РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 декември 2011 година
относно Държавна помощ C 25/08 (ex NN 23/08) реформа на финансирането на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, приведена в действие от Френската република в полза на France Télécom
(нотифицирано под номер C(2012) 9403)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/540/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него (2),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (3) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба от 4 октомври 2002 г., допълнена на 16 януари 2003 г., на Комисията бяха представени твърдения, съгласно които Френската република е привела в действие в полза на France Télécom помощ, която частично е облекчила финансовите ѝ разходи, и по-специално разходите, свързани с финансирането на пенсиите. С писмо от 17 март 2004 г. Френската република предаде на Комисията информацията, поискана ѝ във връзка с жалбата.
(2)
С писма от 2 април 2004 г. и 24 февруари 2006 г. жалбоподателите предоставиха допълнителна информация във връзка с жалбата.
(3)
С писмо от 20 май 2008 г. Комисията информира Френската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), срещу тази помощ.
(4)
Франция представи мнението си на 18 юли 2008 г.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросната помощ.
(6)
На 22 септември 2008 г. Комисията получи мнението на France Télécom и след удължаване на срока също така получи мнението на жалбоподателите и на един далекосъобщителен оператор съответно на 1 и 16 октомври 2008 г. След това Комисията ги предаде на Френската република, като ѝ даде възможност да ги коментира, и получи обратно мнението на Френската република с писмо от 13 февруари 2009 г.
(7)
На 16 февруари 2009 г. France Télécom представи мнението си, като привлече вниманието на Комисията към решение на Съда от 28 ноември 2008 г. (5), което според нея потвърждава доводите ѝ. На 14 май 2009 г. посоченият в съображение 6 далекосъобщителен оператор представи допълнителна информация към мнението по време на самата процедура, като се позова на решение на Комисията от 11 февруари 2009 г. (6), което според него потвърждава мнението му.
(8)
На 17 декември 2009 г., 23 септември 2010 г. и 12 октомври 2010 г. се проведоха срещи между представители на Комисията и на France Télécom по искане на France Télécom. На 18 октомври 2010 г. France Télécom представи допълнително мнение.
(9)
На 18 март 2010 г. по искане на Комисията Френската република предостави уточнения и актуализира някои данни от първоначалното си мнение, като същевременно припомни съдържанието му.
(10)
На 22 септември 2010 г. френските органи предадоха на Комисията ново мнение и поискаха среща, която се проведе на 22 октомври 2010 г. С писмо от 28 октомври 2010 г. Комисията им предаде, посочените по време на срещата фактически уточнения и допълнителните забележки на France Télécom, като прикани Френската република да представи евентуално свое мнение. На 17 ноември 2010 г. Комисията предаде поисканите от френските органи допълнителни уточнения, за да подготвят своето мнение на 10 ноември 2010 г.
(11)
С писмо от 9 декември 2010 г., допълнено на 24 юни 2011 г., Френската република представи допълнително мнение заедно с някои актуализирани данни от първоначалното ѝ мнение. На 28 юни и 4 юли 2011 г. се проведоха срещи с френските органи. На 7 октомври 2011 г. бе представено ново мнение.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(12)
Мерките, предмет на настоящата процедура, се изразяват във въведени през 1996 г. промени в схемата на разходите на France Télécom, свързани с плащането на пенсиите на нейните служители с държавен статут. Предходната схема е била установена при създаването на France Télécom през 1990 г. като предприятие, различно от държавната администрация. Съгласно фактите, със закона от 1990 г. се възобновява предишната практика по отношение на социалните осигуровки на France Télécom. През 1996 г. е установена нова схема вследствие, от една страна, на създаването на France Télécom като акционерно дружество, търгуването му на борсата и отварянето на значителна част от капитала му, и от друга страна - вследствие на пълното отваряне за конкуренцията на пазарите, на които дружеството е осъществявало дейност във Франция и в останалите държави - членки на Европейския съюз. По същество въведената през 1996 г. схема продължава да е в сила и понастоящем.
2.1. Правна рамка на статута на France Télécom и неговия персонал между 1990 г. и 1996 г.
2.1.1. Статут на France Télécom и положение на персонала му между 1990 г. и 1996 г.
(13)
Съгласно Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. (наричан по-долу „законът от 1990 г.“) (7) дружеството France Télécom е било създадено като обществен оператор със статут на юридическо лице. Преди това то е било главна дирекция към Министерството на пощите и далекосъобщенията. По силата на този закон цялата собственост върху зачисленото на съответните служби на тази дирекция движимо и недвижимо имущество на държавата е законно и безвъзмездно прехвърлена на France Télécom.
(14)
В член 3 от закона от 1990 г. на France Télécom са възложени следните задачи: i) да извършва всякакви обществени далекосъобщителни услуги на национално и международно ниво; ii) да изгражда, развива и експлоатира нужните за предоставянето на тези услуги обществени мрежи, както и да осигурява свързването им с чуждестранни мрежи; iii) да предоставя всякакви други далекосъобщителни услуги, съоръжения и мрежи, както и да изгражда мрежи за кабелно разпространение на радио- и телевизионни услуги.
(15)
Съгласно член 29 от закона от 1990 г. персоналът на France Télécom има особен статут, прилаган съгласно Закона относно правата и задълженията на държавните служители и Закона за разпоредбите относно статута на държавната служба. Законът от 1990 г. е позволявал наемането на служители на договор чрез колективни трудови споразумения в рамката, определена в сключен между държавата и предприятието планов договор. В него е предвиден праг от 3 % за този вид служители.
(16)
Като продължава предходната бюджетна практика, в член 30 от закона от 1990 г. отговорността за финансиране на социалноосигурителните плащания на служителите е поделена между френската държава и France Télécom по следния начин:
„Работещите и пенсионираните служители на Министерството на пощите и далекосъобщенията и служителите на обществените оператори с общ статут на държавни служители, както и ползвателите на техните права, получават обезщетения под формата на здравно осигуряване, отпуск по майчинство и инвалидност от взаимоспомагателната каса на P.T.T. при предвидените условия в том III и том VII, дял I, глава II от Кодекса за социално осигуряване. Обаче частта от социалноосигурителните вноски за техните държавни служители, която се покрива от държавата съгласно член L. 712-9, се поема от обществените оператори.
Уреждането и плащането на отпуснатите пенсии в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии на държавните служители на La Poste и France Télécom се осъществяват от държавата. Като насрещна престация обществените оператори са задължени да плащат в държавната хазна:
а)
сумата на удръжките от заплатата на служителя със ставка, определена в член L. 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии;
б)
допълнителна вноска, която осигурява пълното покритие на изплатени и предстоящи за плащане пенсии на техните пенсионирани служители.
Разходите, които възникват от прилагането към служителите на La Poste и France Télécom на разпоредбите на член L. 134-1 от Кодекса за социално осигуряване, се поемат изцяло от обществените оператори.
При необходимост с указ на Държавния съвет се определят условията за прилагане на настоящите разпоредби“.
(17)
Между 1991 г. и 1996 г. в съответствие с член 30 от закона от 1990 г. вноската „от работодателя“ (т.е. „допълнителната вноска“, посочена в буква б) от член 30 от закона от 1990 г. в първоначалната му редакция), поемана от France Télécom за наетите държавни служители, е била определена като разликата между общата сума на платените от френската държава пенсии и частта, платена върху заплатите на заетите държавни служители. France Télécom е участвало също в т.нар. „компенсационни“ и „свръхкомпенсационни“ схеми, в които се предвижда прехвърляне, за да се осигури равновесието между пенсионните схеми на държавните служители в други обществени организации. Частта от заплатите от финансирането на пенсионните задължения на държавните служители е била определена съгласно член L 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии чрез удръжка върху заплатата на служителя, определена на 7,85 % от брутното индексно възнаграждение.
(18)
Между 1991 г. и 1996 г. плащанията на France Télécom от 920 млн. EUR нарастват до 1 151 млн. EUR, както следва:
Таблица 1
Пенсионни плащания „от работещия“ и „от работодателя“ на France Télécom в периода 1991-1996 г. (8)
(в млн. EUR)
1991 г.
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
A) Общо изплатени пенсии
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1) социалноосигурителни вноски „от работещия“
195
201
217
213
229
238
a 2) вноска „от работодателя“
743
782
853
866
944
976
Б) Компенсация-свръхкомпенсация
176
188
277
136
201
175
Общо разходи (A + Б)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Обща част на France Télécom (a2 + Б)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom е осчетоводявало разходите във връзка с пенсиите въз основа на платените социалноосигурителни вноски. Поради сигурното нарастване на тези разходи и предвидимото развитие на пенсиите, изплащани на неговите бивши държавни служители, France Télécom също така е заделило в сметките си годишна провизия, предназначена да разпредели очаквания ефект от бъдещото увеличение на плащанията за период от 30 години. Общата сума на заделената през 1996 г. годишна провизия е възлизала на 23,4 млрд. FRF (3,6 млрд. EUR). Според френските органи, тъй като френската държава е свой собствен осигурител, не е било необходимо да заделя резерви за тези пенсии (9).
2.1.2. Изменения на статута на France Télécom и положението на неговите държавни служители след 1996 г.
(20)
Със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г. (10) (наричан по-долу „законът от 1996 г.“) някои разпоредби на закона от 1990 г. са изменени. С влизането му в сила от 31 декември 1996 г. France Télécom, от една страна, получава статута на национално предприятие, което се подчинява на приложимите към акционерните дружества законови разпоредби, доколкото не противоречат на закона, и от друга страна, основното имущество, права и задължения на юридическото лице по публичното право France Télécom са безвъзмездно прехвърлени на националното предприятие France Télécom.
(21)
Капиталът на предприятието France Télécom SA („France Télécom“) е бил определен с постановление в размер на 25 млрд. FRF (3,8 млрд. EUR) от собствени средства, включени в баланса към 31 декември 1995 г. През октомври 1997 г. акциите на France Télécom са пуснати на първия пазар на Парижката фондова борса, както и на Нюйоркската фондова борса (NYSE). Съгласно годишния доклад за 1998 г. капиталът на France Télécom е бил разпределен между държавата - 63,6 %, частни инвеститори - 31,2 %, персонала на France Télécom - 3,2 % и Deutsche Telekom - 2 %. От 7 септември 2004 г. с прехвърлянето на 10,85 % от капитала френската държава вече не е била мажоритарен акционер. Впоследствие участието ѝ е продължило да намалява, като към 31 декември 2008 г. е било 26,65 % от капитала. При все това, като притежател на 26,65 % от правата на глас и поради липсата на други големи акционери, френската държава назначава председател - главен директор и остава основен акционер във France Télécom и на практика може да определя изхода от гласуването на акционерите по въпросите, които изискват обикновено мнозинство (11).
(22)
Предвидената със закона от 1996 г. промяна на статута на France Télécom също така е съдържала различни разпоредби относно персонала. Съгласно този закон държавните служители на France Télécom са прикрепени към националното предприятие France Télécom и са под негово ръководство. Държавните служители запазват този статут и свързаните с него гаранции. Условията на работа за прикрепените към France Télécom държавни служители са същите като за останалите държавни служители: работното им място е гарантирано и могат да бъдат уволнени само поради много сериозни мотиви в предвидени от закона случаи. По отношение на наемането на нови служители законът от 1996 г. е дал възможност на France Télécom до 1 януари 2002 г. да наема държавни служители, както и договорно наети служители, по схемата на колективни трудови споразумения.
(23)
Към 31 декември 1996 г. персоналът на France Télécom наброява 165 200 души, 94,1 % от които са държавни служители. На практика, без да чака посочения в закона от 1996 г. краен срок 1 януари 2002 г., France Télécom е преустановило наемането на държавни служители от 1997 г. Това води до намаляване на държавните служители с 47 % за десет години - от 133 434 държавни служители през 1997 г. броят им през 2007 г. е бил 69 892. Намаляването на този персонал е значително по-сериозно отколкото това на общия брой служители на France Télécom (- 25 %), които към 31 декември 2007 г. наброяват 124 166 души.
(24)
С член 6 от закона от 1996 г. е изменен и член 30 от закона от 1990 г., като към първоначалния текст са добавени два параграфа - в) и г). Законът задължава France Télécom да плаща вноска в държавната хазна като насрещна престация за уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom:
„в)
(…), погасителна вноска „от работодателя“, дължима считано от 1 януари 1997 г., пропорционална на изплатените суми за заплати, от които се удържа сума за пенсия. Ставката на погасителната вноска се изчислява така, че да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи въз основа на заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, за рисковете, които са общи за обикновените и държавните служители. Тази ставка може да се преразглежда при промяна на посочените разходи. Редът и условията за определянето и плащането на държавата на вноската „от работодателя“ се определят с указ на Държавния съвет“;
г)
(…), извънредна вноска с определен размер, която заедно с реда и условията за плащането ѝ се определя в закона за държавния бюджет преди 31 декември 1996 г.“
(25)
Законът от 1996 г. също така е изключил France Télécom от обхвата на компенсационни механизми за общо и специално осигуряване за старост, предвидени в закона от 1990 г., което за France Télécom води до плащането на компенсации и свръхкомпенсации, които са допълнителни към вноската „от работодателя“, както е посочено в таблица 1. Между 1991 г. и 1996 г. тези суми са възлизали на 18 % от пенсиите, платените на държавните служители.
(26)
Въведената със закона от 1996 г. погасителна вноска „от работодателя“ заменя допълнителната вноска, предвидена в буква б) на член 30 от закона от 1990 г. Първата вноска се основава на конкурентна ставка на равно заплащане, базирана на уеднаквяване на нивото на задължителните социални и данъчни вноски при равна нетна заплата. Методът на уеднаквяване се основава на възстановяване на сумата на разходите, които би поел конкурент, наел работници, които подлежат на общото право за социалноосигурителни вноски, включително пенсиите, при нетна заплата, равна на заплатата на държавните служители на France Télécom с идентична структура на наемане.
(27)
Методът изключва плащаните от конкурентите социалноосигурителни вноски за рискове, които не са общи за обикновените и държавните служители, по-специално за безработица и за вземания на служителите в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен ред (наричан по-долу „Assurance Garantie des Salaires“ - осигуровка за гарантиране на заплатите или „AGS“). При гласуването на закона от 1996 г. тази разлика между France Télécom и конкурентите му не остава незабелязана за законодателя, който е констатирал, че: „механизмът на разпоредбите на член 6 дава възможност на France Télécom да бъде облекчено от социалноосигурителни вноски UNEDIC (Агенцията за обезщетенията при безработица), които плащат евентуалните му конкуренти“ (12).
(28)
Вноската „от работодателя“ на France Télécom, преизчислявана всяка година, се изразява в процент от брутните индексни възнаграждения на работещите държавни служители. Тази ставка на вноската „от работодателя“ е била средно […] (13) % между 1997 г. и 2010 г. и според мнението на Френската република това е посочено в таблица 2:
Таблица 2
Погасителна вноска „от работодателя“, плащана от France Télécom през периода 1997-2010 г.
Година
Процент на вноската
млн. EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
С преустановяването на наемането на държавни служители от 1997 г. се определя таванът за работещите държавни служители във France Télécom. Въпреки нарастващия брой на пенсионираните държавни служители между 1991 г. и 2010 г., таблицата показва, че вноската „от работодателя“ в размер на 744 млн. EUR, платена от France Télécom през 2010 г., е била по-малка от сумата от 407 млн. EUR за разходи за пенсии, които предприятието е плащало на френската държава преди влизането в сила на реформата от 1996 г., и е била равна само на вноската „от работодателя“, която France Télécom е плащало 20 години по-рано през 1991 г. (съответно 1 151 млн. EUR и 743 млн. EUR, вж. таблица 1).
(30)
Следователно въведената със закона от 1996 г. реформа води до намаляване на вноската на France Télécom в абсолютна стойност и тази вноска вече не е обвързана с броя на пенсионираните държавни служители. Прехвърлянето на разходите към държавата, въведено със закона от 1996 г., е осъществено въпреки приетите от Сената прогнози, че ще има значително утежняване на разходите за пенсии от 2005 г. нататък, а именно с 13 млрд. FRF (1,98 млрд. EUR) през 2007 г., 21,5 млрд. FRF (3,3 млрд. EUR) през 2017 г. и 34 млрд. FRF (6,1 млрд. EUR) през 2027 г. (14)
(31)
Ето защо в разискванията по проектозакона в Националното събрание и в Сената се посочва сума от 250 млрд. FRF за прехвърляне към държавния бюджет като разходи за пенсии, които не биха могли да бъдат покрити от 100 млрд. FRF годишни социалноосигурителни вноски и 40 млрд. FRF извънредна вноска, дори и да се добави доходът от прехвърлянето на част от акциите на предприятието. По време на същите разисквания се посочва максимална прогнозна сума в размер на 40 млрд. FRF за извънредна вноска, която да намали нововъзникналия и тежък разход за държавата. Тази сума е била определена заедно със Съвета на банкерите, за да бъде съвместима със съотношението дълг/собствен капитал, равно на 150 %, както и за да съответства на заделените от предприятието провизии за пенсии и на допълнителния разход за държавата за период само от десет години, в резултат на разликата между платените пенсии и получаваната от този момент нататък погасителна вноска (15).
(32)
Целта за компенсиране на държавата се припомня не само в член 30 от закона, приет от законодателя, както и по време на разискванията по проектозакона от 1996 г., но също така в годишния доклад за дейността на France Télécom за 1997 г., в който се посочва „плащането от френската държава на извънредна вноска от 37,5 млрд. FRF, свързана с бъдещите пенсии на бившите държавни служители“ (16). Заделените от France Télécom провизии дават възможност на предприятието да намали нетното финансиране, тъй като в продължение на десет години то се е ограничило да плати само за една година допълнителния разход на държавата във връзка с реформата.
(33)
Поради това изглежда че провизията, предназначена да разпредели ефекта от бъдещите увеличения на произтичащите от закона от 1990 г. вноски, която France Télécom е заделяла всяка година на обща стойност с натрупване от 23,4 млрд. FRF (3,6 млрд. EUR) през 1996 г., е била взета предвид при определянето на размера на извънредната вноска (или „еднократна компенсация“). Частта от тази вноска, която не е съответствала на заделените провизии, е покривала този допълнителен разход в продължение на десет години. Нейният размер е бил определен, като е взета предвид вече заделената от предприятието сума, както несъмнено е видно от разискванията по това време.
(34)
В действителност, поради погасителния характер на въведената със закона от 1996 г. годишна вноска „от работодателя“ оттогава задължението на France Télécom се ограничава до плащането на тази вноска без други ангажименти за покриване на евентуални бъдещи дефицити, произтичащи от пенсионната схема на неговите държавни служители или от други схеми на държавната администрация. Ето защо законът от 1996 г. превръща счетоводната провизия в безпредметна. Провизията е била вписана като чиста печалба в отчета за приходите и разходите на France Télécom към 31 декември 1996 г. в размер на 17,5 млрд. FRF (2,7 млрд. EUR) (17).
(35)
Освен това размерът на предвидената със закона от 1996 г. извънредна вноска като насрещна престация за уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom е бил определен на 37,5 млрд. FRF със закона за държавния бюджет за 1997 г., т.е. на 5,71 млрд. EUR. Вноската е била финансирана чрез увеличение на краткосрочните и дългосрочни задължения на предприятието (18) и изплатена на няколко пъти между януари и октомври 1997 г. Чрез прихода от тази извънредна вноска дефицитът на френските публични администрации е бил намален до 41,8 млрд. EUR през 1997 г. Без нея дефицитът би възлизал на 3,7 % от БВП през същата година.
