РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 8 март 2011 година
относно мярка за държавна помощ C 24/09 (ex N 446/08) - Държавна помощ за енергоемките предприятия съгласно Закона за екологичната електроенергия в Австрия
(нотифицирано под номер C(2011) 1363)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/528/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 юни 2008 г. Австрия изпрати предварително уведомление за изменения, които възнамерява да въведе в Закона за екологичната електроенергия (наричан по-долу „законът“), които Комисията счете за съвместими с вътрешния пазар през 2006 г. в тогавашното му състояние (2). На 4 септември 2008 г. Австрия изпрати уведомление за нова версия на Закона за екологичната електроенергия.
(2)
С писмо от 28 октомври 2008 г. Комисията поиска допълнителна информация. След като беше изпратено напомняне, Австрия представи допълнителна информация с писмо от 22 декември 2008 г. След среща с представители на Австрия на 11 февруари 2009 г. Комисията поиска още информация с писмо от 19 февруари 2009 г. Австрия представи информацията с писмо от 17 март 2009 г. С писмо от 8 май 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Австрия предостави с писма от 9 и 19 юни 2009 г.
(3)
На 9 юли 2008 г. Комисията получи жалба от Австрийската работническа камара (Bundesarbeitskammer) относно мярка в закона в полза на енергоемките предприятия.
(4)
На 22 юли 2009 г. Комисията прие смесено решение: тя одобри мерките в полза на производителите на екологична електроенергия, която ги счете за съвместими с Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (наричани по-долу „Насоките за околната среда“/„Насоките“) (3), но взе решение да открие официална процедура по разследване по отношение на механизма за освобождаване на енергоемки предприятия (4).
(5)
С писмо от 23 юли 2009 г. Комисията уведоми Австрия за това решение и поиска от нея да предостави цялата информация, необходима за оценката на мярката.
(6)
Комисията публикува решението си в Официален вестник на Европейския съюз (5) и прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(7)
С писмо от 19 август 2009 г. Австрия поиска удължаване на крайния срок за отговор, което Комисията одобри с писмо от 9 септември 2009 г. Накрая Австрия представи мнението си на 8 октомври 2009 г.
(8)
Междувременно с писмо от 7 октомври 2009 г. Австрийската работническа камара представи забележки по отношение на мярката в полза на енергоемките предприятия. Комисията поиска от Австрия да коментира тези забележки. Австрия представи своето мнение на 23 декември 2009 г. и предостави допълнителна информация на 23 април 2010 г.
(9)
С писма от 21 юни 2010 г. и 19 юли 2010 г. Комисията поиска от Австрия допълнителна информация, която беше предоставена на 13 септември 2010 г. По искане на Австрия на 9 юли 2010 г. се проведе среща между Комисията и представители на Австрия.
(10)
В писмо от 24 ноември 2010 г. Австрия изтъкна значението на Закона за екологичната електроенергия за страната и поиска до началото на декември 2010 г. да бъде взето решение по случая. Комисията отговори на това писмо на 7 декември 2010 г. Друга среща с представителите на Австрия се проведе на 9 декември 2010 г.
(11)
С писмо от 30 декември 2010 г. Австрия припомни аргументите, които беше представила в защита на мярката в хода на производството, и поиска от Комисията да одобри механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. Комисията отговори на това писмо на 25 януари 2011 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(12)
В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията одобри изменения закон, с изключение единствено на член 22в, в който се установява механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия. Поради това описанието по-долу ще се ограничи до посочения механизъм.
2.1. Механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия
(13)
В член 3 от закона се посочва, че Австрия възнамерява да предостави концесия на едно или повече предприятия, които да изпълняват функциите на център за сетълмент на екологична електроенергия (Ökostromabwicklungstelle или „център за сетълмент“). По-специално концесионерите ще купуват екологична електроенергия от производители на фиксирана цена и ще я продават на електроразпределителни предприятия на фиксирана цена. Електроразпределителните предприятия са длъжни да купуват процент от общите си доставки от център за сетълмент: изискваният процент съответства на средния дял на екологичната електроенергия в общия електроенергиен микс в Австрия.
(14)
Понастоящем Австрия е предоставила единствена концесия за цялата страна на един център за сетълмент, Abwicklungsstelle für Ökostrom AG („OeMAG“). OeMAG е обикновено акционерно дружество, чиято дейност се урежда от частното, а не от публичното право, а одитът му се извършва от експерт-счетоводител. Контролът върху него се осъществява от австрийското федерално министерство на икономиката и труда и от E-Control GmbH, австрийския енергиен регулатор. Основните елементи на изпълнението на мярката в полза на енергоемките предприятия (като например условията за разпределяне на електроенергия за търговците на електроенергия, цената, която търговците заплащат, финансовото участие от страна на крайните потребители) са предварително определени от органите чрез закон или наредба. Всички спорове между участващите предприятия се решават в обикновени съдилища, а не чрез административни процедури.
(15)
OeMAG е акционерно дружество, собственост на оператори на електропреносни системи, банки и промишлени предприятия: Verbund-APG притежава дял от 24,4 %, а останалият дял е собственост на VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkredit Bank AG и Smart Technologies, като всяко от дружествата притежава по 12,6 %. Verbund-APG е дъщерно дружество на Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft) и е изцяло негова собственост; 51 % от Verbund AG са собственост на Република Австрия. VKW Netz AG е собственост на Illwerke AG, като 95,5 % от неговите акции са собственост на провинция Форарлберг. TIWAG-Netz AG е собственост на TIWAG AG, което от своя страна е притежавано изцяло от провинция Тирол. CISMO GmbH е собственост на Oesterreichische Kontrollbank AG и на оператори на електропреносни системи и предприятия, които доставят електроенергия и газ. Oesterreichische Kontrollbank AG е собственост на австрийски банки. Голяма част от Investkredit Bank AG е собственост на Volksbanken. Smart Technologies е собственост на Siemens. Така публични акционери притежават 49,6 % от акциите на OeMAG, а частни акционери - 50,4 %. Комисията не разполага с данни, въз основа на които да се допусне, че публичните акционери могат да упражняват контрол или поне съвместен контрол над OeMAG.
(16)
С член 22в, параграф 1 от закона се установява механизъм, който предоставя на енергоемките предприятия право да поискат от своя доставчик на електроенергия да не ги снабдява с екологична електроенергия. За да отговарят на изискванията, енергоемките предприятия трябва да докажат, че изпълняват следните две условия:
а)
те трябва да отговарят на условията за възстановяване на суми съгласно Закона за намаление на енергийния данък ((Energieabgabevergütungsgesetz); и
б)
потребяваната от тях екологична електроенергия трябва да бъде най-малко 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност.
Освобождаването се предоставя посредством заявление до енергийния регулатор, E-Control.
(17)
Ако освобождаването бъде предоставено, на електроразпределителните предприятия по законен ред се забранява да начисляват допълнителните разходи за екологична електроенергия на тези големи потребители на електроенергия.
(18)
В член 22в, параграф 5 от Закона се посочва, че договорите между електроразпределителните предприятия и големите потребители на електроенергия трябва да съдържат условието разпределителните предприятия да не доставят екологична електроенергия на клиента и да не му прехвърлят допълнителните разходи за екологична електроенергия. Всички договорни разпоредби за противното са недействителни (6).
(19)
Ако едно енергоемко предприятие е освободено от задължението за закупуване, то трябва да извърши компенсаторно плащане на OeMAG в размер на 0,5 % от своята нетна производствена стойност за предходната календарна година (член 22в, параграф 2 от закона).
2.2. Резюме на решението за откриване на процедурата
(20)
В уведомлението Австрия представи твърдението, че механизмът за освобождаване следва да бъде оценен независимо от общата схема за помощ за производителите на екологична електроенергия, тъй като той засяга само „частните стопански отношения“ между енергоемките предприятия и електроразпределителните предприятия. Според Австрия освобождаването не представлява държавна помощ, но дори и да е държавна помощ, то тя със сигурност е съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(21)
По въпроса за наличието на държавна помощ в решението си за откриване на процедурата Комисията установи, че освобождаването от механизма за финансиране не може да се оценява отделно от самия механизъм за финансиране. Комисията изрази становище, че изключението или освобождаването е винаги неразделно свързано със съответното правило, следователно освобождаването е неразделна част от общата схема и поради това следва да бъде оценено съгласно законодателството за държавната помощ. Освен това законодателството позволява на електроразпределителните предприятия с голям дял на клиентите, за които е приложено освобождаване, да заявят освобождаване от преференциалната тарифа за изкупуване; така схемата също може да причини преки загуби за OeMAG, с което се затвърждава заключението, че е налице държавна помощ (7).
(22)
Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на механизма за освобождаване с правилата за държавна помощ. По тези причини Комисията реши да открие официална процедура за разследване на механизма.
(23)
В периода на изчакване на окончателното решение на Комисията Австрия предостави средствата, предвидени в механизма за освобождаване (8) въз основа на разпоредбата от временната рамка, позволяваща през периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2010 г. да се предостави помощ в размер до 500 000 EUR (9). Комисията одобри това действие като част от държавна помощ № N 47a/09 „Съвместима помощ в ограничен размер съгласно временната рамка“ („Österreichregelung Kleinbeihilfen“) (10). Схемата може да се прилага по отношение на предприятия, които не са били в затруднено положение към 1 юли 2008 г., във всички отрасли на икономиката, с изключение на рибарството и първичното производство на селскостопански продукти. От мярката са се възползвали над 2 000 предприятия.
3. ЗАБЕЛЕЖКИ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ АВСТРИЯ
(24)
Както на етапите на предварителното уведомяване и на уведомяването Австрия продължава да поддържа становището, че мярката в полза на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като тя не е свързана с използването на държавни ресурси и не е избирателна.
(25)
Но дори ако механизмът за освобождаване представлява държавна помощ, Австрия счита, че тя със сигурност може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда, с член 25 от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 г. относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на членове 87 и 88 от Договора (Общ регламент за групово освобождаване) (11) и с член 17 от Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (12) (наричана по-долу „директивата за енергийното данъчно облагане“).
3.1. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(26)
По отношение на държавните ресурси Австрия поддържа становището, че законът е аналогичен на германския Закон за енергията от възобновяеми източници (Erneuerbare-Energien-Gesetz), който според Австрия не е свързан с използването на държавни ресурси. Във връзка с това Австрия се позовава на решението на Съда по дело PreussenElektra (13).
(27)
Според Австрия механизмите за освобождаване, установени с австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници, имат следните общи характеристики:
а)
и в двете системи допълнителният разход, произтичащ от гарантираната преференциална тарифа за изкупуване, се поема от електроразпределителните предприятия, които трябва за закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена;
б)
и при двете системи електроразпределителните предприятия имат правото да не купуват електроенергия от възобновяеми източници за своите клиенти, които са освободени от задължението да купуват електроенергия от възобновяеми източници;
в)
и при двете системи задължението за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители е наложено на участници на пазара, които не извършват обществени услуги; тези участници на пазара имат законното право да прехвърлят допълнителните разходи на електроразпределителните предприятия, като задълженията за закупуване и цените се определят със закон;
г)
и при двете системи регулаторът потвърждава, че няма свръхкомпенсация на дадено предприятие, което има задължение за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители.
(28)
В параграфи 42-48 от решението за откриване на процедурата Комисията обяснява подробно защо и в какви аспекти оценяваната мярка е съпоставима с разгледаната от Съда мярка в дело Essent (14). Австрия оспорва тези констатации по следните причини:
а)
OeMAG не е организация, определена от държавата с цел да събира такса. Според Австрия операторите на мрежи в Германия изпълняват съвсем същата роля, каквато изпълнява OeMAG в Австрия;
б)
OeMAG е частно предприятие, а не организация, чиято дейност се урежда от публичното право като корпорациите, които бяха обсъдени в решенията по делата Air France (15) и Salvat Père (16). Държавата няма право да назначава членове на управителния или надзорния съвет, нито притежава правомощия за надзор или вето над решенията на OeMAG. Държавата няма правомощия да изземва функции на OeMAG;
в)
всички спорове, засягащи OeMAG, се разглеждат в обикновени съдилища;
г)
единственият публичен контрол, на който подлежи OeMAG, е последващ одит от страна на Австрийската сметна палата;
д)
държавният бюджет не покрива никакви загуби, понесени от OeMAG. Ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за закупуването и продажбата на електроенергия от възобновяеми източници. Следователно за държавния бюджет не съществува тежест, подобна на представената в дела Sloman Neptun (17) и Pearle (18);
е)
E-Control не разполага с правомощия за предоставяне на освобождаване съгласно член 22в от закона;
ж)
общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се засяга от механизма за освобождаване. Той променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия.
3.2. Избирателност
(29)
Австрия твърди, че освобождаването на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като то не става избирателно.
(30)
Енергоемките предприятия са освободени само частично от финансиране на помощта, предоставяна на производителите на екологична електроенергия. Те трябва да извършват компенсиращо плащане на 0,5 % от своята нетна производствена стойност директно на OeMAG и по този начин продължават да участват във финансирането на помощта за производителите на екологична електроенергия.
(31)
Цитирайки решението по дело Adria-Wien Pipeline (19), Австрия твърди, че de jure мярката не се ограничава до определени отрасли на икономиката, нито е избирателна de facto. Но дори ако съществува prima facie избирателност, във всеки случай тя е обоснована от гледна точка на логиката на системата.
(32)
Избирателност de jure: Законът за екологичната електроенергия не ограничава мярката до определени отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито съдържа други избирателни критерии. В подкрепа на аргумента си Австрия твърди, че нищо в съдебната практика не показва, че условията на проверката за избирателност на държавната помощ са изпълнени само защото е определен праг на нетната производствена стойност. Освен това Австрия посочва, че мярката не се ограничава до отделни отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито подлежи на други избирателни критерии: съгласно действащите временни условия мярката засяга 19 различни отрасъла и приблизително 2 300 предприятия. Следователно de jure мярката не е избирателна.
(33)
Избирателност de facto: според Австрия големият брой засегнати от механизма за освобождаване отрасли и предприятия, както и фактът, че мярката не се ограничава до определени отрасли или предприятия с определен размер, или не е подчинена на други избирателни критерии, показват, че de facto мярката представлява обща мярка. Австрия твърди, че това становище се подкрепя и от решението по дело Adria-Wien Pipeline. В дело Adria-Wien Pipeline Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на предприятия, ако данъкът надвишава 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (20).
(34)
Обосновка въз основа на логиката на системата: по отношение на структурата на механизма за рефинансиране и освобождаване Австрия поддържа становището, че естеството на диференциацията на таксите е аналогично на това, което съществува при други системи за финансиране чрез данъци и такси. Диференциацията е съобразена с капацитета на предприятията да поемат допълнителни такси, тя отговаря на логиката на системата и следователно не представлява държавна помощ. Австрия счита, че тази позиция е възприета от Комисията при две предходни решения за държавна помощ (21).
(35)
Освен това Австрия посочва, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени от закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не е намален. Намаляването на таксите за околната среда за някои предприятия е единственият начин за установяване на устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, който е необходим за осигуряване на помощ за източниците на възобновяема енергия.
3.3. Съвместимост
(36)
По въпроса за съвместимостта Австрия твърди, че глава 4 от Насоките за околната среда може да се приложи по отношение на механизма за освобождаване по аналогия.
(37)
В глава 4 от Насоките (точки 151-159) се посочват изискванията за държавната помощ, предоставяна под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данъци за околната среда. В нея са предвидени два вида оценки. Първо, ако помощта е под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данък за околната среда, който е хармонизиран съгласно правото на Общността, мярката е съвместима, при условие че получателите заплащат поне минималното данъчно ниво на Общността, определено в директивата за енергийно данъчно облагане (22). Ако мярката предвижда облекчения или освобождаване от хармонизирани данъци за околната среда, които надвишават минималните данъчни нива, или облекчения или освобождаване от данъци за околната среда, които не са хармонизирани, държавите-членки трябва да представят подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката.
(38)
Австрия предлага глава 4 от Насоките относно помощта под формата на данъчни облекчения или освобождавания от данъци за околната среда в случая да се прилага по аналогия. Според Австрия мярката може да бъде оценена по аналогия, по-специално с разпоредбите за хармонизираните данъци за околната среда. На това правно основание механизмът за освобождаване може да се счита за съвместим, при условие че въпросните предприятия заплащат минималното данъчно ниво, определено в директивата за енергийно данъчно облагане, т.е. 0,50 EUR за MWh, което те всъщност правят. Следователно допълнителното облекчение от системата на преференциалната тарифа под формата на частично освобождаване от участие в нейното финансиране може да се счита за съвместимо, тъй като вноската, която все пак трябва да бъде направена за финансиране на помощта за производството на екологична електроенергия, продължава да функционира като добавка към минималния данък върху електроенергията.
(39)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване води поне непряко до по-високо равнище на защита на околната среда. Според нея механизмът за освобождаване е необходим, за да се осигури възможност за общо увеличаване на обема на плащанията за възобновяема електроенергия от страна на потребителите.
(40)
Австрия поддържа това твърдение, като сравнява формулировката от точка 152 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване (23). След сравняване на формулировките от общия регламент за групово освобождаване в няколко езикови версии Австрия заключава, че член 25 от регламента има по-широко приложно поле от точка 152 от Насоките: за намаления на данъците за околната среда, посочени в точка 152 от Насоките, се изисква енергийните данъци да бъдат напълно хармонизирани, но от член 25 от регламента става ясно, че при намаления на данъците за околната среда - като например намаленията на данъка върху електроенергията съгласно директивата за енергийно данъчно облагане - се прилага освобождаване от задължението за уведомяване, ако са изпълнени условията на директивата за енергийно данъчно облагане. Всъщност механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия възпроизвежда изискванията за данъчни облекчения съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно логиката, оценките и подходът на директивата за енергийно данъчно облагане и разпоредбите, които се позовават на нея, като например член 25 от общия регламент за групово освобождаване, са приложими по отношение на предложения механизъм за освобождаване. Както механизмът за освобождаване, така и системата за прехвърляне на разходите върху потребителите на електроенергия отговарят на условията на директивата за енергийно данъчно облагане и поради това са обосновани от гледна точка на член 25 от общия регламент за групово освобождаване или са съвместими с вътрешния пазар по аналогия с посочения член (24).
(41)
По този въпрос Австрия се позовава на „Общия документ за преразглеждането на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда и на директивата за енергийно данъчно облагане“ от 7 юли 2006 г. (25) В общия документ се посочва ясно, че държавите-членки се нуждаят от гъвкавост, за да бъдат в състояние да определят разумни диференцирани условия. Част от естеството и логиката на данъците и таксите за околната среда е да има освобождаване или диференцирани ставки. Поради това държавите-членки счетоха, че Насоките за околната среда и общият регламент за групово освобождаване следва да се тълкуват в широки граници.
(42)
И накрая, Австрия представя подробна аргументация, за да докаже, че подобни системи съществуват в други държави-членки, като подчертава, че Законът за екологичната енергия в голяма степен е съпоставим с германския Закон за енергията от възобновяеми източници. Тъй като енергоемките предприятия в Австрия се конкурират с предприятия от други държави-членки (например Германия) и от държави извън ЕС, механизмът за освобождаване е важен, за да се гарантира, че те не са поставени в неблагоприятно положение при международната конкуренция.
4. КОМЕНТАРИ, ПОЛУЧЕНИ ОТ ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Австрийската работническа камара представи коментари по отношение на откриването на официалната процедура по разследване. Според организацията, членовете на която наброяват 3,2 милиона, системата за финансиране съгласно Закона за екологичната електроенергия представлява държавна помощ. Тя не споделя становището на Австрия, че механизмът за освобождаване на енергоемките потребители е съвместим със законодателството за държавната помощ. Механизмът създава допълнителна тежест за малките и средните предприятия (МСП) и за домакинствата, които са задължени да заплащат допълнителните разходи за екологична енергия, въпреки че не са основните потребители. Това ще доведе до нарушаване на конкуренцията в ущърб на МСП.
(44)
Австрийската работническа камара се позова на решението на Комисията от 4 юли 2006 г., в което Комисията направи заключението, че преференциалните тарифи за изкупуване представляват държавна помощ (26). Тъй като оттогава правната рамка, уреждаща преференциалните тарифи за изкупуване, не е претърпяла изменения, според Камарата системата за подкрепа, предвидена от Закона за екологичната енергия от 2008 г., продължава да включва държавна помощ. Камарата не разбира как сега Австрия може да защитава позиция, различна от тази, която е изразила при уведомяването за предходната версия на закона.
