РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно държавна помощ C 27/09 (ex N 34/B/09) Бюджетна субсидия за France Télévisionѕ, която Френската република възнамерява да приведе в действие в полза на France Télévisions
(нотифицирано под номер C(2010) 4918)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 23 януари 2009 г. Френската република уведоми Комисията за намерението си да предостави бюджетна субсидия в размер на 450 млн. евро, вече включена в Закона за финансите, на France Télévisions за 2009 година. На 13 март 2009 г. Комисията поиска от нея допълнителна информация, която Френската република предостави на 25 май 2009 г. В това писмо Френската република разшири предмета на уведомлението, като изложи своето намерение да въведе постоянен многогодишен механизъм за публично финансиране на France Télévisions, част от който ще представлява годишна субсидия.
(2)
С писмо от 1 септември 2009 г. Комисията счете, че от една страна, бюджетната субсидия, гласувана за 2009 г., е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-долу „ДФЕС“), а от друга страна, уведоми Френската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС във връзка с новия механизъм за публично финансиране на France Télévisions за следващите години.
(3)
Френската република представи своите мнения на 7 октомври 2009 г.
(4)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно помощта.
(5)
Комисията получи мнения по този въпрос от заинтересованите страни. Тя ги препрати на Френската република, на която предостави възможност за отговор; коментарите на Франция бяха получени с писмо от 15 януари 2010 г.
(6)
На 23 април, 19 май и 22 юни 2010 г. Френската република предостави на Комисията разяснения или допълнителна информация.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕХАНИЗМА ЗА ФИНАНСИРАНЕ
(7)
Механизмът за многогодишно финансиране, предмет на настоящото решение, е част от финансирането на мисиите за обществена услуга на France Télévisions, което Комисията разгледа в решенията си от 10 декември 2003 г. (3), 20 април 2005 г. (4), 16 юли 2008 г. (5) и 1 септември 2009 г. (6) Този механизъм обаче представлява различна мярка от тези, които са били предмет на решенията от 2003, 2005 и 2008 г. По-специално бюджетните субсидии, описани по-подробно по-долу, ще представляват по-голямата част от държавните средства, отпуснати на France Télévisions, като таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), наричана по-рано redevance, която е била предмет на решението на Комисията от 20 април 2005 г. и която, като съществуваща помощ, не е изменена от новите разпоредби. Тези два вида държавни средства ще имат за цел да покрият разходите за мисията за обществена услуга на France Télévisions, намалени с оставащите нетни търговски приходи.
II.1. Главни правни основания
(8)
Основните разпоредби за новия механизъм за публично финансиране се съдържат в Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. за аудио-визуалната комуникация и за новата обществена услуга на телевизията. Помощта, за която е постъпило уведомление, е част от предвидена от закона по-обширна реформа на структурите и мисиите от общ икономически интерес на общественото аудио-визуално разпространение. Законът изменя законовите разпоредби, които уреждат мисиите за обществена услуга на France Télévisions, и по-специално Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията. Тези мисии са допълнително уточнени в спецификациите и в договора за целите и средствата на France Télévisions, които са одобрени с нормативни разпоредби, приети за прилагането на закона за свободата на съобщенията. Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. съдържа и финансови разпоредби, от една страна, за изменение на данъчния кодекс, а от друга страна, за установяване на принципа за бюджетната субсидия, включена в закон за финансите за France Télévisions.
II.2. Дейностите и финансирането на получателя: France Télévisions
(9)
France Télévisions е акционерно дружество, учредено съгласно член 44-I от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията. Този закон във вида, в който е изменен, установява единствено предприятие, France Télévisions, в което участват по-рано отделните юридически лица за различни канали. Предприятието подлежи на икономически и финансов контрол, упражняван от френската държава. Дружественият му капитал е разделен на поименни акции, които могат бъдат притежавани само от държавата. Членове на управителния съвет са председателят, четиринадесет членове с петгодишен мандат, а именно двама депутати, назначавани от комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси, петима представители на държавата, пет лица, назначавани от Върховния съвет по аудио-визуалните въпроси, и двама представители на персонала.
(10)
France Télévisions е първата френска аудио-визуална група. В нея са наети около 11 000 души и тя включва каналите France 2, France 3, France 4, France 5 и France Ô, които се излъчват на територията на континентална Франция, както и RFO, дружество, в което влизат обществени радиа и телевизии, които се излъчват в отвъдморските департаменти и територии. Групата включва и рекламен отдел, въпреки че към настоящия момент се обсъжда неговото закриване, както и дружества, които се занимават с дейностите по диверсификация. Някои канали на France Télévisions се излъчват в много държави-членки, по-конкретно в Белгия и Люксембург.
(11)
Оборотът на France Télévisions през 2007 г., последната бюджетна година преди обявяването на реформата на общественото аудио-визуално разпространение, е възлизал на 2 927 млн. евро, 64,2 % от които са от приходите от таксата (redevance), 28,1 % от рекламни приходи (реклама и спонсорство) и 7,7 % от други приходи. В периода 2003-2007 г. делът на отделните елементи от оборота продължава да бъде относително постоянен, като приходите от реклама и спонсорство варират между 30 и 28 %. Цялата група е постигала леко положителни нетни резултати всяка година от периода 2003-2007 г., като общият им размер за целия период възлиза на 99 млн. евро.
(12)
Тази тенденция се е обърнала след обявяването на реформата на общественото аудио-визуално разпространение през януари 2008 г., което е довело по-специално до загубата в бъдеще на приходите от реклама. През бюджетната 2008 година групата France Télévisions регистрира дефицит, с отрицателни нетни резултати в размер на [50-100] (7) млн. евро (от които [50-100] млн. евро в областта на обществената услуга), в резултат именно на сериозния спад на приходите от реклама, който извънредното вливане на 150 млн. евро капитал, одобрено от Комисията в решението ѝ от 16 юли 2008 г., не е успяло да компенсира напълно. За 2009 г., след като влиза в сила реформата на общественото аудио-визуално разпространение, чрез окончателно изплатената бюджетна субсидия от 415 млн. евро, одобрена от Комисията в решението ѝ от 1 септември 2009 г., намалените приходи от реклама са почти компенсирани и групата France Télévisions е регистрирала нетен резултат с малък излишък ([10-20] млн. евро). Все пак в областта на обществената услуга е продължило регистрирането на малък дефицит от около [0-5] млн. евро, тъй като положителният резултат се е дължал на търговските дружества на групата.
(13)
Дейностите и управлението на France Télévisions през последните години, 2004-2008 г., и позицията на предприятието на фона на реформата на общественото аудио-визуално разпространение са описани в сравнително критичен доклад на Сметната палата на Франция „France Télévisions и новата обществена телевизия“. Докладът, на който се позовават някои трети заинтересовани страни в мненията си, е бил приет на разискване и обявен публично на 14 октомври 2009 г., т.е. след решението за откриване на процедурата. В доклада се установява наличието на неизползвани маржове за напредък в управлението и резултатите на France Télévisions към момента и в него се излагат препоръки за бъдещи подобрения в новия контекст на реформата.
II.3. Мисиите за обществена услуга на France Télévisions
II.3.1. Определение на мисиите за обществена услуга в закона
(14)
Член 43-11 от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. излага мисията за обществена услуга на France Télévisions, като определя, че обществените канали „в името на общия интерес имат мисии за обществена услуга. Те предлагат на обществеността, във всички нейни измерения, разнообразни и плуралистични програми и услуги, с изисквания за качество и новаторство, при зачитането на правата на личността и конституционно определените демократични принципи. Те представят диверсифицирано предлагане на аналогови и цифрови програми в областта на информацията, културата, знанията, забавленията и спорта. Те имат положителен ефект върху демократичния дебат, върху обмена между отделните части от населението, както и върху социалното включване и гражданствеността. Те изпълняват дейности в полза на социалното сближаване, културното разнообразие и борбата с дискриминацията и предлагат програми, които отразяват разнообразието на френското общество. Те гарантират насърчаването на френския език и съответно на регионалните езици и подчертават разнообразието на културното и езиковото наследство на Франция. Те допринасят за развитието и разпространението на интелектуалното и артистичното творчество и гражданските, икономическите, социалните, научните и техническите познания, както и за аудио-визуалната и медийната грамотност. Те улесняват обучението по чужди езици. Те участват в обучението в областта на околната среда и устойчивото развитие. Чрез подходящи механизми те улесняват достъпа на глухи лица и лица с увреден слух до излъчваните програми. Те гарантират честност, независимост и плурализъм на информацията, както и на плуралистичното изразяване на мисловните течения и на мнението при зачитане на принципа на равно третиране и на препоръките на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. Организациите от публичния сектор на аудио-визуалните комуникации, с цел изпълнението на мисиите им, допринасят за външните аудио-визуални дейности, разпространението на франкофонията и разпространението на френската култура и език по света. Последните имат за цел да разработят нови услуги, които да обогатят или допълнят предлагането на програми, както и новите техники за създаване и разпространение на аудио-визуалните програми и услуги. Всяка година в парламента се внася доклад, за да се извърши преглед на прилагането на разпоредбите на настоящия член.“
II.3.2. Тълкуване на задълженията за обществена услуга в дейностите на France Télévisions
(15)
По отношение на конкретното тълкуване на мисиите в раздел I от член 44 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. се посочва, че на France Télévisions е възложено да разработи и планира телевизионни емисии и аудио-визуални услуги, които отговарят на мисиите за обществена услуга, посочени в член 43-11 и в спецификациите, предвидени в член 48 от същия закон.
(16)
Декрет № 2009-796 от 23 юни 2009 г. определя спецификациите от този момент нататък само за France Télévisions. Спецификациите очертават дейността на каналите на France Télévisions заедно със задължителните програмни ангажименти за излъчване, често в „най-гледаното време“, ежедневни културни емисии, музикални емисии, по-специално за класическа музика, с представяне на европейски и регионални оркестри, театрални спектакли или спектакли за популяризиране на научни знания (членове 4-7 от спецификациите). France Télévisions също така е длъжно да включва европейското измерение във всички свои програми, а именно като излъчва репортажи за начина на живот или културни практики на други държави-членки и като излъчва емисии с религиозен характер, посветени на основните вероизповедания във Франция (членове 14 и 15 от спецификациите). Задължението за привличане на широка и балансирана публика от цялата общественост също е посочено (член 18).
(17)
От друга страна, съгласно член 53 от Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията, държавата и France Télévisions са сключили многогодишни договори за целите и средствата за срок между три и пет години. Договорите за целите и средствата, при зачитане на мисиите за обществена услуга на France Télévisions, определят по-специално:
-
приоритетните оси на развитието му,
-
поетите ангажименти по отношение на разнообразието и иновацията в творчеството,
-
минималните суми за инвестиции на France Télévisions в европейски кинематографични и аудио-визуални продукции, както и във френски такива, в процент от приходите му и в абсолютна стойност,
-
ангажиментите, чрез които се осигурява участие и гражданственост на лицата с увреждания, адаптиране на всички телевизионни програми за глухи лица или лица с увреден слух,
-
ангажиментите, чрез които се осигурява излъчване на телевизионни програми, до които посредством адаптирани средства достъп имат слепи лица и лица с нарушено зрение,
-
очакваните разходи за дейностите му за всяка от въпросните години, както и количествените и качествените показатели за изпълнение и резултати, които са приети,
-
размера на държавните средства, които трябва да му бъдат отпуснати, като се посочват приоритетните за развитието на бюджета на програмите,
-
размера на очаквания доход от собствените приходи, като се разграничават приходите от реклама и приходите от спонсорство,
-
икономическите перспективи за услугите, които водят до плащане на цена,
-
при необходимост, перспективите по отношение на възстановяването на финансовия баланс.
(18)
Понастоящем задълженията за обществена услуга на France Télévisions са предмет на договора за целите и средствата за 2007-2010 г. „France Télévisions, първата група от безплатни канали в цифровата ера“ от 24 април 2007 г., подписан от компетентните министри и президента на France Télévisions. В раздела за цел I.2 „Насърчаване на стойностите, свързани с идентичността, на обществената услуга“ договорът поставя цели, насочени към конкретни действия, заедно с количествени и качествени показатели, които да бъдат постигнати в области като:
-
улесняването на достъпа на по-широката публика до културните програми и в контекста на демократизацията на културата, като се излъчва културна програма поне в най-гледаното време,
-
отразяването на плурализма в информацията и гражданския дебат,
-
предлагането на широк набор от спортни дисциплини, като се набляга на най-малко показваните спортове по частните канали,
-
отразяването на разнообразието и подобряването на видимостта на компонентите на френското общество,
-
подпомагане на опазването на френската и европейската културна идентичност, разбирането на функционирането на Съюза и неговия принос, както и на овладяването на чужди езици.
(19)
Договорът предвижда и многогодишен финансов пакет, който включва клауза за корекция, според която, в зависимост от развитието на приходите от реклама, държавата и групата приемат да договорят корекция на необходимостта от държавни средства, тоест излишъците, които не са предоставени за намаляване на необходимостта от държавни средства, ще бъдат приоритетно предназначени за разходите, свързани с аудио-визуалното творчество.
(20)
След реформата действащият договор за целите и средствата беше изменен за периода 2009-2012 г. С изменението, описано по-детайлно по-долу, що се отнася до финансовата му част, се укрепват допълнително стойностите, свързани с идентичността, на обществената услуга, предоставяна от France Télévisions, и се определят нови количествени показатели, които трябва да бъдат постигани на година в някои области, посочени в съображение 18.
II.3.3. Въвеждане на нови новаторски аудио-визуални услуги
(21)
Новите спецификации на France Télévisions предвиждат въвеждането на поредица от новаторски услуги, предназначени да обогатят програмното предлагане, като въвеждане на услуги за комуникация, услуги за аудио-визуални медии по заявка или допълнително съдържание за обогатяване на програмите му. Също така в изменението на договора за целите и средствата се предвижда и въвеждане на новаторски услуги, а именно безплатни или платени видеоматериали по заявка, персонална мобилна телевизия, излъчване по Интернет, мобилни приложения, регионални или тематични WebTV.
II.3.4. Външен контрол върху задълженията за обществена услуга, включително въвеждането на нови услуги
(22)
В съответствие с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. управителният съвет на France Télévisions одобрява проекта на договора за целите и средствата на това дружество и провежда разискване по годишното му изпълнение, като резултатът от разискването се обявява публично. Преди подписването им договорите за целите и средствата, както и евентуалните изменения към тези договори, се предават на комисиите на Националното събрание и на Сената по културните и финансови въпроси, както и на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. Комисиите могат да изпратят становище в срок от шест седмици.
(23)
От друга страна, президентът на France Télévisions представя годишен доклад за изпълнението на договора за целите и средствата пред комисиите на Националното събрание и на Сената по културните и финансови въпроси. При представянето на доклада за изпълнението на договора за целите и средствата пред компетентните комисии на Националното събрание и на Сената президентът на France Télévisions представя отчет за дейността и работата на консултативния съвет за програмите, създавани в телевизията, съставен от зрители, който трябва да издава становища и препоръки по отношение на програмите.
(24)
Също така предварителният проект на спецификациите на France Télévisions, определен с декрет, е бил предмет на обществено допитване от 10 до 24 ноември 2008 г., в което около петнадесет организации са дали своя принос, което е довело до изменения на първоначалния текст, като накрая е поискано становището на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. По отношение на външния контрол върху изпълнението му член 48 от закона от 30 септември 1986 г. предвижда внасянето на годишен доклад от Върховния съвет по аудио-визуални въпроси пред комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси. Докладът също така се предава и на Министерството на културата и комуникациите.
(25)
Тези парламентарни комисии, както и Върховният съвет по аудио-визуални въпроси могат да изслушват трети страни. На практика заинтересованите страни редовно се изслушват от тези инстанции, пред които те представят становищата си по въпроси, които са от интерес за общественото аудио-визуално разпространение.
II.4. Финансова компенсация за постепенно намаляване, последвано от премахване на рекламите
(26)
За да станат обществените телевизионни програми по-свободни и по-малко зависими от търговските трудности, член 53, алинея VI от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията предвижда намаляването, последвано от премахване на рекламите: „Програмите, излъчвани между двадесет часа и шест часа от националните телевизионни служби, посочени в раздел I от член 44, с изключение на техните регионални или местни програми, не съдържат реклами, освен такива за стоки или услуги, представени под общото им наименование. Тази разпоредба се прилага също и към програмите, излъчвани чрез тези служби между шест часа и двадесет часа, считано от спирането на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионните услуги, посочени в същия раздел I, на цялата територия на континентална Франция. Тя не се прилага към кампании от общ интерес.“
(27)
Спирането на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионните услуги е предвидено най-късно за 30 ноември 2011 г. Освен изключението за рекламата на стоки или услуги без търговска марка са предвидени изключения за излъчването на реклами за отвъдморските департаменти и общности или за Нова Каледония, ако няма частна телевизия, излъчвана в некодиран вид чрез наземно радиоразпръскване.
(28)
Както е предвидено в член 53 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията, след намаляването, последвано от премахването на рекламите, за да бъде изпълнен законът, държавата предоставя финансова компенсация на France Télévisions при определяни във всеки закон за финансите условия. За тази цел Франция е създала нова програма, озаглавена „Принос към финансирането на общественото аудио-визуално разпространение“ като част от мисията „Медии“ от общия бюджет на държавата. Само ориентировъчно, френските органи считат, че делът на държавната субсидия, която допълва постъпленията от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), би възлизал на около 460 млн. евро през 2010 г., 500 млн. евро през 2011 г. и 650 млн. евро през 2012 г.
(29)
Френската република заявява, че за всяка година публичното финансиране, част от бюджетната субсидия, ще бъде определяно в зависимост от разходите за изпълнението на мисията за обществена услуга на France Télévisions и събирано с постъпленията от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), като се приспаднат оставащите търговски приходи. Във връзка с това френските органи представиха очакваните приходи от и разходи за обществената услуга на France Télévisions, определени въз основа на бизнес плана за 2009-2012 г., и обобщени по-долу:
Таблица 1
Очаквани приходи и разходи за обществената услуга на France Télévisions за 2010-2012 г.
(В млн. евро)
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Бюджет
Очакван бюджет
Очакван бюджет
A.Държавни средства
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
Б.Други приходи (реклама, спонсорство и др.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
В.Брутни разходи за обществената услуга
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
Г.Нетни разходи за обществената услуга (В + Б)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Разлика м/у нетните разходи за общ. услуга - държавните средства (Г + A)
[- 50-50]
[- 50-50]
[- 50-50]
Източник: Мнение на Франция от 15 януари 2010 г.
(30)
Таблицата по-горе показва очаквания дефицит, който съответства на нетните разходи, които не са покрити от сметките за обществената услуга на France Télévision през 2010 и 2011 г. Този дефицит би трябвало да бъде частично намален през 2012 г., с малък излишък, предвиден в размер на [30-50] млн. евро, или [0-5] % от нетните разходи за обществената услуга. Очакваният излишък за 2012 г., ако се потвърди на практика, което предполага, че приходите и разходите са развиват според очакванията, продължава да бъде по-малък от общо прогнозирания дефицит за 2010 и 2011 г. В съответствие с текущия договора за целите и средствата излишъкът, който не е предназначен за намаляването на необходимостта от държавни средства, следва да бъде приоритетно предоставен за разходите в полза на аудио-визуалното творчество. Тъй като по принцип аудивизуалното творчество е предназначено за изготвянето на програмите, евентуалният излишък не следва да финансира търговски дейности.
(31)
Уместно е да се отбележи, че бизнес планът за 2009-2012 г., включен в глава V от изменението към текущия договор за целите и средствата, замества финансовото перо от договора, сключен през април 2007 г., като взема предвид новата рамка, въведена с реформата, и финансовите последици от нея. Бизнес планът предвижда намаляване на общите брутни разходи за предоставянето на обществената услуга за периода 2010-2012 г., с намаление на оперативните разходи спрямо първоначалния договор, намаляване на разходите за излъчване и оползотворяване на взаимодействията, които произтичат от общото предприятие, като това се случва въпреки въвеждането на нови елементи на разходите, придружаващи реформата.
