РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 декември 2007 година
относно помощ № С 7/06 (ex NN 83/05), отпусната от Финландия за Tieliikelaitos/Destia
(нотифицирано под номер С(2008) 6073)
(само текстовете на фински и шведски език са автентични)
(текст от значение за ЕИО)
(2008/765/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Договора за европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като покани заинтересованите страни да представят становищата си съгласно цитираните по-горе разпоредби (1) и разгледа тези становища,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 февруари 2006 г. Комисията е взела решение да открие официална процедура за проучване (С(2006) 461 окончателен) вследствие на няколко жалби от две финландски индустриални асоциации, които твърдят, че по време на процеса на отделяне на Tieliikelaitos от финландската национална администрация като държавно предприятие, финландските власти са нарушили редица разпоредби на Договора за ЕО, включително тези за държавните помощи.
(2)
В писмо от 23 февруари 2006 г. Комисията е уведомила Финландия за решението си за откриване на процедура за жалбоподателите, като е дала на финландските власти възможността да представят становищата си в срок от един месец.
(3)
В писмо от 3 май 2006 г. Комисията е изпратила копие от решението си за откриване на процедурата на жалбоподателите, като им е дала възможността да представят съображенията си по решението в срок от един месец.
(4)
Комисията е получила отговора на Финландия на решението си за откриване на процедурата с писмо от 31 май 2006 г., след като два пъти е удължила срока за изпращане на отговора.
(5)
В писмо от 22 юни 2006 г. жалбоподателите са представили съображенията си по решението на Комисията за откриване на процедурата.
(6)
Комисията е изпратила тези съображения с писмо от 6 юли 2006 г. до финландските власти, като им е дала възможността да отговорят в срок от един месец.
(7)
Комисията е получила отговора на Финландия на съображенията на жалбоподателите с писмо от 27 септември 2006 г.
(8)
След срещата на 7 септември 2006 г. между финландските власти и Комисията, на 6 февруари 2007 г. финландските власти са представили допълнителна информация.
(9)
На 20 април 2007 г. Комисията е изпратила на финландските власти писмо, с което е поискала допълнителни разяснения. Отговорът на финландските власти бил получен на 22 май 2007 г.
(10)
В писмата си от 4 юли и 27 юли 2007 г. Комисията е поискала от финландските власти да предоставят останалата информация, необходима за приемането на окончателното решение. Отговорите са били получени съответно на 10 август и 29 август 2007 г.
2. ФАКТИ
2.1. Бенефициерът
(11)
Tieliikelaitos е финландско държавно предприятие, работещо, от една страна, в проектиране, изграждане и поддръжка на пътища, а от друга страна, в областта на фериботните услуги. Въпреки, че от 14 февруари 2007 г. името на предприятието е било променено на Destia, поради съображения за последователност, в целия текст на настоящото решение Комисията ще използва неговото първоначално име, т.е., Tieliikelaitos.
(12)
Съгласно финландското административно право, държавното предприятие е организация, собственост на държавата, която не е регистрирана и осъществява стопанска дейност. Държавните предприятия са предмет на разпоредбите на Закона за държавните предприятия (2). Статутът на едно държавно предприятие е хибрид между административна агенция и държавна фирма. Всяко държавно предприятие работи съгласно бизнес-принципи, но въпреки това парламентът, правителството и съответните министерства могат да имат правомощия за вземане на решения и управление върху тях.
(13)
Въпреки, че цифрата на годишния му оборот е спаднала през последните 6 години (намаление с 15 %), при годишен оборот от 474,1 млн. евро през 2006 г., Tieliikelaitos остава важен играч на пазара в инфраструктурния сектор на финландския строителен пазар.
(14)
Най-важните компоненти от оборота му са строителните услуги (47 %), услуги по поддръжка (31 %), услуги, свързани с повърхностния земен пласт и минерални инертни материали (асфалтови работи, услуги по маркиране на пътища, производство на минерални инертни материали - 11 %). Tieliikelaitos предоставя услуги на финландската пътна администрация (68 % от оборота на предприятието), търговски предприятия (15 %), общини и градове (13 %), други правителствени агенции (2 %) и др.
(15)
Печалбата от дейността на Tieliikelaitos за 2006 г. е възлизала на 10,6 млн. евро. Средният брой служители през 2006 г. е бил 2 469.
2.2. Реформата в пътните и фериботните услуги във Финландия
(16)
До края на 2000 г. поддръжката на финландската мрежа от държавни пътища се е осъществявала основно от „Финландска пътна служба“. Пътната служба се е занимавала частично и с проектирането и изграждането на нови държавни пътища. В този контекст трябва да се отбележи, че във Финландия има 78 000 км държавни пътища, 26 000 км общински улици и 350 000 км частни (от по-ниска категория) „горски“ пътища.
(17)
Пътната служба е била държавна агенция, отговаряща за управлението и поддръжката на публичните пътища и развитието на условия за сухопътния трафик и свързаните с него обслужващи дейности. Съгласно финландското административно право, държавната агенция е отдел на националната администрация, която не е юридическо лице, а е част от държавата.
(18)
В периода преди либерализацията услугите на частни консултанти, строители и фирми за поддръжка са били използвани само в допълнение на „производството на пътища“ (3), което пътната служба не е можела да предоставя като услуга. По-специално, в сектора на редовната поддръжка на пътищата (4), която се състои основно в разчистване на снега по пътищата, на практика преди началото на процеса на либерализация не е имало частни изпълнители: те са получили само два малки проекта, когато в края на 90-те години са били проведени предварителни/пробни търгове.
(19)
През март 2000 г. финландските власти са решили производствените дейности на пътната служба да бъдат отделени като държавно предприятие и са променили името ѝ на Tieliikelaitos, като „Пътна администрация“ ще функционира като агенция-клиент в поддръжката на пътищата. Това било направено, за да се разделят ролите на клиента за закупуването на услуги по поддръжка и строителство и на доставчика на тези услуги.
(20)
Финландия е избрала постепенно отваряне на пазара. В този контекст задачата на „Пътна администрация“ е била да създаде възможности за появата на активни пазари, например чрез въвеждане на нови, конкурентни тръжни процедури.
(21)
В края на 2004 г., в резултат на реформата проектирането, изграждането и поддръжката на държавните пътища са били изцяло отворени за конкуренцията. По отношение на общинските пътища, в съответствие с принципа на субсидиарност, отделните общини имат възможността да решават дали да използват вътрешния си производствен капацитет или не. Ако обаче решат да възложат съответните услуги на външни фирми, те трябва да го правят посредством открити тръжни процедури.
(22)
Що се отнася до фериботните услуги, отварянето на пазара за конкуренцията ще стане през 2010 г.
2.3. Правила за управлението на Tieliikelaitos, включително специални режими за преходния период от 2001 до 2004 г.
(23)
През преходния период от 2001 до 2004 г., съгласно Закона за управление на Tieliikelaitos (5) и декрета на правителството за Tieliikelaitos (6) , Tieliikelaitos:
-
не може да работи като доставчик на минерални инертни материали и може да използва такива само за покритие на пътищата; трябва да се въздържа от водни работи в територията, изграждане на скални кухини, изграждане на енергийната мрежа, земни работи, работи в строителството и работи, които не са свързани с пътната мрежа и пътната среда, включително разрушителни работи;
-
се задължава да не създава свръх капацитет в собствения си сектор, няма правото да закупува изкопни машини, съоръжения за смилане на материали или да увеличава броя на оборудването си.
(24)
Освен това, през преходния период са били гарантирани работните места на прехвърления към Tieliikelaitos персонал: решението на парламента относно реформата в пътната служба (7) гласи, че през преходния период Tieliikelaitos не следва да изпраща предизвестия на служителите си, да ги уволнява или да налага принудителни размествания в работните места.
(25)
На предприятието били наложени редица други ограничения, които се прилагат за постоянно.
(26)
На първо място, съгласно Закона за Tieliikelaitos, предприятието има постоянното задължение да прави оферти за всички договори за поддръжка на пътища и предоставяне на фериботен трафик в цялата страна.
(27)
Второ, фирмата трябва да бъде подготвена да предоставя услугите си в аварийни ситуации. Пътната администрация и Tieliikelaitos имат задължението да правят приготовления за аварийни ситуации съгласно отделен закон в тази област, Закона за правомощията в аварийни ситуации (8). Тези приготовления се осъществяват посредством предварително планиране, предварителна подготовка за дейностите в аварийни условия и други мерки. Въз основа на законопроект от правителството (9) министерството на транспорта и съобщенията взема отделни решения относно необходимото ниво на подготвка и разделението на отговорностите между „Пътна администрация“ и Tieliikelaitos. Освен това, през преходния период предприятието Tieliikelaitos е било задължено да поддържа аварийни запаси от течни горива.
(28)
И накрая, като всяко друго държавно предприятие, от Tieliikelaitos се изисква да се концентрира върху ключовите си функции. По-специално, то е предмет на ограничения, свързани с дейностите, които могат да бъдат изпълнявани от неговите филиали, и с възможностите му да работи в чужбина, както и на забрана за някои финансови сделки вътре в групата.
2.4. Описание на съответните мерки
2.4.1. Държавен заем
(29)
На генералната си сесия от 21 декември 2000 г. финландският парламент е взел решение за структурата на активите в баланса на предприятието Tieliikelaitos, което е започнало дейността си в началото на 2001 г. Част от прехвърлените под управлението на Tieliikelaitos активи били внесени като дългосрочен заем, а друга част - като дружествен капитал.
(30)
Така предприятието Tieliikelaitos е получило от държавата дългосрочен заемен капитал в размер на 41,44 млн. евро. Периодът на изплащане на заема е 15 години (от 1 януари 2001 г. до 1 януари 2015 г.), от които първите три години са гратисен период за изплащане на главницата. Било решено също така лихвеният процент да се повишава постепенно до 5 %, като през 2001 г. той е 1 %, през 2002 г. - 1,5 %, през 2003 г. - 2,5 %, през 2004 г. - 3,5 % и от 2005 г. нататък - 5 %.
2.4.2. Нефинансови активи, предоставени на разположение на Tieliikelaitos, включително земя и кариери за чакъл
(31)
При разделянето на „Пътна служба“ на „Пътна администрация“ и Tieliikelaitos било решено принципът на разделяне на имуществото на „Пътна служба“ да бъде такъв, че активите, обхванати от законодателството за пътищата, т.е., основно самите пътища, да останат под управлението на „Пътна администрация“, при което активите, използвани в хода на поддръжката на пътищата и фериботите са били включени в счетоводството на Tieliikelaitos.
(32)
Прехвърлянето на оборудването е било извършено по балансова стойност, въз основа на стойността на придобиване, като се извади натрупаната амортизация. Извадените ресурси на чакъл също са били включени в баланса на Tieliikelaitos по балансовата им стойност.
(33)
Балансовата стойност на земята и кариерите за чакъл била повишена, защото финландското правителство счело, че тя е под реалната стойност на обектите. За тази цел финландското министерство на транспорта и комуникациите създало работна група (10), която трябвало да направи предложения относно кариерите, които остават за „Пътна администрация“, и за тези, които се прехвърлят към Tieliikelaitos, както и относно справедливата пазарна стойност на тези обекти. Тя обаче не постигнала консенсус за стойността на поземлените обекти.
(34)
Министерството на транспорта и комуникациите само взело решение относно оценката на земята и кариерите за чакъл, след като поискало съвет от независим консултант, „Катела Рийл Истейт Кънсалтинг Лимитид“ (Catella Real Estate Consulting Ltd (наричани по-долу „Катела“).
2.4.3. Договори за пътни услуги на основата на преговори
(35)
Преходните режими за „Пътна служба“ са предвиждали за годините от 2001 до 2004 само част от договорите за планиране, изграждане и поддръжка на държавните пътища„да бъдат сключвани чрез търгове, организирани от „Пътна администрация“, но тази част щяла да се увеличава постепенно. Останалите договори трябвало да се сключват между Tieliikelaitos и „Пътна администрация“ като договори на основата на преговори без тръжна процедура.
(36)
Отправната точка при ценообразуването за договорите на основата на преговори е била договорната цена, определяне при тръжните процедури. В съответствие с това, „Пътна администрация“ е разглеждала ценовите предложения на Tieliikelaitos за договорите на основата на преговори и ги е сравнявала с конкурентните тръжни цени. При последващото договаряне между Tieliikelaitos и „Пътна администрация“ се вземал под внимание фактът, че Tieliikelaitos има излишен персонал, поради което има и по-големи разходи. Разликата в разходите, която се разпределя на другите мерки за корекция на персонала (очевидно в специални проекти за услуги) обаче не се компенсирала чрез договорите на основата на преговори.
(37)
През преходния период „Пътна администрация“ и Tieliikelaitos всяка година са се договаряли за процедура за корекция на разходите, чрез която разликите в печалбата, генерирана в договорното ценообразуване между договорите на основата на преговори и договори, възлагани чрез търг били в определена степен изравнявани. Степента, в която това се правело, е анализирана в следващите глави - 4, 5 и 6 (дори и след корекциите все още оставали известни разлики в печалбите между договорите на основата на преговори и договорите на основата на търг). Тези корекции са спомогнали за сближаването на разликите между договорите на основата на преговори и тези на основата на търгове през преходния период.
2.4.4. Договори на основата на преговори за фериботни услуги
(38)
Във Финландия фериботните услуги се предоставят като част от обществените пътни услуги на 43 фериботни кейови места. Тези места са концентрирани в архипелага Турку и във вътрешната акватория на Източна Финландия.
(39)
Наред с реформата в пътната администрация, било решено фериботният трафик, осъществяван като част от общественото пътно обслужване от 2005 г. нататък да се отваря постепенно за конкуренцията и от 2010 г. всички нови договори за фериботни услуги да се възлагат чрез търгове.
(40)
Поканата от 2005 г. за изразяване на интерес относно 3 от общо 10 договора за фериботен трафик не е довела до задоволителни резултати, поради това, че водела до по-високи разходи за „Пътна администрация“, от една страна (11), и укрепването на пазарното положение на Tieliikelaitos, от друга. Поради това към настоящия момент „Пътна администрация“ продължава с договорите на основата на преговори с Tieliikelaitos, като в същото време търси друг модел за обществени поръчки, който да се използва в бъдещите търгове на основата на конкуренцията.
2.4.5. Специални разпоредби за намаляване на излишния персонал
(41)
Със създаването на Tieliikelaitos, целият персонал по поддръжката на пътищата на „Пътна служба“ бил прехвърлен към Tieliikelaitos. Това довело до значителен излишен персонал в Tieliikelaitos. Този факт не се оспорва от жалбоподателите, които в жалбата си от юни 2006 г. признават, че „предприятието Tieliikelaitos е било в структурно неблагоприятно положение, защото е било принудено да наеме целия персонал и не е можело да уволни когото и да било“. През преходния период са били предприети три вида мерки, за да се разреши този проблем.
(42)
Първо, на 116 служители е било предложено и са използвали възможността да попълнят свободните места в други правителствени агенции (9 от които са били длъжности в „Пътна администрация“).
(43)
Второ, отпуснати са били 20,1 млн. евро в помощ на уреждането на персонала на Tieliikelaitos, а именно за подпомагане на служителите да си намерят нови работни места, за финансиране на допълнително обучение и мерки за допълнителна подготовка, както и за поемане на пенсиите при ранно пенсиониране.
(44)
Трето, лицата, за които не е имало работни места въз основа или на договорите, възложени на Tieliikelaitos чрез търг, или на договорите на основата на преговори между Tieliikelaitos и „Пътна администрация“ и които не са можели да се възползват от ранно пенсиониране или подобни режими, са били наети в проекти за услуги, възложени от „Пътна администрация“. Тези проекти са били свързани например с почистване на крайпътните участъци, възстановяване на сгради и открити участъци. Като цяло, „Пътна администрация“ е заплатила 68 млн. евро за финансирането на тези проекти за услуги. Тези проекти са били използвани средно за закупуването на 600-700 човекогодини годишна работа за периода от 2001 до 2004 г.
(45)
През преходния период персоналът на Tieliikelaitos е бил намален от 4 235 служители през 2001 г. на 3 037 служители през 2004 г.
2.4.6. Неприложимост на законодателството за несъстоятелността
(46)
Държавните предприятия са независими юридически лица и поради това държавата е в крайна сметка отговорна за ангажиментите на едно държавно предприятие, както е предвидено в член 6 от Закона за държавните предприятия.
(47)
Предвид отговорността на държавата съгласно глава 1, член 3 от Закона за несъстоятелността, държавните предприятия не могат да бъдат обявявани в несъстоятелност.
(48)
За компенсиране на предимствата, свързани с неприложимостта на законодателството за несъстоятелността, финландското законодателство предвижда на държавата да бъде заплащана такса за отпуснатите заеми и предоставените гаранции от дадено държавно предприятие след 1 януари 2003 г. (12)
(49)
Съгласно точка 15 на Закона за предоставяне на държавни заеми и гаранции (13) при определянето на размера на такава гаранционна такса е необходимо да се вземе предвид размерът на възможните задължителни плащания от държавата по силата на тази гаранция, характерът и степента на операциите на рисковия субект и неговата икономика, кредитоспособността му, кредитоспособността на националната икономика на рисковия субект и други въпроси и условия на конкуренцията, които засягат покрития риск.