(45)
Камарата не е съгласна с Австрия, че освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, както се предвижда от закона, следва да се разглежда по същия начин като ограничението върху енергийните данъци. Недопустимо е, позовавайки се на предишно решение на Комисията, в което се одобрява ограничение върху енергийните данъци, сега Австрия да се стреми да получи също одобрение за механизма за освобождаване на големите потребители на електроенергия. Според Камарата аналогията не е законосъобразна.
(46)
Ограничението върху данъчното облагане на енергията е държавна помощ, предоставена чрез системата за данъчно облагане, която поне непряко е насочена към подобряване на защитата на околната среда, докато освобождаването на енергоемките предприятия от задължението за закупуване няма цел, свързана с околната среда, и не би могло да се разглежда от гледна точка на Насоките за околната среда.
(47)
Тъй като законът изрично предвижда освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, разпоредбата не може да се счита за облекчение или освобождаване от данъци за околната среда по смисъла на глава 4 от Насоките.
(48)
Освен това дори ако глава 4 може да се прилага по аналогия, механизмът за освобождаване няма да е съобразен с нея по изброените по-долу причини. Мярката не е ограничена за срок от 10 години. При настоящите пазарни условия ценовата еластичност е достатъчна, за да гарантира, че всяко увеличение на производствените разходи на засегнатите отрасли (като например за производство на хартия и стомана) може да бъде прехвърлено на потребителите; това означава, че механизмът за освобождаване не отговаря на условията от точка 158, буква в) от Насоките.
(49)
Освобождаването не е пропорционално, тъй като от големите потребители на електроенергия не се изисква да използват екологична електроенергия, поради което доближаването на цените на възобновяемата енергия към пазарното равнище ще се забави. Единствено МСП и домакинствата трябва да заплащат допълнителните разходи за производство на екологична електроенергия, въпреки че те потребяват съвсем малък обем електроенергия. Във връзка с това механизмът за освобождаване не отговаря и на условието от точка 159, буква а) от Насоките.
(50)
Не съществуват и споразумения като посочените в точка 159, буква в) от Насоките, с които самите големи потребители на електроенергия се ангажират да постигнат целите на закона. И накрая, механизмът за освобождаване на големите потребители не допринася за енергийната ефективност или безвредното за околната среда използване на енергията, а напротив той изключва тези потребители от всякакво участие в постигането на целите на целия ЕС по отношение на околната среда.
(51)
Следователно член 22 от Закона е оперативна мярка за помощ sui generis, която не създава ползи за околната среда и не попада в приложното поле на Насоките за околната среда. Тъй като помощта не е ограничена във времето и не е планирано нейното намаляване във времето, и тъй като нарушава конкуренцията главно в ущърб на МСП, тя не следва да бъде разрешена.
5. ОЦЕНКА
(52)
Комисията разгледа мярката, за която е изпратено уведомление, от гледна точка на член 107 и сл. от ДФЕС и член 61 и сл. от Споразумението за ЕИП (27).
(53)
На първо място Комисията отбелязва, че законът, за който е изпратено уведомление, съдържа две отделни мерки, като и двете бяха разгледани съгласно законодателството за държавната помощ в решението на Комисията за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. (28) Законът предвижда помощ под формата на преференциална тарифа за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия. Той съдържа и разпоредба, по силата на която енергоемките предприятия могат - при определени условия - да бъдат частично освободени от задължението да заплащат преференциалната тарифа. В решението си от 22 юли 2009 г. Комисията прие, че преференциалните тарифи за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар, но изрази съмнения по отношение на това дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавна помощ и във връзка с това откри официална процедура по разследване на този аспект от закона. С решението си от 22 юли 2009 г. Комисията одобри помощта за производителите на екологична електроенергия като съвместима държавна помощ, но не взе окончателно решение по въпроса дали освобождаването на енергоемки предприятия от задължението за закупуване представлява държавна помощ, а ако това е така, дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавната помощ. Тези въпроси бяха разгледани при официалното разследване, в резултат на което беше взето настоящото решение. Както е обяснено по-долу обаче, констатацията в решението от 22 юли 2009 г., че средствата, платени чрез OeMAG на производителите на екологична електроенергия, са държавни ресурси, е важна за определянето на наличието на държавни ресурси в механизма, който освобождава енергоемките предприятия от участие в тези средства.
5.1. Наличие на държавна помощ
(54)
Според член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, в случай че: първо, предоставя предимство на получателите; второ, е финансирана от държава-членка или посредством ресурси на държава-членка; трето, поставя определени предприятия или производството на някои стоки в по-благоприятно положение; четвърто, съдържа потенциал да засегне търговията между държавите-членки и да наруши или заплашва да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.1.1. Предимство
(55)
Когато евентуалното предимство произтича от освобождаване или частично освобождаване от регулаторна такса, единственият въпрос, който трябва да се реши, е дали - при конкретна законова схема - мярката за държавна помощ е такава, че по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки в сравнение с други предприятия, които се намират в правно и фактическо положение, съпоставимо от гледна точка на целта, преследвана от въпросната мярка (29).
(56)
В настоящия случай целта, преследвана от въпросната мярка, е да се увеличат приходите от потребители на електроенергия, с цел да се финансира производството на електроенергия от възобновяеми източници. Енергоемките предприятия са в същото правно и фактическо положение като всички други потребители на електроенергия, тъй като всички те потребяват и закупуват електроенергия от електроразпределителни предприятия, които от своя страна са задължени да закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, фиксирана по закон („клирингова цена“ (Verrechnungspreis)). В отсъствието на механизъм за освобождаване енергоемките предприятия ще трябва да заплащат на своите електроразпределителни предприятия допълнителните разходи за екологична електроенергия според сметките си за потребена електроенергия. Това е начинът, по който електроразпределителните предприятия прехвърлят допълнителните разходи, възникващи в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Другите потребители на електроенергия, които са в същото правно и фактическо положение, тъй като всички закупуват електроенергия, не се ползват от тази възможност. Следователно механизмът за освобождаване поставя в по-благоприятно положение енергоемките предприятия в сравнение с всички други потребители на електроенергия.
(57)
Въз основа на освобождаването, предоставено от E-Control, енергоемките предприятия имат правото да поискат да не им се доставя екологична електроенергия, а на електроразпределителните предприятия се забранява по закон да прехвърлят на освободените предприятия каквито и да е разходи, които възникват в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Вместо това енергоемките предприятия заплащат на центъра за сетълмент равностойността на 0,5 % от своята нетна производствена стойност.
(58)
Следователно в резултат на механизма за освобождаване участието на енергоемките отрасли в приходите на центъра се ограничава до определено ниво. По този начин те по закон са частично освободени от такса, която биха заплащали при нормални пазарни условия. Следователно механизмът за освобождаване предоставя предимство на предприятията, които отговарят на условията за него.
(59)
Според Австрия облекчението може да достигне общо 44 милиона евро на година (30). Следователно мярката представлява предимство за енергоемките предприятия.
5.1.2. Държавни ресурси и отговорност на държавата
Установена съдебна практика е дадено предимство да се определя като държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС единствено ако то е предоставено пряко или непряко чрез държавни ресурси и използването на ресурсите може да се припише на държавата (31).
(60)
Във връзка с това Австрия представя аргумент с два аспекта. Първо, средствата, които се контролират от OeMAG, не представляват държавни ресурси. Второ, дори ако средствата, които се контролират от OeMAG, са държавни ресурси, намалението в приходите на OeMAG в резултат на механизма за освобождаване не води до намаление на държавни ресурси, тъй като няма участие на държавата под нивото на OeMAG (т.е. на нивото на големите потребители на електроенергия и ектроразпределителните предприятия).
(61)
Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия намалява приходите на центъра за сетълмент - OeMAG - тъй като електроразпределителните предприятия не са задължени да закупуват екологична електроенергия за енергоемките предприятия, които са получили правото на освобождаване, а преките плащания, извършвани от енергоемките предприятия към OeMAG, са по-ниски от това, което OeMAG би получило, ако енергоемките предприятия не бяха освободени.
(62)
Във връзка с това Комисията трябва да установи дали ресурсите, които въз основа на Закона за екологичната електроенергия се контролират от центъра за сетълмент, т.е от OeMAG, са държавни ресурси. Ако това е така, оценяваната мярка води до намаляване на приходите на държавата и следователно е финансирана чрез държавни ресурси.
(63)
В дело Essent (32) държавата налагана SEP - предприятие, което е собственост на няколко нидерландски дружества за производство на електроенергия - задължението за обществената услуга за събиране на приходите от допълнителна такса, наложена на ползвателите на електропреносната мрежа. Законът позволява на SEP да използва приходите от допълнителната такса единствено за посочената в закона цел, т.е. за компенсиране на трудно възстановимите разходи, които предприятията за производство на електроенергия правят във връзка с либерализацията на пазара на електроенергия.
(64)
Съдът установи, че допълнителната такса, събирана от SEP, представлява държавен ресурс, тъй като са били изпълнени следните условия:
а)
допълнителната такса е такса, наложена на частни дружества по силата на законодателен акт на публичен орган (точки 47-66 от решението);
б)
държавата е възложила на SEP задачата да извършва икономическа услуга от общ интерес, а именно задачата да събира таксата (точка 68);
в)
SEP не е имало правото да използва постъпленията от таксата за цели, различни от предвидените в закона, и то е било подложено на строг контрол при изпълнението на своята задача (точка 69).
(65)
В решението е посочено ясно, че въпросната мярка се различава от разглежданата в дело PreussenElektra, тъй като в него „предприятията не са упълномощени от държавата да управляват държавни ресурси, а са обвързани от задължение за изкупуване със свои собствени финансови средства“ (33). В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията отбеляза, че дружеството OeMAG е създадено и лицензирано от австрийската държава и в документите за неговото учредяване му е възложена задачата да управлява ресурсите, необходими за подпомагане на екологичната електроенергия. Комисията стигна до заключението, че фактът, че OeMAG е частно дружество, не е достатъчен, за да се докаже, че мярката не включва държавна помощ. По-специално, мярката, за която е изпратено уведомление, не е съпоставима със схемата по дело PreussenElektra. Дело PreussenElektra засяга отношенията между частни дружества без участието на посредническа организация, докато Законът за екологичната електроенергия в Австрия възлага на OeMAG задачата да събира и разпределя средствата, предназначени за производството на екологична електроенергия.
(66)
Също така Съдът разграничи делото Essent от делата Pearle и PreussenElektra: в дело Pearle средствата, събирани от професионална организация, не са използвани за политика, определена от публичните органи, а за частна рекламна кампания, докато в дело PreussenElektra частни електроразпределителни предприятия, които са задължени да закупуват електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена, са използвали собствени ресурси, а не постъпления от такса, която са събирали от името на държавата (точки 72-74).
(67)
Следователно в настоящия случай Комисията трябва да оцени дали дружеството OeMAG е определено от държавата да събира и управлява такса, както е при SEP, или то използва собствени средства, както предприятията от дело PreussenElektra (34).
(68)
Наличие на такса: Комисията трябва да установи първо дали средствата, събирани от OeMAG, представляват такса. В членове 10 и 19 от Закона за екологичната електроенергия се изисква електроразпределителните предприятия да закупуват определено количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, която е по-висока от пазарната цена, наричана „клирингова цена“ (Verrechnungspreis). В член 22б от закона се посочва, че нивото на клиринговата цена следва ежегодно да се определя със заповед на федералния министър на икономиката и труда, след което се определят актуализирани стойности. Разликата между пазарната цена на електроенергията и клиринговата цена, която се определя чрез законодателен акт на публичен орган, представлява такса върху електроенергията. В настоящия случай таксата не се заплаща на други участници на пазара, които извършват обичайна търговска дейност, както в дело PreussenElektra, поради което Съдът стигна до заключението, че няма участие на държавни ресурси. В случая плащанията се извършват на организация, която има специалната задача да събира и разпределя тези средства единствено за цели от обществен интерес.
(69)
Определяне на частна организация, която да събира и управлява таксата: в закона се предвижда таксата да се събира не от държавата, а от юридическо лице, на което е предоставена концесия да действа като център за сетълмент. Концесия за функциониране като център за сетълмент за цяла Австрия понастоящем притежава OeMAG. Чрез концесията OeMAG поема задължението за обществена услуга за събиране на такса под формата на клирингова цена от всички електроразпределителни предприятия.
(70)
Електроразпределителните предприятия по принцип имат правото да прехвърлят тази такса върху потребителите на електроенергия и от икономическа гледна точка може да се приеме, че обикновено те ще постъпят така. Законът обаче им забранява да прехвърлят таксата върху енергоемките предприятия, които съгласно член 22в от Закона са освободени от задължението да закупуват електроенергия от възобновяеми източници.
(71)
Комисията заключава, че държавата е възложила на OeMAG изпълнението на икономическа услуга от обществен интерес, а именно събиране и управление на таксата.
(72)
Контрол над средствата и използване за цел, определена по закон: в член 23 от закона от OeMAG се изисква да съхранява приходите от клиринговата цена в определена за целта банкова сметка. Средствата, събрани в тази банкова сметка, могат да бъдат използвани единствено с цел закупуване на електроенергия от възобновяеми източници. OeMAG трябва да предоставя достъп по всяко време до всички документи, свързани със сметката, на федералното министерство на икономиката и труда или на Сметната палата на Австрия. Независимо от структурата на собствеността на OeMAG, с член 15 от закона се изисква също Сметната палата да извършва ex post одити на OeMAG.
(73)
Комисията заключава, че OeMAG трябва да използва средствата за цел, определена по закон, а държавата да упражнява строг контрол върху тяхното използване.
(74)
В съответствие с делата Essent и Steinike Комисията заключава, че средствата, които се събират и управляват от OeMAG, представляват държавни ресурси.
(75)
Австрия представи редица аргументи в подкрепа на становището си, че положението на OeMAG е съпоставимо с това от дело PreussenElektra, а не с това от дело Essent. В следващите съображения ще бъде доказано, че след внимателен преглед тези аргументи се оказват неиздържани.
(76)
На първо място Комисията отбелязва, че Австрия сравнява Закона за екологичната електроенергия с германския Закон за енергията от възобновяеми източници в предишния и в настоящия му вид, като цитира решението на Съда по дело PreussenElektra (35). Но това сравнение няма връзка с разглеждания тук въпрос. В настоящото решение Комисията разглежда само предложената мярка и няма за цел да оцени германското или което и да е друго подобно законодателство: всяко дело трябва да се разглежда според собствените му особености. Все пак предвид на представените аргументи следва да се отбележи, че австрийското законодателство значително се различава от германския закон, който беше разгледан в дело PreussenElektra. В дело PreussenElektra Съдът приема, че само предимствата, предоставени пряко от държавата или от частна организация, определена или създадена от държавата, могат да включват използването на държавни ресурси. Също така Съдът констатира, че задължението за закупуване, наложено на частни електроразпределителни предприятия, не включва пряко или непряко прехвърляне на държавни ресурси. Следователно настоящата схема, за която е изпратено уведомление, не е идентична със схемата, разгледана в дело PreussenElektra. Както отбеляза в решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г., Комисията поддържа позицията, че австрийската схема включва използването на ресурси, които могат да бъдат приписани на държавата. Австрийската схема се различава от германската, по-специално по това, че предвижда посредническа организация като OeMAG, която да бъде определена от държавата, а държавата да наблюдава и проверява събирането и разпределението на средствата, управлявани от тази организация. Също така Комисията установява, че австрийската схема може да позволи преки плащания от държавата на OeMAG.
(77)
По отношение на действащия в Германия Закон за енергията от възобновяеми източници следва да се отбележи, че посочената мярка не е предмет на настоящото решение; Комисията все още не я е оценила и следователно не може да разгледа задълбочено предполагаемата аналогия между австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници.
(78)
Освен това Австрия твърди, че OeMAG е частно предприятия, а не организация, чиято дейност се урежда съгласно публичното право както корпорациите, които бяха обсъдени в решението по дела Air France и Salvat Père. Австрийските органи могат да упражняват контрол над OeMAG единствено чрез ex post проверка на неговите сметки и чрез оттегляне на концесията си.
(79)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че от решението по дело Essent става ясно, че когато държавата определя организация, която да събира и управлява приходите от дадена такса, не е необходимо да се прави разграничение дали организацията е публична или частна. В констатациите си Съдът по никакъв начин не отбеляза дали SEP е публична или частна собственост; следователно този факт не е имал значение за неговото решение. Това съответства на точка 106 от заключенията на генералния адвокат Mengozzi по дело Essent, както и на решението на Съда по дело Steinike (36).
(80)
Следователно фактът, че OeMAG е частно дружество, не изключва наличието на държавни ресурси. Определящият въпрос е дали то е било посочено от държавата да събира такса и да я управлява.
(81)
Австрия твърди още, че държавният бюджет не покрива загуби, които OeMAG може да реализира, и че ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за изкупуване и продажба на електроенергия от възобновяеми източници; следователно за държавния бюджет не съществува тежест като доказаната в дело Sloman Neptun и дело Pearle.
(82)
Комисията отбелязва, че в дело Essent е доказано, че средствата, с които разполага частно дружество, което е било посочено от държавата да събира и управлява такса, представляват държавен ресурс. Съответно едно намаление на нивото на таксата, заплащана от определени предприятия, които са задължени да я заплащат, представлява тежест за държавата.
(83)
По отношение на аргумента на Австрия, че E-Control не разполага с правомощия да освобождава енергоемките предприятия от задължението за закупуване, Комисията посочва, че - както генералният адвокат Mengozzi обяснява в точка 109 от становището си по дело Essent - фактът, че организацията, определена да събира и управлява таксата, не разполага с правомощия, няма отношение към въпроса дали тези средства представляват държавни ресурси.
(84)
Последният аргумент на Австрия е, че общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се повлиява от механизма за освобождаване, който променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия; Комисията отбелязва, че фактът, че загубата на приходи за държавата може да се компенсира с увеличаване на държавните приходи от други източници, няма отношение към въпроса дали се използват държавни ресурси. Определящо е това, че дадено предприятие се ползва с предимство и че това предимство намалява приходите от такова предприятие за държавата. Очевидно е, че в крайна сметка държавата ще трябва да намери други източници на приходи, за да компенсира недостига.
(85)
Комисията стига до заключението, че фактите от дадения случай съответстват на фактите, разгледани в делата Essent и Steinike: всички изисквания за наличие на държавни ресурси, установени в Essent и Steinike, са удовлетворени. Следователно оценяваната мярка е финансирана чрез държавни ресурси.
(86)
Използването на средствата, които се контролират от OeMAG, е регламентирано по закон, а именно със Закона за екологичната електроенергия. Следователно за използването на средствата отговаря държавата.
(87)
Следователно механизмът за освобождаване води до загуба на държавни ресурси и за него отговаря държавата.
5.1.3. Избирателност на мярката
(88)
Комисията посочва, че дори ако на теория изглежда, че мярката е неутрална по отношение на предприятията и на икономическите отрасли, тя все пак може да бъде избирателна на практика.
(89)
Австрия привежда доводи, че механизмът за освобождаване не представлява държавна помощ, тъй като той не е избирателен, а е обща мярка, достъпна за всички предприятия и отрасли. Първо, Австрия твърди, че прагът от 0,5 % в схемата, за която е изпратено уведомление, не налага ограничения по отношение на конкретни отрасли, размер на предприятието или други избирателни критерии (37). Второ, Австрия е установила, че мярката всъщност засяга 2 300 предприятия от 19 различни отрасъла; според нея това показа, че мярката действително е достъпна за всички предприятия и отрасли на икономиката.
(90)
Една мярка е избирателна, ако поставя в по-благоприятно положение само определени предприятия или производството на някои стоки. Тя не е избирателна, ако се прилага за всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност.
(91)
Комисията счита, че само фактът, че прагът е 0,5 %, не е достатъчен, за да може да се определи като обща мярка схемата, за която е уведомена. Напротив, Комисията счита, че в резултат на този праг не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление.
(92)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратила уведомление, е предназначена за предприятия, чиито разходи се увеличават с над 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност в резултат на участието им в помощта за екологичната електроенергия. Комисията отбелязва, че тези условия са много сходни с изискванията от определението за „енергоемко предприятие“ в член 17, параграф 1, буква а) от директивата за енергийно данъчно облагане (38). Австрия твърди, че прагът от 0,5 %, не е достатъчен, за да може мярката, за която е изпратила уведомление, да се определи като избирателна. Според Австрия това заключение се подкрепя от решението на Съда по дело Adria-Wien Pipeline. В посоченото решение Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на дружества, ако данъкът надвиши 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (39).
