе и върху избора на операторите за радиоразпръскване по отношение на тяхното присъствие на дадена платформа. Следователно едно възможно повторение на мярката би предоставило на цифровите наземни мрежови оператори едно предимство пред сателитните мрежови оператори.
(98)
Накрая, съществуват мрежови оператори, които не просто продават услуги по пренос на сигнала на операторите за радиоразпръскване, а търгуват предоставянето на телевизионни услуги пряко на обществото. Такъв е случаят, например, с кабелен оператор Fastweb, доставчик на „тройна услуга“ (44) (triple play), който е и доставчик на платена телевизия. В този случай мрежовият оператор се възползва от едно предимство, подобно на това, от което се възползват операторите за радиоразпръскване, както е описано в точки 84-88.
(99)
Както вече беше посочено в решението за започване на процедурата, непрякото предимство за производителите на декодери е възможността за продажбата на по-голям брой декодери, отколкото биха могли да постигнат без мярката. Търсеният от субсидията резултат е да намали цената за потребителите на декодерите, към които е насочена мярката. Това дава възможност на производителите или да повишат своите продажби, без да намалят цените на продукта, или да вдигнат цените, без да загубят клиенти.
IV.A.3 ИЗБИРАТЕЛНОСТ
(100)
Предимството, която мярката предоставя на операторите за наземно радиоразпръскване и операторите на платена кабелна телевизия, е избирателно. Не всички оператори могат да спечелят от мярката. Съществуват оператори за радиоразпръскване, които присъстват само на сателитната платформа, които не са в състояние да се облагодетелстват от повишения брой зрители на цифрова телевизия, привлечени от субсидията.
(101)
За отрасъла на производство на декодери също има избирателно предимство.
IV.A.4 НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА
(102)
Оператори за радиоразпръскване
(103)
В решението за започване на процедурата Комисията изразява мнение, че предимството, предоставено на операторите за радиоразпръскване и операторите на наземни мрежи, вреди на операторите за радиоразпръскване, които използват различни технологични платформи, или на операторите за радиоразпръскване, които не могат да предават в момента.
(104)
Радиоразпръскването DTT не само се конкурира със свободно приеманите аналогови предавания, но и с платената телевизия: помощта дава възможност на операторите на T-DVB и C-DVB да навлязат на пазарите за платена телевизия при по-ниски разходи и да се конкурират със съществуващите оператори (такива като Sky Italia). Това се потвърждава от Доклада на AGCOM (45), според който субсидията има решаващо значение за развиването на аудитория на операторите за радиоразпръскване, които използват T-DVB технология, и според изследване на AGCM, които наблягат на важността на принципа на технологичната неутралност (46).
(105)
След като получи мненията от Италия и от заинтересованите страни, Комисията поддържа виждането си, че избирателните облаги, предоставяни от субсидията, могат да нарушат конкуренцията. Първо, аргументите, че наземните и сателитните оператори за радиоразпръскване не се конкурират на същия пазар за платена телевизия и че стойността на декодера има само незначително влияние върху избора на потребителите между двете различни платформи, са спорни. Следователно заключението, на което навеждат тези аргументи, а именно, че мярката не нарушава конкуренцията, трябва да се отхвърли.
(106)
За приложението на член 87, параграф 1 е достатъчно, че помощта заплашва да наруши конкуренцията, като предоставя избирателно предимство. Дори ако предложението за платена цифрова наземна телевизия за момента не е съпоставимо с платената телевизия, достъпна по сателит, едновременно по отношение на вида на услугата (платена програма срещу месечен абонамент) или по отношение на икономическия размер (сателитната телевизия събираше почти 95 % oт приходите от абонати за 2005 г.), съществува определена степен на заменяемост между тях. След като цифровата наземна платформа се въведе успешно в действие и създаде платените телевизионни услуги - също благодарение на субсидираните декодери - тя ще бъде в състояние да се конкурира с подобни услуги, които се предоставят на алтернативни платформи.
(107)
Това се потвърждава от развитието в други държави-членки. Например в Обединеното кралство при изследването на BskyB, цитирано по-горе, Службата за справедлива търговия стигна до заключението, че игрите от първа лига на Футболната асоциация, предавани на живо, бяха единственият надежден пазар сред телевизионните платформи. Следователно, ясно е, че в зависимост от състоянието на развитието на пазарите за платена телевизия, телевизионното предложение на цифровата наземна платформа може да бъде конкурент на това на сателитната платформа.
(108)
В допълнение, субсидиите стигнаха до критична точка във времето, т.е. когато много зрители на наземна аналогова телевизия трябва да се изправят пред прехода към цифрова телевизия, като имат възможност на избор между това да инвестират в оборудване за приемане на сателитни или наземни предавания. Като намаляват разходите за инвестиране в оборудване за наземна телевизия TV (декодер), субсидиите безусловно влияят върху този избор. От гледна точка на разходите за преминаване към друга технология между платформите, веднъж след като е направен избор, субсидиите биха могли също така да имат един твърде продължителен ефект на нарушаване.
(109)
Трябва да припомним, че в мярката на AGCM (47), при която се направи оценка на съществуването на възможен конфликт на интереси, за да се прецени дали субсидията за въпросните декодери е причинила конфликт на интереси в полза на компании, притежавани от министър-председателя, беше проучен по-скоро пазарът на платената телевизия, отколкото да се постави ударение върху разделението на пазара между наземната и сателитната телевизия. В точка 52 се посочва, че Mediaset, Telecom Italia, Sky и Fastweb могат да се приемат като потенциални конкуренти на пазара за платена телевизия, независимо от различния вид предложение за платена телевизия.
(110)
Не е приемлив и аргументът, изложен от Италия и Mediaset, че избирателната природа и ефектът на нарушаване на конкуренцията на мярката са резултат от търговския избор на Sky да използва технологията NDS, тъй като разпоредбите на законодателството изключват сателитните декодери от мярката, дори ако сателитните оператори са проявявали желание да използват декодери със съответната отворена технология. Нито пък аргументът, че след измененията на Финансовия закон за 2006 г., с цел да се даде възможност за субсидиране на всички декодери „с оперативна съвместимост“, независимо от платформата, Sky Italia не е преминала от декодери със затворена технология към декодери, които биха могли да получат субсидия. Фактически тази стратегия зависи от много фактори, такива като предишни инвестиции, направени от компаниите, или избор да се изчака решението на Комисията за съвместимостта на тази нова мярка.
(111)
Непряко потвърждение, че достъпът до пазара на платена телевизия при намалени разходи нарушава конкуренцията, е дадено в проучването на Дойче банк (стp. 18 и следващи), което анализира финансовите сценарии за Mediaset в резултат от развитието на програмата за предаване на футболни мачове по телевизията за платени програми като функция на потребителите, които Sky Italia не би привлякла, при което се повлияват темповете на растеж на платената телевизия с използване на DTH технология. Нещо повече, цифрите, които сочи Sky Italia - целящи да покажат, че темповете на растеж на абонатите на Sky Italia, които са повлияни от продажбите на субсидирани декодери - също подкрепят становището, че съществува една степен на конкуренция в рамките на пазара на платената телевизия.