(32)
По отношение на приходите очакваните държавни средства, макар и да нарастват, не балансират напълно сметките за периода 2010-2012 г. и, както е посочено в таблица 1, продължават да бъдат по-малки от брутните разходи за обществената услуга, тоест финансовият баланс в прогнозите зависи от оставащите всяка година търговски приходи. Също така бизнес планът излага интереса на предприятието и на държавата да постигнат баланс по-бързо от очакваното, както и посочва необходимостта от точен и периодичен мониторинг, като се имат предвид положителните и отрицателните рискове.
II.5. Поставяне на таван за държавните средства
(33)
Член 44 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията постановява също, че „Държавните средства, отпуснати на организациите от публичния аудио-визуален сектор, като компенсация за възложените задължения за обществена услуга, не превишават размера на разходите за изпълнение на посочените задължения“. Тази разпоредба е резултат от поетите ангажименти от Френската република за изрично включване в закона на принципа да няма свръхкомпенсация на задълженията за обществена услуга в рамките на процедурата, която е довела до решението на Комисията за съвместимост от 20 април 2005 г. относно използването на средствата от таксата (redevance) (8).
(34)
В съответствие с посочения по-горе ангажимент в член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от сектора на обществената телевизия е включен същият текст като този на член 53 от закона от 30 септември 1986 г., като се вземат предвид „преките и косвените приходи, получени от мисията за обществена услуга“, и се уточнява, че разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга се установяват чрез отделни сметки. В член 3 от декрета се предвижда задължение за France Télévisions и филиалите му да спазват пазарните условия за всички свои дейности, както и изготвянето от външна организация на годишен доклад за изпълнението на това задължение, внасян пред компетентния министър, Националното събрание и Сената.
(35)
Комисията е получила и разгледала доклади за изпълнение на членове 2 и 3 от декрета за бюджетните 2007 и 2008 година (докладите, изготвени съгласно член 3 от декрета, са били одобрени за 2007 г. от одиторите PriceWaterhouseCoopers и KPMG и за 2008 г. от Cabinet Rise), както и проекта на доклада, предвиден в член 2, за 2009 г.
II.6. Нови такси, предвидени в реформата на общественото аудио-визуално разпространение
(36)
Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. също така е изменил данъчния кодекс относно въвеждането на нови такси върху рекламата и електронните комуникации.
II.6.1. Такса върху рекламите
(37)
В дял II от част I на книга I от данъчния кодекс вече е включена глава VIIе, която въвежда такса, дължима от всеки установен във Франция оператор на телевизионни услуги. Таксата се начислява върху размера, без данъка върху добавената стойност, на плащаните от рекламодателите за излъчването на рекламите им суми на съответните задължени лица или поръчители на рекламите, като се приспадат сумите, изплатени съгласно предвидената в член 302а KC такса от общия данъчен кодекс, които се плащат от операторите и разпространителите на телевизионни услуги, които излъчват аудио-визуални продукции, които могат да получат подкрепа от страна на Националния център по кинематография. Тези суми са предмет на договорено намаление с 4 %. Таксата се изчислява в размер на 3 % от частта от размера на годишните плащания, без данъка върху добавената стойност, свързан с всяка телевизионна услуга, която превишава 11 млн. евро.
(38)
Въпреки това за телевизионните услуги, различни от излъчваните чрез наземно аналогово радиоразпръскване, този процент е 1,5 % през 2009 г., 2 % през 2010 г. и 2,5 % през 2011 г. Временно за всички задължени лица до годината на премахване в континентална Франция на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионни услуги таванът на таксата е определен на 50 % от нарастването на нейната основа, установено за календарната година, за която се дължи таксата, спрямо 2008 г. При всички положения размерът на таксата не може да бъде по-малък от 1,5 % от основата. Независимо от това за операторите на телевизионни услуги, чиито ежедневни зрители извън континентална Франция са над 90 % от общия брой на зрителите им, размерът, който трябва да бъде приет за изчисляването на таксата, се намалява с размера на сумите, плащани за излъчването на реклами, предназначени за европейския или световния пазар, умножено по дела в общия годишен брой от броя на зрителите, които се намират извън континентална Франция.
II.6.2. Такса върху електронните комуникации
(39)
В дял II от част I на книга I от общия данъчен кодекс вече е включена глава VIIж, която въвежда такса, дължима от всеки оператор на електронни комуникации, който предоставя услуга във Франция, и която е предмет на предварително заявяване пред Органа за регулиране на електронните съобщения. Таксата се начислява върху размера, без данъка върху добавената стойност, на абонаментите и други плащани от потребителите суми, като възнаграждение за услугите за електронни комуникации, като се приспада размерът на дотациите за осчетоводените амортизации през приключената бюджетна година в рамките на годината, през която таксата е станала изискуема, когато се отнасят до закупени съоръжения и оборудване, считано от влизането в сила на закона, от операторите, за нуждите на инфраструктурата и мрежите за електронни комуникации, установени на националната територия и срокът за амортизация на които е по-малък или равен на десет години. Таксата се изчислява в размер на 0,9 % от частта на основата, която превишава 5 млн. евро.
III. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(40)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване Комисията е счела, че предвидената компенсация от 2010 г. може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и е било уместно да се разгледа съвместимостта ѝ с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, съгласно принципите и правилата, приложими към обществената услуга радио- и телевизионно разпространение.
(41)
По отношение на съществуването на дейност по обществена услуга към ясно определените мисии с официален акт, която подлежи на съответните механизми за контрол, без да изразява съмнения, Комисията е заключила, също както в решенията си от декември 2003 г., април 2005 г., юли 2008 г. и септември 2009 г., че мисиите за обществена услуга на France Télévisions са ясно определени в официалните актове, издадени или одобрени от Франция, съгласно правилата, които предвиждат независим контрол на France Télévisions.
(42)
За разлика от това по отношение на разглеждането на пропорционалността на финансовата компенсация, предвидена спрямо нетните разходи за дейността по обществената услуга, като се отчитат също така ефектите от помощта, Комисията е изразила съмнения по два въпроса, а именно:
-
от една страна, рискът от свръхкомпенсация на нетните разходи за обществена услуга за 2012 г. и евентуално за 2010 и 2011 г., тъй като за тези години Комисията не е разполагала с толкова подробна информация като тази, предоставена от френските органи за 2009 г., и
-
от друга страна, по отношение на евентуалното съществуване на връзка между предназначението на приходите от таксите върху рекламата и електронните комуникации и помощта, която ще бъде изплатена на France Télévisions, и доколкото такава връзка е могла да бъде установена, по отношение на отрицателните ефекти от тях и съвместимостта им с договора, а именно в рамките на преглед на конкурентоспособността след реформата на финансирането на France Télévisions, който не е бил извършен.
(43)
От друга страна, Комисията е привлякла вниманието на френските органи към приемането на 2 юли 2009 г. на нейното Съобщение относно прилагането на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение (9) (наричано по-долу „съобщението относно радио- и телевизионното разпространение“), приложимо към помощта, за която е постъпило уведомление, от момента на публикуването му, и е приканила френските органи да вземат предвид преразгледаното съобщение в мнението си.
IV. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(44)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Дружеството на авторите и композиторите в областта на драматичното изкуство (SACD) насочи вниманието на Комисията върху значението на задълженията, които има France Télévisions в подкрепата на аудио-визуалното творчество, свързано с наследството. Това значение е щяло да бъде увеличено в края на 2008 г. с междубраншово споразумение, което е щяло да бъде включено в бъдещ договор за целите. Така през 2010 г. France Télévisions ще трябва да отдели за аудио-визуалното творчество, свързано с наследството, 19 % от оборота, включен в основата за 2009 г., като през 2012 г. този размер трябва да достигне 20 %, или 420 млн. евро. В замяна на това еквивалентният дял на TF1 е определен максимално на 12,5 %, а този за M6 и DTT каналите съответно няма да превиши 11 %. Задължението в подкрепа на киното също ще се увеличи с 1,2 % над средния годишен процент до 2012 г. Премахването на рекламата ще бъде придружено от нарастване на разходите за програмната схема в областта на собствените, а не чужди произведения, които свидетелстват за ангажимент в полза на новаторска и качествена обществена услуга.
(45)
Френската федерация по телекомуникациите и електронните комуникации (FFTCE) в мнението си от 30 октомври 2009 г., към което се присъединява Iliad, която не е член на FFTCE, счита, че премахването на търговската реклама само по себе си не допринася за мисията за обществена услуга на France Télévisions. Тъй като рекламата не е неразделна част от тази мисия, всяка субсидия, която цели единствено компенсирането на пропуснати ползи, без значение каква е мисията, би била сама по себе си държавна помощ, несъвместима с член 106, параграф 2 и член 107 от ДФЕС. Тази компенсация трябва да покрие самите разходи за обществената услуга, които трябва да бъдат отразени в отделни сметки. Размерът на субсидията е определен за предстоящите години въз основа на очакваната загуба на търговски приходи, което при един влошен пазар сериозно нарушава конкуренцията с частните излъчващи оператори. Тъй като общият рекламен оборот на France Télévisions при един влошен пазар несъмнено не би достигнал 500 млн. евро, френските органи са поели задължението да изплатят 450 млн. евро през 2009 г. само в замяна на премахването на рекламата след 20 часа. В бъдеще приходите от субсидията също биха били много по-големи от рекламните приходи, получени при липсата на реформа.
(46)
По отношение на мисията за общ икономически интерес FFTCE отбелязва, че задълженията на France Télévisions като член на Европейския съюз за радио и телевизия (UER), освен съгласно устава на последния, съществуват от по-рано и биха се приложили без включването им във френския закон. Неясните иначе трудности, които създава законът, не биха били по същество по-различни от произтичащите от устава на UER, който TF1 и Canal + спазват и като членове, така че дадена субсидия за компенсация в рамките на закона трябва да бъде квалифицирана като държавна помощ.
(47)
В крайна сметка FTTCE счита, че новата такса върху оборота на операторите на електронни комуникации, въведена с реформата на общественото аудио-визуално разпространение, е предназначена за финансирането на France Télévisions. Освен декларираното от страна на органите предназначение на новата такса, промените в основата ѝ и ставката ѝ ще променят и размера на субсидията. Въвеждането на такава такса нарушава член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги (10), тъй като държавите-членки не могат да постановят спрямо операторите никаква друга такса върху оборота освен предвидените в директивата данъци.
(48)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Асоциацията на частните канали счита, че лошото управление на France Télévisions, за което Сметната палата е привела много примери, влошава инфлационния ефект, установен на пазара за производството на програми и закупуването на права. При липсата на аналитично счетоводство трудният контрол на разходите създава несигурност по отношение на определянето на разходите за мисиите за обществена услуга, които трябва да бъдат финансирани, със сериозен риск от свръхкомпенсация. Тъй като редица белези сочат, че приходите от новата такса за телевизия ще бъдат предоставяни на France Télévisions, включването ѝ в държавния бюджет не би имало друга цел освен да се избегне контролът от страна на Комисията. Тази такса принуждава конкурентите на France Télévisions да финансират помощта, като поражда нарушение, което влошава недостатъчната диференциация между програмите на отделните исторически канали.
(49)
В коментарите си от 2 ноември 2009 г. Европейският съюз за радио и телевизия (UER) подчертава неизменно свързания с бъдещето характер на всяка многогодишна прогноза за разходите и приходите от обществен излъчващ оператор, представена от Франция. Тези прогнози трябва да осигурят дългосрочна финансова прозрачност, с която трябва да разполага операторът, за да се осигури непрекъсваемост на услугата при пълна независимост. Последващите механизми са тези, които трябва да осигурят коригирането на евентуални разлики в предвижданията. Решението на Комисията трябва да се отнася до параметрите за предварително изчисление и до тези механизми, без да се ограничава действителната сума за предстоящата компенсация чрез одобрение само на очакваните приходи и разходи, като в противен случай Комисията би определила и контролирала по-скоро годишния размер на режим за помощи, отколкото самия режим. UER изразява и тревогата си, че Комисията се опитва да разбере предвиждания размер на взаимодействията и повишаването на ефективността за бъдещите години, тъй като ефективността, с която се предоставя дадена услуга от общ икономически интерес, не подлежи на контрола на Комисията в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(50)
В коментарите си от 2 ноември 2009 г. Асоциацията на европейските търговски телевизии (ACT) заявява, че одобрява решението на Френската република да намали значително търговската реклама на своя обществен излъчващ оператор. ACT отбелязва, че две условия, установени от съдебната практика по делото Altmark (11), не са изпълнени в конкретния случай, така че предвиденият бюджетен принос представлява помощ. Все пак ACT счита, че ако за системата за финансиране на помощта с такса, удържана върху приходите от реклама на конкурентите, се приема, че е в съответствие с правото на Съюза, ползите от оттеглянето от пазара биха били значително намалени, тъй като една такава система в някои отношения би могла да доведе до повече нарушения от традиционните двойни системи за обществено и търговско финансиране.
(51)
ACT счита, че задълженията за обществена услуга на France Télévisions не трябва да се променят значително в сравнение с тези от 1994 г. и да останат подобни на задълженията на други частни оператори. Също така прогнозите за компенсация на загубата на рекламни приходи до 2012 г. са неясни и не отчитат нито намаляването на свързаните с тях разходи за инвестиция, нито възможното намаление на разходите при изготвяне на програмите, които зависят в по-малка степен от затрудненията на рекламодателите, нито очакваното увеличаване на взаимодействията. Механизмът за коригиране на обществените и търговските приходи спрямо разходите, предвиден в договора за целите и средствата, би трябвало да бъде проверен, като се има предвид именно променливостта на търговските приходи, без което Комисията не би разполагала с надеждна информация, за да определи реалните разходи за предоставената услуга и съществуването на евентуална свръхкомпенсация. Тази проверка следва да се извърши, без предприятието да разполага с аналитично счетоводство, както посочва Сметната палата.
(52)
Накрая, ACT счита, че помощта на практика се финансира от новите такси, въведени с реформата, и че що се отнася до таксата върху аудио-визуалната реклама, последната въвежда във Франция модел за финансиране на обществената услуга чрез конкурентите, който на други места е премахнат. Механизмът за помощ запазва ресурсите на France Télévisions, тъй като става все по-очевидно, че рекламодателите не дават пълна информация за търсенето си на конкурентни канали. От друга страна, подобен механизъм ще увеличи препятствията пред навлизането на френския пазар.
(53)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. France Télévisions счита, че механизмът, за който е постъпило уведомление, не му предоставя никакво икономическо предимство спрямо конкурентите му, тъй като, макар и да бъде защитено от загубата на търговските приходи, то това ще е в замяна на наложена от държавата трудност, която нито един частен оператор на пазара няма да претърпи: спирането на рекламата. Когато спирането на рекламите влезе в сила, всяко нарушение на конкуренцията на този пазар ще изчезне, тъй като натискът му върху конкурентите по отношение на спонсорите, като се има предвид ограниченото му присъствие, също ще бъде нулево. По отношение на закупуването на т.нар. аудио-визуални права „premiums“, тъй като TF1 е гледана от 96 от 100 най-добри зрители и от 18 от 20 най-добри зрители през 2008 г., France Télévisions не би сключила договор за изключителни права с големите американски предприятия в областта. То обаче трябва да инвестира в аудивизуалното творчество при изисквания за качество, несъвместими с целевите зрители на търговските канали. По отношение на продажбата на програми France Télévisions счита, че има само маргинално присъствие.
(54)
France Télévisions счита освен това, че тъй като сумата, която ще му бъде отпусната, зависи предварително, точно и обективно всяка година от разходите за неговите мисии, с последваща корекция в случай на разлика с действителните разходи, механизмът, за който е постъпило уведомление, отговаря на второто условие, поставено от съдебната практика по делото Altmark. Четвъртото условие, което се изисква от тази съдебна практика, също би било изпълнено, тъй като взаимодействията, които не са могли да бъдат използвани в миналото, ще бъдат използвани с преработването на правната организация и на устава, като четвъртото условие изисква само услугата да бъде предоставена при най-ниски възможни разходи, а разходите да съответстват на разходите на добре управлявано средно предприятие.
(55)
Според France Télévisions, по отношение на условията за съвместимост с вътрешния пазар на механизма, за който е постъпило уведомление, тъй като последният се предполага, че ще продължи да се прилага много години, нетните разходи за обществената услуга няма да могат да бъдат известни с абсолютна сигурност, така че Комисията да може да упражнява предварителен контрол относно липсата на свръхкомпенсация. Тъй като ориентировъчните прогнози за 2010-2012 г. не са несъвместими с евентуална разумна печалба или образуването на ограничен резерв от 10 % от годишните разходи за обществена услуга, законовите и подзаконовите актове, които установяват последващ контрол, ще дадат възможност при всички положения да се осигури пропорционалността на финансирането. В замяна на това, тъй като промените в разходите за програмната схема зависят от избора на редакторите му, France Télévisions счита, че е длъжно да спазва само задълженията за обществена услуга съгласно закона, като съдържанието може да бъде свободно определяно от Френската република. От друга страна, тези задължения са отразени и чрез изискване за зрители, върху което спирането на рекламите не оказва влияние. В противовес на това трябва да бъде закупен по-голям брой програми.
(56)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Métropole Télévisions (M6) счита, че предвиденият инструмент за финансиране представлява държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС, именно защото второто и четвъртото условие, установени от съдебната практика по делото Altmark, не са изпълнени: компенсация, основана на очаквана загуба на търговски приходи по естествен начин - и на практика - изменящи се, не следва да се счита като основана на обективни и прозрачни параметри за изчисление на разходите за обществена услуга. От друга страна, основата за изчисление не са разходите на добре управлявано средно предприятие от сектора, а разходите на France Télévisions, за което голям брой показатели сочат, че е управлявано по неефективен начин, което би утежнило разходите за обществената услуга за сметка на данъкоплатците.
(57)
Що се отнася до съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, M6 счита, че предвиденият инструмент за финансиране е незаконен, тъй като структурно поражда свръхкомпенсация на разходите за обществена услуга. Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (12) изисква от Франция да прехвърли приходите и разходите от услугата от общ интерес въз основа на последователно прилаганите принципи за аналитично счетоводство. Както беше подчертала Сметната палата, France Télévisions не разполага с такива счетоводни инструменти. Следователно няма обективен елемент, който да послужи за изчисляването на размера на компенсацията. Свръхкомпенсацията би била неизбежна, тъй като субсидията се изчислява въз основа на търговските приходи, които не са част от мисията за обществена услуга, нито трябва да бъдат взети предвид в нейните разходи. Случайният характер на прогнозите за загубени приходи и липсата на анализ на разходите неизбежно биха довели до свръхкомпенсация.
(58)
Включването в механизма за финансиране на новите такси утежнява отрицателните последици от помощите върху пазарите за закупуване на аудио-визуални права - където лошото управление на France Télévisions, защитено посредством държавните помощи, увеличава разходите на конкурентите - и върху рекламната дейност, която France Télévisions ще пренесе към спонсорството, без M6, като се има предвид различният му профил на зрители, да заеме пространството, освободено от France Télévisions. При тези условия оправдано може да бъде само последващо финансиране. Следователно от структурна гледна точка механизмът е незаконен, ако не бъдат въведени механизми за независим последващ контрол, който реално да гарантира, че няма да е налице свръхкомпенсация, въз основа на реални данни, въвеждането на който би било неефективно във Франция според M6.
(59)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Télévision Française 1 (TF 1) отново поставя реформата на финансирането на France Télévisions в контекста на структурни промени, които засягат рекламния пазар, където значението на интернет значително нараства. Телевизията получава едва около 11 % от 33 млрд. евро от разходите за комуникация на рекламодателите през 2008 г. Между януари и септември 2009 г. оборотът от реклами на наземните цифрови телевизионни канали се е увеличил с 60 % спрямо намалението от 8 % за трите исторически наземни канала. За 2008 г. платените от TF1 данъци и такси са 60 % от печалбата му. Многогодишните договори за закупуване на права, инфлацията на цените и непроменливостта на разходите, сред които са и разходите за програмната схема, компенсирани чрез подзаконови задължения за производство и разпространение на френски и европейски произведения, представляват 30 % от общите разходи и според TF1 намаляват полето му на действие. Паралелно с това фактът, че подлежи на нова аудио-визуална такса, би засилил нарушенията на конкуренцията на пазара.