(93)
Комисията обаче счита, че това решение не противоречи на констатацията за избирателност по отношение на прага от 0,5 % в настоящия случай. Решението е преюдициално заключение, издадено в отговор на запитване от страна на австрийско съдилище, което е изразило загриженост за съществуващата схема за намаления на енергийните данъци. Австрийският съд зададе два въпроса. Първо, той попита дали фактът, че при действащата схема намалението на данъка е предоставено само на предприятия, участващи в производството на стоки, означава, че намалението е избирателно. Второ, той зададе хипотетичния въпрос как Съдът ще оцени намаление на данък, което не е ограничено до предприятия, участващи предимно в производството на стоки, а се прилага за всички предприятия, независимо от тяхната дейност.
(94)
По първия въпрос Съдът установи, че ограничаването на намалението на данъка до производители прави мярката избирателна. С оглед на хипотетичния характер на втория въпрос, т.е. как би оценил намаление на данък, достъпно за всички отрасли на икономиката, Съдът предостави съвсем общ отговор. Той посочи, че дадена мярка е избирателна, ако е поставила в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки, и не е избирателна, ако от нея са се възползвали всички предприятия на националната територия, без да се прави разграничение (40). Съдът заключи, че националните мерки не представляват държавна помощ, „ако се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (41). Съдът не определи дали мярка, за която се прилага праг от 0,35 %, следва да се счита за приложима за всички предприятия. Това беше посочено от генералния адвокат Jacobs в становището му в следващо дело в Съда: „въздействието на прага от 0,35 % не беше разгледано от Съда в дело Adria-Wien“ (42). Съдът не счете за необходимо да определи дали механизмът за освобождаване като такъв (т.е. без ограничението за предприятия, занимаващи се предимно с производството на стоки) е бил избирателен de facto. С това Съдът не изключи възможността прагът от 0,35 % да може да се счита за избирателен, ако на практика въздействието му се състои в това, че мярката не е достъпна за всички предприятия на националната територия.
(95)
Всъщност становището на Комисията е, че Съдът е показал, че подобен праг може да бъде избирателен, дори ако мярката е била достъпна за редица различни отрасли. В отговора си на втория въпрос Съдът по-специално посочи, че „нито големият брой на допустимите предприятия, нито разнообразието и размерът на отраслите, чиито представители са тези предприятия, представляват достатъчни основания да се направи заключението, че инициатива на държавата представлява обща мярка на икономическата политика“ (43). Съгласно съдебната практика много мерки, които не са свързани с определен отрасъл, могат да се считат за избирателни, ако de facto не са достъпни за всички предприятия на националната територия (44). Следователно дори мерки, които са достъпни за всички отрасли, могат да се считат за избирателни въз основа на това, че de facto те не са достъпни за всички предприятия на съответната територия.
(96)
Това становище е представено и в решение на Комисията относно намалението на енергийния данък в Австрия (45). Вследствие на решението на Съда, което вече беше обсъдено, Австрия разшири мярката и по отношение на предприятията от всички отрасли. В оценката си на изменената схема обаче Комисията констатира, че мярката все пак е избирателна, тъй като дори ако официално намалението е достъпно за всички предприятия, на практика единствените предприятия, които биха се възползвали, ще бъдат тези, които имат високо потребление на електроенергия спрямо нетната си производствена стойност (46). Комисията стигна до заключението, че намалението на данъка представлява неправомерна (т.е. за него не е изпратено уведомление) държавна помощ и тя е несъвместима с вътрешния пазар (47).
(97)
Вследствие на решението на Комисията по-късно австрийски административен съд отправи преюдициално запитване към Съда (48). Въпросите, зададени от австрийския съд, бяха свързани с обхвата на въздействието на неправомерния характер на намалението на данъка, но Съдът отново не разгледа въпроса за избирателността. Въпросът обаче беше обсъден от генералния адвокат. В становището си генералният адвокат отбеляза, че „както посочва Комисията, да се предоставят намаления само на предприятия за услуги (освен на предприятията в областта на производството), които не превишават прага от 0,35 %, ще означава просто да се разшири кръгът на получателите на помощта. Въздействието на помощта като такава обаче няма да отпадне, тъй като отново ще има критерий за избирателност“ (49). Също така според него „съображенията на Комисията в решението ѝ от 2004 г. са убедителни по отношение на избирателния характер на прага от 0,35 % при изменената схема“ (50).
(98)
Комисията стига до заключението, че в настоящия случай разглежданият праг от 0,5 % е критерий за подбор, който ограничава ползата от мярката, за която е изпратено уведомление, до енергоемките предприятия, като изключва предприятията, които не са енергоемки. Независимо от броя на отраслите, които отговарят на изискванията, прагът означава, че не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление. Следователно прагът прави мярката, за която е изпратено уведомление, избирателна.
(99)
Комисията отбелязва още, че за да отговарят на условията на оценявания тук механизъм за освобождаване, предприятията трябва да отговарят на условията за намаление на енергийния данък съгласно австрийския Закон за намаление на енергийните данъци, който беше предмет на решението на Комисията относно намалението на енергийния данък. Следователно по отношение на настоящия случай съображенията на Комисията се прилагат mutatis mutandis.
(100)
По отношение на втория аргумент на Австрия Комисията счита, че мярката, за която е изпратено уведомление, е избирателна и поради това, че на практика тя е насочена предимно към ограничен брой предприятия, които се занимават с производство на определени енергоемки стоки. Съгласно съдебната практика на Съда дадена мярка трябва да се оценява не от гледна точка на нейните основания или цели, а във връзка с нейното въздействие (51). Това означава, че дори ако една мярка е официално достъпна за всички отрасли и предприятия, тя все пак може да се счита за избирателна, ако на практика не е достъпна за всички предприятия на националната територия. Според Съда „нито големият брой на предприятията, които могат да се възползват, нито разнообразието и значението на отраслите, чиито представители са тези предприятия, обосновават заключението, че [дадена] схема представлява обща мярка на икономическата политика“ (52).
(101)
При разследването си Комисията установи, че схемата, за която е изпратено уведомление, е насочена предимно към много малък брой предприятия, като повечето от тях се занимават с производството на стоки. На 9 септември 2010 г. Австрия представи данни, които са събрани въз основа на схемата във вида, в който се прилага понастоящем, т.е. с интензитет на помощта под праговете, за които е изпратено уведомление. Според информацията от приблизително 300 000 предприятия в Австрия броят на тези, които са подали заявления за използване на мярката, е бил само около 2 000 или под 1 % от всички австрийски предприятия. По време на прилагането на схемата приблизително 66 % от предимствата са в полза на предприятия за „производството на стоки“ (53). Комисията отбелязва, че ако Австрия възнамерява да увеличи интензитета на помощта над минималните прагове, при които схемата се прилага временно, мярката най-вероятно в още по-голяма степен ще бъде насочена към предприятия, извършващи дейност за производството на стоки. Това се доказва с факта, въз основа на информацията, предоставена от Австрия, че само 12 предприятия биха се възползвали от помощ с интензитет, по-висок от този при схемата в прилагания сега вид, и че от тях само две работят в транспортния сектор, а 10 се занимават с производство на стоки (54).
(102)
Комисията стига до заключението, че схемата, за която е изпратено уведомление, ще предостави малка или никаква полза за най-голямата част от предприятията в отраслите на австрийската икономика и ще постави в благоприятно положение основно предприятията, които работят в някои клонове на отраслите за производство на стоки. Независимо от броя на отраслите, в които предприятията могат да се възползват от мярката, тя е насочена предимно към предприятия, занимаващи се с производството на стоки, и поради това de facto следва да се счита за избирателна.
(103)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване, за който е уведомена, е избирателен както поради факта, че предвижда праг от 0,5 %, който ограничава мярката до енергоемки предприятия, така и поради факта, че тези предприятия извършват дейност предимно за производството на стоки.
(104)
Комисията отбелязва, че дори когато дадена мярка има избирателен характер, тя не изпълнява условието за избирателност, ако е обоснована от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи (55). Съдът винаги е поддържал становището, че държавите-членки трябва да доказват, че това е така (56).
(105)
Според Съда „трябва да се прави разграничение между целите, приписани на конкретна данъчна схема, които не са присъщи за нея, от една страна, и механизмите, присъщи за самата данъчна система, които са необходими за постигането на тези цели, от друга страна“. Единствено последните механизми могат да бъдат обосновани от естеството или общата схема на данъчната система, към която принадлежи мярката (57). Всички неприсъщи цели трябва да бъдат разгледани на етапа, когато мярката е оценявана за съвместимост (58).
(106)
Австрия счита, че диференциацията на таксите, въведена по силата на член 22в от закона, има за цел отчитането на различния капацитет на предприятията да поемат допълнителни такси. Също така Австрия поддържа становището, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени в закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не намалява. Австрия твърди, че единствено чрез намаляване на таксите за околната среда на някои предприятия е възможно да се установи устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, което е необходимо за осигуряването на подкрепа за източниците на възобновяема енергия.
(107)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че присъщата цел на системата, установена с клиринговата цена, е да се получат приходи за конкретната цел да се стимулира производството на енергия от възобновяеми източници. Механизмът за освобождаване обаче има за цел да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия, като се намали цената, която заплащат за електроенергия, и по такъв начин да се направи системата по-приемлива въз основа на клиринговата цена. Тази цел не е присъща на логиката и на общата схема на системата.
(108)
Съдът посочва, че с преследването на такава неприсъща цел не може да се обоснове мярка въз основа на позоваване на естеството или общата схема на данъчната система (59). Тя може да бъде анализирана едва когато помощта трябва да се оцени за съвместимост (60).
(109)
В подкрепа на становището си, че механизмът за освобождаване се основава на логиката и общата схема на системата, Австрия цитира две решения относно държавна помощ; при тях обаче положението е различно. Целта на мярката за държавна помощ № N 271/06 относно датския данък върху излишъка на топлинна енергия не е била да се подобри конкурентоспособността, а да се прилагат еднакви условия на данъчно облагане за всички енергийни продукти. Мярката за държавна помощ № N 860/06 относно освобождаване от енергиен данък на процесите с двойно предназначение в Германия се е основавала на принципа, че енергийните продукти следва да се облагат с данък само когато се използват за отопление или като горива.
(110)
Следователно освобождаването на енергоемките отрасли, за което е изпратено уведомление, не е обосновано от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи.
(111)
Комисията заключва, че мярката, за която е изпратено уведомление, изпълнява условието за избирателност, тъй като de facto тя е избирателна и не е обоснована от естеството и общата схема на системата.
5.1.4. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(112)
Повечето от получателите на мярката, която според Комисията представлява оперативна помощ, се занимават с производството на енергоемки стоки, като например продукти от метал или хартия (61). Това са отрасли, в областта на които се извършва търговия между държавите-членки, като предприятия от една държава-членка са в конкуренция с предприятия от други държави-членки. Следователно въпросната мярка може да наруши конкуренцията и да засегне търговията на вътрешния пазар.
5.1.5. Заключение
(113)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като в следствие на прилагането му се намаляват държавни ресурси и чрез него се предоставя избирателно предимство на енергоемки предприятия. Следователно мярката може потенциално да засегне търговията между държавите-членки и да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.2. Правомерност на мярката
(114)
Австрия е поела задължението да не привежда помощта в действие, докато Европейската комисия не я одобри. Австрия изпрати уведомление за мярката, преди да я приведе в действие, и следователно е изпълнила задължението си по член 108, параграф 3 от ДФЕС (62).
5.3. Съвместимост на мярката
(115)
Съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар. Установена съдебна практика е задължението за доказване, че една мярка е съвместима, да се поема от държавата-членка (63).
(116)
Комисията има широки правомощия за вземане на решение по дела за помощи, попадащи в приложното поле на член 107, параграф 3 от ДФЕС (64). При упражняването на своите правомощия Комисията е издала насоки и известия, в които се установяват критериите за обявяване на някои видове помощ за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС. Във връзка с това Съдът счита, че Комисията е обвързана с насоките и известията, които е издала в областта на контрола на държавната помощ, когато те не противоречат на разпоредбите в Договора и са приети от държавите-членки (65).
(117)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали помощта, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на една или повече групи от насоки или известия и може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, тъй като удовлетворява съдържащите се в тях проверки за съответствие.
(118)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на Насоките за околната среда (66) или че Насоките за околната среда са приложими по аналогия. Освен това тя твърди, че помощта попада в приложното поле на общия регламент за групово освобождаване (67).
(119)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предостави оперативна помощ. По-специално оперативна помощ под формата на данъчни облекчения може да се предостави при конкретни условия, съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (68) или съгласно член 25 от общия регламент за групово освобождаване (69). При определени условия дадена помощ може да бъде оценена и директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.3.1. Насоките за околната среда
(120)
Приложното поле на Насоките за околната среда е определено, както следва (70):
„(58)
Настоящите Насоки се отнасят за държавните помощи за опазване на околната среда. Те ще бъдат приложени в съответствие с другите политики на Общността за държавните помощи, съответните клаузи на Договора за създаване на Европейската общност и Договора за Европейския съюз и законодателството, прието съгласно тези договори.
(59)
Настоящите Насоки се отнасят до помощта за подпомагане на опазването на околната среда във всички сектори, определени от Договора за ЕО. Те се прилагат и към онези сектори, които се подчиняват на специфични правила на Общността за държавните помощи (металообработване, корабостроене, производство на моторни превозни средства, синтетични влакна, транспорт, въгледобив, селско стопанство и рибарство), освен ако не е предвидено друго в конкретни правила.“
(121)
В точка 70, параграф 1 от Насоките „опазването на околната среда“ се определя като „всяко действие, предназначено да премахне или да предотврати вреда за заобикалящата физическа среда или природните ресурси чрез дейността на бенефициера, за да се намали рискът от такава вреда или да се постигне по-ефективно използване на природните ресурси, включително мерките за енергоспестяване и използването на възобновяеми източници на енергия“. В точка 151 се посочва, че за да може една мярка да попадне в приложното поле на Насоките, е достатъчно тя косвено да подобрява равнището на опазване на околната среда.
(122)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване косвено допринася за опазването на околната среда по две причини: той е необходима предпоставка за осигуряване на политическа подкрепа за повишаване на клиринговата цена до по-високо ниво, което е необходимо за финансиране на допълнителното увеличаване на производството на електроенергия от възобновяеми източници; освен това той увеличава цената за потребление на електроенергия, като така се предлага стимул за постигане на по-висока енергийна ефективност.
(123)
По отношение на първото твърдение Комисията отбелязва, че не е необходимо да има връзка между клиринговата цена и увеличаването на равнището на производство на електроенергия от възобновяеми източници. По силата на Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО („директивата за енергия от възобновяеми източници“) (71) Австрия се задължава да увеличи производството на електроенергия от възобновяеми източници. Тя обаче има правото да реши как иска да финансира това. Например тя може да използва приходи от данъчно облагане. Следователно механизмът за освобождаване не е необходим, за да се увеличи производството на енергия от възобновяеми източници.
(124)
По отношение на второто твърдение Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване действа като ограничение. В резултат на това средната цена на електроенергията, която заплащат енергоемките предприятия, намалява за всеки киловатчас, който потребяват над прага. Вместо да насърчава енергийната ефективност, механизмът за освобождаване всъщност я намалява.
(125)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не попада в приложното поле на Насоките за околната среда.
(126)
Но дори ако мярката попадаше в приложното поле на Насоките за околната среда - което не е така - Комисията отбелязва, че тя не може да бъде обявена за съвместима на тази основа, тъй като по изброените по-долу причини не са удовлетворени критериите за проверка от глава 4 от Насоките.
(127)
За целите на оценката на съвместимостта в глава 4 от Насоките се прави разграничение между хармонизирани и нехармонизирани данъци за околната среда. Парафискалният налог под формата на клирингова цена не е данък за околната среда, който е хармонизиран на равнище Съюз. Директивата за енергията от възобновяеми източници определя задължителни цели по отношение на възобновяемата енергия, но предоставя правото на държавите-членки да вземат решения как да постигнат тези цели.
(128)
Следователно механизмът за освобождаване ще трябва да бъде оценен съгласно правилата за нехармонизирани данъци за околната среда в глава 4 от Насоките (72).
(129)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (73). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (74). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (75).
(130)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (76). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
5.3.2. Аналогия с глава 4 от Насоките
(131)
Предвид факта, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, не допринася за защитата на околната среда дори косвено, Комисията разгледа въпроса дали той може да бъде одобрен по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(132)
Според Австрия механизмът за освобождаване може да бъде оценен по аналогия с правилата за данъчни облекчения на хармонизираните енергийни данъци, посочени в точки 152-153 от Насоките за околната среда. В глава 4 от Насоките се предвиждат два вида оценки на намаленията на данъците за околната среда, които могат да доведат до различни заключения. Първо, в нея се предвиждат правила за намаляване на енергийни данъци, хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане, което може да бъде обявено за съвместимо без допълнителен анализ, при условие че са спазени минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. Второ, в нея се предвиждат специфични правила за оценката на намаление на данъци за околната среда, които не са хармонизирани, и намаление на хармонизирани енергийни данъци, които са под минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. И в двата случая наред с другото държавата-членка трябва да предостави подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката. Австрия твърди, че Комисията може да одобри механизма за освобождаване от парафискални налози въз основа на това, че получателите заплащат поне минималните нива на австрийските енергийни данъци.
(133)
Комисията отбелязва, че в нейните решения или в решенията на европейските съдилища няма прецеденти, в които правилата за оценката на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда са прилагани по аналогия по отношение на парафискални налози.
(134)
Според установената съдебна практика на Съда разпоредба от правото на Съюза може да се прилага по аналогия, ако са изпълнени следните две условия. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия (77). Предвид посочените условия Комисията отбелязва, че в правото на ЕС аналогия може да бъде приложена само при изключителни обстоятелства.
(135)
Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. След като в глава 4 от Насоките за околната среда се разглеждат облекченията или освобождаванията от данъци за околната среда, разпоредбите, уреждащи налозите съгласно Закона за екологичната електроенергия, за които е изпратено уведомление, следва да бъдат сходни с тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда.
Комисията обаче счита, че правното положение по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС не е съпоставимо с правното положение по отношение на парафискалните налози съгласно правото на ЕС. Въпреки че в правото на ЕС няма специфични разпоредби по отношение на парафискалните налози, съществуват специфични разпоредби по отношение на енергийните данъци. По-специално те включват минимални нива на данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, и изключения от тези минимални нива съгласно условията, определени в глава 4 от Насоките за околната среда и в член 25 от общия регламент за групово освобождаване. По отношение на парафискалните налози няма правила за освобождаване или за облекчения, нито има правила за минимални нива.
(136)
Комисията заключава, че парафискалните налози, установени съгласно австрийската схема, не се уреждат с правила, подобни на тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС.
(137)
Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия.
(138)
Мерките, които не попадат в приложното поле на Насоките за околната среда, все пак могат да бъдат оценени съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Във връзка с това Комисията не установи пропуски в Насоките, които по аналогия могат да бъдат основание за оценяване на мерките, за които е изпратено уведомление. Заключението е едно и също, независимо от това дали се търси аналогия с хармонизирани или нехармонизирани данъци.
(139)
Освен това липсата на правила относно освобождаванията от парафискални налози не може в никакъв всеки случай да се компенсира по аналогия с правилата, които уреждат намаленията на енергийните данъци съгласно правото на ЕС. Ако правилата, които уреждат намаленията на хармонизираните енергийни данъци, трябваше да се прилагат по аналогия към нехармонизираните парафискални налози, предприятията щяха да бъдат в състояние да спазват минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, като заплащат тези парафискални налози. Поради това подобен подход не отговаря на същността на директивата за енергийно данъчно облагане. Комисията счита, че минималните данъчни ставки в директивата за енергийно данъчно облагане са определени единствено с оглед на тяхното прилагане в рамките на хармонизираната система на енергийните данъци. Използването им като основа извън хармонизираната система ще създаде възможност те да се прилагат по начин, който не е бил предвиден. Очевидно е, че минималните ставки не са били установени с цел да се определи цялостната тежест, която енергоемките предприятия трябва да поемат в резултат на регулаторните мерки по отношение на околната среда, по-специално на тези, които възникват в резултат на механизми за финансиране на преференциални тарифи за изкупуване. При подобен подход ще се пренебрегне и фактът, че политиката за държавната помощ допуска снизходителност по отношение на освобождавания от данъчно облагане над хармонизирано минимално ниво, тъй като поне в известна степен се гарантират условия на равнопоставеност при спазване на минималните ставки, приложими във всички държави-членки. Този аргумент няма връзка с тежестта, произтичаща от системите за преференциални тарифи за изкупуване, които не са хармонизирани и при които всяко отклонение от стандартните вноски може да доведе до нарушаване на конкуренцията.