(36)
Приходът от тази вноска е бил предназначен за държавната институция за управление на въведената със закона за държавния бюджет за 1997 г. извънредна вноска на France Télécom. Тази вноска, заедно с евентуални финансови продукти, които може да генерира, представлява единственият приход на тази институция. Разходите ѝ са под формата на годишно превеждане в държавния бюджет, завеждано като приход от 2006 г., в специално определена пенсионна сметка за плащаните от държавата граждански и военни пенсии. Сумата на плащането е била определена на 1 млрд. FRF (152,4 млн. EUR) за 1997 г., увеличавана след това с 10 % всяка година, освен при наличие на разпоредба, която противоречи на закона за държавния бюджет. Държавната институция престава да съществува след пълното превеждане на приходите ѝ на държавата (19).
(37)
Прилагането на предвидените от закона за държавния бюджет за 1997 г. разпоредби за определяне на годишните плащания е довело до определяне през 1999 г. на периода на съществуване на държавната институция на 17 години, без възнаграждение от паричните му средства (20). Обаче поради по-големите годишни плащания спрямо предвиденото от закона за държавния бюджет за 1997 г. този период е бил съкратен. Както е посочено в таблица 3, натрупаната сума на годишните плащания на институцията през 2010 г. е вече е достигнала 5,47 млрд. EUR. Периодът на съществуване на институцията при пълно прехвърляне на наличните средства е бил предвиден до 31 декември 2011 г. (21) Ето защо законът за държавния бюджет за 2011 г. предвижда плащане на 243 млн. EUR по специално определената пенсионна сметка за тази година, чрез която би трябвало да се изчистят приходите на институцията (22).
(38)
Във всеки случай размерът на извънредната вноска от 37,5 млрд. FRF, предназначена за държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom през 1997 г., съответства на размера на вноската под 40 млрд. FRF, посочена в разискванията по проектозакона от 1996 г. Макар и платена в държавния бюджет през 1997 г. и допринасяйки ежегодно за плащането на гражданските и военните пенсии, сумата на тази вноска е била определена за компенсиране на допълнителния разход на държавата след приемането на закона от 1996 г.
(39)
Частта от заплатите за финансирането на пенсионните задължения на държавните служители, определена съгласно член L 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии след създаването на обществения оператор France Télécom през 1991 г., не е променена със закона от 1996 г. От друга страна, законите от 1990 г. и 1996 г. не са внесли изменения в пенсионната схема на обикновените служители на France Télécom, която е схемата за пенсионно осигуряване по общото право, допълнена със схемата на AGIRC (Association générale des institutions de retraite des cadres - Главно сдружение на пенсионните институции на висшите служители) за висшия персонал и със схемата на ARRCO (Association des régimes de retraites complémentaires - Сдружение за допълнителната пенсионна схема за заетите лица) за обикновения персонал. Съгласно тази схема France Télécom и обикновените му служители поемат задължения, равностойни на тези на конкурентни предприятия що се отнася до плащаните от работодателя погасителни вноски.
(40)
Във връзка с въведената със закона от 1996 г. реформа актюерското дружество, избрано за консултант на френската държава, счита, че уреждането и изплащането от държавата на пенсиите на работещите и пенсионираните държавни служители на France Télécom ще възлизат на 242 млрд. FRF (36,9 млрд. EUR (23)) с известна актуализация към 1 януари 1997 г. (24) Тази цифра е близка до закръглената сума от 250 млрд. FRF, посочена от Сената. Прогнозата, направена въз основа на същите актюерски хипотези за погасителната вноска „от работодателя“, която France Télécom би трябвало да плаща като насрещна престация, е била оценена въз основа на същите актюерски хипотези на 15,2 млрд. EUR, към които трябва да се добави еднократната компенсация или извънредна вноска в размер на 5,7 млрд. EUR, напълно изплатена през октомври 1997 г. Френските органи оценяват стойността на бъдещите вноски „от работещия“ на […] млрд. EUR към момента на влизане в сила на реформата. Стойността на нетния разход, прехвърлен от France Télécom на френската държава, както е изчислена през 1996 г., възлиза на […] млрд. EUR.
(41)
За десетгодишния период, посочен по време на разискванията по проектозакона от 1996 г. (1997-2006 г.), общата сума на социалноосигурителните плащания, оценена от актюерското дружество, избрано за консултант на френската държава, е възлизала на […] млрд. EUR. През този период общият размер на действително изплатените социалноосигурителните плащания е бил почти същият - […] млрд. EUR, или разликата спрямо прогнозите е по-малка от 0,83 % (25). Това потвърждава a posteriori точността на прогнозите, използвани по време на разискванията по закона.
(42)
От тези данни е видно, че сумите и тяхната обосновка, разисквани в Националното събрание и в Сената за определянето на размера на еднократната компенсация или на извънредна вноска на France Télécom, съответстват на ex post проверените приблизителни стойности през десетгодишния период,посочен по време на разискванията по проектозакона. В действителност максималният размер на обявената извънредна вноска - 6 млрд. EUR (40 млрд. FRF) съответства на провизиите на предприятието до 1996 г., за да може да поеме предвижданите тогава бъдещи разходи за пенсии, или 3,6 млрд. EUR (23,4 млрд. FRF), плюс поетата от държавата разлика от 2,4 млрд. EUR между социалноосигурителните вноски „от работодателя“ и вноските „от работещия“, получени между 1997 г. и 2006 г., от една страна, и от друга страна - очакваните социалноосигурителни разходи за плащане през 1996 г. за същия десетгодишен период.
(43)
От друга страна, предадената от Френската република информация, съдържаща се в таблица 3, показва, че за периода от 1997 г. до 2010 г. общите разходи за пенсии на държавните служители на France Télécom, финансирани от френската държава вследствие на реформата от 1996 г., са достигнали […] млрд. EUR. Разходите, които трябва да финансира държавата, се определят като салдото между годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и на работещите в предприятието държавни служители и плащаните пенсии на пенсиониращите се всяка година държавни служители, като се приспаднат годишните плащания на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom. Между 1997 г. и 2010 г. разходите бележат следното развитие:
Таблица 3
Разходи за сметка на френската държава след реформата от 1996 г. (1997-2010 г.)
(в млн. EUR)
Осигурителни вноски
(„от работодателя“, „от работещия“)
Годишни плащания от държавната институция за управление на извънредната вноска на France Telecom
Изплатени пенсии
Разходи на държавата
1997 г.
[…]
152,4
[…]
[…]
1998 г.
[…]
167,7
[…]
[…]
1999 г.
[…]
184,5
[…]
[…]
2000 г.
[…]
202,9
[…]
[…]
2001 г.
[…]
223,2
[…]
[…]
2002 г.
[…]
245,5
[…]
[…]
2003 г.
[…]
270,0
[…]
[…]
2004 г.
[…]
297,1
[…]
[…]
2005 г.
[…]
326,9
[…]
[…]
2006 г.
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007 г.
[…]
395,4
[…]
[…]
2008 г.
[…]
435,0
[…]
[…]
2009 г.
[…]
578,0
[…]
[…]
2010 г.
[…]
635,8
[…]
[…]
Общо
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
Съгласно приложимите разпоредби от закона за държавния бюджет за 1997 г. сумите на годишните плащания на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom, платени през 1997 г., не са съответствали на сумите на очакваните или действително изплатените пенсии на пенсионираните служители на France Télécom, нито на сумите на разходите, останали за финансиране от държавата, и не са били определени съгласно тези суми. Ако се разгледат действително прехвърлените суми се потвърждава, че такава връзка липсва. Въпреки платената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска, таблица 3 показва, че сумите на изплатените пенсии на пенсионираните държавни служители на France Télécom са превишавали годишните ресурси от 2004 г. нататък, с изключение на 2006 г.
(45)
Ето защо, плащанията на годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и годишните плащания от държавната институция за управление на извънредната вноска, вноска, не са определени отделно и ex ante за обслужваните пенсии на пенсионираните служители на France Télécom в специалната пенсионна сметка. В действителност определянето на извънредната вноска само за финансирането на въпросните пенсии от 1997 г. насам, ако тя е била прилагана вместо системата за превеждане на годишно нарастваща сума с предвидените 10 % в закона за държавния бюджет за 1997 г., би довело до прекратяване на съществуването на държавната институция по-скоро в края на 2008 г., отколкото в края на 2011 г., както е било предвиден, като се отчита посочения в таблица 3 непокрит размер на годишните социалноосигурителни вноски. Така или иначе, и в двата случая размерът на извънредната вноска щеше да бъде усвоен към 31 декември 2011 г.
2.2. Постепенно до пълно отваряне на пазарите на далекосъобщителни услуги
(46)
Реформата на финансирането на пенсиите на държавните служители на France Télécom се провежда, докато тече процес на пълно отваряне за конкуренцията на пазарите на услугите, на които осъществява дейност France Télécom. От 1988 г. секторът на далекосъобщенията постепенно се либерализира съгласно Директива 88/301/ЕИО на Комисията от 16 май 1988 г. относно конкуренцията на пазарите на крайни далекосъобщителни устройства (26) и Директива 90/388/ЕИО на Комисията от 28 юни 1990 г. относно конкуренцията на пазарите на далекосъобщителни услуги (27). Директива 90/388/ЕИО предвижда прилагането на мерки за либерализация преди 31 декември 1990 г. по отношение на предаването на данни и услугите за гласова телефония и за данни за корпоративни мрежи и затворени групи от потребители. Директива 96/19/ЕО на Комисията от 13 март 1996 г. за изменение на Директива 90/388/ЕИО във връзка с осигуряването на пълна конкуренция на пазарите на далекосъобщителни услуги (28) имаше за цел пълната либерализация на сектора на далекосъобщенията от 1 януари 1998 г.
(47)
В действителност Закон № 96-659 от 26 юли 1996 г. относно регулирането на далекосъобщенията е определил условията, чрез които да се проведе пълната либерализация на сектора, като се сложи край на монопола на France Télécom върху стационарните телефонни услуги и преноса на данни и се организират тарифите и взаимосвързаността с конкурентите. Дори и в други сектори, които дори не подлежат на изключителни и следователно конкурентни права от 1987 г., като пазарите на мобилна телефония, France Télécom е заемало определени водещи позиции с пазарен дял, намалял от 53,3 % на 49,8 % между 1997 г. и 2002 г. (29) По този начин със Закон № 96-659 на France Télécom са възложени задачи от общ икономически интерес и е предвидено създаването на фонд за финансиране на съответните задължения, какъвто поддържат конкурентите.
(48)
Съгласно цитираните разпоредби в съображения 46 и 47, от 1988 г. France Télécom се е изправило пред появата на конкуренти - някои от които отчасти са собственост на международни групи - на пазарите на стоки и услуги, на които то е извършвало дейност във Франция, като някои от тях, като мобилните телефонни услуги и международните далекосъобщения, съдържат трансграничен компонент. Тази тенденция се е засилила на либерализираните пазари от 1998 г. От друга страна, France Télécom е установило отношения с чуждестранни оператори като Deutsche Telekom и Sprint през 1996 г. (Global One), като от 1997 г. е умножило партньорствата и участията си - в Италия (Wind), Нидерландия (Casema), или е получило лицензи за мобилни услуги в Дания и Португалия (30).
(49)
Следователно реформата на финансирането на пенсиите на France Télécom е била осъществена заедно с либерализацията на пазара на ниво Европейския съюз. По този начин ефектите от нея са се проявили на един напълно отворен за конкуренцията пазар, на който, от друга страна, France Télécom е създало съюзи и значително е увеличило участията си в други държави членки. Всъщност желанието за насърчаване на разширяването на France Télécom към различни от Франция европейски пазари се появява със закона от 1996 г. и отварянето на предприятието за частен капитал, както е видно от декларациите при разискванията по проекта, в които се говори за „амбиции, които френското правителство имаше по отношение на националния му фаворит France Télécom“ (31).
(50)
Понастоящем France Télécom заявява, че е първият доставчик на достъп до високоскоростен интернет и третият мобилен оператор в Европа, както и че е сред световните лидери на далекосъобщителни услуги за многонационални предприятия. Извън Франция France Télécom извършва значителна дейност чрез дъщерни дружества с водещи позиции в Испания, Обединеното кралство, Полша, Словакия, Белгия и Австрия (32).
3. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване Комисията е изложила предварителната си оценка на въведените със закона от 1996 г. мерки, като ги сравни с референтната рамка за задължителните социалноосигурителни и данъчни вноски на France Télécom, определени от закона от 1990 г. Тя счете, че тези мерки изглежда са предоставили чрез държавни ресурси избирателно предимство на France Télécom, което може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки, както и че може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(52)
Освен това Комисията отбеляза, че доколкото тези мерки представляват държавна помощ, Комисията не е получила уведомление преди привеждането ѝ в действие и поради това съгласно съдебната практика следва да се счита за нова помощ. Така че Френската република не е изпълнила задължението си за подаване на уведомление съгласно Договора и следователно мярката следва да се счита за неправомерна.
(53)
Комисията заключи, че в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС тя може да разгледа съвместимостта на помощта с вътрешния пазар. Комисията отбеляза също, че същата разпоредба ѝ е позволила да заключи, че предоставената на La Poste помощ по време на реформата на начина на финансиране на пенсиите на неговите държавни служители е била съвместима с вътрешния пазар (33) и че предвид сходството между двата случая е целесъобразно и в настоящия случай да се направи подобен анализ.
(54)
В предварителното разследване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар и независимо от сходството с реформата на начина на финансиране на пенсиите на La Poste, Комисията изрази пред Френската република следните съмнения:
а)
първо, като подчертава, че тя не е разполагала с подробна информация, която да доказва, че,ставката на плащаните от France Télécom социалноосигурителни вноски е равна на тази на плащаните от частните предприятия по общото право, които извършват дейност в сектора на далекосъобщенията във Франция, Комисията отбелязва, че прилаганата към France Télécom от 1997 г. ставка на погасителната вноска не позволява да се осигури равно конкурентно ниво с неговите конкуренти. Това се дължи на факта, че прилаганата към France Télécom ставка включва в себе си само общите рискове между обикновените и държавните служители и в този смисъл изключва социалноосигурителни вноски извън общите рискове, като безработица и неизплащане на заплати в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен ред;
б)
второ, Комисията не е разполагала с достатъчна информация относно въздействието върху конкуренцията на облекчаването на разходите за пенсии, за да прецени дали евентуалните положителни въздействия са повече от отрицателните. За тази цел Комисията трябваше да вземе предвид факта, че France Télécom все още не беше възстановило неправомерните и несъвместими помощи в съответствие с решението на Комисията от 2 август 2004 г. във връзка с държавната помощ, приведена в действие от Франция в полза на France Télécom (наричано по-долу „решението относно облагането с професионален данък на France Télécom“) (34), което Франция не беше изпълнила в определения срок, както установи Съдът (35).
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ ЛИЦА
(55)
Мненията, представените от заинтересованите лица, са обобщени в раздели 4.1-4.3.
4.1. France Télécom
(56)
В мнението си, за което счита, че допълва представеното от Френската република мнение, France Télécom смята, че е изправено пред проблем, свързан с хроничен излишък на персонал поради предишния му статут на администрация, както и че няма същите възможности за безпроблемно наемане на служители в сравнение с конкурентите си. Поради това France Télécom трябва да отпусне значителната сума от 180 млн. EUR за обучение, равна на 4,5 % от заплатите, в сравнение с 2,9 % средна стойност за френските предприятия. France Télécom посочва и сума за заплати, по-висока с около […] % без увеличенията и премиите. Освен това, тъй като не може да осъществи социални програми, France Télécom е финансирало мерки при пенсионирането на своите държавни служители, като отпуск в края на професионалното развитие, за сума от над 8 млрд. EUR между 1996 г. и 2006 г.
(57)
Второ, France Télécom счита, че разходите за пенсии между 1990 г. и 1996 г. не са били нормални и са го поставили в неблагоприятно структурно положение спрямо частните му конкуренти в съответствие с решението по дело Combus (36), тъй като референтната рамка за оценяване на нормалния или извънредния характер на въпросните разходи е схемата на общото право, приложима към конкурентите. Изложените в решението по дело Combus принципи също така са потвърдени от Общия съд в решението му по дело Hotel Cipriani (37). France Télécom оспорва, че в сегашния случай положението на един-единствен оператор преди и след въведената със закона от 1996 г. реформа е подходяща рамка за сравнение, за да се оцени дали е налице икономическо предимство съгласно съдебната практика. Във всеки случай, ако референтната рамка бъде приложена към France Télécom преди и след реформата от 1996 г., мярката не би следвало да се определи като избирателна, тъй като се прилага по еднообразен начин в посочената рамка.
(58)
От това би следвало, че разглежданите мерки или не представляват държавни помощи по смисъла на ДФЕС що се отнася до факта, че освобождават France Télécom от неблагоприятно структурно положение, или не могат да бъдат определени като избирателно предимство, което да представлява държавна помощ.
(59)
В допълнение France Télécom счита, че ако се предположи, че е установена, държавната помощ е съвместима с вътрешния пазар съгласно установените от Комисията критерии в решението ѝ относно схемата за пенсии на La Poste (наричано по-долу „решението относно La Poste“) (38). В този смисъл специфичният характер на неговата схема да плаща изчислена само на базата на общите рискове вноска не означава, че France Télécom се е намирало в по-благоприятно положение спрямо конкурентите си от 1996 г. насам: освен структурните недостатъци, свързани със статута на заетите държавни служители, France Télécom е трябвало да понесе значителни разходи във връзка с реформата от 1996 г., чиято съвместимост с вътрешния пазар трябва да се анализира, и чийто размер от 5,7 млрд. EUR превишава твърде много сумата, която France Télécom би трябвало да плати, ако вноската му е включвала и необичайни рискове.
(60)
France Télécom счита, че в решението относно La Poste (39) Комисията е допуснала, че сумата на една-единствена извънредна вноска (2 млрд. EUR) в рамките на реформа, влязла в сила след уведомлението, но преди решението на Комисията, ще компенсира социалноосигурителни вноски за необичайни рискове до изчерпването на сумата на единствената вноска. Според France Télécom, няма как да се оправдае фактът, че Комисията се отклонява от този принцип, тъй като политическите декларации в хода на разискването по проектозакона от 1996 г. не позволяват да се счита, че вноската с определен размер на France Télécom е била определена от законодателя по такъв начин, че статуквото да се запази за десет години.
(61)
Освен това наличните данни за 1996 г. биха били в противоречие с тезата, според която тогава е счетено, че сумата от 5,7 млрд. EUR съответства точно на допълнителния разход за държавата вследствие на прилагането на закона от 1996 г. в продължение на десет години, като с всяка следваща година са компенсирани най-ниските плащани от предприятието годишни разходи, дори като се вземат предвид компенсационните разходи между пенсионните схеми, от които France Télécom е освободено през 1996 г. (40). Целта на сумата на извънредната вноска е била да се обезщети напълно френската държава във връзка с реформата. Следователно тя би трябвало да се вземе предвид при анализирането на неговото конкурентно равностойно положение от влизането в сила през 1997 г.
(62)
Накрая France Télécom счита, че тъй като без реформата от 1996 г. за предприятието биха настъпили значителни неблагоприятни последици по отношение на конкуренцията на пазари, чието либерализиране е било цел на ЕС, както и че оттогава френските органи са направили необходимото за изпълнението на решение относно прилагането на професионален данък към France Télécom (41), мярката не води до отрицателно въздействие върху конкуренцията.