(60)
Евентуалното прехвърляне към TF1 на търсенето от страна на рекламодателите е обявената цел на таксата върху аудио-визуалната реклама. Не само че очакваното прехвърляне на 350 млн. евро от оборота към трите наземни канала не е станало факт през 2009 г., а те отбелязват и намаление от 450 млн. евро спрямо прогнозите. От друга страна, обхватът на това прехвърляне във всеки случай би бил ограничен от законовите и подзаконовите актове, които при транспонирането на правото на Съюза ограничават времето, предназначено за реклама, най-много до дванадесет минути на час предаване, при условие че не се превишат средно шест минути на час за ден.
(61)
TF1 счита, че таксата представлява държавна помощ по две причини: по отношение на това, че на практика France Télévisions вече няма да трябва да плаща след 30 ноември 2011 г. (датата, на която ще трябва да спре рекламите, платените суми за които представляват основата) и, второ, по отношение на това, че France Télévisions ще бъде бенефициер на събраните в тази рамка ресурси, тъй като от големия брой правителствени и парламентарни декларации по време на разискванията по проектозакона се вижда, че то е бенефициер на помощта. Независимо от това, че е законен, режимът за облагане, който я финансира, следва да бъде взет предвид, за да може помощта да бъде оценена.
(62)
TF1 счита, че подлежи на задължения, сравними с тези на France Télévisions, чиито програми се различават несъществено от неговите. Дори и TF1 да приеме одобрително преработването на договора за целите и средствата и на спецификациите след реформата на общественото аудио-визуално разпространение, като се позовава на становището на Сметната палата, то счита, че предлагането на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение не е достатъчно индивидуализирано. Също така се подчертава, че в предишната спецификация количествените задължения за излъчване са съставлявали 10 % от програмните схеми.
(63)
Освен това не са достатъчни контролът на разходите и качеството на управлението на France Télévisions, които водят до това обществената услуга да не се предоставя на най-ниска цена за общността и пораждат риск от свръхкомпенсация. Ето защо в този смисъл Комисията следва да провери нарастването на печалбата от търговските дейности, взаимодействията, които би трябвало да последват след 2009 г. в резултат на създаването на единствено предприятие France Télévisions, и незначителния натиск върху разходите за програмната схема вследствие на по-слабата зависимост от рекламодателите.
V. КОМЕНТАРИ НА ФРЕНСКАТА РЕПУБЛИКА
(64)
В мнението си, представено на 7 октомври 2009 г. и уточнено по-късно, по отношение на прилагането на член 106, параграф 2 от ДФЕС Френската република се позовава по-специално, от една страна, на изразените от Комисията съмнения относно пропорционалността на публичното финансиране и риска от свръхкомпенсация и, от друга страна - относно вземането предвид на новите такси, въведени с реформата на общественото аудио-визуално разпространение, за да се оцени съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е постъпило уведомление.
V.1. Пропорционалност на финансирането и последващ контрол на риска от свръхкомпенсация
(65)
Френската република посочва, че мярката, за която е постъпило уведомление, не е компенсация на пропуснати рекламни приходи на групата France Télévisions, макар че с информативна цел е отразена в предоставените прогнозни суми, а финансиране, предназначено да покрива разходите за изпълнение на мисията за обществена услуга. Нуждите от финансиране на практика ще се променят в зависимост от промените в разходите за програмната схема, колебанията на търговските приходи или средствата за разпространение.
(66)
Френската република подчертава, че предварителното утвърждаване на липсата на риск от свръхкомпенсация трябва да бъде направено чрез проверка на съществуването на законови и подзаконови механизми за контрол, в съответствие със съдебната практика и практиката за прилагане от Комисията, а не спрямо примерните прогнозни суми за субсидия и посочените разходи за в бъдеще. Примерните суми са предоставени за илюстрация, като се има предвид планираният оборот, одобрен от надзорните органи на France Télévisions. Методът за изчисление на субсидията не се опира на прогнозата за намаляване на рекламните приходи на France Télévisions. Изчисляването се основава на обща формула, така че за всяка година комбинираната сума от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public) и бюджетната субсидия, при зачитане на ангажиментите на Френската република и на механизмите за последващ контрол, да бъде установена чрез законови и подзаконови разпоредби, пропорционално на разходите за мисията за обществена услуга на France Télévisions, намалена с търговските му приходи.
(67)
Освен това по отношение на новите новаторски аудио-визуални услуги, посочени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Френската република подчертава, че известен брой е вече предвиден в новите спецификации за France Télévisions и изменения договор за целите и средствата, които са били и ще подлежат на предварителен и периодичен контрол и консултации, описани по-горе. За в бъдеще Франция счита, че въвеждането на всяка една нова важна услуга трябва да бъде отразено в договора за целите и средствата, към който ще се прилагат същите видове контрол.
(68)
От друга страна, като се има предвид влизането в сила на съобщението относно радио- и телевизионното разпространение след откриването на настоящата процедура, Френската република се задължава да усъвършенства инструмента си за последващ финансов контрол, за да изпълни новоприетите правила в това съобщение в областта на механизмите за финансов контрол. Следователно се предвижда изменение на член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. Това изменение цели:
-
да гарантира, че докладът за отделните сметки - изискване, което дава възможност да се гарантира, че няма свръхкомпенсация - ще бъде, подобно на предвидения в член 3 доклад, контролиран от външен орган, избиран с одобрението на министъра, който отговаря за комуникацията, предаден на този министър, както и на Националното събрание и на Сената, като изготвянето му е за сметка на France Télévisions,
-
да се усъвършенства функционалният механизъм, който може да осигури ефективно възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или кръстосани субсидии, отбелязани в отделни сметки, и които не са съвместими с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, както и със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(69)
Също така, за да се допълни информация на Комисията през първите години от реформата, започната със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., френските органи са поели задължението да предоставят на Комисията за периода 2010-2013 г.:
-
изготвените доклади в съответствие с членове 2 и 3 от горепосочения декрет, след изменението му, в срок от шест месеца след общите събрания за одобрение на сметките, включително данните относно промените в рекламните пазарни дялове от 2007 г. насам,
-
държавните елементи за мониторинг на изпълнението на мисиите за обществена услуга от France Télévisions, които са балансът на каналите, изготвян всяка година от Върховния съвет по аудио-визуални въпроси (предвиден в член 18 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г.), и отчетът от изслушванията пред парламентарните комисии (комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси и финансите) на президента на France Télévisions по повод годишното изпълнение на договора за целите и средствата (както е предвидено в член 53 от горепосочения закон).
V.2. Вземане предвид на новите такси, въведени с реформата на общественото аудио-визуално разпространение
(70)
Френската република счита, че не е взела предвид новите такси върху рекламата и електронните комуникации в уведомлението си. Макар и въведени със същия законодателен инструмент, който установява реформата, тези такси не попадат в полето на мярката, за която е постъпило уведомление.
(71)
Френската република посочва, че публичните декларации, заедно с гласуването на закона, разгледан в решението за откриване на процедурата, по-късно оспорени от разпоредбите на този закон, не са достатъчни за установяването на задължителна връзка между предназначението на таксите и финансирането на помощта в правото на Съюза. Във френското право тези такси се събират в полза на общия държавен бюджет, допринасят за финансирането на всички публични разходи и отговарят на принципите за универсалност и бюджетно единство, които са част от конституционността на публичните финанси. В съответствие с член 36 от основния закон от 1 август 2001 г. относно закона за финансите, за да бъдат цялостно или частично предоставени ресурси, определени в полза на държавата, на юридическо лице, е необходима изрична разпоредба в закона за финансите, която в конкретния случай не съществува.
(72)
Френската република подчертава, от друга страна, че няма проект, който да цели създаването на връзка между предназначението на посочените такси и финансирането на France Télévisions. Тя посочва, че ако трябва да бъде предвидено изменение на структурата на режима, френските органи ще изпратят ново уведомление до Комисията съгласно разпоредбите на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
VI. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
VI.1. Наличие на помощта по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(73)
Член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз гласи: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“ Условията за прилагане са разгледани по-долу.
VI.1.1. Държавни средства
(74)
Бюджетните субсидии, предмет на настоящото уведомление, ще бъдат включвани всяка година в Закона за финансите, който установява държавния бюджет на Франция. Следователно става въпрос за мерки, предоставени чрез държавни средства.
VI.1.2. Икономическо предимство с избирателен характер
(75)
Механизмът за бюджетната субсидия с преобладаващи държавни средства, предоставени на France Télévisions, е с избирателен характер, тъй като France Télévisions ще бъде негов единствен получател. Годишната бюджетна субсидия за функциониране, която цели именно да позволи на предприятието да извършва дейностите си, ще бъде компенсация за пропуснатите рекламни търговски приходи, които частично са финансирали разходите и инвестициите му до този момент. По този начин France Télévisions ще може да постигне дял зрители, непостижим без бюджетната субсидия. Следователно то получава икономическо предимство, което е невъзможно да бъде получено по друг начин, или съответно, ако става въпрос за субсидия - при различни пазарни условия, тоест тези, при които работят частните му конкуренти.
(76)
От друга страна, Комисията отбелязва, че Френската република не е представила мнение, което да поставя под въпрос оценките на Комисията в решението за откриване на процедурата по отношение на това, че предвидените субсидии не биха изпълнили кумулативно критериите, посочени в съдебната практика по делото Altmark, и следователно биха предоставили икономическо предимство, което представлява държавна помощ (13). Тя отбелязва обаче, без да се засяга последващото развитие в управлението и резултатите на France Télévisions за предстоящите години, че понастоящем докладът на френската Сметна палата за France Télévisions - публикуван през октомври 2009 г. след решението за откриване на процедурата - подкрепя аргументацията ѝ, според която четвъртото условие не е изпълнено.
(77)
В обобщение на горепосоченото става ясно, че отпускането на бюджетни субсидии само за групата France Télévisions чрез държавни финансови средства на Франция ще предоставя предимство с избирателен характер на това предприятие.
VI.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите-членки
(78)
France Télévisions осъществява дейност в областта на производството и излъчването на програми с търговска цел, а именно като разпространява платени реклами за рекламодатели или спонсорирани емисии в своите програми, като продава правата си за разпространение или като купува такива права. Тези търговски дейности се упражняват в конкуренция с други канали, като TF1, M6, Canal +, именно във Франция, където, както подчертават френските органи, групата France Télévisions е първата аудио-визуална група. През 2010 г. делът на France Télévisions би трябвало да е около 10 %, който му отрежда трето място като доставчик на френския пазар.
(79)
До изтичането на срока за премахване на търговската реклама през 2011 г. France Télévisions ще продължи да осъществява дейност, макар и с ограничено ефирно време, на френския пазар на телевизионната търговска реклама в конкуренция с други излъчващи оператори. Дори и след 2011 г. France Télévisions ще може да предлага услугите си на рекламодателите за реклами на стоки под родово наименование или спонсорство на емисии в конкуренция с останалите излъчващи оператори, осъществяващи дейност във Франция. Дори и конкурентите на France Télévisions да се възползват изцяло от почти пълното оттегляне на France Télévisions от рекламния пазар в резултат на реформата, все пак France Télévisions ще продължи да присъства на него. Всъщност в обеми и в пазарен дял за постоянните конкуренти спрямо 2007 г., въз основа на очакваните приходи от реклама и спонсорство на France Télévisions, представени от френските органи, France Télévisions все още ще притежава 3,3 % от пазара през 2012 г. при съответно повече от 50 % и 20 % за TF1 и M6.
(80)
France Télévisions ще може да постигне дял зрители, който не би имала при липса на разглежданата бюджетна субсидия, което може да окаже въздействие върху зрителите на останалите излъчващи оператори и следователно върху търговските дейности на последните, което да доведе до нарушаване на условията за конкуренция. При всички положения France Télévisions ще продължи да осъществява дейност и на пазарите за закупуване и продажба на аудио-визуални права с правомощие за договаряне, запазено благодарение на посочената по-горе подкрепа. Запазването на инвестициите в програмите, възможни благодарение на бюджетните субсидии, оказва влияние върху степента, при която France Télévisions може да купува или продава на тези пазари.
(81)
От горепосоченото става ясно, че бюджетните средства за единствената група France Télévisions чрез финансови ресурси на Франция нарушават или най-малкото заплашват да нарушат конкуренцията, която съществува в областта на търговската експлоатация на радио- и телевизионното разпространение във Франция и в известен смисъл в други държави-членки, в които се разпространяват програмите на France Télévisions.
(82)
Пазарите за продажба и закупуване на аудио-визуални програми и права за излъчване, на които France Télévisions осъществява дейност, са с международно измерение, дори и закупуването да се извършва с териториално ограничение най-общо в една държава-членка. От друга страна, програмите на France Télévisions, чието излъчване може да бъде запазено благодарение на държавната подкрепа, се приемат в други държави-членки, като Белгия и Люксембург. Накрая, France Télévisions излъчва програми и по Интернет, достъпни и на други места освен във Франция.
(83)
При тези условия предвидените бюджетни субсидии могат да доведат до евентуално нарушаване на условията за конкуренция и да засегнат търговията между държавите-членки.
VI.1.4. Заключение относно наличието на държавна помощ
(84)
С оглед на горепосоченото бюджетните субсидии, които Френската република предвижда да отпусне на France Télévisions, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и е необходимо да се разгледа съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
VI.2. Съвместимост по отношение на член 106, параграф 2 от ДФЕС
(85)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(86)
В своето съобщение относно радио- и телевизиното разпространение Комисията излага ринципите, към които се придържа при прилагането на член 107 и член 106, параграф 2 от ДФЕС, за държавното финансиране на публичните излъчващи организации. В този смисъл оценката на Комисията се отнася до следните два аспекта:
-
съществуването на точно и ясно определение в официален акт на мисията за обществена услуга, включително при доставката на важни нови услуги, и подлежаща на механизми за ефективен контрол от независима организация на излъчващия оператор,
-
пропорционалността и прозрачността на публичното финансиране на необходимите компенсации за тази мисия, без компенсациите да превишават размера на нетните разходи за мисията за обществена услуга, също подлежат на ефективен контрол.
VI.2.1. Точно и ясно определени в официален акт на мисията за обществена услуга, която подлежи на ефективен контрол
(87)
Както беше посочено по-горе, Комисията не е изразила съмнения в решението си за откриване на процедурата, поради изложените в него причини, нито по отношение на адекватността на определението и на мандата на мисията за обществена услуга, възложена на France Télévisions чрез официални актове, нито по отношение на адекватността на външния контрол, упражняван върху начина, по който France Télévisions изпълнява възложените ѝ задължения, описани по-горе. Ето защо Комисията е счела, че съответните разпоредби от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. (членове 43-11, 44, 48 и 53) и от декретите или официалните актове за прилагането му, а именно по отношение на спецификациите (Декрет № 2009-796 от 23 юни 2009 г.) и договора за целите и средствата, са в съответствие с правилата за прилагане на член 106, параграф 2 от ДФЕС относно оценяването на помощите за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение, изложени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(88)
Това заключение е било логично предвид вече направените от Комисията заключения по този повод в съответствие с приложимото по това време съобщение, в нейните решения от 2003 и 2005 г. за France 2 и France 3 и за France Télévisions от 2008 и 2009 г.
(89)
В допълнение следва да се разгледат общите коментари на някои заинтересовани страни, които целят да потвърдят привидно сходния характер на програмите на обществената телевизия и на конкурентите, оспорени на практика от коментарите на други страни, и които не са от такова естество, че да променят тази оценка.
(90)
Измененият Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията определя обширно, качествено, но точно задълженията за обществена услуга на France Télévisions. Последното трябва по-специално да се насочи към широка публика и да разнообрази предлагането си с цел да удовлетвори, при зачитане на плурализма, демократичните, социалните и културните нужди на обществото. Фактът, че някои конкуренти са длъжни, тъй като членуват в UER, да спазват устава му, както подчертава FFTCE, не пречи на съществуването на конкретни задължения за обществена услуга, посочени в официални актове на Френската република, които, за разлика от задълженията, които произтичат от членуването в UER, се налагат само на France Télévisions.
(91)
От друга страна, ако е необходимо, задълженията на France Télévisions се посочват и в спецификациите, и в договора за целите и средствата, заедно с точни и количествени показатели, които трябва да бъдат постигнати в програмната схема, които не се прилагат към конкурентните оператори. Държавните средства, отпуснати на France Télévisions, са предназначени за постигането на целите и изпълнението на задълженията за обществена услуга, определени в законови и подзаконови разпоредби в името на общия интерес, тъй като частните ресурси, предоставени на конкурентните излъчващи оператори, имат чисто стопанска цел. Също така съществуването на подзаконови или свободно приети ограничения от операторите при дейността им по излъчването не означава съществуването на недиференцирано предлагане на практика за публичните и частните излъчващи оператори. Тези задължения за обществена услуга, които произтичат от закона, за разлика от тези, които произтичат от членуването в UER, от друга страна, подлежат на периодичен външен контрол, а именно парламентарен, по отношение на изпълнението им.
(92)
Освен това SACD посочва най-големия ангажимент на France Télévisions в подкрепа на оригиналното френско аудио-визуално и кинематографично творчество, подлежащ на много по-малки задължения. Разбира се, мнението на SACD не излага и не илюстрира причините, поради които чуждестранните произведения, различни от френските, евентуално от други държави-членки, са с по-ниско качество от тези, които France Télévisions ще финансира. Независимо от това един задължителен ангажимент в подкрепа на оригиналното творчество, нараснал в абсолютно отношение и спрямо конкурентите, допринася и е пряко свързан със социалните и културните нужди на френското общество, на които програмите на France Télévisions трябва да отговорят в съответствие със задълженията му за услуга от общ интерес.
(93)
Като се има предвид информацията, предоставена от Френската република, положителната оценка относно определението и контрола на мисията за обществена услуга на France Télévisions трябва да бъде разширена към приложимите механизми за въвеждането на значими нови аудио-визуални услуги, по смисъла на съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, влязло в сила след решението за откриване на настоящата процедура. Тези услуги, които разширяват предлагането на програмно излъчване на други носители или формати, са включени в спецификациите и договорите за целите и средствата на France Télévisions, където се уточняват и отразяват съответно мисиите за услуга от общ икономически интерес, предвидени от закона. Тези документи са приети с декрет, както е посочено по-горе, така че вече предвидените нови услуги и тези, които евентуално предстоят, подлежат на същите специфични процедури за предварителна консултация и за последващ контрол на годишното изпълнение като посочените мисии.
(94)
В обобщение, определението за мисия за обществена услуга, възложена на France Télévisions, както и свързаните с нея механизми за контрол съответстват на правилата и принципите, установени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, като те самите се основават на съдебната практика на съдилищата на Съюза.
VI.2.2. Пропорционалност и прозрачност на публичното финансиране
(95)
Съобщеният от Френската република механизъм за финансиране, част от който е годишната субсидия за компенсация на намаляването, последвано от премахване на рекламите, трябва да бъде установен като постоянен и да се разшири отвъд предвидената от закона дата за спиране на рекламите, а именно ноември 2011 г.
(96)
Годишното публично финансиране ще включва разпределянето на част от ресурсите от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), наричана по-рано redevance, и предвидената със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. субсидия. Към съществуващата помощ, одобрена от Комисията в решението ѝ от 20 април 2005 г., която не се изменя от предвидения механизъм, се добавя и бюджетна субсидия, точният размер на която ще се определя всяка година в закона за финансите за текущата бюджетна година. В мнението си Френската република посочва, че въз основа на нетните разходи за обществена услуга преди всяка бюджетна година предварително ще се определя размерът на годишната субсидия.
(97)
Това става ясно от примерните прогнози, предоставени от френските органи в отговор на изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата. Комисията отбелязва ориентировъчния според френските органи характер на очакванията от бизнес плана и приема, че за предприятието, на което е възложена подобна мисия за обществена услуга и което трябва да поеме многогодишни разходи за тази цел, е полезно да разполага с очаквана финансова рамка в бизнес плана, включена в допълнението към договора за целите и средствата. Като се има предвид това, общо ориентировъчните държавни средства, посочени в него, продължават да бъдат свързани, макар и с по-малък размер, с размерите на брутните разходи за предоставянето на тази услуга, очаквани за периода 2010-2012 г.