(140)
Следователно липсата на правила относно намаляването на парафискалните налози не представлява пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия със съществуващите правила относно намаленията на хармонизираните енергийни данъци.
(141)
Във всеки случай дори ако тези правила можеха да се прилагат по аналогия, механизмът за освобождаване не може да се счита за съвместим поради причините, изложени в съображения 129-133.
(142)
Комисията заключава, че не може да установи аналогия между механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление, и правилата за оценка на намаленията на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда и че вследствие на това механизмът за освобождаване не може да бъде одобрен въз основа на подобна аналогия.
5.3.3. Аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване
(143)
Комисията разгледа и въпроса дали може да одобри механизма за освобождаване въз основа на аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(144)
Австрия поддържа становището, че различията между формулировката в глава 4 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване предоставят известна възможност за одобряване на мярката по аналогия с член 25 от регламента. Австрия посочва, че точка 152 от Насоките за околната среда гласи, както следва:
„За да бъдат одобрени по член 87 от Договора за ЕО, облекченията или освобождаването от хармонизирани данъци, по-специално хармонизираните с Директива 2003/96/ЕО, трябва да бъдат съвместими със съответното прилагано законодателство на Общността и да съответстват на установените граници и условия в него.“,
(145)
докато член 25 от общия регламент за групово освобождаване гласи, както следва:
„Схемите за помощ за опазване на околната среда под формата на намаления на данъците за околната среда, изпълняващи условията на Директива 2003/96/ЕО, са съвместими с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3 от Договора и се освобождават от задължението за уведомяване по член 88, параграф 3 от Договора, ако са изпълнени условията, определени в параграфи 2 и 3 от настоящия член“ (78).
(146)
Австрия прави заключението, че приложното поле на член 25 от регламента може да бъде по-широко от точка 152 от Насоките. Докато точка 152 от Насоките може да се прилага само за данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане, според Австрия в член 25 от директивата се изисква механизмът за освобождаване да спазва само минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, дори ако това не е хармонизиран енергиен данък. Поради това член 25 от регламента може да се прилага за намаления на нехармонизирани данъци за околната среда, които могат да бъдат определени за съвместими, при условие че общата система за данъчно облагане спазва минималните нива за енергийно данъчно облагане. Австрия признава, че вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не представляват данък (79), но твърди, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, може да бъде оценен и одобрен по аналогия с разпоредбите за данъците за околната среда на член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(147)
Според Комисията обаче няма основание за аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, не са сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Формулировката на член 25 от общия регламент за групово освобождаване показва ясно, че посоченият член се прилага само по отношение на данъци за околната среда, които са хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно класификацията като енергиен данък е „условие“ за приложимостта на член 25 от регламента. Това тълкуване се подкрепя от факта, че от логиката на системата на общия регламент за групово освобождаване следва, че той не може да има приложно поле, което е по-широко от Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда, на които се позовава. Следователно член 25 очевидно се прилага само по отношение на енергийни данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане. Както беше обяснено по-горе, вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не са данъци за околната среда, и разпоредбите на директивата за енергийно данъчно облагане не се прилагат за тях. Следователно разпоредбите, уреждащи енергийните данъци, не са сходни с разпоредбите, уреждащи австрийските преференциални тарифи за изкупуване. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, не съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия. Данъчните облекчения или подобни мерки, които не са обхванати от общия регламент за групово освобождаване, не се приемат автоматично за несъвместими с правото на ЕС: те просто трябва да спазват общото задължение за уведомяване по член 108 ДФЕС. След това могат да бъдат оценени и обявени за съвместими съгласно Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда или, в случай че Насоките не се прилагат, директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно правилата, приложими за оценката на австрийската схема за помощ, не съдържат пропуск, който е несъвместим с правото на ЕС.
(148)
Комисията стигна до заключението, че не може да направи аналогия между вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, и хармонизираните енергийни данъци, посочени в член 25 от общия регламент за групово освобождаване, и че следователно не може да одобри механизма за освобождаване въз основа на подобна аналогия.
5.3.4. Съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(149)
Комисията отбелязва, че Австрия не е представила твърдение, че механизмът за освобождаване може да се обяви за съвместим директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Държавите-членки са длъжни да представят всички основания за съвместимост (80) и да доказват, че условията за съвместимост са изпълнени, като поради тази причина Австрия сама се е лишила от възможността да разчита на това основание за съвместимост.
(150)
Въпреки това Комисията разгледа въпроса дали може да обяви механизма за освобождаване за съвместим въз основа на това правно основание.
(151)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС гласи, че „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар. Според съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (81), необходима е за постигането на тази цел (82) и не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(152)
Във връзка с това установена практика на Комисията е да могат да бъдат обявявани за съвместими мерки директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако те са необходими и пропорционални и ако положителното въздействие върху общата цел надвишава отрицателното въздействие върху конкуренцията и търговията (83). Комисията счита, че тук е уместно да бъдат поставени следните въпроси:
1.
Насочена ли е помощта към ясно определена цел от общ интерес?
2.
Разработена ли е помощта, така че да постига цел от общ интерес? По-специално:
а)
дали мярката за помощ е целесъобразен и необходим инструмент или има други, по-подходящи инструменти?
б)
съществува ли стимулиращо въздействие или, с други думи, дали помощта променя поведението на предприятията?
в)
дали мярката за помощ е пропорционална или, с други думи, може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
3.
Ограничено ли е нарушаването на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че общата равносметка да бъде положителна?
(153)
Австрия твърди, че главната цел на мярката е опазването на околната среда. Както обаче беше доказано в съображения 126-129, механизмът за освобождаване не допринася за опазването на околната среда.
(154)
Освен това въздействие на мярката върху околната среда може да се постигне чрез общо увеличаване на преференциалните тарифи за изкупуване, което според Австрия няма да бъде възможно, без да се гарантира трайната конкурентоспособност на енергоемките предприятия посредством механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление. Както всъщност австрийските органи признават в представената от тях информация, целта на механизма за освобождаване е да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия в Австрия спрямо техните конкуренти в други държави-членки. В решенията си Комисията никога не е приемала, че подобна помощ има принос за цел от общ интерес.
(155)
Единственото изключение от тази практика е глава 4 от Насоките за околната среда. Но дори когато Комисията одобрява намаление на данък за околната среда, тя все пак изисква да се заплаща минимално ниво на данъчно облагане. Това означава, че общият принос за всички приходи от данъци на предприятието, което се възползва от данъчното облекчение, все пак се увеличава с всяка единица замърсяване. В настоящия случай положението е различно. Максималният размер на вноската е 0,5 % от нетната производствена стойност. Всякакви допълнителни единици замърсяване вече не се облагат с парафискалния налог. Така вноската за единица замърсяване намалява за всяка допълнителна единица. Следователно вместо да насърчава ефективността на ресурсите, системата предоставя стимул за използване на допълнителни ресурси.
(156)
Поради това Комисията счита, че помощта не оказва принос за цел от общ интерес.
(157)
Според съдебната практика „оперативна помощ, т.е. помощ, предназначена да облекчи предприятието от разходите, които обикновено би поемало самó в ежедневното управление или при обичайната си дейност, по принцип не попада в приложното поле на член 92, параграф 3 [сега член 107, параграф 3 от ДФЕС]“. (84) Както съдилищата посочват „Съгласно съответната съдебна практика въздействието на подобна помощ по принцип е, че нарушава конкуренцията в секторите, в които тя се предоставя, като въпреки това не е в състояние, поради своето естество, да постигне която и да е от целите на горепосочените изключения“ (85). В настоящия случай Комисията установява, че механизмът за освобождаване представлява оперативна помощ, тъй като тя освобождава получателите от част от техните разходи за обществени поръчки за електроенергия, които при нормални условия биха извършили в своята ежедневна дейност.
(158)
Поради това дори ако подобряването на конкурентоспособността беше цел от общ интерес, според Комисията оперативната помощ в никакъв случай няма да бъде подходящ инструмент на политиката за постигането на тази цел.
(159)
По отношение на данъците за околната среда Комисията е приела ограничено изключение от този принцип, което обаче преследва конкретна цел. Съгласно глава 4 от Насоките за околната среда, облекченията и освобождаването от данъци за околната среда за някои отрасли или категории предприятия се допускат, ако чрез тях може да се постигне приемане на по-високи данъци за други предприятия, като от това произтича цялостно подобряване на вътрешното поемане на разходите и се създават допълнителни стимули за подобряване на защитата на околната среда. В това отношение становището на Комисията е, че помощ от този тип може да бъде необходима за косвеното преодоляване на отрицателни външни въздействия чрез улесняване на въвеждането или на поддържането на сравнително високи национални данъци за околната среда.
(160)
Комисията обаче счита, че вноските за помощта за екологичната електроенергия, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не представляват данък за околната среда по смисъла на точка 70, параграф 14 и точка 151 от Насоките. Данъците са такси, които са постъпления в общия бюджет на държавата. Вноските, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не постъпват в общия бюджет на държавата. Те се използват изключително за финансиране на вноските за OeMAG, което подпомага производителите на екологична електроенергия чрез преференциални тарифи за изкупуване. Следователно тези вноски не представляват данък за околната среда.
(161)
Комисията счита, че всяко изключение от общото правило за несъвместимост на оперативна помощ, което е посочено в Насоките за околната среда, следва да се тълкува ограничително. Поради това, като изключение, глава 4 от Насоките трябва да бъде ограничена по отношение на данъците за околната среда.
(162)
Освен това, както беше обяснено по-горе, прилагането на глава 4 от Насоките по отношение на парафискалните налози ще противоречи на целите на тези правила и на директивата за енергийно данъчно облагане по отношение на хармонизираните енергийни данъци. Също така подобен подход би могъл да доведе до общо прилагане на тези разпоредби по отношение на парафискалните налози в областта на опазването на околната среда (например парафискални налози върху отпадъците или подобни). Подобно широко приложение излиза извън границите на приложното поле и целите на глава 4 от Насоките.
(163)
Поради това Комисията счита, че оперативна помощ под формата на намаления на парафискални налози не е подходящ инструмент за подобряване на защитата на околната среда. Досега Комисията никога не е прилагала условията от глава 4 от Насоките за околната среда по отношение на други видове такси и парафискални налози.
(164)
Комисията отбелязва, че размерът на данъка за околната среда, дори ако се прилага само намалената ставка, е пряко пропорционален на равнището на замърсяване, дължащо се на въпросните предприятия. В настоящия случай обаче вноската е ограничена до определено ниво. Всяко потребление, което надвишава това ниво, вече не се облага с данък. Този механизъм за освобождаване лишава парафискалния налог от всякакви стимули за поведение, ориентирано към ефективност на ресурсите.
(165)
Ако трябваше да се приеме, че оперативната помощ под формата на намаления на парафискални налози е подходящ инструмент на политиката, въпросната оперативна помощ щеше да бъде подложена на проверка за необходимост и пропорционалност така, както намаленията на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (86), тъй като оценката на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 отразява общите принципи на подробния икономически анализ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(166)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (87). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта, изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (88). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (89).
(167)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (90). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
(168)
И накрая, Австрия не успя също така да докаже, че механизмът за освобождаване ще има стимулиращо въздействие.
(169)
Съгласно съдебната практика оперативната помощ заплашва да наруши конкуренцията и да засегне търговията (91). В настоящия случай нарушаващото въздействие се засилва от факта, че предприятията, които отговарят на условията на механизма за освобождаване, вече получават оперативна помощ под формата на намалена ставка на енергийния данък. Предоставянето на втори вид оперативна помощ, която освен това не е ограничена във времето, ще доведе до нарушаване на конкуренцията и ще засегне търговията в степен, която противоречи на общия интерес.
(170)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не може да бъде обявен за съвместим съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.4. Заключение
(171)
С оглед на представените по-горе съображения Комисията оцени схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия и механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията установи, че схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия представлява държавна помощ, но тя е съвместима с вътрешния пазар. С решението беше открита официална процедура по разследване на механизма за освобождаване; сега Комисията установява, че тази мярка също представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Комисията обаче счита, че механизмът за освобождаване е същинска оперативна помощ и не отговаря на изискванията за нито едно от освобождаванията от общата забрана за държавна помощ, които се позволяват с ДФЕС.
Като взе предвид всички представени на вниманието ѝ факти, Комисията заключава, че държавната помощ, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, трябва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на частично освобождаване от задължението за закупуване на екологична електроенергия, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, е несъвместима с вътрешния пазар.
Следователно не се разрешава привеждането в действие на помощта.
Член 2
Австрия уведомява Комисията в срок от два месеца от нотифицирането на настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Австрия.
Съставено в Брюксел на 8 март 2011 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 8 de marzo de 2011
relativa a la ayuda estatal en el asunto C 24/09 (ex N 446/08) - Ayuda estatal para empresas de elevado consumo energético, Ley de electricidad ecológica, Austria
[notificada con el número C(2011) 1363]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2011/528/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
El 27 de junio de 2008, Austria dio a conocer mediante una notificación previa su intención de modificar la Ley austriaca de electricidad ecológica (Ökostromgesetz, en adelante, «la ÖSG») que la Comisión autorizó en su redacción de entonces como ayuda compatible con el mercado interior en el año 2006 (2). El 4 de septiembre de 2008 Austria notificó una nueva versión de la ÖSG, objeto de la presente Decisión de la Comisión.
(2)
Mediante carta de 28 de octubre de 2008, la Comisión solicitó información adicional. Tras un recordatorio, Austria remitió la información complementaria mediante carta de 22 de diciembre de 2008. Tras una reunión con representantes de Austria celebrada el 11 de febrero de 2009, la Comisión, por carta de 19 de febrero de 2009, solicitó más información, que le remitió Austria por carta de 17 de marzo de 2009. La Comisión solicitó información complementaria el 8 de mayo de 2009, que Austria presentó mediante cartas de 9 y 19 de junio de 2009.
(3)
El 9 de julio de 2008, la Comisión recibió una denuncia de la Cámara Federal de Trabajo (Bundesarbeitskammer) austriaca en relación con la ÖSG y que se refería a una medida de dicha Ley a favor de las empresas de elevado consumo energético.
(4)
El 22 de julio de 2009, la Comisión adoptó una decisión híbrida mediante la cual se autorizaban medidas a favor de los productores de electricidad ecológica, explicando que esas medidas eran compatibles con las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (en lo sucesivo, «las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente») (3), pero se incoaba un procedimiento de investigación formal del mecanismo de exención de la ÖSG destinado a empresas de elevado consumo energético (4).
(5)
Por carta de 23 de julio de 2009, la Comisión informó a Austria de esta decisión y le pidió que le transmitiera toda la información necesaria para evaluar la medida.
(6)
La Comisión publicó su Decisión en el Diario Oficial de la Unión Europea (5) e invitó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones sobre la medida.
(7)
Por carta de 19 de agosto de 2009, Austria solicitó una prórroga del plazo que la Comisión autorizó mediante carta de 9 de septiembre de 2009. Austria presentó finalmente sus observaciones el 8 de octubre de 2009.
(8)
Entre tanto, mediante carta de 7 de octubre de 2009, la Cámara Federal de Trabajo austriaca presentó sus observaciones respecto a la medida a favor de las empresas de elevado consumo energético. Dichas observaciones se transmitieron a Austria invitándole a que presentara sus observaciones. Austria las envió el 23 de diciembre de 2009 y el 23 de abril de 2010 remitió información complementaria.
(9)
Por cartas de 21 de junio de 2010 y 19 de julio de 2010, la Comisión solicitó a Austria información complementaria, que se le remitió el 13 de septiembre de 2010. A petición de Austria, el 9 de julio de 2010 se celebró una reunión entra la Comisión y representantes de Austria.
(10)
Por carta de 24 de noviembre de 2010, Austria destacó la importancia de la ÖSG para el país y pidió que se tomara una decisión respecto a este asunto antes de principios de diciembre de 2010. La Comisión respondió a esta carta el 7 de diciembre de 2010. El 9 de diciembre de 2010 se celebró una nueva reunión con representantes de Austria.
(11)
Por carta de 30 de diciembre de 2010, Austria reiteró los argumentos a favor de la medida que ya había expuesto durante el procedimiento y solicitó a la Comisión que aprobara el mecanismo de exención para empresas de elevado consumo energético. La Comisión respondió a esta carta el 25 de enero de 2011.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA
(12)
La Comisión aprobó con su Decisión de 22 de julio de 2009 la versión modificada de la ÖSG, a excepción del artículo 22c de la ÖSG, que incluye el mecanismo de exención para empresas de elevado consumo energético. Por ello, la descripción se limita a este mecanismo.
2.1. Descripción del mecanismo de exención para empresas de elevado consumo energético
(13)
Según la sección 3 de la ÖSG, Austria otorgará a una o varias empresas una concesión para ejecutar las tareas del centro de liquidación de electricidad ecológica (Ökostromabwicklungsstelle). El concesionario es responsable, en particular, de comprar electricidad ecológica a los productores a un precio fijo y venderla a las empresas de distribución de electricidad a un precio fijo. Las empresas distribuidoras de electricidad están obligadas a comprar un porcentaje de su oferta total al centro de liquidación de electricidad ecológica, porcentaje que corresponde al porcentaje medio de electricidad ecológica en el mix eléctrico total de Austria.
(14)
En la actualidad Austria ha otorgado una concesión para todo el país al Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (OeMAG) como único centro de liquidación de electricidad ecológica. OeMAG es una sociedad anónima de derecho privado auditada por un censor jurado de cuentas. El Ministerio Federal austriaco de Economía y Trabajo y la autoridad reguladora austriaca de la energía E-Control GmbH ejercen el control sobre el OeMAG. Los elementos decisivos de la ejecución de la medida a favor de las empresas de elevado consumo energético (como por ejemplo las modalidades de distribución de la electricidad a sus distribuidores, el precio que deben pagar estos distribuidores y la aportación del usuario final) los fijan por adelantado las autoridades austriacas mediante una ley o un decreto. Los litigios entre las empresas participantes se resolverán ante un tribunal ordinario y no por procedimiento administrativo.
(15)
OeMAG es una sociedad anónima propiedad de empresas gestoras de redes de transporte de energía, bancos y empresas industriales. Mientras que Verbund-APG posee el 24,4 % de las acciones, VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, OeKB Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkreditbank AG y Smart Technologies tienen cada una el 12,6 % de las acciones del OeMAG. Verbund-APG es una filial al 100 % de Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), de la que el 51 % de las acciones es propiedad de la República de Austria. VKW Netz AG pertenece a Illwerke AG, de la que, a su vez, un 95,5 % es propiedad del Land de Vorarlberg. TIWAG Netz AG es propiedad de TIWAG AG, que a su vez es propiedad al 100 % del Land de Tirol; CISMO GmbH es propiedad del Oesterreichische Kontrollbank AG así como de gestoras de redes de transporte y de empresas eléctricas y de gas; el Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) es propiedad de bancos austriacos; Investkredit Bank AG es básicamente propiedad de los Volksbanken y Smart Technologies es propiedad de Siemens. Por consiguiente, las acciones del OeMAG se reparten entre un 49,6 % para los accionistas bajo control público y un 50,4 % para los accionistas privados. La Comisión no dispone de datos de que los accionistas bajo control público puedan ejercer un control, o como mínimo un control conjunto, sobre el OeMAG.
(16)
De acuerdo con un mecanismo del artículo 22c, apartado 1, de la ÖSG, las empresas de elevado consumo energético pueden solicitar a sus proveedores de electricidad que no les suministren electricidad ecológica. Para ello las empresas de elevado consumo energético deben cumplir las condiciones siguientes:
a)
deben tener derecho al reembolso de conformidad con la Energieabgabevergütungsgesetz (Ley de bonificación fiscal de la energía), y
b)
sus costes de electricidad ecológica deben ser como mínimo el 0,5 % del valor neto de su producción.
La exención se concede a petición de la autoridad austriaca reguladora de la energía E-Control GmbH.
(17)
Si se concede la exención, las empresas de distribución de electricidad tienen prohibido por ley cargar a estos grandes consumidores de electricidad los costes adicionales de la electricidad ecológica.
(18)
El artículo 22c, apartado 5, de la ÖSG establece a este respecto que «los contratos entre los distribuidores de electricidad y los usuarios finales [grandes consumidores de electricidad] […] deben prever obligatoriamente que los distribuidores de electricidad no distribuyan a estos usuarios finales […] electricidad ecológica procedente de los centros de liquidación de electricidad ecológica y que no se les repercutan los costes de dicha electricidad ecológica. Serán nulas las cláusulas que dispongan lo contrario» (6).