4.2. Жалбоподателите
(63)
Жалбоподателите споделят оценката на Комисията в решението за откриване на официална процедура по разследване що се отнася до наличието на държавна помощ по смисъла на ДФЕС в частта за облекчаването на разходите за пенсии за сметка на France Télécom, въведено със закона от 1996 г. Съгласно мотивите в посоченото решение, в което жалбоподателите изразяват съжаление, че липсва количествено определяне, размерът на помощта е 12,3 млрд. EUR и в никакъв случай не е под 9,9 млрд. EUR (42). Жалбоподателите считат, че последиците от мярката, а именно намаляването на разходите за социално осигуряване, които обичайно са част от бюджета на предприятието, а не тяхна цел, т.е. компенсацията за евентуални неблагоприятни последици, са тези, които определят квалифицирането на мярката като държавна помощ. Впрочем тогава France Télécom не би било в неблагоприятно положение по отношение на наемането на държавни служители, тъй като предприятието плаща социалноосигурителни вноски за безработица и вноски „от работещия“ с 13 % по-ниски от конкурентите си и разполага със стабилен и гъвкав персонал що се отнася до намаляването на общата сума за заплати посредством работа на непълно работно време в периода преди пенсионирането и алтернативни модели на държавната служба.
(64)
Според жалбоподателите така характеризираната държавна помощ би била несъвместима с вътрешния пазар. В действителност предоставеното на France Télécom значително конкурентно предимство е било вредно дотолкова, доколкото намаляването на разходите не е било необходимо, за да не се стигне до застрашаване на финансовата му структура: при намалени с 9,9 млрд. EUR нетни актуализирани задължения за пенсии поне през 1996 г., и тъй като не е трябвало вече да вписва този свой разход в баланса си и да го прилага към него, по-късно France Télécom задлъжнява с много по-големи суми - между 1997 г. и 2007 г. нетните му финансови задължения възлизат средно на 44 млрд. EUR. Впоследствие с помощта, която освобождава France Télécom от разходите за пенсии, наследени от монополното му положение, е финансирано разширяването на предприятието в международен план, като същевременно се засилва позицията му във Франция, където се ползва със значителни монополни предимства, разходите за които са били точно със съшия размер.
(65)
От друга страна, невъзстановените в миналото неправомерни и несъвместими помощи не позволяват разглежданата оперативна помощ да бъде обявена за съвместима предвид общия кумулативен ефект на помощите. Накрая, отсъствието на равностойно конкурентно положение след реформата от 1996 г., тъй като не са плащани социалноосигурителни вноски за рисковете за безработица и неизплащането на заплати в случай на оздравителен план на предприятието, изключва съвместимостта на реформата с правилата на Договора. Следователно е уместно пенсионните задължения на France Télécom да се изчислят от независим експерт, а Франция да се ангажира да осигури финансов неутралитет на схемата, по-специално като предвиди механизми за коригиране на вноската „от работодателя“ и на еднократната компенсация в размер на 5,7 млрд. EUR в случай на вариране на разходите.
4.3. Далекосъобщителният оператор
(66)
Далекосъобщителният оператор споделя и подкрепя предварителния анализ, изложен в решението за откриване на официална процедура по разследване от Комисията, в който като нова и неправомерна държавна помощ са определени въведените със закона от 1996 г. изменения, които целят да заменят годишните погасителни вноски на France Télécom с действително поетите за плащане пенсии за сметка на държавата, като се извадят платените социалноосигурителни вноски от заетите служители със статут на държавен служител. Според оператора същото определение следва да се приложи към социалноосигурителните вноски на обикновените служители за необичайни рискове, които плащат конкурентите на France Télécom, но които последното не плаща поне от 1996 г. нито за държавните, нито за обикновените си служители. От друга страна, противно на случая, предмет на решението относно La Poste (43), изчисляването на плащаната от France Télécom вноска „от работодателя“ не е включвало и не включва тези социалноосигурителни вноски, което означава, че помощта не може да бъде обявена за съвместима.
(67)
Що се отнася до помощта, след като изплатените пенсии повече не се възстановяват на държавата, операторът счита, че анализът на прегледа на конкурентоспособността, изложен от Комисията в решението ѝ относно La Poste, би трябвало да доведе до противното заключение - а именно, че помощта е несъвместима. Този анализ би трябвало да се основава на действителните факти от 1996 г., а не - както в решението относно La Poste - на хипотези за бъдещето.
(68)
Впрочем според оператора на много от пазарите, на които извършва дейност, France Télécom заема положение с пазарна сила, подобно на господстващо положение. Поради това предприятието подлежи на задължения за ex ante регулиране на пазарите на едро на високоскоростни и свръхскоростни широколентови услуги с начало и терминиране на повиквания по стационарни линии. В решението си от 16 юли 2003 г. относно процедура по прилагане на член 82 от Договора за ЕО по дело COMP-38.233 Комисията също така е установила и е наложила санкции за нарушение на член 102 от ДФЕС от France Télécom чрез дъщерното ѝ дружество Wanadoo (44). Тъй като предприятието е в добро финансово състояние, получените помощи са му дали възможност да финансира разширяването на дейността му в международен план, а именно като е придобило Orange, Retevisión и AMENA.
(69)
Накрая операторът иска от Комисията да изчисли точния размер на разглежданата помощ и в съответствие със съдебната практика Deggendorf (45) да откаже да допусне, че разглежданите мерки са съвместими с вътрешния пазар, докато неправомерните помощи от миналото не бъдат възстановени.
5. МНЕНИЕ НА ФРЕНСКАТА РЕПУБЛИКА
(70)
Френската република счита, че въведените през 1996 г. промени в начина на финансиране от френската държава на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, не съдържат елемент на държавна помощ. Във всеки случай реформата от 1996 г. би била съвместима с вътрешния пазар, по-специално като се приложат мотивите на Комисията от решението ѝ относно La Poste (46).
5.1. Относно наличието на държавна помощ
(71)
Според Френската република законът от 1990 г. е поставил France Télécom в необичайно положение, дерогация от общото право, като е предвидил предприятията да плащат погасителна вноска „от работодателя“, пропорционална на общите разходи за заплати, която да не зависи от нивото на изплащаните пенсии. Поетите от France Télécom разходи са били необичайни, тъй като финансовият дефицит на подсхемата за засегнатите лица е бил сигурен и непоносим поради неизбежното намаляване на броя на заетите държавни служители, съпътствано от нарастващия брой пенсионери.
(72)
Реформата от 1996 г. е приравнила финансирането на пенсиите към общото право, без да е довела до по-благоприятно конкурентно положение за предприятието, тъй като вноската на France Télécom се изчислява годишно по такъв начин, че нивото на задължителните социални и данъчни разходи да се уеднакви с това на конкурентите от сектора на далекосъобщенията. При все това фактът, че социалноосигурителни вноски за рисковете, които не са общи за обикновените и за държавните служители, не са взети предвид при изчисляването на социалноосигурителната вноска с прилагането на „конкурентна ставка на равно заплащане“, може да се обоснове със статута на държавните служители, който изключва например риска за безработица с изключение на извънредните случаи на уволнение или напускане.
(73)
Френската република счита, че положението на конкурентите на предприятието във Франция трябва да бъде референтната рамка, за да се определи дали поетите от France Télécom разходи са били обичайни или необичайни. Впрочем в конкретния случай, като се имат предвид прекомерно високите, несправедливи и неустойчиви разходи, дерогация от общото право, които законът от 1990 г. налага на France Télécom, предвиденото с реформата от 1996 г. премахване на същите и уеднаквяването им с положението на конкурентите единствено са възстановили обичайните условия на конкуренция. France Télécom въобще не е било компенсирано за понесените неблагоприятни последици по тази схема, докато, както се подчертава в мнението на предприятието, то продължава да се намира в неблагоприятно структурно положение, да понася допълнителни разходи и да страда от липса на гъвкавост поради приложимия статут за държавните служители що се отнася до финансови механизми при пенсиониране или връщане в администрацията, образователни мерки за професионално обучение или по-високи разходи за заплати. Така че настоящият режим, който произтича от реформата, не предоставя никакво предимство на France Télécom и следователно не съдържа елемент на държавна помощ по смисъла на ДФЕС.
(74)
Това тълкуване произтича от изведените от юрисдикциите на ЕС общи принципи, съгласно които, тъй като държавни помощи представлявали само намесите, които облекчават обичайните разходи в бюджета на едно предприятие, даден закон, чрез който може да се избегне утежняването на бюджета на едно предприятие с разход, който при нормални обстоятелства не би съществувал, не представлява държавна помощ (47). Същото се отнася и за мерки, които освобождават държавен конкурент от неблагоприятно структурно положение в сравнение с частните му конкуренти (48). Това тълкуване също така е в съответствие с практиката на Комисията (49).
(75)
Накрая, в по-общ смисъл Френската република не счита за уместно настоящата процедура да включва механизмите за компенсация и свръхкомпенсация, чрез които между 1991 г. и 1996 г. (вж. таблица 1) France Télécom се е освободило от разходи, за да се определи наличието на помощ, или датата, на която предимство, произтичащо от въведената със закона от 1996 г. реформа, което не съдържа никаква разпоредба в този смисъл, е получило материално изражение. Плащането на такива разходи се е дължало на режим извън общото право, при който приложимата към France Télécom пенсионна схема е считана за автономна, което вече не е така от 1997 г.
(76)
С тези резерви Френската република е уточнила оценката на разходите, предоставена от France Télécom и посочена в съображение 61, от които предприятието вече не е освободено от 1997 г. Въз основа на реална възстановка на положението за периода 2008-2010 г. и приложена ретрополация с коефициент на преминаване Френската република счита, че разходите, от които France Télécom би се освободило освободи в това отношение, са със 165 млн. EUR по-малко от изчисленията на предприятието.
5.2. Относно съвместимостта на възможна държавна помощ с вътрешния пазар
(77)
Във всеки случай Френската република счита, че ако свързаната с France Télécom реформа от 1996 г. е представлявала държавна помощ, тя следва да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар в съответствие с анализа на Комисията в решението ѝ относно La Poste (50). Реформата от 1996 г. освобождава France Télécom от структурни разходи, които са засягали конкурентоспособността на предприятието на пазар в процес на либерализация, и от този момент нататък вноските му се изчисляват чрез конкурентна ставка за равно заплащане по отношение на общите рискове.
(78)
Фактът, че плащаната от France Télécom вноска от 1997 г. насам не включва необичайни рискове по отношение на обикновените служители и не е причина за несъвместимост с вътрешния пазар. В този смисъл в таблица 4, изготвена съгласно предоставената от Френската република информация, е илюстрирана разликата между плащаната от France Télécom вноска и това, което същото е щяло да плаща, ако при изчисляването са били включени необичайни рискове, като се приспаднат разходите за самоосигуряване от France Télécom и останалите удръжки, които утежняват бюджета му в сравнение с конкурентите.
Таблица 4
Вноска „от работодателя“ на France Télécom в периода 1997-2010 г., изчислена с приложена конкурентна ставка на равно заплащане (КСРЗ) и изменена конкурентна ставка на равно заплащане (КСРЗ*), за да се включат необичайните рискове
Година
КСРЗ
В млн. EUR
КСРЗ*
В млн. EUR
КСРЗ-КСРЗ*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
Френската република счита, че от 1997 г. насам и до 2043 г. стойността на действително платените и предстоящи за плащане социалноосигурителни вноски от France Télécom с актуализацията ще възлезе на 13,5 млрд. EUR Прилагането на изменена конкурентна ставка на равно заплащане, която при изчисляването отчита необичайните рискове, като се приспаднат плащаните от France Télécom вноски, но не и от конкурентите му, би довело до по-висока годишна вноска за същия период, а именно в размер на 16,7 млрд. EUR. Тъй като не считат за уместно включването на посочените рискове, френските органи са изчислили, че разликата (3,2 млрд. EUR) би била до голяма степен компенсирана с платената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR.
(80)
Според Френската република подобно на решението относно La Poste (51) може да се счита, че тази вноска с определен размер е възможно да се смята за еднократна компенсация за плащането на вноските, свързани с изменена ставка, отчитаща вноските за необичайните рискове. Тогава изглежда размерът на еднократната компенсация превишава към настоящия момент сумата, получена от разликата между определената с реформата от 1996 г. ставка и посочената в таблица 4 изменена ставка, и същата тази сума на еднократната компенсация никога няма да бъде напълно покрита от разликата между двете ставки. При тези обстоятелства изразените от Комисията съмнения в решението ѝ за откриване на официална процедура по разследване що се отнася до липсата на действителна конкурентна равнопоставеност между France Télécom и конкурентите му ще бъдат разсеяни.
(81)
За Френската република реформата на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители, работещи за La Poste, въведена през 2006 г., и подкрепена с примера за France Télécom през 1996 г., е идеално сравнима с последната по отношение на основните аспекти. Като се има предвид тази сравнимост, Комисията няма основание да не разглежда прецедента във връзка с La Poste. По-специално Комисията следва да допусне извънредната вноска с определен размер, наложена на France Télécom, да бъде взета предвид в анализа на равностойното конкурентно положение след реформата, като de facto бъде счетена за аванс от плащането на социалноосигурителните вноски за необичайните рискове.
(82)
Обратното - разискванията в Националното събрание и в Сената, в които тогава се посочва период от десет години за финансовото покритие на реформата, биха се базирали на по-точни декларации. Подобна мотивировка не би могла да се открие нито в изложенията на мотивите за проектозаконите, нито във въпросните закони или приетите за тяхното прилагане текстове. Намерението на законодателя през 1996 г. е било да определи разходите за пенсии на France Télécom на ниво, равно с това на конкурентите му, а не да обезсмисля реформата за период от десет години, както е видно от мотивите, които Комисията би могла да приеме, ако се базира на извадени от контекста декларации.
(83)
От парламентарните разисквания несъмнено би могъл да се направи изводът, че вноската ще бъде с определен размер без да зависи от разходите, които държавата в действителност ще трябва да поеме. По същия начин в Решение № 96-385 DC от 30 декември 1996 г. Конституционният съвет е изтъкнал, че вноската с определен размер от 37,5 млрд. FRF се обосновава с поемането на пенсиите на държавните служители от държавата без да представлява насрещна престация за тях, докато, от друга страна, плащанията в държавния бюджет не биха били засегнати от конкретен разход и биха съответствали на общите условия за баланс на същия бюджет съгласно член 18 от наредбата от 2 януари 1959 г. относно закона за държавния бюджет.
(84)
Според Френската република точният размер на извънредната вноска е бил определен със Закона за държавния бюджет за 1997 г., като е взет предвид не десетгодишен период за „възстановяване“ на дължимото на държавата чрез тази вноска, а точно обратното - в зависимост от ефекта върху структурата на баланса на France Télécom по такъв начин, че вноската да остане поносима. Размерът на вноската не е бил определен въз основа на логика за компенсиране на държавата за разходите, а като се отчитат възможностите на предприятието за плащане.
(85)
Начинът, по който тази вноска е била управлявана, без да се търси връзка с действително изплатените пенсионни плащания от 1997 г., потвърждава, че тя е с определен размер. Следователно от предоставените от Френската република данни е видно, че между 1997 г. и 2006 г. изплатените пенсии на държавните служители на France Télécom чрез специално определена за целта сметка възлизат на […] млрд. EUR, докато държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom е превела в същата сметка сумата от 3,4 млрд. EUR. За същия период нефинасираният от платените социалноосигурителни вноски остатък би възлизал на 1,2 млрд. EUR. Освен това през 1997 г. се е считало, че този фонд ще съществува от 17 до 25 години, без това да има връзка с десетгодишния период, на който Комисията основава обосновката, която тя очевидно иска да приеме.
(86)
Френската република счита, че France Télécom би останало извън пазара без реформата, с вноски, достигащи 77 % от брутното индексно възнаграждение през 2010 г. и ресурсно обезпечаване в сметките си на задълженията за пенсии на работещите за него държавни служители. Ето защо реформата е била решаващ етап от адаптирането към либерализацията на пазара в съответствие с цел на ЕС и е била ограничена до необходимия минимум. Без тази реформа France Télécom би останало извън пазара и не би могло да набере необходимите инвестиции, и по-специално за да позволи необвързания достъп до абонатна линия, без да бъде изключен рискът от изпадане в несъстоятелност, така че реформата не следва да оказва отрицателно въздействие върху конкуренцията.
(87)
Освен това според Френската република реформата на начина на финансиране на пенсиите на France Télécom, и по-специално налагането на плащане на извънредна вноска, не е довела до разход за държавата между 1997 г. и 2006 г., а в действителност според оценките на френските органи е генерирало нетен приход от над 9,1 млрд. EUR за френската държава (52). Ако трябва да се изчислява доходът от извънредната вноска, Френската република счита, че трябва да се приеме дисконтов процент от 7 %. Следователно принципът за извънредната вноска е бил възприет през 1996 г. Инвестиционният хоризонт би трябвало да е продължителен, тъй като очакваните разлики между пенсиите за плащане и очакваните социалноосигурителни вноски превишават 500 млн. EUR едва през 2005 г., т.е. 9 години по-късно, а сумата от 1 млрд. EUR - едва 12 години по-късно. Средно за 1996 г. ставката на лихвата на държавните облигации (наричани по-долу „ДО“) за 15 години е била 6,9 %. От своя страна France Télécom е емитирало държавни облигации в периода ноември 1991 г. и ноември 1997 г. при сравнима средна ставка от 7 %.
(88)
Накрая, запорирането на сумите, поискано от Комисията съгласно решението ѝ относно прилагането на професионален данък към France Télécom (53), последвано от плащането на посочените суми, би трябвало да накара Комисията да сметне решението си за изпълнено в съответствие със съобщението ѝ от 2007 г. в тази област (54). Поради това кумулативният ефект на тези помощи не следва да се разглежда.
6. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
6.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(89)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(90)
Прилагането на кумулативните условия на този член към фактите по случая се разглежда в раздели 6.1.1-6.1.5.
6.1.1. Помощ, предоставена от държавата чрез държавни ресурси
(91)
Законът от 1990 г. и законът от 1996 г. са приети от френската държава. В тях се предвижда мярката, съгласно която France Télécom плаща насрещна пррестация в държавната хазна в замяна на уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom. Тъй като в съответствие със закона от 1996 г. насрещната престация, плащана от France Télécom в държавната хазна, е по-малка спрямо първоначалния вариант на закона от 1990 г., помощта се отпуска на France Télécom чрез държавни ресурси на френската държава.
6.1.2. Поставяне в по-благоприятно положение на някои предприятия
(92)
В закона от 1990 г. е определена схемата, приложима към обществения оператор със статут на юридическо лице France Télécom. Законът от 1996 г. относно националното предприятие France Télécom изменя тази схема с разпоредби, които се прилагат към France Télécom съгласно реда и условията, определени в него само за това предприятие.
(93)
Въведената със закона от 1990 г. схема има за цел да определи конкретна насрещна престация що се отнася до принципите и размерите на платените на френската държава от France Télécom вноски „от работодателя“. Също така платимата от France Télécom насрещна престация, предвидена в първоначалната редакция на закона от 1990 г. и прилагана в периода 1991-1996 г., заедно с различната насрещна престация, въведена със закона от 1996 г. и прилагана от 1997 г., са конкретни мерки, които се отнасят само за France Télécom, и следователно, противно на твърдението на France Télécom, изпълняват условието за избирателност.
6.1.3. Икономическо предимство, което нарушава или заплашва да наруши конкуренцията
(94)
Следва да се определи дали мерките, които определят размера на разглежданата компенсация, поставят France Télécom в по-благоприятно положение. Въпросът дали измененията, въведени в член 30 от закона от 1990 г. със закона от 1996 г., представляват помощ в смисъл че предоставят икономическо предимство на France Télécom, трябва да се разглежда в светлината на естеството и общата структура на въпросната пенсионна система и произтеклите от нея последици за France Télécom, а не през призмата на причините и целите на измененията. Противно на твърдението на Френската република. преследваната с изменението на закона от 1990 г. цел по принцип не е уместна за оценяване на въздействието на мерките.