(50)
По отношение на дългосрочните кредити, правителственият декрет относно таксите, събирани от държавните гаранции (14) определя глобалната сума, която трябва да бъде събрана в размер на 0,25 % от кредита (такса за обработка). Ако рискът от загуби във връзка с гаранцията е изключително висок, събраната глобална сума се увеличава с 1,50 процентни пункта. Освен това, се начислява годишна такса в размер на 0,35 % от кредита. При възникване на значителни промени в пазарните условия размерът на годишната такса трябва да се коригира в срок най-късно до 12 месеца.
(51)
По отношение на краткосрочните кредити, годишната такса е половината от годишната такса за дългосрочен кредит, съгласно горепосочения Закон за предоставянето на държавни заеми и държавни гаранции.
2.4.7. Особености на третирането за целите на корпоративното подоходно облагане
(52)
Третирането на държавните предприятия по отношение на корпоративното подоходно облагане е определено в Закона за подоходното облагане (15). В съответствие с принципите, определени в член 21, параграф 3 от закона, държавните предприятия, които се занимават основно със задоволяване на нуждите на други държавни институции, не са задължени да заплащат данъка.
(53)
През преходния период по-голямата част от оборота на Tieliikelaitos е бил реализиран от договори с друга държавна институция („Пътна администрация“) и поради това върху доходите от тази дейност не са били начислявани данъци.
(54)
Освен това, до юли 2004 г., винаги, когато предприятието Tieliikelaitos е закупувало поземлени обекти, продавачите са били масово освобождавани от данък върху съответните капиталови печалби съгласно точка 49 от Закона за подоходното облагане (16). През юли 2004 г. тази мярка е била премахната от този закон.
3. СЪМНЕНИЯ НА КОМИСИЯТА
(55)
В решението си да открие процедурата, Комисията е изразила съмнения:
-
По въпроса дали специалните разпоредби за прехвърлянето на персонала между Tieliikelaitos и правителствените агенции и специалните проекти за излишните, но неуволнени работници са предоставили предимство на Tieliikelaitos;
-
По въпроса дали прехвърлянето на земята и кариерите за чакъл от финландската държава на Tieliikelaitos е било направено по пазарна стойност;
-
Относно точната парична стойност на предимствата, които финландското правителство е предоставило на Tieliikelaitos;
-
Относно съвместимостта на нисколихвения заем, договорите на основата на преговори и (потенциално) специалните проекти за излишните, но неуволнени работници и прехвърлянето на земя и кариери за чакъл с общия пазар, съгласно член 86, параграф 2 на Договора за ЕО и то специално относно наличието на задължение за обществена услуга, както и относно липсата на свръхкомпенсация;
-
Относно съвместимостта на нисколихвения заем, договорите на основата на преговори и (потенциално) специалните проекти за излишните, но неуволнени работници и прехвърлянето на земя и кариери за чакъл с общия пазар, съгласно член 87, параграф 3, буква в) на Договора за ЕО и то специално относно пропорционалността на мерките, както и по въпроса дали положителният ефект от помощта е надделял над негативния ефект върху конкуренцията;
-
Относно съвместимостта на специалните данъчни разпоредби и отсъствието на приложение на Закона за несъстоятелността с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) на Договора за ЕО.
4. СТАНОВИЩА ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ - СТАНОВИЩАТА СА ПРЕДСТАВЕНИ СЪВМЕСТНО ОТ „ФИНЛАНДСКИ СТРОИТЕЛНИ ИНДУСТРИИ RT“ И ЦЕНТРАЛНАТА АСОЦИАЦИЯ НА ЗЕМЕКОПНИТЕ ИЗПЪЛНИТЕЛИ ВЪВ ФИНЛАНДИЯ“
4.1. Държавен заем
(56)
Жалбоподателите смятат, че лихвата, определена за отпуснатия на Tieliikelaitos държавен заем е видимо под пазарния размер и че съответното финансово предимство, получено от Tieliikelaitos е било около 3,2 млн. евро през периода от 2001 до 2004 г.
(57)
Жалбоподателите смятат, че по-високите лихвени плащания, определени за периода 2005-2015 г., реално не намаляват това предимство. Тъй като след 2005 г. лихвените проценти са били увеличени, лихвата от 5 %, определена за периода 2005-2015 г. скоро може да престане да бъде по-висока от преобладаващата понастоящем на пазара.
4.2. Земя и кариери за чакъл, предоставени на разположение на Tieliikelaitos
(58)
Жалбоподателите отбелязват, че стойността, на която земните ресурси са били въведени в началния баланс на Tieliikelaitos от финландската държава, е 15 млн. финландски марки (17) по-малко от оценката на независим експерт („Катела“). Според оценката от частния сектор, занимаващ се със земни работи, разликата би трябвало да е дори по-голяма. Освен това, по мнението на жалбоподателите, би било по-целесъобразно предприятието Tieliikelaitos да закупи земните ресурси, необходими за осъществяването на договорите, от външни доставчици по пазарни цени.
(59)
Жалбоподателите смятат също така че намаленията, поради невъзможност за продажба, на стойността на земята и кариерите за чакъл, направени във финансовите отчети на Tieliikelaitos през 2002-2004 г. и приети от одиторите на предприятието, не могат да се считат за доказателство за липсата на помощ при прехвърлянето на земята и кариерите за чакъл. Жалбоподателите вярват, че одиторите на Tieliikelaitos не са разполагали с достатъчен опит по отношение на земните ресурси, за да направят такъв вид оценка. Според жалбоподателите, одиторите са основали мнението си на оценката, направена от ръководството на Tieliikelaitos.
4.3. Договори за пътни услуги на основата на преговори
(60)
Жалбоподателите смятат, че помощта във връзка с договорите на основата на преговори, предоставена от „Пътна администрация“ на Tieliikelaitos, е била 21,5 млн. евро, които те са изчислили на основата на разликата в печалбите между сключените от Tieliikelaitos договори на основата на преговори и договори на основата на търгове.
(61)
Нещо повече, жалбоподателите подозират, че печалбите на договорите на основата на преговори биха могли да бъдат изкуствено намалени, като се вземат предвид и разходите за персонала, който не е включен в изпълнението на тези договори.
(62)
Освен това, те вярват, че така наречената процедура на корекция на разходите във връзка с договорите на основата на преговори (18) е предоставяла на Tieliikelaitos достъп до извънредни фондове през всяка година в периода 2001-2004 г., които предприятието е можело да ползва, без да е необходимо да заплаща на „Пътна администрация“ лихва върху тях.
(63)
Жалбоподателите считат, че получената от Tieliikelaitos помощ наред с другото е позволила на предприятието да сключи договори за планиране и реализация (19) с по-малка печалба.
(64)
Жалбоподателите вярват, че фактът, че финансовите резултати на Tieliikelaitos, сравнени с тези на конкурентите му, са били под средните за индустрията, само показва, че дейността на Tieliikelaitos е била неефективна и че предприятието е използвали антиконкурентна ценова политика в либерализираните сектори.
4.4. Договори за фериботни услуги на основата на преговори
(65)
Жалбоподателите смятат, че договорите на основата на преговори за фериботни услуги предоставят предимство за Tieliikelaitos. Те вярват, че предприятието Tieliikelaitos може да предоставя фериботни услуги на сравнително ниски цени само защото е получило от „Пътна администрация“фериботно оборудване, което или няма нужда да бъде подновено, или защото свързаните с него капиталови разходи не трябва да се вземат под внимание в стойността на оборудването.
4.5. Мерки за намаляване на персонала на Tieliikelaitos
(66)
По мнението на жалбоподателите, предприятието Tieliikelaitos е получило около 100 млн. евро като държавна помощ през периода 2001-2004 г., за да разреши проблема с излишния персонал.
(67)
Между другото, жалбоподателите вярват, че Tieliikelaitos са се възползвали от помощ, свързана с факта, че техните служители са били в привилегировано положение при попълването на свободните работни места в правителствените агенции, включително „Пътна администрация“. Като цяло, това е дало възможност на Tieliikelaitos да намали със 116 души проблема с излишния си персонал.
(68)
Жалбоподателите вярват, че съответната процедура на прехвърляне на служители е довела до загуба на свободата на съответните правителствен агенции да изберат най-добрия и подходящ кандидат, представен на пазара на труда за дадена длъжност, което е довело до допълнителни разходи за държавата. Държавата може да е била в състояние да наеме персонал отвън при по-изгодни условия и при по-благоприятни условия на трудовия договор. Лицата от Tieliikelaitos са били прехвърлени при съществуващите условия на трудовите договори на новите длъжности и са били третирани като служители-ветерани.
(69)
Освен това, жалбоподателите посочват, че предприятието Tieliikelaitos е получило 20,1 млн. евро като държавна помощ от бюджета на „Пътна администрация“ с цел да се помогне на служителите му да си намерят нова работа, за финансиране на допълнително обучение и допълнителна подготовка и за подпомагане изплащането на пенсии при ранно пенсиониране.
(70)
Жалбоподателите вярват също така че персоналът, включен в специалните проекти за услуги, представлява собствен трудов резерв от работна ръка на Tieliikelaitos, а собствените им разходи са били заплащани от финландската държава. Жалбоподателите уверяват, че този вид режим не съществува в частния сектор; по-скоро, когато изтече даден проект или договор, частният работодател продължава да е задължен да изплаща на служителя възнаграждението му или да му изпрати предизвестие за уволнение и да му изплаща заплатата през срока на това предизвестие.
(71)
И накрая, жалбоподателите изразяват съмнение, че предприятието Tieliikelaitos е допринесло достатъчно от собствените си ресурси за финансирането на мерките за намаляването на персонала. Според тях, финансовите отчети на Tieliikelaitos не дават доказателства в това отношение.
4.6. Непряка данъчна помощ, свързана със закупуването на земя
(72)
Жалбоподателите отбелязват, че доколкото предприятието Tieliikelaitos е закупувало поземлени обекти през преходния период, продавачите са били масово освобождавани от данък върху капиталовите печалби, което също представлява непряка държавна помощ в полза на Tieliikelaitos.
4.7. Предимства, предоставени на Tieliikelaitos за постоянно: неприложимост на Закона за несъстоятелността и отклонения от нормалното данъчно право
4.7.1. Законодателство за обявяване в несъстоятелност
(73)
Жалбоподателите считат, че фактът, че предприятието Tieliikelaitos не е включено в обхвата на законодателството за несъстоятелността представлява забранена държавна помощ. Те посочват, че въпреки, че настоящият закон за обявяване в несъстоятелност (20) е влязъл в сила едва на 1 септември 2004 г., възможността Tieliikelaitos да бъде обявено в несъстоятелност не е съществувала и преди това.
(74)
Жалбоподателите вярват, че е достатъчно да съществува възможността за този вид помощ, дори и никога да не възникне опасност от обявяване в несъстоятелност.
(75)
Те подчертават, че Tieliikelaitos са имали възможност да получат финансиране при по-благоприятни условия благодарение на съответната правна разпоредба. Освен това Tieliikelaitos непрекъснато поръчва услуги и материали от външни доставчици, което представлява дълг на предприятието към тези външни изпълнители. Поради това Tieliikelaitos може да получи конкурентно предимство от това, че не може да бъде обявено в несъстоятелност.
(76)
Нещо повече, те насочват вниманието на Комисията към факта, че гаранционната такса за отпуснатите заеми и предоставените от държавно предприятие гаранции, целта на които е да се компенсира това, че една организация, работеща като част от държавата, може да получи външно финансиране при по-благоприятни условия, е била въведена едва през 2003 г. (член 5 на Закона за държавните предприятия). Това означава, че предприятието Tieliikelaitos не е плащало такава такса досега (тя не се прилага с обратна дата за заемите отпреди 2003 г., усвоени от Tieliikelaitos).
(77)
При всички случаи, жалбоподателите отбелязват, че частните предприятия, които могат да бъдат обявени в несъстоятелност съгласно финландското законодателство, също трябва да дадат на заемодателя гаранции, които съответстват на стойността на таксата за държавната гаранция. Възникват разходи от този вид заради, например, ипотекирането на недвижимо имущество и постоянните договори за наем, както и гаранциите, предоставени от финансови институции и други страни.
4.7.2. Данъчно третиране
(78)
По мнението на жалбоподателите, фактът, че предприятието Tieliikelaitos не е заплащало на държавата корпоративен подоходен данък, защото договорите с държавата съставляват повече от половината от оборота му, представлява забранена помощ.
(79)
Жалбоподателите смятат, че предприятието Tieliikelaitos е получило предимство от 14,5 млн. евро чрез освобождаването от данъци само за годините от 2001 до 2004, тъй като би трябвало да заплати 14,5 млн. евро данъци повече, ако спрямо него се е прилагала данъчната ставка от 29 %, валидна за частните предприятия от 2001 до 2004 г. (през 2005 г. данъчната ставка е била понижена до 26 %).
(80)
Фактът, че предприятието Tieliikelaitos е изплатило част от печалбите си на държавата, съответства на изплащането на дивидент от частно дружество с ограничена отговорност, размерът на който винаги се решава от съдружниците на годишното общо събрание. Дивидентът се изплаща само от печалбата, която остава след плащането на корпоративния подоходен данък.
4.8. Тежести, произтичащи от специфичния статут на Tieliikelaitos
(81)
Във връзка с това, че предприятието Tieliikelaitos е задължено от закона да представя оферти на всеки търг за поддръжката на пътната мрежа, както през преходния период, така и след него, жалбоподателите не виждат някакви допълнителни финансови тежести за него. При всички случаи, жалбоподателите смятат, че финансовите отчети на Tieliikelaitos не показват такива допълнителни разходи.
(82)
Тъй като предприятието Tieliikelaitos има представителства в цяла Финландия, жалбоподателите смятат, че то има отличната възможност да предоставя услуги по поддръжката в цялата страна. Освен това, с цел да подпомогне участието в търговете, „Пътна администрация“ е въвела такса от 5 000 евро, която се заплаща на всички участници, чиито предложения отговарят на тръжната документация. Средно 4-4,7 изпълнители са представили свои предложения за всеки договор за поддръжка, за който е организиран търг през 2001-2004 г. Това показва интереса на фирмите да представят свои предложения.
(83)
По същия начин жалбоподателите оспорват това, че предприятието Tieliikelaitos е имало допълнителни разноски в сравнение с другите фирми, работещи в сектора, поради задължението си да бъде подготвено за предоставяне на услуги в аварийни ситуации. Първо, те подчертават, че във финансовите отчети на Tieliikelaitos не са били посочени такива допълнителни разходи. Второ, жалбоподателите вярват, че всички фирми трябва да са подготвени за аварийни условия и че това е част от системата на управление на риска на всяка частна фирма.
(84)
Нещо повече, жалбоподателите вярват, че във финансовите отчети на Tieliikelaitos не се прави разделение между разходите и постъпленията, свързани с ясно определени услуги от общ икономически интерес, и тези, свързани с други услуги и че не е определен параметър за разпределянето на разходите и приходите между две такива категории услуги.
(85)
Поради това жалбоподателите подчертават, че мерките в полза на Tieliikelaitos не могат да бъдат квалифицирани като компенсация за задължението за предоставяне на обществена услуга.
(86)
Що се отнася до ограниченията, наложени върху дейността на Tieliikelaitos, жалбоподателите подчертават, че надзорната група, създадена от министерството на транспорта и комуникациите, е отбелязала, че предприятието Tieliikelaitos няколкократно е нарушавало съответните ограничения, например чрез изграждането на енергийни мрежи и инженерни работи за общините. Следователно, те не са довели до значителни разходи и пропуснати ползи, нито пък тези елементи са били представени във финансовите отчети на Tieliikelaitos.
4.9. Общи заключения от жалбоподателите
(87)
Като цяло, жалбоподателите смятат, че предприятието Tieliikelaitos е получило поне 164-171 млн. евро като забранена помощ:
(в евро)
Мерки
Получена в резултат от тях помощ
Субсидиране чрез лихвен процент за заема за 2001-2004 г.
3 182 978
Оборудване
13 800 000-20 700 000
Възможни за извличане земни ресурси
7 230 000
Извлечени земни ресурси
3 750 000
Договори чрез преговори 2001-2004 г.
21 500 000
Корекции на персонала, 2001-2004 г.
100 000 000
Данъчни предимства, 2001-2004 г.
14 454 620
(88)
Според жалбоподателите, съответните суми трябва да бъдат увеличени със сумата на помощта, получена чрез договори на основата на преговори във фериботния трафик и приходи от лихви върху фондовете, връщани за годината от договори на основата на преговори чрез процедурата за корекция на разходите.
(89)
Жалбоподателите смятат, че предприятието Tieliikelaitos е получило предимства, които са намалили разходите му и които не биха били получени при нормални пазарни условия.
(90)
Докато жалбоподателите не оспорват това, че е имало икономия на разходи, постигната чрез отварянето на пазара за конкуренцията, те подчертават, че през преходния период предприятието Tieliikelaitos е получавало помощ, която е била почти равна на икономиите за държавата за същия период.
(91)
Жалбоподателите смятат, че отпуснатата на Tieliikelaitos помощ е нарушила конкуренцията в инфраструктурния сектор и е позволила на предприятието да изпълнява договори с по-малка печалба, отколкото частните изпълнители на конкурентния пазар. По мнението на жалбоподателите, предприятието Tieliikelaitos се е радвало на доминиращо положение на пазара на договори за поддръжка на пътищата през целия преходен период, а през 2005 г. е получило 88 % от новите договори за поддръжка, възложени от „Пътна администрация“. Това би показало, че отварянето на пазара се е провалило.