(98)
Като се има предвид относителната предвидимост на брутните разходи, по-малко нестабилни в сравнение с търговските приходи, които служат за установяването на нетните разходи, ориентировъчните цифри от бизнес плана потвърждават a priori твърдението на Френската република по отношение на определящия характер на критерия за нетните разходи за обществена услуга за определянето на годишния размер на предстоящата субсидия. Следователно задължението за финансова компенсация от държавата, въведено със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., ще бъде фактът, който поражда бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление, без да се определя размерът ѝ спрямо евентуално очакваните рекламни приходи, пропуснати в резултат на премахването на рекламите.
(99)
Подобен подход изглежда обективно оправдан. Всъщност поради постоянния характер на субсидията определянето на нейния размер спрямо евентуално получените рекламни приходи, ако рекламите не се премахнат в съответствие със закона, например като се определи евентуалният размер на приходите преди обявяването и въвеждането на реформата, с евентуална корекция в зависимост от промените на пазара на телевизионната реклама, би било още по-произволно. Ако размерът на субсидията се изчислява спрямо приходи, за които се счита, че има законно основание, намалението на брутните разходи за по-широка обществена услуга от очакваното, в резултат например на бъдещи взаимодействия при учредяването на единственото предприятие France Télévisions, би могло да породи риск от свръхкомпенсация чрез държавните ресурси.
(100)
Начинът за изчисление на годишната субсидия спрямо разходите за мисията за обществена услуга, намалени с оставащите нетни търговски приходи, от друга страна съответства на ангажимента на Френската република, вече отразен в член 44 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията и в член 2 от декрета относно финансовите отношения между Франция и организациите от аудио-визуалния публичен сектор, държавните средства, предоставени на France Télévision, да не превишават нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, възложени на последното. Както припомнят френските органи, този ангажимент и посочените по-горе разпоредби са изцяло приложими към бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление, и към механизма за годишно публично финансиране, от което тя ще бъде неразделна част.
(101)
Следователно начинът за изчисление на годишната субсидия спрямо нетните разходи за мисията за обществена услуга - намалена с оставащите нетни търговски приходи - изглежда пропорционален по смисъла на съобщението на Комисията относно радио- и телевизионното разпространение.
(102)
В тази връзка изразеното противоположно мнение на някои трети заинтересовани страни не може да промени това заключение:
-
коментарите на FFTCE, според които компенсацията за пропуснати ползи от рекламните приходи, които не са част от мисията за обществена услуга, не е част от финансирането на тази мисия, не следва да бъдат приети, както и коментарите на M6 по отношение на нестабилните и следователно неточни предвиждания за пропуснати търговски приходи; в зависимост от нетните разходи за обществена услуга на France Télévision предварително ще трябва да се определи годишният размер на субсидията, като очакванията за сумата, предоставени от Френската република за 2010, 2011 и 2012 г., от друга страна са единствено ориентировъчни,
-
коментарите на M6, които целят да докажат, че предполагаемата липса на инструменти за аналитично счетоводство на France Télévisions според Сметната палата на Франция в структурно отношение би породила свръхкомпенсация, в смисъл че субсидията се основава на необективни елементи на разходите, както и мнението на TF1 относно свръхкомпенсацията на неконтролираните или лошо управлявани разходи, не са основателни; първо, Сметната палата е посочила през октомври 2009 г. липса на инструменти за управление, включващи по отношение на групата France Télévisions инструментите за аналитично счетоводство на филиалите, а не липса на какъвто и да е инструмент за аналитично счетоводство на управлението; за всяко дружество от групата France Télévisions е налице аналитично счетоводство,
-
второ, разглеждането на съвместимостта на компенсацията с вътрешния пазар, за разлика от разглеждането на съществуването на икономическо предимство за France Télévisions, не засяга разходите, които средно и добре управлявано предприятие в сектора би могло да направи, за да предостави услугата от общ интерес, а засяга разходите, които реално ще направи France Télévisions, като в това се включва очакваното намаление в бъдеще; както беше посочено по-горе, общият размер на държавните средства, които да бъдат изплатени на France Télévisions, a priori ще бъде по-малък от направените разходи за предоставянето на обществената услуга и ще бъде определен, така че да се избегне свръхкомпенсация след приспадане на нетните търговски приходи.
(103)
Тези забележки, необосновани, що се отнася до предварителното определяне на размера на годишната субсидия, не вземат предвид обаче съществуването на механизмите за последващ контрол. Всъщност, както беше посочено по-горе, предварителното годишно определяне в закона за финансите на субсидията за бюджетната година ще бъде последвано от механизми за последващ контрол, а при необходимост - от възстановяване.
(104)
Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение предвижда държавите-членки да въведат подходящи механизми за предотвратяване на всякаква свръхкомпенсация, като редовно осъществяват контрол върху използването на публичното финансиране. Както е посочено в съобщението, ефективността на контрола се гарантира, като се осъществява на равни периоди от време от независима организация, заедно с механизми за възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или правилно разпределяне през следващата бюджетна година на евентуални резерви, които не превишават 10 % от годишните разходи за обществена услуга, от една страна, и от друга, на евентуални кръстосани субсидии.
(105)
В член 44 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. се посочва, че „държавните средства, отпуснати на организациите от публичния аудио-визуален сектор като компенсация за възложените им задължения за обществена услуга, не превишават размера на разходите за изпълнение на посочените задължения“. Тази разпоредба произтича от ангажиментите на Френската република да включва изрично в закона принципа за липсата на свръхкомпенсация на задълженията за обществена услуга, установен в рамките на процедурата, която е довела до решението за съвместимост на Комисията от 20 април 2005 г. относно използването на ресурсите от таксата (redevance) (14).
(106)
Член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от публичния сектор на аудио-визуалната комуникация съдържа същия текст като този на член 53 от закона от 30 септември 1986 г., като се отчитат „преки[те] или косвени приходи от мисията за обществена услуга“, и посочва, че разходите за мисията за обществена услуга са установени в отделни сметки. В член 3 декретът предвижда задължение за France Télévisions и неговите филиали да спазват обичайните пазарни условия за всички свои търговски дейности, както и външна организация да изготвя годишен доклад относно изпълнението на това задължение, внасян пред компетентния министър, Националното събрание и Сената. Последната разпоредба също така се отнася и до ангажиментите на Френската република, посочени в решението на Комисията от 20 април 2005 г., цитирано в съображение 7.
(107)
Общият съд на Европейския съюз е установил, че както разпоредбите относно принципа за липса на свръхкомпенсация, така и контролът и проверката на прилаганите от France Télévision условия към търговските му дейности разсейват по много сполучлив начин тревогите, изразени от Комисията по време на процедурата, довела до решението от 20 април 2005 г. (15) Общият съд е потвърдил, че последващият контрол, осъществяван относно спазването на ангажиментите, е подходящ (16).
(108)
Комисията е получила и разгледала доклади за изпълнение на членове 2 и 3 от декрета относно бюджетните години 2007 и 2008 (като докладите, изготвени съгласно член 3 от декрета, са били сертифицирани за 2007 г. от одиторите PriceWaterhouseCoopers и KPMG и за 2008 г. от Cabinet Rise), както и предвидения в член 2 проектодоклад за 2009 г. В наличните доклади се заключава, че публичните ресурси, отпуснати на групата France Télévisions, не са превишили нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, възложени на France Télévisions, и че предприятието е спазило обичайните пазарни условия във всички свои търговски дейности. Това изключва евентуалните кръстосани субсидии между търговските дейности и дейностите за обществена услуга. Изготвянето на въпросните доклади показва, от друга страна, че изготвянето на сметките за разходите и средствата от обществената услуга на отделните канали на France Télévisions е възможно посредством съществуващи счетоводни инструменти, обратно на становището именно на M6.
(109)
Правилата за последващ контрол на държавните средства, предвидени в Декрет № 2007-958, ще се приложат към бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление. От въвеждането на контрола общо отпуснатите на France Télévisions държавни средства не са били достатъчни за покриването на нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, така че въпросът с предоставянето на евентуална свръхкомпенсация е неуместен. За очакваните средносрочни приходи и разходи, посочени в бизнес плана и в таблица 1 по-горе, за 2012 г. е предвиден малък излишък, който, ако се потвърди, тъй като няма да е необходим за компенсиране на очакваните дефицити за 2010 и 2011 г., следва да бъде по принцип и приоритетно предоставен за покриване на разходите в подкрепа на аудивизуалното творчество.
(110)
При всички положения, за да приведе в съответствие съществуващия механизъм с нововъведените уточнения през 2009 г. чрез съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Френската република се задължава да внесе изменение в член 2 от Декрет№ 2007-958 от 15 май 2007 г., така че:
-
да гарантира, че годишният доклад за отделните сметки ще бъде, подобно на предвидения в член 3 доклад, контролиран от външен орган, избиран с одобрението на министъра, който отговаря за комуникацията, предаден на този министър, както и на Националното събрание и на Сената, като изготвянето му е за сметка на France Télévisions,
-
да се усъвършенства функционалният механизъм, който може да осигури ефективно възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или кръстосани субсидии, отбелязани в отделни сметки, и които не са съвместими с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, както и със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(111)
При тези условия Френската република изглежда ще разполага с подходящи механизми за осъществяване на редовен и ефективен контрол на използването на публичното финансиране, за да предотврати всяка една свръхкомпенсация или кръстосана субсидия, както предвижда съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(112)
Като се има предвид горепосоченото, евентуалните ограничения за конкуренцията, дължащи се на присъствието на France Télévisions на търговските пазари, на които ще осъществява дейност след завършване на реформата, ще бъдат накрая ограничени. Присъствието му ще бъде по всяка вероятност значително намалено и се очаква реформата да доведе, макар и частично, до прехвърляне на търсенето на реклама по телевизията към конкурентите на France Télévisions.
(113)
Всъщност, както се посочва в отворено писмо от седем частни радио- и телевизионни канала, изпълнението на реформата с премахването на рекламите на France Télévisions ще доведе до: „предоставяне на частните медии на възможност за възстановяване, от което имат нужда“, тъй като запазването на рекламите: „би породило пагубни последици за всички френски медии и би променило значително икономическите перспективи [на] участниците…“ (17).
(114)
С други думи, частичното оттегляне на France Télévisions и преориентирането по отношение на структурата на приходите му - търговски или държавни за компенсация - към излъчването на програми, които отговарят на мисията му за обществен интерес, и то без пряка финансова компенсация за зрителите, намаляват евентуалните ограничения за конкуренцията на конкурентните пазари, на които France Télévisions осъществява дейност. Оттеглянето освобождава пространство, което би могло да бъде заето от нови участници или участници с намалено присъствие на рекламния пазар към настоящия момент, като се засили конкуренцията за определен период.
(115)
Следователно, като се имат предвид предоставената информация и поетите ангажименти от Френската република, публичното финансиране ще има за цел да позволи на France Télévisions да покрие направените нетни разходи, за да изпълни задълженията си, и това финансиране ще трябва да бъде ограничено до посочените разходи и ще подлежи на последващ контрол, който да отговаря на критериите от приложимото съобщение относно радио- и телевизионното разпространение. Освен това, като се има предвид, че France Télévisions, от друга страна, ще намали присъствието си на конкурентните пазари, няма риск предвидената помощ да засегне развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза, като изпълнява по този начин условията за прилагане на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(116)
От друга страна, Френската република се задължава да представя на Комисията годишен доклад до 2013 г., когато реформата на общественото аудио-визуално разпространение ще е приключила, така че да се проследят най-уместните аспекти за изпълнението на реформата спрямо правилата за държавната помощ, а именно годишните компенсации и механизмите за последващ контрол, приложените условия от France Télévisions към дейностите му и промяната на позицията му на този пазар, както и годишното изпълнение на договора за целите и средствата.
(117)
Като се имат предвид обхватът на реформата, иновациите във финансирането на мисията за обществена услуга на France Télévisions, която дружеството въвежда, последиците от нея върху промяната на приходите и разходите на France Télévisions и несигурната икономическа среда на пазарите, които засягат търговските приходи на France Télévisions и неговите конкуренти, този ангажимент дава възможност на Комисията да проверява и проследява отблизо изпълнението на реформата, както и на поетите от Френската република ангажименти в рамките на настоящата процедура.
(118)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията е изразила съмнения относно съществуването на евентуална връзка между предназначението на приходите, получени от новите такси върху рекламата и електронните комуникации, и годишната субсидия, която ще получава от 2010 г. France Télévisions. Подобна връзка, ако можеше да бъде установена, би означавала, че тези такси се считат за неразделна част от помощта и са предмет на съвместимостта на тази помощ с вътрешния пазар. Ако съществуването на такава връзка можеше да се изключи за 2009 г., именно предвид датата на влизане в сила и прилагането на Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. за общественото аудио-визуално разпространение, щеше да остане съмнение за в бъдеще поради заявлението, направено от френските органи на най-високо равнище.
(119)
От съдебната практика на Съда, потвърдена в Решение от 22 декември 2008 г. по делото за преюдициално заключение Régie Networks (C-333/07) (точка 99), става ясно, че „За да се счита дадена такса за съставна част от мярка за помощ, по силата на приложимата национална правна уредба трябва да съществува задължителна връзка по предназначение между съответните такса и помощ, в смисъл че приходът от таксата е предназначен по необходимост за финансирането на помощта и влияе пряко върху размера на последната, а следователно и върху преценката за съвместимостта на тази помощ с общия пазар.“ (18) Двете условия за прилагане, установени от Съда, а именно приложимата национална правна уредба и прякото влияние върху размера на помощта, са разгледани по-долу.
(120)
Във френското право, в съответствие с член 36 от основния закон от 1 август 2001 г. относно закона за финансите, предоставянето на друго юридическо лице на ресурси, установени в полза на френската държава, е възможно само съгласно разпоредба от закона за финансите. Законът за финансите следва да предвиди изрично приходът от таксите върху рекламата и електронните комуникации, въведени със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., да бъде изцяло или частично предоставен за финансирането на France Télévisions. Към настоящия момент такава разпоредба не е била приета. Занапред Френската република се задължава в съответствие с разпоредбите на член 108, параграф 3 от ДФЕС да изпраща ново уведомление до Комисията за всяко планирано изменение на структурата на режима. При тези условия не може да бъде установена задължителна връзка между предназначението на помощта, за която е постъпило уведомление, и новите такси от националното право по смисъла на с практиката на Съда.
(121)
Освен това решаващият критерий за определянето на годишния размер на бюджетната субсидия, заедно с предвидения размер на разпределяните ресурси от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), ще бъде размерът на нетните разходи за задълженията за обществена услуга, поемани от France Télévisions, а не размерът на приходите, получени от новите такси. Очакваните разходи за обществена услуга са предмет и ще бъдат предмет на предварителни оценки в договора за целите и средствата съгласно член 53 от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, като предвидената с проектозакона за финансите годишна субсидия ще бъде определена според очакваните нетни разходи и съответствието между очакванията и резултатите трябва да бъде установено и при необходимост коригирано на по-късен етап в рамките на доклада, предвиден в член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от публичния сектор за аудио-визуални комуникации. Тъй като разходите са направени независимо от събраните чрез таксите средства, приходът от данъците не може да окаже пряко влияние върху размера на помощта. От друга страна изглежда, че първоначално предвидените ставки на таксите от френското правителство са били намалени в окончателно гласувания от парламента закон, без това да е довело до съответно и пропорционално намаление на субсидията, която трябва да бъде изплатена на France Télévisions.
(122)
Като се има предвид горепосоченото, таксите върху рекламата и електронните комуникации, въведени със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., не са неразделна част от помощта и следователно не трябва да бъдат включвани при разглеждането на съвместимостта на последната с вътрешния пазар, обратно на твърденията на някои трети заинтересовани страни, а именно ACT, FFTCE, Асоциацията на частните канали, M6 и TF1.
(123)
Това заключение не засяга съвместимостта на посочените такси и конкретните разпоредби за тях като отделни мерки с правото на Съюза, а именно що се отнася до таксата върху електронните комуникации, по отношение на разглежданите въпроси в рамките на процедурата за нарушение № 2009/5061, в съответствие с Директива 2002/20/ЕО или Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (19).
(124)
Комисията отбелязва, от друга страна, декларацията на Франция, изключваща посочените данъци от обхвата на уведомлението ѝ, предмет на настоящото решение.
VII. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(125)
С оглед на гореизложеното Комисията заключава, че годишната бюджетна субсидия в полза на France Télévisions, приведена в действие, както е посочено по-горе, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, в съответствие с принципите и правилата за прилагане, предвидени за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Френската република предвижда да приведе в действие в полза на France Télévisions под формата на годишна бюджетна субсидия съгласно член 53, алинея VI от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на помощта е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 20 de julio de 2010
relativa a la ayuda estatal C 27/09 (ex N 34/B/09) Subvención presupuestaria a France Télévisions que la República Francesa tiene previsto ejecutar en favor de France Télévisions
[notificada con el número C(2010) 4918]
(El texto en lengua francesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2011/140/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentasen sus observaciones de conformidad a dichos artículos (1) y vistas dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 23 de enero de 2009, Francia notificó a la Comisión su intención de proceder a una subvención presupuestaria de 450 millones EUR, ya inscrita en la Ley de Finanzas, en favor de France Télévisions para el año 2009. El 13 de marzo de 2009, la Comisión solicitó información adicional que Francia facilitó el 25 de mayo 2009. En dicha carta, Francia amplió el objeto de la notificación, indicando su intención de establecer un mecanismo permanente y plurianual de financiación pública de France Télévisions, de la que formará parte una subvención anual.
(2)
Mediante carta de 1 de septiembre de 2009, la Comisión consideró que la subvención presupuestaria votada para el año 2009 era compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) e informó a Francia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE en relación con el nuevo mecanismo de financiación pública de France Télévisions para los años siguientes.
(3)
Francia presentó sus comentarios el 7 de octubre de 2009.
(4)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda.
(5)
La Comisión recibió observaciones al respecto de varias partes interesadas, que transmitió a Francia para que formulara los comentarios que considerara pertinentes y recibió dichos comentarios por carta de 15 de enero de 2010.
(6)
El 23 de abril, el 19 de mayo y el 22 de junio de 2010, Francia transmitió a la Comisión precisiones o datos complementarios.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DEL MECANISMO DE FINANCIACIÓN
(7)
El mecanismo de financiación plurianual objeto de la presente Decisión se sitúa en el contexto de la financiación de las misiones de servicio público de France Télévisions que la Comisión examinó en sus decisiones de 10 de diciembre 2003 (3), 20 de abril de 2005 (4), 16 de julio de 2008 (5) y 1 de septiembre de 2009 (6). Sin embargo, constituye una medida distinta de las que fueron objeto de las decisiones de 2003, 2005 y 2008. En concreto, las subvenciones presupuestarias descritas más adelante complementarán los recursos públicos asignados a France Télévisions en materia de contribución al sector audiovisual público, antes conocidos como redevance (canon), que fue objeto de la Decisión de la Comisión de 20 de abril de 2005 y que, en tanto que ayuda existente, no resultan modificados por las nuevas disposiciones. Ambos recursos públicos pretenden cubrir el coste de la misión de servicio público de France Télévisions, descontando los ingresos comerciales netos que sigan existiendo.
II.1. Principales bases jurídicas
(8)
Las principales disposiciones del nuevo mecanismo de financiación pública están contenidas en la Ley no 2009-258, de 5 de marzo de 2009, sobre la comunicación audiovisual y el nuevo servicio público de la televisión. La ayuda notificada forma parte de una reforma más amplia, por ley, de las estructuras y las misiones de interés económico general del sector audiovisual público. La Ley modifica así las disposiciones legislativas que rigen las misiones de servicio público de France Télévisions, y más concretamente, la Ley no 86-1067, de 30 de septiembre de 1986, sobre la libertad de comunicación. Estas misiones figuran con más detalle en el pliego de condiciones y en el contrato de objetivos y medios de France Télévisions, que son aprobados por los textos normativos adoptados en aplicación de la ley sobre libertad de comunicación. La Ley no 2009-258, de 5 de marzo de 2009, también contiene disposiciones financieras que modifican el Código Tributario y consagran el principio de subvención presupuestaria a France Télévisions incluido en la Ley de Finanzas.