(95)
Поемането от държавата на задължение за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom произтича от прилагането на Кодекса за гражданските и военните пенсии, който е единствено приложим към въпросните бивши държавни служители. Нито законът от 1990 г., нито този от 1996 г. изменят статута на тези държавни служители, нито пък принципа за поемане от държавата на задължението за изплащането на пенсиите им. Поемането на задължение за плащането на пенсиите изглежда произтича от принципа, според който статутът на държавните служители означава, че те служат на общественото благо при пълна независимост и в общ интерес. Не е такъв случаят обаче когато тези държавни служители работят за предприятие, което предоставя услугите си срещу заплащане с цел да обслужва интереса и да носи печалба на това предприятие в конкуренция с други предприятия, които предоставят същите услуги.
(96)
В този смисъл плащането на насрещна престация на държавата, предвидено със закона от 1990 г. както в първоначалната му редакция, така и с въведените със закона от 1996 г. изменения, представлява изключение от принципа за поемане на тези разходи от френската държава. Изключението се обосновава с естеството и общата структура на системата, приложима към пенсиите на работещите във France Télécom държавни служители. В действителност, в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии френската държава е длъжна да извършва уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom, които са с общ статут на държавни служители на френската държава и не подлежат на общото право за социалноосигурителните плащания.
(97)
Дори при отсъствието на насрещна престация от France Télécom френската държава би била не по-малко задължена да осигурява пожизнено държавните служители с въпросния статут, освен при едностранна промяна на тези ангажименти. Напротив, предоставянето на обучени от държавата държавни служители на France Télécom без никаква насрещна престация по отношение на платените или предстоящи за плащане пенсии би предоставило очевидно предимство на предприятието.
(98)
Тъй като конкурентните на France Télécom предприятия не наемат служители със статут на държавен служител, към които френската държава да има подобни финансови задължения, логиката на въведената със закона системата за финансиране на пенсиите и плащането на насрещни престации от France Télécom не може да се приложи към тях. В потвърждение на факта, че статутът на служителите на конкурентите е различен по отношение на рисковете от неплащане на заплати, обхванати от общото право за социалноосигурителните плащания, френските органи явно считат плащането на социалноосигурителните вноски за покриването на този риск за обосновано в техния случай. Именно на този статут се позовава Френската република, за да счита, че включването на необичайните рискове за държавните и обикновените служители при изчисляването на изплатената насрещна престация на държавата от France Télécom съгласно закона от 1996 г. не може да се обоснове.
(99)
От горепосоченото следва, че по отношение на платените разходи за наемане на обикновени служители тези предприятия нито de jure, нито de facto са в положение, сравнимо с това на France Télécom по отношение на държавните му служители, противно на твърдението в мненията на Френската република и на France Télécom.
(100)
По същия начин, не е необходимо да се прави сравнение между прилаганата към France Télécom схема на насрещна престация и схемата, определена за други държавни институции, които наемат държавни служители, като френския монетен двор (Monnaie de Paris) или Националната служба по горите (Office National des Forêts), и които за някои от дейностите си могат да бъдат квалифицирани като предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, или други държавни организации с промишлен и търговски характер, като EDF (Électricité de France) или GDF (Gaz de France) в миналото. EDF или GDF са имали специфични пенсионни системи, които не са приравнени към тези на държавните служители. От друга страна, схемите на EDF и на GDF са били обезпечени с обща схема оттогава, въпреки че е уместно да се подчертае, че Комисията е заключила, че не е съществувала помощ единствено доколкото обезпечението е било финансово неутрално за държавата (55), какъвто не е случаят с реформата от 1996 г. в настоящия случай.
(101)
В замяна на това, схемата за насрещна престация в полза на държавата срещу плащането на пенсиите на държавните служители, работещи за La Poste, преди описаните и одобрени изменения от Комисията при определени условия в решението ѝ относно La Poste, е била схема на национално предприятие, сравнимо с държавна организация с промишлен и търговски характер, и съгласно първоначалната редакция на закона от 1990 г. остава подобна на схемата на France Télécom по отношение на годишното възстановяване на разходите на държавата за изплатените пенсии на пенсионираните държавни служители и погасяването на разходите, предвидени в член L-134 от Кодекса за социално осигуряване.
(102)
Дори и да изглежда, че La Poste не е в конкуренция с France Télécom - конкуренция, която предоставените на France Télécom предимства са можели да нарушат или заплашат - вярно е също, че логиката и разпоредбите на пенсионната схема на държавните служители на France Télécom преди реформата от 1996 г. са били същите като тези от сравнимата схема, приложена към La Poste по същото време. От друга страна, Комисията е сметнала в решението си относно La Poste, че реформата на приложимата към La Poste схема е представлявала държавна помощ, противно на твърденията на Френската република във връзка с France Télécom. Като цяло, за да се направи оценка на положението на France Télécom, то трябва да бъде съпоставено с положението на държавно или частно предприятие, което би наело държавни служители, които биха запазили своя статут. Такива предприятия биха се оказали в същото сравнимо положение като France Télécom. Именно в съответствие с тази система за сравнение може да се оцени наличието на държавна помощ в полза на France Télécom.
(103)
Също така не може да се твърди, че една мярка не предоставя предимство на дадено предприятие, в случая France Télécom, само защото представлява компенсация за известно неблагоприятно положение за предприятието в миналото, противно на твърденията на Френската република и France Télécom. Комисията отхвърли наскоро и довода на един заварен далекосъобщителен оператор, конкурент на France Télécom, според който специфични пенсионноосигурителни права, подобни на тези на наследените от миналото на държавната служба и различни от тези по общото право за една част от персонала, могат да бъдат основание за мерки за намаляване на направените от оператора социални разходи, свързани с пенсиите на тази категория персонал (56). В този смисъл, както са подчертали френските органи по време на разискванията по проекта, законът от 1996 г. е наложил нов и голям разход за френската държава за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom. Заедно с това законът от 1996 г. е довел и до намаляване на все още плащаната от France Télécom насрещна престация.
(104)
Поради предвидения със закона от 31 декември 1996 г. начин на изчисляване на ставката на вноската „от работодателя“, France Télécom плаща на държавата насрещна престация с по-малък размер, отколкото би плащало при отсъствие на закона. Освен това, поради погасителния характер на въведената с този закон вноска „от работодателя“, France Télécom незабавно е подновило към 31 декември 1996 г. провизията, определена в сметките му, за плащането на бъдещите си задължения. По този начин разходът, от който France Télécom е било освободено, не е бил нито нов, тъй като законът от 1990 г. продължава предходната бюджетна практика, нито непредвидим, тъй като предприятието е заделило провизии за тази цел, нито дерогация от общото право в областта на социалното осигуряване, тъй като то не се прилага към плащаната от France Télécom насрещна престация.
(105)
С влизането в сила на закона от 1996 г. на френската държава е прехвърлено задължението за годишна вноска, изцяло покриваща in fine разходите за финансиране на пенсиите на засегнатия персонал. Отпуснатата съгласно закона от 1996 г. сума на помощта от влизането му в сила може да се изчисли чрез годишната разлика между насрещната престация, която представлява погасителната вноска „от работодателя“, плащана от France Télécom на френската държава, и разходите, които предприятието би платило в приложение на закона от 1990 г., посочени в таблица 1, ако същият не е бил изменен, като се приспадне сумата на платената през 1997 г. вноска с определен размер.
(106)
От предоставените от Френската република оценки, изложени в съображение 40, е видно, че към момента на реформата през 1996 г. и до предвиденото погасяване на финансовите задължения вследствие на поетите от френската държава разходи, френските органи са успели да оценят общата сума на новия нетен разход до 2043 г. - годината на приключване на финансовите задължения на държавата към пенсионираните държавни служители или ползвателите на техните права - на стойност […] млрд. EUR. Размерът на нетния разход през 1996 г. е възлизал на […] млрд. EUR, след като са приспаднати годишните вноски на France Télécom (15,2 млрд. EUR), тези на служителите ([…] млрд. EUR) и извънредната вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR.
(107)
Трябва също така да се отбележи, че изчислените суми по време на реформата през 1996 г. са приблизителна оценка на действителната стойност (57). Предвидените суми за плащане на насрещна престация от France Télécom под формата на годишни вноски, както и платената през 1997 г. еднократна компенсация в размер на 5,7 млрд. EUR, нито са имали за цел, нито са насочени към бюджетен неутралитет за френската държава. Ако беше така и при условие че хипотезите за актюерските изчисления са подходящи, разходите и приходите за целия период биха били равни и следователно France Télécom не би имало икономическо предимство.
(108)
Френските органи са били наясно, че „прехвърлянето на разходите за пенсии на държавните служители на France Télécom към общия бюджет на държавата“ е било „нов и голям разход за държавата“, който извънредната вноска с определен размер или приходите от отстъпването на част от акциите на предприятието, притежавани от държавата, ще покрият само отчасти. Следователно посочените в съображение 31 разисквания сочат, че през 1996 г. френската държава не се е стремила към пълно компенсиране на поетия от нея занапред нов разход, а точно обратното - че се е стремила към поемането му така, че „на първо място [да бъдат] взети предвид голяма част от интересите на предприятието в този случай“.
(109)
Очевидно е, че дори при актюерски хипотези, различни от приетите от френската държава за оценяването на новопоетия от държавата разход, и независимо от платената през 1997 г. извънредна вноска с определен размер, реформата е предоставила значително икономическо предимство под формата на по-малки пенсионноосигурителни вноски „от работодателя“. Следователно, тъй като чрез вноската с определен размер или еднократна компенсация, прехвърлените на френската държава разходи не са могли да бъдат изцяло покрити, а най-много намалени, и предвид разглежданите суми е неуместно да твърди, че приетото тогава актюерско изчисление е било подходящо, нито че произтичащите от него прогнози за целия период до 2043 г. са били точни.
(110)
От друга страна е неуместно да се сравняват финансовите предимства, произтичащи от по-ниските социалноосигурителни вноски на France Télécom, с предполагаемите недостатъци в резултат на наемането на държавни служители, както посочва France Télécom, подкрепено от Френската република. В действителност законът от 1996 г. в никакъв случай не е довел до нарастване на предполагаемите недостатъци, тъй като не в закона е причината за наемането на допълнителни държавни служители. Впрочем чрез облекчаването на France Télécom от част от финансовите му задължения законът от 1996 г. не е имал за цел да компенсира предполагаемия недостатък, свързан със заплатите, или според израза на France Télécom - по-малката гъвкавост при наемането на държавни служители.
(111)
Поради това с цел по-голяма изчерпателност следва да се отговори на доводите за изложените от Френската република и France Télécom предполагаеми недостатъци при наемането на държавни служители.
-
Първо, непосредствено преди пълното отваряне на френския пазар за конкуренцията France Télécom е разполагало с обучен и компетентен персонал, без който, ако би трябвало да бъде заменен изцяло, предприятието не би запазило пазарното си положение - нещо, което France Télécom пропуска да спомене в писменото си изложение.
-
Освен това сумата на заплатите и инвестициите в обучение на персонала - които според France Télécom представляват недостатъци, са обичайни разходи в бюджета на едно предприятие, и не е установено, че те не подобряват ангажираността и производителността на служителите спрямо конкурентите.
-
От друга страна, макар да е вярно, че France Télécom не разполага с възможности за коригиране на сумата на заплатите чрез въвеждане на социален план за намаляване на броя на засегнатите служители, е съмнително, че такъв план, отнасящ се единствено до служителите с държавен статут, поради този техен статут би могъл да бъде правилно изпълнен. В замяна на това преустановяването на наемането на държавни служители през 1997 г. и използването на обикновени служители са предоставили известни възможности за гъвкавост за коригиране на сумата на заплатите.
-
Накрая, макар да е вярно, че предприятието заделя значителни бюджетни средства за насърчаване на ранното пенсиониране на въпросните служители, това не променя факта, че насърчаването и интересът на предприятието да въведе подобен механизъм биха били по-малки без предвиденото със закона от 1996 г. прехвърляне върху френската държава на поетите от France Télécom финансови задължения. Чрез този механизъм се насърчава ранното пенсиониране и съответно по-скорошното поемане на разходите за пенсии на въпросните служители от държавата. Без закона от 1996 г. France Télécom би продължило да поема тези разходи.
(112)
Също така изглежда необосновано, тъй като няма връзка с въпроса за наличието или липсата на произтичащо от въпросните мерки икономическо предимство, разглеждането на изтъкнатите от жалбоподателите конкурентни предимства за France Télécom вследствие на предишния му монопол. Предполагаемите предимства и недостатъци нямат фактическа връзка с въпроса за уеднаквяването на условията на конкуренция на пазарите на далекосъобщителни услуги що се отнася до социалните разходи.
(113)
Само предвидената със закона от 1996 г. извънредна вноска с определен размер веднага води до нарастване на разходите на France Télécom спрямо вече определеното референтно положение. Плащането на вноската с определен размер е намалило сумата на получената и оставаща за получаване от France Télécom помощ до погасяването на поетите от френската държава финансови разходи вместо France Télécom съгласно закона от 1996 г. Без да се засяга точността на тогава приложените от френското правителство актюерски методи, без вноската с определен размер нетната сума на разходите, от които би било облекчено France Télécom през 1996 г., би възлизал на 18,9 млрд. EUR, а не на […] млрд. EUR.
(114)
Законът от 1996 г. е предоставил и продължава да дава възможност на France Télécom да разполага с по-големи финансови ресурси, за да извършва дейността си на съответните пазари. Вследствие на закона от 1996 г. тези ресурси са по-значително по-големи спрямо тези, с които France Télécom е разполагало по време на закона от 1990 г. в първоначалната му редакция. Пазарите на далекосъобщителни услуги, на които France Télécom е извършвало и продължава да извършва дейността си на цялата територия на Франция и в останалите държави членки, постепенно са отваряни за конкуренцията чрез постепенното премахване на изключителни или специални права от 1988 г., а след това и чрез пълното им премахване през 1998 г., освен при конкретни изключения. Отварянето на пазара за конкуренцията във Франция завършва през 2002 г. Премахването на правните пречки е съпътствано от навлизането на други оператори, с които France Télécom се конкурира и тогава, и сега, дори преди законодателните мерки от 1990 г. и 1996 г., предмет на настоящото решение.
(115)
Освободено от задължението за обезпечаване на разходите за бъдещи пенсии на държавните си служители и при по-ниско ниво на годишна социалноосигурителна вноска, France Télécom е постигнало баланс с по-малко задължения и разходи, което е увеличило привлекателността му при набирането на капитал и го е поставило в по-благоприятно положение в сравнение с това преди реформата от 1996 г. Облекчено от свързани с френския исторически пазар разходи, предприятието е могло да се развива по-безпроблемно на новоотворените за конкуренцията пазари в другите държави членки, което в действителност е и направило, както се посочва в съображения 48-50.
(116)
От горепосоченото следва, че намаляването на разходите на France Télécom в резултат на начина на изчисляване на платимата на френската държава компенсация в замяна на поемането на разходите за пенсиите на държавните служители, нарушава или заплашва да наруши конкуренцията между France Télécom и новите оператори във Франция и в другите държави членки, в които France Télécom присъства.
6.1.4. Засягане на търговията между държавите членки
(117)
Пазарите, на които France Télécom извършва дейност във Франция, са постепенно отваряни за конкуренцията от 1988 г. и съответно широко отворени за търговия между държавите членки. С Директива 96/19/ЕО се предвижда пълното либерализиране на сектора на далекосъобщенията от 1 януари 1998 г. Във Франция се установяват оператори с капитал, притежаван отчасти от предприятия от други държави членки. Някои от тези пазари са свързани с международните далекосъобщения между държавите членки. По същия начин чрез дъщерни дружества France Télécom предоставя електронни съобщителни услуги в други държави членки, а именно Испания, Белгия и Обединеното кралство.
(118)
При тези обстоятелства дадена мярка, която облекчава експлоатационните и оперативните разходи на France Télécom и съответно освобождава ресурси, с които предприятието разполага за инвестиции или за подобряване на търговското си предлагане във Франция, или за да се установи в други държави членки, може да засегне търговията между държавите членки.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(119)
От горепосоченото следва, че като намалява насрещната престация, каквато представлява платимата на държавата вноска „от работодателя“ в замяна на разходите за пенсии, предвидени в първоначалната редакция на закона от 1990 г., и като я заменя с предвидената в закона от 1996 г. насрещна престация, доколкото последната е с по-малък размер от предходно прилаганата, Френската република е предоставила чрез държавни ресурси помощ на France Télécom, която нарушава или заплашва да наруши търговията между държавите членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, и то по време на предвиденото със закона от 1996 г. прехвърляне на разходите.
(120)
Следователно е необходимо да се проучи дали тази помощ може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Алтернативни правни основания за съвместимост на помощта
(121)
Комисията отбелязва, че Франция не се е позовала на член 106, параграф 2 от ДФЕС като основание за съвместимостта на разглежданите мерки.
(122)
Предвидените в член 107, параграф 2 от ДФЕС дерогации за помощите със социален характер, предоставени на отделни потребители, помощите за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия и други извънредни събития, както и помощите, предоставени в отделни региони на Федерална република Германия, очевидно не са приложими в разглеждания случай.
(123)
По отношение на предвидените в член 107, параграф 3 от ДФЕС дерогации Комисията констатира, че разглежданите помощи не са предназначени за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост, не представляват проект от общоевропейски интерес и нямат за цел преодоляването на сериозни затруднения във френската икономика. Също така те нямат за цел насърчаване на културата и опазването на наследството.
(124)
Следователно изглежда, че само член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС е приложим за оценка на съвместимостта на тази мярка.
6.3. Съвместимост на помощта по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(125)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС: „За съвместими с вътрешния пазар могат да се считат: (…) помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (…)“.
(126)
За бъде счетена дадена помощ за съвместима с вътрешния пазар с мотива, че улеснява развитието на икономически дейности или на някои икономически сектори, тя трябва да подобрява начина, по който се упражнява икономическата дейност. Дадена помощ е съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) само ако не засяга условията до степен, която противоречи на общия интерес. В оценката си Комисията обръща особено внимание на критериите за необходимост и пропорционалност (58).
(127)
Първо, и предвид изразените от Комисията съмнения в решението ѝ за откриване на процедурата, следва да се отбележи, че Френската република е удържала от France Télécom достатъчно голяма сума, съответстваща на изисканото от Комисията възстановяване на помощите в решението ѝ относно прилагането на професионален данък към France Télécom (59). Комисията, след потвърждение на решението на Първоинстанционния съд, което отхвърля иска за отмяна на това решение от Съда (60), счита, че Френската република е предприела необходимите мерки за изпълнение на задълженията си по това решение. Тъй като правилното възстановяване на изплатените помощи в съответствие с професионалния данък премахва икономическото предимство, което е имало France Télécom, в този смисъл не е уместно да се разглеждат последиците от евентуално натрупване с помощта, предмет на настоящата процедура.
(128)
По отношение на останалото следва да се отбележи още в самото начало, че противно на инвестиционните разходи, социалноосигурителните разходи на едно предприятие представляват текущи оперативни разходи и че дадена помощ, която води до съкращаването им, представлява помощ за функционирането на предприятието, чиято съвместимост с вътрешния пазар съгласно съдебната практика на Съда подлежи на стриктна оценка от Комисията.
6.3.1. Съответствие на мярката за помощ с цел от общ интерес
(129)
В настоящия случай приведената в действие помощ от 1997 г. насам може да се счита като целяща да улесни развитието на икономическата дейност за предоставяне на електронни съобщителни услуги в контекста на пълната либерализация на тези пазари. В действителност законът от 1996 г. е бил приет заедно със Закон № 96-659 от 26 юли 1996 г. относно регламентирането на далекосъобщенията, който въвежда произтичащите за Франция задължения от правото на ЕС, а именно тези от Директива 96/19/ЕО.