(112)
Нарушаването на конкуренцията се появява не само на нивото на операторите за радиоразпръскване, но е възможно и на нивото на мрежовите оператори. През месец декември 2005 г. в Италия имаше 4,8 милиона зрители на сателитна телевизия, от които само 3,5 милиона абонати на Sky. Останалите 1,3 милиона зрители, следователно, проявяваха интерес към предложенията за свободно приемани програми, достъпни по сателит. Това е показател, че за потребителите сателитната телевизия за свободно приемане може да бъде алтернатива на цифровата наземна и кабелна телевизия и може равностойно да служи на целта за подпомагане преминаването към цифрова телевизия. Като изключва сателитната платформа от въпросните субсидии и като ги насочва избирателно към цифровите наземни и кабелни декодери, мярката спокойно може да насочи зрителите към оператори за радиоразпръскване, които по-скоро използват наземни и кабелни мрежови оператори, отколкото сателитни оператори.
IV.A.5 ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ-ЧЛЕНКИ
(113)
Пазарите на радиоразпръскване и мрежови услуги са отворени за международна конкуренция. Като облагодетелства избирателно определени оператори за радиоразпръскване и мрежови оператори, конкуренцията се нарушава за сметка на икономически оператори, които може да произхождат от други държави-членки. Примерите за сателитни оператори или за един от жалбоподателите, Sky TV, са недвусмислени в това отношение. Въпросната мярка следователно облагодетелства определени компании с оглед конкурентите на общия пазар.
(114)
Заключението на Комисията, че нарушаването на конкуренцията между операторите за телевизионно радиоразпръскване и между мрежовите оператори е в състояние да повлияе върху търговията между държавите-членки, не беше оспорено от никоя от заинтересованите страни. Следователно Комисията потвърждава заключението на решението за започване на процедурата, че мярката въздейства върху търговията между държавите-членки.
IV.A.6 ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(115)
В обобщение, независимо че основните бенефициери извличат само непряко предимство от въпросната мярка, Комисията счита, че мярката представлява държавна помощ за операторите на платена телевизия, които използват технологията T-DVB, която преди всичко им дава възможност да създадат потребителска база и по този начин предоставят нови услуги и навлизат на пазара за платена телевизия на ниска цена. Това се отнася и до кабелните оператори, които предоставят платени телевизионни услуги, а оттам и до операторите на платена телевизия.
(116)
Комисията приема, че въпросната мярка представлява непряка помощ, поради това, че основната цел на схемата на отпускане на помощта е да осигури непряко предимство на тези бенефициери, които бяха посочени, независимо от факта, че те нямат пряка връзка с компаниите, които произвеждат субсидираната стока.
(117)
Наличието на държавна помощ в разглеждания случай не повдига въпрос за евентуалното приложение на Решението Altmark (48) по отношение на възможната компенсация за разходите за обществени услуги. Нито един от четирите критерии (дефиниране и възлагане на услугата от общ икономически интерес, последващо определяне на параметрите за компенсация, без свръхкомпенсация и избор на ефикасен доставчик чрез тръжна процедура или оценка на нетните допълнителни разходи на средна добре управлявана компания) не е покрит.
(118)
Следователно мнението на RAI, че мярката не представлява помощ за RAI, тъй като компанията беше длъжна да направи определени инвестиции в цифровата телевизия, поради задълженията ѝ за обществена услуга, не може да бъде приет.
(119)
Що се отнася до цифровите наземни мрежови оператори, Комисията - независимо от схващането, че въпросната мярка потенциално е нарушила конкуренцията в тяхна полза - не е в положение да постанови с достатъчно разумно обоснована сигурност, че предимството вече е било налице по времето на приложение на мярката. Следователно тя заключава, че тези оператори не са бенефициерите на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(120)
Накрая, Комисията отбелязва, че в решението за започване на процедурата тя е идентифицирала една трета категория от възможни непреки бенефициери на мярката в допълнение към операторите за телевизионно радиоразпръскване и мрежовите оператори, а именно производителите на декодери.
(121)
В решението за започване на процедурата Комисията изразява съмнение, че мярката представлява помощ за производителите на декодери, тъй като субсидията се предоставя за декодери, в които е използван стандарт MHP, т.е. отворен интерфейс за приложни програми, който е свободно достъпен за всички производители. Помощта е насочена към потребителите, които могат да избират между декодерите на всички производители; а от това следва като че ли, че помощта не облагодетелства избирателно някой производител на декодери на основание мястото, където се произвеждат тези декодери. Нито пък изглежда, че има производители, които са специализирани в производството на субсидираните декодери и така могат да бъдат облагодетелствани за сметка на производителите на други модели декодери. Нещо повече, няма данни, че производителите на декодери се конкурират с операторите в другите отрасли, които не могат да се облагодетелстват от мярката. Накрая, изследването на тази мярка не показа стремеж към създаване на предимство за производителите на декодери, нито чрез поставената си цел, нито чрез своята обща структура.
(122)
От друга страна, Комисията отбелязва, че производителите на декодери се облагодетелстват от едно отраслово предимство, от което не могат да се възползват други отрасли на икономиката, и така се създава нарушаване в разпределението на ресурсите на икономиката. Въпреки че нито едно от мненията, които бяха получени в контекста на решението за започване на процедурата, не навежда на съществуването на помощ за производителите на декодери, Комисията счита, че съществуването на нарушаване на конкуренцията на тяхното равнище не може да бъде напълно изключено.
(123)
Все пак Комисията счита също така, че в този конкретен случай е необходимо да се определи дали мярката представлява помощ или не за производителите на декодери по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Непрякото въздействие на мярката по отношение на увеличаване на продажбите на декодери е присъщо на всяка една инициатива, която властите биха предприели в полза на развитието на цифровата телевизия, дори ако тя е в максимална степен технологично неутрална. Както е обяснено в раздел IV.Б по-долу, ако помощта за производителите на декодери съществуваше, то Комисията би разгледала нейната съвместимост съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за EО.
IV.Б ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА
(124)
В решението за започване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно това дали разглежданата мярка представлява мярка на помощ, съвместима с единния пазар на основание член 87, параграф 2, буква a), член 86, параграф 2 и член 87, параграф 3, буква в), след като изключи прилагането на трите изключения, посочени в член 87 от Договора за ЕО, по отношение на конкретния казус. В своите мнения Италия и Mediaset излагат аргументи, с които се противопоставят на възраженията на Комисията от решението за започване на процедурата, като твърдят, че мярката е съвместима съгласно член 87, параграф 2, буква a) и член 87, параграф 3, буква в), а Италия набляга на това, че по нейно мнение предвидените в член 87, параграф 3, буква б) и член 87, параграф 3, буква г) изключения се прилагат към настоящия случай. След като получи мненията на Италия и на заинтересованите страни, Комисията поддържа становището си, че разглежданата помощ не е съвместима с общия пазар поради причини, които излага по-долу в това решение.