(92)
Така жалбоподателите оспорват това, че мерките за държавната помощ са били необходими и съразмерни с резултатите, с други думи, либерализацията в пазарите на поддръжката на пътищата и фериботния трафик във Финландия. Затова, по тяхно мнение получената от Tieliikelaitos държавна помощ не е била оправдана и поради това е несъвместима с общия пазар.
5. СТАНОВИЩА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ФИНЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ
(93)
Първо, финландските власти обясняват причините, които лежат в основата на подхода, избран за либерализирането на пазара на пътни услуги във Финландия.
(94)
По тяхно мнение, постепенното отваряне на пазара заедно с гарантирането на сигурност за работните места на служителите на Tieliikelaitos е било необходимо, за да се постигне политически компромис по отварянето на пазара.
(95)
В действителност, финландското правителство е започнало да работи по проектирането на реформата в пътните услуги още през 1994 г. Независимо от това, предвид различните засегнати интереси, дълго време не е било възможно да се постигне споразумение за либерализацията на пазара и на 20 май 1997 г. правителствената комисия по икономическата политика е взела решение да запази съществуващата система, без да я променя в голяма степен, с изключение на въвеждането на някои „гранични линии“ между административните и „производствените“ функции на „Пътна служба“. Едва в началото на 2000 г. правителството е успяло да постигне политическо споразумение за постепенната либерализация на пазара на пътни услуги. Това споразумение е било отразено в представения на парламента пакет от законодателни предложения, а именно предложенията за закон за пътната администрация и закон за Tieliikelaitos, както и предварителното предложение за закон за годишния бюджет (като последният съдържа предвиденото финансиране, необходимо за придружаващите реформата мерки). При одобряването на съответните закони парламентът не само е утвърдил предлагания от правителството пакет от помощни мерки в полза на Tieliikelaitos, но и е взел решение да бъдат въведени допълнителни предпазни мерки в полза на служителите на предприятието.
(96)
Освен политическите и социални съображения, е съществувал и свързан с конкуренцията аспект в подкрепа на модела на пазарна либерализация, избран от финландското правителство. По мнението на финландските власти, отварянето на пазара без преход можело да доведе до олигопол или дори монопол на пазара, тъй като предприятието Tieliikelaitos би изчезнало от пазара, а делът му да бъде завзет от най-големите частни конкуренти.
(97)
Финландия смята, че действията, които е осъществила, не представляват държавна помощ. Дори и Комисията да възприеме, че действията включват държавна помощ, финландските власти вярват, че помощта би трябвало да бъде обявена за съвместима с общия пазар.
(98)
За да докаже твърдението си, Финландия е представила наред с другото експертна икономическа оценка от брокерската фирма „Айскепитъл Сикюритиз Лимитид“ (Icecapital Securities Ltd.) относно икономическите предимства, които се твърди, че са били предоставени на Tieliikelaitos (наричана по-нататък „експертната оценка“).
(99)
Докато жалбоподателите изразяват съмнение относно валидността на тази експертна оценка с довода, че „Айскепитъл“ биха били икономически зависими от Tieliikelaitos, финландските власти твърдят, че предприятието Tieliikelaitos е само едно от клиентите на „Айскепитъл“ наред с много други. „Айскепитъл“ са работили спорадично за Tieliikelaitos през двете години, в които са имали бизнес-отношения (през 2005 г. работата на „Айскепитъл“ за Tieliikelaitos е донесла 4,7 % от годишните им приходи, през 2006 г. - 3,1 %). Финландското правителство е обявило търг за предоставянето на експертната оценка и „Айскепитъл“ са били избрани да я представят. Финландските власти също така отбелязват, че фактът, че Tieliikelaitos са използвали услугите на „Айскепитъл“ в миналото, е задълбочил познанията на „Айскепитъл“ в сектора на земните работи, което е било от полза в подготовката на експертната оценка.
5.1. Държавен заем
(100)
Финландските власти уверяват, че в случая няма нормално предоставяне на заем, при който една фирма получава заем в определен размер, който се изплаща с лихва в рамките на определено време. По-скоро е ставало дума за прехвърляне на активи към Tieliikelaitos със задължение за изплащането им.
(101)
Финландия смята, че ако всички налични активи са били прехвърлени на Tieliikelaitos като собствен капитал, би могло да се създаде нарушение в конкуренцията. При преглед на балансите на частни предприятия в този сектор се вижда, че предприятията имат дълготрайни активи в баланса си, които са придобити и като собствен капитал, и като заеми. Затова е важно, че балансът на Tieliikelaitos включва активи, придобити като заеми. Ако не е било направено това, Финландия твърди, че предприятието Tieliikelaitos би спечелило предимство пред конкурентите си, което е финансово равностойно на капитала за изплащането на заема. Финландските власти вярват, че структурата на началния баланс на Tieliikelaitos е била създадена в съответствие с балансите на частните предприятия в сектора.
(102)
Ако мярката се разглежда като нормален дългосрочен заем, Финландия смята, че разходите за заема трябва да се сравняват с финансирането, което е налично на пазара за целия срок на заема. Сравнение, при което се сравняват само някои години от заема с пазарните алтернативи, не дава цялостна картина за разходите по заема. Затова Финландия смята, че периодът 2005-2015 г. трябва да се разглежда спрямо преходния период 2001-2004 г.
(103)
Финландските власти твърдят, че предприятието Tieliikelaitos не е имало възможността да прекрати договора за заем през срока му без съгласието на заемодателя. Затова при изчисляването на възможното предимство, предоставено чрез дългосрочния заем, трябва да се държи сметка за целия период от време, през който Tieliikelaitos трябва да заплаща лихва. Едно такова изчисление води до значително по-различен резултат от този на изчисленията на жалбоподателите.
(104)
Що се отнася до съответния лихвен процент, финландските власти отбелязват, че като референтен лихвен процент при корпоративните заеми обикновено се използва 12-месечен Euribor. Финландия отбелязва, че съществува прогнозна крива, чрез която се предвижда какво ще бъде равнището на пазарните лихвени проценти до 2015 г. Кривата се основава на очакванията за развитието на лихвените проценти от различни участници на пазара. Референтните лихвени проценти, използвани в изчисленията на експертната оценка се основават на информацията, налична от прогнозите за пазара, като по този начин описват разбирането на пазара за това какви ще бъдат бъдещите лихвени проценти.
(105)
Въз основа на това, от експертната оценка е очевидно, че от края на преходния период до края на срока на заема Tieliikelaitos трябва да заплати около 2,0 млн. евро повече, отколкото за финансиране при пазарен лихвен процент, според прогнозите на пазарните анализатори към 8 май 2006 г. (21).
(106)
Така Финландия прави заключението, че при всички случаи тази сума от 2 млн. евро трябва да се извади от оценените от жалбоподателите 3,2 млн. евро и да се получи така че максималното възможно предимство за Tieliikelaitos от държавния заем е 1,2 млн. евро.
5.2. Земя и кариери за чакъл, предоставени на разположение на Tieliikelaitos
(107)
За начало, финландските власти обясняват, че един от основните принципи, лежащи в основата на разделянето на „Пътна служба“ на „Пътна администрация“ и Tieliikelaitos, е бил този, че активите, обхванати от пътното законодателство, т.е., основно самите пътища, е трябвало да се държат от „Пътна администрация“, докато активите, които преди това са били използвани от „производствената част“ на „Пътна служба“ (предшественикът на Tieliikelaitos) в хода на поддръжката на пътищата, е трябвало да се държат за целите на поддръжката на пътищата от Tieliikelaitos.
(108)
Относно оценката на земята и кариерите за чакъл на разположение на Tieliikelaitos, финландските власти смятат, че оценката им е била направена съгласно принципите, описани в съобщението на Комисията за елементите на държавните помощи в продажбите на земя и сгради от публични органи (22).
(109)
Финландия уверява, че оценката на „Катела“, която е взета за основа за определяне стойността на кариерите за чакъл и земята, може да се счита за резултат от оценка от безпристрастен оценител.
(110)
Корекцията в оценката на „Катела“ (намаление от 128 млн. на 113 млн. финландски марки (23) е била направена, защото финландското министерство на транспорта и съобщенията е счело, че цената на чакъла за бетон би се намалила, когато Tieliikelaitos навлезе на съответния пазар като продавач, че добавената стойност в процеса на добиване е била по-ниска въз основа на националното измерване на земята на Финландия и че разходите за последващо третиране биха били по-високи поради новите изисквания относно последващото третиране на районите на земните ресурси.
(111)
Предвид тази корекция за намаляване на стойността на активите от земя, направена във финансовите отчети на Tieliikelaitos през преходния период и приета от одиторите на Tieliikelaitos („Ернст и Янг), финландските власти смятат, че земята и кариерите за чакъл пак са били отразени в баланса на Tieliikelaitos на завишена стойност в сравнение с одитираните балансови стойности. Това заключение е било потвърдено от „Айскепитъл“, които са направили обща оценка на режимите в полза на Tieliikelaitos. Затова предприятието Tieliikelaitos не е получило икономическо предимство, а по-скоро е понесло икономически загуби в размер на 4,3 млн. евро.
(112)
Финландия отбелязва, че одиторите са експерти в оценката на базите на очакваните приходи, поради което имат необходимата квалификация да проверят валидността на удръжките поради невъзможност за продажба, направени от фирмата.
(113)
Що се отнася до предпочитанието на жалбоподателите земята да не се вписва в счетоводните книги на Tieliikelaitos и Tieliikelaitos да закупи отвън, по пазарна та им стойност, всички земни ресурси, от които се нуждае (вж. точка 4.2), Финландия отбелязва, че през преходния период предприятието Tieliikelaitos е закупило значителни земни ресурси от външни страни по пазарни цени: 47 % през 2001 г., 39 % през 2002 г., 41 % през 2003 г. и 34 % през 2004 г.
5.3. Договори за пътни услуги на основата на преговори
(114)
Първо, финландските власти напомнят, че процедурата за корекция на годишните разходи, съществувала през преходния период (вж. точка 2.4.3), е направила така че разликите в печалбите между договорите, сключени на основата на преговори, и договорите на основата на търгове да бъдат в голяма степен изравнени. Корекциите в разходите през преходния период са възлезли общо на 16,8 млн. евро.
(115)
Колкото до оставащите разлики в печалбата, според Финландия не е целесъобразно да се сравнява печалбата в договорите на Tieliikelaitos на основата на преговори със средната печалба, която предприятието е получило по договори на основата на търгове през целия преходен период, както това е направено от жалбоподателите.
(116)
По мнението на финландските власти, трябва да се изчисляват разликите в печалбите за договори, които са взаимно сравними.
(117)
В това отношение, специфичното за годините 2001 и 2002 е това, че много от договорите на основата на търгове през тези година са били нов вид договори за планиране и реализация (ST-договори). Първоначално предприятието Tieliikelaitos не е било подготвено за значително по-високото равнище на риск в сравнение с традиционните договори. По тази причина равнището на печалбата при договорите за планиране и реализация се е оказало много по-ниско от очакваното. Договорите на основата на преговори от своя страна не включват договори за планиране и реализация. Затова е целесъобразно от изчислението да се изключат договорите за планиране и реализация.
(118)
Специфичното за 2003 и 2004 г., обратно, е било това, че договорите на основата на преговори, получени от „Пътна администрация“ през 2003 и 2004 г. са били изключително за поддръжка и проектиране на пътища. Затова равнището на печалбата трябва да се сравнява с това на подобни договори на основата на търгове.
(119)
Освен това, финландските власти посочват, че част от договорите, изпълнени като договори на основата на преговори, са могли да бъдат - дори и без преходната разпоредба, съдържаща се в член 9 от Закона за Tieliikelaitos - изпълнени по друг начин посредством преки преговори съгласно действащото законодателство за обществените поръчки.
(120)
Според експертната оценка, предприятието Tieliikelaitos е получило предимство, възлизащо най-много на 8,5 млн. евро от договори на основата на преговори, когато се изчислява разликата в печалбата между сравними договори на основата на преговори и договори на основата на търгове:
Година
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
Общо
Договори на основата на преговори
Млн. евро
451,4
346,3
207,1
85,9
1090,7
печалба
12 %
9,3 %
8,9 %
11,9 %
Сравними договори на основата на търгове
Млн. евро
88,4
183,8
231,7
280,5
784,4
печалба
10,1 %
8,5 %
10,2 %
12,1 %
Разлики в печалбата (24)
Млн. евро
8,6
2,8
-2,7
-0,2
8,5
(121)
Дори и предприятието Tieliikelaitos да е получило икономическо предимство от 8,5 млн. евро, това предимство е било оправдано от компенсацията за задължението за предоставяне на обществени услуги и разходите, породени от структурните неудобства (вж. точка 2.3).
(122)
През преходния период допълнителните разходи, породени по-специално от прекомерните разходи за персонала, трябвало да се разглеждат в ценообразуването на договорите на основата на преговори дотолкова, доколкото не са били вземани под внимание посредством другите мерки във връзка с персонала. Въпреки, че голяма част от излишния персонал е била ангажирана в специални проекти за услуги, все още в Tieliikelaitos е имало средно 100 служители повече от това, което би било оптимален брой през преходния период.
(123)
Финландските власти отхвърлят твърденията, че получената от Tieliikelaitos помощ е позволила на държавното предприятие да приеме по-ниско равнище на печалба при договорите за планиране и реализация. Както беше обяснено по-горе, равнището на печалба при договорите за планиране и реализация е било ниско, защото предприятието Tieliikelaitos не е било подготвено за съдържащото се в тях равнище на риск.
(124)
Относно твърдението на жалбоподателите, че разходите, причинени от допълнителния персонал, са били счетени за разход, който изкуствено намалява печалбата на Tieliikelaitos в договорите на основата на преговори, финландските власти отбелязват, че излишният персонал не е бил включен в изчислението на равнището на печалбата при тези договори. Излишният персонал е бил ангажиран в проекти за услуги.
(125)
И накрая, Финландия отхвърля твърдението, че сравнително слабите финансови резултати на Tieliikelaitos показват неефективност от страна на дейността на предприятието и използването на неконкурентна ценова политика на либерализираните пазари. По мнението на Финландия, слабите резултати могат да се отчетат от допълнителните разходи, дължащи се на устройването на персонала на Tieliikelaitos, и факта, че специалните режими за персонала не са могли да покрият всички разходи за допълнителния персонал.
5.4. Договори за фериботни услуги на основата на преговори
(126)
Според финландските власти, за момента за „Пътна администрация“ е по-евтино да продължи с договорите на основата на преговори. Първият опит да се организира търг за част от договор за фериботни услуги е бил неуспешен поради следните причини:
(127)
Първо, предлаганите от участниците в търга цени са били със 17-25 % по-високи от цените по действащите договори на основата на преговори между „Пътна администрация“ и Tieliikelaitos, за които страните са провеждали отделни ежегодни преговори за цените. Поради това, ако би приела резултатите от търга, „Пътна администрация“ би трябвало да плаща повече за съответните услуги.
(128)
Второ, би било укрепено пазарното положение на Tieliikelaitos (тъй като посочените от тях цени са били най-ниските предложени, въпреки, че пак са били по-високи от цените в договорите на основата на преговори, „Пътна администрация“ би трябвало да приеме Tieliikelaitos като спечелил участник).
(129)
Затова финландските власти отхвърлят твърдението, че договорите на основата на преговори между „Пътна администрация“ и Tieliikelaitos биха довели до конкурентно предимство за Tieliikelaitos. Обратно, те могат да представляват неудобство, тъй като условията в тях не отразяват адекватно необходимостта от подновяване на техниката (капиталовите разходи не са включени изцяло в цената на фериботните услуги).
(130)
Финландия разработва нов модел за обществени поръчки за бъдещите търгове на основата на конкуренцията, като преработва условията на либерализацията, свързани с капиталовите разходи и обновяването на фериботите. Възможност за това може да се получи посредством намаляване на рисковете, свързани с инвестиции чрез условия на откупуване на фериботното оборудване, включено в договора. Друга възможност е да се изиска от всички участници в търга да притежават нови плавателни съдове. Междувременно съществуващите договори за фериботни услуги са били продължени до края на 2009 г.
5.5. Специални разпоредби за намаляване на излишния персонал
(131)
Финландските власти твърдят, че не може да се смята, че специалните режими и специалните проекти представляват предимство.
(132)
Когато предприятието Tieliikelaitos е започнало дейността си на 1 януари 2001 г., то е имало 4 235 служители, въпреки че всъщност се е нуждаело от значително по-малък персонал. Ясно е, че бившата „Пътна служба“, като официална институция, основана на йерархия, е имала значителен брой длъжности и задачи, които не са били необходими в Tieliikelaitos, което е довело до значителен излишен персонал в предприятието.
(133)
По мнението на Финландия, фактът, че предприятието Tieliikelaitos е било задължено да назначи целия персонал и не е имало правото да уволни когото и да било, е представлявал структурно неудобство за него. Разходите на фирмата, направени поради това структурно неудобство, са надвишили всички, дори теоретични, получени икономически предимства. Процедурите за прехвърляне на персонала, с които предприятието Tieliikelaitos е разполагало, са били по-скъпи и бавни от политиките за персонала, с които са разполагали неговите конкуренти.
(134)
Според Финландия, финландската държава би могла да реши да не прехвърля излишните служители към Tieliikelaitos по времето на създаването му.