(19)
Si se concede a una empresa de elevado consumo energético la exención de la obligación de compra, deberá pagar al OeMAG una compensación del 0,5 % del valor neto de su producción en el año civil precedente, de conformidad con el artículo 22c, apartado 2, de la ÖSG.
2.2. Resumen del contenido de la decisión de incoación
(20)
Austria señaló en su notificación que el mecanismo de exención debía evaluarse independientemente del régimen general de ayudas a favor de los productores de electricidad ecológica, ya que se refería únicamente a la «relación contractual privada» entre empresas de elevado consumo energético y distribuidores de electricidad. Austria argumentaba que la exención no representaba ayuda estatal y que, aunque lo fuera, sería compatible por analogía con el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(21)
Sin embargo, ya en la decisión de incoación, la Comisión llegó a la conclusión de que, por lo que respecta a la cuestión de la existencia de ayuda, la «exención» del mecanismo de financiación no se podía evaluar independientemente del mecanismo de financiación mismo. La Comisión consideró que una «excepción» (exención) forma siempre parte, por definición, de la «regla» y que el mecanismo de exención forma parte integrante del régimen general y que por lo tanto debe evaluarse desde el punto de vista de la normativa sobre ayudas estatales. Además, según la legislación, los distribuidores de electricidad con un gran número de empresas exentas pueden solicitar estar exentos del pago de tarifas reguladas, de lo que se desprende que el régimen puede provocar también pérdidas directas para el OeMAG reforzando así la conclusión de que se trata de ayuda estatal (7).
(22)
La Comisión expresó dudas sobre la compatibilidad del mecanismo de exención con las disposiciones en materia de ayudas. Por ello, la Comisión decidió incoar el procedimiento de investigación formal respecto al mecanismo de exención.
(23)
A falta de la decisión definitiva de la Comisión, Austria concedió los beneficios del mecanismo de exención (8) basándose en la posibilidad prevista en el marco temporal de conceder ayudas por un importe de hasta 500 000 EUR en el período del 1 de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2010 (9). La Comisión ha aprobado el régimen «Cantidades limitadas de ayuda compatible con el mercado común de conformidad con el marco temporal comunitario (Österreichregelung Kleinbeihilfen)» (N 47 a/09) (10). El régimen puede aplicarse a empresas que no se encontraran en crisis el 1 de julio de 2008 y se aplica a todas las actividades con excepción de la pesca y la producción primaria de productos agrícolas. Más de 2 000 empresas se beneficiaron de la medida.
3. COMENTARIOS DE AUSTRIA
(24)
Como ya ocurrió en los procedimientos de notificación previa y de notificación, Austria sigue considerando que la medida a favor de las empresas de elevado consumo energético no constituye ayuda estatal, porque no incluye medios estatales ni es selectiva.
(25)
Aun cuando supusiera ayuda estatal, el mecanismo de exención podría declararse compatible con el mercado interior por analogía con el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente, el artículo 25 del Reglamento (CE) no 800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías) (11) (en lo sucesivo, «el RGEC»), y el artículo 17 de la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (12) (en lo sucesivo, «la Directiva sobre la imposición de la energía»).
3.1. Recursos estatales e imputabilidad
(26)
Por lo que respecta a los recursos estatales, Austria considera que la ÖSG es análoga a la Ley alemana de energías renovables, que en opinión de Austria no está sufragada con recursos estatales. Austria cita a este respecto la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto PreussenElektra (13).
(27)
Para Austria los mecanismos de exención de la ÖSG y la Ley alemana de energías renovables tienen los siguientes rasgos comunes:
a)
en ambos sistemas los costes adicionales derivados de la tarifa garantizada de recompra corren a cargo de los proveedores de electricidad, que deben comprar una cierta proporción de energías renovables a precio fijo;
b)
en ambos sistemas los proveedores de electricidad no están obligados a comprar electricidad ecológica para aquellos clientes exentos de la obligación de comprar dicha electricidad;
c)
en ambos sistemas los participantes en el mercado que no actúan como función pública están obligados a comprar electricidad ecológica a los productores; esos participantes en el mercado están autorizados por ley a transferir los costes adicionales a los proveedores de electricidad, fijando la ley las correspondientes obligaciones de compra y los precios;
d)
en ambos sistemas, la autoridad reguladora comprueba que no existe compensación excesiva para las empresas obligadas a comprar electricidad ecológica a los productores.
(28)
En la Decisión de incoación, la Comisión explicó en los considerandos 42 a 48 por qué y de qué manera la medida que se evalúa es comparable a la medida sobre la que se pronunció el Tribunal de Justicia en el asunto Essent (14). Austria discrepa de esta conclusión por las siguientes razones:
a)
OeMAG no es una entidad encargada por el Estado de recaudar gravámenes. A este respecto, Austria hace referencia de nuevo a Alemania, donde, en su opinión, los operadores de red desempeñan exactamente el mismo papel que el OeMAG;
b)
OeMAG es una empresa privada y no un organismo público como los contemplados en las sentencias en los asuntos Air France (15) y Salvat Père (16). En este contexto, Austria señala que el Estado no tiene competencia para nombrar a los miembros de la dirección o del consejo de vigilancia ni derecho de veto sobre las decisiones del OeMAG o poder de control. El Estado tampoco tiene competencia para asumir las tareas del OeMAG;
c)
los órganos jurisdiccionales competentes en el caso del OeMAG son los tribunales ordinarios;
d)
los únicos controles públicos a los que está sujeto el OeMAG son los controles a posteriori del Tribunal de Cuentas austriaco;
e)
el presupuesto estatal no cubre las pérdidas del OeMAG; el papel de las autoridades públicas se limita a fijar los precios de compra y venta de la electricidad ecológica. Por ello no hay cargas para el presupuesto estatal, tal como se adujo en los asuntos Sloman Neptun (17) y Pearle (18);
f)
Energie-Control-GmbH no disfruta de poder discrecional para la concesión de exenciones de conformidad con el artículo 22c de la ÖSG;
g)
el importe total que pagan los proveedores de electricidad al OeMAG no se ve afectado por el mecanismo de exención. Solo cambia la distribución del importe total entre las diversas categorías de usuarios finales.
3.2. Selectividad
(29)
Austria argumenta que la exención para las empresas de elevado consumo energético no constituye ayuda estatal porque no es selectiva.
(30)
Austria recuerda que las empresas de elevado consumo energético solo quedan exentas parcialmente de la financiación de la ayuda a los productores de electricidad ecológica. Deben pagar una compensación del 0,5 % del valor neto de su producción directamente al OeMAG y siguen contribuyendo de esta manera a financiar el fomento de la producción de electricidad ecológica.
(31)
Basándose en el asunto Adria-Wien Pipeline (19), Austria argumenta que la medida no es selectiva de iure, al no estar limitada a determinados sectores económicos, ni de facto. Además, aunque existiera selectividad prima facie, estaría justificada en cualquier caso por la lógica del sistema.
(32)
Selectividad de iure: Según la ÖSG, los beneficiarios no se limitan a determinadas actividades económicas o empresas de determinado tamaño ni hay previstos otros criterios selectivos. Austria apoya su conclusión con el argumento de que de la jurisprudencia no se desprende ninguna indicación de que con solo fijar un determinado valor neto de producción se cumplía el rasgo de «selectividad» necesario para la existencia de ayuda estatal. Austria señala, además, que la medida no prevé limitaciones a determinadas actividades económicas, en relación con el tamaño de la empresa u otros criterios selectivos y destaca que la medida, sobre la base de su aplicación temporal, afecta a 19 actividades económicas diferentes y a unas 2 300 empresas. Por estas razones, la medida no es selectiva de iure.
(33)
Selectividad de facto: Según Austria, el elevado número de actividades económicas y empresas que se benefician del mecanismo de exención y el hecho de que la medida no se limite a determinadas actividades, a empresas de un determinado volumen u otros criterios selectivos, demuestra que la medida es de facto una medida general. Este punto de vista también está respaldado por el asunto Adria-Wien Pipeline. Austria señala que en este asunto el Tribunal de Justicia examinó una devolución parcial de un impuesto sobre la energía que se concedió a empresas cuando este superaba el 0,35 % de su valor de producción neto. El Tribunal de Justicia señaló lo siguiente: «Unas medidas nacionales que prevén la devolución parcial de los impuestos sobre la energía que gravan el gas natural y la energía eléctrica no constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 92 del Tratado (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación), cuando se aplican a todas las empresas situadas en el territorio nacional, independientemente del objeto de su actividad» (20).
(34)
Justificación por la lógica del sistema: Por lo que respecta a la estructura del mecanismo de refinanciación y de exención, Austria constata que la diferenciación de la financiación se establece por analogía a otros sistemas financiados por impuestos o exacciones. Dado que esta diferenciación tiene en cuenta la capacidad de las empresas de soportar cargas adicionales, corresponde a la lógica del sistema y por lo tanto no constituye ayuda. Austria considera que la Comisión también ha adoptado este punto de vista en dos decisiones de ayuda anteriores (21).
(35)
Austria señala, además, que el mecanismo de exención no perjudica a los beneficios medioambientales generados por la ÖSG, ya que los volúmenes de ayuda para fomentar la producción de electricidad ecológica no se verán reducidos. Solo reduciendo los costes medioambientales a determinadas empresas se puede establecer un mecanismo sostenible para financiar la electricidad ecológica, lo que es necesario para garantizar el fomento de las fuentes de energías renovables.
3.3. Compatibilidad
(36)
Por lo que respecta a la compatibilidad, Austria aduce que se podría aplicar una analogía entre el mecanismo de exención y el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(37)
El capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente (puntos 151 a 159) contempla los requisitos de las ayudas estatales que se conceden en forma de desgravaciones o exenciones fiscales medioambientales. Se han previsto dos tipos de verificaciones: las ayudas en forma de desgravaciones o exenciones fiscales en el caso de impuestos medioambientales armonizados, se consideran compatibles con el mercado interior si los beneficiarios de la ayuda pagan por lo menos el nivel comunitario mínimo de imposición establecido en la Directiva sobre la imposición de la energía (22). Si la medida se refiere a desgravaciones o exenciones fiscales en el caso de impuestos medioambientales armonizados que superan este nivel mínimo de imposición, o a reducciones o exenciones en el caso de impuestos medioambientales no armonizados, los Estados miembros deben transmitir información detallada sobre la necesidad y proporcionalidad de la medida.
(38)
En este contexto, Austria propone una aplicación análoga del capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente respecto a las medidas en forma de reducciones y exenciones de los impuestos medioambientales. Según los argumentos de Austria, la medida se puede evaluar por analogía a las disposiciones sobre los impuestos medioambientales armonizados. Sobre esta base jurídica, el mecanismo de exención podría declararse compatible, siempre que las empresas en cuestión siguieran abonando el importe mínimo establecido en la Directiva sobre la imposición de la energía, a saber, 0,5 EUR/MWh, lo que ya sería el caso. De ello resulta que la exoneración adicional del sistema de tarifa de recompra en forma de exención parcial de la aportación de un importe a su financiación podría considerarse compatible con el mercado interior, ya que la aportación restante para financiar el fomento de la producción de electricidad ecológica seguiría representando un suplemento al impuesto mínimo sobre la electricidad.
(39)
Austria considera que el mecanismo de exención lleva, como mínimo indirectamente, a un nivel más elevado de protección ambiental. En este contexto, el mecanismo de exención sería necesario para que fuera posible un incremento general del importe que los consumidores de electricidad pagan por la electricidad renovable.
(40)
Austria apoya este argumento comparando el texto del punto 125 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente y el artículo 25 del Reglamento general de exención por categorías (RGEC) (23). Tras comparar el texto del RGEC en varias versiones lingüísticas, las autoridades austriacas han llegado a la conclusión de que el artículo 25 del RGEC tiene un alcance más amplio que el punto 152 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente: mientras que, de acuerdo con el punto 152 de las Directrices, las reducciones fiscales aplicables a los impuestos medioambientales suponen unos impuestos sobre la energía totalmente armonizados, del artículo 25 del RGEC se concluye que dichas reducciones fiscales, como las reducciones de la tributación sobre la electricidad con arreglo a la Directiva sobre la imposición de la energía, están ya exentas si cumplen las condiciones de esta Directiva (Directiva 2003/96/CE). De ello se desprende que los requisitos establecidos en la Directiva sobre la imposición de la energía para las desgravaciones fiscales están incluidos en el mecanismo de exención para empresas de elevado consumo energético. La lógica, valoraciones y elementos normativos de esa Directiva y las disposiciones del artículo 25 del RGEC referidas a la misma serían, por consiguiente, aplicables al mecanismo de exención propuesto. Tanto el mecanismo de exención como el sistema austriaco para gravar el consumo eléctrico cumplirían, por consiguiente, las condiciones de la Directiva sobre la imposición de la energía y estarían pues justificados, de acuerdo con el artículo 25 del RGEC, y serían compatibles con el mercado interior en analogía con el artículo 25 del RGEC (24).
(41)
En este contexto, Austria recuerda que durante la preparación del capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente hubo reacciones críticas por parte de los Estados miembros. Además, Austria hace referencia al Joint paper on the revision of the Community guidelines on State Aid for environmental protection and Energy Tax Directive de 7 de diciembre de 2006 (25), que señalaba claramente que los Estados miembros necesitaban flexibilidad para poder efectuar diferenciaciones oportunas. Las exacciones o tipos diferenciados también pertenecían a la naturaleza y la lógica de los impuestos y las exacciones medioambientales. Por ello, los Estados miembros habían estado a favor de una interpretación amplia de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente y el RGEC.
(42)
Por último, Austria detalla que en otros Estados miembros se aplican sistemas similares y señala que la ÖSG se puede comparar en gran medida a la Ley alemana sobre energías renovables (Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG). Como las empresas austriacas de elevado consumo energético competirían con empresas de otros Estados miembros (por ejemplo Alemania) y de terceros países, el mecanismo de exención sería esencial para evitar estar en desventaja en la competencia internacional.
4. OBSERVACIONES DE TERCEROS
(43)
Tras incoarse el procedimiento de investigación formal, la Cámara Federal de Trabajo austriaca presentó sus observaciones. La Cámara Federal de Trabajo, que cuenta con 3,2 millones de miembros, considera que el sistema de financiación de la ÖSG incluye ayuda estatal. Tampoco comparte la opinión de Austria sobre la compatibilidad del mecanismo de exención a favor de los grandes consumidores de electricidad con las disposiciones en materia de ayudas. La Cámara Federal subraya que este mecanismo supondría una carga adicional para las pequeñas y medianas empresas (PYME) y hogares particulares, que estarían obligados a pagar los costes adicionales de la electricidad ecológica sin ser los principales consumidores. Esta situación provocaría un falseamiento de la competencia a costa de las PYME.
(44)
En sus observaciones, la Cámara Federal de Trabajo hace referencia a la Decisión de la Comisión de 4 de julio de 2006 (26), en la que la Comisión consideró ya que las tarifas de recompra constituían ayuda estatal. Como el marco jurídico de esas tarifas no ha cambiado desde entonces, el sistema de ayudas previsto en la ÖSG en su versión de 2008, sigue incluyendo ayuda estatal. Por ello, la Cámara se pregunta cómo puede Austria defender ahora una postura diferente a la expresada cuando notificó la antigua versión de la ÖSG.
(45)
La Cámara no comparte la opinión de Austria de que eximir a los grandes consumidores de la obligación de compra, tal como se prevé en la ÖSG, debería situarse al mismo nivel que el límite máximo de impuestos sobre la energía. Remitiéndose a una Decisión anterior de la Comisión que autorizaba el límite máximo a los impuestos sobre la energía, Austria solicitaría también ahora ilegalmente la autorización del mecanismo de exención para grandes consumidores de electricidad. Sin embargo, la Cámara Federal de Trabajo considera que esta analogía es inadmisible.
(46)
El límite máximo a los impuestos sobre la energía representaría una ayuda fiscal destinada, por lo menos indirectamente, a mejorar la protección al medio ambiente, mientras que la exención de la obligación de compra para las empresas de elevado consumo energético no puede incluirse en las directrices medioambientales dado que carece de objetivos de carácter medioambiental.
(47)
Como la ÖSG regula especialmente la exención de esa obligación de compra por los grandes consumidores, esta disposición no puede considerarse como exención o reducción de los impuestos medioambientales con arreglo al capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(48)
Incluso en el caso de que el capítulo 4 pudiera aplicarse por analogía, el mecanismo de exención no sería compatible con las disposiciones de que se trata por las siguientes razones: No se ha previsto que la medida se limite a diez años. Además, el posible incremento de los costes de producción en las actividades económicas afectadas (por ejemplo papel, acero) podría transmitirse a los consumidores, ya que la elasticidad de los precios en la actual situación del mercado es lo suficientemente grande. Por consiguiente, el mecanismo de exención no cumpliría el requisito del punto 158, letra c), de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(49)
La exención, además, tampoco sería proporcional ya que los grandes consumidores de energía no consumirían electricidad ecológica, por lo que se retrasaría la adaptación de las energías alternativas a los precios de mercado. Las PYME y los hogares deberían, además, pagar solos los costes adicionales de la producción de electricidad ecológica, aun consumiendo poca energía. Por ello, tampoco se cumpliría el requisito del punto 159, letra a), de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(50)
No habría acuerdos con arreglo al punto 159, letra c), de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente por los que los grandes consumidores de energía se comprometieran a alcanzar los objetivos de la ÖSG. Por último, el mecanismo de exención a favor de los grandes consumidores no contribuiría a la eficiencia energética o a una utilización de la energía respetuosa con el medio ambiente, sino que, al contrario, los excluye de cualquier participación para alcanzar los objetivos medioambientales de la UE.
(51)
En opinión de la Cámara Federal de Trabajo las disposiciones del artículo 22 de la ÖSG constituirían una ayuda de funcionamiento sui generis que no entraría en el ámbito de aplicación de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente porque de ellas no se desprende ningún beneficio para el medio ambiente. Dado que la ayuda no tiene límite temporal ni es decreciente y con el tiempo conduciría a un falseamiento de la competencia sobre todo a cuenta de las PYME, en opinión de la Cámara Federal de Trabajo no debería autorizarse.
5. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA A TENOR DE LAS NORMAS SOBRE AYUDAS ESTATALES
(52)
La Comisión ha examinado la medida notificada con arreglo al artículo 107 y siguientes del TFUE y el artículo 61 y siguientes del Tratado sobre el EEE (27).
(53)
Para empezar, la Comisión señala que la legislación notificada incluye dos medidas separadas que ya estuvieron sujetas a una valoración desde el punto de vista de la normativa sobre ayudas estatales en la Decisión de la Comisión de 22 de julio de 2009 (28). Por una parte, la ÖSG prevé ayudas en forma de tarifas de recompra a favor de los productores de electricidad ecológica. Por otra, la ÖSG incluye una cláusula por la que las empresas de elevado consumo energético pueden, en determinadas condiciones, estar exentas (parcialmente) de la obligación de pagar la tarifa de recompra. En su Decisión de 22 de julio de 2009 la Comisión aprobó las tarifas de recompra a favor de los productores de electricidad ecológica como ayuda compatible con el mercado interior, pero al mismo tiempo expresaba dudas sobre la compatibilidad de este mecanismos de exención con las normas sobre ayudas estatales, incoando en consecuencia un procedimiento de investigación formal sobre esta parte de la ÖSG. En su Decisión de 22 de julio de 2009, la Comisión autorizó la ayuda a los productores de electricidad ecológica como ayuda estatal compatible con el mercado interior, pero no adoptó una posición definitiva sobre la cuestión de si eximir a las empresas de elevado consumo energético de la obligación de compra constituía ayuda estatal y si, de ser este el caso, el mecanismo de exención era compatible con las normas sobre ayudas estatales. Estas cuestiones se examinaron en el procedimiento de investigación formal que precedió a esta Decisión. Sin embargo, como se señala más adelante, calificar los fondos distribuidos entre los productores de electricidad ecológica a través del OeMAG como recursos estatales en la Decisión de 22 de julio de 2009 es importante para determinar los recursos estatales en el mecanismo que exime a las empresas de elevado consumo energético de contribuir a dichos fondos.
5.1. Existencia de ayuda estatal
(54)
Una medida constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE cuando: 1) se otorgue al beneficiario de la ayuda una ventaja a través de la medida; 2) la medida esté financiada por el Estado o por recursos estatales; 3) se vean beneficiadas por la medida determinadas empresas o actividades económicas, y 4) la medida pueda influir en los intercambios comerciales entre Estados miembros y distorsione o amenace con distorsionar la competencia en el mercado interior.