IV.Б.1 ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 2, БУКВА A)
(125)
В решението за откриване на процедурата Комисията приема, че терминът „социален характер“ трябва да се тълкува ограничително, а оттам следва, съгласно практиката на Комисията, че този термин се отнася за помощ, която е адресирана към потребностите на непривилегировани групи от населението, като сочи за пример Основните насоки за държавна помощ в отрасъла на въздухоплаването (49), раздел III.3, където помощта със социален характер трябва принципно да покрива специфични категории пътници. Комисията изтъква, че в случая на тази мярка законът не съдържа отпратка към социалния или икономическия статус на бенефициера. Тя посочва изследването на AGCOM за достъпността на пазара на декодери на приемлива цена, което стига до предположението, че далеч не цялото население изпитва потребност от помощта, за да осъществи преминаването към цифрова телевизия - пазарната тенденция беше такава, че при най-добрия сценарий на развитие повече от 50 % от домакинствата биха имали декодер към 2006 г., а в най-лошия случай към началото на 2008 г. (50).
(126)
Аргументът на Италия, че цифрите, посочена от AGCOM, а именно 50 % oт домакинствата с декодер към края на 2006 г. или 2008 г., представлява една занижена оценка на по-високите разходи за декодери с оперативна съвместимост, не променя оценката на Комисията, тъй като Италия не представя доказателства, че помощта е замислена единствено за нуждаещите се групи от населението, нито пък че цялото население се нуждае от тази помощ.
(127)
По същия начин аргументът, че мярката би могла непряко да въздейства на бедните домакинства в резултат на цялостната икономия от намаляването на цените, не може да се приеме от Комисията поради две причини. Първо, изключенията от общото правила за несъвместимост на помощта с общия пазар трябва да се тълкуват ограничително. Същото се отнася до идеята за помощта със социален характер, която трябва да се тълкува само и пряко за непривилегировани групи от населението. Второ, приемането на аргумента, предложен от Италия, би било равносилно на приемане на аргумента, че помощта, предоставена на цялото население, има социален характер, тъй като тя би подпомогнала и групите от населението, които наистина се нуждаят от тази помощ. Възприемането на този подход би предположило приемането на идеята, че непряката помощ, предоставена чрез потребителите или инвеститорите, е съвместима помощ, а по този се заобикаля ограничителният характер на изключенията от общата забрана за държавна помощ.
(128)
Накратко казано, изглежда, че мярката няма социален характер и че изключението, предвидено в член 87, параграф 2, буква a) от Договора за ЕО, не се прилага.
IV.Б.2 ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 3, БУКВА Б) OТ ДОГОВОРА ЗА EО
(129)
В решението за започване на процедурата Комисията счита, че изключението, предвидено в член 87, параграф 3, буква б) не се отнася до въпросната помощ. Все пак в своето изложение Италия обосновава, че преминаването към цифровизация представлява проект от общ европейски интерес като част от международна програма, подкрепяна от различни държави-членки, и отказът, предвиден в член 87, параграф 3, буква б) трябва да се приложи в съответствие с постановленията на Съда на Европейските общности по делата Exécutif régional wallon и SA Glaverbel v Commission (51).
(130)
В тези две дела Валонското регионално правителство подкрепи Glaverbel, компания, която инвестира в областта на високите технологии, такива като развитието на тънкослойни фотоелектрически клетки, което беше част от Европейската стратегическа програма за изследване и развитие на информационните технологии (ESPRIT). На тази база Валонското регионално правителство постанови, че помощта е съвместима в съответствие с изключението, предвидено в член 87, параграф 3, буква б). Програмата ESPRIT беше създадена от Европейската общност. Съдът поддържа, че Комисията е упражнила правото си на преценка по въпроса, а страните не са доказали, че мярката е допринесла за проект от общ европейски интерес.
(131)
В този случай Комисията не счита, че предприетите от Италия стъпки за насърчаване на продажбите на декодери попадат в квалификацията на изключението, предвидено в член 87, параграф 3, буква б). Мярката е индивидуална инициатива на държава-членка, която, както се обяснява по-нататък в решението, причинява нежелано нарушаване на конкуренцията. Тя не може да бъде разглеждана като част от един добре обмислен проект, съгласуван или координиран с други държави-членки по такъв начин, че да изключи неблагоприятното въздействие върху търговията и конкуренцията и да обезпечи общ европейски интерес. Що се отнася до мнението на Италия, че съществува интерес на Общността за завършване на преминаването към другата технология, както и че все повече държави-членки подкрепят една такава цел, този аргумент ще бъде разгледан в следващия раздел, който обсъжда възможните основания за съвместимост съгласно член 87, параграф 3, буква в).
IV.Б.3 ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 3, БУКВА В) OТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(132)
В решението за започване на процедурата Комисията посочва, че не е убедена в това, че помощта за операторите за радиоразпръскване може да се приеме за съвместима съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за EО. Комисията поддържа своето становище дори след като получи мненията на заинтересованите страни.
(133)
За да бъде съвместима съгласно член 87, параграф 3, буква в), помощта трябва да преследва цел от общ интерес по нужния и пропорционален начин. По-специално мярката трябва да бъде оценена в светлината на следните въпроси:
a)
Насочена ли е мярката към постигането на добре дефинирана цел от общ интерес?
б)
Помощта добре обмислена ли е, за да постигне целта от общ интерес, т.е. дали предлаганата помощ е насочена към неефективността на пазара или към друга цел? По-специално:
i)
помощта подходящ инструмент ли е, т.е. има ли други, по-подходящи за случая инструменти?
ii)
има ли стимулиращ ефект, т.е. помощта променя ли поведението на фирмите?
iii)
помощта пропорционална мярка ли е, т.е. може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малко помощ?
в)
Ограничени ли са нарушаванията на конкуренцията и влиянието върху търговията, така че цялостният баланс да е положителен?
IV.Б.3.1 Цел от общ интерес
(134)
В решението за започване на процедурата Комисията поддържаше, че преминаването към цифровата технология има големи предимства - по-ефикасно използване на честотния диапазон и увеличени възможности за пренос - водещо до нови и с по-добро качество услуги и в състояние да разшири избора на потребителите. Съответно в решението за започване на процедурата Комисията счита, че преходът от аналогово към цифрово радиоразпръскване и разпространението на отворени стандарти за интерактивност трябва да се считат за цели от общ интерес. Италия е съгласна с Комисията в своето изложение. Europa7 повтаря коментарите, които бяха направени от Sky Italia в жалбата, и набляга, че на риск не е изложен общ интерес, защото към настоящия момент покупката на цифрови декодери беше свързана с чисто търговски дейности, а по този начин ползата от преминаването към друга технология беше отложено за 2012 г.
(135)
Комисията не е съгласна с Europa7. Първо, както е изложено в решението за започване на процедурата, Комисията активно подкрепя преминаването към цифрова технология и вече е подчертала тези предимства в Плана за действие за електронна Европа 2005 г., в двете съобщения за преминаване към цифрова технология (52) и в своето съобщение „Електронна Европа 2010 г. - Европейско информационно общество за растеж и заетост (53) “. Регламентът не трябва нито да налага, нито да дискриминира в полза на използването на определена платформа - т.е. той трябва да зачита така наречения принцип на „технологична неутралност“, но, както е посочено в Директива 2002/21/EО (54), намеса, насочена към коригиране на пазарни неефективности, които са специфични за дадена платформа, могат да бъдат предвидени. Накрая, платформите, които предлагат най-големи изгоди за потребителите, трябва да преобладават.
