РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 22 ноември 2006 година
относно държавните помощи, отпускани от Франция в полза на Националната лаборатория по метрология и изпитания (C24/2005)
(нотифицирано под номер C(2006) 5477)
(само текстът на френски език е автентичен)
(Текст от значение за ЕИП)
(2007/217/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като покани заинтересованите страни да представят своите мнения относно посочените членове (1) и разгледа тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Във връзка с жалба на конкурент Комисията беше информирана, че Франция ще отпусне държавни помощи в полза на Националната лаборатория по метрология и изпитания (наричана по-нататък в текста „LNE“) (2).
(2)
С писма от 3 септември 2003 г., от 11 февруари 2004 г. и от 7 юни 2004 г. Комисията е поканила френските органи да предоставят информация относно финансовата помощ на държавата в полза на LNE. Френските органи са предоставили информация с писма от 7 ноември 2003 г., 5 април 2004 г. и от 6 август 2004 г.
(3)
С писмо от 5 юли 2005 г. Комисията е уведомила Франция за решението си да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО против някои мерки. Франция е представила поисканата във встъпителното решение информация с писма от 4 ноември 2005 г. и 19 април 2006 г.
(4)
Решението на Комисията за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията е поканила заинтересованите страни да представят мненията си по въпросната мярка.
(5)
Комисията е получила мненията на заинтересованите страни по този въпрос. Тя ги е предала на Франция, давайки ѝ възможността да направи коментар по тях. Коментарите от страна на Франция са били получени на 1 март 2006 година.
(6)
Комисията е изпратила допълнителни въпроси на 6 юни 2006 г. Отговорите на френските органи са били изпратени на 2 август 2006 г. и регистрирани същия ден от Комисията.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Бенефициер
(7)
Националната изпитвателна лаборатория е създадена през 1901 г. в рамките на Националната консерватория по изкуства и занаяти като публична институция, поставена под контрола на Министерството на националното образование. През 1978 г. получава статута на публично учреждение с промишлен и търговски характер (ПУПТ) в приложение на закон № 78-23 от 10 януари 1978 г. относно защитата и информирането на потребителите на стоки и услуги. С този текст Националната изпитвателна лаборатория получава отговорностите „да осъществява всички дейности по проучвания, изследвания, консултации, експертизи, изпитания, контрол и предоставяне на всякакъв вид техническа помощ в помощ на защитата и информирането на потребителите или за усъвършенстване качеството на продуктите“. Тя също получава правото „да проучва, от името и по искане на министерствата, необходимите методи на изпитване за изработването на регламенти и норми“, както и „да издава удостоверения за квалификация“ и да осигурява в името на публичните власти отношенията с международните органи, натоварени с въпросните области. През 2005 г. Националната изпитвателна лаборатория получава и допълнителна задача: ръководството на националната научна метрология (роля, предоставена преди това на публичната група „Национално бюро по метрология“ - наричано по-долу в текста „BNM“) и се превръща в Национална лаборатория по метрология и изпитания.
(8)
Освен мисията си за служба в полза на публичните администрации LNE предлага на предприятията широк спектър от услуги, които предоставя на всички етапи от жизнения цикъл на стоките, със своите четири основни дейности: измерване, изпитване, сертифициране и обучение. Тя разполага със средства, благодарение на които осъществява своите програми за изпитания, по стандарт и по поръчка, в редица области (4). Нейните клиенти са промишлени предприятия, разпределителни дружества, публични сдружения, организации на потребители, съдебни и правораздавателни експерти, застрахователни компании и администрации (5).
(9)
LNE използва едновременно сгради и оборудване за изпълнение на задачите, с които е натоварена от държавата и за предоставяне на услуги на други лица.
(10)
LNE работи съвместно с европейски и международни организации като CEN (Европейски комитет по стандартизация), EUROLAB (Европейска федерация на националните асоциации на лабораториите за измервания, изпитания и анализи), EOTC (Европейска организация по сертифициране и изпитания) и ILAC (Международната организация за акредитация на лаборатории).
(11)
Тя наброява 700 сътрудници, разпределени в 30 мултидисциплинарни екипа, и разполага с 55 000 м2 лаборатории, от които 10 000 m2 в Париж и 45 000 m2 в Трап.
(12)
LNE има представителства в Азия (LNE-Asia в Хонконг (6) и в САЩ (филиал „Г-МЕД Северна Америка“ (G-MED North America) във Вашингтон). Тези дейности обаче остават със скромен обхват.
(13)
През 2005 г. постъпленията са се повишили до 65 милиона еуро, а печалбата - на 0,7 милиона еуро.
(14)
От 1997 г. насам мандатът, поверен на LNE от държавата, се вписва в целевите договори, сключени между нея и френските институции за срок от 4 години. Първият целеви договор беше сключен за периода от 1997 г. до 2001 г., вторият - за 2001-2004 г. Третият договор е сключен за периода 2005-2008 г.
(15)
Тези договори включват задачите ѝ като национална метрологична лаборатория, като научноизследователска организация, задачите, свързани с техническата помощ на публичните органи, както и мисии „в подкрепа на предприятията“ в областта на изпитанията и удостоверенията за съответствие.
(16)
Указ № 78-280 от 10 март 1978 г. относно LNE постановява, че „средствата на организацията включват, по-специално: (…) субсидии от държавата, от местни организации, публични учреждения и всякакви публични или частни организации (…)“ (7). На тази основа до настоящия момент на LNE се отпускат оборотни субсидии (8) и инвестиционни субсидии:
(в млн. EUR)
Оборотни субсидии
Инвестиционни субсидии
2005
14,7
6,9
2004
13,8
6,1
2003
13,0
5,5
2002
13,6
4,6
2001
12,6
4,6
2000
11,2
4,6
1999
10,8
4,4
1998
10,9
4,1
1997
10,9
4,2
1996
10,4
4,2
1995
10,7
4,1
1994
11,0
4,0
1993
10,6
3,8
(17)
Според френските власти оборотните и инвестиционните субсидии са отпуснати от министерството на промишлеността и Националното бюро по метрология BNM „в противовес на задачите за обществена услуга“ на LNE. По същество те представляват субсидии, предназначени да покрият разходите, наложени във връзка с изпълнението на посочените задачи. Правното основание на тези субсидии е законът за финансите, гласуван всяка година от френския парламент.