II.2. Actividades y financiación del beneficiario, France Télévisions
(9)
France Télévisions es una sociedad anónima creada en aplicación del artículo 44-I de la Ley no 86-1067, de 30 de septiembre de 1986, sobre la libertad de comunicación. Esta ley modificada establece una única empresa, France Télévisions, que agrupa a entidades jurídicas independientes que antes pertenecían a las diferentes cadenas. Está sometida al control económico y financiero del Estado francés y su capital está dividido en acciones que solo pueden pertenecer al Estado. Su consejo de administración incluye, además del presidente, a 14 miembros con un mandato de cinco años: dos designados por las Comisiones de Asuntos Culturales de la Asamblea Nacional y del Senado, respectivamente, cinco representantes del Estado, cinco personalidades designadas por el Consejo Superior de Medios Audiovisuales y dos representantes del personal.
(10)
France Télévisions es el primer grupo audiovisual francés. Emplea a unas 11 000 personas e incluye France 2, France 3, France 4, France 5 y France Ô, que emiten en el territorio francés metropolitano, además de RFO, sociedad que agrupa a las televisiones y radios públicas que emiten en los departamentos y territorios de ultramar. El grupo también incluye una agencia de publicidad, aunque se estudia su desmantelamiento, y empresas dedicadas a actividades de diversificación. Algunas cadenas de televisiones de France Télévisions son muy difundidas en varios Estados miembros, en especial Bélgica y Luxemburgo.
(11)
En 2007, último ejercicio antes del anuncio de la reforma del sector audiovisual público, el volumen de negocios de France Télévisions, fue de 2 927 millones EUR, de los cuales el 64,2 % procedían del canon, el 28,1 % de ingresos publicitarios (publicidad y patrocinio) y el 7,7 % de otros ingresos. Entre 2003 y 2007, la proporción de los diferentes componentes del volumen de negocios se mantuvo relativamente estable ya que los ingresos por publicidad y patrocinio oscilaron entre el 30 % y el 28 %. El grupo obtuvo un resultado neto ligeramente positivo entre 2003 y 2007 y durante este período acumuló 99 millones EUR.
(12)
Esta tendencia se invirtió tras el anuncio de la reforma del sector audiovisual público en enero de 2008, incluida especialmente la desaparición a largo plazo de los ingresos por publicidad. El ejercicio 2008 fue deficitario para el grupo France Télévisions, con un resultado negativo neto de [50-100] (7) millones EUR (incluyendo - [50-100] millones EUR para la misión de servicio público), debido principalmente a una fuerte caída de los ingresos publicitarios, que una inyección excepcional de capital de 150 millones EUR aprobada por la Comisión en su Decisión de 16 de julio 2008 no logró detener por completo. Para 2009, una vez que entró en vigor la reforma de los medios audiovisuales públicos, la subvención presupuestaria finalmente desembolsada, de 415 millones EUR, validada por la Comisión en su Decisión de 1 de septiembre de 2009, casi compensó la disminución de ingresos por publicidad y así el grupo France Télévisions obtuvo un beneficio neto ligeramente superior ([10-20] millones EUR). Sin embargo, la obligación de servicio público se mantuvo ligeramente deficitaria, en [0-5] millones EUR, y el resultado positivo se debió a las sociedades mercantiles del grupo.
(13)
Las actividades y la gestión de France Télévisions entre 2004 y 2008 y la posición de la empresa en la perspectiva de la reforma del sector audiovisual público fueron objeto de un informe relativamente crítico del Tribunal de Cuentas francés, titulado «France Télévisions y la nueva televisión pública». El informe, al que se remiten determinadas partes interesadas en sus observaciones, fue adoptado tras ser debatido y se hizo público el 14 de octubre de 2009, es decir, después de la decisión de incoar el procedimiento. Señala la existencia de posibilidades sin explotar para la mejora de la gestión y los resultados de France Télévisions y hace recomendaciones para futuras mejoras en el nuevo contexto de la reforma.
II.3. Las misiones de servicio público de France Télévisions
II.3.1. Definición legal de las misiones de servicio público
(14)
El artículo 43-11 de la Ley no 86-1067 modificada, de 30 de septiembre de 1986, establece la misión de servicio público de France Télévisions al especificar que las cadenas públicas «prestarán, en interés general, misiones de servicio público. Ofrecerán al público, considerado en todos sus componentes, un conjunto de programas y servicios caracterizados por su diversidad y pluralismo, su exigencia de calidad e innovación, el respeto de los derechos humanos y de los principios democráticos constitucionalmente definidos. Presentarán una gama diversificada de programas, tanto en modo analógico como digital, en los ámbitos de la información, la cultura, el conocimiento, el entretenimiento y el deporte. Favorecerán el debate democrático, los intercambios entre diferentes segmentos de la población así como la inserción social y la ciudadanía. Desarrollarán acciones para promover la cohesión social, la diversidad cultural y la lucha contra la discriminación y propondrán una programación que refleje la diversidad de la sociedad francesa. Promoverán la lengua francesa y, en su caso, las lenguas regionales, y pondrán de relieve la diversidad del patrimonio cultural y lingüístico de Francia. Contribuirán al desarrollo y difusión de la creación intelectual y artística y de los conocimientos cívicos, económicos, sociales, científicos y técnicos, así como a la educación en materia de medios audiovisuales y de comunicación. Promoverán el aprendizaje de idiomas extranjeros. Participarán en la educación medioambiental y en el desarrollo sostenible. Promoverán, mediante dispositivos adaptados, el acceso de los sordos y personas con dificultades de audición a los programas que transmitan. Garantizarán la honestidad, la independencia y el pluralismo de la información y la expresión plural de las corrientes de pensamiento y de opinión respetando el principio de igualdad de trato y las recomendaciones del Consejo Superior de Medios Audiovisuales. Los organismos del sector público de la comunicación audiovisual, en el ejercicio de su misión, contribuirán a la acción audiovisual exterior, a la difusión de la francofonía y de la cultura y el idioma franceses por el mundo. Velarán por desarrollar nuevos servicios que puedan enriquecer o completar su oferta de programas así como nuevas técnicas de producción y difusión de programas y servicios de comunicación audiovisual. Cada año, se presentará al Parlamento un informe sobre el estado de aplicación de las disposiciones del presente artículo».
II.3.2. Traducción de las obligaciones de servicio público en las actividades de France Télévisions
(15)
En cuanto a la traducción concreta de estas misiones, el apartado I del artículo 44 de la Ley no 86-1067, de 30 de septiembre 1986, precisa que France Télévisions es responsable de concebir y programar emisiones de televisión y servicios de comunicación audiovisual que respondan a las misiones de servicio público definidas en el artículo 43-11 y en un pliego de condiciones previsto en el artículo 48 de dicha ley.
(16)
El Decreto no 2009-796, de 23 de junio de 2009, establece el pliego de condiciones único de France Télévisions. Enmarca la actividad de las cadenas de France Télévisions, con compromisos vinculantes de difusión de programación, a menudo en horario de máxima audiencia, de emisiones culturales diarias, de emisiones musicales, especialmente de música clásica diversificando las orquestas europeas y regionales, de teatro o divulgación científica (artículos 4 a 7 del pliego de condiciones). France Télévisions también está obligada a integrar la dimensión europea en todos sus programas, en especial difundiendo reportajes sobre modos de vida o prácticas culturales de otros Estados miembros, y a difundir emisiones de carácter religioso consagradas a las principales confesiones religiosas de Francia (artículos 14 y 15). También se especifica la obligación de llegar a una audiencia amplia y equilibrada entre todo el espectro del público (artículo 18).
(17)
Por otra parte, en virtud del artículo 53 de la Ley no 86-1067 sobre la libertad de comunicación, el Estado y France Télévisions concluyen contratos plurianuales relativos a los objetivos y los medios para un período de entre tres y cinco años que determinan, en particular, respetando las misiones de servicio público de France Télévisions:
-
los ejes prioritarios de su desarrollo,
-
los compromisos adoptados en virtud de la diversidad y la innovación en la creación,
-
los importes mínimos de inversión de France Télévisions en la producción de obras cinematográficas y audiovisuales europeas y de expresión original francesa, como porcentaje de los ingresos y en términos absolutos,
-
los compromisos para garantizar la participación y la ciudadanía de los discapacitados y la adaptación de todos los programas de televisión para sordos o personas con dificultades auditivas,
-
los compromisos para garantizar la difusión de programas de televisión que, por medio de dispositivos adecuados, sean accesibles a ciegos o personas con deficiencias visuales,
-
el coste estimado de sus operaciones en cada uno de los años en cuestión, y los indicadores elegidos, cuantitativos y cualitativos, de ejecución y de resultados,
-
el importe de los recursos públicos que se le asignen, identificando los dedicados principalmente al desarrollo de los presupuestos de programas,
-
el importe previsto de ingresos propios, distinguiendo entre publicidad y patrocinio,
-
las perspectivas económicas para servicios que den lugar al pago de un premio,
-
en su caso, las perspectivas de retorno al equilibrio financiero.
(18)
En la actualidad, las obligaciones de servicio público de France Télévisions son objeto del contrato de objetivos y de medios 2007-2010 «France Télévisions, primer grupo de cadenas gratuitas de la era digital», de 24 de abril 2007, firmado por los ministros responsables y el presidente de France Télévisions. En el objetivo I.2 «Promover los valores de identidad del servicio público», el contrato establece objetivos divididos en acciones concretas, acompañados de indicadores cualitativos o cuantitativos que deben alcanzarse en ámbitos tales como:
-
favorecer el acceso de un público más amplio a programas culturales en una óptica de democratización de la cultura, difundiendo un programa cultural por lo menos en horario de máxima audiencia,
-
reflejar el pluralismo de la información y el debate público,
-
ofrecer una amplia variedad de deportes, con énfasis en los menos difundidos en las cadenas privadas,
-
reflejar la diversidad y mejorar la visibilidad de los componentes de la sociedad francesa,
-
promover la defensa de la identidad cultural francesa y europea, la comprensión del funcionamiento de la Unión y de sus contribuciones, así como el aprendizaje de idiomas extranjeros.
(19)
El contrato también incluye un componente financiero plurianual con una cláusula de ajuste que establece que, en función de la evolución de los ingresos por publicidad, el Estado y el grupo se concertarán para ajustar la necesidad de recursos públicos, entendiendo que el superávit no asignado a reducir esta necesidad se asignará principalmente al gasto destinado a la creación audiovisual.
(20)
Tras la reforma, el contrato de objetivos y de medios en vigor fue objeto de una cláusula adicional para el período 2009-2012, descrita más detalladamente a continuación en lo tocante a su componente financiero, que refuerza los valores de identidad del servicio público prestado por France Télévisions y establece nuevos indicadores cuantitativos de los logros que deben alcanzarse cada año en algunos de los ámbitos indicados en el considerando 18.
II.3.3. Establecimiento de nuevos servicios audiovisuales innovadores
(21)
El nuevo pliego de condiciones de France Télévisions prevé introducir una serie de servicios innovadores destinados a enriquecer la oferta editorial, como servicios de comunicación en línea, servicios de medios audiovisuales a la carta o contenidos complementarios que enriquezcan sus programas. Del mismo modo, la cláusula adicional al contrato de objetivos y de medios también considera la introducción de servicios innovadores, como el vídeo a la carta gratuito o de pago, la televisión móvil personal, la difusión vía internet, aplicaciones móviles, o canales por internet regionales o temáticos.
II.3.4. Control exterior de las obligaciones de servicio público, incluido el lanzamiento de nuevos servicios
(22)
De conformidad con el artículo 53 de la Ley no 86-1067, de 30 de septiembre de 1986, el Consejo de Administración de France Télévisions aprobará el proyecto de contrato de objetivos y de medios de la empresa y deliberará sobre su ejecución anual, haciendo público el resultado de la deliberación. Antes de la firma, los contratos de objetivos y de medios, así como cualquier modificación de estos contratos, serán presentados a las Comisiones de Asuntos Culturales y de Finanzas de la Asamblea Nacional y del Senado y al Consejo Superior de Medios Audiovisuales. Las Comisiones podrán emitir un dictamen en un plazo de seis semanas.
(23)
Además, el presidente de France Télévisions deberá presentar un informe anual sobre la ejecución del contrato de objetivos y de medios ante las Comisiones de Asuntos Culturales y de Finanzas de la Asamblea Nacional y del Senado. Con dicho motivo, el presidente de France Télévisions también informó sobre la actividad y el trabajo del Consejo Consultivo de Programas creado en su seno, compuesto por telespectadores y encargado de brindar consejos y recomendaciones sobre los programas.
(24)
Del mismo modo, el borrador del pliego de condiciones de France Télévisions establecido por decreto fue objeto de una consulta pública del 10 al 24 noviembre de 2008 y en ese marco 15 entidades presentaron aportaciones que llevaron a introducir cambios en el texto original, que fueron aceptados por el dictamen del Consejo Superior de Medios Audiovisuales. En términos de control externo de su aplicación, el artículo 48 de la Ley de 30 de septiembre de 1986 dispone la presentación de un informe anual por el Consejo Superior de Medios Audiovisuales ante las Comisiones de Asuntos Culturales de la Asamblea Nacional y del Senado. El informe también se envía al Ministerio de Cultura y Comunicación.
(25)
Estas comisiones parlamentarias, al igual que el Consejo Superior de Medios Audiovisuales, podrán oír a terceros. De hecho, las partes interesadas son escuchadas regularmente en estos foros y expresan sus opiniones sobre cuestiones relativas al sector audiovisual público.
II.4. Compensación financiera por la reducción progresiva de la publicidad, previa a su desaparición
(26)
En aras de una programación de radio y televisión pública más libre y menos dependiente de las condiciones del mercado, el artículo 53.VI de la Ley modificada no 86-1067, de 30 de septiembre 1986, sobre la libertad de comunicación, establece la disminución y posterior desaparición de los anuncios: «Los programas difundidos entre las veinte y las seis horas de los servicios de televisión nacionales mencionados en la sección I del artículo 44, a excepción de sus programas regionales y locales, no incluirán publicidad, excepto de bienes o servicios presentados bajo su nombre genérico. Esta disposición también se aplicará a los programas emitidos por estos servicios entre las seis y las veinte horas desde el momento de la extinción de la difusión por vía terrestre en modo analógico ya citada en la misma sección I, en el conjunto del territorio metropolitano. No se aplicará a las campañas de interés general».
(27)
La extinción de la difusión por vía terrestre en modo analógico de los servicios de televisión está prevista para el 30 de noviembre de 2011 a más tardar. Además, excepto para la publicidad de bienes o servicios sin marca comercial, están previstas exenciones para la difusión de anuncios en los departamentos y colectividades de ultramar o de Nueva Caledonia, al no existir allí una oferta de televisión privada difundida por vía terrestre en abierto.
(28)
Conforme a lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley modificada no 86-1067 sobre la libertad de comunicación, la disminución y posteriormente la desaparición de los mensajes publicitarios resultante de la aplicación de la Ley dará lugar a una compensación financiera del Estado a France Télévisions, en las condiciones definidas por cada ley de finanzas. Con este fin, el Estado francés ha creado un nuevo programa, denominado «Contribución a la financiación del sector audiovisual público» en la misión «Medios de comunicación» del presupuesto general del Estado. A título puramente orientativo, las autoridades francesas estiman que el importe de subvención pública que completa los ingresos del canon de televisión sería de aproximadamente 460 millones EUR en 2010, 500 en 2011 y 650 en 2012.
(29)
Francia declara que, cada año, la financiación pública procedente de la subvención presupuestaria se determinará en función de los costes de cumplimiento de la misión de servicio público de France Télévisions y se acumulará con el producto de la contribución al sector audiovisual público, deducidos los ingresos comerciales que resten. En este sentido, las autoridades francesas enviaron la previsión de costes e ingresos del servicio público de France Télévisions, elaborada a partir del plan de negocio 2009-2012 y que se resume a continuación:
Cuadro 1
Previsión de ingresos y gastos del servicio público de France Télévisions 2010-2012
(millones EUR)
2010
2011
2012
Presupuesto
Previsión
Previsión
A/Recursos públicos
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B/Otros ingresos (publicidad, patrocinio, etc.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C/Coste bruto del servicio público
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D/Coste neto del servicio público (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Diferencia entre el coste neto del servicio público - Recursos públicos (D + A)
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
Fuente: Observaciones de Francia de 15 de enero de 2010.
(30)
El cuadro muestra una previsión de déficit del coste neto no cubierto por las cuentas del servicio público de France Télévisions en 2010 y 2011. Este déficit debería ser absorbido parcialmente en 2012, con una previsión de un pequeño superávit de [30-50] millones EUR, es decir, un [0-5] % de los costes netos del servicio público. Este superávit previsto para 2012, si se confirma en la práctica, lo que supone que los ingresos y los costes evolucionen exactamente según lo previsto, sigue siendo inferior al déficit acumulado para el año 2010 y 2011. En virtud del contrato de objetivos y de medios en curso, los excedentes no asignados para reducir la necesidad de recursos públicos se dedicarán principalmente a gastos para la creación audiovisual. Como esta creación se destina normalmente a la programación, los potenciales excedentes no subvencionarían actividades comerciales.
(31)
Cabe señalar que el plan de negocios 2009-2012 que figura en el capítulo V de la cláusula adicional al contrato de objetivos y de medios en curso sustituye al apartado financiero del contrato celebrado en abril de 2007, teniendo en cuenta el nuevo marco introducido por la reforma y sus consecuencias financieras. El plan de negocios prevé una reducción del coste total bruto de prestación del servicio público para el período 2010-2012, con una reducción en los gastos operativos en comparación con el contrato original, menores costes de difusión y la explotación de las sinergias resultantes de la empresa común, a pesar de la introducción de nuevos elementos de coste para acompañar la reforma.
(32)
Por el lado de los ingresos, los recursos públicos previstos, aunque en aumento, no equilibran por completo las cuentas para el período 2010-2012 y, como se muestra en el cuadro 1, están por debajo del coste bruto del servicio público, de manera que el equilibrio financiero en las proyecciones depende de los ingresos comerciales que queden cada año. Así, el plan de negocios indica el interés de la empresa y del Estado en alcanzar el equilibrio más rápidamente de lo esperado y requiere un seguimiento preciso y regular a la vista de las fluctuaciones positivas o negativas.
II.5. Límite máximo de los recursos públicos
(33)
El artículo 44 de la Ley modificada no 86-1067 sobre la libertad de comunicación también señala que «Los recursos públicos asignados a los organismos del sector audiovisual público en compensación por las obligaciones de servicio público que les sean impuestas no superará el importe del coste de ejecución de tales obligaciones». Esta disposición se deriva de los compromisos contraídos por Francia de incluir explícitamente en la legislación el principio de no compensación excesiva de las obligaciones de servicio público en el marco del procedimiento que condujo a la decisión de compatibilidad de la Comisión de 20 de abril de 2005, relativa al uso de los recursos del canon (8).
(34)
En virtud de este compromiso, el Decreto no 2007-958, de 15 de mayo de 2007, sobre las relaciones financieras entre el Estado y los organismos del sector público de la comunicación audiovisual, contiene en su artículo 2 la misma redacción que el artículo 53 de la Ley de 30 de septiembre 1986, teniendo en cuenta «los ingresos directos o indirectos derivados de la misión de servicio público» y precisa que el coste de ejecución de las obligaciones de servicio público será contabilizado mediante cuentas separadas. El Decreto dispone, en su artículo 3, la obligación de que France Télévisions y sus filiales respeten las condiciones de mercado para todas sus actividades comerciales y la elaboración por un organismo exterior de un informe anual sobre la ejecución de esta obligación, que transmitirá al ministro responsable, a la Asamblea Nacional y al Senado.