(135)
Финландия посочва и решението Combus на Първоинстанционния съд (25), в което съдът е разглеждал подобна ситуация във връзка с прехвърлянето на персонал. По този казус е било решено, че еднократно възнаграждение при уволнение от страна на датската държава за длъжностните лица, които са били назначени от Combus и които са се съгласили да се откажат от статута си на такива и са били назначавани на договорна основа от това предприятие, не представлява държавна помощ. Първоинстанционният съд е преценил, че мярката не води до намаляване на тежестта, която нормално е била приета в бюджета на предприятието.
(136)
Реформата на пътната администрация и сектора по поддръжката във Финландия е била осъществена в ситуация, подобна на тази в Combus. Фактът, че предприятието Tieliikelaitos не е изплатило никаква компенсация на персонала, който бил прехвърлен към правителствени агенции, включително „Пътна администрация“, не може да се счита за държавна помощ.
(137)
По мнението на Финландия, приложимостта на решението Combus по никакъв начин не се намалява с решенията на съда, цитирани от Комисията в решението ѝ да открие процедурата (Altmark Trans (26) и Франция срещу Комисията (27). Всъщност тези решения предхождат решението Combus и поради това задължително са били взети предвид от Първоинстанционния съд.
(138)
Нещо повече, Финландия твърди, че ако дадена мярка няма за цел да предостави предимство, което да се отрази на бюджета, то не става въпрос за прехвърляне на държавни средства и по тази причина не представлява държавна помощ (28). Финландия смята, че административните мерки, които не се отразяват на държавните финанси, не представляват държавна помощ.
(139)
Поради това Финландия смята, че държавата не е загубила приходи, защото се е съгласила да назначи 116 бивши служители на Tieliikelaitos и да им изплаща заплати. Никой от тези служители не е бил назначен без оценка на годността му за дадената длъжност. Прехвърлянето на персонал между Tieliikelaitos и отделите по граждански услуги е било възможно само когато се открие и публикува длъжност. Ако не може да се намери подходящ кандидат в Tieliikelaitos, се разглеждат други кандидати.
(140)
Относно превеждането на финансови средства от държавата за разрешаването на проблема с излишния персонал на Tieliikelaitos, Финландия подчертава, че предприятието не е получило 100 млн. евро като държавна помощ, както твърдят жалбоподателите. То е получило 68 млн. евро от „Пътна администрация“, за да финансира проекти за услуги (от 68 млн.около 56 млн. са били похарчени за покриване на разходите за персонала, а останалото е било похарчено за материали и други „несвързани с персонала“ пера). Освен това, „Пътна администрация“ е заплатила 20,1 млн. евро, за да подпомогне устройването на персонала. Общата компенсация от 88,1 млн. евро не е покрила всички разходи, направени за излишния персонал. Според експертната оценка, излишният персонал е станал причина за структурно неблагоприятно положение, което се оценява на 157 млн. евро през периода 2001-2004 г.
(141)
Финландия отбелязва, че при подготовката на финансовите отчети на Tieliikelaitos са били следвани твърди счетоводни процедури, а финансовите отчети са били одитирани. Те не включват бележки на равнището на подробностите, посочени от жалбоподателите. Независимо от това, експертната оценка дава следната мотивация за непокритото структурно неблагоприятно положение във връзка с излишния персонал (общо 69 млн. евро, т.е., 257 млн. - 88 млн. евро):
(142)
Първо, „Пътна администрация“ не е покрила всички разходи, свързани с договорите за специални услуги. Например, тя не е заплатила съответните разходи за надзор, които са били оценени на 2,8 млн. евро за четири години. Освен това, проектите за услуги са отбелязали обща загуба от 1,4 млн. евро през преходния период, в допълнение към съответните разходи за надзор (дефицитът е бил изчислен, като се извадят разходите за заплати и материали за проектите за услуги от свързаните с тези проекти приходи). Поради това проектите за услуги са довели до нетна загуба на 4,2 млн. евро за Tieliikelaitos.
(143)
Второ, осигурените от „Пътна администрация“ средства за финансиране на мерките за намиране на нови работни места, допълнително обучение и преподготовка и помощ за очакваното ранно пенсиониране не са били достатъчни. В резултат на това предприятието Tieliikelaitos е трябвало да отдели повече от 20 млн. евро за разходи за устройването на персонала от собствените си средства (12,8 млн. евро от тях са били изплатени през 2004 г. и 2005 г.).
(144)
Трето, предприятието Tieliikelaitos е трябвало да понесе допълнителни административни разходи във връзка с устройването на персонала, които са били оценени на 2,8 млн. евро за преходния период.
(145)
Четвърто, предприятието Tieliikelaitos е трябвало да заплати допълнителни разходи, които също са се дължали на по-благоприятните условия на отпуск за тези свои служители, които попадат в категорията на дългогодишните държавни служители (50 % по-дълъг отпуск). Тези допълнителни разходи са били оценени на 42 млн. евро за четирите години на преходния период).
(146)
При всички случаи пенсионните схеми са оставили Tieliikelaitos с много голяма тежест. Дори и след преобразуването му в държавно предприятие, персоналът на Tieliikelaitos е останал предмет на Закона за държавните пенсии № 280 от 20 май 1966 г., което означава, че държавното предприятие трябва да заплаща вноската за пенсия на държавния служител, която е по-висока от вноската за пенсия в частния сектор. Изменението на Закона за държавните пенсии (№ 679 от 30 юли 2004 г.) ще доведе до сближаването на вноските за пенсии и размерът на пенсиите на служителите между частния и обществения сектор, но това ще стане в един дълъг период. През 2005 г. общата вноска за пенсия за служителите в частния сектор е била 16,8 %. Обратно, вноската за пенсия за Tieliikelaitos е била определена индивидуално и през 2005 г. е била 21,13 %.
(147)
Нещо повече, едва на 16 февруари 2005 г. разпоредбите на колективните трудови договори на Tieliikelaitos относно възнагражденията, изплащани по болест, са били адаптирани към съответните условия на трудовите договори в частния сектор. Преди това тези разпоредби са предвиждали повече плащания за Tieliikelaitos, отколкото тези, прилагани за служителите в частния сектор.
(148)
Като цяло, Финландия твърди, че условията на назначаване на персонала продължават да са по-добри от тези за персонала в частни фирми. Това е вярно, независимо от факта, че промените в колективните трудови договори през 2005 г. са довели до условия на назначаване, които са по-близки до тези, съществуващи в частния сектор. Правото на годишен отпуск например, което се основава на разпоредби в договора, които са равностойни на тези в държавните договори, пак е по-добро от това, от което се ползват служителите в частния сектор. Така че условията на назначаване като цяло, включително изплащаните пенсии, пак могат ясно да се оценят като тежест в сравнение с тези, които преобладават за операторите в частния сектор.
5.6. Данъчни мерки във връзка с покупката на земя от Tieliikelaitos
(149)
Съгласно член 49, параграф 1, точка 4 от Закона за подоходното облагане облагаемата сума на капиталовите печалби, получени от едно данъчно задължено лице, различно от корпорация, сдружение или сдружение с ограничена отговорност, обикновено се изчислява, като се извади по-високата стойност между 80 % от продажната цена или реалната стойност на придобиване, при условие че недвижимото имущество се продава на държавата, на провинция, община или съвместен общински орган. Поради това сумата на облагаемата капиталова печалба би била най-много 20 % от продажната цена. Така за целите на определянето на сумата на облагаемите капиталови печалби, съответните продавачи могат да извадят от продажната цена 30 % или 60 % повече, отколкото биха могли да извадят при нормални данъчни правила, в зависимост от това дали продават земята си, след като са я притежавали по-малко или повече от 10 години.
(150)
Прехвърлянето на земя към Tieliikelaitos/неговия предшественик е било включено в обхвата на концесионната схема от самото начало (29). Така че и предшественикът на Tieliikelaitos, „Пътна служба“ непряко се е ползвал от същата мярка. Затова финландските власти подчертават, че дори и тази мярка да е представлявала непряка държавна помощ в полза на Tieliikelaitos, тя отговаря на определението за „съществуваща помощ“ съгласно член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета.
(151)
През юли 2004 г. член 49 от закона (30) е бил изменен така че вече не се прилага, когато на държавно предприятие се продава имущество за цели, различни от опазването на природата, използване от въоръжените сили или научни изследвания или други подобни обществени цели. В резултат на това доходът от продажба на земя на Tieliikelaitos сега се облага със стандартния данък върху капиталовата печалба.
5.7. Предимства, предоставени на Tieliikelaitos за постоянно: неприложимост на Закона за несъстоятелността и Закона за корпоративното подоходно облагане спрямо Tieliikelaitos
(152)
По отношение на предимствата, предоставени на Tieliikelaitos за постоянно, финландските власти подчертават, че дори и тези мерки да представляват държавна помощ, те съответстват на определението на „съществуваща помощ“ съгласно член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета.
(153)
Tieliikelaitos и предшествениците на съответната икономическа единица (до 31.12.1997 г. - „Пътна служба“ като такава, от 1.1.1998 г. до 31.12.2000 г. - производствената част на „Пътна служба“) никога не са били предмет на правилата за обявяване в несъстоятелност или на нормално корпоративно подоходно облагане.
(154)
Тази ситуация предшества по време не само началото на либерализацията на сектора на пътните услуги във Финландия (член 1, буква б), подточка v) от Регламент 659/1999), но и присъединяването на Финландия към ЕС (член 1, букваб), подточка i) от Регламент 659/1999).
(155)
Финландските власти поемат ангажимент да трансформират Tieliikelaitos в държавно дружество с ограничена отговорност, който да бъде предмет на нормално обявяване в несъстоятелност и правилата за корпоративно подоходно облагане най-късно към 1 март 2008 г.
5.7.1. Закон за обявяване в несъстоятелност
(156)
От статута на Tieliikelaitos като държавно предприятие и от статута на „Пътна служба“ като правителствена агенция произтича това, че те не могат да бъдат обявени в несъстоятелност.
(157)
Финландските власти отбелязват, че съгласно уведомлението от Комисията относно приложението на членове 87 и 88 от Договора за ЕС спрямо държавната помощ под формата на гаранции, по-благоприятните условия на финансиране, получени от предприятията, чиято правна форма предвижда обявяване в несъстоятелност, се считат за държавна помощ. Финландските власти смятат обаче, че предприятието Tieliikelaitos не е получило такива по-благоприятни условия на финансиране, че да не му се налага да взема заеми.
(158)
Никога не е съществувала опасност от обявяване на Tieliikelaitos в несъстоятелност и последващо осъществяване на отговорността на държавата.
(159)
Затова, според финландските власти, не е било възможно Tieliikelaitos да получи конкурентно в сравнение с частните си конкуренти.
(160)
Що се отнася до използването на външно финансиране в предвидимото бъдеще, предписаната от Закона за държавните предприятия гаранционна такса поставя държавните предприятия във финансово отношение на пазара на заемите наравно с други фирми, които работят без гаранции от държавата (вж. точка 2.4.6).
(161)
Еталонът, който финландското правителство използва за периодичното преразглеждане на годишната такса е спредът на доходност на пазара между държавните серийни облигации и корпоративните инвестиционни облигации на бизнес-индекса на заемите на „Джей Пи Морган“. Новата такса се прилага за заеми, отпуснати след въпросната корекция.
(162)
Финландските власти не са съгласни с мнението на жалбоподателите, че гаранционната такса е сравнима с разходите на частните фирми, произтичащи от ипотека. Ипотеките са еднократни разходи, докато гаранционната такса е ежегодна. Таксите за ипотеки са сравнително малки при големи заеми, а при съответния заем обезпечението би трябвало да се осигури чрез корпоративна ипотека. На практика гаранционната такса отговаря по-скоро на печалбата, изчислена върху Euribor.
5.7.2. Данъчно право
(163)
Задължението за данъчно облагане на предприятията, работещи в рамките на държавната администрация, се определя по същия начин както данъчното задължение на държавните предприятия, т.е. съгласно точка 21 от Закона за подоходното облагане. При това предшественикът на Tieliikelaitos („производствената част“ на бившата „Пътна служба“) не е следвало да заплаща подоходен данък. Точка 21 от Закона за подоходното облагане вече е била включена в първоначалната версия на този закон, влязъл в сила на 1 януари 1993 г. Законът за доходите и имуществото (31), който е действал преди това, е съдържал подобни разпоредби относно задължението за подоходно данъчно облагане на държавата и нейните предприятия.
(164)
Въпреки, че Tieliikelaitos не заплаща на държавата подоходен данък за печалбите си, финландските власти твърдят, че този фактор е взет под внимание при вземането на годишните решения относно кредитирането на печалбата от Tieliikelaitos към държавата.
(165)
Общата печалба на Tieliikelaitos през преходния период е била 62 млн. евро, а през първите четири години предприятието е изплатило на държавата кредит по печалбата в размер на 59 % (37,3 млн. евро). Процентът на кредита по печалбата е варирал между 47 % и 71 %. Теоретичните данъци на Tieliikelaitos през преходния период при данъчна ставка от 29 % биха били по-малко от 18 млн. евро.
(166)
По мнението на финландските власти, фирми като групата YIT и групата Lemminkäinen (първата - група с годишни продажби над 3 милиарда евро, а втората - група с годишни продажби, близки до 2 милиарда евро), които са основните частни конкуренти на Tieliikelaitos, могат да се считат като фирми-еталон за сравнителен анализ на съответната информация. Въз основа на информацията от „Блумбърг“, през 2001-2004 г. комбинираният дял на дивидентите и корпоративния подоходен данък е възлизал на 68 % от печалбата преди данъчно облагане на групата YIT и на 63 % за групата Lemminkäinen. Годишните индекси за този период са варирали между 58 % и 85 % от печалбата преди данъчно облагане за YIT и между 37 % и 98 % за групата Lemminkäinen.
(167)
През 2005 г., първата година след преходния период, кредитирането на печалбата е било 69 % от печалбата (4,6 млн. евро). През 2006 г. то е било 50 % (4,8 млн. евро). Въз основа на информацията от годишните отчети на конкурентните фирми, процентът на печалбата на групата YIT и групата Lemminkäinen, разпределен като дивидент и корпоративен подоходен данък е възлизал съответно на 52 % и 59 % през 2005 г. и съответно на 50 % и 61 % през 2006 г.
(168)
Финландия смята, че чрез упражняване на правото си на собственик, държавата е получила значително повече от Tieliikelaitos през целия му период на дейност, отколкото би бил корпоративният подоходен данък върху печалба със същия размер.
(169)
Освен това Финландия отбелязва, че процентът на данъка върху добавената стойност, процентът на данъка върху прехвърлянето на капитали и процентът на данъка върху недвижимите имоти, прилагани за държавните предприятия, са едни и същи като тези за дружествата с ограничена отговорност.
5.8. Тежести, произтичащи от специалния статут на Tieliikelaitos
5.8.1. Задължения за предоставяне на обществени услуги
(170)
Финландия смята, че дори и Комисията да направи заключението, че на Tieliikelaitos е била отпусната държавна помощ, тази помощ следва да се счете за необходима за компенсирането на разходите, пред които предприятието е било изправено поради специалните задачи, които са му било наложени от Закона за Tieliikelaitos (вж. глава 2.3).
(171)
Налагайки на Tieliikelaitos задължението да участва в търговете за всички договори за поддръжка на пътища, освен осигуряване на постигането на изискванията към качеството и мониторинг, включени в процедурите на поръчките и договорите, тази специална задача би спомогнала и за осъществяването на функционална конкуренция в договорите за поддръжка, защото освен частните предприятия Tieliikelaitos е трябвало да участва в търгове за договорите.
(172)
Относно задължението на предприятието да бъде подготвено да предоставя услугите си в аварийни ситуации, този режим е бил счетен от Финландия за необходим, защото при такива аварийни ситуации може да възникне нужда от осъществяването на различни дейности по поддръжката на пътищата в много сгъстен график и по начин, който се различава от обичайния.
(173)
Финландия вярва, че тези специални задачи могат да се считат за задължения за предоставяне на обществена услуга, посочени в член 86, параграф 2 от Договора за ЕО. Тя вярва, че въпросните задължения водят до значителни разходи за Tieliikelaitos.
(174)
Относно задължението да се представят предложения за поддръжката на обществените пътища и предоставянето на фериботен трафик в цялата страна, финландските власти отбелязват, че е трудно да бъдат оценени точно съответните разходи.
(175)
Относно подготовката за аварийни ситуации, според експертната оценка, тя е довела до около 4,6 млн. евро допълнителни разходи за Tieliikelaitos през преходния период (2001-2004 г.). Тези разходи са произтекли по-специално от задължението на Tieliikelaitos да поддържа аварийни запаси от течни горива до края на 2004 г. (съответните разходи са възлезли на 2,2 млн. евро). Другите пера на разходите включват:
-
безплатно съхранение, поддръжка и ремонт на аварийни мостове през 2001 г. (0,4 млн. евро);
-
разрешаване на въпроси във връзка с подготовката на равнище сервизна група и централа на предприятието (0,6 млн. евро) и
-
задължението да се организира подготовката и обучението, предвидени в договорите за предоставяне на услуги (1,4 млн. евро).
(176)
При всички случаи финландските власти считат, че размерът на тези разходи е очевидно по-голям от предоставените на Tieliikelaitos средства.
(177)
Финландските власти отбелязват, че разходи като тези не биха били направени от фирми от частния сектор, занимаващи се със земни работи и строителство.