5.1.1. Ventaja
(55)
Cuando la posible ventaja resulta de una exención total o parcial de una exacción reguladora, solo se debe aclarar si una medida estatal en el marco de un régimen legal favorece a determinadas empresas o producciones, a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, en comparación con otras empresas que de iure o de facto se hallan en una situación comparable en función del objetivo de la medida en cuestión (29).
(56)
En el presente caso, con la medida en cuestión se trataría de obtener ingresos de los consumidores de electricidad para financiar la producción de electricidad ecológica. Las empresas de elevado consumo energético se encuentran de facto y de iure en la misma situación que los demás consumidores de electricidad, ya que todos consumen electricidad y la compran a los proveedores de electricidad, que a su vez están obligados a comprar cierta cantidad de electricidad ecológica a un precio fijo establecido por la ley o por un reglamento (Verrechnungspreis). En ausencia de mecanismo de exención las empresas de elevado consumo energético pagan a los proveedores de electricidad los costes adicionales de la electricidad ecológica, que constan en su facturación de la electricidad. De esta forma, los proveedores de electricidad transmiten los costes adicionales derivados de su obligación de comprar electricidad ecológica del centro de liquidación de electricidad ecológica. Al mismo tiempo, otros consumidores de electricidad que se encuentran en la misma situación fáctica y jurídica, ya que todos compran electricidad, no tienen esta posibilidad. Por esta razón, el mecanismo de exención favorece a las empresas de elevado consumo energético frente a los demás consumidores de electricidad.
(57)
Sin embargo, debido a la exención concedida por E-Control GmbH, las empresas de elevado consumo energético tienen derecho a que no se les provea de electricidad ecológica y los proveedores de electricidad tiene prohibido por ley transferir a las empresas exentas los costes que se generen debido a su obligación de comprar electricidad ecológica al centro de liquidación de electricidad ecológica. En su lugar, las empresas de elevado consumo energético pagan el 0,5 % de su valor de producción neto a dicho centro.
(58)
Por esta razón, el mecanismo de exención tiene, además, el efecto de limitar a partir de cierto nivel la contribución de las empresas de elevado consumo energético a los ingresos de los centros de liquidación de electricidad ecológica. Por consiguiente, de acuerdo con la legislación están exentas de una exacción que en circunstancias normales de mercado hubieran debido soportar. Por ello, las empresas que se pueden beneficiar del mecanismo de exención obtienen una ventaja.
(59)
Según las indicaciones de Austria, el ahorro podría ascender en total a 44 millones EUR anuales (30). La medida representa, por consiguiente, una ventaja para estas empresas de elevado consumo energético.
5.1.2. Recursos estatales e imputabilidad
Según jurisprudencia reiterada, una ventaja solo puede definirse como ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 107, apartado 1, del TFUE si se concede directa o indirectamente mediante recursos estatales y la utilización de estos recursos es imputable al Estado (31).
(60)
Austria presentó a este respecto un argumento doble. En primer lugar, los fondos bajo control del OeMAG no son imputables al Estado. En segundo lugar, aún en caso de que los fondos controlados por el OeMAG fueran imputables al Estado, la reducción de los ingresos del OeMAG debido a este mecanismo de exención no supondría una reducción de los recursos estatales porque no había participación del Estado por debajo del nivel de OeMAG (es decir de los grandes consumidores de energía y los distribuidores de electricidad).
(61)
La Comisión constata que el mecanismo de excepción para las empresas de elevado consumo energético reduce los ingresos del centro de liquidación de electricidad ecológica, el OeMAG, ya que los proveedores de electricidad no están obligados a comprar electricidad ecológica para las empresas de elevado consumo eléctrico a las que se les ha concedido una excepción y los pagos directos de estas empresas al OeMAG son inferiores a los importes que el OeMAG habría recibido si dichas empresas no hubieran estado exentas.
(62)
Por ello la Comisión debe establecer si los recursos controlados por el centro de liquidación de electricidad ecológica, el OeMAG, con arreglo a la ÖSG constituyen recursos estatales. Si este fuera el caso, la medida que se está evaluando provocaría una reducción de recursos estatales por lo que estaría financiada con recursos estatales.
(63)
En el asunto Essent (32), se había encargado a SEP, una empresa propiedad de diversos productores de electricidad de los Países Bajos, la obligación de servicio económico de interés general de recaudar las exacciones impuestas a los usuarios de la red eléctrica. Según la legislación, SEP solo podía usar los ingresos procedentes de las exacciones para la finalidad marcada por la ley, a saber, la compensación de los costes que la liberalización del mercado eléctrico había generado para las empresas eléctricas.
(64)
Según la sentencia del Tribunal de Justicia las exacciones recaudadas por SEP constituyen ayuda estatal, ya que se cumplen las siguientes condiciones:
a)
el suplemento de la tarifa es una exacción impuesta a empresas privadas mediante un acto de las autoridades públicas (apartados 47 y 66 de la sentencia);
b)
SEP había recibido el encargo del Estado de gestionar el servicio económico de interés general de recaudar la exacción (apartado 68);
c)
SEP no tenía ninguna posibilidad de utilizar el producto de la exacción para afectarlo a finalidades distintas de las previstas por la ley y, además, se establecía un control estricto sobre la labor que realizaba (apartado 69).
(65)
La sentencia señala claramente que el caso de PreussenElektra no es comparable ya que en el régimen alemán, que evaluó el Tribunal de Justicia, según la sentencia «[…] las empresas no estaban encargadas por el Estado de gestionar un recurso estatal, sino que tenían una obligación de compra utilizando sus propios recursos financieros» (33). Por consiguiente, en su Decisión de 22 de julio de 2009, la Comisión señaló que, en el caso en cuestión, el OeMAG había sido creado y autorizado por el Estado austriaco y, sobre la base de su estatuto se le había encargado la tarea de administrar los fondos necesarios para prestar apoyo a la electricidad ecológica. De ello ha concluido la Comisión que el carácter privado del OeMAG no es suficiente para considerar que la medida carece de elementos de ayuda. En particular, la Comisión ha constatado que la medida notificada no es comparable al régimen PreussenElektra. Mientras que este último solo regulaba la relación comercial entre empresas privadas, sin la intervención de un organismo intermedio, la Ley austriaca de electricidad ecológica encarga al OeMAG que se ocupe de recaudar y distribuir los fondos destinados a apoyar la producción de electricidad ecológica.
(66)
El Tribunal de Justicia distingue además el asunto Essent de los asuntos Pearle y PreussenElektra. En el asunto Pearle, el uso de los fondos recogidos por una organización profesional no formaba parte de una política fijada por las autoridades sino que estaban destinados a una campaña publicitaria privada. En el asunto PreussenElektra, las empresas de distribución de electricidad privadas obligadas a comprar electricidad ecológica a precio fijo usaban sus recursos propios y no los ingresos de una exacción recaudada en nombre del Estado (apartados 72 a 74).
(67)
Por todo ello, la Comisión debe examinar si en el presente caso el Estado había encargado al OeMAG recaudar y administrar una exacción, como en el caso de SEP, o si OeMAG estaba usando sus fondos propios, como en PreussenElektra (34).
(68)
Existencia de una exacción: La Comisión debe determinar en primer lugar si los fondos recaudados por OeMAG constituyen una exacción. La Comisión observa que los artículos 10 y 19 de la ÖSG obligan a los proveedores de electricidad a comprar una cierta cantidad de electricidad ecológica a precio superior al de mercado, el denominado precio de liquidación (Verrechnungspreis). Según el artículo 22b de la ÖSG, el nivel del Verrechnungspreis lo fija anualmente el Ministerio federal de economía y trabajo, mientras que el artículo 22b de la ÖSG fija valores por defecto. Por esta razón, la diferencia entre el precio de mercado de la electricidad y el Verrechnungspreis, fijado mediante un acto de una autoridad pública, constituye una exacción sobre la electricidad. En el presente caso y a diferencia del asunto PreussenElektra, este importe no se paga a otros participantes en el mercado que realizan actividades comerciales normales, en cuyo caso el Tribunal de Justicia consideraría que no constituirían recursos estatales. En este caso se abona más bien a una entidad encargada especialmente de la recaudación y redistribución de estos recursos con fines exclusivos de interés público.
(69)
Designación de un organismo privado para recaudar y administrar la exacción: La ÖSG prevé que esta exacción no la recaude el Estado sino una persona jurídica que posee una concesión como centro de liquidación de electricidad ecológica. Actualmente el OeMAG tiene la concesión como centro de liquidación de electricidad ecológica de todo el territorio austriaco. A través de esta concesión, se encarga al OeMAG el servicio económico de interés general de recaudar las exacciones en forma de Verrechnungspreis de todos los proveedores de electricidad.
(70)
Por lo general, los proveedores de electricidad tienen libertad para transferir la exacción a los consumidores de electricidad y se puede suponer que, en términos económicos, así lo hacen normalmente. Sin embargo, la ÖSG les prohíbe transferir la exacción a las empresas de elevado consumo energético que estén exentas de la obligación de comprar electricidad ecológica en virtud del artículo 22c de la ÖSG.
(71)
La Comisión concluye pues que el OeMAG había recibido el encargo del Estado de gestionar el servicio económico de interés general de recaudar y administrar la exacción.
(72)
Utilización de los fondos para la finalidad marcada por la Ley y control de los fondos: La Comisión constata que el OeMAG, de conformidad con el artículo 23 de la ÖSG debe administrar los ingresos del Verrechnungspreis en una cuenta bancaria específica. Los fondos ingresados en esta cuenta solo se pueden utilizar para la compra de electricidad ecológica. El OeMAG debe permitir en todo momento que el Ministerio de economía y trabajo y el Tribunal de Cuentas austriaco accedan a todos los documentos relativos a la cuenta. Independientemente de la estructura de propiedad del OeMAG, el Tribunal de Cuentas austriaco tiene además la obligación, con arreglo al artículo 15 de la ÖSG, de llevar a cabo controles a posteriori del OeMAG.
(73)
La Comisión concluye por lo tanto que el OeMAG debe utilizar los fondos para una finalidad fijada por las leyes y que el Estado ejerce un estricto control sobre la utilización de los fondos.
(74)
Por estas razones la Comisión concluye que, conforme a los asuntos Essent y Steinike, los fondos recaudados y administrados por el OeMAG constituyen recursos estatales.
(75)
Austria ha citado abundantes argumentos para explicar por qué la situación del OeMAG era comparable a la de PreussenElektra y no a la de Essent. De los considerandos siguientes se desprende que estos argumentos no resisten un examen riguroso.
(76)
En primer lugar la Comisión observa que Austria ha comparado la Ley de electricidad ecológica con la Ley alemana de energías renovables anterior y actual y que ha citado la sentencia PreussenElektra del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2001 (35). Esta comparación, sin embargo, no es pertinente en el presente caso. En la presente Decisión la Comisión evalúa solo la medida propuesta y no la legislación alemana u otra comparable ya que cada caso debe evaluarse en función de sus propias circunstancias. En cualquier caso, hay que señalar que respecto a los argumentos aducidos, la legislación austriaca es muy diferente a la Ley alemana, que se evaluó en el asunto PreussenElektra. En la sentencia PreussenElektra el Tribunal de Justicia estableció que solo aquellas ventajas concedidas directamente por el Estado o por un organismo privado designado o creado por el Estado podían incluir fondos estatales. El Tribunal de Justicia estableció luego que la obligación de comprar electricidad impuesta a las empresas suministradoras de electricidad no suponía transferencia directa o indirecta de recursos estatales. Por ello, el régimen notificado no es idéntico al evaluado en la sentencia PreussenElektra. Tal como se explica en la Decisión de 22 de julio de 2009 la Comisión estableció que el sistema austriaco incluía fondos imputables al Estado. En particular la Comisión constató que el sistema austriaco difería del alemán en que preveía un organismo intermedio designado por el Estado (por ejemplo el OeMAG) y que el Estado supervisaba y controlaba la recaudación y distribución de los fondos administrados por este organismo. Además, la Comisión constató que el sistema austriaco incluía también pagos directos del Estado al OeMAG.
(77)
Respecto a la Ley alemana de energías renovables debe señalarse que no es objeto de esta notificación, que hasta la fecha la Comisión no ha evaluado esta medida y que, por lo tanto, no va a entrar en detalles sobre la supuesta analogía entre la Ley austriaca de electricidad ecológica y la actual Ley alemana de energías renovables.
(78)
Austria señala, además, que el OeMAG es una empresa privada y no un organismo público como los examinados en las sentencias en los asuntos Air France y Salvat Père. Las autoridades austriacas solo pueden ejercer el control sobre el OeMAG a través de la verificación a posteriori de las cuentas y retirándole la concesión.
(79)
La Comisión señala a este respecto que del asunto Essent se desprende que no hay diferencia entre que el Estado designe un organismo público o uno privado para recaudar y administrar los ingresos de la exacción. De las conclusiones del Tribunal de Justicia no se desprende si SEP era de propiedad pública o privada, por lo que este hecho no es relevante para la evaluación. Esto se atiene al apartado 106 de las conclusiones del Abogado General Mengozzi en el asunto Essent y con la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Steinike (36).
(80)
La circunstancia de que el OeMAG sea una empresa bajo control privado no excluye, por consiguiente, la presencia de recursos estatales. La cuestión decisiva es si el Estado designó al OeMAG para recaudar una exacción y administrarla.
(81)
Austria argumenta, además, que el presupuesto del Estado no cubre las posibles pérdidas del OeMAG y que el papel de las autoridades públicas se limita a fijar los precios de compra y venta de la electricidad ecológica. Por ello no hay cargas para el presupuesto estatal, tal como se adujo en los asuntos Sloman Neptun y Pearle.
(82)
A este respecto la Comisión señala, haciendo referencia al asunto Essent, que los recursos puestos a disposición de los organismos públicos designados por el Estado para recaudar y administrar una exacción, constituyen recursos estatales. Por consiguiente, una reducción en el nivel de la exacción pagada por determinadas empresas obligadas a pagarla es suficiente para que constituya una carga para el Estado.
(83)
En relación con el argumento de Austria según el cual Energie-Control GmbH no tiene margen discrecional para conceder la exención de la obligación de compra a las empresas de elevado consumo energético, la Comisión señala que, tal como ha explicado el Abogado General Mengozzi en el apartado 109 de sus conclusiones en el asunto Essent, para valorar la cuestión de si determinados fondos constituyen recursos estatales no es relevante que el organismo designado por el Estado para recaudar y administrar la exacción disponga de poder discrecional.
(84)
Respecto al último argumento de Austria, a saber, que el importe total que los proveedores abonan al OeMAG no se ve afectado por el mecanismo de exención, que solo modifica la distribución del importe total entre las diferentes categorías de consumidores finales, la Comisión observa que el hecho de que una reducción en los ingresos estatales se vea compensada por un incremento de ingresos estatales de otras fuentes, tampoco es relevante en relación con la utilización de recursos estatales. Es mucho más decisivo que una empresa se vea favorecida y que esta ventaja provoque la reducción de los ingresos estatales procedentes de dicha empresa. Es comprensible que el Estado, en última instancia, deba encontrar otras fuentes de ingresos para compensar la reducción.
(85)
La Comisión ha llegado a la conclusión de que los hechos del presente caso corresponden a los hechos evaluados en los asuntos Essent y Steinike: se cumplen todos los criterios fijados en estos dos asuntos respecto a la existencia de recursos estatales. Por consiguiente, la medida que se está evaluando está financiada con recursos estatales.
(86)
El uso de los fondos controlados por el OeMAG está regulado por ley, la ÖSG. Por ello puede imputarse la utilización de los fondos al Estado.
(87)
De lo expuesto se desprende que debido al mecanismo de exención se origina una reducción de los recursos estatales y que ello es imputable al Estado.
5.1.3. Carácter selectivo de la medida
(88)
La Comisión recuerda que incluso si la medida puede, en teoría, parecer neutra tanto en términos de relación con las empresas como con las actividades económicas, puede todavía, en la práctica, ser selectiva.
(89)
Austria argumenta que el mecanismo de exención no constituye ayuda estatal ya que no es selectivo si no que constituye una medida general abierta a todas las empresas y actividades económicas. En primer lugar aduce Austria que el umbral del 0,5 % del régimen notificado no impone limitaciones respecto a determinadas producciones, la dimensión de las empresas u otros criterios selectivos (37). En segundo lugar señala Austria que la medida afectaría de facto a 2 300 empresas de 19 actividades económicas diferentes, lo que mostraría que, en realidad, la medida está abierta a todas las empresas y actividades económicas.
(90)
Una medida es selectiva cuando solo favorece a determinadas empresas o producciones. No es selectiva, en cambio, si se aplica a todas las empresas situadas en el territorio nacional, independientemente del objeto de su actividad.
(91)
Por lo que respecta a la primera línea de argumentación, la Comisión considera que el umbral del 0,5 % no es suficiente para calificar el régimen notificado como medida general. La Comisión constata, al contrario, que como resultado de este umbral, no todas las empresas situadas en el territorio nacional pueden beneficiarse de la medida notificada.
(92)
Austria adujo que la medida notificada se reserva a empresas cuyos costes se incrementen en más de un 0,5 % de su valor de producción neto debido a su contribución al apoyo a la electricidad ecológica. La Comisión constata que estas condiciones son muy similares a la definición de producciones de elevado consumo energético de conformidad con el artículo 17, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre la imposición de la energía (38). Sin embargo, Austria argumenta que este umbral del 0,5 % no es suficiente para calificar la medida notificada como selectiva. Austria considera que esta conclusión estaría refrendada por la sentencia Adria Wien del Tribunal de Justicia. En esta sentencia el Tribunal debía pronunciarse sobre una devolución (parcial) de los impuestos sobre la energía concedida a empresas cuyos impuestos sobre la energía superaban el 0,35 % de su valor de producción neto. El Tribunal de Justicia constató lo siguiente: «Unas medidas nacionales que prevén la devolución parcial de los impuestos sobre la energía que gravan el gas natural y la energía eléctrica no constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 92 del Tratado (entre tanto, artículo 87 CE, tras su modificación), cuando se aplican a todas las empresas situadas en el territorio nacional, independientemente del objeto de su actividad.» (39).
(93)
La Comisión, sin embargo, considera que esta sentencia no excluye la existencia de selectividad respecto al umbral del 0,5 % en el presente asunto. La Comisión considera que la sentencia consistía en una decisión prejudicial a petición de un tribunal austriaco en la que se evaluaba el régimen de bonificación del impuesto energético existente. El tribunal austriaco había formulado dos preguntas. En primer lugar preguntaba si la bonificación de las exacciones en el marco del régimen existente debía considerarse selectiva debido a que solo se concedía a empresas que fabricaban bienes corporales. En segundo lugar planteaba la cuestión (hipotética) de cómo evaluaría el Tribunal de Justicia una bonificación de las exacciones que no se limitara a empresas cuya tarea principal fuera la producción de bienes corporales si no que se aplicara a todas las empresas independientemente del objeto de su actividad.
(94)
Respecto a la primera pregunta, el Tribunal de Justicia señaló que la medida, al limitar la bonificación de las exacciones a empresas que fabrican bienes corporales, es selectiva. Teniendo en cuenta el carácter hipotético de la segunda pregunta, cómo evaluaría el Tribunal de Justicia una bonificación de las exacciones abierta a todas las actividades económicas, el Tribunal respondió en términos bastante generales. El Tribunal señaló que una medida es selectiva si favorece a determinadas empresas o producciones, mientras que no es selectiva si beneficia indistintamente a la totalidad de las empresas situadas en el territorio nacional (40). Finalmente, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que unas medidas nacionales no constituyen ayudas estatales «[…] cuando se aplican a todas las empresas situadas en el territorio nacional, independientemente del objeto de su actividad.» (41). Sin embargo el Tribunal de Justicia no indicó si, en su opinión, una medida sujeta a un umbral del 0,35 % sería aplicable de hecho a todas las empresas. Esto es lo que constató también el Abogado General Jacobs en sus conclusiones sobre la posterior sentencia del Tribunal de Justicia: «… el efecto del umbral del 0,35 % no fue examinado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Adria-Wien Pipeline» (42). El Tribunal de Justicia no tuvo que valorar si el mecanismo de exención como tal (es decir sin su limitación a empresas que fabrican principalmente bienes corporales) era de hecho selectivo. Por ello, el Tribunal de Justicia no excluyó que el umbral del 0,35 % pudiera ser selectivo si condujera a que la medida de hecho no se aplicara a todas las empresas situadas en el territorio nacional.