(18)
Между инвестиционните субсидии се включват тези, свързани с изграждането на два лабораторни комплекса, наречени „Трап 3“ и „Трап 4“ (фази 1 и 2) според местоположението им. Тези субсидии са били отпуснати от министерствата на промишлеността и околната среда, Националното бюро по метрология BNM и област „Ил дьо Франс“ и генералния съвет на Ивлин.
(19)
LNE получава средства и от търговската си дейност. Оборотът от търговската дейност винаги е представлявал повече от 50 % от общите приходи на LNE през разглеждания период, достигайки 63 % през 2005 г.
2.2. Пазари
(20)
LNE оперира на пазарите на услуги по изпитания, метрология, сертифициране, калибриране, обучение, изследователска и развойна дейност. LNE предоставя горепосочените услуги именно в секторите на потребителските стоки, медицински и лекарствени продукти, материали/амбалаж/строителни и промишлени материали.
(21)
Тези пазари са отворени за конкуренцията в Европейската общност. По-конкретно, LNE влиза в конкуренция с други организации на пазара на сертифицирането, изисквано от европейските директиви, както и с хиляди учреждения, занимаващи се с оценка на съответствието, именно поради факта, че е упълномощена да издава националните стандарти, установени от органите на другите държави-членки (като например германската марка GS).
2.3. Причините, довели до откриването на процедурата
(22)
В края на своята предварителна проверка Комисията установи, че не е възможно на този етап да се прецени с точност дали определен кръг от възложените на LNE задачи са в обществен интерес или не и, освен това, да се реши категорично дали въпросните дейности имат търговски или нетърговски характер.
(23)
По тази причина тя изрази и съмнения относно оправдаването на размера на отпуснатите на LNE оборотни и инвестиционни субсидии с цел компенсиране на разходите за дейността ѝ или за нестопанските ѝ инвестиционни проекти, или за разходите, произтичащи от изпълнението на дадена държавна поръчка. При отсъствието на счетоводно разделение между различните по характер дейности, които, освен това, не биха могли да се разграничат точно, LNE би могла да разполага от една страна с публични субсидии за управлението на упражняваните в условия на конкуренция дейности. Това би било равностойно на едно кръстосано субсидиране между посочените дейности и би представлявало държавна помощ по смисъла на член 87 от договора за ЕО.
(24)
Според Комисията предоставеното чрез едно кръстосано субсидиране предимство за конкурентните дейности би облагодетелствало LNE при представянето на услуги на пазарите, подложени на режим на конкуренция в европейски мащаб. Така би бил засегнат обменът между държавите в Общността.
(25)
Би следвало помощите да се разглеждат като незаконни по смисъла на член 1, буква е) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (9).
(26)
Изключенията от това несъответствие, предвидени в член 87, параграфи 2 и 3 от Договора за ЕО, не биха били приложими в дадения случай.
(27)
Що се отнася до член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, той се прилага само за стопанските дейности, включени в дадена задача от обществен интерес, изпълнена за сметка на държавата. Все пак, след един предварителен анализ на документите, Комисията е преценила, че от наличната на този етап информация не следва, че задачите, с които LNE е натоварена от държавата в рамките на целевите договори, биха могли да се разглеждат като такива с безусловно стопански характер. Също така не изглежда, че услугите, предоставяни в условия на конкуренция от LNE, са предмет на една отделна задача за услуга в обществен интерес. Така Комисията е счела, че на този етап не може да се позовава на член 86, параграф 2 от Договора в полза на уместността на въпросните мерки.
3. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(28)
В рамките на процедурата три заинтересовани страни представиха свои мнения:
-
дружеството „Емитех“, с писмо от 14 ноември 2005 г.,
-
лабораторията „Интертек Тестинг Сървисиз“ (Intertek Testing Services) (Франция), с писмо от 21 ноември 2005 г.,
-
лабораториите „Пуркри Анализ ендюстриел“ (Pourquery Analyses industrielles), с писмо от 21 ноември 2005 г.
(29)
Тези мнения, които доста си приличат, са обобщени и групирани по теми в съображения от 30 до 32.
(30)
На първо място мисията за обществена услуга, с която LNE е натоварена, не е ясно определена. Така за конкурентите на LNE е невъзможно да определят границата между евентуалните задължения за обществена услуга и търговските дейности. Освен това, те няма как да проверят по обективен и прозрачен начин дали LNE използва получаваните от държавата субсидии единствено за задълженията си по обществената услуга. Така субсидиите ще се предоставят от териториалните общности, например за разширението на обекта в Трап, в който се помещават търговски дейности. LNE няма да изпълни и някои задачи, като представителство на публичните власти в международните органи („ИНТЕРТЕК“ показва например участие в комисиите на AFNOR - Френската асоциация по стандартизация и CEN - Европейския комитет за стандартизация без обезщетение от страна на публичните власти). Освен това въпросните помощи ще се отпускат на LNE без предварително уведомление; следователно те ще бъдат незаконни и, по тази причина, обявени за нищожни.
(31)
На второ място поради статута си на публично предприятие, LNE ще разполага с известен брой селективни предимства като самозастраховане и, в по-общия случай, неплащане на застраховките, специфичен режим на право на труд, особено що се отнася до пенсиите и осигуровките срещу безработица, правото на ползване на документи с бланки и отличителни знаци на републиката, използването на официален имидж или имидж на официална лаборатория, фактическо одобрение в рамките на данъчното облекчение за изследователска дейност и безплатното архивиране. Освен това LNE ще бъде фаворизирана от митническата администрация, която би могла да ползва услугите ѝ или би задължила предприятията да ползват услугите ѝ, с изключение на всяка друга лаборатория.