(178)
Относно твърдението на жалбоподателите, че „Пътна администрация“ плаща такса от 5 000 евро за договорни предложения, финландските власти отбелязват, че „Пътна администрация“ е заплатила посочената от жалбоподателите такси за всички предложения за договори за поддръжка, които отговарят на критериите за тези предложения. Този вид компенсация, изплащан на всички участници в търговете, трябва да се различава от компенсацията, заплащана за задължението за предоставяне на обществени услуги. Компенсацията, изплащана на всички участници в търговете не отменя факта, че предприятието Tieliikelaitos е понесло разходи от задължението си да представя предложения на всички търгове.
5.8.2. Други условия, наложени върху дейността на Tieliikelaitos
(179)
През преходния период предприятието Tieliikelaitos е трябвало да спазва доста значителни ограничения, които не са били налагани на частните изпълнители, например регулирането на сектора, ограничения върху дъщерните фирми, забраната за групови вноски и ограничения за дейност в чужбина.
(180)
Както се вижда от експертната оценка, ограниченията във връзка с дейността в чужбина са създавали трудности за Tieliikelaitos при представянето на предложения за договори за поддръжка на пътища в чужбина (например в Естония). Предприятието не е било в състояние да участва пряко в търгове за чуждестранни проекти.
(181)
Нещо повече, предприятието Tieliikelaitos е понесло разходи поради по-широките задължения за отчитане, наложени на държавните предприятия, в сравнение с частните предприятия, както и административната бюрокрация на държавните предприятия.
(182)
Изискването Tieliikelaitos да се концентрира върху ключовите си операции например е довело до забавяне в разнообразяването на дейността му например в договори за електрически мрежи, което е довело до пропуснати ползи.
(183)
Финландия обаче признава, че оценката на разходите, дължащи се на гореизброените структурни неудобства, е много трудна.
(184)
Финландия смята, че в резултат на ограничението за продажба на минерални инертни материали на външни страни, предприятието Tieliikelaitos е пропуснало ползи в размер на около 1,6 млн. евро през преходния период. Тази оценка е направена въз основа на годишните потенциални продажби на минерални инертни материали в размер на 3 млн. евро (това отговаря на прогнозата за продажбите през 2006 г.), ако не е било наложено такова ограничение, както и на структурата на разходите за 2006 г. (32).
(185)
Относно твърдението на жалбоподателите, че предприятието Tieliikelaitos непрекъснато е нарушавало всички ограничения върху дейността му, наложени през преходния период, финландските власти отбелязват, че нарушения, за които се твърди, са били разследвани и определени като незначителни. Незначителните нарушения не променят факта, че ограниченията са поставили Tieliikelaitos в неблагоприятно положение.
5.9. Обща оценка на предимствата и неудобствата за Tieliikelaitos
(186)
В представената от финландските власти експертна оценка възможните предимства и неудобства за Tieliikelaitos през преходния период са обобщени по следния графичен начин:
(В евро)
Източник на предимство/неудобство
Ефект
Държавен заем
+1,2 млн.
Договори на основата на преговори
+8,5 млн.
Прехвърляне на земя и кариери за чакъл
-4,3 млн.
Задължение за предоставяне на обществена услуга
-4,6 млн.
Структурни неудобства (33)
-70,6 млн.
(187)
Въз основа на горните оценки Финландия прави заключението, че общият ефект на предимствата и неудобствата, понесени от Tieliikelaitos през преходния период е представлявал обща загуба от 69,8 млн. евро за Tieliikelaitos.
5.10. Пазарно развитие
(188)
Финландските власти твърдят, че конкуренцията се е развила бързо във всички продуктови групи на поддръжката, проектирането и изграждането на пътища. Реформата в стратегията на изпълнение на „Пътна администрация“ е довела до развитието на общност от независими изпълнители и консултанти.
(189)
Като се разгледат всички видове работи и услуги, предоставени от Tieliikelaitos във Финландия, делът на предприятието е спаднал от 31 % в началото на процеса на реформата до 17 % през 2006 г.
5.10.1. Развитие на договорите на „Пътна администрация“ през преходния период
(190)
Стойността на възложените чрез търг от „Пътна администрация“ пътни услуги се е повишила от 54,1 млн. евро през 2000 г. на 549,1 млн. евро през 2004 г. През същия период стойността на възложените от „Пътна администрация“ договори на основата на преговори е спаднала от 451,4 млн. евро на 85,9 млн. евро. През 2005 г. всички договори на „Пътна администрация“ са били възложени чрез тръжна процедура. Стойността на пътните услуги, изпълнени от изпълнители, различни от Tieliikelaitos, обратно, се е увеличила от 20,2 млн. евро през 2000 г. на 203,5 млн. евро през 2004 г. Освен главните изпълнители, от реформата са се възползвали и частни фирми, работещи като подизпълнители на Tieliikelaitos.
(191)
Достатъчно предложения са били получени за всички видове договори, за които са организирани търгове (като се започне от договори за планиране и се завърши с договори за строителство) при средно 4,0-4,7 предложения за всеки договор.
(192)
Равнището на цените на договорите се е понижили видимо в сравнение с периода преди реформата. Според оценка на финландската „Пътна администрация“, реформата в „Пътна служба“ е доведа до обща годишна икономия от 60 млн. евро. Това включва 48 млн. евро годишни икономии по договорите за регионална поддръжка (цялата работа по редовната поддръжка на пътищата (34) се възлага чрез договори за регионална поддръжка); в края на преходния период разходите на възложените чрез търг договори за поддръжка, сключени от „Пътна администрация“, са били 21,7 % по-малко, отколкото разходите по договорите, сключени чрез договорена процедура в началото на периода. Останалата част от икономиите от 60 млн. евро се състои основно от услуги по строителство и планиране.
(193)
По-специално, за договорите за регионална поддръжка най-големият източник на икономии на разходи е била зимната поддръжка (35) (15,2 млн. евро годишно), следвана от поддръжката на пътищата с трошенокаменна настилка (8,6 млн. евро) и поддръжката на пътната среда (36) (8,3 млн. евро).
(194)
Според финландските власти, днес конкурентите на Tieliikelaitos включват различни големи национална и международни конкуренти като Skanska Oy (дъщерно дружество на шведската фирма Skanska AB“ и NCC Roads Oy (дъщерно дружество на шведската фирма NCC Ab) (37), както и значителен брой малки и средни, динамични и високо печеливши регионални и местни конкуренти, които са дружества с ограничена отговорност.
5.10.2. Еволюция на договорите за поддръжка на регионалните пътища, възложени от „Пътна администрация
(195)
Секторът на договорите на „Пътна администрация“ за поддръжка на регионалните пътища е разгледан конкретно предвид твърдението на жалбоподателите, че делът от 88 % на Tieliikelaitos в новите договори за поддръжка, възложени чрез търгове през 2005 г. в този сектор би означавал, че либерализацията на пазара се е провалила.
(196)
Финландските власти смятат, че е нецелесъобразно да се правят оценки въз основа на резултатите от резултатите от търговете за конкретна година. В този контекст те обясняват, че финландската пътна администрация е разделила Финландия на 84 области/договора. Един договор трае между 3 и 7 години, а по-голямата част от работата/разходите се състои в разчистването на снега от пътищата. Всяка година само сравнително малък процент от тези договори подлежат на възлагане чрез търг. Поради това, резултатите от една година не са задължително представителни.
(197)
Относно резултатите от 2005 г. е имало няколко договора за 10 млн. евро, които предприятието Tieliikelaitos е спечелило с много малка печалба (20 000-30 000 евро). Тези договори лесно са могли да бъдат спечелени и от конкурентите му.
(198)
Що се отнася до резултатите от търговете през 2006 г., те са коренно различни: предприятието Tieliikelaitos е спечелило само 5 от 15 договора за поддръжка, които финландската „Пътна администрация“ е възложила чрез търг. Общата стойност на възложените договори е била 4,2 млн. евро и въз основа на стойността на тези договори, пазарният дял на Tieliikelaitos е бил 31 %.
(199)
В този контекст финландските власти намират за необходимо да представят информация за развитието на цялостния пакет от предстоящи договори, по които Tieliikelaitos е страна. През 2000 г. предшественикът на Tieliikelaitos е отчел близо 100 % от съответната работа за поддръжка на регионални пътища, докато в края на 2006 г. делът на Tieliikelaitos в портфейла на „Пътна администрация“ от договори за поддръжка на пътища е бил 68 %. Ако погледът се съсредоточи върху дела на Tieliikelaitos в договорите, възложени чрез открита тръжна процедура, той е намалял от 77 % през 2001 г. на 68 % в края на 2006 г.
(200)
Този все така сравнително висок дял на Tieliikelaitos на пазара на поддръжката на пътища е нещо, което може да се очаква в смисъл, че в началото на процеса на либерализация предприятието е имало предимство, свързано с наложената му позиция и това, че новите участници са се нуждаели от известно време, за да се укрепят на финландския пазар за услуги по поддръжката на пътищата.
(201)
Нещо повече, редица индикатори подсказват, че се е развила ефективна конкуренция.
(202)
Първо, броят на тръжните предложения се е увеличил и през 2006 г. за всеки подложен на търг нов договор са били получени 5,7 предложения, отговарящи на спецификациите. В резултат на тръжните процедури през 2006 г. 9 от 15 договора са били сключвани с оператори, различни от наложените.
(203)
Второ, цените са се понижили. Цените на изхода от търговете са били по-ниски от предварителната оценка на „Пътна администрация“ с 16 % през 2005 г., 18 % през 2006 г. и 14 % през 2007 г. Поради това, конкуренцията на пазара е била ефективна и интензивна.
(204)
Понастоящем има шест различни изпълнителя, изпълняващи договори за регионална поддръжка. Освен „Финландското пътно предприятие“ са включени следните изпълнители (в скоби е представен пазарният им дял): YIT Rakennus Oy, спадащ към групата YIT (20 %), NCC Roads Oy (5 %), Koillistie Määttä Oy (3 %), Savon Kuljetus Oy (2 %) и един изпълнител от Естония, AS Teho (2 %).
5.11. Общи заключения от финландските власти
(205)
Финландските власти подчертават, че посочените мерки за помощта основно са били свързани с преходния период, завършил през 2004 г. През този преходен период дейността на Tieliikelaitos в други държави-членки е била незначителна.
(206)
Либерализацията на затворените национални пазари е централна цел на политиката на конкуренция на ЕС. В това отношение Финландия посочва различни документи (38).
(207)
Преходният пазарен режим е бил необходима предпоставка за либерализацията на финландския пазар на поддръжка на пътищата. Затова мерките за отпускане на помощта са били необходими, за да се подпомогне проект, който отговаря на общите интереси на Общността.
(208)
Освен това, мерките за помощта, които изтъкват жалбоподателите, са били пропорционални на очакваните резултати, с други думи, либерализацията на пазарите на поддръжка на пътищата и фериботния трафик на Финландия. Ползите от помощта са повече от възможния неблагоприятен ефект.
(209)
И накрая, Финландия посочва своя ангажимент да преобразува Tieliikelaitos в държавно предприятие с ограничена отговорност, което да е предмет на обичайните правила за обявяване в несъстоятелност и корпоративно подоходно облагане най-късно до 1 март 2008 г.
6. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(210)
Член 87, параграф 1 от Договора за ЕО по принцип забранява всяка помощ, отпускана от държава-членка или с държавни средства под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки.
(211)
Tieliikelaitos, независимо от специфичния си правен статут, е организация, занимаваща се със стопанска дейност и като такава е предприятие по смисъла на член 87 от Договора за ЕО. Това не се оспорва от финландските власти.
6.1. Приложимост на съдебната практика по делото Altmark
(212)
Както беше посочено по-горе, финландските власти твърдят, че разглежданите тук мерки представляват компенсация за допълнителните разходи, които предприятието Tieliikelaitos е трябвало да понесе поради специалните наложени му задачи.
(213)
По делото Altmark (39), Съдът е поддържал тезата, че компенсацията за обществена услуга не представлява държавна помощ по смисъла на член 87 от Договора за ЕО, при условие че са изпълнени четири кумулативни критерия. Първо, предприятието-получател трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно дефинирани. Второ, параметрите, на основата на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин. Трето, компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо, за да се покрият всички или част от разходите, направени при изпълнението на задълженията за обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и една разумна печалба. И накрая, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения за обществена услуга, в конкретен случай, не е избрано вследствие на процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран участник в търга, който е в състояние да предостави тези услуги на най-ниската цена за общността, равнището на нужната компенсация трябва да се определи въз основа на анализа на разходите, които би направило едно типично предприятие, добре управлявано и снабдено с достатъчно оборудване. Когато тези четири критерия (наричани по-долу „критериите Altmark“) бъдат спазени кумулативно, намесата на държавата не води до поставяне на дадено предприятие в по-благоприятно положение.
(214)
Що се отнася до първия критерий Altmark, Комисията отбелязва, че задачата, наложена на предприятието от точка 3 от Закона за Tieliikelaitos, а именно задължението да представя предложения на за всички договори за поддръжка на пътища и предоставяне на фериботен трафик в цялата страна, видимо представлява задължение за обществена услуга, т.е., задължението да предоставя услуги от общ икономически интерес. Същото е вярно и по отношение на задължението да поддържа аварийни запаси от течни горива през преходния период и задължението да съхранява, поддържа и ремонтира безплатно аварийното мостово оборудване на „Пътна администрация“ (последното задължение е било ограничено до 2001 г.) (40).
(215)
В действителност, с изключение на секторите, в които има правила на Общността относно този въпрос, държавите-членки имат широка свобода в определянето на услугите, които могат да се класифицират като услуги от общ икономически интерес, които подлежат само на контрол от Комисията, така че в тази класификация не е допусната очевидна грешка (41).
(216)
Затова Комисията се е съгласила, че задачата на Tieliikelaitos да поддържа аварийни запаси от течни горива през преходния период, задължението му да участва в търгове за всички договори за поддръжка на пътища и фериботни услуги, отдавани чрез търг от „Пътна администрация“, както и задължението да съхранява, поддържа и ремонтира безплатно аварийни мостове през 2001 г. са очевидни тежести, на които конкурентите на предприятието не са подложени и могат да бъдат класифицирани като задължение за обществена услуга.
(217)
Относно другите наложени на Tieliikelaitos мерки за задълженията за подготовка за аварийни ситуации и обучение на персонала, на Комисията не е била предоставена достатъчна информация, за да изключи това, че както се твърди от жалбоподателите, те не носят повече тежести, отколкото мерките за управление на риска, които конкурентите му изпълняват (42) (всички предприятия трябва да бъдат подготвени за аварийни ситуации, това е част от системата за управление на риска на всички предприятия). Освен това, Комисията отбелязва, че съответните задължения се отнасят само до пътищата, чиято поддръжка е била възложена на самото предприятие Tieliikelaitos. Не е необходимо обаче да се прави по-нататъшен преглед на тази точка, тъй като е очевидно, че съществуват проблеми с изпълнението на другите критерии Altmark.
(218)
Никоя от описаните в точка 2.4 мерки не е била насочена към компенсирането на възможната финансова тежест, създадена от съответните задачи. Това противоречи на точки 90 и 91 от решението Altmark, в което се допуска връзка между разходите и компенсацията (компенсацията трябва да бъде определена предварително на основата на обективни параметри). В случая на Tieliikelaitos няма нищо от този род. Всъщност, различните предимства са били предоставени и изчислени на основата на целите, които нямат никаква връзка със задълженията за обществена услуга, за които се твърди. Поради това вторият критерий Altmark не е изпълнен.
(219)
Нещо повече, представените от финландските власти данни не дават възможност на Комисията да направи заключението, че компенсацията не надвишава това, което е необходимо за покриването на разходите, направени във връзка с изпълнението на задълженията за обществена услуга (трети критерий Altmark). Фактът, че не е имало включени в бюджета компенсации за обществената услуга след края на преходния период допълнително подкрепя твърдението, че пакетът от мерки в полза на Tieliikelaitos не е бил необходим, за да помогне на предприятието да се справи с посочените задължения за обществена услуга.
(220)
И накрая, предприятието Tieliikelaitos не е било избрано да предостави съответните услуги чрез открита тръжна процедура. Нито пък съответните разходи са били определени въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично предприятие, добре управлявано и снабдено с достатъчно оборудване.
(221)
Затова не може да се смята, че наборът от мерки, взети заедно, изключва отпускането на държавна помощ въз основа на критериите Altmark. Поради това Комисията трябва да анализира дали съответните мерки са избирателни (точка 6.2 по-долу), дали предоставят на Tieliikelaitos предимство чрез държавни средства (точка 6.3 по-долу) и дали те нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията и да засегнат търговията между държавите-членки (точка 6.4 по-долу). Всички тези елементи са кумулативни условия за заключението, че дадена мярка включва държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
6.2. Избирателност на мерките
(222)
Не се оспорва това, че всички съответни мерки са били или специално разработени за Tieliikelaitos, или са ограничени до предприятията, ползващи се от статут на финландско държавно предприятие. Също толкова ясно е, че на пазарите, където работи, Tieliikelaitos е в конкуренция с предприятия, които не са държавни. При това положение Комисията смята, че посочените мерки са избирателни.