(95)
La Comisión considera, al contrario, que el Tribunal de Justicia ha dado algunas indicaciones en el sentido de que dicho umbral podría ser selectivo, aún en el caso de que la medida fuera aplicable a una serie de diferentes actividades económicas. El Tribunal de Justicia señaló en particular en su respuesta a la segunda pregunta que ni el número de empresas beneficiadas ni la diversidad e importancia de los sectores a los que pertenecen estas empresas hacen que una medida estatal pueda considerarse como una medida general de política económica (43). Constata, además, la Comisión que un gran número de medidas que no sean específicas de un sector pueden considerarse selectivas según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia si de hecho no se pueden conceder a todas las empresas situadas en el territorio nacional (44). De lo expuesto se desprende que incluso las medidas que se conceden a todas las actividades económicas pueden considerarse selectivas debido a que de facto no pueden concederse a todas las empresas establecidas en el correspondiente territorio nacional.
(96)
Este punto de vista se expresa también en una Decisión de la Comisión sobre la bonificación del impuesto austriaco sobre la energía (45). A raíz de la citada sentencia del Tribunal de Justicia, Austria amplió la medida de forma que ahora se pueden beneficiar de la bonificación del impuesto energético empresas de todas las actividades económicas. Sin embargo, en su evaluación del régimen modificado la Comisión consideró que la medida todavía era selectiva, ya que si bien la bonificación se aplicaba formalmente a todas las empresas, de hecho solo beneficiaba a empresas que tuvieran un elevado consumo de energía en relación con su valor neto de producción (46). La Comisión llegó a la conclusión de que la bonificación de la exacción era una ayuda estatal ilegal (es decir, no notificada) incompatible con el mercado interior (47).
(97)
El efecto de la Decisión de la Comisión llevó a que más tarde un tribunal administrativo austriaco solicitara una decisión prejudicial del Tribunal de Justicia (48). Las cuestiones planteadas por el tribunal administrativo austriaco se referían al alcance de los efectos de la ilegalidad de la bonificación y el Tribunal de Justicia no volvió a evaluar el aspecto de la selectividad. En cambio, esta cuestión fue objeto de las observaciones del Abogado General, que señaló en sus conclusiones: «[…] como señala la Comisión, conceder devoluciones solo a las empresas de servicios (además de a las empresas dedicadas a la producción) no excluidas por el umbral del 0,35 % equivaldría simplemente a ampliar el círculo de beneficiarios de la ayuda. Sin embargo, no privaría a la ayuda de sus efectos como tal, ya que se mantendría el criterio de selectividad.» (49). El Abogado General señaló, además: «El razonamiento de la Comisión en su Decisión de 2004 es convincente por lo que se refiere al carácter selectivo del umbral del 0,35 % en el sistema modificado, […]» (50).
(98)
De lo expuesto la Comisión concluye que en el presente caso el umbral del 0,5 % es un criterio de selección que limita los beneficios de la medida notificada a empresas de elevado consumo energético mientras que se excluyen las que no lo tienen. Independientemente del número de actividades económicas que se benefician de la medida, el umbral como tal conduce por lo tanto a que la medida notificada no beneficia a todas las empresas situadas en el territorio nacional. Por consiguiente, el umbral convierte a la medida notificada en selectiva.
(99)
La Comisión constata, además, que las empresas que pueden beneficiarse del mecanismo de exención objeto de la presente evaluación, solo son aquellas que pueden acogerse a la bonificación del impuesto sobre la energía de conformidad con la Ley austriaca sobre bonificación del impuesto energético, objeto de la Decisión de la Comisión sobre la ayuda estatal C-33/03. Por consiguiente, la argumentación de la Comisión en aquella Decisión se puede aplicar también al presente caso.
(100)
Por lo que respecta a la segunda línea argumental presentada por Austria, la Comisión considera que la medida notificada es también selectiva porque se aplica de facto a un número limitado de empresas que se dedican a fabricar determinados bienes con elevado consumo de energía. La Comisión considera que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las medidas deben examinarse no en función de sus objetivos o causas sino de sus efectos (51). Incluso si una medida beneficia formalmente a todas las actividades económicas y empresas, puede, en consecuencia, considerarse selectiva si de facto no beneficia a todas las empresas situadas en el territorio nacional. El Tribunal de Justicia consideró, además, lo siguiente: «Ni el elevado número de empresas beneficiarias ni la diversidad e importancia de los sectores industriales a los que pertenecen dichas empresas permiten considerar que [un régimen] constituye, […], una medida general de política económica.» (52).
(101)
En su investigación la Comisión constató que el régimen notificado se concentra en muy pocas empresas, dedicadas en su mayoría a la producción de bienes. A este respecto, Austria presentó el 9 de septiembre de 2010 una serie de datos recogidos sobre la base de la aplicación del régimen con intensidades de ayuda por debajo de los umbrales de notificación. Según estos datos, de las aproximadamente 300 000 empresas austriacas solo unas 2 000 solicitaron beneficiarse del régimen (es decir, menos del 1 % de todas las empresas austriacas). Además, en el marco de la presente aplicación del régimen, alrededor del 66 % de los recursos benefician a empresas que se dedican a la «fabricación de bienes» (53). La Comisión constató también que si Austria incrementara las intensidades de la ayuda por encima de los umbrales de minimis, dentro de los cuales se aplica actualmente el régimen de forma provisional, es probable que la medida se centrara aún más en empresas dedicadas a la producción de bienes. Esto se demuestra por el hecho de que, según la información suministrada por Austria, solo 12 empresas se beneficiarían de intensidades de ayuda más elevadas que en la versión actualmente aplicable del régimen y que, de ellas, solo dos operan en el sector del transporte mientras que diez se dedican a la producción de bienes (54).
(102)
De todo lo expuesto la Comisión concluye que el régimen notificado no beneficiará, o lo hará en escasa medida, a la mayoría de las actividades económicas de Austria, mientras que las que se beneficiarán serán principalmente empresas dedicadas a una de esas actividades, a saber, la producción de bienes. Independientemente del número de actividades económicas en las que las empresas se pueden beneficiar de la medida, esta se concentra fundamentalmente en empresas dedicadas a la producción de bienes y por ello debe considerarse de facto selectiva.
(103)
De lo anterior la Comisión concluye que el mecanismo de exención notificado es selectivo porque incluye el umbral del 0,5 %, que reserva la medida a las empresas de elevado consumo energético, y porque estas empresas se dedican principalmente a la producción de bienes.
(104)
La Comisión constata que una medida, a pesar de su carácter selectivo no cumple los requisitos de selectividad si está justificada por la naturaleza o la economía general del sistema al que pertenece (55). La Comisión observa que según la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia la carga de la prueba recae sobre el Estado miembro (56).
(105)
Según las conclusiones del Tribunal de Justicia, debe distinguirse a este respecto entre los objetivos perseguidos por un régimen fiscal particular y que le son externos, por un lado, y los mecanismos inherentes al propio sistema fiscal, que son necesarios para la consecución de dichos objetivos, por otro. Solo estos últimos mecanismos pueden justificarse en referencia a la naturaleza o economía general del sistema fiscal del que la medida forma parte (57). Los objetivos extrínsecos deben tenerse en cuenta al examinar la compatibilidad (58).
(106)
Austria considera que la diferenciación de los importes fijada en el artículo 22c de la ÖSG tiene como objetivo tener en cuenta la capacidad de las empresas de soportar exacciones adicionales. Además, los beneficios medioambientales previstos en la ÖSG no se verían perjudicados por el mecanismo de exención, ya que los importes de las ayudas para fomentar la producción de electricidad ecológica no se reducirían. Solo reduciendo los costes medioambientales a determinadas empresas se puede establecer un mecanismo sostenible para financiar la electricidad ecológica, lo que es necesario para garantizar el fomento de las energías renovables.
(107)
La Comisión constata a este respecto que el objetivo intrínseco del sistema creado con el Verrechnungspreis es conseguir ingresos que se deberán destinar en particular a fomentar las energías renovables. Por el contrario, el mecanismo de exención se basa en el objetivo de incrementar la competitividad de las empresas de elevado consumo energético al reducir el precio que deben pagar por la electricidad, mejorando de esta forma la aceptación del sistema creado por el Verrechnungspreis. De esta forma se persigue un objetivo situado fuera de la lógica y de la economía general del sistema.
(108)
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la prosecución de ese objetivo extrínseco no puede aducirse para justificar una medida por la naturaleza o la economía general del sistema fiscal (59). Esto solo puede tenerse en cuenta al examinar la compatibilidad (60).
(109)
La Comisión señala que la situación era diferente en las dos decisiones de ayuda estatal citadas por Austria en apoyo del argumento de que el mecanismo de exención estaba justificado por la lógica y la economía del sistema. La Decisión N 271/06 relativa a la normativa fiscal de Dinamarca para excedentes térmicos tenía como finalidad garantizar la neutralidad en el trato fiscal de todos los productos energéticos y no mejorar la competitividad. La Decisión N 860/06 relativa a las exenciones del impuesto energético en Alemania para procesos de doble uso se basaba en el principio de que solo estuvieran sujetos a impuestos los productos energéticos utilizados como combustible para calefacción o carburante.
(110)
De lo anterior se desprende que la exención notificada para determinadas producciones con elevado consumo de energía no está justificada por la naturaleza o la economía general del sistema al que pertenece.
(111)
Por consiguiente, la Comisión concluye que la medida notificada cumple la condición de selectividad porque es de facto selectiva y no está justificada por la naturaleza o la economía general del sistema.
5.1.4. Falseamiento de las condiciones de competencia y efectos en el comercio
(112)
Los beneficiarios de la medida, que en opinión de la Comisión constituye una ayuda de funcionamiento, se dedican fundamentalmente a la fabricación de bienes con elevado consumo de energía, como productos de metal o papel (61). En estas actividades económicas se comercia entre Estados miembros y las empresas están sujetas a la competencia de empresas de otros Estados miembros. Por consiguiente, la medida en cuestión puede falsear la competencia e influir en los intercambios comerciales en el mercado interior.
5.1.5. Conclusión
(113)
La Comisión concluye que el mecanismo de exención constituye ayuda con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, ya que origina una reducción de recursos estatales que constituye una ventaja selectiva para las empresas de elevado consumo energético. Por consiguiente, la medida podría influir en los intercambios comerciales entre Estados miembros y falsear la competencia en el mercado interior.
5.2. Legalidad de la ayuda
(114)
Austria se ha comprometido a no aplicar la ayuda antes de la autorización de la Comisión Europea. Austria notificó la medida antes de su aplicación, respetando sus obligaciones derivadas del artículo 108, apartado 3, del TFUE (62).
5.3. Evaluación de la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior
(115)
La Comisión puede declarar que unas ayudas estatales son compatibles con el mercado interior sobre la base del artículo 107, apartado 3, del TFUE. Según la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el Estado miembro debe presentar las pruebas de que la medida es compatible con el mercado interior (63).
(116)
La Comisión tiene amplio margen discrecional en asuntos que entran en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 3, del TFUE (64). Ejerciendo este poder discrecional ha publicado directrices y comunicaciones en las cuales establece los criterios para declarar ciertos tipos de ayuda compatibles con el mercado interior sobre la base del artículo 107, apartado 3, del TFUE. Según jurisprudencia reiterada, la Comisión está obligada a observar las directrices y comunicaciones en el ámbito del control de la ayuda, siempre que no difieran de las disposiciones del TFUE y las acepten los Estados miembros (65).
(117)
Por ello se debe verificar ante todo si la ayuda notificada entra en el ámbito de aplicación de una o varias directrices o comunicaciones y si se puede declarar compatible con el mercado interior porque respeta los criterios de compatibilidad que en ellas se establecen.
(118)
Austria aduce que la medida notificada entra en el ámbito de aplicación de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (66) o que estas Directrices se pueden aplicar por analogía. Además, Austria defiende que la medida entra en el ámbito de aplicación del RGEC (67).
(119)
Sin embargo, existen situaciones claramente definidas en las que se pueden conceder ayudas de funcionamiento. En particular, se pueden conceder ayudas de funcionamiento en forma de desgravaciones fiscales en determinadas circunstancias, sobre la base del capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente (68) o del artículo 25 del RGEC (69). Además, en determinadas condiciones se pueden examinar las ayudas directamente sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
5.3.1. Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente
(120)
El ámbito de aplicación de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente se define así (70):
«(58)
Las presentes Directrices son aplicables a las ayudas estatales destinadas a la protección del medio ambiente. Se aplicarán de conformidad con las demás políticas comunitarias en materia de ayudas estatales, las restantes disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y del Tratado de la Unión Europea y la legislación adoptada en virtud de los mismos.
(59)
Estas Directrices son aplicables a las ayudas en favor de la protección del medio ambiente en todos los sectores que se rigen por el Tratado CE. Son también de aplicación a aquellos sectores sujetos a normas comunitarias específicas en materia de ayudas estatales (siderurgia, industria naval y de automoción, fibras sintéticas, transporte, carbón, agricultura y pesca) a menos que dichas normas específicas dispongan otra cosa.».
(121)
Según el punto 70, número 1, de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente, se entenderá por protección ambiental: toda medida destinada a remediar o prevenir daños al entorno físico o a los recursos naturales debidos a las actividades del beneficiario de la ayuda, reducir el riesgo de tales daños o impulsar una utilización más eficaz de los recursos naturales, incluidas las medidas de ahorro energético y el uso de fuentes de energía renovables. Del punto 151 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente se desprende que las medidas que contribuyan, al menos indirectamente, a una mejora del nivel de protección ambiental, entran en el ámbito de aplicación de dichas Directrices.
(122)
Austria considera que el mecanismo de exención contribuye indirectamente a la protección del medio ambiente por dos razones: en primer lugar, el mecanismo es una condición previa necesaria para garantizar el apoyo político a un incremento del Verrechnungspreis a un nivel superior, lo que es necesario para financiar otro aumento de la generación de electricidad a partir de energías renovables y, por otra parte, incrementa el precio por el consumo eléctrico, lo que incentiva a hacer un uso más eficiente de la energía.
(123)
La Comisión señala respecto al primer argumento que no existe necesariamente relación entre el Verrechnungspreis y el incremento del nivel de generación de electricidad a partir de energía renovable. Austria está obligada por la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (en lo sucesivo «Directiva sobre energía de fuentes renovables») (71), a incrementar su producción de electricidad a partir de fuentes renovables. Pero Austria tiene libertad para decidir cómo lo financia. Podría, por ejemplo, utilizar la recaudación fiscal. Por ello, el mecanismo de exención no es necesario para incrementar la generación de electricidad a partir de fuentes renovables.
(124)
Por lo que respecta al segundo argumento, la Comisión observa que el mecanismo de exención funciona como un límite máximo. El precio medio de la electricidad pagado por las empresas de elevado consumo energético se reduce por cada kWh adicional que consumen por encima del umbral. En vez de fomentar la eficiencia energética, el mecanismo de exención lo que hace más bien es reducirla.
(125)
La Comisión, por consiguiente, llega a la conclusión de que el mecanismo de exención no entra en el ámbito de aplicación de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(126)
Aunque la medida entrara en el ámbito de aplicación de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente, lo que no ocurre en el presente caso, la Comisión constata que no podría considerarse compatible con el mercado interior ya que no cumple las condiciones contempladas en el capítulo 4 de las citadas Directrices.
(127)
El capítulo 4 de esas Directrices se distingue, en relación con la compatibilidad, entre impuestos medioambientales armonizados y no armonizados. La tasa parafiscal en forma del Verrechnungspreis no constituye un impuesto medioambiental armonizado a nivel de la Unión. La Comisión observa a este respecto que la Directiva sobre energía de fuentes renovables fija objetivos obligatorios en relación con las energías renovables pero permite a los Estados miembros decidir como se alcanzan estos objetivos.
(128)
Por ello el mecanismo de exención debería examinarse de acuerdo con las normas aplicables a las disposiciones sobre los impuestos medioambientales armonizados según el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente (72).
(129)
Según estas disposiciones, el Estado miembro debe informar sobre las respectivas actividades económicas o grupos de beneficiarios de la ayuda cubiertos por las exenciones/reducciones, sobre la situación de los principales beneficiarios en las actividades económicas afectadas y sobre cómo puede la imposición contribuir a la protección ambiental. Los sectores exentos deberán ser descritos adecuadamente y deberá suministrarse una lista de los principales beneficiarios de cada sector (considerando en particular el volumen de negocios, las cuotas de mercado y la dimensión de la base imponible) (73). La Comisión debe comprobar, basándose en esta información, si las desgravaciones o exenciones fiscales medioambientales son necesarias y proporcionales. Por lo que respecta al criterio de la necesidad, la elección de los beneficiarios de la ayuda deberá basarse en criterios objetivos y transparentes; el impuesto medioambiental sin reducción deberá producir un considerable incremento de los costes de producción que no podrá repercutirse en los consumidores sin producir importantes reducciones de ventas (74). Por lo que respecta a la proporcionalidad de la ayuda, el correspondiente Estado miembro deberá demostrar que cada beneficiario individual paga una proporción del nivel fiscal nacional aproximadamente equivalente a su rendimiento ambiental, que paga como mínimo el 20 % del impuesto nacional, salvo si puede justificarse un tipo inferior, y que las reducciones o exenciones están condicionadas a la celebración de acuerdos para conseguir objetivos de protección ambiental (75).
(130)
Sin embargo, la Comisión constata que, a pesar de varios emplazamientos de la Comisión, Austria no ha remitido la información citada (76). Por consiguiente, la Comisión no puede comprobar si la ayuda es necesaria y proporcional o cómo contribuye a la protección del medio ambiente.
5.3.2. Analogía con el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente
(131)
Teniendo en cuenta que el mecanismo de exención notificado no contribuye, ni siquiera indirectamente, a la protección del medio ambiente, la Comisión ha examinado si lo podía autorizar por analogía con el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(132)
Según Austria el mecanismo de exención podría examinarse por analogía con las normas sobre reducciones fiscales de los impuestos sobre la energía armonizados contempladas en los puntos 152 y 53 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente. A este respecto la Comisión recuerda que en el capítulo 4 de esas Directrices se prevén dos tipos de examen de las reducciones fiscales aplicables a los impuestos medioambientales, que pueden llevar a dos conclusiones diferentes. En primer lugar, el capítulo 4 recoge las normas para las reducciones de los impuestos sobre la energía armonizados en el marco de la Directiva sobre la imposición de la energía que pueden considerarse compatibles con el mercado interior sin mayor examen, siempre que respeten los niveles mínimos de imposición establecidos en la Directiva sobre la imposición de la energía. En segundo lugar, el capítulo 4 establece normas específicas para examinar las reducciones de los impuestos medioambientales no armonizados así como las reducciones de los impuestos sobre la energía armonizados situados por debajo de los niveles mínimos de imposición establecidos en la Directiva sobre la imposición de la energía. Según estas normas, el Estado miembro debe proporcionar, entre otras cosas, información detallada sobre la necesidad y proporcionalidad de la medida. Austria argumenta que la Comisión podía aprobar el mecanismo de exención para tasas parafiscales sobre la base de que las empresas beneficiarias pagan por lo menos los importes mínimos del impuesto sobre la energía austriaco.
(133)
La Comisión constata que no hay precedentes en su práctica decisoria ni en la jurisprudencia de los Tribunales europeos en los que las normas para examinar los impuestos sobre la energía armonizados con arreglo al capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente se aplicaran por analogía a las tasas parafiscales.
(134)
Según la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, una norma de la legislación de la Unión Europea se puede aplicar por analogía si se cumplen las dos condiciones siguientes: en primer lugar, las normas aplicables al correspondiente asunto deben ser muy similares a aquellas cuya aplicación análoga se solicita. En segundo lugar, las normas aplicables al asunto deben sufrir una omisión que sea incompatible con un principio general de la legislación de la Unión Europea y a la que pueda ponerse remedio por analogía (77). A la vista de estas condiciones, la Comisión constata que las analogías solo se aplican en circunstancias excepcionales en la legislación de la UE.
(135)
En primer lugar, las normas aplicables al correspondiente asunto deben ser muy similares a aquellas cuya aplicación análoga se solicita. Como el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente prevé la exención o la reducción de los impuestos medioambientales, las normas que rigen las exacciones notificadas, en el marco de la ÖSG, deben corresponder ampliamente a las que se aplican a los impuestos medioambientales.