(32)
На трето място държавните субсидии биха опорочили функционирането на конкуренцията, особено на международно равнище. При това LNE би имала многобройни клонове в чужбина.
4. КОМЕНТАРИ НА ФРАНЦИЯ
(33)
С две писма от 4 ноември 2005 г. и 19 април 2006 г. Франция предоставя на Комисията своите коментари относно решението за откриване на формална процедура за преглед на отпусканата на LNE финансова помощ, като предоставя и допълнителна информация за осчетоводяването на дейностите на LNE.
(34)
На първо място Франция подчертава, че са изпълнени критериите, посочени в член 4, параграф 2, букви а) и б) от Директива 80/723/ЕИО на Комисията от 25 юни 1980 г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия (10). Това освобождава LNE от задължението да води и съхранява отделно счетоводство.
(35)
Френските власти обаче подчертават, че от 1990 г. LNE разполага с аналитично счетоводство. То е преразгледано през 2005 г. с цел съгласуване с целевия договор между държавата и LNE за 2005-2008 г. То позволява пълно разделяне на сметките между търговската и публичната области и демонстрира, по-специално, рентабилността на направените от LNE търговски услуги, независимо от годишната субсидия, която ѝ е отпусната и която е свързана с обществената услуга.
(36)
Използваният метод е този на пълните разходи: LNE е организирана в центрове за анализи, които пряко или непряко са включени в различните ѝ мисии и дейности. Размерът на разходите и приходите е определен по възможно най-прецизния начин:
-
оперативните секции или главните центрове за анализи са 80 за около 500 души,
-
функционалните секции и центровете на разходите представляват около четиридесет спомагателни центъра за 200 души.
(37)
Агентите на LNE осчетоводяват своите часове посредством софтуер за въвеждане. В зависимост от характера на дейността часовете са преки (оперативни секции) и непреки (оперативни и функционални секции), като се има предвид, че общите разходи се състоят от разходите на спомагателните центрове (функционалните секции и центровете за разходи).
(38)
След това разходите на спомагателните центрове се разпределят между главните центрове в зависимост от много единици работа или ключове за разпределение (персонал, работни заплати, брой на работните места за информатици, площ на помещенията, качество на системите за регулиране на температурата на въздуха).
(39)
След това пълните разходи на главните центрове за анализ се осчетоводяват към дейностите въз основа на два фактора на разходите:
-
преки работни часове, въведени за всеки агент,
-
степента на използване на техниката.
(40)
Вторият фактор има за цел да формира по подходящ начин разходите за амортизации и инфраструктура по дейностите на LNE (разходите за инфраструктура се състоят от непреките разходи на звената за поддръжка, ателиетата и управлението на недвижимото имущество).
(41)
На ниво главен център за анализи (оперативна секция от средно 6 човека) се изчислява норма на използване за всяка област, като нормата на използване се претегли чрез стойността на материала. Разходите за амортизации и инфраструктура, които са пряко свързани с техниката и оборудването, тогава могат да бъдат осчетоводени пропорционално на тези норми за търговската и за публичната области.
(42)
Непреките разходи и другите общи разходи на центъра за анализи се определят за търговските или публичните дейности пропорционално на осчетоводяването на преките часове на агентите от секцията.
(43)
През 2005 г. ефективните норми на използване на материалите в търговската и в публичната области на дейност са позволили индивидуално разпределение на разходите за инфраструктура и инвестиции за всеки материал пропорционално на използването му. Именно сумата от тези индивидуални разпределения дава общите цифри за 2005 г.
(44)
За годините от 1993 г. до 2004 г. това индивидуално разпределение е било неприложимо. Затова било решено да се потърси общ показател на нормата на използване. Този общ показател е резултат от претеглянето на индивидуалните норми на използване на всеки материал чрез стойността му. Стойността на този показател за 2005 г. е 44 % за търговската част и 56 % за публичната част от дейността. Тези норми на използване бяха обявени за всеки екип поотделно за основното оборудване на лабораторията на стойност на придобиване, по-голяма или равна на 7 500 EUR, което представлява почти 1 200 материала, представляващи по стойност 70 % от всички материали и оборудване на LNE.
(45)
В своите изчисления на разпределението на разходите, а оттам и за оценката на резултатите от публичната и търговската дейности, обаче, Франция използва един по-предпазлив коефициент на разпределение - 50/50, вместо съотношението 56/44. Това отговаря на една предпазна разлика от около 10 % (реално 6 пункта от 56).
(46)
Сградите не са включени в горепосоченото изследване, но коефициентите на използване в аналитичното счетоводство водят до едно разпределение от 2/3-1/3 в полза на публичната област.
(47)
Сметките на LNE за периода 1993-2004 г. също могат да бъдат преразгледани съгласно изразената от Комисията молба, за да се определят общите постоянни производствени разходи на търговската или на публичната области, като в счетоводството те са определени като „смесени“ разходи. Избраният метод почива на принцип, развит в международен счетоводен стандарт IAS 2, според който общите постоянни производствени разходи трябва да се определят по производствените разходи на основата на нормалния капацитет на производствените инсталации.