6.3. Наличие на избирателно предимство, предоставено посредством използване на държавни средства
(223)
По тази глава Комисията се провери дали въведените от финландското правителство мерки са финансирани с държавни средства и предоставят избирателно предимство на Tieliikelaitos. Това включва оценка на това дали въпросните мерки облекчават Tieliikelaitos от тежестта, която нормално се поема в бюджета на предприятието и дали поради това трябва да се разглеждат като икономическо предимство, което не би било получено при нормални пазарни условия (43).
6.3.1. Отпускане на преференциален държавен заем
(224)
Дългосрочно заетият капитал в размер на 39,5 млн. евро (237 млн.финландски марки), отпуснат на Tieliikelaitos в момента на образуването му, е дефиниран по различен начин от жалбоподателите и финландските власти. Докато първите считат, че той е заем, последните го смятат за прехвърляне на активи със задължение за изплащане. В това отношение Комисията смята, че дефинирането на мярката е по-маловажно от реалното ѝ въздействие върху задълженията, заплащани от съответното предприятие, а именно дали тя освобождава това предприятие от задължения, които то нормално би трябвало да заплаща.
(225)
С цел да се изчисли елементът на помощта на тази мярка, ситуацията трябва да се види от гледна точка на частния заемодател в момента, в който е бил одобрен заемът (44). Тъй като съответният запис на заповед на финландската държавна хазна е бил подписан на 28 декември 2000 г. (заем за държавно предприятие № 6030-14) (45), с цел да изчисли елемента на държавна помощ на преференциалния заем, Комисията трябва да използва референтен лихвен процент, действащ във Финландия към тази дата. Съгласно съответното известие на Комисията (46), приложимият лихвен процент, който да се използва през целия срок на договора за кредит при това е 5,7 % - лихвеният процент, изчислен като петгодишен междубанков суап процент плюс премия от 75 базисни пункта.
(226)
Така през 2001 г. предприятието Tieliikelaitos се е възползвало от лихвен процент, по-нисък с 4,7 процентни пункта, през 2002, 2003 и 2004 г. съответно 4,2, 3,2 и 2,2, а през следващите години - лихвен процент, по-нисък с 0,7 процентни пункта. Умножавайки съответната разлика в лихвения процент с оставащата сума на кредита в началото на всяка година (47), Комисията е изчислила, че общият елемент на помощта е в размер на 7,2 млн. евро.
(227)
Доколкото заемът е бил отпуснат при лихвен процент, по-нисък от пазарния, държавата има съществуващи средства, които би могла да добавикъм него, ако беше отпуснала въпросния заем при пазарен лихвен процент. При това положение Tieliikelaitos получава предимство чрез държавни средства.
6.3.2. Земя и кариери за чакъл
(228)
По отношение на земята и кариерите за чакъл, предоставени на разположение на Tieliikelaitos, преди всичко възниква въпросът дали това означава държавна помощ. В това отношение Комисията отбелязва, че въпросните земя и кариери за чакъл вече са били на разположение на предприятието Tieliikelaitos преди създаването му. Разбира се, предшественикът на Tieliikelaitos, „Пътна служба“ в рамките на финландската администрация, вече е имала на свое разположение същите земя и кариери за чакъл. Учредяването на Tieliikelaitos като че ли просто е утвърдило отдела по „пътно производство“ на „Пътна служба“ като отделна единица, без да се засягат средствата, които са на разположение на тази единица.
(229)
Второ, решението за откриване на официална процедура е повдигнало проблема за адекватната оценка на земята и кариерите за чакъл.
(230)
В настоящия случай стойността на земята и кариерите за чакъл е била оценена от независим оценител на активи, а именно „Катела Рийл Истейт Кънсалтинг Лимитид“. Финландските власти са решили да ревизират определената от независимия оценител на активи от 21,5 млн. евро на 19 млн. евро, защото, по тяхно мнение, оценката на „Катела“ не е взела правилно предвид трите фактора, обяснени в глава 5.2.
(231)
Нещо повече, според одитора („Ернст и Янг“) на счетоводните книги ни Tieliikelaitos през преходния период, въведената в тях стойност пак била твърде висока и той е намалил стойността на земята и кариерите за чакъл до 4,3 млн. евро. Оценката на „Ернст и Янг“ е била допълнително проверена от брокерската фирма „АйсКепитъл Сикюритиз Лимитид“, която е удостоверила, че земята и кариерите за чакъл са били оценени в баланса на Tieliikelaitos на цена под пазарната им стойност.
(232)
Жалбоподателите оспорват направените оценки.
(233)
Комисията смята, че не е необходимо да се вземе окончателно решение дали държавната помощ е била предоставена във връзка със земята и кариерите за чакъл, тъй като такава помощ би била съвместима с общия пазар поради причините, изложени в точка 7.2.
6.3.3. Възлагане на договори на основата на преговори в пътните услуги
(234)
Методът на изчисляване на цената на договорите на основата на преговори в пътния сектор задължително води до цена, която е по-висока от пазарната, тъй като взема за отправна точка цената на сравним договор на основата на търг, който от своя страна е сравним с пазарната цена и поради това увеличава тази цена така че да се вземат предвид структурните неудобства за Tieliikelaitos, които не са компенсирани по друг начин. Това предоставя икономическо предимство на Tieliikelaitos, което се финансира със средства на държавата: Tieliikelaitos получава от държавата повече пари, отколкото нормален оператор на пазара би получил за равностойна услуга.
(235)
Докато жалбоподателите вярват, че общата помощ във връзка с договорите на основата на преговори е възлизала на 21,5 млн. евро, финландските власти, на основата на експертната оценка, смятат, че Tieliikelaitos е получило предимство, възлизащо най-много на 8,5 млн. евро от договорите на основата на преговори.
(236)
Комисията отбелязва, че съществува значителна хетерогенност по отношение на степента на съответния риск и вида на работата, изисквана в различните договори, сключени между „Пътна администрация“ и различните оператори, включително Tieliikelaitos. Двата основни вида договори са били, от една страна, договори за поддръжка и планиране, а от друга - договори за планиране и реализация. За да определи предимството, което предприятието Tieliikelaitos е получило посредством договорите на основата на преговори, Комисията смята, че е целесъобразно да сравни цената, заплатена от финландското правителство за тези договори, с цената, която то е заплатило за договорите на основата на търгове, които имат сравнима степен на риск и включват сравним вид работа.
(237)
Договорите на основата на преговори са били изключително за поддръжка и планиране. Съответно, за да определи полученото от Tieliikelaitos предимство, Комисията трябва да сравни печалбите на Tieliikelaitos по договорите на основата на преговори за поддръжка и планиране с печалбите на предприятието за същите договори, сключени на основата на търгове (48).
(238)
„АйсКепитъл“ са направили анализ на съответните равнища на печалбата. Докладът им показва, че разликата в равнищата на печалба е предоставила на Tieliikelaitos предимство от 8,5 млн. евро.
(239)
В същото време, Комисията смята, че общата печалба за Tieliikelaitos във връзка с договорите на основата на преговори е малко по-голяма от 8,5 млн. евро. Разликата от 8,5 млн. евро е била изчислена посредством крайната печалба от договорите на основата на преговори (печалбата след процедурата на корекция на годишните разходи). Както се подчертава от жалбоподателите и не се оспорва от финландските власти, така през преходния период предприятието би могло всяка година да се ползва от стойността на годишната „корекция“ в посока надолу, без да заплаща съответната лихва. При това, в допълнение към разликата в печалбите от 8,5 млн. евро, предприятието Tieliikelaitos се е възползвало от краткосрочни (49) безлихвени кредити. Знаейки, че сумата на корекцията на разходите в посока надолу през преходния период е възлязла на 16,8 млн. евро и че лихвите по кредитите през този период не са надвишавали 5,7 %, стойността на ползите, които предприятието Tieliikelaitos е получило от тези краткосрочни безлихвени кредити, е не по-голяма от 1 милион евро.
(240)
Така общият елемент на помощта, свързан с условията на договорите за пътни услуги, възложени на Tieliikelaitos чрез договорена процедура през преходния период възлиза приблизително на 9,5 млн. евро.
6.3.4. Възлагане на договори за фериботни услуги въз основа на договорена процедура
(241)
Комисията отбелязва, че първият опит на финландските власти да преминат от договори за фериботни услуги на основата на преговори към договори на основата на търгове не е донесъл очакваните резултати. Получените в търга цени не са били много по-високи от цените на договорите на основата на преговори, сключени между „Пътна администрация“ и Tieliikelaitos. Нещо повече, приемането на резултатите от търга не би послужило на целите на либерализацията на пазара, тъй като би довело до укрепване на позицията на Tieliikelaitos (предложението на Tieliikelaitos пак е съдържало най-ниската цена). Затова Финландия е потърсила нов модел на възлагане на обществените поръчки, който би поставил всички потенциални участници в търга на равни позиции.
(242)
Продължаването на практиката на договорите на основата на преговори не е дало никакви предимства на Tieliikelaitos, защото условията в тях не отразяват адекватно необходимостта от подновяване на оборудването. Продължаването на тази практика по-скоро е поставило Tieliikelaitos в по-неблагоприятно положение.
(243)
В съответствие с това, Комисията възприема мнението, че цената, заплатена от „Пътна администрация“ на Tieliikelaitos за договори за фериботни услуги на основата на преговори не надвишава пазарната цена. Оттук Комисията прави заключението, че възнаграждението не съдържа държавна помощ.
6.3.5. Специални разпоредби за намаляване на излишния персонал
(244)
Предприятието Tieliikelaitos е било задължено, по силата на закона за преобразуването му от част от администрацията в държавно предприятие, да приеме цялата работна сила на клона за пътно производство на бившата „Пътна служба“, дори и този персонал да е по-голям от необходимия му. Освен това, законът забранява на Tieliikelaitos да уволнява каквито и да било служители през преходния период.
(245)
Финландските власти оспорват това, че мерките, с които се цели разрешаването на проблема с излишния персонал на Tieliikelaitos, са представлявали държавна помощ. Естествено, тези мерки биха послужили само за частичната компенсация на структурните неудобства, понесени от Tieliikelaitos поради проблема с излишния персонал и скъпоструващите условия на назначение, наследени от времето преди либерализацията, както и поради наложената от финландския парламент забрана да се уволняват служители през преходния период. В това отношение финландските власти се позовават на решението Combus, постановено от Първоинстанционния съд, както беше описано по-горе.
(246)
При специфичните обстоятелства на делото Combus, Първоинстанционният съд се е позовал на аргумента, че „вместо да заплаща 100 млн. датски крони пряко на назначените в Combus длъжностни лица, датското правителство би могло да получи същия резултат, като преназначи тези лица в публичната администрация, без да им изплаща каквито и да било специални премии, което би позволило на Combus веднага да назначи служители на основата на договор, за които се прилага частното право“. (50)
(247)
Комисията припомня, че мотивите, изразени в решението Combus и посочени от финландските власти, не са били изрично потвърдени от Съда или наистина посочени в кое да е последващо решение на Първоинстанционния съд. При всички случаи, някои елементи от съдебната практика на Съда противоречат на предположението, че предоставянето от страна на държавата на компенсация за структурно неудобство, не може да се квалифицира като помощ, с което подсказва, че решението по делото Combus не следва да се тълкува в твърде широк аспект.
(248)
В постоянната си съдебна практика Съдът е поддържал тезата, че въпросът дали дадена мярка представлява помощ трябва да се разреши с оглед на ефекта от мярката, а не на нейните причини или цели (51). Съдът също така поддържа тезата, че всяка мярка, с която дадено предприятие се освобождава от задължения, които нормално са включени в неговия бюджет, представлява държавна помощ. (52) Съдът е изяснил, че това включва по-специално разходи, свързани с възнаграждението на служителите. (53) На тази основа Съдът не е приел, че дадена мярка не предоставя предимство на въпросното предприятие просто, защото компенсира понесено от него „неудобство“. (54)
(249)
Въз основа на тези съображения, Комисията ще оцени поотделно всяка от конкретните посочени мерки.
6.3.5.1. Прехвърляне на персонала към „Пътна администрация“ и другите отдели на публичната администрация
(250)
По отношение на прехвърлянето на 116 служители на Tieliikelaitos на свободни длъжности в публичната администрация, Комисията първо трябва да оцени дали това прехвърляне е било финансирано с държавни средства. Това е така само ако попълването на свободните места във финландската администрация с бивши служители на Tieliikelaitos е било по-скъпоструващо за финландската държава, отколкото ако тези места биха били попълнени с други кандидати. В този контекст е важно да се отбележи, че финландската администрация не е създала допълнителни работни места за бившите служители на Tieliikelaitos, а само е попълнила работните места, освободени поради напускането на граждански служители.
(251)
Жалбоподателите твърдят, че служителите от Tieliikelaitos са били върнати в администрацията без промени в условията на трудовия им договор, следователно те са стрували по-скъпо на администрацията в сравнение с другите потенциални кандидати.
(252)
Финландското правителство се е ангажирало това прехвърляне на персонала между Tieliikelaitos и финландската администрация да бъде възможно само когато в администрацията се открие длъжност и тя бъде публикувана. Служителите на Tieliikelaitos са били наемани само ако възникне свободно работно място на съответното равнище на старшинство и ако равнището на квалификацията им отговаря на публикуваното свободно работно място. Преди прехвърлянето служителите на Tieliikelaitos трябвало да бъдат подложени на оценка относно това дали са подходящи за дадената длъжност.
(253)
Комисията отбелязва, че жалбоподателите не са представили никакво доказателство за твърдението си, според което попълването на свободните работни места по-скоро с бивши служители на Tieliikelaitos, отколкото с други кандидати е струвало повече на финландското правителство.
(254)
По мнението на Комисията, оценката на цялата информация, с която разполага, не е открила никакви данни, че финландската администрация е заплатила допълнителни разходи чрез прехвърлянето на 116 служители на Tieliikelaitos на свободни длъжности в публичната администрация. По-специално, Комисията отбелязва, че за тези 116 служители преди това, когато все още са работили за пътната служба, са били прилагани същите условия на трудовия договор, както гражданските служители във финландската администрация. Чрез реинтегрирането на бившите граждански служители в публичната администрация, на длъжности, отговарящи на тяхното старшинство и квалификационен профил, финландската държава е заплатила същите разходи, както и ако би назначила други хора на тези длъжности.
(255)
В светлината на тези съображения, Комисията прави заключението, че прехвърлянето на 116-те служители не е създало допълнителни разходи за финландската държава. Следователно, то не представлява държавна помощ, тъй като не включва прехвърлянето на държавни средства.
6.3.5.2. Финансиране на специални проекти за услуги
(256)
Що се отнася до специалните проекти за излишните, но неуволнени работници, „Пътна администрация“ е заплатила общо около 68 млн. евро, за да ги финансира, включително 56 млн. евро финансиране на разходите за персонала (вж. точка 5.5).
(257)
Комисията признава, че съответните проекти за услуги са били очевидно насочени към намаляване на структурното неудобство за предприятието във връзка с излишния му персонал.
(258)
От обясненията, дадени от финландските власти и потвърдени от експертната оценка тя смята, че плащането от 68 млн. евро от държавата не включва свръхкомпенсация за изпълнението на съответните услуги (почистване на крайпътните участъци, възстановяване на сгради и открити участъци). Обратно, проектите за услуги са генерирали загуби (вж. точка 5.5).
(259)
Независимо от това Комисията смята, че при отсъствието на такива специални проекти за услуги предприятието би трябвало да изплаща възнаграждение на излишните си работници, без те да имат принос в повишаването на приходите на предприятието. Не съществуват доказателства, че при други обстоятелства финландските власти пак биха разгледали възможност да възложат съответните услуги на други и че икономически най-изгодното решение за държавата е било да възложи съответните договори на Tieliikelaitos. Като такава, мярката трябва да остане да бъде финансирана с държавни средства.
(260)
Нещо повече, за разлика от прехвърлянето на персонала към администрацията, положението на Tieliikelaitos по отношение на специалните проекти за услуги е различно от отношението, разгледано от Първоинстанционния съд по делото Combus.
(261)
За разлика от това, което се случва, когато 116-те служители са прехвърлени обратно към администрацията, с тази мярка не се разрешава пряко проблемът с излишния персонал. По-скоро държавата получава от Tieliikelaitos изключително и без каквато и да е форма на състезателен търг, изпълнението на специални проекти за услуги, които, както изглежда, не биха били изпълнени по друг начин или не биха изпълнени в същата степен. Тогава, по същата причина държавата видимо нарушава полето за конкуренция на пазара, който търпи процес на стимулира по никакъв начин слагането на край на тази ситуация.
(262)
Така горните съображения, разгледани заедно със съответната юриспруденция, включително решението Combus, водят до заключението, че съответната мярка трябва да се разглежда като помощ.
6.3.5.3. Мерки за устройване на персонала
(263)
Освен двете описани по-горе мерки, 20,1 млн. евро са били преведени от бюджета на „Пътна администрация“ с цел да се подпомогнат служителите на Tieliikelaitos да си намерят нова работа, да се финансира допълнителното обучение и преподготовка и за подпомагане изплащането на пенсии при ранно пенсиониране.
(264)
Финландските власти не са представили подробна информация за съответните мерки. Както беше казано по-горе, съдебната практика по делото Combus трябва да се тълкува широко, затова и Комисията не може да направи заключението, че тези мерки не водят до предоставянето на избирателно предимство за Tieliikelaitos.