(130)
В този смисъл общата цел, която се цели със закона от 1996 г. що се отнася до плащането на насрещна финансова престация на френската държава, е да се сближат равнищата на задължителните социалноосигурителни и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, произтичащи на общото право за социалноосигурителните плащания. Използваното средство, а именно мярка за помощ, насочена пряко и изключително към начина на определяне на вноските „от работодателя“ на France Télécom, изглежда подходящо за постигане на определената цел.
(131)
Дадена мярка за помощ, предназначена да намали текущите социалноосигурителни разходи на France Télécom, поети във време, когато предоставянето на услуги при съществуващ монопол по отношение на голяма част от дейностите му, не е изисквало икономически ефективно поведение, в една различна конкурентна среда може да допринесе за подобряването на начина на предоставяне на предишните монополни услуги, доколкото разпределянето на финансови ресурси от конкуренти предприятия за техните социалноосигурителни разходи не води чрез отклонения до процес на конкуриране на основата на качествата. Разбира се, по-долу са изразени резерви по отношение на адекватността на някои разпоредби на закона за постигането на преследваната от него цел. При все това нито легитимността, нито съответствието му с целта от общ интерес за развитие на пазари на електронни съобщителни услуги с ефективна конкуренция, като допринася по този начин за технологичния напредък и за икономическия подем на тази дейност, не следва да се поставят под съмнение.
6.3.2. Необходимост от мярката за помощ
(132)
Ограничаването на броя на държавните служители, работещи за France Télécom, наложено с предвидената в закона от 1996 г. забрана за наемане след 1 януари 2002 г., неизбежно би довело до значително увеличаване на пенсионноосигурителната тежест за France Télécom пропорционално на заетите в него държавни служители. Лишено от възможността да наема държавни служители от държавните институции, което от друга страна е разбираемо предвид предоставянето на въпросните услуги вече в конкурентна среда, France Télécom би било изправено пред прекомерно големи разходи за пенсии на въпросните служители в сравнение с тези на конкурентите му тогава и сега. Също така следва да се отбележи, че задължението за плащане на насрещна престация на френската държава, предвидено в първоначалните разпоредби на закона от 1990 г., е засягало не само заетите държавни служители на конкурентни пазари през 1990 г. и по-нататък, но и държавните служители от главната дирекция на Министерството на пощите и далекосъобщенията, излизащи в пенсия през 1990 г.
(133)
Така например според Френската република ставката на вноската за France Télécom при запазване на разпоредбите на закона от 1990 г. би била 77 % от брутното индексно възнаграждение на заетите държавни служители през 2010 г. Тази ставка е близка до […] %, което би позволило да се осигури напълно равностойно конкурентно положение по отношение на общите и различните от общите рискове между France Télécom и неговите конкуренти. В абсолютни стойности разликата би била около […] млн. EUR годишен допълнителен разход спрямо ставката на вноската, осигуряваща равнопоставено конкурентно положение. Освен това поради непосочването в закона на вече погасителния характер на вноските „от работодателя“, France Télécom щеше да продължи да бъде изправено пред нуждата от значително по-голямо обезпечаване в сравнение с вече заделените провизии през 1996 г. в размер на 3,6 млрд. EUR.
(134)
В този смисъл съображенията на жалбоподателите, че France Télécom е могло от 1996 г. да поеме финансово задължение, което е много по-голямо от разходите, от които го е освободила френската държава, не са уместни, тъй като нямат връзка с разглеждания въпрос. Въпреки че нарастването на поетите финансови задължения от France Télécom през 1996 г. и разглежданите суми към момента да елиминират изтъкнатия от Френската република риск от изпадане в несъстоятелност на предприятието, ако беше продължило прилагането на предвидената в закона от 1990 г. схема, мярката за помощ изглежда необходима за в бъдеще, за да може France Télécom да се конкурира на въпросните пазари на основата на качествата си, без върху него да пада тежестта на наследени от миналото социалноосигурителни разходи, които не съществуват за неговите конкуренти.
(135)
Съображенията на жалбоподателите и на далекосъобщителния оператор относно уместността на цялостна оценка с оглед да се прецени необходимостта от помощта спрямо другите предимства, произтичащи от монопола на France Télécom в миналото, в случая са неоснователни. Наистина от 1996 г. на много пазари на услуги, на които извършва дейност във Франция, France Télécom продължава да заема водещо положение именно вследствие на мрежови ефекти, присъщи на пазарите на съобщенията. Освен това France Télécom е разширило присъствието си на пазарите в други държави членки, като е заело сериозни позиции, по-конкретно в Полша и Испания. Вярно е също че, както подчертава косвено далекосъобщителният оператор в мнението си, поради господстващото си положение по смисъла на член 102 от ДФЕС или поради значителната си пазарна сила съгласно приложимата правна уредба към електронните съобщения в ЕС (61), France Télécom има особени асиметрични задължения, които конкурентните предприятия с по-малка пазарна сила нямат.
(136)
Впрочем тези задължения, например по отношение на достъпа до неговата мрежа, определянето на тарифите според разходите или въздържането от търговско поведение, допустими за дадено предприятие, което не заема господстващо положение, са предназначени именно за да се гарантира, че положението на France Télécom, наследено от предишния му монопол, не е в ущърб на конкуренцията. Тези ad hoc регулаторни инструменти, разработени и периодично прилагани от националните органи в областта на регулирането и конкуренцията, както и от Комисията (62), са по-целенасочени и ефективни за премахване на посочените от жалбоподателите трайни недостатъци вследствие на предимствата на France Télécom, дължащи се на предишния му монопол.
(137)
Следователно държавната помощ, предмет на настоящата процедура, изглежда необходима за постигането на цел от общ интерес и подобрява условията на конкуренция, свързани с разходите за пенсии, и по този начин предоставянето на електронни съобщителни услуги.
6.3.3. Пропорционалност на мярката за помощ
(138)
Налага се изводът, че въведената със закона от 1990 г. насрещна финансова престация в полза на държавата за уреждането и плащането на пенсиите е конкретно за France Télécom и sui generis. Принципът за пълно възстановяване, предвиден с първоначалния закон от 1990 г., е заменен с различна схема за определяне на размера на насрещната престация, плащана на държавата от 1996 г. Теоретично е имало няколко възможности за определяне на размера на плащаната от France Télécom вноска „от работодателя“,като се стига до пълно поемане на разхода от държавата без възстановяване. От 1997 г. тази насрещна престация се изчислява спрямо определи разходи на конкурентните предприятия в сектора. За да се установи дали помощта е пропорционална за постигане на определената цел, следва да се проучи дали референтната рамка за определянето на размера на насрещната престация, приета със закона от 1996 г., е обективна и обоснована.
(139)
Следва да се отбележи още в самото начало, че в процедури, свързани с намаляването на разходите за пенсии на държавни служители на бивши монополни оператори в сектора на далекосъобщенията, OTE в Република Гърция и BT Plc в Обединеното кралство, Комисията е проверила по-специално дали тези предприятия са били обект на социалноосигурителни разходи, еквивалентни на тези на конкурентите, за да вземе съответното решение за съвместимост или несъвместимост с вътрешния пазар по силата на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС на предоставените на въпросните оператори държавни помощи (63). В разглеждания случай Комисията констатира, че ежегодно плащаните от France Télécom и предвидени със закона от 1996 г. погасителни вноски не дават възможност да се гарантира удържането на социалноосигурителни разходи, еквивалентни на тези на неговите конкуренти. Конкурентната ставка на равно заплащане (наричана по-долу „КСРЗ“) не е постигната.
(140)
Френската република и France Télécom обаче се позовават на извънредната вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR, платена през 1997 г. от France Télécom съгласно закона от 1996 г. Сумата на вноската с определен размер е била изчислена през 1996 г. по такъв начин, че за период от десет години от прилагането на закона от 1996 г. да компенсира допълнителния разход, предвиден тогава за държавата, като, от друга страна, са отчетени счетоводните провизии, които France Télécom е било заделило и които предприятието е успяло да поднови през бюджетната 1996-1997 година. Извънредната вноска с определен размер се разделя на два елемента:
-
от една страна, сумата от 3,6 млрд. EUR заделени провизии от France Télécom до 1996 г. за поемането на разходите за тогава предвидените бъдещи пенсии на държавните служители;
-
от друга страна, сумата от 2,1 млрд. EUR (наричана по-долу „допълнителната сума“), съответстваща както според прогнозите на държавните органи, така и според фактите, на нетните социалноосигурителни разходи за уреждане на пенсиите, които държавата е трябвало да плати в рамките на десет години - между 1997 г. и 2006 г., поради прехвърлянето на разходите за пенсиите на държавните служители от сектора на далекосъобщенията.
(141)
Тъй като чрез вноската с определен размер от 5,7 млрд. EUR никога не се е целяло компенсиране на отсъствието на конкурентна ставка на равно заплащане между France Télécom и неговите конкуренти, не би било обосновано да се търси баланс тази вноска и годишните погасителни вноски, които не са били платени от France Télécom, а биха били необходими за постигането на действителна конкурентна ставка на равно заплащане.
(142)
За сметка на това, при разглеждането на парламентарните разисквания е видно, че допълнителната сума от 2,1 млрд. EUR е била предназначена да покрие прехвърлянето на разходите от 1997 г. до 2006 г. и на практика да отстрани последиците от помощта за десетгодишен период. Така нетното финансиране на France Télécom, съответстващо на тази допълнителна сума, е представлявало финансирането за десетгодишен период на допълнителния разход за реформата за френската държава.
(143)
От друга страна, извънредната вноска включва подновяването на станалите безпредметни счетоводни провизии, заделяни до 1996 г. Подновените от държавата провизии са били създадени от France Télécom, за да може да поеме разходите за бъдещите пенсии и подновяването им премахва последиците от помощта за периода на плащане на пенсиите, които могат да покрият.
(144)
При все това в закона от 1996 г. се посочва една-единствена извънредна вноска, без приложимите разпоредби - както тези на закона за държавния бюджет, така и тези на последващите укази - да разграничават произтичаща от провизиите сума, която би било уместно да се извади от прехвърлените на държавата разходи за този период. В член 6 от закона от 1996 г. ясно се посочва, че извънредната вноска с определен размер е платена под формата на насрещна престация за поемането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители. Поради това при анализа на реформата извънредната вноска следва да се разглежда в нейната цялост.
(145)
Тъй като чрез плащането на извънредната вноска с определен размер France Télécom е покрило разходите за пенсии на държавните служители в сектора на далекосъобщенията и компенсационните разходи между схемите за близо петнадесет години, последиците от помощта са били неутрализирани. Следователно с плащането на извънредната вноска France Télécom е неутрализирало последиците от помощта през този период. Поради това е оправдано през този период France Télécom да не е длъжно да изпълнява условията за съвместимост на тази помощ и така да не плаща необходимата годишна вноска за осигуряването на конкурентна ставка на равно заплащане, включваща необичайните рискове за обикновените служители.
(146)
Стъпките на тази мотивировка следва да се разгледат подробно.
(147)
Налага се изводът, че годишните погасителни удръжки, плащани от France Télécom след реформата от 1996 г., не дават възможност да се постигне конкурентна ставка на равно заплащане, както се подчертава в решението за откриване на процедурата по разследване. Това произтича от факта, че прилаганата към France Télécom ставка включва само социалноосигурителните вноски за общите рискове за обикновените и за държавните служители и в този смисъл изключва социалноосигурителни вноски за необичайните рискове като безработица или неплащане на заплати в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен път.
(148)
От таблица 4 е видно, че неотчитането на необичайните рискове при изчисляването на платимата от France Télécom вноска води до значителна разлика между насрещната престация, която предприятието плаща на държавата, и това, което би плащала, ако ставката на вноската е била изчислена за осигуряване на напълно равнопоставени условия на конкуренция с базите за изчисление на разходите на конкурентите. Следователно произтичащата от закона мярка за помощ не отговаря на принципа на пропорционалността. За да изпълни този принцип и за да постигне обявената легитимна цел за подобряване на условията на конкуренция чрез уеднаквяване на начините за изчисляване на разходите за сметка на предприятията, извършващи дейност на съответните пазари на далекосъобщителни услуги във Франция, отпуснатата на France Télécom в съответствие закона от 1996 г. помощ би трябвало тогава и сега действително да уеднакви в бъдеще тези разходи, като включи разходите за необичайните рискове за двете категории служители.
(149)
Във връзка с това не може да бъде приет доводът на Франция, че държавните служители не са изложени на някои рискове и съответно е необосновано да се плащат вноски за тези рискове. На първо място, тъкмо в резултат на държавните мерки въпросните рискове не биха се проявили и поради това не е обосновано France Télécom да получава финансово предимство. Например тъкмо поради ангажимента на френската държава спрямо заетите държавни служители във France Télécom и поради факта, че тя е свой собствен осигурител, рискът от неплащане на заплати в случай на оздравителен план на предприятието не съществува. Възможността обаче France Télécom да обяви несъстоятелност, като всеки един конкурент, не може да се изключи. И в двата случая не става въпрос за предимство, предоставено на предприятието, а за предимство, предоставено пряко на неговите служители. Гаранцията за изплащане на заплатите възниква след като предприятието вече престане да съществува. За разлика от France Télécom,едно конкурентно предприятие трябва да плаща социалноосигурителни вноски, за да покрие риска от неплащане на заплати след като вече престане да съществува. Следователно предоставянето на предимство на последното не е обосновано, било то под формата на по-ниска социалноосигурителна вноска, или както е на практика, чрез изключване на този риск от начина на изчисляване на вноските на France Télécom.
(150)
След това, погледнато в по-общ план, самата цел на въведената през 1996 г. реформа, която не изглежда да е била доведена до логичен завършек, е да уеднакви условията на конкуренция по отношение на социалните и данъчните разходи между конкурентите в сектора, и то независимо от статута на служителите им и от наличието на ефективно задължение за France Télécom да членува и да плаща вноски в компетентните организации за управление. Именно тази логика на уеднаквяване на условията на конкуренция би направила възможна съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар. Въпросът дали служителите на France Télécom са изложени или не са на такива рискове е неуместен в тази логика.
(151)
В заключение, едно намаляване на поетите разходи за пенсии с прехвърляне на нетната тежест върху държавата би било в съответствие с принципа на пропорционалността само ако то даваше възможност за уеднаквяване на условията на конкуренция. Впрочем France Télécom не е било поставено в положение на пълна равнопоставеност с предприятията от сектора по отношение на социалните разходи върху заплатите, тъй като някои социални и данъчни разходи не са били включени в базата за изчисляване на годишната вноска.
(152)
Противно на претенциите на Френската република и на France Télécom, също толкова необосновано е да се взима предвид вече изплатената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR, за да се съпостави с недостатъчната ставка на прилаганата към France Télécom погасителна вноска.
(153)
Първо, Комисията желае да припомни, че при всяко положение тя трябва да установи дали условията за прилагане на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, са изпълнени, без да е обвързана с предходната практика на вземане на решения, дори такава да бъде установена (64).
(154)
Във всеки случай разглежданата тук реформа значително и в много отношения се различава от посочената в решението относно La Poste (65), на което се опитват да се позоват френските органи.
(155)
В действителност, противно на реформата, посочена в решението относно La Poste, на което се позовават Френската република и France Télécom, реформата на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители на France Télécom се провежда непосредствено преди отварянето на ниво Европейски съюз на пазари, на които France Télécom е било в състояние да развива дейност.
(156)
Впрочем е видно, че France Télécom се е възползвало от либерализацията с установяването си на пазарите на други държави членки, при това благодарение не само на промяната на статута му в акционерно дружество, но и отчасти вследствие на премахването от баланса му на задължения за разходи за пенсии и на по-малки евентуални бъдещи разходи в резултат на реформата. Облекчаването на задълженията му по баланса са позволили на France Télécom да увеличи платежоспособността си и възможността си за получаване на заеми. От предоставените в мнението на жалбоподателите данни за задлъжнялост, които не се оспорват от Френската република, е видно, че нетните финансови задължения на France Télécom от 19,2 млрд. EUR през 1997 г. нарастват на 83 млрд. EUR през 2002 г.
(157)
Наистина една активна инвестиционна политика на разширяване към пазарите на други държави членки, станала възможна след либерализацията, може да е в основата на това значително нарастване на финансовата задлъжнялост. Не по-малко вярно е, че събирането на необходимите средства е станало възможно отчасти поради облекчаването на разходите за пенсии с нетна сума в размер на […] млрд. EUR, прехвърлени на френската държава през 1996 г. Поради това мнението на далекосъобщителния оператор, който се стреми да докаже, че помощта би позволила на France Télécom да финансира разширяването си в международен мащаб (мнение, изложено в съображение 68) не са, макар и косвено, лишени от основание.
(158)
В замяна на това, всички пазари на пощенски услуги, на които френското предприятие La Poste може да развива дейност в ЕС, все още не са напълно отворени за конкуренцията и ще бъдат отворени едва през 2012 г., т.е. шест години след реформата на финансирането на пенсиите на La Poste (66). Ограничаващите конкуренцията последици от предоставената на France Télécom помощ на напълно отворени пазари са по-значителни отколкото тези от помощта, отпусната на La Poste. Следователно не се изисква пълно съпоставяне на необходимите условия за съвместимост на помощта, тъй като става въпрос за различни конкурентни положения на пазари, чийто приоритет при тяхното отваряне на ниво Европейски съюз и приносът за конкурентоспособността на икономиката му също са били различни. В резултат на това критерият за общ интерес, заложен в член 107 параграф 3, буква в) от ДФЕС, не трябва непременно да се оценява по един и същ начин в тези два случая.
(159)
Освен това финансовото положение на La Poste и следователно способността му за разширяване на външни пазари и за засилване на присъствието му на френския пазар не са били сравними с тези на France Télécom. Както е подчертано в решението относно La Poste, без реформата от 2006 г. поради преминаването към нови счетоводни стандарти La Poste е трябвало да впише в сметките си провизия за задължение в полза на държавата, водена дотогава извън баланса, възлизащо на сума от 76 млрд. EUR (67). Ето защо, противно на La Poste, France Télécom е вписало счетоводни провизии в сметките си, за да може да изпълни бъдещите си задължения без реформата, което обективно води до различно финансово положение на всяко от двете предприятия.
(160)
Също така отсъствието на реформа по отношение на France Télécom и продължаването на схемата, въведена със закона от 1990 г., биха довели до нарастване на разходите за пенсии, които биха се увеличили значително след периода 2005-2007 г. според тогавашните прогнози, изложени в съображение 30, което се потвърждава впоследствие от данните за резултатите в таблица 3. Така че в момента на реформата продължаването на схемата, установена с приложимия към La Poste закон, неизменно е довело до годишен допълнителен разход за La Poste в приблизителен размер на […] млн. EUR (68).
(161)
Следователно не е установено, че положението на двете предприятия в резултат на приложимия закон преди съответните реформи, и оттам конкурентните последици за тях, са били подобни. Фактите сочат противното. От това следва, че проучване, което води до подобни заключения и в двата случая, не е обосновано.
(162)
От друга страна, в случая на решението относно La Poste е имало достатъчно основания да се счита, че извънредната вноска с определен размер би могла да бъде разпределена в бъдеще като аванс от плащането на вноските, свързани с изменената конкурентна ставка на равно заплащане. В разглеждания случай такива основания няма. В действителност условието, което налага преразпределянето на извънредната вноска на La Poste, е било определено след като Комисията е започнала официалната процедура по разследване, като поставя под въпрос подценяването на погасителната вноска, необходима за постигане на конкурентна ставка на равно заплащане.