(48)
На второ място Франция напомня за свързаните със задачите за обществено обслужване дейности, които са били поверени на LNE и уточнява, че лабораторията е публично предприятие с промишлен и търговски характер, подлежащ на спазването на принципа на специализация, прилаган към всяко публично учреждение, което е създадено специално за управление на дадена обществена услуга. Франция, позовавайки се на съдебната практика на Съда (11), след това изтъква, че задачите от общественото обслужване на предприятието LNE са задачи на предоставяне на услуги от общ икономически интерес, като лабораторията използва средства, които не би използвала, ако се съобразява само със своя търговски интерес. По този начин описаните в целевия договор за 2005/2006 г. задачи имат един сигурен и специфичен икономически характер. И накрая съдебната практика (12) подчертава, от една страна, че натоварената с общ икономически интерес организация трябва да получи средства за тази си задача въз основа на един публичен акт, който точно определя съдържанието на задълженията за обществената услуга, а от друга - че Комисията може да поставя отново на разискване дефиницията за услуги от общ икономически интерес, възприета от една държава-членка единствено в случай на очевидна грешка. Франция счита, че публичните предприятия с промишлен и търговски характер отговарят по дефиниция на горепосочените критерии.
(49)
На трето място според Франция компенсацията, отпускана на LNE за задълженията ѝ да предоставя обществена услуга, не представлява забранена държавна помощ. В действителност са изпълнени четирите кумулативни условия на определението „Алтмарк“ (13). Освен това анализът показва, че разпоредбите на общностната рамка за държавните помощи под формата на компенсации за обществената услуга (14) (наречено по-долу „рамката“) биха били спазени. На второ място всяка произнесена срещу Франция санкция би противоречала на Решение 2005/842/ЕО на Комисията от 28 ноември 2005 г. относно прилагането на разпоредбите на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО за държавните помощи под формата на компенсации за обществена услуга, отпускани на някои предприятия, натоварени с управлението на услугите от общ икономически интерес (15). В действителност член 2, параграф 1, буква а) от това решение установява уместността на такива компенсации при определени условия, които LNE изпълнява.
(50)
Субсидиите за обектите в Трап, отпускани от териториалните общности и държавата, са финансирали средствата, необходими за изпълнението на поверените на LNE задачи за предоставяне на обществена услуга.
(51)
Освен това основавайки се на анализ на засегнатите пазари, Франция възнамерява да докаже, че към деня на сезиране няма нередовни кръстосани субсидии, т.е. позволяващи на LNE да прилага хищнически цени в разглежданите търговски сектори.
(52)
И накрая Франция счита, че LNE не разполага със значителна част от пазара, тъй като тази част би била оценена на 4,2 % на национално ниво и 1 % на европейско ниво.
(53)
На четвърто място Франция уточнява, че търговската отстъпка, отпускана на малките и средни предприятия (МСП) в Ил-дьо-Франс, се вписва в рамката на режим, разрешен от Комисията през 1989 г. (16), до който достъп би могла да има всяка лаборатория, включително и тъжителите. Размерът на отпуснатите от област Ил-дьо-Франс от 1995 г. насам субсидии възлизат на 61 000 EUR. Реалните бенефициери на тези субсидии са въпросните МСП. Освен това Франция не е открила и следа от субсидия, отпусната от Агенцията по околната среда и управлението на енергията (ADEME) на LNE.
(54)
На пето място Франция отбелязва, че за изпълнението на своите изпитания Генералната дирекция на митниците и непреките права (DGDDI) се обръща към своите собствени лаборатории или към тези на Генералната дирекция по конкуренцията, потреблението и борбата с измамите (DGCCRF), когато те разполагат с изключителна техническа компетентност (например значителен брой изпитания на играчки са извършени от лабораторията на митниците). В обратния случай DGDDI се обръща към външни лаборатории, между които фигурира и LNE. Изборът на лаборатория става в зависимост от компетенциите ѝ по отношение на прилагането на разглежданата нормативна база. Така DGDDI може да се обърне, например към Националния институт за изследвания и безопасност за предпазните маски или към Научнотехническия център по строителство - за строителните материали.
5. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(55)
Предмет на настоящата процедура са годишните субсидии за дейността, както и инвестиционните субсидии, отпускани на LNE от публичните органи между 1993 г. и 2005 г.
5.1. Квалификация на държавната помощ
(56)
Правилата на конкуренцията не се прилагат за нестопанските дейности. Затова трябва най-напред да отбележим стопанския или нестопанския характер на LNE (17) в публичната област.
(57)
Стопанска дейност представлява всяка дейност, състояща се в предлагане на стоки или услуги на даден пазар (18). Според генералния адвокат Джейкъбс в заключенията му по дело C-222/04 главният критерий, позволяващ да се прецени дали една дейност има стопански характер, е този, който определя дали тя би могла, най-малкото теоретично, да бъде упражнявана от частно предприятие с цел постигането на доходоносна цел.
(58)
В този контекст Комисията счита, че дейностите по проучвания, изследвания, консултации, предоставяне на експертни съвети, изпитания, контрол и всички случаи на предоставяне на техническа помощ в полза на защитата и информираността на потребителите или за подобряване качеството на продуктите, изпълнявани от LNE в рамките на задачите ѝ от обществен интерес, отговарят на предлагане на услуги на въпросните пазари и че тези услуги по принцип биха могли да бъдат предлагани от предприятие, преследващо една доходоносна цел. Следователно задачите, поставени на LNE от държавата, имат стопански характер (19).
(59)
Според член 87, параграф 1 една мярка представлява държавна помощ, ако са изпълнени следните четири кумулативни условия. На първо място трябва да става въпрос за интервенция на държавата или посредством средства от държавата. Второ, мярката трябва да носи предимство на своя бенефициер. Трето, тя трябва да нарушава или да е заплаха за конкуренцията чрез фаворизирането на определени предприятия. Четвърто, тази мярка трябва да може да засегне обмена между държавите-членки.
(60)
Бюджетните дотации от държавата представляват доказателство, че става въпрос за средства от държавата.
(61)
Групировката в обществен интерес „Национално бюро по метрология“ бе контролирана от държавата (20) преди да бъде включена в LNE през 2005 г. Следователно средствата на LNE, свързани с договорите с BNM, са държавни средства.