6.3.6. Фискална мярка, свързана с покупките на земя от Tieliikelaitos
(265)
По отношение на факта, че през преходния период лицата, които са продали земя на Tieliikelaitos, са били масово освобождавани от данък върху капиталовата печалба, Комисията отбелязва, че финландските власти всъщност не представят аргумент, с който да оспорят квалифицирането на тази мярка като помощ, както се твърди от жалбоподателите. Въз основа на информацията, с която разполага, тя трябва да направи заключението, че въпросната мярка може да включва предоставяне на предимство за Tieliikelaitos.
(266)
Комисията отбелязва, че предприятието Tieliikelaitos не е било прекият бенефициер на съответните фискални предимства. Освен това, Комисията отбелязва, че не всички продавачи на земята са могли да се ползват от тях - само продавачите, които не са корпорация, сдружение или сдружение с ограничена отговорност. Предприятието Tieliikelaitos би могло да се възползва от мярката, при условие че преките бенефициери са му прехвърлили (частично) тези предимства.
(267)
Ако за Tieliikelaitos е съществувало каквото и да е предимство, тази мярка при всички случаи би била квалифицирана като съществуваща помощ съгласно член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета - „помощ, която се счита за съществуваща помощ поради това, че може да се установи, че в момента на въвеждането ѝ в действие не е представлявала помощ и в последствие е станала помощ поради еволюцията на общия пазар и без да е била изменяна от държавата-членка“ - поради следните причини:
(268)
По това време никаква помощ не е била въведена в действие. Когато предшественикът на Tieliikelaitos (частта „пътно производство“ от „Пътна служба“) все още е бил част от финландската администрация, той се е ползвал от въпросните фискални предимства: според член 49, параграф 1, алинея 4 от Закона за подоходното облагане, всички държавни агенции и държавни предприятия се ползват от това освобождаване от данъци.
(269)
„Пътна служба“ обаче не е упражнявала стопанска дейност по времето, когато мярката е била въведена в действие, поради следните причини: според статута си, „Пътна служба“ не е имала право да предлага на пазара услуги срещу възнаграждение. Работата ѝ е била ограничена изключително в рамките на администрацията. Поради това дейността ѝ по планиране, изграждане и поддръжка на обществени пътища била организирана в запазено пространство. През 1993 г., когато влязъл в сила Законът за подоходното облагане, предприятието Tieliikelaitos станало част от финландската администрация и не е работило на никакъв друг пазар. Комисията прави заключението, че по времето, когато мярката е била въведена в действие, тя не е представлявала държавна помощ, тъй като не е била в полза на предприятие по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(270)
Последваща помощ поради еволюцията на общия пазар. През 2001 г. „производствената част“ на „Пътна служба“, сега учредена под името Tieliikelaitos, е можела да предлага услугите си на пазара, благодарение на реформата на пазара на финландските пътни услуги, която е предмет на настоящото решение. Решението на финландското правителство да либерализира доставката на пътни услуги е било част от широко движение за либерализация, което е подтикнало други държави-членки на ЕС и ЕИО последователно да отворят пазарите си за пътни услуги на доброволна основа (като последното от тях е осъществено от Норвегия). Днес много страни предлагат услугите си в сектора на поддръжката и изграждането на пътища (55) по цялата територия на ЕС и ЕИО.
(271)
Тези реформи са променили пазара по два начина: от една страна, на пазара са навлезли бившите правителствени агенции; от друга страна, значително се е повишил общият размер на оспорвания пазар (например, в резултат на осъществената от Финландия либерализация размерът на оспорвания пазар се е увеличил с повече от 400 млн. евро).
(272)
В светлината на това развитие Комисията прави заключението, че от 2001 г. Tieliikelaitos упражнява стопанска дейност, а именно като предлага пътни услуги срещу заплащане, поради което представлява предприятие по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Поради еволюцията на общия пазар мярката, която по времето на въвеждането си не е представлявала държавна помощ, след това се е превърнала в такава.
(273)
Помощ, която не е била изменена от държавата-членка. Доколкото член 49, параграф 1, алинея 4 от Закона за подоходното облагане се е прилагал спрямо Tieliikelaitos (до 1 януари 2005 г.), той се е прилагал без изменение от 1993 г. насам, когато този закон е влязъл в сила.
6.3.7. Неприложимост на Закона за несъстоятелността
(274)
Комисията смята, че неприложимостта на Закона за несъстоятелността поставя Tieliikelaitos в по-благоприятно положение.
(275)
Комисията посочва своето известие за прилагане на членове 87 и 88 от Договора за създаване на Европейската общност по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (56), където в точка 2.1.3 се казва: „Освен това Комисията счита, че предоставянето на по-изгодни условия за кредит на предприятия, чийто правен статут изключва възможността от несъстоятелност или други процедури при неплатежоспособност, също представлява помощ под формата на гаранция, както и предоставянето на нарочна гаранция или покритие на загубите на тези предприятия от страна на държавата.“ (57)
(276)
Финландските власти признават, че фактът, че предприятието Tieliikelaitos не може да бъде обявено в несъстоятелност съгласно Закона за несъстоятелността, теоретично представлява предимство, защото финансовите му разходи биха могли да се намалят поради намаляването на риска за заемодателя. Но след учредяването си предприятието Tieliikelaitos не е заемало нови средства на финансовия пазар. Поради това, според финландските власти, не е било възможно Tieliikelaitos да получи конкурентно предимство в сравнение с частните конкуренти поради неприложимостта на Закона за несъстоятелността.
(277)
Що се отнася до бъдещите външни заеми на предприятието Tieliikelaitos, Комисията не е съгласна, че съществуването на гаранционна такса за получените от него заеми ще премахне наличието на помощ, тъй като не е възможно да се определи количествено пазарната цена на една неограничена гаранция, просто защото никой друг пазарен оператор не би предоставил такава гаранция.
(278)
Освен тов, Tieliikelaitos непрекъснато поръчва услуги и материали от външни доставчици, което представлява дълг за предприятието към тези външни участници. Предвид неприложимостта на Закона за несъстоятелността спрямо Tieliikelaitos, Комисията смята, че не е изключено Tieliikelaitos да се ползва от по-благоприятни условия на плащане, отколкото иначе би било възможно. Тъй като държавата носи отговорността за евентуалното неизпълнение на Tieliikelaitos по отношение на неговите доставчици, без да получава нещо в замяна на тази гаранция, мярката е „финансирана с държавни средства“.
(279)
Комисията обаче се съгласява с финландските власти, че тази мярка трябва да се класифицира като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета, „защото може да се установи, че по времето на влизането ѝ в сила тя не е представлявала помощ“. Разбира се, съответната стопанска единица (58) никога не е била предмет на законодателството за несъстоятелността, включително периода преди либерализацията на сектора на пътните услуги във Финландия. Поради причините, изложени в съображения 267 и следващите по-горе, мярката не е представлявала държавна помощ в момента на въвеждането си, а е станала такава поради еволюцията на общия пазар.
6.3.8. Особености на третирането за целите на корпоративното подоходно облагане
(280)
Комисията смята, че продължаващото фактически пълно освобождаване от корпоративно подоходно облагане поставя Tieliikelaitos в по-благоприятно положение (59).
(281)
Комисията смята, че като такова, освобождаването от корпоративен подоходен данък представлява държавна помощ. Тя не е оправдана от характера и икономиката на данъчната система.
(282)
Що се отнася до определянето на елемента на държавната помощ, финландските власти твърдят, че въпреки че Tieliikelaitos не заплаща на държавата корпоративен данък върху печалбата си, това се взема предвид при вземането на ежегодните решения за кредитиране на печалбата към държавата от страна на Tieliikelaitos, т.е., процентът от печалбата, който предприятието раздава като кредитиране на печалбата, е близък до този, който фирмите-конкуренти плащат като корпоративен подоходен данък и дивиденти.
(283)
По мнението на Комисията, този аргумент на финландските власти бърка ролята на държавата като данъчен орган и ролята ѝ като собственик на предприятието. Комисията смята, че за целта на контрола на държавните помощи е важно да се направи ясно разграничение между тези две роли в светлината на съдебната практика (60). От друга страна, Комисията трябва да провери дали държавата в ролята ѝ на данъчен орган е третирала всички предприятия по един и същи начин, от друга страна, Комисията трябва да провери дали държавата в ролята ѝ на собственик на предприятията се държи като частен инвеститор, например когато взема решения относно изплащането на дивиденти.
(284)
Затова Комисията смята, че за се гарантира, че Tieliikelaitos не се ползва от по-благоприятни условия за дейността си от тези на неговите конкуренти, е необходимо предприятието да бъде подложено на стандартните правила на данъчно облагане.
(285)
Комисията отбелязва, че освобождаването от корпоративен подоходен данък трябва да се класифицира като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета „поради това, че може да се установи, че в момента на въвеждането ѝ в действие не е представлявала помощ“. Разбира се, съответната стопанска единица никога не е била предмет на стандартните правила на корпоративно подоходно облагане.
6.4. Въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите-членки
(286)
Разрешен случай от съдебната практика е това, че „когато дадено предприятие работи в сектор, в който се конкурират производители от различни държави-членки, всяка помощ, която то може да получи от публичните органи, може да засегне търговията между държавите-членки и да засегне конкуренцията, доколкото продължаващото му присъствие на пазара пречи на конкурентите от други държави-членки да увеличават пазарния си дял и намалява шансовете им да увеличат износа си към тази държава-членка“ (61).
(287)
В настоящия случай Комисията отбелязва, че степента на отваряне на пазарите за поддръжката на пътната инфраструктура в различните държави-членки е била значителна, за да позволи излизането на пазара на международни групи, работещи в повече от една държава-членка. Самото предприятие Tieliikelaitos през 2004 г. е създало своя дъщерна фирма в Естония, с което е започнало дейност извън Финландия. Освен това сега Tieliikelaitos участва в съвместно предприятие в Швеция. Следователно е ясно, че Tieliikelaitos„работи в сектор, в който се конкурират производители от различни държави-членки“. При това положение трябва да се приеме, че предоставянето на избирателно предимство за Tieliikelaitos, финансирано с държавни средства, представлява държавна помощ, която по принцип е забранена съгласно член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
6.5. Заключение по наличието на държавна помощ
(288)
Така Комисията прави заключението, че мерките „Договори на основата на преговори за предоставяне на фериботни услуги“ и „Прехвърляне на персонал към отделите на публичната администрация“ не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, тъй като те не предоставят икономически предимство на Tieliikelaitos.
(289)
Обаче мерките, описани по-горе със следните изрази: „предоставяне на преференциален държавен заем“, предоставянето на договори на основата на преговори за пътни услуги“, „финансирането на специални проекти за услуги“, „мерки за устройване на персонала“, „неприложимост на Закона за несъстоятелността“, „неприложимост на нормалния Закон за корпоративното подоходно облагане“ и „фискална мярка, свързана със закупуването на земя от Tieliikelaitos“ представляват държавна помощ, която по принцип е забранена съгласно член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Може би е имало и известна помощ във връзка със земята и кариерите за чакъл.
7. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА С ОБЩИЯ ПАЗАР
(290)
Същите основания, поради които Комисията не може да обяви пакета от мерки, осъществени в полза на Tieliikelaitos като „такива, които не представляват помощ“ въз основа на критериите, развити в решението Altmark (вж. глава 6.1), правят невъзможно за Комисията да уточни тези мерки в пакета, които съдържат елементи на държавна помощ, съвместима с общия пазар съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО. Съгласно рамката на Общността за държавните помощи под формата на компенсация за обществена услуга (62), Комисията не може да обяви за съвместима с общия пазар съгласно член 86, параграф 2 от Договора помощ, която не е очевидно необходима за изпълнението на възложените задачи и не е пропорционална с тази цел.
(291)
Тъй като не съществува друга конкретна правна основа за разглеждане на въпросния пакет от помощи, Комисията трябва да оцени дали отпуснатата на Tieliikelaitos помощ е съвместима с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО, който предвижда, че „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, може да се обяви за съвместима с общия пазар.
(292)
За да бъде една помощ съвместима с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО, тя трябва да отговаря на следните критерии:
-
помощта трябва да насърчава или подпомага изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес,
-
помощта трябва да бъде необходима за постигането на такъв резултат, при който целта, която трябва да бъде подпомогната, не би могла да бъде постигната при отсъствието ѝ, а продължителността, интензитетът и обхватът на помощта трябва да бъдат пропорционални със значението на търсения резултат,
-
положителният ефект, който по тази причина се свързва пряко с помощта, трябва да бъде балансиран с негативния ефект върху конкуренцията и търговията между държавите-членки, така че да може да се направи заключението, че помощта не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(293)
При оценката на съответните мерки по отношение на тези критерии Комисията ще разграничи различните посочени по-горе мерки на предоставяне на държавна помощ в две групи:
-
Съществуваща помощ (предимства, свързани с неприложимостта на Закона за несъстоятелността, неприложимостта на нормалния Закон за корпоративното подоходно облагане и фискалната мярка, свързана с придобиването на земя от Tieliikelaitos).
-
Нови мерки на предоставяне на помощ, свързани с преходния период (предимства, свързани с държавния заем, договорите на основата на преговори в пътния сектор, специалните проекти за услуги, мерките за устройване на персонала, възможна помощ, свързана със земята и кариерите за чакъл).
7.1. Съвместимост на съществуващите помощи
(294)
Комисията отбелязва, че специалните разпоредби за корпоративното подоходно облагане и неприлагането на Закона за несъстоятелността са мерки, неразривно свързани с правния статут на Tieliikelaitos като държавно предприятие. Същото важи и за фискалната мярка, свързана с придобиването на земя от Tieliikelaitos.
(295)
Освен това, тези мерки не са свързани нито с отварянето на финландския пазар за строителство, планиране и поддръжка на пътища или с развитието на други стопански дейности. На базата на информацията, с която Комисията разполага, така може да се определи съвместимостта на мерките съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(296)
Комисията смята, че така нареченият механизъм за кредитиране на печалбата и механизмът на гаранционна такса не гарантират, че предимствата, свързани с неприложимостта на законодателството за несъстоятелността и законодателството за корпоративното подоходно облагане са премахнати изцяло (вж. глава 6.2).
(297)
Комисията отбелязва също така че режимите, включващи неограничени държавни гаранции в полза на организациите, занимаващи се с търговска дейност, винаги са били обявявани за несъвместими с правилата на Договора за ЕО за държавните помощи (63).
(298)
Следователно, Комисията прави заключението, че продължаването на отклоненията от нормалните правила на корпоративно подоходно облагане и законодателството за несъстоятелността са несъвместими с общия пазар.
(299)
В това отношение Комисията приветства ангажимента на финландското правителство да преобразува Tieliikelaitos в държавно дружество с ограничена отговорност от 1 март 2008 г. Комисията се съгласява с този срок, тъй като той изглежда разумен за осъществяването на такава процедура, в светлината на нейната сложност от правна гледна точка.
(300)
И накрая, Комисията отбелязва, че частта на фискалната мярка от съществуващата помощ, свързана с придобиването на земя от Tieliikelaitos, е била отменена през 2004 г.
7.2. Съвместимост на новите мерки за предоставяне на помощ
(301)
Тази част се отнася до помощта, състояща се в отпускането на преференциален държавен заем, финансирането на специални проекти за услуги, възлагане на договорите на основата на преговори и финансирането на мерките за устройването на персонала, както и възможната помощ, свързана със земята и кариерите за чакъл.
(302)
Посредством предварителни наблюдения, Комисията отбелязва, че, както е видно от представеното становище на финландските власти, въпросната помощ, която е била основно от преходен характер, не изглежда да има негативно въздействие върху конкурентната структура на пазарите, на които работи Tieliikelaitos. Разбира се, представената от финландските власти и описана по-горе в раздел 5.10 информация показва, че конкуренцията в съответната дейност се е засилила значително през целия преходен период и че предприятието Tieliikelaitos сега е обект на значителен натиск от страна на конкуренцията. Представеното от жалбоподателите доказателство не нарушава това заключение.
(303)
Що се отнася до високия пазарен дял на Tieliikelaitos в сферата на редовната поддръжка на пътищата, за който се твърди (вж. по-горе, в раздел 5.10), Комисията смята, че, когато изтъкнатата от жалбоподателите цифра се разгледа в нейния правилен икономически контекст, не може да се установи, че конкуренцията не би функционирала добре на съответния пазар. Това важи особено, когато бъдат разгледани големият брой представени тръжни предложения, променящият се обем клиенти и изходът от организираните през 2006 г. търгове. (64)
(304)
В това отношение Комисията отбелязва, че, според самите жалбоподатели, вече през преходния период 2001-2004 г. на финландския пазар на инфраструктура са работели чужди оператори, включващи шведските Skanska AB и NCC AB чрез техните финландски дъщерни фирми. Нещо повече, чуждестранни предприятия са се състезавали за договор за 630 млн. евро за изграждането на магистрала между Муурла и Лохя; естонски изпълнители, наред с други са се състезавали за договори за поддръжка във Финландия (65).
(305)
Развитието на цените за услуги по поддръжката на пътища (вж. раздел 5.10) е било в полза на финландските данъкоплатци и икономиката като цяло. Убедително доказателство за това, което не се оспорва от жалбоподателите, е представено от финландските власти.
(306)
Затова Комисията прави заключението, че мерките за предоставяне на държавна помощ, свързани с преходни период не изглежда да са нарушили конкуренцията и търговията до степен, която да противоречи на общия интерес. Именно на тази основа трябва да бъдат оценени необходимостта и пропорционалността на помощта, в рамките на общия преглед за претегляне, предвиден в член 87, параграф 3, буква в).