(136)
В съобщението върху оперативната съвместимост на цифровите интерактивни телевизионни услуги (55) Комисията също набляга на важността на „интерактивността“ и „оперативната съвместимост“. Съобщението гласи, че „Комисията се старае да осигури на гражданите на Европа полза от нарастващия обем от интерактивни DTV услуги, достъпни на нарастващ брой предавателни платформи“. Наистина, интерактивната телевизия добавя друг слой функционалност към цифровата телевизия (DTV) над видеото, които могат да бъдат използвани в бъдещето не само за търговски цели, но и да изпълняват функции за електронно управление за една част от населението, която среща най-много трудности с компютърните технологии.
(137)
В съобщенията Комисията набляга също така и на това, че липсата на оперативна съвместимост (покриваща едновременно техническата оперативна съвместимост и проблеми на достъпа) и възможните ограничения на избора на потребителите могат да повлияят на свободния поток на информация, на медийния плурализъм и културното многообразие. Тези съображения могат да се обобщят по следния начин. Потребителите няма да са в състояние да купуват стандартизирани, универсални приемници за приемане на интерактивни услуги на телевизията за свободно приемане и платената телевизия и могат да се окажат блокирани в използването на по-скъпо струващи приемници, които съдържат патентни програмни интерфейси. Операторите за радиоразпръскване биха се изправили пред трудности в развитието и доставката на интерактивни услуги, тъй като те трябва да се договарят с вертикално поставените мрежови оператори, които контролират патентните API технологии. Отворените API технологии улесняват оперативната съвместимост, т.е. преносимостта на интерактивно съдържание между механизмите на доставка, като съхраняват пълната функционалност на цялото съдържание. Комисията също така набляга и на това, че стандартът MHP към настоящия момент е най-съвременният отворен API стандарт в Европа, и Комисията ще предприеме допълнителни мерки, за да поощри доброволното приемане на този стандарт. Един от начините да се намалят допълнителните разходи за потребителите за снабдяване с оборудване с вградени механизми за стандартна употреба, такива като MHP, е да се субсидира покупката на ниво потребител. Тя стига до заключението, че поради изложените причини, държавите-членки могат да предлагат субсидии за потребителите.
(138)
Второ, дори ако много от тези облаги - по-специално облагите, които не са свързани с търговски дейности - касаят бъдещето, това не е основателна причина за убеждението, че мярката няма да допринесе за постигане на цел от общ интерес. Нито пък Комисията вярва, че фактът, че единствените явни облаги понастоящем са свързани с търговски дейности, навежда на идеята, че не съществува цел от общ интерес. Наистина, облагите за потребителите са не само съществена част от всяка една политика за защита на конкуренцията, но също така представлява положителната последица на правителствената намеса, и като повишава благополучието на потребителите, може успешно да се впише в определянето на общия интерес.
(139)
Следователно Комисията поддържа становището си, че мярката е насочена към добре определена цел от общ интерес.
IV.Б.3.2 Добре обмислена помощ
(140)
В решението за започване на процедурата Комисията признава, че преминаването към друга технология може да бъде затруднено от определени пазарни неефективности и проблеми на социалното сближаване, така че принципно потребителските субсидии са един приемлив начин за поощряване на това преминаване, при положение че се спазва принцип на технологична неутралност.
(141)
Комисията изрази предварителното си становище за въпросната мярка по отношение на евентуалните видове (56) пазарни неефективности или социални проблеми, както и относно пазарите, свързани с оператори за радиоразпръскване, а именно:
a)
Развитието на цифрово наземно радиоразпръскване може да бъде възпрепятствено от проблеми на координацията между пазарните играчи.
б)
Мярката представлява компенсация за потребителите, които се нуждаят от осъвременяване на аналоговото си оборудване.
в)
Наличието на пазарна сила може да възпрепятства пазара от постигане на цялостната полза от конкуренцията между операторите.
г)
Преминаването към друга технология може да има положителни външни въздействия, поради по-добрата експлоатация на честотния спектър.
д)
Мярката поощрява нововъведение и развитие на нови услуги, един специален вид външен фактор.
(142)
По отношение на тези точки първо трябва да се оцени дали те представляват истински пазарни неефективности, които възпрепятстват пазара от постигане на неговата пълна икономическа ефективност. Второ, дали държавната помощ е подходящата корективна мярка за тях, и, трето, дали предоставената помощ представлява необходимият минимум за постигане на целта.
(143)
В решението за започване на процедурата Комисията признава, че проблемът на координация между играчите на пазара може принципно да представлява „пазарна неефективност“, тъй като операторите за радиоразпръскване трябва да съгласуват общи дати за преминаването към друга технология, за да сведат до минимум разходите за паралелното предаване, по-специално, тъй като честотният спектър е недостатъчен да предава паралелно аналогови и цифрови телевизионни сигнали (така наречената фаза на едновременно предаване). Потребителите може да не изявят желание да се прехвърлят към цифровата платформа, докато тя не е в състояние да поеме голям брой оператори за радиоразпръскване. Съответно, операторите за радиоразпръскване може да решат да изчакат другите оператори, преди да се прехвърлят към цифровата платформа. Без координация между операторите този подход може да забави преминаването. Следователно, от значение е да ограничи продължителността на фазата на едновременно предаване и да се постигне едновременното преминаване към другата технология на операторите за радиоразпръскване.
(144)
Все пак Комисията счита, че мярката не е подходящ инструмент за изправяне на такава пазарна неефективност. Наистина, съществуването на задължителен краен срок за преминаването към друга технология - 31 декември 2006 г. по времето, когато беше въведена мярката - вече изглежда достатъчно да помогне на операторите за радиоразпръскване да планират координиран преход към новата платформа, а потребителите да се адаптират към новата технология за пренос. Субсидиите за потребителите могат да повишат търсенето на DTT услуги, но не са специално адресирани към проблема на координацията между играчите на пазара.
(145)
По първото съображение, Италия коментира, че съществуването на обвързващ краен срок не е достатъчно да осигури прекратяване на използването на аналоговата технология при липсата на стимула на търсенето, тъй като потребителите, които не са заинтересовани от платената телевизия, не биха пожелали да участват в този преход, при положение че съществуващите оператори за наземно радиоразпръскване нямат интерес да субсидират закупуването на декодери от страна на потребителите. В резултат, като се има предвид конкурентното положение на съществуващите оператори в аналоговия наземен отрасъл и фактът, че потребителите използват най-много аналогова наземна телевизия, няма оператор, който да се чувства стимулиран да започне процеса на цифровизация.
(146)
Комисията поддържа мнението си, че съществуването на законово определен краен срок е достатъчен инструмент да разреши пазарната неефективност, дължаща се на необходимостта от координация. След като италианските власти вече са взели решение да започнат процес на преминаване към друга технология и са поставили законно установен краен срок за приключване на прехода, съществуващите оператори за радиоразпръскване трябва да приемат това като установен факт, и в следствие на това, да разработят нови търговски стратегии. Възможните трудности, произтичащи от ниското търсене, трябва да се оценят като самостоятелен проблем, а не като проблем, свързан с необходимостта от координация между играчите на пазара.
(147)
Във всеки случай, Комисията счита, че като се има предвид огромният размер на пазара на наземна телевизия в Италия, рискът, че не е достигнат един критичен брой потребители - достатъчен да оправдае инвестицията в цифрова наземна технология - не е толкова голям, че търговските оператори да не могат да се справят с него.