(35)
La Comisión recibió y examinó los informes sobre la aplicación de los artículos 2 y 3 del Decreto correspondientes a los años 2007 y 2008 (los informes en virtud del artículo 3 del Decreto fueron certificados para el año 2007 por los auditores de PriceWaterhouseCoopers y KPMG y, para 2008, por el gabinete Rise) así como el proyecto de informe en virtud del artículo 2 para el año 2009.
II.6. Nuevas tasas previstas en la reforma del sector audiovisual público
(36)
La Ley no 2009-258, de 5 de marzo de 2009, también modificó el Código Tributario para introducir nuevos impuestos sobre la publicidad y las comunicaciones electrónicas.
II.6.1. Impuesto sobre la publicidad
(37)
En el título II de la parte I del libro I del Código General de Impuestos, figura ahora un capítulo VII septies que establece el pago de un impuesto por los editores de servicios de televisión establecidos en Francia. El impuesto se basa en el importe, excluyendo el IVA, pagado por los anunciantes por difundir sus mensajes publicitarios a los sujetos pasivos afectados o a las empresas de publicidad, deduciendo los importes pagados con arreglo al impuesto establecido en el artículo 302 bis KC del Código General de Impuestos, debido por los editores y distribuidores de televisión que difundan obras audiovisuales que puedan optar a ayudas del Centro Nacional de Cinematografía. Estas cantidades se benefician de una franquicia del 4 %. El impuesto se calcula aplicando un tipo del 3 % a la fracción del importe de los pagos anuales, excluido el IVA, de cada servicio de televisión, lo que resulta en una cantidad superior a 11 millones EUR.
(38)
Sin embargo, para los servicios de televisión distintos de los difundidos por vía terrestre en modo analógico, el tipo se establece en el 1,5 % para 2009, el 2 % para 2010 y el 2,5 % para 2011. Como medida transitoria, para todos los sujetos pasivos y hasta la extinción en el territorio metropolitano de la difusión por vía terrestre en modo analógico, el impuesto se limitaría al 50 % del incremento de su base imponible para el año civil para el que sea exigible el impuesto con relación a 2008. En cualquier caso, el impuesto no podrá ser inferior al 1,5 % de la base imponible. Sin embargo, para los editores de servicios de televisión cuya audiencia diaria fuera de la Francia metropolitana sea superior al 90 % de su audiencia total, el importe para el cálculo del impuesto se reducirá de forma equivalente al importe pagado por la difusión de publicidad destinada al mercado europeo o mundial, multiplicado por la cuota de audiencia anual lograda fuera de la Francia metropolitana.
II.6.2. Impuesto sobre las comunicaciones electrónicas
(39)
En el título II de la parte I del libro I del Código Tributario figura ahora un capítulo VII octies que establece un impuesto a pagar por cualquier operador de comunicaciones electrónicas que ofrezca un servicio en Francia y haya sido objeto de una declaración previa ante la autoridad reguladora de las comunicaciones electrónicas. El impuesto se basa en el importe, excluido el IVA, de las suscripciones y otras sumas pagadas por los usuarios como remuneración por los servicios de comunicaciones electrónicas que prestan los operadores de comunicaciones electrónicas, menos el importe de la depreciación registrada durante el ejercicio finalizado para el año durante el cual el impuesto se haya devengado, en lo tocante a los materiales y equipos adquiridos después de la entrada en vigor de la Ley, por los operadores para las necesidades de las infraestructuras y redes de comunicaciones electrónicas establecidas en el territorio nacional y cuyo período de amortización sea como mínimo igual a 10 años. El impuesto se calcula aplicando un tipo del 0,9 % a la fracción de la base imponible que supera los 5 millones EUR.
III. RAZONES QUE CONDUJERON A LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
(40)
En su decisión de incoar el procedimiento formal de examen, la Comisión consideró que la compensación propuesta a partir de 2010 podría constituir una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, cuya compatibilidad con el mercado interior debía ser examinada con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE, de acuerdo con los principios y normas de aplicación previstos para los servicios públicos de radiodifusión.
(41)
En cuanto a la existencia de una actividad de servicio público con misiones claramente definidas mediante un instrumento oficial y sometida a mecanismos de control adecuados que no planteen duda, la Comisión concluyó, como en sus decisiones de diciembre de 2003, abril de 2005, julio de 2008 y septiembre de 2009, que las misiones de servicio público de France Télévisions están claramente definidas en actos oficiales establecidos o suscritos por el Estado francés, con arreglo a modalidades que establecen un control independiente de France Télévisions.
(42)
Sin embargo, en lo que concierne al examen de la proporcionalidad de la compensación financiera propuesta en relación con el coste neto de la actividad de servicio público, teniendo también en cuenta los efectos de la ayuda, la Comisión expresó sus dudas sobre dos cuestiones:
-
un riesgo de compensación excesiva de los costes netos de servicio público para el año 2012 y, probablemente, para 2010 y 2011, mientras que, para estos años, la Comisión no disponía de datos tan detallados como los facilitados por las autoridades francesas para 2009, y
-
la posible existencia de un nexo de destino de los ingresos de los impuestos sobre la publicidad y las comunicaciones electrónicas y la ayuda que deberá desembolsarse a France Télévisions y, siempre que dicho nexo pueda establecerse, los efectos negativos de ello y su compatibilidad con el Tratado, especialmente en el marco de un balance de la reforma de la financiación de France Télévisions desde el punto de vista de la competencia, que faltaba.
(43)
Por otro lado, la Comisión señaló a las autoridades francesas la adopción, el 2 de julio de 2009, de su Comunicación sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión (9) (en lo sucesivo denominada «Comunicación sobre radiodifusión»), aplicable a la ayuda notificada desde su publicación, e invitaba a las autoridades francesas a tener en cuenta esta Comunicación revisada en sus observaciones.
IV. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(44)
En sus observaciones del 2 de noviembre de 2009, la Sociedad de Autores y Compositores Dramáticos (Société des auteurs et compositeurs dramatiques, SACD) señaló a la Comisión la importancia de las obligaciones que competen a France Télévisions para apoyar la creación de patrimonio audiovisual. Esta importancia se habría visto reforzada a finales de 2008 por un acuerdo interprofesional que se incorporaría en un futuro contrato de objetivos. En 2010, France Télévisions deberá así consagrar a la creación audiovisual patrimonial una parte del 19 % del volumen de negocios incluido en la base imponible de 2009, proporción que deberá incrementarse al 20 % (420 millones EUR) en 2012. La parte equivalente de TF1 se limita, por el contrario, a un 12,5 % y la de M6 y de las cadenas de televisión digital terrestre no sobrepasará el 11 %, respectivamente. El compromiso en favor del cine también irá aumentando en más de un 1,2 % de promedio anual hasta 2012. La supresión de la publicidad iría acompañada de un aumento del coste de la programación por lo que respecta a la producción propia y no importada, lo que demuestra un compromiso en favor de un servicio público innovador y de calidad.
(45)
La Federación Francesa de Telecomunicaciones y Comunicaciones Electrónicas (Fédération Française des Télécommunications et des Communications Électroniques, FFTCE), en sus observaciones del 30 de octubre de 2009, que suscribe Iliad, no miembro de la FFTCE, considera que la supresión de la publicidad comercial no contribuye, como tal, a la misión de servicio público de France Télévisions. Ya que la publicidad no forma parte de esta misión, cualquier subvención que solo pretenda compensar una pérdida de ingresos sin tener en cuenta la realidad de la misión sería, por sí misma, una ayuda estatal contraria a los artículos 106, apartado 2, y 107 del TFUE. Esta compensación debe cubrir los costes propios del servicio público, que deben constar en cuentas separadas. Sin embargo, el importe de la subvención parece fijado para los próximos años sobre la base de la estimación de la pérdida de ingresos comerciales que, en un mercado deteriorado, distorsiona gravemente la competencia con las cadenas privadas. Mientras que los ingresos totales por publicidad de France Télévisions en un mercado deteriorado probablemente no habrían alcanzado los 500 millones EUR, las autoridades francesas se comprometieron a pagar 450 millones EUR en 2009 a cambio únicamente de la eliminación de la publicidad solo después de las 20.00 horas. En el futuro, los ingresos de la subvención serán también muy superiores a los ingresos por publicidad que se habrían logrado sin la reforma.
(46)
En cuanto a la misión de servicio de interés económico general, la FFTCE añade que las obligaciones impuestas a France Télévisions como miembro de la Unión Europea de Radiodifusión (UER), derivadas de los estatutos de esta, ya existían y se aplicarían aunque no existiesen las que figuran en la legislación francesa. Las limitaciones, por otro lado vagas, impuestas por la Ley, no son sustancialmente diferentes de las derivadas de los estatutos de la UER, a las que TF1 y Canal + también están sujetas como miembros, de modo que la concesión de una subvención conforme a la Ley debe ser calificada como ayuda estatal.
(47)
La FTTCE considera por último que el nuevo impuesto sobre el volumen de negocios de los operadores de comunicaciones electrónicas introducido por la reforma de la financiación del sector audiovisual público se asigna a la financiación de France Télévisions. Además del nexo de destino afirmado en las declaraciones de las autoridades, los cambios en su base imponible y en su tipo hacen variar el importe de la subvención. Pero el establecimiento de tal impuesto viola el artículo 12 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (10), ya que los Estados miembros no pueden establecer ningún otro impuesto sobre el volumen de negocios aplicable a los operadores que los ya previstos en la Directiva.
(48)
En sus observaciones del 2 de noviembre de 2009, la Asociación de Canales Privados (Association des chaînes privées) estima que la mala gestión de France Télévisions, de la que el Tribunal de Cuentas ha detectado muchos ejemplos, agrava el efecto de inflación constatado en el mercado de la producción de programas y la compra de derechos. Al no existir contabilidad analítica, la falta de control de los costes crea incertidumbre en cuanto a la determinación del coste de las misiones de servicio público que se financiarán, con un riesgo sustancial de compensación excesiva. Ya que una serie de indicios apuntan a que el nuevo impuesto será asignado a France Télévisions, su incorporación al presupuesto del Estado no tendría ningún otro fin que hacerlo escapar al control de la Comisión. Esto obliga a los competidores de France Télévisions a financiar la ayuda, creando una distorsión que agrava la insuficiente diferenciación entre los programas de las diferentes cadenas históricas.
(49)
En sus observaciones de 2 de noviembre de 2009, la Unión Europea de Radiodifusión (UER) hace hincapié en el carácter necesariamente prospectivo de cualquier estimación plurianual de los gastos e ingresos de la cadena pública presentados por Francia. Estas estimaciones deben velar por la viabilidad financiera a largo plazo de que debe disponer el operador para garantizar la continuidad del servicio de forma independiente. Son los mecanismos a posteriori los que tienen que garantizar la corrección de cualquier desvío. La decisión de la Comisión debe referirse a los parámetros para el cálculo previo y a estos mecanismos, sin restringir el importe efectivo de la compensación futura validando únicamente los importes de las estimaciones de gastos e ingresos, sin lo cual la Comisión fijaría y controlaría los importes anuales de un régimen de ayudas, en lugar del propio régimen. La UER también expresó su preocupación por que la Comisión pretenda conocer el importe estimado de las sinergias e incrementos de eficiencia para los próximos años, ya que la eficiencia con que un servicio de interés económico general se presta escapa al control de la Comisión en virtud del artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(50)
En sus comentarios de 2 de noviembre de 2009, la Asociación de Televisiones Comerciales Europeas (ACT) se declara favorable a la decisión de Francia de reducir sustancialmente la publicidad comercial de su cadena pública. La ACT señala que dos de las condiciones establecidas por la sentencia Altmark (11) no se cumplen en este caso, y que por eso la contribución presupuestaria prevista constituye una ayuda. Sin embargo, la ACT considera que si el sistema de financiación de la ayuda mediante un impuesto sobre los ingresos por publicidad de los competidores se considera conforme a la legislación de la UE, los beneficios de la retirada del mercado se verían muy mermados, mientras que un sistema de este tipo podría, de alguna manera, introducir más distorsiones que los sistemas de doble financiación, pública y comercial, tradicionales.
(51)
La ACT considera que las obligaciones de servicio público de France Télévisions no habrían cambiado fundamentalmente desde 1994 y que siguen siendo similares a las de otras cadenas privadas. Del mismo modo, las estimaciones de la compensación por pérdida de ingresos de publicidad hasta 2012 son vagas y no tienen en cuenta ni la reducción de los costes de inversiones correspondientes ni la posible reducción de los costes de una programación menos sujeta a las limitaciones de los anunciantes, ni las ganancias previstas de las sinergias. El mecanismo de ajuste de los ingresos públicos y comerciales a los costes previsto en el contrato de objetivos y de medios debería verificarse teniendo en cuenta, en especial, la variabilidad de los ingresos comerciales, sin lo cual la Comisión no dispondría de información fiable para determinar los costes efectivos del servicio prestado ni la existencia de una posible compensación excesiva. Esta verificación se realizaría sin que la empresa disponga de contabilidad analítica, como señaló el Tribunal de Cuentas.
(52)
Finalmente, la ACT considera que, de hecho, la ayuda se financia mediante nuevos impuestos introducidos por la reforma y que el impuesto sobre la publicidad audiovisual introduce en Francia un modelo de financiación del servicio público por los competidores que ha sido abandonado en otros países. Sin embargo, el mecanismo de ayuda preserva los recursos de France Télévisions, pese a que sería cada vez más evidente que los anunciantes no transfieren íntegramente su demanda a los canales de la competencia. Por otra parte, dicho mecanismo reforzaría las barreras a la entrada en el mercado francés.
(53)
En sus observaciones de 2 de noviembre de 2009, France Télévisions estima que el mecanismo notificado no le confiere ninguna ventaja económica sobre sus competidores porque, pese a quedar al abrigo de la pérdida de ingresos comerciales, el Estado le impone a cambio una restricción que ningún otro operador privado del mercado sufre: el abandono de la publicidad. Cuando se interrumpa efectivamente la publicidad, desaparecerá cualquier distorsión de la competencia en ese mercado, mientras que su presión sobre los competidores para el patrocinio, dada su limitada presencia, también será nula. En cuanto a la compra de derechos audiovisuales para emisiones de gran audiencia, mientras que TF1 habría logrado 96 de las 100 mejores audiencias y 18 de las 20 primeras audiencias en 2008, France Télévisions no dispondría de ningún contrato de exclusividad con las grandes distribuidoras estadounidenses. Debe también invertir, por otro lado, en creación audiovisual con exigencias de calidad incompatibles con los objetivos de audiencia de las cadenas comerciales. Para la venta de programas, estima que solo tiene una presencia marginal.
(54)
France Télévisions también considera que como el importe que le será asignado anualmente depende en primer lugar, precisa y objetivamente, del coste de sus misiones, con una corrección posterior en caso de variación con respecto a los costes reales, el mecanismo notificado cumple la segunda condición establecida por la jurisprudencia Altmark. El cuarto requisito de esta jurisprudencia también se cumpliría debido a que las sinergias que no se pudieron aprovechar en el pasado se aprovecharán con la remodelación de la estructura jurídica y de los estatutos, pues esta cuarta condición solo requiere que el servicio se preste con el menor coste posible, pero que los costes correspondan a los de una empresa media bien gestionada.
(55)
Según France Télévisions, por lo que respecta a las condiciones de compatibilidad con el mercado interior del mecanismo notificado, que debería ser válido durante muchos años, los costes netos del servicio público no podrán conocerse con certeza suficiente para que la Comisión pueda ejercer un control previo de la inexistencia de una compensación excesiva. Mientras que las estimaciones de 2010 a 2012 no son incompatibles con la posibilidad de obtener un beneficio razonable o de constituir una reserva limitada al 10 % de los gastos anuales del servicio público, las disposiciones legislativas y normativas que establecen un control a posteriori permitirán en cualquier caso garantizar la proporcionalidad de la financiación. Sin embargo, como la variación del coste de su parrilla depende de lo que decida editar, France Télévisions considera que solo está obligada al respeto de las obligaciones de servicio público impuestas por ley y que Francia es libre de definir el contenido. Por otra parte, estas obligaciones se traducen también en una exigencia de audiencia que el abandono de la publicidad no disminuye. Al contrario, deberá comprarse un mayor número de programas.
(56)
En sus observaciones de 2 de noviembre de 2009, Métropole Télévisions (M6) considera que el dispositivo de financiación propuesto constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 del TFUE, sobre todo porque no se cumplirían las condiciones segunda y cuarta impuestas por la jurisprudencia Altmark: la compensación basada en una estimación de la pérdida de ingresos comerciales, que es por naturaleza (y en la práctica) fluctuante, no podría considerarse basada en parámetros de cálculo objetivos y transparentes de los costes del servicio público. Por otra parte, la base de cálculo no es la correspondiente al coste medio de una empresa media del sector bien gestionada, sino al coste de France Télévisions, que muchos indicios muestran que se gestiona ineficazmente, gravando así los costes del servicio público a cargo de la comunidad.
(57)
En cuanto a la compatibilidad de la medida con el mercado interior, M6 considera que el mecanismo de financiación propuesto es ilegal, ya que genera una compensación excesiva estructural del coste del servicio público. La Directiva 2006/111/CE de la Comisión, de 16 de noviembre de 2006, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas, así como a la transparencia financiera de determinadas empresas (12), impone a Francia que asigne los costes e ingresos del servicio de interés general sobre la base de principios de contabilidad analítica aplicados coherentemente. Sin embargo, como señaló el Tribunal de Cuentas, France Télévisions no dispone de tales herramientas contables. Ningún elemento objetivo serviría pues para calcular el importe de la compensación. Una compensación excesiva sería inevitable, ya que la subvención se calcula sobre la base de los ingresos comerciales, que no entran dentro de la misión de servicio público ni se deben tomar en cuenta en los costes de esta. El carácter aleatorio de las previsiones de pérdida de ingresos y la falta de análisis de costes, harían también inevitable una compensación excesiva.
(58)
La integración de nuevos impuestos en el mecanismo de financiación agrava los efectos negativos de las ayudas sobre los mercados de compra de derechos audiovisuales (donde la mala gestión de France Télévisions, protegida por las subvenciones públicas, aumenta los costes de los competidores) y sobre la actividad de publicidad, que France Télévisions desviará hacia el patrocinio, sin que M6, dado su diferente perfil de audiencia, recupere el espacio dejado por France Télévisions. En estas condiciones, solo una financiación a posteriori podría estar justificada. El mecanismo sería pues estructuralmente ilegal en ausencia de sistemas a posteriori independientes que garanticen efectivamente la no existencia de compensación excesiva sobre la base de cifras reales, cuya ejecución sería inefectiva en Francia, según M6.
(59)
En sus observaciones de 2 de noviembre de 2009, Télévision Française 1 (TF1), sitúa la reforma de la financiación de France Télévisions en un contexto de cambios estructurales que afectan al mercado publicitario, donde internet crece rápidamente. La televisión solo supuso el 11 % de los aproximadamente 33000 millones EUR de inversión en comunicación de los anunciantes en 2008. Entre enero y septiembre de 2009, el volumen de negocios en concepto de publicidad de las cadenas de televisión digital terrestre experimentó un crecimiento del 60 % frente a una reducción del 8 % para las tres cadenas terrestres privadas históricas. En 2008, los impuestos pagados por TF1 representaron el 60 % de su resultado. Sin embargo, los contratos de compra de derechos plurianuales, la inflación de precios y la rigidez de los costes, incluidos los de la parrilla, absorbidos por las obligaciones reglamentarias de producción y difusión de obras francesas y europeas, representan el 30 % de la disminución total, reduciendo, según TF1, su margen de maniobra. Mientras tanto, su sujeción a un nuevo impuesto audiovisual reforzaría las distorsiones de la competencia en el mercado.
(60)
El trasvase potencial a TF1 de la demanda de los anunciantes es el objetivo anunciado del impuesto sobre publicidad televisiva. No solo el trasvase previsto de 350 millones EUR de volumen de negocios hacia los tres canales terrestres no se produjo en 2009, sino que dicho volumen ha disminuido en 450 millones EUR en comparación con las previsiones. Por otra parte, la magnitud de este trasvase quedaría limitada por las disposiciones legislativas y reglamentarias que, al transponer el Derecho de la Unión, limitan el tiempo dedicado a publicidad a 12 minutos por hora de antena, siempre que no se sobrepase un promedio diario de seis minutos por hora.