7.2.1. Проект, който е в интерес на Общността като цяло
(307)
Посоченият от финландските власти общ интерес е ефективното отваряне на държавния сегмент от пазара на финландските пътни услуги за конкуренцията, съчетан със запазването на промишления потенциал на отдела по „Пътно производство“ на „Пътна служба“ (предшественик на Tieliikelaitos) и позволяване той да се трансформира в конкурентно предприятие, като в същото време се предотврати принудителното уволнение на съществуващите служители поне през преходния период.
(308)
Комисията смята, че такъв проект може да служи на общия интерес на Общността.
(309)
Както е било правилно посочено от финландските власти, отварянето на затворените национални пазари към конкуренцията на европейско равнище представлява положително развитие и важна политическа цел на Общността. (66)
(310)
Комисията смята, че либерализирането на пазара на пътни услуги и запазването на промишления инструмент на Tieliikelaitos са дълбоко свързани помежду си. Първо, тя отбелязва, че приемането на законодателството за либерализация е било пряко свързано с приемането на разпоредба, гарантираща, че Tieliikelaitos няма да уволни служители - въпреки, че по това време фирмата е имала сериозен проблем с излишния персонал. Второ, както е очевидно от развитието на пазара, за Tieliikelaitos е имало широка перспектива да играе значителна роля в картината на конкуренцията и да предлага пътни услуги, които в достатъчна степен отговарят на търсенето от различни клиенти, по отношение както на цена, така и на качество.
(311)
Разглежданият пакет от държавни помощи, посредством освобождаването на Tieliikelaitos от излишните разходи за персонала, които предприятието е трябвало да понесе поради наследените задължения от времето, когато съответните служби са били част от системата на публичната администрация (вътрешни услуги), би позволило на дружеството да работи свободно на либерализирания пазар и да направи необходимите корекции, за да отговори на пазара и на другото технологично развитие, което засяга жизнеспособността му в дългосрочен план.
(312)
Комисията отбелязва също така че жалбоподателите не оспорват по същество аргумента на финландските власти, че отварянето на пазара за конкуренцията е в общ интерес на Общността. Нито пък оспорват, че няма връзка между отварянето на пазара и запазването на персонала в Tieliikelaitos. Те оспорват основно това, че желаните резултати са можели да бъдат постигнати и без помощ.
7.2.2. Необходимост и пропорционалност на мерките, липса на въздействие върху конкуренцията и търговията, което да противоречи на общия интерес
(313)
За да се оцени дали съответните мерки са необходими и пропорционални на посочената по-горе цел на общия интерес, е целесъобразно първо да се направи разграничение между различните мерки.
7.2.2.1. Земя и кариери за чакъл
(314)
Както беше посочено в точка 6.3.2 от настоящото решение, финландското правителство може би е отпуснало помощ на Tieliikelaitos във връзка със земята и кариерите за чакъл.
(315)
Комисията признава, че ако финландските власти са желали да въведат конкуренция в пътните и фериботните услуги, е било необходимо те да преобразуват Tieliikelaitos в отделна организация и да ѝ осигурят необходимите активи, за да може да изпълнява задачите си, или с капитала, необходим за закупуването на тези активи. Затова в настоящия случай, като се вземе предвид предприетия от финландските власти процес на отваряне на пътните услуги за конкуренцията, възможната държавна помощ във връзка със земята и кариерите за чакъл може да се счете за подходяща мярка.
(316)
Комисията прави заключението, че ако е имало държавна помощ във връзка със земята и кариерите за чакъл, тази държавна помощ е необходима и пропорционална.
7.2.2.2. Мерки за устройване на персонала
(317)
Различните мерки за устройването на персонала, описани по-горе в раздел 5.5, са създали стимул за служителите на Tieliikelaitos да напуснат фирмата. Такива мерки са били видимо необходимо за желаната цел, предвид излишния персонал на Tieliikelaitos, което не се оспорва от жалбоподателите. Те са били и очевидно пропорционални, тъй като държавата е финансирала само 50 % от съответните разходи (20,1 млн. евро) са били финансирани от държавата и 20 млн. евро - от предприятието). Тъй като техният ефект зависи силно от това дали съответният персонал ще се възползва от възможността да напусне фирмата, те не са били достатъчни, за да компенсират значителните разходи във връзка с излишния персонал на Tieliikelaitos.
7.2.2.3. Финансиране на специални проекти за услуги
(318)
Както беше описано по-горе, специалните проекти за услуги са осигурявали работа на част от излишния персонал на Tieliikelaitos. Ако тези проекти не са били въведени, ясно е, предвид факта, че мерките за устройване на персонала са можели да разрешат само част от проблема с излишния персонал, на предприятието е щяло да се наложи или да поддържа останалия излишен персонал временно без работа или да го причисли към договорите за поддръжка. И двете възможности са щели да бъдат във вреда на преследваната с тази мярка цел на общия интерес. Поддържайки съответния персонал без работа е щяло да пропилее натрупания през периода преди либерализацията човешки капитал по отношение на умения и знания. Причисляването на персонала към договорите за поддръжка е щяло да попречи на Tieliikelaitos прогресивно да пригоди начина си на работа, за да може да предоставя съответните пътни услуги по по-рентабилен начин. Затова Комисията смята, че финансирането на специалните проекти за услуги чрез държавна помощ може да отговори на критерия за необходимост на помощта за целта на общия интерес.
(319)
Относно пропорционалността на тази мярка Комисията отбелязва, че не е имало свръхкомпенсация за изпълняваната по специалните проекти за услуги работа. Убедително доказателство за това е представено от финландските власти (вж. по-горе раздел 5.5).
7.2.2.4. Възлагане на договори на основата на преговори в пътните услуги
(320)
Съществувал е, естествено, лимит на обема работа, която може да бъде изпълнена по специалните договори за услуги, който лимит почива върху действителната нужда на държавата от такива услуги. От различните данни, представени от финландските власти, Комисията прави заключението, че специалните проекти за услуги са усвоили само част от разходите на Tieliikelaitos, свързани с излишния персонал. Както беше посочено по-горе в глава 5.3, през преходния период предприятието Tieliikelaitos е имало все още средно 100 служители повече от оптималния брой, въпреки мерките за устройване на персонала и специалните проекти за услуги.
(321)
Поради същите причини, изложени по-горе във връзка със специалните проекти за услуги, не е било в общ интерес за Tieliikelaitos да поддържа този излишен персонал без работа. Възможността да не се обременяват прекомерно договорите на основата на търгове, където предприятието е представяло предложения на открити търгове, с разходите, свързани с излишния персонал, за Tieliikelaitos е било жизненоважно да се адаптира към конкурентния пазар. По тази причина съответната финансова тежест е била компенсирана чрез договорите на основата на преговори.
(322)
Що се отнася до договорите на основата на преговори, съществуването им е било свързано с постепенния характер на разработения от Финландия процес на либерализация. В началото на периода тези договори са представлявали голяма част от дейността на Tieliikelaitos, след това постепенно са намалели. Невземането предвид на допълнителните разходи, понасяни от предприятието в резултат на излишния му персонал би довело до значително влошаване на финансовото му състояние.
(323)
В светлината на горните съображения, Комисията смята, че механизмът на предоставяне на помощта, свързан с договорите на основата на преговори, е бил необходим.
(324)
Относно условието за пропорционалност, организирана е била процедура с цел да се ограничат рисковете от свръхкомпенсация. Комисията смята, че процедурата на корекция на годишните разходи, описана по-горе в раздел 5.3, е била уместна в това отношение.
7.2.2.5. Преференциален заем и общо заключение относно необходимостта и пропорционалността
(325)
И накрая относно отпуснатия на Tieliikelaitos преференциален заем, Комисията отбелязва първо, че чрез него на предприятието се предоставя нетно предимство от 7,2 млн. евро, което е приблизително 8 % от общия размер на отпуснатата му помощ.
(326)
Когато тази сума се прибави към сумата, представена от горепосочените мерки, предприятието Tieliikelaitos е получило от държавата пряко или непряко 92,8 млн. евро (67). Това очевидно не е компенсирало понесеното от него структурно неудобство, което е било оценено на 157 млн. евро. (68) При това положение, предприятието Tieliikelaitos е направило сериозен принос от собствените си ресурси, за да разреши проблема с излишния персонал, наследен от времето преди либерализацията. В това отношение могат да се посочат специално 20-те млн. евро, отпуснати на Tieliikelaitos за финансиране на пакетите за изплащане на обезщетения при прекратяване на трудовите договори. (69)
(327)
В светлината на финансовите отчети на Tieliikelaitos е видно, че предприятието би могло да се сблъска с трудности, ако беше използвало повече от собствените си ресурси за мерките за устройване на персонала. Печалбата от дейността/оборотът на Tieliikelaitos през преходния период е останала на ниско равнище от 2,4 %, докато средният показател на неговите конкуренти е бил 4,5 % (70). Тъй като мерките за намаляване на персонала не са били приключили през преходния период, през 2005 г. съответният показател е бил още по-лош (1,6 %). През 2005 г. предприятието е трябвало да понесе финансовите разходи за намаляване на персонала си с повече от 400 души без каквато и да е помощ от държавата. Показателят на печалбата от дейността се е повишил през 2006 г. (2,2 %) и продължава да се повишава (71). Това показва, че собственият принос на Tieliikelaitos за отстраняване на съответното структурно неудобство е имал негативен ефект върху доходността на предприятието и оттам - върху позицията му спрямо конкуренцията.
(328)
Нещо повече, трябва да се припомни, че пакетът от мерки за подпомагане не изглежда да е имал трайни последици за структурата на конкуренцията (вж. раздел 5.10).
(329)
В това отношение Комисията отбелязва, че финландските власти са проектирали пакета от мерки за Tieliikelaitos така че да се ограничат възможните нарушения на конкуренцията. Това по-специално засяга метода, избран по отношение на структурата на началния баланс на Tieliikelaitos (да не се разпределя целият запас от финансови активи като собствен капитал), за да може предприятието да се изравни с балансите на частните предприятия в сектора. Това се отнася и за усилията да се ограничат възможно най-много разликите между печалбите на договорите на основата на преговори и тези на основата на търгове, посредством процедурата за корекция на годишните разходи, наред с другото.
(330)
Комисията отбелязва също така че „Пътна администрация“ е осъществила редица мерки за улесняване на навлизането на нови участници на пазара. За да намали възможните бариери пред навлизане на пазара, които могат да бъдат причинени например от сложността на тръжните документи, „Пътна администрация“ е организирала инструктажи за изпълнителите и е подготвила програми за обществени поръчки и тръжни правила, отнасящи се във възможно най-голяма степен до всички заинтересовани страни. Стратегията на обществените поръчки на „Пътна администрация“ е била подготвена при вземане под внимание на мненията на участниците в сектора, например колко големи да бъдат договорите за поддръжка. Изплащаните възнаграждения за предложенията (5 000 евро за всяко предложение), отговарящи на минималните критерии, заложени от „Пътна администрация“, също са подпомагали навлизането на нови участници на пазара (72).
(331)
През 2006 г. министерството на търговията и промишлеността е замразило преговорите на Tieliikelaitos с различни градове относно учредяването на смесени предприятия, които биха съчетали техническите сервизни звена в градовете с местните сервизни звена на Tieliikelaitos. Министерството е изискало градовете, които желаят да учредят планираните съвместни предприятия, да изберат партньорите си чрез открит състезателен търг (73).
(332)
Комисията отхвърля твърдението на жалбоподателите, според което Tieliikelaitos е използвало хищнически практики на ценообразуване през преходния период или през 2005 г. Представената от финландските власти информация показва, че Tieliikelaitos има положителни печалби от сключените на основата на търгове договори. В действителност Комисията отбелязва, че равнището на печалбата на Tieliikelaitos през преходния период би съответствало на средното на неговите конкуренти дори и ако допълнителните му разходи не са били компенсирани (65 млн. евро - виж раздел 7.1.2) в резултат на наследството от предходния режим.
(333)
В светлината на горното Комисията прави заключението, че при претегляне разглежданите нови мерки, които са преходни по своя характер, тъй като са свързани с преходния период, са съвместими с общия пазар, тъй като са необходими и пропорционални за целта на общия интерес и не нарушават търговията и конкуренцията в степен, която противоречи на общия интерес.
(334)
Това заключение съответства на практиката на вземане на решения на Комисията, по-специално по казусите OTE (74) и EDF (75).
(335)
По казуса EDF Комисията обявява за съвместима мярка, чрез която френската държава освобождава предприятията от френския електрически и газов сектор от изплащането на някои специфични пенсионни права, които служителите са придобили в миналото, по времето, когато компаниите са работили по законен монопол. Комисията е счела, че по това време компаниите са били защитени срещу конкуренция в рамките на индустрията, при което биха могли да заплащат по-високи пенсионни права, без да страдат от особено големи икономически неудобства. Комисията е признала, че тези „минали задължения“ представляват значително затруднение за тези предприятия, тъй като те работят в конкуренция с други електрически или газови предприятия, които не трябва да понасят подобни разходи от миналото (параграф 143 от решението). Комисията е счела предоставената помощ „с оглед на такава реорганизация на сектора“ като необходима и пропорционална с основанието, че другите аспекти на реформата в сектора не включват държавна помощ (параграф 146 на решението). В настоящия случай, по същия начин излишният персонал, създаващ тежест за Tieliikelaitos, е бил наследен от периода преди либерализацията; мерките са спомогнали за намаляването на тази тежест по пропорционален начин, позволяващ на Tieliikelaitos да участва пълноценно в процеса на конкуренция, като по този начин участва и в реорганизацията на сектора на пътните услуги.
(336)
В решението OTE, където Комисията изрично посочва решението EDF (76), Комисията е оценила държавния принос на Гърция към схемата на доброволно ранно пенсиониране на гръцкия телекомуникационен оператор (ОТЕ). Поради статута на пожизнено заемане на длъжността от служителите, наследен от времето, когато компанията ОТЕ е имала монополно положение, тя не е можела едностранно да уволнява служители, а е трябвало да прибягва до доброволни предложения за напускане. За да направи тези предложения по-атрактивни, компанията ОТЕ трябвало да предлага на служителите си срокове и условия за доброволно напускане, отразяващи техния постоянен статут, което от своя страна довело до по-високи разходи за компанията в сравнение с разходите на сравними схеми на ранно пенсиониране, предлагани от други компании, обект на общите трудови закони и правилници. Комисията се е уверила, че съответните мерки само частично биха компенсирали извънредните разходи, причинени от структурните неудобства в резултат на предишното положение на ОТЕ като държавно монополно предприятие и че тежестта не е била свързана с предимства, свързани пряко с предходния му статут, които биха я смекчили. Комисията е оценила и дали съответният пазар е бил напълно либерализиран в смисъл, че е съществувала подходяща правна или регулаторна рамка, и е направила заключението, че мярката за предоставяне на помощта е била съвместима с член 87, параграф 3 от Договора за ЕО. В настоящия случай цялата получена от Tieliikelaitos компенсация не надвишава тежестта в резултат на излишния персонал, която не се компенсира от друго предимство, а развитието на пазара показва развитие на ефективна конкуренция на съответния пазар.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(337)
В светлината на горните съображения, Комисията смята, че помощта, предоставена през преходния период (2001-2004 г.) на Tieliikelaitos е съвместима с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) Договора за ЕО. В същото време Комисията смята, че продължаването на освобождаването от приложението на нормалното законодателство за обявяване в несъстоятелност и правилата за корпоративно подоходно облагане не са оправдани и че по тази причина тези отклонения трябва да бъдат премахнати,
РЕШИ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена временно на Tieliikelaitos и състояща се в следните мерки:
-
преференциален кредит от държавата в размер на 41,44 млн. евро, предоставен по времето на преобразуването на предприятието от производствената част на „Пътна служба“ в държавно предприятие
-
помощ, възлизаща на 9,5 млн. евро, предоставена чрез договори на основата на преговори за услуги/строителни работи по държавните пътища през периода 2001-2004 година
-
помощта, предоставена чрез специални проекти за услуги за назначението на излишния персонал на Tieliikelaitos, което е било финансирано от „Пътна администрация“ в размер на 68 млн. евро
-
мерките за устройване на персонала, финансирани от „Пътна администрация“ в размер на 20,1 млн. евро (мерки за подпомагане на служителите при намирането на нови работни места, финансиране на допълнително обучение и преподготовка и подпомагане изплащането на пенсиите при ранно пенсиониране)
-
възможната помощ, свързана със земята и кариерите за чакъл, предоставени на разположение на Tieliikelaitos
е съвместима с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
Член 2
Съществуващите мерки на помощ в полза на Tieliikelaitos, състоящи се в неприложимост на законодателството за несъстоятелността, неприложимост на нормално корпоративно подоходно облагане и мерки на фискална помощ, свързани със закупуването на земя от Tieliikelaitos не са съвместими с общия пазар. Тези мерки на съществуваща помощ, които вече са в сила (неприложимост на законодателството за несъстоятелността и неприложимост на нормалното корпоративно подоходно облагане) трябва да бъдат отменени най-късно до 1 март 2008 г. съгласно поетия от финландските власти ангажимент.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Финландия.
Финландия следва да информира Комисията в срок два месеца след нотифицирането на настоящото решение за мерките, които вече са предприети и планирани с оглед на изпълнението му.
Съставено в Брюксел на 11 декември 2007 година.