(148)
В решението за започване на процедурата Комисията поддържа, че предлагането на компенсация на потребителите, които имат нужда да осъвременят аналоговото си оборудване, е необходима стъпка за гладкото протичане на процеса на преминаване към друга технология. Въпреки че този аргумент оправдава помощта за потребителите, той не оправдава дискриминацията между наземните и сателитните платформи, тъй като няма нужда потребителите да бъдат насочвани към цифровата платформа, както е в случая с тази мярка.
(149)
В изложението си Италия повтаря предишния аргумент, че мярката съдържа изискването декодерите да позволяват приемането на безплатна телевизия без разходи за потребителя, което вече изключва сателитната платформа от облагите на тази мярка, тъй като основният сателитен оператор, Sky Italia, изисква плащането на абонаментна вноска за достъп до своите програми.
(150)
Все пак Комисията отбелязва, че предложението за свободно приемане също е достъпно по сателит за потребители, които не са абонати на Sky. В допълнение, изглежда няма причина за изключване от субсидията на потребители, които избират да се включат към цифровите услуги при условията на платен абонамент. Наистина, Италия приема този подход при отпускане на субсидията за потребителите на кабелна платформа, която изисква абонамент.
(151)
Ако изискването да няма разходи трябва да се тълкува като допълнителни разходи, необходими за получаването на канали за свободно приемане, сравнени с разходите, които вече са заплатени от потребителя за получаването на услуги от оператора за радиоразпръскване, то тогава и абонатите на сателитна телевизия не понасят допълнителни разходи, за да гледат телевизия за свободно приемане. От друга страна, ако разпоредбата се тълкува в смисъл, че потребителят не трябва да понася никакви разходи, за да приема канали за свободно приемане, не става ясно защо се предоставя субсидията за декодери на други платформи, които изискват плащането на абонаментни такси за определени телекомуникационни и интернет услуги.
(152)
Италия счита, че различното третиране на S-DVB и C-DVB може да бъде оправдано от настоящата политика на насърчаване на разпространението на широкочестотния спектър. Комисията не може да приеме този аргумент, защото подкрепата на широкочестотния спектър не може да оправдае нарушаването между операторите за радиоразпръскване и евентуалната помощ за широкочестотния спектър трябва да бъде внимателно обмислена и оценена на свое собствено основание.
(153)
В решението за започване на процедурата Комисията припомня, че помощта не е подходящ инструмент за справяне с липсата на конкуренция, а предоставянето на помощ за наземната технология, защото Sky Italia има монополистично положение на пазара за сателитно радиоразпръскване и на пазара за платена телевизия, не е валиден аргумент за съвместимостта на мярката.
(154)
Комисията набляга на това, че задълженията, изисквани в контекста на News Corporation, която поема контрола върху Telepiù и Stream, вече са предизвикали загриженост по отношение защита на конкуренцията. Наистина, фактът, че е невъзможно, по-специално за Sky, да получи права на всички платформи за предаване на живо на футболни събития, без съмнение облагодетелства други оператори на платена телевизия, включително оператори за цифрово наземно радиоразпръскване.
(155)
В решението за започване на процедурата Комисията твърди, че съществуващите оператори за аналогово радиоразпръскване вече са били облагодетелствани в процеса на преминаване към друга технология, защото цифровите лицензи бяха предоставяни автоматично и без никаква държавна компенсация на мрежовите оператори, свързани с операторите за радиоразпръскване. Въпреки че те трябваше да предоставят част от своите радиочестоти на трети страни, на операторите за радиоразпръскване беше гарантиран 60 % oт техния капацитет за предаване. Нещо повече, цифровата технология позволява на операторите за радиоразпръскване по-голям капацитет на пренос при по-ниски разходи. Тези елементи изглеждат достатъчни да компенсират операторите за радиоразпръскване за разходите за преминаване към цифрова технология.
(156)
Италия и Mediaset настояват, че този аргумент не взема под внимание истинските разходи/облаги от преминаването към друга технология, считайки, че основните бенефициери на преминаването към другата технология (новите участници) се различават от тези, които понасят разходите за преминаването (потребители, и по-специално съществуващите оператори). Намаляването на разходите не компенсира съществуващите оператори за повишената конкуренция, при положение че те са длъжни да освободят 40 % oт капацитета си за независими производители. Следователно, съществуващите оператори нямат стимули да приключат с преминаването към друга технология, и ако за аналоговите оператори не съществуват облаги, това трябва да се приеме за компенсация за разходите, причинени от съществуващите оператори.
(157)
Комисията счита, че гореизложният аргумент се основава на неправилно допускане, а именно, че загубите, които съществуващите оператори с пазарно влияние могат да претърпят в резултат на повишената конкуренция, трябва да бъдат компенсирани. Задължително преминаване към друга технология или преразпределение на честотите, които осигуряват пазарно пространство за нови участници, са законна регулаторна намеса, която не дължи компенсиране, по-специално, като се има предвид, че предишните лицензи бяха предоставяни без ограничения в защита на конкуренцията или ограничения във времето. Съответно, загубата на приходи, понасяна от съществуващите оператори за радиоразпръскване не трябва да се взема под внимание при определяне на разходите за преминаване към друга технология.
(158)
Друг аргумент, изложен от Mediaset, е, че, ако компанията трябваше сама да финансира стойността на декодерите с отворена технология, тя би се изложила на ползване на готово от страна на конкурентите, тъй като потребителите биха могли да гледат и други канали с декодерите, финансирани от Mediaset.
(159)
Комисията не отхвърля напълно този аргумент, въпреки че счита, че операторите за радиоразпръскване би трябвало да имат определен интерес в предоставянето на по-широка оферта на зрителите - в това число и каналите на конкурентите. Това е особено вярно в случая на италианския пазар, където потребителите са свикнали да гледат телевизия за свободно приемане и където със субсидираните отворени декодери това поведение може да бъде повторено, като се използва новата цифрова технология, рамката, която съществува в момента за аналоговата технология (с допълнение на платена телевизия). В този контекст, очаква се единствено основните оператори за радиоразпръскване да понесат разходите за субсидиране на покупката на декодери, както и да понесат известно „ползване на готово“ от страна на други компании (57).
(160)
Във всеки случай, Комисията приема, че държавата има право да се намеси, за да стимулира търсенето, за да подпомогне операторите за радиоразпръскване да се справят с разходите за преминаване към друга технология, с оглед на външните фактори, които въздействат върху този процес, и евентуалните проблеми, породени от ползването на готово от страна на други компании. Все пак, Комисията счита, че тези аргументи не могат да оправдаят факта, че помощта е насочена избирателно към наземната телевизия и изключва конкурентната сателитна платформа.
(161)
В своето изложение, предшестващо решението за започване на процедурата, Италия завява, че цифровата технология ще служи за насърчаване на нововъведението, като предлага интерактивни услуги (възможността на използващия да „влезе в диалог“ със системата) и оперативна съвместимост (възможността на използващия да получи достъп до всички оператори за радиоразпръскване чрез един декодер).
(162)
В решението за започване на процедурата Комисията вече призна, че мярката доведе цените на интерактивните декодери до нивото на по-опростените модели, които не предлагат интерактивни услуги (дистанционни устройства).