(163)
До голяма степен, и въпреки че френските органи не го признават изрично, разпределянето на въпросната извънредна вноска с определен размер в решението относно La Poste е било резултат от преговори между Комисията и държавата членка, целящи да гарантират плащането на погасителна вноска, която да осигури конкурентна ставка на равно заплащане. При тези преговори отправната точка за френските органи, изразена в уведомлението им от 23 юни 2006 г. след първоначалния обмен на информация по случая през декември 2005 г., е била, че предвидената за La Poste извънредна вноска не е била необходима от гледна точка на конкурентното равностойно положение, за разлика от проекта за реформиране на предвидената годишна вноска.
(164)
Следователно решението на Комисията не би потвърдило влязла в сила реформа, както твърди France Télécom. В действителност уведомлението и решението за откриване на процедурата по разследване от 12 октомври 2006 г. са предхождали определянето на сумата на извънредната вноска със Закон № 2006-1771 от 30 декември 2006 г. (закона за приемане на поправки в Закона за държавния бюджет за 2006 г.). Преговорите са засягали различни аспекти на реформата, и по-специално отчитането на предимството, което би могла да представлява реформата, за която е отправено уведомление в миналото, обхвата на изчисляване на предвидената ставка на вноската и вземането под внимание на спецификата на La Banque Postale по отношение на пощенските дейности и засегнатия персонал. Преговорите са продължили и едва в мнението си от 8 юни 2007 г. френските органи са възприели начина за разпределяне на извънредната вноска в рамките на общо споразумение относно реформата, като по този начин се връщат на позицията си, оповестена във връзка с извънредната вноска и начина на бъдещото изчисляване на годишните вноски.
(165)
От друга страна, противно на разпоредбите на Закона за държавния бюджет за 1997 г. относно създаването на държавна институция за управление на вноската на France Télécom, в които са били предвидени строги правила за годишните плащания към държавата, държавната институция за управление на вноската на La Poste не е била обект на конкретни правила (69). Тъй като е ставало въпрос за извънредна вноска за плащане и свободна за разпределяне, Комисията е сметнала, че Френската република може да намали сумата и едновременно с това да увеличи ставката на годишната вноска на La Poste.
(166)
От друга страна се налага изводът, че законът от 1996 г. определя параметрите за изчисляване на годишната вноска, редовно плащана на държавата като насрещна престация за пенсиите на държавните служители, без да се засяга отчитането на необичайните рискове за държавните и обикновените служители. В този смисъл Общият съд и Съдът на ЕО са посочили по отношение на дължимия от France Télécom професионален данък, че облекчаване на тежести не може да бъде компенсирано с различна специфична тежест, и по-специално когато държавата членка, в случая Френската република, не успява да докаже, че предишни тежести са били установени с оглед на предвиждащо се по-ниско ниво на тежести при различен режим на данъчно облагане (70).
(167)
Комисията не може да пренебрегне факта, че целта на вече изплатената през 1997 г.специфична вноска с определен размер, както изрично се посочва в член 6 от закона от 1996 г., е била да компенсира отчасти френската държава за финансовата тежест, поета от нея съгласно закона от 1996 г.
(168)
Освен това от съдържанието на посочения в съображение 27 доклад на Сената е видно, че чрез гласуването на принципа на извънредната вноска законодателят не е искал да вземе предвид и още по-малко да компенсира разликата между годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и относително по-високите вноски на конкурентите. Обратното - законодателят преднамерено е принудил France Télécom да плаща годишни разходи, които не покриват необичайните рискове за двете категории персонал (държавни и обикновени служители), без да търси връзка между този избор и удържането на извънредната вноска, платена през 1997 г.
(169)
Разходът за France Télécom, какъвто е била вноската с определен размер, е плащан като общ приход в бюджета на държавата в държавната институция за нейното управление и усвояване. При тези условия Комисията не може нито изцяло, нито отчасти да преразпредели фиктивно и a posteriori вече усвоената извънредна вноска с определен размер към цел, абсолютно различна от тази, за която е била определена от френските органи и не е предвидена със закона, а именно компенсирането на неотчитането на необичайните рискове за обикновените и държавните служители. Следователно вноската с определен размер не е била въведена с цел пълно уеднаквяване, при различен законов и регулаторен режим, на годишните разходи на France Télécom с тези на неговите конкуренти.
(170)
По същите причини и съгласно правилата за управление и изплащане към бюджета, предвидени в Закона за държавния бюджет за 1997 г. и изпълнявани и понастоящем, твърденията и изчисленията на Френската република, които имат за цел да покажат, че реформата от 1996 г. към днешна дата се е изплатила чрез значителен излишък от приходи за държавата, не следва да бъдат приети.
(171)
В действителност, като се имат предвид редът и условията за управление и използване на извънредната вноска с определен размер на France Télécom чрез компетентната държавна институция, определени в закона за финансите, и данните за действително извършените плащания от 1997 г. насам, представени от Френската република и посочени в съображения 36 и 37 и в таблица 3, следва да се отбележи, че приходите, на които се опитва да се позове Френската република, с инвестиция, която генерира лихви при ставка 7 %, никога не са съществували.
[…]. Освен това твърдението не отразява действителното поведение на френските органи. Предвид определените в законите за държавния бюджет правила за управление от самото ѝ създаване въпросната държавна институция не е имала такива приходи, които от друга страна не са били предвидени и не са генерирали лихви. Обратното - средствата на институцията би трябвало да са напълно усвоени към 31 декември 2011 г. Те биха били усвоени и по-рано, ако са били определени за финансирането на реформата от 1996 г. - това, което впрочем Френската република оспорва - дори и при включването в тях на излишък от приходи като корпоративен данък, както заключават френските органи. Освен това вземането предвид на излишък от приходи като корпоративния данък е неправомерно, тъй като води до объркване на различните роли на държавата. Предложената от френските органи комбинация от тези различни роли не може да бъде следвана и е уместно да се запази разграничението между, от една страна, държавата, която отпуска помощ на France Télécom и поема задължение за плащането на пенсиите на държавните служители с цел да развие процес на конкуренция на основата на качествата, и от друга страна, държавата като акционер на France Télécom, и накрая, държавата като публична власт, упражняваща данъчните си правомощия.
(172)
Освен това следва да се отбележи, че искането на Френската република и на France Télécom да се вземе предвид извънредната вноска при разглеждането на съвместимостта на реформата противоречи на мнението на Френската република, изразено в писмото ѝ от 17 март 2004 г., според което „извънредната вноска с определена размер, предвидена в член 6 от закона от 26 юли 1996 г., не следва да се анализира като компенсация за предполагаемо „предимство“. Анализът на размера на сумата е a fortiori неуместен от гледна точка на правната уредба за държавните помощи“, тъй като тази сума е била „извънредна вноска в полза на единствения му акционер [френската държава], равнозначна на извънреден дивидент, разпределен преди каквото и да било отваряне на капитала за частни инвеститори“.
(173)
В обосновката на довода на Френската република има известна икономическа и финансова логика. Съвсем разумно е за единствен акционер точно преди отварянето на капитала за други инвеститори да вземе в своя полза и доколкото е възможно наличните средства в предприятието преди отварянето на капитала, освен ако това не нарушава привлекателността на инвестицията. Този аспект е бил взет предвид във финансовите параметри, наложени в началния баланс на France Télécom, откъдето косвено произтича сумата на извънредната вноска с определен размер, както е било подчертано пред парламента през 1996 г. Поради това според твърденията на самата Френската република съвсем логично е било от страна на един-единствен благоразумен акционер в лицето на държавата да задържи възможно най-голяма сума като извънреден дивидент, отколкото да остави средствата в предприятието, от които след отварянето на капитала през 1997 г. тя би получила само своя дял, пропорционален на притежавания капитал.
(174)
Валидността на тази обосновка на Френската република, която е поискала анализът на сумата на еднократната компенсация от 5,7 млрд. EUR да не се взима предвид за оценката на реформата във връзка с правилата за държавните помощи, от друга страна се оказва потвърдено от нейното мнение по време на процедурата. В действителност, като заявява, че сумата на еднократната компенсация е била изчислена не в зависимост от прогнозните разходи на държавата за реформата или предимствата, които би получило France Télécom, а в зависимост от способността за плащане на предприятието, Френската република посочва, че налагането на еднократна компенсация по-скоро би се дължало на поведение на благоразумен единствен акционер, отколкото на това на държава регулатор, загрижена за баланса на разходите за пенсии, поети от нея във връзка с реформата.
(175)
Ако трябва да се съобрази с тази обосновка, Комисията не би трябвало, както преди време е поискала Френската република, да вземе предвид извънредната вноска с определен размер при анализирането на съвместимостта на реформата с правилата за държавните помощи. От това следва, че би трябвало да се вземе предвид намаляването на годишните вноски на France Télécom под нивото на конкурентите, както се изисква с реформата от 1997 г.
(176)
По същите причини Комисията не може да се съобрази с мнението на жалбоподателите, които искат въвеждането на механизми за коригиране на извънредната вноска с определен размер, платена през 1997 г., както и на годишната вноска „от работодателя“ на France Télécom, с цел гарантиране на финансов неутралитет на реформата. Това също така би означавало преизчисляване и фиктивно a posteriori преразпределяне отчасти или изцяло на извънредната вноска с определен размер, платена към бюджета на държавата през 1997 г. Също така въпросният механизъм би въвел контрол a posteriori, година след година, чиято цел не би била да се гарантира пропорционалността на предоставената помощ през 1997 г., макар и намалена с извънредната вноска с определен размер, а преустановяване на каквато и да било помощ в хода на реформата.
(177)
В замяна на това трябва да се проучи дали плащането на извънредната вноска може да се вземе предвид в оценката на съвместимостта на мярката за помощ с вътрешния пазар, като се приеме обосновката за това плащане, посочена в закона от 1996 г.
(178)
Съгласно закона от 1996 г. извънредната вноска с определен размер е изплатена през 1997 г. под формата на насрещна престация за поемането на разходите за пенсии от френската държава. При тези обстоятелства последиците от налагането ѝ във финансовия баланс на цялата реформа, въведена със закона от 1996 г., прилагана и досега, трябва да бъдат взети предвид. Следва да се вземе предвид времето, през което разходите за пенсии са били покривани чрез извънредната вноска с определен размер.
(179)
Що се отнася до сравнението на разсрочените във времето финансови потоци за France Télécom, и по-специално плащането на извънредната вноска през 1997 г. и по-малките годишни разходи в резултат на закона от 1996 г. насам, е необходимо сумите да се актуализират. През 1997 г. няколко плащания на извънредната вноска са били разсрочени до октомври 1997 г., въпреки че финансирането ѝ чрез заем на практика е отсрочило за по-късно финансовите разходи за France Télécom. От друга страна, плащанията на погасителната вноска се превеждат от началото на 1997 г. Сконтовият процент по принцип трябва да е в резултат от приложимото в тази област известие на Комисията (71), като този процент примерно през октомври 1997 г. е бил 5,53 %. В този смисъл следва да се проучи дали в случая е подходящо да се използва процент, различен от този в приложимото известие, и по този начин да се определят правила, предадени на държавите членки, които Комисията е предоставила и следва да прилага освен при надлежно обосновано изключение.
(180)
В този смисъл избирането на ставка от 7 %, използвана от актюера на френското правителство за актуализирането на финансовите потоци на реформата от 1996 г. до 2043 г., не би бил оправдан, […], тъй като настоящият анализ се отнася за по-кратък период поради определените времеви параметри. Ставката от 7 % също така превишава средните 4,4 % за годишните сконтови проценти за периода 1997-2010 г., посочени от Френската република в мнението ѝ относно решението за откриване на официална процедура по разследване, и от сконтовия процент от […] %, приет за 1998 г. в реформата на начина на финансиране на пенсиите на La Poste (72).
(181)
Ставките от около 7 % за държавните облигации (ДО) със срок 15 години за 1996 г., посочени от Френската република, също не могат да бъдат приети. Ставката трябва да бъде определена за 1997 г., а не за средното ниво от 1996 г. Освен това 15 години е прекалено дълъг период по отношение на значимостта на потоците на годишните плащания, които извънредната вноска с определен размер теоретично е трябвало да поеме през периода, за които лихвите сами по себе си не биха били достатъчни. Алтернативно би могло да се предвиди да се избере сложна лихва, съставена от различни ставки за оптимизиране на инвестирането на извънредната вноска с определен размер, за да изпълнят времевите параметри на потоците в резултат на реформата от 1996 г. от гледна точка на френската държава. Само близка до 5,50 % ставка не би се различавала значително от референтния лихвен процент на Комисията за октомври 1997 г., като за избирането му не би бил взет предвид фактът, че той се анализира от гледна точка на France Télécom (73).
(182)
Накрая, в това отношение референтната ставка от 7 % за облигационните заеми на France Télécom между 1991 г. и 1997 г., посочена от Френската република, обхваща период от шест години далеч преди фактическото положение. В случая е факт, че France Télécom е финансирало извънредната вноска с определен размер през 1996 г. главно чрез краткосрочни облигации и в по-малка степен чрез държавни облигации. Следователно сконтовият процент, произтичащ от платените от France Télécom лихви върху новопоетия дълг през 1996 г., би бил 4,8 % от баланса на предприятието към 31 декември 1996 г. (74) Такъв процент отговаря на истинността на действителните финансови разходи, направени от France Télécom по това време за финансирането на извънредната вноска. При все това по-подходящо е сконтовият процент да не зависи от направения от предприятието избор по това време, а да се използва обективният референтен процент, приет от Комисията в известието, приложимо към сконтовия процент (75).
(183)
В обобщение, в случая не е уместно да се използва референтен лихвен процент, различен от този, който произтича от приложимото в тази област известие на Комисията, и по този начин да се стига до отклоняване от съобщените на държавите членки правила, предоставени от Комисията.
Таблица 5
Финансови потоци в резултат на реформата от 1996 г. за France Télécom (за периода 1997-2011 г.)
(в млн. EUR)
Година
Платени пенсии
(A)
Компенсация и свръхкомпенсация
(Б)
Годишни вноски
(В)
Предимство за France Télécom
(Г)
(A + Б - В) (76)
Еднократна компенсация към 1 януари
(Д)
Лихва
(Е)
Еднократна компенсация към 31 декември
(Д + Е - Г)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(прибл.)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Капитализирано със сконтов процент от 5,53 %, вземането под внимание на еднократната компенсация би трябвало да компенсира до първото тримесечие на 2012 г. (78) намаляването на годишните разходи за France Télécom след въвеждането на реформата от 1996 г.
(185)
Освен това срокът на тази компенсация, която неутрализира последиците от реформата, от друга страна би съвпаднал с няколкото месеца, приети за ефективното изчерпване на ресурсите на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom, предвидено за 31 декември 2011 г. Към анализа на актуализацията се прибавя и фактът, че при всички случаи извънредната вноска в действителност щеше да е усвоена. Поради това не биха останали непреведени в бюджета на държавата суми, които да е възможно да бъдат преразпределени по начин, различен от предвидения в приложимия закон за държавния бюджет.
(186)
Следователно е обосновано поради плащането на извънредната вноска през 1997 г. France Télécom да не е длъжно да плаща допълнение към годишната вноска за периода между 1 януари 1997 г. и по-късна дата - 31 декември 2010 г., която трябва да бъде точно определена. В действителност, доколкото данните за 2011 г. в таблица 5 и тези за разходите за компенсация и свръхкомпенсация произтичат от прогнози, следва Френската република да определи точната дата въз основа на окончателните дати на извършените плащания, окончателните суми на платените социалноосигурителните плащания и по-малките вноски и други предимства за France Télécom, произтичащи от закона от 1996 г., като се следват посочените в таблица 5 принципи на изчисляване.
(187)
В замяна на това, след неутрализирането на последиците от извънредната вноска и изчерпването на платените на държавата средства, последиците от предоставената през 1996 г. помощ на France Télécom ще доведат, от друга страна, и до предимство за France Télécom спрямо конкурентите му. Тогава помощта няма да може да бъде обоснована с изискването към France Télécom да плаща погасителна вноска, изчислена въз основа на ставка, действително осигуряваща конкурентно равностойно положение. Следователно, ако разпоредбите на закона от 1990 г., изменен със закона от 1996 г., както и произтичащите приложими подзаконови разпоредби, по отношение на това, че предвиждат ставката на погасителната вноска да се изчислява по такъв начин, че да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като изчисляването се ограничава до общите рискове за обикновените и държавните служители, са останали непроменени, като предоставената на France Télécom помощ до погасяването на финансовите задължения, поети от френската държава вместо France Télécom съгласно закона от 1996 г., не би била в съответствие с принципа на пропорционалност.
(188)
За да удовлетворява предвидения в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС критерий за съответствие с общия интерес, съвместимостта на помощта следва да отговаря на условията, упоменати в настоящото решение.
7. УСЛОВИЯ ЗА СЪВМЕСТИМОСТ В БЪДЕЩЕТО
(189)
Следователно е необходимо Френската република да измени приложимите законови и подзаконови разпоредби, за да се определи, изчисли и удържи погасителната вноска от France Télécom по начин, чрез който да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания. Освен това начините и параметрите на изчисление следва да се определят прозрачно и обективно, както и да могат да бъдат проверявани и обжалвани.
(190)
Френската република също така би трябвало при изчисляването на процента на погасителната вноска действително да уеднакви нивото на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като вземе предвид също необичайните рискове за наетите от France Télécom обикновени и държавни служители.
(191)
В актуализираните приложения III и V към мнението на Френската република френските органи по-подробно са представили оценки на евентуалната ставка на погасителната вноска, платима от France Télécom от 1997 г. (вж. таблица 4), ако необичайните рискове бъдат включени в начина на изчисляване (наричана по-долу „изменената ставка“). Изменената ставка включва едновременно социалноосигурителните вноски за безработица и гарантиране на вземанията от заплатите, които биха я увеличили, и специфични социалноосигурителни вноски, които конкурентите на France Télécom не плащат, като 1 % солидарност и изплатените суми в брой за отсъствие от работа и разходите за самоосигуряване от страна на France Télécom, които биха го намалили. В резултат на това се получава ставка, която ес около 7 процентни пункта по висока от действително прилаганата понастоящем.
(192)
Такъв процент осигурява действително конкурентно равенство в сравнение със само отчасти равностойното положение, въведено със закона от 1996 г., като едновременно с това са отчетени също специфичните за France Télécom социални разходи. Ето защо Комисията не оспорва принципите, базата и начините, които следва Френската република при изчисляването на изменената ставка на погасителната вноска за уеднаквяване на нивото на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, както са посочени в актуализираното мнение на Френската република и са описани в приложения III и V към посоченото мнение.
(193)
Следователно при годишното определяне на ставката, чрез която се уеднаквяват условията на конкуренция, Френската република следва да се придържа към принципите, базата и начините на изчисляване на погасителната вноска, включени в мнението, посочено в съображение 191. По-конкретно изменената ставка ще включва едновременно социалноосигурителните вноски за безработица и гарантиране на вземанията върху заплатите, които конкурентите на France Télécom не плащат, като 1 % солидарност и изплатени суми в брой за отсъствие от работа и разходите за самоосигуряване от страна на France Télécom.
(194)
Уеднаквяването ще осигури действително конкурентно равенство между France Télécom и неговите конкуренти и ще гарантира пропорционалността и съвместимостта с общия пазар на помощ, приведена в действие през 1996 г.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(195)
Комисията констатира, че Френската република неправомерно е привела в действие държавна помощ, въведена с реформата през 1996 г., на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, в нарушение, от влизането ѝ в сила, на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(196)
Привеждането в действие на тази помощ от 1997 г. е позволило облекчаване на годишните социални разходи на France Télécom. При все това тази последица е била неутрализирана поне през 2010 г. чрез плащането на предвидената с тази реформа извънредна вноска с определен размер. Неутрализирането доказва, че условията, които биха създали действително равенство между France Télécom и конкурентите му що се отнася до тези разходи, и съгласно които тази помощ би била съвместима с вътрешния пазар, се прилагат след 31 декември 2010 г., като точната дата предстои да бъде определена.