(61)
TF1 considera que el impuesto constituye una ayuda estatal de dos maneras: debido a que France Télévisions ya no estará obligada nunca más a pagar después del 30 de noviembre 2011 (fecha en que deberá cesar de emitir anuncios, cuyos ingresos constituyen la base imponible) y a que France Télévisions será destinataria de los fondos recaudados por este concepto, ya que de numerosas declaraciones gubernamentales y parlamentarias efectuadas durante los debates sobre el proyecto de ley se desprende que será utilizada para financiar la ayuda. Independientemente de su legalidad intrínseca, el régimen fiscal de la financiación debería tenerse en cuenta para evaluar la ayuda.
(62)
TF1 estima que está sujeta a obligaciones similares a las impuestas a France Télévisions, cuyos programas serían poco diferentes de los suyos. A pesar de que TF1 acoge con satisfacción la revisión del contrato de objetivos y de medios y del pliego de condiciones consecutivo a la reforma del sector audiovisual público, estima, basándose en el dictamen del Tribunal de Cuentas, que la oferta de servicio público de radiodifusión no está suficientemente individualizada y subraya que en los antiguos pliegos de condiciones, las obligaciones cuantitativas de difusión representaban el 10 % de las parrillas de programas.
(63)
También sería insuficiente el control de costes y la calidad de gestión de France Télévisions, que haría que el servicio público no se prestara al menor coste para la colectividad y creara un riesgo de compensación excesiva. Por lo tanto, la Comisión debería comprobar, en este sentido, el incremento de los beneficios de las actividades comerciales, las sinergias que deberían resultar, después de 2009, de la creación de una empresa única France Télévisions y la menor presión sobre los costes de la parrilla de programación resultantes de una menor dependencia de los anunciantes.
V. COMENTARIOS DE FRANCIA
(64)
En sus observaciones de 7 de octubre de 2009, aclaradas posteriormente, en relación con la aplicación del artículo 106, apartado 2, del TFUE, Francia se refiere en particular a las dudas planteadas por la Comisión sobre, por una parte, la proporcionalidad de la financiación pública y el riesgo de compensación excesiva, y, por otra parte, la consideración de los nuevos impuestos introducidos por la reforma del sector audiovisual público a fin de evaluar la compatibilidad con el mercado interior de la medida notificada.
V.1. Proporcionalidad de la financiación y control a posteriori del riesgo de compensación excesiva
(65)
Francia precisa que la medida notificada no es una compensación por la pérdida de ingresos por publicidad del grupo France Télévisions, aunque los importes estimados facilitados a título orientativo lo tengan en cuenta, sino una financiación para cubrir los costes de ejecución de la misión de servicio público. Las necesidades de financiación deberían evolucionar en función de los cambios del coste de la programación, de las fluctuaciones de los ingresos comerciales o de los medios de difusión.
(66)
Francia subraya que la validación previa de la ausencia de riesgo de compensación excesiva debe hacerse mediante la comprobación de la existencia de mecanismos legislativos y reglamentarios de control, de conformidad con la jurisprudencia y la aplicación práctica de la Comisión, y no con relación a los importes orientativos de previsiones de subvención y de costes futuros. Los importes orientativos se proporcionan a título ilustrativo, a la luz del plan de negocios aprobado por las autoridades responsables y por France Télévisions. El método de cálculo de la subvención no se basa en una estimación de la disminución de ingresos publicitarios de France Télévisions. El cálculo se basará en una fórmula general tal que para cada año la cantidad combinada de la contribución al sector audiovisual público y de la asignación presupuestaria será proporcional, respetando los compromisos de Francia y los mecanismos de control a posteriori establecidos por vía legislativa y reglamentaria, al coste de la misión de servicio público de France Télévisions, menos sus ingresos comerciales.
(67)
Por otra parte, por lo que respecta a los nuevos servicios audiovisuales innovadores mencionados en la Comunicación sobre radiodifusión, Francia subraya que un cierto número ya está previsto en el nuevo pliego de condiciones para France Télévisions y en el contrato de objetivos y de medios modificado, que han sido y serán objeto de los controles y consultas previos y regulares descritos anteriormente. Para el futuro, Francia considera que la introducción de cualquier nuevo servicio importante deberá abordarse en el contrato de objetivos y de medios, al que se aplicarán los mismos controles.
(68)
Además, habida cuenta de que la Comunicación sobre radiodifusión entró en vigor después de la incoación del presente procedimiento, Francia se compromete a mejorar su sistema de control financiero a posteriori para cumplir las normas recientemente precisadas de dicha Comunicación en materia de mecanismos de control financiero. Así pues, está previsto modificar el artículo 2 del Decreto no 2007-958, de 15 de mayo de 2007, con el fin de:
-
garantizar que el informe sobre las cuentas separadas (exigencia que permitirá controlar la ausencia de compensación excesiva), al igual que el informe previsto en el artículo 3, sea controlado por un organismo externo cuya selección estará sujeta a la aprobación del Ministerio de Comunicaciones, sea transmitido a dicho Ministerio y a la Asamblea Nacional y al Senado, y que su coste corra a cargo de France Télévisions,
-
perfeccionar el mecanismo funcional destinado a la recuperación efectiva de cualquier compensación excesiva o subvención cruzada que estas cuentas separadas pudieran haber detectado y que no sea compatible con el artículo 53 de la Ley no 86-1067, de 30 de septiembre de 1986, sobre la libertad de comunicación, así como con la Comunicación sobre radiodifusión de la Comisión.
(69)
Del mismo modo, con el fin de completar la información de la Comisión durante los primeros años de la reforma iniciada por la Ley no 2009-258, de 5 de marzo de 2009, las autoridades francesas se comprometen a comunicar a la Comisión, para los años 2010 a 2013:
-
los informes redactados en virtud de los artículos 2 y 3 de dicho Decreto, tras su modificación, en un plazo máximo de seis meses después de las asambleas generales que aprueben las cuentas, incluidos los datos sobre la evolución de las cuotas del mercado de la publicidad desde 2007,
-
los elementos públicos del seguimiento de la ejecución de las misiones de servicio público por France Télévisions, que son el balance de las cadenas realizado anualmente por el Consejo Superior de Medios Audiovisuales (en virtud del artículo 18 de la Ley no 86-1067, de 30 de septiembre de 1986) y las actas de las comparecencias ante las Comisiones Parlamentarias (Asuntos Culturales y Finanzas de la Asamblea Nacional y del Senado) del presidente de France Télévisions con respecto a la ejecución anual del contrato de objetivos y de medios (como establece el artículo 53 de dicha Ley).
V.2. Examen de los nuevos impuestos introducidos por la reforma del sector audiovisual público
(70)
Francia afirma no haber tenido en cuenta en su notificación los nuevos impuestos sobre la publicidad y las comunicaciones electrónicas porque, aunque fueron instituidos por el mismo instrumento legislativo que establece la reforma, estos impuestos quedarían fuera del ámbito de aplicación de la medida notificada.
(71)
Francia precisa que las declaraciones públicas anteriores a la votación de la Ley a la que se refiere la decisión de incoar el procedimiento, posteriormente contradichas por las disposiciones de esta Ley, son insuficientes para constatar, con arreglo al Derecho de la UE, un vínculo obligatorio de destino de los impuestos para la financiación de la ayuda. Con arreglo a la legislación francesa, estos impuestos son recaudados en beneficio del presupuesto general del Estado, contribuyen a financiar el conjunto del gasto público y responden a los principios de universalidad y unidad del presupuesto, que pertenecen al bloque de constitucionalidad de las finanzas públicas. En virtud del artículo 36 de la Ley Orgánica, de 1 de agosto de 2001, relativa a las leyes de finanzas, la asignación, total o parcial, de un recurso establecido en beneficio del Estado, a una persona jurídica, solo puede resultar de una disposición expresa de la Ley de Finanzas, que, en este caso no existe.
(72)
Francia también hace hincapié en que no hay planes para establecer un vínculo de destino entre dichos impuestos y la financiación de France Télévisions. Precisa que si debiera procederse a un cambio en la arquitectura del sistema, las autoridades francesas procederían a una nueva notificación a la Comisión en virtud de lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del TFUE.
VI. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
VI.1. Existencia de ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE
(73)
El artículo 107, apartado 1, del TFUE establece: «Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones». Estas condiciones se analizan a continuación.
VI.1.1. Fondos estatales
(74)
Las asignaciones presupuestarias objeto de la presente notificación se inscribirán anualmente en la Ley de Finanzas que establece el presupuesto del Estado francés. Por lo tanto, se trata de medidas otorgadas mediante fondos estatales.
VI.1.2. Ventaja económica selectiva
(75)
El mecanismo de subvención presupuestaria que aporta recursos públicos en favor de France Télévisions es selectivo, ya que France Télévisions será el único beneficiario. La subvención presupuestaria anual de funcionamiento, que tiene especialmente por objeto permitir proseguir las actividades de la empresa, la protegerá contra la pérdida de ingresos comerciales publicitarios que hasta ahora cubrían en parte sus gastos e inversiones. France Télévisions podrá así llegar a una cuota de audiencia que no podría alcanzar sin la subvención presupuestaria. Por lo tanto, recibe una ventaja económica que de otro modo no habría podido obtener o, en su caso, al ser una subvención, habría obtenido en otras condiciones de mercado, es decir, las aplicables a sus competidores privados.
(76)
Por otra parte, la Comisión señala que Francia no ha formulado observaciones que pongan en duda las apreciaciones citadas en la decisión de incoación en el sentido de que las asignaciones propuestas no cumplen los criterios acumulativos enunciados en la jurisprudencia Altmark, y por lo tanto supondrían una ventaja económica constitutiva de ayuda estatal (13). La Comisión añade que, sin perjuicio de la evolución en la gestión y el funcionamiento de France Télévisions en los años venideros, en la actualidad el informe del Tribunal de Cuentas francés sobre France Télévisions (publicado en octubre de 2009, tras la decisión de incoación) corrobora su argumento de que no se cumple la cuarta condición.
(77)
En suma, de lo anterior resulta que las subvenciones presupuestarias destinadas únicamente al grupo France Télévisions con cargo a los recursos financieros del Estado francés conferirán una ventaja selectiva a dicha empresa.
VI.1.3. Falseamiento de la competencia y efecto en el comercio entre Estados miembros
(78)
France Télévisions opera en el ámbito de la producción y difusión de programas que explota comercialmente, especialmente difundiendo anuncios pagados por los anunciantes o programas patrocinados, revendiendo sus derechos de difusión o comprando tales derechos. Estas actividades comerciales se realizan en competencia con otros canales como TF1, M6 y Canal+, especialmente en Francia, donde, como subrayaron las autoridades francesas, el grupo France Télévisions constituye el primer grupo audiovisual. En 2010, la cuota de France Télévisions debería de rondar el 10 %, lo que la convertiría en el tercer proveedor del mercado francés.
(79)
Hasta el momento de la supresión de la publicidad comercial, a finales de 2011, France Télévisions seguirá operando, aunque con limitaciones de franjas horarias, en el mercado francés de la publicidad comercial televisiva, en competencia con otras cadenas. Incluso después de 2011, France Télévisions podrá ofrecer sus servicios a los anunciantes para la publicidad de productos bajo su nombre genérico o para el patrocinio de programas, en competencia con las otras cadenas que operan en Francia. Incluso aunque los competidores de France Télévisions hubieran aprovechado plenamente las ventajas de la retirada casi total del mercado de France Télévisions derivada de la reforma, el hecho es que France Télévisions seguirá estando presente. En efecto, en volumen y cuota de mercado en comparación con 2007 y con base en las estimaciones de ingresos por publicidad y de patrocinio de France Télévisions transmitidas por las autoridades francesas, France Télévisions todavía conservaría el 3,3 % del mercado en 2012, en comparación con más del 50 % de TF1 y del 20 % de M6.
(80)
France Télévisions podrá alcanzar una cuota de audiencia que no podría obtener si no existiese la subvención presupuestaria en cuestión, lo que puede afectar a la audiencia de otros radiodifusores y por lo tanto a las actividades comerciales de estos, falseando así las condiciones de competencia. En cualquier caso, France Télévisions seguirá también activa en los mercados de compra y venta de derechos audiovisuales, con un poder de negociación mantenido gracias a dicho apoyo. El mantenimiento de las inversiones en programación gracias a las asignaciones presupuestarias influye pues, ya que France Télévisions puede adquirir o vender en estos mercados.
(81)
De ello se deduce que las asignaciones presupuestarias destinadas exclusivamente al grupo France Télévisions mediante recursos financieros del Estado francés, falsean o, al menos, amenazan con falsear la competencia que existe en el ámbito de la explotación comercial de la radiodifusión en Francia y, en cierta medida, en otros Estados miembros donde se difunden los programas de France Télévisions.
(82)
Los mercados de compra y venta de programas audiovisuales y de derechos de difusión en los que opera France Télévisions tienen una dimensión internacional, aun cuando las adquisiciones se lleven a cabo con una limitación territorial, por lo general circunscrita a un Estado miembro. Por otra parte, los programas de France Télévisions, cuya difusión se puede mantener gracias al apoyo del Estado, se reciben en otros Estados miembros como Bélgica y Luxemburgo. Por último, Francia también difunde programas de televisión a través de internet, disponibles tanto dentro como fuera de Francia.
(83)
En estas condiciones, las subvenciones presupuestarias previstas podrían falsear la competencia y afectar al comercio entre Estados miembros.
VI.1.4. Conclusión sobre la presencia de ayuda estatal
(84)
Habida cuenta de todo ello, las subvenciones presupuestarias que Francia tiene la intención de otorgar a France Télévisions constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, cuya compatibilidad con el mercado interior es necesario examinar.
VI.2. Compatibilidad en virtud del artículo 106, apartado 2, del TFUE
(85)
El artículo 106, apartado 2, del TFUE dispone que: «Las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tenga el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas de los Tratados, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que se contraria al interés de la Unión».
(86)
En su Comunicación sobre la radiodifusión, la Comisión establece los principios que sigue en su aplicación de los artículos 107 y 106, apartado 2, del TFUE a la financiación del sector audiovisual público por el Estado. En este sentido, la evaluación de la Comisión se centra en dos aspectos:
-
la existencia de una definición precisa y clara en un instrumento oficial de la misión de servicio público, incluida la prestación de nuevos servicios importantes, y sometida a mecanismos de control efectivo por un órgano independiente del organismo de radiodifusión,
-
la proporcionalidad y transparencia de la financiación pública de las compensaciones necesarias para esta misión, sin que la compensación exceda el importe de los gastos netos de la misión de servicio público, sometidos también a un control eficaz.
VI.2.1. Definición precisa y clara en un instrumento oficial de la misión de servicio público, sometida a controles eficaces
(87)
Como se ha indicado anteriormente, la Comisión no expresó ninguna duda en su decisión de incoar el procedimiento, por los motivos expuestos en ella, ni sobre la adecuación de la definición y el mandato de la misión de servicio público que corresponde a France Télévisions, ni sobre la adecuación de los controles externos que se ejercen sobre la forma en que France Télévisions cumple las obligaciones impuestas ya descritas anteriormente. Por lo tanto, la Comisión ha estimado que las disposiciones pertinentes de la Ley no 86-1067, de 30 de septiembre de 1986, en su versión modificada (artículos 43-11, 44, 48 y 53) y los decretos o actos oficiales que la aplican, sobre todo en lo relativo al pliego de condiciones (Decreto no 2009-796, de 23 de junio de 2009), así como el contrato de objetivos y de medios, eran conformes a las normas de aplicación del artículo 106, apartado 2, del TFUE relativas a la evaluación de las ayudas a los servicios de radiodifusión pública establecidas en la Comunicación sobre radiodifusión.
(88)
Esta conclusión era similar a la ya alcanzada a este respecto por la Comisión, en virtud de la Comunicación aplicable en ese momento, en sus decisiones de 2003 y 2005 para France 2 y France 3, y de 2008 y 2009 en lo relativo a France Télévisions.
(89)
A mayor abundamiento, es oportuno examinar las observaciones generales de algunas de las partes interesadas que hacen valer la supuesta similitud de la programación de las emisoras públicas y de las competidoras, observaciones compensadas por las de otras partes y que no alteran esta apreciación.
(90)
La Ley no 86-1067 modificada, sobre la libertad de comunicación, define en sentido amplio, cualitativo pero preciso, las obligaciones de servicio público de France Télévisions, que debe dirigirse, en especial, a un público amplio y proponer una oferta diversificada conforme con el objetivo de garantizar, en el respeto del pluralismo, las necesidades democráticas, sociales, ciudadanas y culturales de la sociedad. Que algunos competidores, debido a su pertenencia a la UER, tengan que respetar los estatutos de esta, como subraya la FFTCE, no se opone a la existencia de obligaciones específicas de servicio público precisadas en instrumentos oficiales de Francia que, contrariamente a las obligaciones derivadas de la pertenencia a la UER, solo se imponen a France Télévisions.
(91)
Por otra parte, en la medida necesaria, las obligaciones de France Télévisions se precisan en el pliego de condiciones y en el contrato de objetivos y de medios y están acompañadas por indicadores específicos y cuantificados que deben lograrse en su parrilla de programación, a los que no están sujetos los operadores competidores. Los recursos públicos asignados a France Télévisions lo son para lograr los objetivos y para cumplir las obligaciones de servicio público definidas por vía legislativa y normativa en interés general, mientras que los recursos asignados a las cadenas competidoras lo son con un fin puramente lucrativo. Del mismo modo, la existencia de limitaciones reglamentarias o asumidas libremente por los operadores en su actividad de difusión no implica la existencia de una oferta indiferenciada en la práctica para los organismos de radiodifusión públicos y privados. Estas obligaciones de servicio público en virtud de la ley, a diferencia de las derivadas de la pertenencia a la UER, están además sujetas a controles externos periódicos, en especial parlamentarios, por lo que respecta a su ejecución.
(92)
Además, la SACD destaca el mayor compromiso de France Télévisions en favor de la creación audiovisual y cinematográfica original en francés en comparación con los competidores, que están sometidos a obligaciones mucho menos rígidas. Ciertamente, las observaciones de la SACD no explican ni ilustran las razones por las que las obras no francesas importadas, en su caso de otros Estados miembros, serían de menor calidad que las que financiará France Télévisions. El hecho es que un compromiso vinculante en favor de la creación original, incrementado en términos absolutos y en relación con los competidores, compite y está directamente vinculado a las necesidades sociales y culturales de la sociedad francesa que la programación de France Télévisions debe satisfacer para cumplir sus obligaciones de servicio de interés general.
(93)
Vista la información facilitada por Francia, esta valoración positiva sobre la definición y el control de la misión de servicio público de France Télévisions debe extenderse a los mecanismos aplicables al lanzamiento de nuevos servicios audiovisuales importantes, tal como se define en la Comunicación sobre radiodifusión, que entró en vigor después de incoado el presente procedimiento. Estos servicios, que amplían a otros medios o formatos la programación, se incluyen en los pliegos de condiciones y los contratos de objetivos y de medios de France Télévisions, que precisan y traducen, por otra parte, las misiones de servicio de interés económico general previstas por ley. Estos documentos son aprobados por decreto, como se ha indicado anteriormente, por lo que los nuevos servicios ya previstos y los que podrían añadirse están sujetos a los mismos procedimientos específicos de consulta previa y de control de ejecución anual a posteriori que estas misiones.
(94)
Por tanto, la definición de la misión de servicio público asignada a France Télévisions y los mecanismos de control relacionados son conformes a las normas y principios establecidos en la Comunicación sobre radiodifusión que, a su vez, se inspiran en la jurisprudencia de los tribunales de la Unión.
VI.2.2. Carácter proporcional y transparente de la financiación pública
(95)
El mecanismo de financiación notificado por Francia, del que forma parte la subvención anual para compensar la disminución y desaparición de la publicidad, está destinado a ser permanente y por lo tanto a ir más allá de la fecha establecida por ley para el cese de la publicidad, que es, de hecho, noviembre de 2011.