(163)
Но в своето мнение върху решението за започване на процедурата Италия не изтъква сериозни причини за изключването на сателитния режим от мярката, а вместо това просто повтаря, че, когато мярката е била въведена, интерактивните услуги на декодерите са били много ограничени, поради използването на патентна технология без отворени стандарти API.
(164)
Комисията вярва, че тези аргументи не са сериозна причина, обосноваваща становището, че помощта за операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и за операторите на платена кабелна телевизия е съвместима, поради следните причини. Първо, технически беше възможно изнасянето на пазара на декодери със съвременни интерактивни възможности за зрителите на сателитна телевизия за свободно приемане. Като изключва a priori сателитните декодери, мярката по всяка вероятност възпрепятства разпространението на висококачествени сателитни декодери. Второ, Sky Italia сложи началото на преминаване към технология със затворени стандарти през 2004 г. и до началото на 2005 г. Не може да бъде изключена възможността, че Sky Italia вероятно би направила различен избор, ако помощта включваше и сателита.
(165)
Тъй като Комисията остава на мнение, че изключването на сателитната платформа, оправдано с довода, че по времето на предприемане на първата мярка сателитът използва само „оперативно несъвместими“ декодери, не взема под внимание факта, че сателитните оператори най-вероятно биха проявили желание и биха били в състояние да доставят „оперативна съвместимост“, с цел да се облагодетелстват от мярката.
IV.Б.3.3 Избягване на ненужни нарушавания
(166)
Докато публичната намеса може да бъде оправдана с оглед на съществуването на определени пазарни неефективности и възможни проблеми на сближаването, Комисията остава на мнение, че начинът, по който е замислена тази мярка, поражда ненужни нарушавания на конкуренцията.
(167)
Комисията разясни в раздел IV.A.3 „Нарушаване на конкуренцията“ защо вярва в съществуването на такива нарушавания, обратно на твърденията на Италия и Mediaset. Нещо повече, както се казва в решението за започване на процедурата, фактът, че сателитните оператори са изрично изключени от помощта, е ненужен. Това също има ефект на нарушаване на конкуренцията на пазара на платената телевизия, където някои от бенефициерите са съществуващи оператори на един твърде концентриран пазар за аналогова наземна телевизия и могат да разчитат на много голяма аудитория.
(168)
Ненужно нарушаване на конкуренцията обаче не съществува в случая на производителите на декодери. Мярката насърчава технологичното развитие под формата на високофункционални декодери със стандарти, които са достъпни за всички производители. Всеки производител на декодери, който има желание да се заеме с такова производство, може да се възползва от предимството, включително производители, които се намират в други-държави членки. Вярно е, че мярката ще промени нормалното разпределение на ресурси на пазара, като стимулира търсенето на декодери, това е присъщ и неизбежен резултат от обществената политика в полза на цифровизацията - дори и възможно най-неутрална по отношение на технологията. Следователно, не може да се каже, че мярката въвежда ненужни нарушавания на конкуренцията, доколкото производителите на декодери са засегнати.
IV.Б.3.4 Заключение за член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО
(169)
Член 87, параграф 3, буква в) изисква да има баланс между положителното развитие в резултат от дадена мярка и нейните отрицателни въздействия върху конкуренцията. В конкретния контекст изглежда, че преминаването към цифрова технология и оперативна съвместимост са цели от общ интерес, които, при наличието на външни фактори, породени от този преход, и проблеми на сближаването, свързани със задължението, наложено на потребителите да преминат към цифрова телевизия, могат принципно да оправдаят помощта под формата на потребителска субсидия.
(170)
Мярката, обаче, има определени характеристики, които нито са необходими, нито са пропорционални, и създават ненужно нарушаване в полза на съществуващите оператори за наземна радиоразпръскване на един пазар, който изглежда се характеризира със строг олигополизъм и където тези нарушавания могат да окажат значително влияние върху конкуренцията.
(171)
Съответно, Комисията счита, че помощта за операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат услуги на платена телевизия и за операторите на платена кабелна телевизия не може да се разглежда като съвместима съгласно член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО. Комисията също така счита, че мярката в полза на производителите на декодери, ако въобще това е помощ, би била съвместима съгласно член 87, параграф 3, буква в) oт Договора за ЕО.
IV.Б.4 ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 3, БУКВА Г) OТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(172)
Италия заявява, че, като се има предвид присъствието на много местни оператори за наземно радиоразпръскване, които правителството на Италия иска да защити, мярката е съвместима въз основа на изключението, предвидено в член 87, параграф 3, буква г) oт Договора за ЕО, поради нейните положителни въздействия върху културното многообразие. Като се има предвид, че сателитът не е добре пригоден за предоставяне на местни услуги, сателитните декодери не би трябвало да са включени в субсидията.
(173)
Комисията счита, че този аргумент на Италия не може да бъде приет. Мярката не е насочена специално към постигане на културни цели, нито към насърчаване на културното многообразие, като облагодетелства само местни оператори, които без помощта не биха присъствали на пазара. Това е мярка в полза на оператори за наземно радиоразпръскване и оператори на платена кабелна телевизия като цяло. Следователно, като се има предвид ограничената приложимост на изключенията, Комисията не може да приеме, че една широкомащабна мярка с пространно въздействие може да бъде оправдана от положителното си влияние върху местните оператори за радиоразпръскване.
IV.Б.5 ЧЛЕН 86, ПАРАГРАФ 2 OТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(174)
Комисията счита, че изключението, предвидено в член 86, паргараф 2, което може да се приложи към държавна компенсация за разходи по доставката на обществена услуга, не може да послужи за основание в този случай. Държавата-членка не е дефинирала ясно и не e наложила изпълнението на обществена услуга, за която мярката би представлявала пропорционална компенсация. Фактически, мярката е също така в полза на обикновените търговски дейности на различни оператори, които не предоставят обществена услуга.
(175)
Дори в случая на оператор за радиоразпръскване, изпълняващ обществена услуга като RAI, ако съществуваха задължения за изпълнение на обществена услуга във връзка с инвестиции в цифрова телевизия, разходите за тези инвестиции е трябвало да бъдат ясно дефинирани, така че да позволят подходящо ниво на компенсация.
IV.Б.6 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ЗА ОЦЕНКАТА ЗА СЪВМЕСТИМОСТТА
(176)
Следователно се стига до заключението, че помощта за операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и за операторите на платена кабелна телевизия, не попада в квалификациите на нито едно от изключенията, предвидени в Договора, а оттам следва, че не са съвместими с общия пазар.
IV.В Заключение на законовата оценка
(177)
Комисията заключава, че субсидията, предоставена от Италия на операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и на операторите на платена кабелна телевизия за покупката на декодери с възможности да приемат програми, излъчвани с използването на цифрова наземна технология, представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Помощта не е съвместима с общия пазар. Тя не е нотифицирана пред Комисията, съгласно изискването на член 88, параграф 3 oт Договора за ЕО и беше неправомерно въведена в действие без разрешение от Комисията. Следователно, тя трябва да бъде възстановена от операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и от операторите на платена кабелна телевизия, засегнати от тази мярка.
(178)
Комисията също така стига до заключение, че производителите на декодери не трябва да възстановяват никаква помощ.