(62)
Помощите, отпускани от регионалните и местни организации на държавите-членки, независимо от статута и обозначението на последните, се подлагат на проверка за съответствието им с член 87 от Договора (21). Субсидиите, отпускани от Регионалния съвет на Ил-дьо-Франс и Генералния съвет на Ивлин са държавни средства.
(63)
По тази причина всички въпросни мерки са финансирани чрез средства от държавата.
(64)
Предимства по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО представляват интервенции, които под различни форми облекчават задълженията, които обикновено натоварват бюджета на едно предприятие и които, поради тази причина, имат общо със субсидията (22).
(65)
Оборотните и инвестиционни субсидии облекчават бремето, което нормално би тежало на бюджета на LNE. По този начин тези субсидии представляват предимство в полза на LNE.
(66)
Член 87, параграф 1 от Договора за ЕО забранява помощи, които фаворизират „определени предприятия или производството на определени стоки“, т.е. селективните помощи.
(67)
Тъй като единствен бенефициер на мерките, предмет на настоящата процедура, е LNE, условието за селективност очевидно е изпълнено.
(68)
Освен това струва си да припомним, че мерките, целящи освобождаването на едно предприятие от разходите, които то нормално трябва да понесе в рамките на текущото си управление или нормалните си дейности, по принцип нарушават условията на конкуренция (23).
(69)
Именно затова въпросните мерки, които фаворизират LNE, могат да нарушат конкуренцията.
(70)
Комисията констатира, че въпросните пазари са предмет на търговския обмен между държавите в Общността. През 2005 г. LNE е реализирала оборот от 4 милиона EUR в рамките на Европейския съюз (без Франция) и 2,35 милиона EUR извън него. През 2000 г., според Франция, LNE е реализирала 13 % от своя оборот извън Франция, от които 9 % в Европейския съюз и 4 % извън него.
(71)
Впрочем, за да бъде изпълнено условието за засягане на обмена, Комисията не е задължена да установи едно реално отражение на тези помощи върху обмена между държавите-членки и действително изкривяване на конкуренцията, а трябва само да разгледа дали тези помощи могат да засегнат този обмен и да опорочат конкуренцията.
(72)
В този контекст е достатъчно да се констатира, че пазарите, на които LNE работи, имат трансгранично измерение, и че LNE е в конкуренция с предприятията в други държави-членки и с френски предприятия, работещи на тези пазари в международен мащаб. По този повод беше преценено, че всяко отпускане на помощи на дадено предприятие, което упражнява дейност на пазара на Общността, може да причини изкривявания на конкуренцията и да засегне обмена между държавите-членки (24).
(73)
Оттогава твърденията на Франция, според които обменът не би бил засегнат поради факта на малкия дял, който LNE заема от пазара, не биха могли да бъдат приети, още повече, че отпуснатите суми далеч не могат да бъдат пренебрегнати.
(74)
Въпросните мерки създават трудности за търговската дейност на операторите от Общността (25), които биха искали да се развиват във Франция. Без публична подкрепа осъществяваните от LNE операции биха били по-ограничени по размер, което би направило възможно увеличаването на оборота на нейните конкуренти.
(75)
Може да се счита, че въпросните мерки, укрепващи позицията на LNE по отношение на други конкурентни оператори в обмена между страните на Общността, засягат обмена между държавите-членки и могат да опорочат конкуренцията между тези оператори.
(76)
През юли 2003 г. в определението по случая „Алтмарк“ (26) съдът е постановил, че мярката, при която една интервенция от страна на държавата трябва да се счита за компенсация срещу извършените от предприятията бенефициери услуги за изпълнението на задълженията им за предоставяне на обществена услуга, за да се направи така че предприятията да не се възползват реално от финансовото предимство, и дадената интервенция да води до поставянето им в по-благоприятна конкурентна позиция спрямо предприятията, които са му конкуренти, и една такава интервенция да не попада под ударите на член 87, параграф 1 от Договора. За да стане това, трябва да бъдат изпълнени и четирите условия, посочени в определението.
(77)
Франция счита, че изплащаните на LNE компенсации за задълженията ѝ за предоставяне на обществена услуга не представляват непозволени държавни помощи, защото биха били изпълнени четирите кумулативни условия, посочени от Съда по този повод.
(78)
Комисията не споделя това мнение.
(79)
В действителност според четвъртото условие, посочено в определението „Алтмарк“, когато изборът на предприятие, натоварено с изпълнението на задълженията за предоставяне на обществена услуга, в конкретен случай, не е направен в рамките на процедура на публичен търг, позволяваща да бъде избран кандидатът, който е в състояние да предостави услугата на най-ниската стойност за Общността, нивото на необходимата компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализа на разходите, които едно средно предприятие, което е добре управлявано и адекватно оборудвано с цел да може да отговори на поставените изисквания за обществената услуга, би понесло, за да изпълни задълженията си, като се вземат предвид свързаните с това постъпления, както и една разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(80)
В аргументацията си, насочена към желанието да демонстрира спазването на посоченото в предходната точка условие, Франция се ограничава до забележката, че анализът на разходите, които би понесло едно средно предприятие, трябва да взема предвид множеството поверени на LNE задачи за предоставяне на обществена услуга, които са свързани както с нормативни приложения, така и с фундаментални изследвания в различни сектори (метрология, здравеопазване, околна среда, промишленост, потребителски стоки, строителни материали, амбалаж и опаковки).
(81)
Франция не е направила никакъв анализ на разходите на едно „средно, добре управлявано предприятие“. Освен това, не е представено никакво обяснение относно евентуалната невъзможност LNE да бъде сравнена с едно такова средно предприятие.
(82)
Комисията не е в състояние да възприеме ex nihilo елемента на сравнение, изискван от съдебната практика на Общността.
(83)
По тази причина Комисията счита, че не е изпълнен четвъртият критерий, посочен в определението „Алтмарк“.