(96)
La financiación pública anual incluirá la asignación de una parte de los recursos de la contribución al sector audiovisual público, el anterior canon, y la subvención anual prevista por la Ley no 2009-258, de 5 de marzo de 2009. A la ayuda existente validada por la Comisión en su decisión de 20 de abril de 2005, que no se ve afectada por el mecanismo propuesto, se agregará una subvención presupuestaria cuyo importe exacto se determinará cada año en la Ley de Finanzas para el ejercicio en curso. En sus observaciones, Francia indica que son los costes netos previstos del servicio público los que servirán para determinar previamente, antes de cada ejercicio, el importe de la subvención anual.
(97)
Esto es precisamente lo que se desprende de las estimaciones facilitadas por las autoridades francesas en respuesta a las dudas expresadas por la Comisión en la decisión de incoar el procedimiento. La Comisión toma nota del carácter orientativo atribuido por las autoridades francesas a las previsiones del plan de negocio y conviene en la utilidad para la empresa encargada de una misión de servicio público que deba realizar gastos plurianuales a dicho efecto de disponer de un marco financiero previsto en el plan de negocio incluido en la cláusula adicional al contrato de objetivos y de medios. Sin embargo, el total aproximado de los recursos públicos que figuran en el mismo sigue siendo inferior a los costes brutos de prestación de este servicio para el período comprendido entre 2010 y 2012.
(98)
Dada la relativa previsibilidad de los costes brutos, menos volátiles que los ingresos comerciales que se utilizan para determinar los costes netos, las cifras orientativas del plan de negocios corroboran a priori la afirmación de Francia sobre el carácter determinante del criterio de coste neto del servicio público para establecer el importe anual de la subvención futura. Por lo tanto, la obligación de compensación financiera por parte del Estado establecida por la Ley no 2009-258, de 5 de marzo de 2009, constituirá el hecho generador de la subvención presupuestaria notificada, sin condicionar su importe, frente a una eventual estimación de cuáles deberían ser los ingresos publicitarios perdidos debido a la desaparición de la publicidad.
(99)
Este enfoque parece objetivamente justificado porque, debido a la naturaleza perenne de la subvención, el establecimiento de su importe con relación al que habrían alcanzado los ingresos por publicidad si no hubiera desaparecido la publicidad por ley, por ejemplo fijando el importe en el nivel que tenían los ingresos antes del anuncio y la aplicación de la reforma, ajustado en su caso en función de la evolución del mercado publicitario en la televisión, sería cada vez más arbitrario. Si el importe de la subvención se calculara así con relación a ingresos no reales, una reducción de los costes brutos del servicio público superior al previsto, que fuera resultado, por ejemplo, de sinergias en la constitución de la empresa única France Télévisions, podría implicar un riesgo de compensación excesiva con cargo a los recursos públicos.
(100)
El modo de cálculo de la subvención anual con relación al coste de la misión de servicio público, menos los ingresos comerciales netos que se mantengan, es por lo demás coherente con el compromiso de Francia, traducido ahora en el artículo 44 de la Ley no 86-1067 modificada, sobre la libertad de comunicación, y en el artículo 2 del Decreto sobre relaciones financieras entre el Estado francés y los organismos del sector audiovisual público, en el sentido de que los recursos públicos asignados a France Télévisions no sobrepasen el coste neto de ejecución de las obligaciones de servicio público a cargo de esta. Como recuerdan las autoridades francesas, este compromiso y las susodichas disposiciones son plenamente aplicables a la subvención presupuestaria notificada y al mecanismo de financiación pública anual, del que pasará a formar parte integrante.
(101)
Por lo tanto, el modo de cálculo de la subvención anual con relación al coste neto de la misión de servicio público (del que se deducen los ingresos comerciales netos que se mantengan) parece ser proporcional en el sentido de la Comunicación sobre radiodifusión de la Comisión.
(102)
A este respecto, las observaciones en sentido contrario de determinadas terceras partes no pueden invalidar esta conclusión:
-
los comentarios de la FFTCE en el sentido de que la compensación de un déficit de ingresos por publicidad, que no forman parte de la misión de servicio público, no corresponde a la financiación de esta misión, no pueden ser aceptados, como tampoco lo pueden ser los de M6 relativos a la naturaleza cambiante y por lo tanto imprecisa de las estimaciones de pérdidas de ingresos comerciales; el importe anual de la subvención deberá fijarse previamente en función de los costes netos del servicio público de France Télévisions, ya que las estimaciones del importe facilitadas por Francia para 2010, 2011 y 2012 son puramente orientativas,
-
las observaciones de M6 en el sentido de que una supuesta falta de herramientas de contabilidad analítica en France Télévisions planteada por el Tribunal de Cuentas francés engendraría una compensación excesiva estructural al basarse la subvención en componentes de coste no objetivos, así como las observaciones de TF1 relativas a la compensación excesiva de costes no controlados o mal gestionados, carecen de fundamento. En primer lugar, el Tribunal de Cuentas detectó en octubre de 2009 la falta de herramientas de gestión que integren, al nivel del grupo France Télévisions, las herramientas de contabilidad analítica de las filiales y no la falta de dichas herramientas de gestión; para cada empresa del grupo France Télévisions existe una contabilidad analítica,
-
en segundo lugar, el examen de la compatibilidad de la compensación con el mercado interior, contrariamente al relativo a la existencia de una ventaja económica para France Télévisions, no se refiere a los costes que una empresa media y bien gestionada del sector podría tener que soportar para prestar el servicio de interés general, sino a los que France Télévisions tendrá que cubrir efectivamente, incluyendo por tanto la reducción prevista en el futuro; sin embargo, como se ha indicado anteriormente, el importe total de los recursos públicos que se pagarán a France Télévisions será a priori inferior a los gastos soportados por la prestación del servicio público y se establecerá con el fin de evitar compensaciones excesivas, una vez deducidos los ingresos comerciales netos.
(103)
Estos comentarios, sin fundamento por lo que respecta al establecimiento previo del importe de la subvención anual, tampoco tienen en cuenta la existencia de mecanismos de control a posteriori. Como se muestra a continuación, el establecimiento anual previo en la Ley de Finanzas de la cuantía de la subvención para el ejercicio irá seguido de mecanismos de control a posteriori y, en su caso, de una recuperación.
(104)
La Comunicación sobre radiodifusión determina que los Estados miembros deben establecer mecanismos adecuados para evitar una compensación excesiva mediante la realización de controles periódicos de la utilización de los fondos públicos. La eficacia del control, tal como se especifica en la Comunicación, debería resultar de su realización a intervalos regulares por una entidad independiente, junto con mecanismos para el reembolso de las eventuales compensaciones excesivas o la asignación correcta, durante el ejercicio siguiente y en su caso, de reservas que no superen el 10 % de los costes anuales del servicio público, por una parte, o de posibles subvenciones cruzadas, por otra.
(105)
El artículo 44 de la Ley no 86-1067, de 30 de septiembre de 1986, establece que «los recursos públicos asignados a los organismos del sector audiovisual público en compensación por obligaciones de servicio público que les sean impuestas no sobrepasarán el importe del coste ejecución de dichas obligaciones». Esta disposición se deriva de los compromisos de Francia de incluir explícitamente en la legislación el principio de no compensación de las obligaciones de servicio público establecidas en el marco del procedimiento que condujo a la decisión de compatibilidad de la Comisión de 20 de abril de 2005, relativa a la utilización de los ingresos del canon (14).
(106)
El Decreto no 2007-958, de 15 de mayo de 2007, sobre las relaciones financieras entre el Estado y los organismos del sector público de la comunicación audiovisual, incluye en su artículo 2 la misma redacción que el artículo 53 de la Ley de 30 de septiembre de 1986, al tener en cuenta «los ingresos directos o indirectos derivados de la misión de servicio público», y precisa que el coste de la misión de servicio público se establecerá mediante cuentas separadas. El Decreto dispone, en su artículo 3, la obligación de que France Télévisions y sus filiales respeten las condiciones normales de mercado en el conjunto de sus actividades comerciales y la redacción por una agencia externa de un informe anual sobre la aplicación de esta obligación, que se transmitirá al ministerio responsable, a la Asamblea Nacional y al Senado. Esta última disposición estaba también contemplada en los compromisos de Francia recogidos en la Decisión de la Comisión, de 20 de abril de 2005, citada en el considerando 7.
(107)
El Tribunal de la Unión sostuvo que tanto las disposiciones que consagran el principio de no compensación excesiva como el control y verificación de las condiciones aplicadas por France Télévisions a sus actividades comerciales responden perfectamente a las preocupaciones expresadas por la Comisión durante el procedimiento que llevó a la decisión de 20 de abril de 2005 (15). La idoneidad de los controles a posteriori para el cumplimiento de estos compromisos ha sido confirmada por el Tribunal (16).
(108)
La Comisión ha recibido y examinado los informes de aplicación de los artículos 2 y 3 del Decreto correspondientes a los ejercicios 2007 y 2008 (para 2007, los informes en virtud del artículo 3 del Decreto fueron certificados por los auditores PriceWaterhouseCoopers y KPMG y, para 2008, por el Cabinet Rise) y el proyecto de informe previsto en virtud del artículo 2 para el año 2009. Los informes disponibles concluyen que los recursos públicos asignados al grupo France Télévisions no superaron el coste neto de ejecución de las obligaciones de servicio público impuestas y que France Télévisions respetó las condiciones normales de mercado en el conjunto de sus actividades comerciales. Esto excluye por tanto todas las posibles subvenciones cruzadas entre las actividades comerciales y las de servicio público. Los informes también muestran que es posible establecer las cuentas de costes y recursos del servicio público de las distintas cadenas de France Télévisions utilizando las herramientas de contabilidad existentes, contrariamente a lo que afirma, en particular, M6.
(109)
Las modalidades de control a posteriori de los recursos públicos previstas en el Decreto no 2007-958 se aplican a la subvención presupuestaria notificada. Desde el establecimiento del control, los recursos públicos totales asignados a France Télévisions han sido insuficientes para cubrir el coste neto del cumplimiento de las obligaciones de servicio público, por lo que la cuestión de la asignación de una compensación excesiva no se planteó. Para las previsiones de costes e ingresos a medio plazo incluidas en el plan de negocios e ilustradas en el cuadro 1, parece existir un pequeño superávit en 2012 que, si se confirmase y no fuera necesario para reducir los déficits previstos para los años 2010 y 2011, normalmente debería destinarse, de forma prioritaria, a gastos en favor de la creación audiovisual.
(110)
En cualquier caso, para adecuar el dispositivo existente a las nuevas disposiciones introducidas en 2009 por la Comunicación sobre radiodifusión, Francia se compromete a modificar el artículo 2 del Decreto no 2007-958, de 15 de mayo 2007, a efectos de:
-
garantizar que el informe anual sobre las cuentas separadas, al igual que el previsto en el artículo 3, sea controlado por un organismo externo cuya selección esté sujeta a la aprobación del Ministerio de Comunicaciones, que sea transmitido a dicho Ministerio y a la Asamblea Nacional y al Senado, y cuyo coste corra a cargo de France Télévisions,
-
mejorar el mecanismo funcional que garantice la recuperación efectiva de las eventuales sobrecompensaciones o subvenciones cruzadas que estas cuentas separadas pudieran detectar y que no sean compatibles con el artículo 53 de la Ley no 86-1067, de 30 de septiembre de 1986, sobre la libertad de comunicación y con la Comunicación sobre radiodifusión.
(111)
En estas condiciones, parece que Francia dispondrá de mecanismos adecuados para proceder a controles periódicos y eficaces sobre la utilización de la financiación pública, con el fin de evitar cualquier compensación excesiva o subvención cruzada, como lo exige la Comunicación sobre radiodifusión.
(112)
Teniendo en cuenta lo que precede, parece que las posibles restricciones de la competencia debidas a la presencia de France Télévisions en mercados comerciales en los que operará incluso después de la plena aplicación de la reforma serán en definitiva muy limitadas. Esta presencia será probablemente muy reducida y la reforma tendrá como posible efecto el desvío, aunque solo sea parcial, de la demanda de publicidad en televisión hacia los competidores de France Télévisions.
(113)
Como se indica en una carta hecha pública por siete cadenas de televisión y radio privadas, la prosecución de la reforma hasta su total aplicación, con la desaparición de la publicidad en France Télévisions podría «dar a los medios de comunicación del sector privado la capacidad de reacción que necesitan», mientras que el mantenimiento de la publicidad «tendría consecuencias nefastas para todos los medios de comunicación franceses y alteraría sustancialmente las perspectivas económicas de los afectados» (17).
(114)
En otras palabras, la retirada parcial de France Télévisions y la reorientación de la estructura de sus ingresos (comerciales o de compensación pública) a la difusión de programas que cumplan la misión de interés general y sin compensación económica directa para la audiencia, reduce las posibles restricciones de la competencia en los mercados competitivos donde opera France Télévisions. Esta retirada crea un espacio que podría ser ocupado por nuevos operadores o actores con poca presencia en el mercado de la publicidad hoy en día, dinamizando la competencia con el tiempo.
(115)
De ello resulta que, dada la información suministrada y los compromisos contraídos por Francia, la financiación pública tendrá por objetivo permitir a France Télévisions cubrir los costes netos derivados de sus obligaciones, y esta financiación deberá limitarse a dichos costes y seguirá estando sometida a controles a posteriori que cumplan los criterios aplicables de la Comunicación sobre radiodifusión. Además, dado que France Télévisions reducirá aún más su presencia en mercados competitivos, la ayuda propuesta no afectará al desarrollo de los intercambios en forma contraria a los intereses de la Unión, cumpliendo así las condiciones de aplicación del artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(116)
Por otra parte, Francia se compromete a facilitar a la Comisión un informe anual hasta 2013, fecha en que la reforma de la radiotelevisión pública habrá concluido, que permita seguir los aspectos de aplicación de la reforma más pertinentes con respecto a las normas sobre ayudas estatales, a saber, las compensaciones anuales y los mecanismos de control a posteriori, las condiciones aplicadas por France Télévisions a sus actividades comerciales y la evolución de su posición en este mercado y la ejecución anual del contrato de objetivos y de medios.
(117)
Dada la magnitud de la reforma, las innovaciones en la financiación de la misión de servicio público de France Télévisions que introduce, sus consecuencias en la evolución de los costes e ingresos de France Télévisions y el entorno de incertidumbre económica de los mercados, lo que afecta a los ingresos comerciales de France Télévisions y de sus competidores, este compromiso puede permitir a la Comisión supervisar y seguir de cerca la aplicación de la reforma y de los compromisos asumidos por Francia en el marco del presente procedimiento.
(118)
En su decisión de incoar el procedimiento, la Comisión expresó sus dudas sobre la existencia de una posible relación entre la asignación de los ingresos del nuevo impuesto sobre la publicidad y las comunicaciones electrónicas y la subvención anual destinada a partir de 2010 a France Télévisions. Dicho vínculo, en caso de que existiera, significaría que estas tarifas deberían ser consideradas como parte integrante de la ayuda y sometidas al examen de compatibilidad con el mercado interior de dicha ayuda. Si la existencia de tal vínculo pudiera excluirse para el año 2009, especialmente teniendo en cuenta la fecha de entrada en vigor y la aplicación de la Ley no 2009-258, de 5 de marzo de 2009, sobre radiodifusión pública, seguirían existiendo dudas con respecto al futuro, teniendo en cuenta las declaraciones de las más altas autoridades francesas.
(119)
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, confirmada por la decisión de 22 de diciembre de 2008 en la cuestión prejudicial Régie Networks (C-333/07) (apartado 99), se desprende que «Para que se pueda considerar que un tributo forma parte integrante de una ayuda, el destino del tributo debe estar obligatoriamente vinculado a la ayuda con arreglo a la normativa nacional pertinente, en el sentido de que la recaudación del tributo se destine obligatoriamente a la financiación de la ayuda y afecte directamente a la cuantía de esta y, consiguientemente, a la apreciación de la compatibilidad de esta ayuda con el mercado común» (18). Las dos condiciones de aplicación establecidas por el Tribunal, es decir, la legislación nacional pertinente y la influencia directa sobre el importe de la ayuda se detallan a continuación.
(120)
En virtud de la legislación francesa y con arreglo al artículo 36 de la Ley Orgánica de 1 de agosto de 2001, sobre la Ley de Finanzas, la asignación a otra persona jurídica de un recurso establecido en beneficio del Estado francés solo puede resultar de una disposición de la Ley de Finanzas. Así pues, dicha Ley debería prever expresamente que el producto de los impuestos sobre la publicidad y las comunicaciones electrónicas introducidos por la Ley no 2009-258, de 5 de marzo de 2009, se destine total o parcialmente a financiar France Télévisions. Esta disposición no se ha adoptado todavía. Para el futuro, Francia se compromete a proceder, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del TFUE, a una nueva notificación a la Comisión de cualquier propuesta de modificación de la arquitectura del régimen. En estas condiciones, no puede establecerse una relación vinculante entre la ayuda notificada y los nuevos impuestos con arreglo al Derecho nacional, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal.
(121)
Por otra parte, parece que el criterio decisivo para determinar el importe anual de la subvención presupuestaria, acumulado al importe previsto de asignación de recursos de la contribución al sector audiovisual público, será el importe de los costes netos de las obligaciones de servicio público a cargo de France Télévisions y no el de los ingresos procedentes de nuevos impuestos. Sin embargo, los costes previstos del servicio público son y serán objeto de estimaciones previas en el contrato de objetivos y de medios en aplicación del artículo 53 de la Ley no 86-1067 modificada, de 30 de septiembre de 1986, sobre la libertad de comunicación, la subvención anual prevista por la Ley de Finanzas se calibrará sobre la base de los costes netos previstos y la adecuación entre las previsiones y los resultados deberá constatarse y, en caso necesario, se ajustará posteriormente el marco del informe previsto para la aplicación del artículo 2 del Decreto no 2007-958, de 15 de mayo de 2007, relativo a las relaciones financieras entre el Estado y las organizaciones del sector público de comunicación audiovisual. Dado que los costes se incurren independientemente de los recursos recaudados en concepto de impuestos, el producto de los impuestos no puede influir directamente en el importe de la ayuda. También parece que los tipos impositivos establecidos inicialmente por el Gobierno francés se han reducido en la legislación final votada por el Parlamento, sin que ello se traduzca en un descenso paralelo y proporcional de la subvención destinada a France Télévisions.
(122)
Teniendo esto en cuenta, los impuestos sobre la publicidad y las comunicaciones electrónicas introducidos por la Ley no 2009-258, de 5 de marzo de 2009, no forman parte de la ayuda y, por lo tanto, no deben integrarse en el examen de la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior, en contra de las pretensiones de determinadas partes interesadas, a saber, la ACT, la FFTCE, la Asociación de Canales Privados, TF1 y M6.
(123)
Esta conclusión no obsta a la compatibilidad de dichos impuestos y a sus disposiciones específicas, en tanto que medidas distintas, con la legislación de la UE, especialmente en lo que respecta al impuesto sobre las comunicaciones electrónicas; a las cuestiones examinadas en el marco del procedimiento de infracción no 2009/5061, en virtud de la Directiva 2002/20/CE o de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (19).
(124)
La Comisión también toma nota de la declaración de Francia que excluye dichos impuestos del ámbito de aplicación de su notificación, que es el objeto de la presente Decisión.
VII. CONCLUSIONES
(125)
Considerando lo que precede, la Comisión concluye que la subvención presupuestaria anual en favor de France Télévisions aplicada de la forma descrita anteriormente puede ser declarada compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE, de acuerdo con los principios y normas de aplicación previstos para los servicios públicos de radiodifusión.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal que la República Francesa tiene intención de ejecutar en favor de France Télévisions en forma de una subvención presupuestaria anual en aplicación del artículo 53, apartado VI, de la Ley no 86-1067 modificada, de 30 de septiembre de 1986, sobre la libertad de comunicación, es compatible con el mercado interior de conformidad con el artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
En consecuencia, se autoriza la ejecución de dicha ayuda.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión es la República Francesa.
Hecho en Bruselas, el 20 de julio de 2010.