V. АНУЛИРАНЕ НА ПОМОЩТА
V.A НЕОБХОДИМОСТ ОТ АНУЛИРАНЕ НА ПОМОЩТА
(179)
Съгласно установената съдебна практика на Европейския съд, Комисията е в правомощията си да реши, че засегнатата държава трябва да анулира или да промени помощ, (58) когато констатира, че тя не е съвместима с общия пазар; Съдът също последователно поддържа становището, че задължението на държавата да анулира дадена помощ, за която Комисията счита, че не е съвместима с общия пазар, е създадено, с цел да се възстанови съществуващото преди положение (59). В този контекст, Съдът установява, че тази цел е постигната, след като веднъж получателят е възстановил сумите, които са му отпуснати по реда на неправомерна помощ, като по този начин губят предимството, от което са се възползвали за сметка на конкурентите си на пазара, а положението, съществувало преди изплащане на помощта, е възстановено (60).
(180)
Следвайки този съдебен казус, член 14, параграф 1 oт Регламент (EО) № 659/99 (61) постановява, че: „когато се вземат отрицателни решения по отношение на неправомерна помощ, Комисията взема решение, че засегната държава-членка трябва да предприеме всички необходими мерки да възстанови помощта от бенефициера […]. Комисията няма да изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(181)
В изложението си Италия заявява, че Комисията не трябва да налага възстановяване, защото това би противоречало на общ принцип на правото:
a)
Според Италия, разпореждането за възстановяване би било в противоречие с принципа за закрила на законосъобразни очаквания, тъй като, дори да са били добросъвестни, операторите за радиоразпръскване не биха могли да откажат помощта или да й се противопоставят по някакъв начин. Италия заявява, че същата логика е залегнала в Решение 2006/513/EО (62).
б)
В допълнение, според Италия, още от самото начало е било ясно, че възстановяването е невъзможно (63). Италия настоява, че в този случай е невъзможно да се определи кой оператор за радиоразпръскване се е облагодетелствал от мярката и в каква степен, така че Комисията не трябва да изисква възстановяване.
(182)
В случая, предмет на спора, Комисията счита, че няма общ принцип на правото на Общността, който да препятства възстановяването. По-специално, що се отнася до законосъобразните очаквания, Съдът постанови, че: „с оглед на задължителния характер на надзора върху държавната помощ, упражняван от Комисията по силата на член 87 oт Договора за ЕО, предприятията, на които е отпусната помощ не могат, принципно, да се основават на законосъобразни очаквания, че помощта е законосъобразна, освен ако тя не е била предоставена съгласно процедурата, изложна в този член. Добросъвестният оператор трябва нормално да е в състояние да определи дали процедурата е била спазена“ (64). Само в случаите, когато получателят на помощта може да се позове на „изключителни обстоятелства, на базата на които е направено обосновано предположение, че помощта е законосъобразна“, може да откаже да възстанови тази помощ (65).
(183)
Разглежданата помощ е предоставена без предварителна нотификация. В допълнение, в този случай не може да се установи съществуването на изключителни обстоятелства, тъй като нищо от фактическата обстановка не навежда получаващата компания да вярва, че може да направи предположението на базата на специфични факти или на базата на уверения, дадени от Комисията, че предоставеното ѝ от публичните власти предимство няма да бъде прието за помощ.
(184)
Що се отнася до невъзможността на бенефициерите за „откажат“ помощта, Комисията отбелязва, че ако този аргумент се приеме, то държавите-членки биха били свободни да предоставят непряка помощ посредством потребителите, без Комисията да разполага с каквато и да било възможност да възстановява нормалните условия на конкуренция. Комисията също така посочва, че позоваването на Решение 2006/513/EО (66) не е релевантно, защото в този случай Комисията е решила, че мярката може да бъде отменена чрез възстановяване на цялата помощ от преките бенефициери и точно това е направено. Въпросът дали помощта би могла да бъде „отказана“ не е повдиган. В допълнение, трябва да се отбележи, че в делото Germany v Commission (67), Комисията разпореди възстановяването на помощта, изплатена на инвеститорите, които бяха придобили акции от компании, разположени в новия германски Länder и Западен Берлин, и това разпореждане беше потвърдено от Съда.
(185)
Италия също така заявява, че възстановяването е невъзможно, тъй като е невъзможно да се установи кой оператор за радиоразпръскване се е облагодетелствал от трансфера на държавни ресурси и на каква сума е възлизал този трансфер.
(186)
Вярно е, че Комисията не може да налага задължение, чието изпълнение от самото начало е обективно и абсолютно невъзможно. Комисията признава, че поради фактическата обстановка на конкретния казус, може да бъде малко по-трудно, отколкото в други случаи, да се установи сумата на държавните ресурси, които на практика са преминали в получателите на помощта. Независимо от това, Комисията счита, че количественото измерване на предимството, дадено на получателите на помощта, не е невъзможно.
(187)
Комисията, следователно, е на мнение, че няма достатъчно основания да се освободи държавата-членка от задължението да анулира мярката и да възстанови с обратна сила условията за конкуренция.
V.Б ПОЛУЧАТЕЛИ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(188)
В настоящия случай, държавата плаща субсидия на частни лица за покупката на определени декодери. Въпреки това неможе да се приеме, че, нито потребителите, нито производителите на декодери, не може да се приеме, че са били облагодетелствани от държавната помощ по смисъла на член 87, параграф 1 oт Договора за ЕО. Както поясни Съдът, възстановяването на помощта трябва да се осъществи от истинските получатели - в този случай това са операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услуги и операторите на платена кабелна телевизия (68).
(189)
Като следва точките на раздели IV.A.2 и IV.A.3 за оценката за наличие на избирателно предимство и нарушаване на конкуренцията, Комисията е на мнение, че основното предимство от мярката е създаването на потребителска база за въвеждането на нови цифрови услуги, по-специално на платени програми и увеличен брой потребители за кабелните оператори.
(190)
Следователно, Комисията изисква възстановяване на помощта от операторите за цифрово наземно радиоразпърскване, които предлагат платени телевизионни услуги, и от операторите на платена кабелна телевизия.
V.В КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПОДЛЕЖАЩАТА НА ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ ПОМОЩ
(191)
Що се отнася до стойността, която трябва да бъде възстановена от операторите за радиоразпръскване, Комисията признава, че точното изчисляване на сумата на държавните ресурси, от които са се облагодетелствали получателите, е доста сложно. Така е не само защото помощта е предоставена непряко чрез потребителите, но и защото тя е свързана с оборудване, необходимо по-скоро за приемане услугите на операторите за радиоразпръскване, отколкото за самите услуги.
(192)
Все пак, съгласно съдебната практика на Европейския съд, няма разпоредба на правото на Общността, която да задължава Комисията, когато разпорежда възстановяване на помощ, обявена за несъвместима с общия пазар, да определя точния размер на подлежащата на възстановяване сума. Достатъчно е в решението на Комисията да е включена информация, която дава възможност на получателя да изчисли сам, без извънмерна трудност, тази сума (69).