(84)
Абстрактната забележка, която Франция прави по точки от 13 до 17 в рамката, по никакъв начин на изменя тази оценка.
(85)
Като взе предвид всички предходни съображения, Комисията счита, че въпросните бюджетните дотации, както и изплатените от териториалните единици субсидии, представляват помощи по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
5.2. Незаконност на помощите
(86)
Комисията счита, че за целите на настоящата процедура не оказва влияние фактът, че указът от 1978 г. може да представлява режим на финансиране. В действителност този указ е твърде общ и решенията относно размера на отпусканите от държавата и BNМ на LNE субсидии са получавани ежегодно, според мотиви и в срокове, които могат да бъдат много различни през различните години. Годишните оперативни субсидии, както и инвестиционните субсидии, отпускани на LNE, представляват също така нови индивидуални помощи.
(87)
Тези помощи са отпускани без Комисията да е уведомена за тях предварително. Следователно те са незаконни.
5.3. Съвместимост на помощите с общия пазар
5.3.1. Изключенията в член 87
(88)
Предвидените в член 87, параграф 2 от Договора нарушения, свързани с помощите със социален характер, отпускани на отделни потребители, с помощите, предназначени да компенсират природни бедствия и други извънредни събития, както и с помощите, отпускани в някои региони на Федерална република Германия, са очевидно неуместни в дадения случай.
(89)
Що се отнася до нарушенията, предвидени в член 87, параграф 3 от Договора, Комисията констатира, че въпросните помощи нямат за цел да фаворизират икономическото развитие на региони, в които стандартът на живот е необичайно нисък, или в които съществува сериозна безработица; че те не представляват проект от общоевропейски интерес и нямат за цел да компенсират тежки разстройства във френската икономика. Също така те нямат за цел да насърчават културата и опазването на националното наследство. Що се отнася до нарушението, предвидено в член 87, параграф 3, буква в), Комисията счита, че изразените при откриването на процедурата съмнения не са отпаднали: въпросните помощи не позволяват фаворизирането на икономическото развитие на определени райони или производството на определени стоки.
(90)
По този повод е уместно да се посочи, че нито френските власти, нито заинтересованите страни са допуснали предвидените в член 87, параграфи 2 и 3 нарушения по време на административната процедура. Именно Франция е счела, че разпоредбите на член 87 не са приложими, защото разглежданите мерки не биха причинили неравновесие в конкуренцията и не биха засегнали обмена между държавите-членки.
5.3.2. Член 86, параграф 2
(91)
Член 86, параграф 2 предвижда, че предприятията, натоварени с функцията да извършват услуги от общ икономически интерес, се подчиняват на правилата, съдържащите се в този Договор, и в частност на нормите за конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не пречи, фактически или юридически, на изпълнението на конкретните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга дотолкова, доколкото това би било в противоречие с интересите на Общността.
(92)
Съгласно точка 26 от рамката, за помощите, за които не е уведомена, Комисията прилага разпоредбите на тази рамка, ако помощта е отпусната след 29 ноември 2005 г., и разпоредбите, които са в сила в момента на отпускането на помощта, за другите случаи.
(93)
Настоящата процедура визира помощите, отпуснати преди 29 ноември 2005 г.
(94)
По тази причина е уместно да се приложи съобщението на Комисията относно „Услугите от общ икономически интерес в Европа“ (27), което е било в сила в момента на отпускането на помощта. Според него, когато правилата за конкуренцията се прилагат спрямо дадена помощ под формата на компенсация на извършването на обществена услуга, съответствието с тези правила се основава на три принципа:
-
неутралността, що се отнася до публичната или частната собственост на предприятията,
-
свободата на държавите-членки да определят услугите от общ интерес, като единственото ограничение е контролът, осъществяван, за да се провери дали няма очевидна грешка,
-
пропорционалността, изискваща ограниченията за конкуренцията и ограниченията за свободата на общия пазар да не превишават необходимото, за да се гарантира ефективното изпълнение на задачата.
(95)
Спазването на принципа за неутралност не създава никаква трудност в дадения случай.
(96)
Що се отнася до квалифицирането на задачата на LNE за извършване на обществена услуга като задача от общ икономически интерес, Комисията е тази, която трябва да прецени икономическия характер на въпросната дейност и да провери дали държавата-членка не е допуснала очевидна грешка при оценката, когато е квалифицирала задачата от общ интерес.
(97)
Вече беше установено, че дейностите на LNE в публичната област са стопански дейности.
(98)
Що се отнася до квалификацията на общия интерес, с изключение на секторите, в които този въпрос вече е предмет на общностно регламентиране, държавите-членки разполагат с голямо правомощие за оценка, при уговорката, че всяка очевидна грешка ще бъде поправена от Комисията.
(99)
В конкретния случай Комисията счита, че дефиницията на задачите на LNE от общ интерес, така, както е заложена в учредителния ѝ текст от 1978 г. и направените през 2005 г. допълнения, е достатъчно ясна (28) и по тази причина не е опорочена от очевидна грешка в оценката от страна на френските власти. Освен това предприятията, натоварени с функцията да извършват услуги от общ икономически интерес, трябва да получат инвестиции за тази си задача по силата на акт с публична сила. В конкретния случай закон № 78-23 от 10 януари 1978 г. и указите от 2005 г. са официални актове с публична сила. Освен това, считано от 1997 г., целевите договори, съподписани от държавата, излагат точно и подробно задачите на LNE.
(100)
Коментарите на заинтересованите страни, които по същество показват, че по този начин за конкурентите на LNE би било невъзможно да определят границата между нейните евентуални задължения за предоставяне на обществена услуга и търговската ѝ дейност, не омаловажават това заключение. Те на практика се позовават на изискването за разделно счетоводство за дейностите, свързани с горепосочената услуга от общ икономически интерес и дейностите от търговски тип, за да се избегне всяко кръстосано субсидиране, което е несъвместимо с Договора за ЕО. Тези последни точки са разгледани по-долу.