(197)
Следователно, доколкото при изчисляването на дължимата от France Télécom погасителна вноска Френската република взема предвид нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като се отчитат общите и необичайните рискове за обикновените и държавните служители, въведената със закона от 1996 г. реформа може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно Френската република е длъжна да предприеме мерки, по-специално законови и подзаконови разпоредби, необходими за изпълнение на условието, посочено в настоящото съображение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, произтичаща от намаляването на насрещната престация, платима на държавата за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии, в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии, на държавните служители на France Télécom съгласно Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г. относно националното предприятие France Télécom за изменение на Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга на пощите и далекосъобщенията, е съвместима с вътрешния пазар съгласно изложените в член 2 условия.
Член 2
Погасителната вноска „от работодателя“, дължима от France Télécom съгласно член 30, буква в) от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга на пощите и далекосъобщенията, е изчислена и удържана по такъв начин, че да се уеднаквят нивата на всички задължителни социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания.
За да изпълни това условие, в срок от седем месеца след уведомяването за настоящото решение Френската република:
а)
изменя член 30 от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга пощите и далекосъобщенията и нормативните или други текстове за прилагането му по такъв начин, че базата за изчисляването и удържането на погасителната вноска „от работодателя“, дължима от France Télécom, да не се ограничават само до рисковете, които са общи за обикновените и държавните служители, а да включват и необичайните рискове;
б)
удържа от France Télécom, от датата, на която сумите на извънредната вноска, въведена със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г., капитализирани със сконтовия процент, произтичащ от прилагането на известието на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти, приложими в настоящия случай, са равни на сумата на вноските и разходите, които France Télécom би продължило да плаща съгласно член 30 от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. в първоначалната му редакция, погасителната вноска „от работодателя“, изчислена съгласно реда и условията, посочени в буква а), като се вземат предвид общите и необичайните рискове за обикновените и държавните служители.
Член 3
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Франция предоставя на Комисията подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя информира Комисията по-специално за:
а)
състоянието на напредъка на посочените в член 2 изменения на законовите и подзаконовите разпоредби;
б)
окончателните суми на компенсациите и вноските за 2011 г. и при необходимост за предвидените за 2012 г., като се отчита евентуалният излишък от капитализираните суми на извънредната вноска;
в)
сумите на погасителната вноска „от работодателя“ съгласно посочените в член 2 ред и условия за бъдещите срокове на падеж, докато се очакват промените в законодателството;
г)
плащанията на вноската „от работодателя“, извършени след като сумите на извънредната вноска, въведена със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г., капитализирани със сконтовия процент в резултат на прилагането на известието на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтови лихвени проценти, приложим в настоящия случай, вече не неутрализират последиците от реформата от 1996 г.
2. Френската република информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 20 декември 2011 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 20 de diciembre de 2011
relativa a la ayuda estatal C 25/08 (ex NN 23/08) - Reforma del método de financiación de las pensiones de los funcionarios del Estado adscritos a France Télécom ejecutada por la República Francesa en favor de France Télécom
[notificada con el número C(2012) 9403]
(El texto en lengua francesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2012/540/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero (1),
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a) (2),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones (3), de conformidad con los citados artículos, y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante una denuncia con fecha de 4 de octubre de 2002 completada el 16 de enero de 2003, la Comisión recibió alegaciones de que la República Francesa había ejecutado una ayuda en favor de France Télécom que habría reducido parcialmente sus cargas financieras, en particular las relacionadas con la financiación de las jubilaciones. Mediante carta de 17 de marzo de 2004, la República Francesa comunicó a la Comisión la información que esta le había solicitada relativa a la denuncia.
(2)
Mediante cartas con fecha de 2 de abril de 2004 y de 24 de febrero de 2006, los denunciantes proporcionaron información complementaria relativa a la denuncia.
(3)
Mediante carta de 20 de mayo de 2008, la Comisión informó a la República Francesa de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («el TFUE») con respecto a la ayuda notificada.
(4)
La República Francesa presentó sus observaciones el 18 de julio de 2008.
(5)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (4). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión.
(6)
El 22 de septiembre de 2008, la Comisión recibió observaciones por parte de France Télécom y, tras una ampliación del plazo, recibió las observaciones de los denunciantes y de un operador de telecomunicaciones el 1 y el 16 de octubre de 2008, respectivamente. La Comisión las comunicó posteriormente a la República Francesa, dándole la posibilidad de comentarlas, y recibió los comentarios de la República Francesa por carta de 13 de febrero de 2009.
(7)
El 16 de febrero de 2009, France Télécom presentó observaciones recordando a la Comisión una sentencia del Tribunal General de 28 de noviembre de 2008 (5) que, según ella, confirma sus argumentos. El 14 de mayo de 2009, el operador de telecomunicaciones mencionado en el considerando 6 presentó información complementaria respecto a sus observaciones en el curso del procedimiento, refiriéndose a una decisión de la Comisión de 11 de febrero de 2009 (6) que, a su juicio, confirma sus observaciones.
(8)
Se celebraron reuniones entre los representantes de la Comisión y de France Télécom, a solicitud de esta última, el 17 de diciembre de 2009, el 23 de septiembre de 2010 y el 12 de octubre de 2010. France Télécom transmitió observaciones adicionales el 18 de octubre de 2010.
(9)
El 18 de marzo de 2010, a petición de la Comisión, la República Francesa aportó precisiones y una actualización de determinados datos recogidos en sus observaciones iniciales, que acompañó de un recordatorio del contenido de estas.
(10)
El 22 de septiembre de 2010, las autoridades francesas comunicaron a la Comisión la introducción de nuevas observaciones y solicitaron una reunión, que se celebró el 22 de octubre de 2010. Mediante carta de 28 de octubre de 2010, la Comisión les remitió la información factual mencionada en esta reunión así como las observaciones adicionales de France Télécom, invitando a la República Francesa a que presentara eventuales observaciones. El 17 de noviembre de 2010, la Comisión remitió precisiones adicionales que las autoridades francesas habían solicitado el 10 de noviembre de 2010 para preparar sus observaciones.
(11)
Mediante carta de 9 de diciembre de 2010, completada el 24 de junio de 2011, la República Francesa presentó observaciones adicionales, acompañadas de una actualización de determinados datos recogidos en sus observaciones iniciales. Se celebraron reuniones con las autoridades francesas el 28 de junio y el 4 de julio de 2011. Se presentaron nuevas observaciones el 7 de octubre de 2011.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
(12)
Las medidas objeto del presente procedimiento consisten en los cambios introducidos en 1996 en el régimen de los costes soportados por la empresa France Télécom en cuanto al pago de las pensiones de su personal que tiene el estatuto de funcionario. El régimen anterior se había establecido en 1990, en el momento de la creación de France Télécom como empresa independiente de la Administración del Estado. En la práctica, la Ley de 1990 seguía las pautas anteriores en lo que se refiere a los costes sociales de France Télécom. Un nuevo régimen se implantó en 1996 con ocasión, por un lado, de la constitución de France Télécom en sociedad anónima, de su cotización en bolsa y de la apertura de una parte creciente de su capital y, por otro, de la apertura total a la competencia de los mercados en los que operaba, en Francia y en los demás Estados miembros de la Unión Europea. El régimen introducido en 1996 sigue vigente, en gran parte, en la actualidad.
2.1. Marco jurídico del estatuto de France Télécom y de sus empleados entre 1990 y 1996
2.1.1. Estatuto de France Télécom y situación de sus empleados entre 1990 y 1996
(13)
En virtud de la Ley no 90-568, de 2 de julio de 1990 (en lo sucesivo, «la Ley de 1990») (7), France Télécom se constituyó en operador público con personalidad jurídica. Anteriormente, era una Dirección General del Ministerio de Correos y Telecomunicaciones. Por esa misma Ley, la plena propiedad de los bienes muebles e inmuebles del Estado destinados a los servicios de esta Dirección General se transfirió de pleno derecho y a título gratuito a France Télécom.
(14)
El artículo 3 de la Ley de 1990 destaca, entre las obligaciones de France Télécom, los puntos siguientes: i) garantizar todos los servicios públicos de telecomunicaciones en las relaciones nacionales e internacionales; ii) establecer, desarrollar y explotar las redes públicas necesarias para la prestación de dichos servicios y garantizar su conexión con las redes extranjeras; iii) suministrar cualquier otro servicio, instalación y red de telecomunicaciones, así como implantar redes que distribuyan por cable servicios de radiodifusión sonora o televisiva.
(15)
En virtud del artículo 29 de la Ley de 1990, el personal de France Télécom goza de estatutos especiales, adoptados en aplicación de la Ley relativa a los derechos y obligaciones de los funcionarios y de la Ley sobre disposiciones estatutarias relativas a la función pública del Estado. La Ley de 1990 permitía la contratación de agentes contractuales bajo el régimen de convenios colectivos en el marco definido por un contrato programa celebrado entre el Estado y la empresa. Aquel preveía un máximo del 3 % de la plantilla para este tipo de contratación.
(16)
Prosiguiendo con la práctica presupuestaria anterior, la Ley de 1990 establecía en su artículo 30 la asignación de responsabilidades relativas a la financiación de las prestaciones sociales del personal entre el Estado francés y France Télécom, de la siguiente manera:
«El personal activo y jubilado del Ministerio de Correos y Telecomunicaciones y el de los operadores públicos que se acogen al Estatuto General de los Funcionarios del Estado, así como sus derechohabientes, disfrutarán de las prestaciones en especie del seguro de enfermedad, maternidad e invalidez, mediante la Mutualidad General de Correos y Telecomunicaciones en las condiciones previstas en el libro III y en el capítulo II del título I del libro VII del Código de Seguridad Social. No obstante, la parte de la cotización que incumbe al Estado en virtud del artículo L 712-9 correrá a cargo de los operadores públicos por lo que respeta a sus funcionarios.
La liquidación y el pago de las pensiones concedidas, en aplicación del Código de Pensiones de Jubilación Civiles y Militares, a los funcionarios de La Poste y de France Télécom correrán a cargo del Estado. Como compensación, los operadores públicos estarán obligados a pagar al Tesoro Público:
a)
el importe de la retención efectuada sobre el salario del agente, cuyo tipo establece el artículo L. 61 del Código de Pensiones de Jubilación Civiles y Militares;
b)
una contribución complementaria que permita la asunción íntegra de los costes de las pensiones concedidas y por conceder a sus agentes jubilados.
Los costes resultantes de la aplicación a los agentes de La Poste y de France Télécom de lo dispuesto en el artículo L 134-1 del Código de la Seguridad Social correrán a cargo, en su totalidad, de las empresas públicas.
Un decreto del Consejo de Estado establecerá, en tanto fuere necesario, las condiciones de aplicación de las presentes disposiciones».
(17)
Entre 1991 y 1996, en aplicación del artículo 30 de la Ley de 1990, la contribución «patronal» [es decir, la «contribución complementaria» contemplada en la letra b) del artículo 30 de la Ley de 1990, en su redacción inicial] que correspondía a France Télécom respecto al empleo de sus funcionarios, se fijaba según la diferencia entre el importe total de las pensiones pagadas por el Estado francés y la cuota pagada por los funcionarios en activo sobre su salario. France Télécom participaba también en los regímenes llamados «de compensación» y «de compensación excesiva», que preveían transferencias destinadas a garantizar el equilibrio entre los regímenes de pensiones de funcionarios de otras entidades públicas. La parte salarial de la financiación de las obligaciones de pensión de los funcionarios se determinaba de conformidad con el artículo L 61 del Código de Pensiones de Jubilación Civiles y Militares por exacción de una retención efectuada sobre el salario del agente, fijada en el 7,85 % del salario bruto indiciario.
(18)
Los pagos de France Télécom pasaron de 920 millones EUR a 1 151 millones EUR entre 1991 y 1996 y se desglosan de la siguiente manera:
Cuadro 1
Pagos por jubilación de France Télécom 1991-1996 (8) (asalariados y patronal)
(en millones EUR)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A/ Total pensiones pagadas
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a1/cotizaciones salariales
195
201
217
213
229
238
a2/contribución patronal
743
782
853
866
944
976
B/ Compensación- Compensación excesiva
176
188
277
136
201
175
Total costes (A + B)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Cuota total France Télécom (a2 + B)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom contabilizaba los gastos derivados de las pensiones sobre la base de las contribuciones pagadas. Debido a la inevitabilidad del aumento de dichos gastos, habida cuenta de la evolución previsible de las pensiones de jubilación a pagar a sus antiguos funcionarios, France Télécom incluía también en sus cuentas una provisión anual para extender el efecto estimado de los incrementos futuros en los pagos a lo largo de un período de 30 años. El importe total de la provisión constituida hasta 1996 era de 23 400 millones de francos franceses (FRF) (3 600 millones EUR). Según las autoridades francesas, como el Estado francés es su propio asegurador, no constituía por su parte reservas para estas pensiones (9).
2.1.2. Modificaciones introducidas en el estatuto de France Télécom y situación de su plantilla de funcionarios a partir de 1996
(20)
La Ley no 96-660, de 26 de julio de 1996 (10) (en lo sucesivo, «la Ley de 1996») modificó algunas disposiciones de la Ley de 1990. Con efecto a partir del 31 de diciembre de 1996, por una parte confirió a France Télécom el título de empresa nacional sujeta a las disposiciones legales aplicables a las sociedades anónimas, en la medida en que no fueren contrarias a la Ley y, por otra, cedió gratuitamente la mayoría de los bienes, derechos y obligaciones de la persona jurídica de Derecho público France Télécom a la empresa nacional France Télécom.
(21)
El capital de la empresa France Télécom SA («France Télécom») se fijó mediante decreto en 25 000 millones FRF (3,800 millones EUR) a partir de los fondos propios que constaban en el balance a 31 de diciembre de 1995. Las acciones de France Télécom fueron admitidas en octubre de 1997 en el mercado principal de la Bolsa de París, así como en el New York Stock Exchange (NYSE). Según el informe anual 1998, el capital de France Télécom se distribuía entre el Estado (63,6 %), inversores privados (31,2 %), el personal de France Télécom (3,2 %) y Deutsche Telekom (2 %). A partir del 7 de septiembre de 2004, con la cesión del 10,85 % del capital, la participación del Estado francés ya no era mayoritaria. Posteriormente, esta cuota siguió disminuyendo hasta situarse en un 26,65 % del capital, a 31 de diciembre de 2008. Sin embargo, con un 26,65 % de los derechos de voto y en ausencia de otros bloques de accionistas significativos, el Estado francés nombra al Director General, sigue siendo el principal accionista de France Télécom y puede, de hecho, influir en el resultado de la votación de los accionistas en los asuntos que requieran mayoría simple (11).
(22)
El cambio de estatuto de France Télécom previsto por la Ley de 1996 incluía también diversas disposiciones relativas a su personal. Según dicha Ley, el cuerpo de funcionarios de France Télécom está adscrito a la empresa nacional France Télécom y su gestión incumbe a esta. El personal con estatuto de funcionario conserva este estatuto y las garantías que le corresponden. Las condiciones de empleo de los funcionarios adscritos a France Télécom son idénticas a las de los funcionarios del Estado: gozan de la garantía de empleo y no pueden ser despedidos sino por motivo grave, en los casos definidos por la Ley. Por lo que se refiere a la contratación de nuevo personal, la Ley de 1996 permitía a France Télécom proceder hasta el 1 de enero de 2002 a contrataciones de funcionarios y, al mismo tiempo, contratar agentes contractuales bajo el régimen de los convenios colectivos.
(23)
A 31 de diciembre de 1996, France Télécom empleaba a 165 200 personas, de las cuales el 94,1 % eran funcionarios. En la práctica, sin esperar a la fecha límite del 1 de enero de 2002 establecida por la Ley de 1996, France Télécom puso fin a la contratación de funcionarios ya en 1997. Por consiguiente, el número de funcionarios descendió en un 47 % en diez años, pasando de 133 434 en 1997 a 69 892 en 2007. Esta reducción es claramente mayor que la del personal total de France Télécom (- 25 %), que era de 124 166 empleados a 31 de diciembre de 2007.
(24)
El artículo 6 de la Ley de 1996 también modificó el artículo 30 de la Ley de 1990 añadiendo dos letras c) y d) al texto original. La Ley impone a France Télécom el pago al Tesoro público, como compensación por la liquidación y pago por el Estado de las pensiones concedidas al personal funcionario de France Télécom:
«c)
[…], de una contribución patronal liberatoria, debida a partir del 1 de enero de 1997, en proporción de las cantidades pagadas en concepto de salario sujeto a retención para pensión. El tipo de la contribución liberatoria se calculará para igualar los niveles de costes sociales y fiscales obligatorios basados en los salarios entre France Télécom y las otras empresas del sector de telecomunicaciones reguladas por el Derecho común de las prestaciones sociales, para los riesgos que son comunes a los asalariados de Derecho común y a los funcionarios del Estado. Este porcentaje podrá ser revisado en caso de modificación de dichos costes. Las modalidades de fijación y pago al Estado de la contribución patronal se fijarán mediante decreto del Consejo de Estado;
d)
[…], de una contribución excepcional a tanto alzado, cuyo importe y modalidades de pago se fijarán en la Ley de Presupuestos Generales antes del 31 de diciembre de 1996».
(25)
La Ley de 1996 excluyó también a France Télécom del ámbito de aplicación del mecanismo de compensación de vejez generalizado y del de compensación de vejez específico previstos por la Ley de 1990 y que suponen, para France Télécom, el pago de compensaciones y compensaciones excesivas adicionales a la contribución patronal, indicadas en el cuadro 1. Entre 1991 y 1996, los importes abonados por este concepto equivalían al 18 % de las pensiones abonadas al personal funcionario.
(26)
La contribución patronal liberatoria establecida por la Ley de 1996 sustituye a la contribución complementaria prevista en la letra b) del artículo 30 de la Ley de 1990. Esta contribución se establece en un tipo de equidad competitiva basado en la igualación del nivel de las cotizaciones sociales y fiscales obligatorias a igual salario neto. El método de igualación se basa en una reconstitución de lo que sería el importe de los costes de un competidor que tuviera empleados sujetos al Derecho común de las cotizaciones a la Seguridad Social, incluidas las pensiones, garantizándoles un salario neto igual al de los funcionarios de France Télécom con una estructura de empleo idéntica.
(27)
El método excluye las cotizaciones pagadas por los competidores para asegurar a los asalariados y a los funcionarios contra los riesgos no comunes, en particular el desempleo y los créditos de los asalariados en caso de quiebra o liquidación de la empresa (en lo sucesivo, «el Seguro de Garantía Salarial» o «SGS»). Cuando se votó la Ley de 1996, dicha diferencia entre France Télécom y sus competidores no pasó desapercibida para el legislador, que constató que: «el juego de las disposiciones del artículo 6 permite a France Télécom reducir las cotizaciones UNEDIC que sus competidores potenciales pagan íntegramente» (12).
(28)
La contribución patronal de France Télécom, que se actualiza cada año, se expresa en porcentaje de los salarios brutos indiciarios de los funcionarios en activo. El porcentaje de dicha contribución patronal fue de un […] (13) % de promedio entre 1997 y 2010 y se fija como se indica en el cuadro 2, según las observaciones de la República Francesa:
Cuadro 2
Contribución patronal liberatoria pagada por France Télécom entre 1997 y 2010
Año
Tipo contribución
Millones EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
El cese de la contratación de funcionarios a partir de 1997 fijó un tope al número de funcionarios activos de France Télécom. A pesar de la jubilación de una parte cada vez mayor del personal funcionario entre 1991 y 2010, el cuadro muestra que la contribución patronal de 744 millones EUR pagada por France Télécom en 2010 era inferior en 407 millones EUR a los costes por jubilación que la empresa pagaba al Estado francés antes de la entrada en vigor de la reforma de 1996 y era equivalente a la contribución patronal que France Télécom pagaba 20 años antes, en 1991 (1 151 millones EUR y 743 millones EUR respectivamente, véase el cuadro 1).