(193)
Следователно, Комисията счита, че даването на някои основни насоки за това как трябва да се изчисли предимството, е оправдано. По нейно мнение, поради специфичните характеристики на този случай, подходящ метод би бил този да се определи сумата на допълните приходи, получени от новите цифрови услуги и платена телевизия или от предложенията за платени програми, които са в резултат на разглежданата мярка
(194)
Трябва да се припомни, че в решението за започване на процедурата Комисията покани заинтересованите страни да представят оценка на размера на предимството или поне да предложат метод, който Комисията да използва при точното изчисляване на избирателното предимство, от което са се възползвали получателите. Въпреки това не бяха представени никакви мнения и само Sky Italia представи един експериментален списък на възможните въздействия на помощта, но без точен метод за изчисляване на сумата, подлежаща на възстановяване.
(195)
Комисията счита, че допълнителните приходи могат да бъдат изчислени като съотношение на приходите, получени от броя на допълнителните зрители на платени програми и на новите цифрови канали, които идват в резултат на приемането на държавната помощ.
(196)
Следователно, като първа стъпка е необходимо да се изчисли броят на допълнителните зрители на наземна и платена кабелна телевизия. Тъй като един значителен брой от потенциалните потребители не са се възползвали от субсидията и тъй като тези, които биха могли да бъдат повлияни от други съображения вместо от субсидията, от броя на зрителите, чиито решения са били повлияни от субсидията, не е равен на общия брой зрители, които са придобили декодер вследствие на субсидията.
(197)
Определянето на това как поведението на потребителите е било повлияно от субсидията, изисква създаването на модел на потребителско търсене и оценка на относителната важност на различните стимули на това търсене. Влиянието на цената на платените телевизионни услуги (включително оборудването) върху избора на потребителите ще осигури един показател за влиянието на субсидията.
(198)
Първият етап от анализа е да се определят моделите на избор на потребителите измежду достъпните основни алтернативи. Италианските потребители на аналогова наземна телевизия през 2004 и 2005 г. можеха да избират между следните четири възможности:
a)
да останат на аналоговата наземна платформа и да отложат преминаването към цифрова технология;
б)
да преминат към цифрова сателитна телевизия, със или без закупуване на платени телевизионни услуги;
в)
да преминат към цифрова наземна телевизия, със или без закупуване на платени телевизионни услуги;
г)
да преминат към кабелна телевизия, със или без закупуване на платени телевизионни услуги.
(199)
Платената телевизия на наземни, кабелни и сателитни платформи предлага платени възможности, които предоставят допълнително съдържание на зрителите. Потребителите, които нямат интерес към платената телевизия, преминават към цифрова телевизия, движени основно от съображения от техническо естество, тъй като през 2004 и 2005 г. предложенията за свободно приемане бяха по-богати в цифров режим, отколкото в аналогов режим, но разликата не беше съществена. Изборът на тези потребители не е повлиян от субсидията, и съответно, те трябва да бъдат изключени от калкулацията.
(200)
Все пак съществуваше един определен брой потребители, които бяха заинтересувани от допълнителното съдържание (платена телевизия) и които трябваше да изберат между два налични доставчика на цифрова наземна телевизия (Mediaset, Telecom Italia), сателитният доставчик и Fastweb. По отношение на тези потребители, субсидията вероятно е оказала влияние върху избора им.
(201)
Комисията счита, че разликата между предложенията на Fastweb, оператор, предлагащ тройна услуга, и другите доставчици на платена телевизия, трябва да се вземе под внимание, за да се изчисли броят на потребителите, които са избрали Fastweb само заради субсидията.
(202)
Друга група потребители, които вероятно са били повлияни от субсидията, е групата на маргиналните потребители на платена телевизия, т.е. хора с незначително предпочитание към допълнителното съдържание, които вероятно са били привлечени към покупката на това съдържание от промоции и специални предложения. Субсидията може да е увеличила достъпа на доставчиците на цифрова наземна телевизия до това търсене.
(203)
Например, един модел на търсене с абстрактен избор (70) може да оцени въздействието на различни фактори, такива като програмно съдържание и цена на избора на различните типове потребители. Комисията ще се нуждае от помощта на Италия, за да установи точния модел, тъй като един модел зависи от достъпността и характеристиките на данните. Чрез изчисляване на влиянието на различните фактори, такива като програмно съдържание и цена на избора на различните типове потребители, моделът на търсене с абстрактен избор може да се използва за изчисляване на броя на допълнителните потребители, които са избрали платени програми единствено поради субсидията, а оттам изключват от изчислението другата част от потребители, които стоят в основата на новото търсене за периода 2004-2005 г.
(204)
След като се изчисли броят на допълнителните ползватели на платена наземна телевизия или на платени програми, втората стъпка е да се изчисли средният приход на ползвател (СПП) за 2004 и 2005 г. Това изисква една оценка на общия брой ползватели на платена телевизия или на платени програми. Като се разделят общите приходи от платени телевизионни услуги на общия брой ползватели се получава СПП.
(205)
СПП, умножен по изчисления брой на допълнителни ползватели, дава допълнителните приходи, получени в резултат на помощта. Допълнителните разходи за обслужване на тези ползватели (71) трябва да се извадят от този брой, за да се получи сумата за възстановяване. Комисията очаква допълнителните разходи да са относително ниски, като се има предвид, че увеличаващите се разходи за прехода са пренебрежимо малки, а фиксираните разходи не трябва да се включват в калкулацията.
V.Г ИЗПЪЛНЕНИЕ НА РЕШЕНИЕТО
(206)
Както постановява Европейският съд, държава-членка, която се сблъсква с непредвидени или непредвидими трудности или изпитва последици, които са били пренебрегнати от Комисията, може да представи тези проблеми за разглеждане от Комисията, заедно с предложения за подходящи изменения. В такъв случай, Комисията и засегната държава членка трябва да работят в дух на доверие за преодоляване на трудностите, при пълно съблюдаване на разпоредбите на Договора за ЕО (72).
(207)
Следователно, Комисията кани Италия да представи за обсъждане пред Комисията всеки проблем, който може да срещне при изпълнението на настоящото решение.
(208)
Следователно, Комисията:
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Схемата, която Република Италия неправомерно е въвела в действие за операторите за цифрово наземно радиоразпръскване, които предлагат платени телевизионни услути, и за оператори на платена кабелна телевизия, представлява помощ, която не е съвместима с общия пазар.
Член 2
1. Република Италия трябва да предприеме всички необходими мерки да възстанови от бенефициерите помощта, както е определено в член 1.
2. Възстановяването трябва да се осъществи без забава и съгласно процедурите, предвидени в националното законодателство, при условие че те позволяват незабавно и ефективно изпълнение на настоящото решение. Сумите, подлежащи на възстановяване, трябва да включват лихва от датата, на която помощта е била на разположение на бенефициерите, до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвата, подлежаща на възстановяване по силата на параграф 2, трябва да се изчисли в съответствие с процедурата, изложена в членове 9 и 11 oт Регламент (EО) No 794/2004 на Комисията oт 21 април 2004 г. за прилагане на Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 oт Договора за ЕО (73).
Член 3
Република Италия трябва да информира Комисията в срок от два месеца от нотификацията за това решение за мерките, които е предприела за изпълнението му. Тя осигурява тази информация, като използва въпросника, прикрепен към настоящото решение.
Република Италия трябва да представи в рамките на същия срок, както е посочен в параграф първи, документи, които доказват, че на производството за възстановяване срещу бенефициерите на неправомерната и несъвместима помощ е даден ход.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Република Италия.
Съставено в Брюксел на 24 януари 2007 година.