(101)
Пропорционалността, произтичаща от член 86, параграф 2, предполага, че средствата, използвани за изпълнението на задача от общ интерес, не създават излишни търговски диспропорции. По-специално трябва да се гарантира, че всички ограничения, наложени с правилата на Договора за ЕО, не превишават това, което е строго необходимо за гарантиране на доброто изпълнение на задачата. Предоставянето на услуга от общ икономически интерес трябва да се подсигури, а предприятията, на които е възложена задачата, трябва да бъдат в състояние да понесат конкретното задължение и допълнителните нетни разходи, които тази задача поражда.
(102)
Комисията счита, че въпросните помощи се вписват в рамката на задачата от общ интерес на LNE.
(103)
В тази рамка, ако годишната компенсация, изплащана от публичните организации, е по-малка или равна на допълнителните нетни разходи, понесени от LNE в изпълнение на услугата от общ икономически интерес, принципът на пропорционалност е спазен. Този факт ще бъде проверен, ако в светлината на правилното записване в аналитичното счетоводство на приходите и разходите в публичната и търговската области, резултатът от публичната област, включващ всички субсидии за дейността, е отрицателен или нулев или води до една разумна печалба, като се имат предвид именно дейностите и секторът, в който работи LNE.
(104)
Комисията разгледа методиката, възприета за аналитичното счетоводство на LNE, за да провери дали тя позволява ефективно да се определят всички приходи и разходи, свързани с услугата от общ икономически интерес за периода 1993-2005 година (29).
(105)
През 2005 г. аналитичното счетоводство на LNE почива върху осчетоводяване на пълните разходи, което се опира на точно записване на всички изпълнени дейности, посредством значителен брой оперативни (80) и функционални (около 40) раздели.
(106)
Постъпленията от търговската част на дейността на LNE се състоят от оборота от реализираните престации и други приходи, включващи например фактурирано предоставяне на персонал, транспорт, фактуриран на клиентите и възстановяване на провизии за рискове.
(107)
Постъпленията от публичната част включват оборота от „проучвания“, договорът за метрология (бившия договор на BNM), различни постъпления (например резултати от международно техническо сътрудничество), оперативни субсидии и квотата от инвестиционните субсидии, прехвърлени към сметката на печалбата.
(108)
Квотата от инвестиционните субсидии, прехвърлени към сметката на печалбата, включва инвестиционните субсидии, изплащани от териториалните единици. По тази причина въпросните субсидии, които са спомогнали за осигуряването на необходимите средства за изпълнението на поверените на LNE задачи за предоставяне на обществена услуга, са включени в анализа на размера на отпуснатата на LNE компенсация за покриване на разходите за задачите за обществена услуга от общ икономически интерес. Разпределението 2/3 - 1/3 между публичната и търговската част на амортизациите на сградите отговаря на предназначението на сградите „Трап 3“ и „Трап 4“.
(109)
Разходите за търговската и публичната области имат един и същ характер. Те се разпределят в основата си на пряка работна ръка, покупки/подизпълнение/преки разходи, преки разходи за командировки, непреки разходи, общи разходи, за инфраструктура и амортизации.
(110)
Що се отнася по-конкретно до разходите за амортизации и инфраструктура на материалите, използвани едновременно в търговската и публичната области, аналитично-счетоводното им третиране почива върху общоприети методи, според степента на използване на тези материали.
(111)
Комисията счита, че извършеното изследване на проби, представляващо 70 % от стойността на материалите и оборудването на LNE, служещо като основа за изработването на коефициент на записване 44/56, е задоволително. От друга страна прилагането на тези проценти на общо разпределение за най-скъпото оборудване може да се разпростре и върху по-евтиното, което се ползва в допълнение на тежкото оборудване.
(112)
Освен това съотношението 44/56 е приемливо за целия разглеждан период, защото дейностите от търговската област показват тенденция на повишение (30). Затова е разумно да се приеме, че констатираната през 2005 г. степен на използване на оборудването в публичната част представлява минимум за периода 1993-2004 година.
(113)
Освен това Комисията счита, че използваният от френските власти марж на обезпечение от 10 % в повторните им третирания за периода 1993-2004 г. има за цел да не се надценят разходите, записани за публичната област, и следователно да не се оправдават прекомерните в някои случаи субсидии. Следователно подходът на френските власти е предпазлив.
(114)
По тази причина Комисията заключава от една страна, че аналитичното счетоводство на LNE отговаря на обичайно признатите стандарти и не показва значими особености, а от друга страна, че повторните третирания, извършени за установяване на сметките по области (31) през периода 1993-2004 г. са приемливи (32).
(115)
Годишните резултати от публичната област, включващи публичните субсидии, така, както са установени от аналитичното счетоводство на LNE, са както следва:
(в хил. EUR)
Резултат от публичната област
Резултат/оборотот публичната област (33)
2005
(1 414)
(8,4 %)
2004
(851)
(5,1 %)
2003
(321)
(2,2 %)
2002
204
1,3 %
2001
(186)
(1,3 %)
2000
(856)
(6,2 %)
1999
65
0,5 %
1998
(459)
(3,5 %)
1997
271
2,0 %
1996
(223)
(1,7 %)
1995
56
0,4 %
1994
178
1,3 %
1993
(41)
(0,3 %)
(116)
От 1993 г. насам резултатите от публичната област, т.е. дейностите, съдържащи се в услугата от общ икономически интерес, са най-често дефицитни, въпреки отпускането на помощите, за които става въпрос тук. Когато се появи излишък, той е по-малък или равен на 2 % от реализирания в публичната област оборот. Претегленият резултат за периода 1993-2005 г. е загуба от 1,9 %.
(117)
Такива резултати, средната стойност на които е отрицателна, са очевидно по-малко от това, което може да бъде една разумна печалба за едно евентуално сравнимо частно предприятие.