Sin embargo, la Comisión considera que la posición legal respecto a los impuestos medioambientales según la legislación de la UE no es comparable a la posición legal de las tasas parafiscales según esa misma legislación. Mientras que la legislación de la UE no prevé normas específicas para las tasas parafiscales, sí las prevé para la recaudación de impuestos energéticos. Esas normas incluyen, en particular, los niveles mínimos de imposición fijados en la Directiva sobre la imposición de la energía así como las excepciones a esos niveles mínimos que se conceden de acuerdo con lo dispuesto en el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente y el artículo 25 del RGEC. Por lo que respecta a las tasas parafiscales, la Comisión constata que no hay normas sobre las exenciones o reducciones ni sobre los niveles mínimos.
(136)
Por todo ello la Comisión concluye que las tasas parafiscales establecidas en el marco del régimen austriaco no están regidas por normas que puedan corresponder a las que se aplican a los impuestos medioambientales en virtud de la legislación de la UE.
(137)
En segundo lugar, las normas aplicables al asunto deben sufrir una omisión que sea incompatible con un principio general de la legislación de la Unión Europea y a la que pueda ponerse remedio por analogía.
(138)
Las medidas que no entren en el ámbito de aplicación de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente pueden, sin embargo, examinarse con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. Por ello, la Comisión no ha podido hallar en las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente ninguna laguna de este tipo que pueda justificar el examen de la medida notificada aplicando la analogía. Esta conclusión se aplica a los dos casos, a las analogías para impuestos armonizados y no armonizados.
(139)
Además, la ausencia de normas para las exenciones de las tasas parafiscales no se puede resolver en ningún caso por analogía con las normas que regulan las reducciones de los impuestos sobre la energía con arreglo a la legislación de la UE. Ahora bien, la Comisión constata que una aplicación por analogía de las normas sobre reducciones de los impuestos sobre la energía armonizados a las tasas parafiscales no armonizadas supondrá también que las empresas podrían alcanzar los niveles mínimos fijados en la Directiva sobre la imposición de la energía pagando esas tasas parafiscales. Tal planteamiento no está, por lo tanto, en consonancia con el sentido de la Directiva sobre la imposición de la energía. La Comisión considera que los tipos mínimos de la Directiva sobre la imposición de la energía se fijaban únicamente para su aplicación en el marco del régimen fiscal armonizado sobre la energía. Su utilización como referencia fuera del ámbito armonizado supondría una aplicación que no estaba prevista. Está claro que los tipos mínimos no se fijaron con la finalidad de definir la carga total que las empresas de elevado consumo energético deberían soportar como resultado de las medidas reguladoras de la protección del medio ambiente, como las que se derivan, en particular, de los mecanismos de financiación para tarifas de recompra. Ese planteamiento ignoraría también el hecho de que la política en el ámbito de las ayudas estatales acepta una forma de proceder laxa respecto a las exenciones fiscales por encima del tipo mínimo armonizado porque la igualdad de trato se garantiza, por lo menos en cierta medida, mediante el cumplimiento de los tipos mínimos que se aplican en todos los Estados miembros. Este argumento no se aplica a las cargas derivadas de los sistemas de tarifas de recompra no armonizados en los que las desviaciones de las contribuciones normalizadas pueden provocar distorsiones en la competencia.
(140)
De todo ello se desprende que la ausencia de normas sobre la reducción de las tasas parafiscales no constituye una omisión que sea incompatible con un principio general de la legislación de la UE y que pudiera remediarse por analogía con las normas existentes sobre reducciones de los impuestos sobre la energía armonizados.
(141)
En cualquier caso, aunque pudieran aplicarse estas normas por analogía, el mecanismo de exención no podría considerarse compatible por las razones expuestas en los considerandos 129 a 133.
(142)
La Comisión concluye de lo expuesto que no puede establecer una analogía entre el mecanismo de exención notificada y las normas para evaluar las reducciones de los impuestos sobre la energía armonizados de acuerdo con el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente y que, por consiguiente, no puede autorizar dicho mecanismo basándose en tal analogía.
5.3.3. Analogía con el artículo 25 del Reglamento general de exención por categorías (RGEC)
(143)
La Comisión ha examinado también si podía autorizar el mecanismo de exención por analogía con el artículo 25 del RGEC.
(144)
Austria considera que las diferencias entre la redacción del capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente y la del artículo 25 del Reglamento general de exención por categorías dejan algo de espacio para una aprobación de la medida por analogía con el artículo 25 del Reglamento. Austria argumenta que en el punto 152 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente se señala lo siguiente:
«Para ser aprobadas con arreglo al artículo 87 del Tratado CE, las reducciones o exenciones de los impuestos armonizados, en particular de los armonizados mediante la Directiva 2003/96/CE, serán compatibles con la legislación comunitaria aplicable y se ajustarán a los límites y condiciones en ella establecidos.».
(145)
Por su parte el artículo 25 del RGEC reza:
«Los regímenes de ayudas a la inversión para la protección del medio ambiente en forma de reducciones fiscales aplicables a los impuestos medioambientales que cumplan las condiciones establecidas en la Directiva 2003/96/CE serán compatibles con el mercado común a tenor del artículo 87, apartado 3, del Tratado y quedarán dispensados de la obligación de notificación establecida en el artículo 88, apartado 3, del Tratado si cumplen las condiciones establecidas en los apartados 2 a 3 del presente artículo.» (78).
(146)
De estos dos textos Austria concluye que el artículo 25 del RGEC puede tener un alcance más amplio que el punto 152 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente. Austria argumenta que el punto 152 de dichas Directrices solo puede aplicarse a los impuestos armonizados por la Directiva sobre la imposición de la energía, mientras que el artículo 25 del RGEC exige solo que el mecanismo de exención respete los niveles mínimos de imposición fijados en la Directiva sobre la imposición de la energía, aunque no se trate de un impuesto sobre la energía armonizado. En opinión de Austria, el artículo 25 del RGEC puede aplicarse, por lo tanto, a las reducciones de los impuestos medioambientales no armonizados que puedan considerarse compatibles con el mercado interior siempre que el sistema fiscal general respete los importes mínimos de los impuestos sobre la energía. Austria reconoce, sin embargo, que las contribuciones abonadas en el marco de la ÖSG no son impuestos (79), pero arguye que el mecanismo de exención notificado puede evaluarse y aprobarse por analogía con las disposiciones sobre los impuestos medioambientales del artículo 25 del RGEC.
(147)
En opinión de la Comisión no hay espacio para la analogía con el artículo 25 del RGEC. En primer lugar, las normas aplicables al presente asunto no son similares a aquellas cuya aplicación análoga se solicita. Del texto del artículo 25 del RGEC se desprende claramente que esta disposición se aplica exclusivamente a los impuestos medioambientales armonizados mediante la Directiva sobre la imposición de la energía. En este sentido, la clasificación como impuesto sobre la energía es, por lo tanto, un «requisito» para la aplicación del artículo 25 del Reglamento. Esta interpretación se ve apoyada por el hecho de que de la lógica del sistema del RGEC se desprende que su ámbito de aplicación no puede ser más amplio que las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente a las que se refiere. Por ello, está claro que el artículo 25 del RGEC solo se puede aplicar a los impuestos sobre la energía regulados por la Directiva sobre la imposición de la energía. Como ya se ha señalado antes, las contribuciones abonadas en el marco de la Ley sobre fiscalidad ecológica no son impuestos medioambientales y no se les aplican las disposiciones de la Directiva sobre la imposición de la energía. De ello se desprende que las normas que rigen los impuestos sobre la energía no son similares a las que regulan las tarifas de recompra austriacas. En segundo lugar, las normas aplicables al asunto no tienen omisión alguna que sea incompatible con un principio general de la legislación de la Unión Europea y a la que pueda ponerse remedio por analogía. Las reducciones fiscales o medidas similares que no están cubiertas por el RGEC no son por si mismas incompatibles con la legislación de la UE, simplemente tienen que respetar la obligación general de notificación con arreglo al artículo 108 del TFUE. Pueden evaluarse y considerarse compatibles con el mercado interior con arreglo a las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente o, en caso de que estas no sean de aplicación, directamente con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. De ello se desprende que las normas aplicables a la evaluación del régimen de ayuda austriaco no incluyen omisión alguna incompatible con la legislación de la UE.
(148)
De todo lo expuesto, la Comisión concluye que no existe analogía alguna entre las contribuciones efectuadas en el marco de la Ley sobre fiscalidad ecológica y los impuestos sobre la energía armonizados contemplados en el artículo 25 del RGEC y que, por lo tanto, no puede aprobar el mecanismo de exención sobre la base de esa analogía.
5.3.4. Compatibilidad sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE
(149)
La Comisión constata que Austria no ha aducido que el mecanismo de exención se pueda declarar compatible directamente sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c) del TFUE. Dado que es el Estado miembro el que debe formular las razones sobre las que se puede establecer la compatibilidad de la ayuda (80) y demostrar que se cumplen las condiciones aplicables, solo por esta razón Austria no puede hacer valer este argumento en relación con la compatibilidad.
(150)
A pesar de ello la Comisión ha examinado si el mecanismo de exención se puede declarar compatible sobre esta base jurídica.
(151)
Según el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común», podrán considerarse compatibles con el mercado interior. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión puede declarar una ayuda compatible con el mercado interior si dicha ayuda contribuye a alcanzar un objetivo de interés común (81), si es necesaria para alcanzar dicho objetivo (82) y no altera las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
(152)
De igual modo, es práctica establecida de la Comisión (83) que se puedan declarar compatibles directamente en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, las medidas que sean necesarias y proporcionadas si los efectos positivos para el objetivo de interés común compensan los efectos negativos sobre la competencia y el comercio. A este respecto, la Comisión considera apropiado plantearse las siguientes cuestiones:
1)
¿La finalidad de la medida de ayuda está claramente definida y es de interés común?
2)
¿El instrumento de ayuda está concebido para alcanzar el objetivo de interés común? En particular:
a)
¿Es la medida de ayuda un instrumento adecuado y necesario, es decir, existen otros instrumentos más adecuados?
b)
¿Hay un efecto de incentivo o, en otras palabras, cambia la ayuda el comportamiento de empresas?
c)
¿Es la ayuda proporcionada? Es decir, ¿podría alcanzarse la misma modificación del comportamiento con una ayuda más pequeña?
3)
¿Se limita el falseamiento de la competencia y los efectos en el comercio, de modo que el balance global es positivo?
(153)
Según Austria el principal objetivo de la medida es la protección medioambiental. Sin embargo, tal como se ha demostrado en los considerandos 126 a 129, el mecanismo de exención no contribuye a la protección del medio ambiente.
(154)
Además, el efecto medioambiental de la medida se logra mediante un incremento general de las tarifas de recompra, lo que en opinión de Austria no sería posible sin garantizar la competitividad de las empresas de elevado consumo energético mediante el mecanismo de exención notificado. Las autoridades austriacas reconocen, además, en sus conclusiones que el objetivo del mecanismo de exención es mejorar la competitividad de las empresas de elevado consumo energético de Austria frente a sus competidores en otros Estados miembros. En su práctica decisoria, la Comisión nunca ha aceptado que ese tipo de ayudas puedan contribuir a un objetivo de interés común.
(155)
La única excepción al respecto es el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente. Pero incluso cuando la Comisión acepta una reducción de un impuesto medioambiental, exige que se paguen unos niveles mínimos de imposición. Ello significa que la contribución total a la recaudación fiscal de las empresas beneficiarias de las reducciones fiscales seguirá incrementándose con cada unidad de contaminación resultante. En el presente caso la situación es diferente. La contribución queda limitada al 0,5 % del valor neto de producción. Las unidades de contaminación resultantes adicionales no están ya sujetas a tasas parafiscales. Ello significa que la contribución por unidad de contaminación resultante se reduce con cada unidad adicional. Por esta razón, el sistema incentiva la utilización de recursos adicionales en vez de fomentar su uso eficiente.
(156)
La Comisión considera, por consiguiente, que la ayuda no contribuye a un objetivo de interés común.
(157)
La Comisión constata que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia «[…] las ayudas de funcionamiento, a saber, las ayudas que tienen por objeto liberar a una empresa de los costes que normalmente hubiera debido soportar en el marco de su gestión corriente o de sus actividades normales, no están comprendidas, en principio, en el ámbito de aplicación del apartado 3 del artículo 92 [actualmente artículo 107, apartado 3, del TFUE] […]» (84). El Tribunal de Justicia consideró, además, lo siguiente: «En efecto, según la jurisprudencia, estas ayudas, en principio, falsean las condiciones de competencia en los sectores en los que se conceden sin que por otra parte sean capaces, por su propia naturaleza, de alcanzar uno de los objetivos fijados por las mencionadas disposiciones que establecen excepciones» (85). En el presente caso la Comisión considera que el mecanismo de exención constituye ayuda de funcionamiento, porque exime a los beneficiarios de parte de sus costes para adquirir electricidad de los que tendrían que haberse hecho cargo para su actividad cotidiana.
(158)
Por ello la Comisión considera que las ayudas de funcionamiento no representan en ningún caso un instrumento político apropiado para alcanzar esos objetivos, incluso en el caso de que la mejora de la competitividad fuera un objetivo de interés común.
(159)
En lo que se refiere a los impuestos medioambientales, la Comisión ha aceptado una excepción limitada a este principio, pero teniendo presente un objetivo concreto. Las reducciones y exenciones de los impuestos medioambientales relativos a determinados sectores o categorías de empresas pueden ser aprobadas de conformidad con el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente, si hacen factible la adopción de impuestos más elevados para otras empresas, provocando así una mejora global de la internalización de los costes y creando nuevos incentivos para mejorar la protección ambiental. Por ello considera la Comisión, que este tipo de ayudas puede ser necesario para centrarse indirectamente en las externalidades negativas facilitando la introducción o el mantenimiento de una fiscalidad medioambiental nacional relativamente alta.
(160)
Sin embargo, la Comisión considera que las contribuciones para apoyar la electricidad ecológica, de las que las empresas beneficiarias estarían exentas en el marco del régimen notificado, no constituyen un impuesto medioambiental con arreglo al punto 70, apartado 14, y al punto 151 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente. Los impuestos son exacciones que se ingresan en los presupuestos generales del Estado. Las contribuciones de las que tienen que quedar exentas las empresas beneficiarias en el marco del régimen notificado, no se ingresan en los presupuestos generales del Estado. Al contrario, se utilizan exclusivamente para financiar las contribuciones al OeMAG, que apoya a los productores de electricidad ecológica mediante tarifas de recompra. Por consiguiente, estas contribuciones no son impuesto medioambiental.
(161)
La Comisión considera que la posibilidad de una excepción a la norma general de la incompatibilidad de las ayudas de funcionamiento que se recoge en las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente debe interpretarse restrictivamente. Como excepción que es, el capítulo 4 de dichas Directrices debería limitarse a los impuestos medioambientales.
(162)
Además, como ya ha señalado, la Comisión constata que la aplicación del citado capítulo 4 a las tasas parafiscales contradiría los objetivos de dichas normas y de la Directiva sobre la imposición de la energía respecto a los impuestos sobre la energía armonizados. Un planteamiento de este tipo podría derivar también en la aplicación general de estas disposiciones a las tasas parafiscales en el ámbito de la protección medioambiental (por ejemplo exacciones parafiscales sobre los residuos o similares). Una aplicación tan amplia va más allá del alcance y objetivos del capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente.
(163)
En consecuencia, la Comisión considera que la ayuda de funcionamiento en forma de reducciones de las tasas parafiscales no es un instrumento apropiado para mejorar la protección medioambiental. La Comisión constata que las disposiciones del capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente no se han aplicado hasta ahora a otros tipos de cargas y tasas parafiscales.
(164)
La Comisión observa, además, que el volumen de un impuesto medioambiental, aunque solo se aplique el tipo reducido, es directamente proporcional al nivel de contaminación generado por la empresa de que se trate. Incluso si se aplica un tipo reducido, el impuesto medioambiental a las empresas sigue siendo un incentivo para usar eficientemente los recursos. En el presente caso, sin embargo, la contribución se ha fijado a un determinado nivel. Las unidades de contaminación que lo superen ya no están sujetas a impuestos. A causa del mecanismo de exención, la tasa parafiscal pierde su incentivo de cara a un comportamiento eficiente con los recursos.
(165)
En el caso de que se considere que las ayudas de funcionamiento en forma de reducciones de las tasas parafiscales son un instrumento político adecuado, la Comisión sigue considerando que para examinar la necesidad y la proporcionalidad de este tipo de ayudas de funcionamiento sería necesario hacerlo de forma comparable a las reducciones de los impuestos medioambientales no armonizados según el capítulo 4 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente (86), porque la evaluación de los impuestos medioambientales no armonizados según el capítulo 4 refleja los principios generales del examen económico de acuerdo con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
(166)
Según estas disposiciones el Estado miembro debe informar sobre las respectivas actividades económicas o grupos de beneficiarios de la ayuda cubiertos por las exenciones/reducciones, sobre la situación de los principales beneficiarios en las actividades económicas afectadas y sobre cómo puede la imposición contribuir a la protección ambiental. Los sectores exentos deberán ser descritos adecuadamente y deberá suministrarse una lista de los principales beneficiarios de cada sector (considerando en particular el volumen de negocios, las cuotas de mercado y la dimensión de la base imponible) (87). La Comisión debe comprobar, basándose en esta información, si las desgravaciones o exenciones fiscales medioambientales son necesarias y proporcionales. Por lo que respecta al requisito de la necesidad, la elección de los beneficiarios de la ayuda debe efectuarse mediante criterios objetivos y transparentes; el impuesto medioambiental sin reducción deberá producir un considerable incremento de los costes de producción que no podrá repercutirse en los consumidores sin producir importantes reducciones de ventas (88). Por lo que respecta a la proporcionalidad de la ayuda, el correspondiente Estado miembro deberá demostrar que cada beneficiario individual paga una proporción del nivel fiscal nacional aproximadamente equivalente a su rendimiento ambiental, que paga como mínimo el 20 % del impuesto nacional, salvo si puede justificarse un tipo inferior, y que las reducciones o exenciones están condicionadas a la celebración de acuerdos para conseguir objetivos de protección ambiental (89).
(167)
Sin embargo, la Comisión constata que, a pesar de varios emplazamientos de la Comisión, Austria no ha remitido la información citada (90). Por consiguiente, la Comisión no puede comprobar si la ayuda es necesaria y proporcional o cómo habría contribuido a la protección del medio ambiente.
(168)
Por último, Austria tampoco pudo demostrar que el mecanismo de exención tuviera efecto incentivador.
(169)
La Comisión señala que según la jurisprudencia del tribunal de Justicia, las ayudas de funcionamiento de este tipo amenazan con falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales (91). En el presente caso, el efecto falseador de la competencia se ve incrementado por el hecho de que las empresas que pueden beneficiarse del mecanismo de exención ya reciben ayuda de funcionamiento en forma de reducciones de impuestos en la imposición sobre la energía. La concesión de una segunda ayuda de funcionamiento, que además no tiene límite temporal, provocaría el falseamiento de la competencia y afectaría al comercio de forma contraria al interés común.
(170)
Por ello, la Comisión llega a la conclusión de que el mecanismo de exención no puede considerarse compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
5.4. Conclusión
(171)
Teniendo en cuenta lo expuesto, la Comisión ha examinado tanto el régimen de ayuda a los productores de electricidad ecológica como el mecanismo de exención para las empresas de elevado consumo energético. En lo que se refiere al régimen de ayuda a los productores de electricidad ecológica, la Comisión señala que, en su Decisión de 22 de julio de 2009, la consideró como ayuda estatal compatible con el mercado interior. En relación con el mecanismo de exención, objeto del procedimiento de investigación formal, la Comisión señala que esta medida constituye una ayuda estatal de acuerdo con el artículo 107, apartado 1, del TFUE. En opinión de la Comisión, el mecanismo de exención constituye, sin embargo, una ayuda estatal pura a la que no se puede aplicar ninguna de las excepciones previstas en el TFUE en relación con la prohibición general de ayudas estatales.
Tras tener en cuenta todos los hechos puestos en conocimiento de la Comisión, esta ha llegado a la conclusión de que la ayuda estatal que Austria tiene previsto conceder a las empresas de elevado consumo energético, debe considerarse incompatible con el mercado interior.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal en forma de exención parcial de la obligación de comprar electricidad ecológica que Austria tiene previsto conceder a las empresas de elevado consumo energético es incompatible con el mercado común.
En consecuencia, esta ayuda no debe concederse.
Artículo 2
Austria informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será la República de Austria.
Hecho en Bruselas, el 8 de marzo de 2011.