(118)
В допълнение Комисията е разгледала в детайли резултатите и оборота на LNE и на трите заинтересовани страни, които имат дейности, сравними с тези на LNE, за периода 1998-2005 година (34). От това излиза, че коефициентите на „нетните резултати за оборота“ са по-ниски за LNE (- 3,2 % за дейностите на LNE в публичната област, 0,6 % за всички нейни дейности), отколкото за заинтересованите страни, чиито коефициенти се разполагат между 0 % и 4 %. Това потвърждава, че реализираните от LNE печалби в публичната област могат да се считат за разумни.
(119)
По тази причина Комисията заключава, че от 1993 г. насам LNE не се е възползвала от никаква свръхкомпенсация на разходите за извършваната услуга от общ икономически интерес. Изплатените ѝ компенсации за обществената услуга през периода 1993-2005 г. представляват държавни помощи, съвместими с член 86, параграф 2 от Договора.
(120)
Оттук следва, че не е необходимо да се проверява за наличието на кръстосано субсидиране в полза на LNE (35) за дейностите ѝ в търговската област.
5.4. Нетърговски характер на някои дейности на LNE в публичната област
(121)
Трябва да се отбележи, че ако някои дейности, при това доста ограничени, на LNE в публичната област е трябвало да се разглеждат като нетърговски (36) и да се сведат до задачи с обществен ефект, би трябвало също така да се провери дали изплащаните от публичните организации компенсации остават по-ниски или равни на нетните разходи, понесени за изпълнението на тези задачи (37).
(122)
Този анализ вече беше направен в съображения от 115 до 120 и от него излиза, че няма причина за противопоставяне на въпросните компенсации. Той обаче води до заключението, че финансирането на посочените дейности не представлява държавна помощ.
5.5. Бележки на трети страни
(123)
В бележките, които бяха представени в рамките на тази процедура, някои конкуренти посочиха други помощи, от които би се възползвала LNE. Тези мерки не са предмет на настоящата процедура. Предвид отговорите на френските власти Комисията, обаче, се счита за достатъчно информирана, за да може да вземе решение по тях.
(124)
Общият размер на изплатените на LNE субсидии от област Ил-дьо-Франс с цел финансиране на търговската отстъпка, предоставена от LNE на малките и средни предприятия от тази област, е бил 61 000 EUR през 2003 г. Още повече, че тези инвестиции могат да се анализират като помощи за LNE (а не за малките и средни предприятия, които са нейни клиенти) и че те не са свързани с един съществуващ режим на помощи (виж точка 54), те отговарят на условията, определени в член 2 от Регламент (ЕО) № 69/2001 на Комисията от 12 януари 2001 г. относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО за минималните помощи (38). Следователно Комисията не би могла да се противопостави.
(125)
От друга страна Комисията отбелязва, че Асоциацията за защита на околната среда и управлението на енергията (ADEME) не е отпуснала никаква помощ на LNE.
(126)
Нито посоченото използване на официалните знаци на Френската република от страна на LNE, нито степента ѝ на участие в работата на международните органи изглеждат уместни за конкретния случай. Знакът на LNE е различен от официалния знак, чието ползване е запазено само за публичните власти. Колкото до представителството на публичните власти в някои европейски и международни инстанции (работни групи на Международната организация по законова метрология (OIML) и на Комитета за европейско сътрудничество в законовата метрология (WELMEC), предимството по отношение на имиджа, който то може да донесе на LNE, не би могло да се причисли към една държавна помощ.
(127)
Посочените предимства във връзка със самозастраховането, специфичен режим на право на работа за служителите или с безплатно архивиране всъщност липсват. Застрахователните полици на LNE, представляващи при това разход от повече от 300 000 EUR за 2004 г., са подобни на тези, сключвани от частните предприятия. Служителите на LNE не се ползват със специфичен статут като този на публичната функция, но се ползват от частното право, що се отнася до осигуряването срещу безработица и за пенсиониране. И накрая LNE не се ползва от безплатно архивиране; напротив, съответните преки разходи са били от порядъка на 80 000 EUR през 2005 г.
(128)
Фактическото одобрение, с което LNE разполага в рамките на данъчното облекчение за изследователска работа не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1, по-специално защото това одобрение не предполага държавни средства. От това произлиза, че LNE е предмет на специална оценка на своите изследователски кадри в рамките на публичните ѝ задължения по отношение на изследванията. При това данъчното облекчение за изследванията е взето предвид в отчета за приходите и разходите на LNE.
(129)
Колкото до подкрепата, която митниците оказват на LNE, тя не е доказана с никакви точни елементи. Изглежда, че DGDDI ползва свои собствени лаборатории, тези на DGCCRF или външни лаборатории, между които фигурира и LNE, на Националния институт за изследвания и безопасност или Научнотехническия център по строителство (CSTB) за строителните материали.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(130)
При уговорката от раздел 5.4 компенсациите за обществената услуга под формата на бюджетни дотации от държавата и от BNM, както и субсидиите от териториалните единици, отпуснати на LNE между 1993 г. и 2005 г., представляват държавни помощи.
(131)
Комисията констатира, че Франция незаконно е отпуснала въпросните помощи в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора.
(132)
Тези помощи обаче отговарят на член 86, параграф 2 от Договора.
(133)
Настоящото решение не се отнася до държавната гаранция, от която биха могли да се възползват дейностите на LNE в търговската област поради статута ѝ на публично предприятие с промишлен и търговски характер. Този аспект, даващ основание да бъдат предложени мерки, които са полезни по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора (39), ще бъде предмет на по-нататъшни решения,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Компенсациите за обществената услуга, отпуснати незаконно от Франция в полза на Националната лаборатория по метрология и изпитания между 1993 г. и 2005 г., са държавни помощи, съвместими с общия пазар.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Франция.
Съставено в Брюксел на 22 ноември 2006 година.