(30)
La reforma introducida por la Ley de 1996 tiene por efecto que el importe de la contribución de France Télécom disminuye en valor absoluto y ya no está ligado al número de funcionarios que se jubilan. La transferencia de costes al Estado, introducida por la Ley de 1996, intervenía cuando las previsiones recogidas por el Senado indicaban un aumento significativo de los costes por jubilación a partir de 2005, alcanzando los 13 000 millones FRF (1 980 millones EUR) en 2007, 21 500 millones FRF (3 300 millones EUR) en 2017 y 34 000 millones FRF (6 100 millones EUR) en 2027 (14).
(31)
Los debates sobre el proyecto de ley en la Asamblea Nacional y en el Senado revelan un importe de 250 000 millones FRF de transferencia de costes por jubilación al presupuesto del Estado, que 100 000 millones FRF de cotizaciones anuales y 40 000 millones FRF de contribución excepcional no cubrirían, incluso añadiéndoles el producto de la cesión de una parte de las acciones de la empresa. Los mismos debates indican un importe máximo estimado de 40 000 millones FRF como contribución excepcional para reducir la importancia de la nueva y pesada carga para el Estado. Este importe se fijó de acuerdo con el Consejo de Banqueros para que fuera compatible con un ratio de deuda sobre fondos propios del 150 % y para que se correspondiera con las provisiones para pensiones constituidas por la empresa y al coste adicional para el Estado, a diez años y solo diez años, resultante de la diferencia entre las pensiones pagadas y la cotización liberatoria percibida en adelante (15).
(32)
La finalidad de compensación del Estado se recuerda no solo en el texto del artículo 30 de la ley aprobada por el legislador y en los debates sobre el proyecto de ley de 1996, sino también en el Informe anual de France Télécom para 1997, que habla del «pago al Estado francés de una contribución excepcional de 37500 millones de francos relacionada con las futuras pensiones de los antiguos funcionarios» (16). Las provisiones constituidas por France Télécom le permitieron reducir el necesario esfuerzo financiero neto ya que se limitó a pagar, en un solo año, el coste adicional de la reforma para el Estado durante diez años.
(33)
Así pues, la provisión destinada a repartir el efecto de los incrementos futuros de las contribuciones resultantes de la Ley de 1990 que France Télécom había constituido anualmente por un importe acumulado de 23 400 millones FRF (3 600 millones EUR) en 1996, se tuvo en cuenta para fijar el importe de la contribución excepcional (o «compensación»). La parte de dicha contribución que no correspondía a las provisiones constituidas cubría este coste adicional durante un período de diez años. El importe de la misma se fijó teniendo en cuenta el importe ya constituido como provisión por la empresa, como se ve claramente en los debates que se celebraron en su momento.
(34)
En efecto, debido al carácter liberatorio de la contribución patronal anual establecida por la Ley de 1996, desde entonces la obligación de France Télécom se limita al pago de dicha contribución, sin otro compromiso de cobertura de posibles déficits futuros, ni del régimen de pensiones de sus funcionarios ni de otros regímenes de la función pública. La provisión contable quedaba, por tanto, sin objeto como consecuencia de la Ley de 1996. La provisión se contabilizó como beneficio en la cuenta de resultados de France Télécom a 31 de diciembre de 1996, por un valor de 17 500 millones FRF (2 700 millones EUR) en el resultado neto (17).
(35)
Además, el importe de la contribución excepcional a tanto alzado prevista por la Ley de 1996 como compensación de la liquidación y del pago por el Estado de las pensiones concedidas al personal funcionario de France Télécom se fijó en 37 500 millones FRF (5 710 millones EUR) en la Ley de Presupuestos generales para 1997. Se financió mediante un aumento de las deudas a corto y largo plazo de la empresa (18) y se pagó en varios plazos entre enero y octubre de 1997. El importe de dicha contribución excepcional permitió reducir el déficit de las administraciones públicas francesas a 41 800 millones EUR en 1997. Sin ello, el déficit habría representado el 3,7 % del PIB de ese año.
(36)
El importe de esta contribución fue asignado al Ente Público de Gestión de la Contribución Excepcional de France Télécom, creado por la Ley de Presupuestos generales para 1997. La contribución excepcional constituye, con los eventuales productos financieros que genera, los únicos ingresos del ente. Sus gastos se presentan como un reintegro anual en el presupuesto del Estado, que se contabiliza en ingresos desde 2006 en el fondo de asignación especial para las pensiones civiles y militares del Estado. Este pago se fijó en 1 000 millones FRF (152,4 millones EUR) para 1997, incrementado posteriormente en un 10 % cada año, salvo disposición específica contraria en la Ley de Presupuestos generales. La vida del organismo público acaba una vez reintegrada la totalidad de sus ingresos al Estado (19).
(37)
La aplicación de las disposiciones establecidas en la Ley de Presupuestos generales para 1997 por la que se fijan los pagos anuales desembocó en el hecho de que la duración de vida del organismo público se estimara en 17 años en 1999, sin remuneración de su tesorería (20). Sin embargo, debido a pagos anuales más importantes que los previstos por la Ley de Presupuestos generales para 1997, este tiempo se ha acortado. Como se indica en el cuadro 3, el importe acumulado de los pagos anuales del establecimiento alcanzaba ya los 5 470 millones EUR en 2010. La extinción del establecimiento debido al pago íntegro de los recursos disponibles se preveía para el 31 de diciembre de 2011 (21). De este modo, la Ley de Presupuestos Generales para 2011 prevé un pago de 243 millones EUR en la cuenta de destino especial pensiones para ese año, que debería liquidar los ingresos del establecimiento (22).
(38)
En cualquier caso, el importe de la contribución excepcional -37 500 millones FRF- asignada al Establecimiento Público de Gestión de la Contribución Excepcional de France Télécom en 1997 corresponde al importe de la contribución, inferior a 40 000 millones FRF, mencionado en el debate del proyecto de la Ley de 1996. Aunque se ingresó en el presupuesto del Estado en 1997 y sigue contribuyendo anualmente al pago de las pensiones civiles y militares, el importe de dicha contribución fue fijado para compensar el coste adicional resultante para el Estado de la aplicación de la Ley de 1996.
(39)
La parte salarial de la financiación de las obligaciones de pensión de los funcionarios, fijada de conformidad con el artículo L 61 del Código de Pensiones de Jubilación Civiles y Militares desde la constitución del operador público France Télécom en 1991 no fue modificada por la Ley de 1996. Por otro lado, las Leyes de 1990 y 1996 no han modificado el régimen de pensión de los asalariados de Derecho privado de France Télécom, que es el de Derecho común de la Seguridad Social para el seguro de jubilación, completado por el régimen de la AGIRC para el personal directivo y por el régimen de la ARRCO para el personal no directivo. En virtud de este régimen, France Télécom y sus asalariados de Derecho privado asumen obligaciones equivalentes a las de las empresas competidoras en lo que respecta, en particular, al pago de las cotizaciones liberatorias por el empleador.
(40)
Con motivo de la reforma introducida por la Ley de 1996, el gabinete de actuarios elegido como asesor por el Estado francés consideró que la liquidación y el pago por el Estado de las pensiones concedidas al personal funcionario activo y jubilado de France Télécom ascenderían a 242 000 millones FRF [36 900 millones EUR (23)] en valor actualizado probable a 1 de enero de 1997 (24). Esta cifra se acerca al importe redondeado de 250 000 millones FRF mencionado en el Senado. La estimación con las mismas hipótesis actuariales de la contribución patronal liberatoria, que France Télécom pagaría como compensación, se calculó sobre la base de las mismas hipótesis actuariales, en 15 200 millones EUR, a los que hay que añadir la compensación o contribución excepcional de 5 700 millones EUR abonada en su totalidad en octubre de 1997. Las autoridades francesas estiman en […] mil millones EUR, en el momento de la entrada en vigor de la reforma, el valor de las contribuciones salariales futuras. El valor de la carga neta transferida por France Télécom al Estado francés, según estimación de 1996, era por lo tanto, de […] mil millones EUR.
(41)
Para el período de diez años (de 1997 a 2006) que se consideró en los debates sobre el proyecto de ley de 1996, el importe acumulado de las prestaciones a pagar estimado por el gabinete de actuarios elegido como asesor por el Estado francés fue de […] mil millones EUR. Durante este período, el importe total de las prestaciones efectivamente abonadas fue casi idéntico, […] mil millones EUR, es decir, una diferencia de previsión inferior al 0,83 % (25). Esto confirma a posteriori la exactitud de las previsiones en que se basaron los debates sobre la ley.
(42)
A partir de estas cifras, es posible constatar que los importes y su justificación debatidos en la Asamblea Nacional y en el Senado para fijar el importe de la compensación o contribución excepcional de France Télécom corresponden a los órdenes de magnitud comprobados ex post durante el período de diez años indicado en los debates sobre el proyecto de ley. En efecto, el importe máximo de la contribución excepcional anunciado, 6 000 millones EUR (40 000 millones FRF) corresponde a las provisiones constituidas por la empresa hasta 1996 para hacer frente a los futuros costes de jubilación entonces previstos, es decir 3 600 millones EUR (23 400 millones FRF) más la diferencia de 2 400 millones EUR a cargo del Estado entre las cotizaciones patronales y salariales percibidas entre 1997 y 2006, por una parte y, por otra, las prestaciones a pagar estimadas en 1996 por el mismo período de diez años.
(43)
Por otra parte, la información transmitida por la República Francesa y recogida en el cuadro 3 muestra que, durante el período 1997-2010, la carga acumulada de pensiones de los funcionarios de France Télécom a financiar por el Estado francés debido a la reforma de 1996 alcanzó […] mil millones EUR. La carga a financiar por el Estado se define como el saldo entre las cotizaciones anuales de France Télécom y de su personal funcionario en activo y las prestaciones de pensiones abonadas al personal funcionario jubilado año tras año, previa deducción de los pagos anuales del Establecimiento Público de Gestión de la Contribución Excepcional de France Télécom. Entre 1997 y 2010, la carga evolucionó del siguiente modo:
Cuadro 3
Carga derivada de la reforma de 1996 para el Estado francés (1997-2010)
(en millones EUR)
Cotizaciones
(patronales salariales)
Pagos anuales por el establecimiento público de gestión de la contribución excepcional de France Télécom
Prestaciones abonadas
Costes para el Estado
1997
[…]
152,4
[…]
[…]
1998
[…]
167,7
[…]
[…]
1999
[…]
184,5
[…]
[…]
2000
[…]
202,9
[…]
[…]
2001
[…]
223,2
[…]
[…]
2002
[…]
245,5
[…]
[…]
2003
[…]
270,0
[…]
[…]
2004
[…]
297,1
[…]
[…]
2005
[…]
326,9
[…]
[…]
2006
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007
[…]
395,4
[…]
[…]
2008
[…]
435,0
[…]
[…]
2009
[…]
578,0
[…]
[…]
2010
[…]
635,8
[…]
[…]
Total
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
Debido a las disposiciones de la Ley de Presupuestos generales para 1997 que los regula, los importes de los pagos anuales del Establecimiento Público de Gestión de la Contribución Excepcional de France Télécom abonados en 1997 no correspondían a los importes de las prestaciones estimadas o efectivamente abonadas al personal jubilado de France Télécom ni a los importes de los costes pendientes de financiación por el Estado y no han sido fijados en función de dichos importes. El examen de los importes efectivamente devueltos corrobora esta divergencia. Pese a la contribución excepcional abonada por France Télécom en 1997, el cuadro 3 demuestra que los importes de prestaciones abonados a los funcionarios jubilados de France Télécom superaron los recursos anuales a partir de 2004, excepto para el año 2006.
(45)
Por ello, los pagos de las cotizaciones anuales de France Télécom y los pagos anuales del establecimiento que gestiona la contribución excepcional no están asignados por separado y ex ante a las prestaciones abonadas a los funcionarios jubilados de France Télécom en la cuenta especial pensiones. En efecto, la asignación de la contribución excepcional únicamente a la financiación de las prestaciones en cuestión desde 1997, si se hubiera aplicado en lugar del sistema de devolución de importe incrementado anualmente en un 10 % contemplado en la Ley de Presupuestos de 1997, habría desembocado en la extinción del organismo público a finales de 2008, en vez de a finales de 2011 como estaba previsto, habida cuenta del importe no cubierto por las cotizaciones anuales, que figura en el cuadro 3. En cualquier caso, en ambos casos, el importe de la contribución excepcional habría sido agotado a 31 de diciembre de 2011.
2.2. La apertura progresiva y luego total de los mercados de telecomunicaciones
(46)
La reforma de la financiación de las jubilaciones de los funcionarios de France Télécom se produjo simultáneamente a la apertura total a la competencia de los mercados de servicios en los que operaba France Télécom. A partir de 1988, el sector de las telecomunicaciones se liberalizó progresivamente mediante la Directiva 88/301/CEE de la Comisión, de 16 de mayo de 1988, relativa a la competencia en los mercados de terminales de telecomunicaciones (26), y la Directiva 90/388/CEE de la Comisión, de 28 de junio de 1990, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones (27). La Directiva 90/388/CEE establecía medidas de liberalización para aplicar antes del 31 de diciembre de 1990 en lo que respecta a la comunicación de datos y los servicios de telefonía vocal y datos para redes de empresas y grupos cerrados de usuarios. El objetivo de la Directiva 96/19/CE de la Comisión, de 13 de marzo de 1996, por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE en lo relativo a la instauración de la plena competencia en los mercados de telecomunicaciones (28), era la liberalización total del sector de las telecomunicaciones a partir del 1 de enero de 1998.
(47)
En efecto, la Ley no 96-659, de 26 de julio de 1996, relativa a la regulación de las telecomunicaciones estableció las condiciones que permiten dar pleno efecto a la liberalización del sector, poniendo fin al monopolio de France Télécom sobre la telefonía fija y la transmisión de datos, organizando al mismo tiempo las tarifas e interconexiones con los competidores. Incluso en otros sectores, que no estaban sujetos a derechos exclusivos y, por tanto, ya competitivos en 1987, como el mercado de la telefonía móvil, France Télécom ejercía un liderazgo claro, con una cuota de mercado que pasó del 53,3 % al 49,8 % entre 1997 y 2002 (29). La Ley no 96-659 encargó también a France Télécom misiones de interés económico general y estableció un Fondo de Financiación de las obligaciones correspondientes, abastecido por los competidores.
(48)
En aplicación de las disposiciones mencionadas en los considerandos 46 y 47, desde 1988, France Télécom tuvo que hacer frente a la llegada de competidores (algunos parcialmente en manos de grupos internacionales) en los mercados de bienes y servicios en los que operaba en Francia, algunos de los cuales, como la telefonía móvil o las comunicaciones internacionales, tienen un componente transfronterizo. Este movimiento aumentó en los mercados liberalizados a partir de 1998. Por otra parte, France Télécom se alió con operadores extranjeros, tales como Deutsche Telekom y Sprint en 1996 (Global One) -mientras aumentaba, ya desde 1997, las asociaciones y tomas de participación-, en Italia (Wind), los Países Bajos (Casema) o bien obteniendo licencias móviles en Dinamarca y Portugal (30).
(49)
Por lo tanto, la reforma de la financiación de las jubilaciones de France Télécom ocurrió al mismo tiempo que la liberalización del mercado en la Unión Europea. Por consiguiente, produjo sus efectos en un mercado plenamente abierto a la competencia, donde, por otra parte, France Télécom entabló alianzas y adquirió participaciones significativas en otros Estados miembros. En efecto, el deseo de promover la expansión de France Télécom en mercados europeos fuera de Francia aparece como trasfondo de la Ley de 1996 y de la apertura de la empresa al capital privado, como se desprende de las declaraciones con motivo del debate del proyecto, en las que se habla de «las ambiciones que el Gobierno francés tenía para su campeón nacional, France Télécom» (31).
(50)
Actualmente, France Télécom se presenta como el primer proveedor de acceso a internet de banda ancha y el tercer operador móvil en Europa, así como uno de los líderes mundiales de servicios de telecomunicaciones a empresas multinacionales. Fuera de Francia, France Télécom opera significativamente a través de filiales, con posiciones de primer plano en España, El Reino Unido, Polonia, Eslovaquia, Bélgica y Austria (32).
3. RAZONES QUE MOTIVARON LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
(51)
En su decisión de incoar un procedimiento de examen, la Comisión expuso su evaluación preliminar de las medidas introducidas por la Ley de 1996 comparándolas con el marco de referencia para las cotizaciones sociales y fiscales obligatorias de France Télécom que la Ley de 1990 fijaba. Consideró que estas medidas parecían conceder, mediante recursos estatales, una ventaja selectiva a France Télécom que podría falsear la competencia y afectar al comercio entre Estados miembros, así como constituir una ayuda estatal según lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(52)
La Comisión observó además que, en caso de que dichas medidas constituyan una ayuda estatal, esta no se notificó a la Comisión antes de su aplicación, cuando debía considerarse una ayuda nueva según la jurisprudencia. Por lo tanto, la República Francesa no habría cumplido con su obligación de notificación con arreglo al Tratado, y la medida debería considerarse ilegal.
(53)
La Comisión concluyó que, sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, podía examinar la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior. La Comisión observó además que la misma disposición le había permitido concluir que la ayuda concedida a La Poste en el momento de la reforma del método de financiación de las pensiones de sus funcionarios era compatible con el mercado interior (33) y que, habida cuenta de las semejanzas entre ambos casos, era adecuado efectuar un análisis similar en el caso que nos ocupa.
(54)
En su examen preliminar de la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior, y no obstante la semejanza con la reforma del método de financiación de las jubilaciones de La Poste, la Comisión comunicó a la República Francesa las siguientes dudas:
a)
en primer lugar, aun subrayando que no disponía de información detallada que demostrara que los tipos de cotización pagados por France Télécom eran iguales a los pagados por empresas privadas de Derecho común que operan en el sector de las telecomunicaciones en Francia, la Comisión observó que la tasa de contribución liberatoria aplicada a France Télécom desde 1997 no permitía garantizar una igualdad competitiva (level playing field) con sus competidores. Ello se debe al hecho de que el tipo aplicado a France Télécom solo incluye las cotizaciones correspondientes a los riesgos comunes entre empleados de Derecho común y funcionarios del Estado y, por lo tanto, excluye cotizaciones correspondientes a los riesgos no comunes como el desempleo o el impago de salarios en caso de quiebra o liquidación de la empresa;
b)
en segundo lugar, la Comisión no disponía de información suficiente sobre los efectos de la reducción de costes de jubilación en la competencia, para evaluar si los posibles efectos positivos superan los efectos negativos. Ahora bien, para ello, la Comisión debía tener en cuenta por otra parte, el hecho de que France Télécom aún no había reembolsado íntegramente ayudas ilegales e incompatibles en virtud de la Decisión de la Comisión, de 2 de agosto de 2004, relativa a la ayuda estatal ejecutada por Francia en favor de France Télécom (en lo sucesivo, «Decisión sobre la aplicación del impuesto profesional a France Télécom») (34), Decisión que Francia no había acatado en el plazo establecido, tal y como ha constatado el Tribunal de Justicia (35).
4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(55)
Las observaciones presentadas por las partes interesadas se resumen en las secciones 4.1 a 4.3.
4.1. France Télécom
(56)
En sus observaciones, que considera complementarias respecto a las observaciones remitidas por la República Francesa, France Télécom considera que se enfrenta a un problema de exceso de plantilla crónico, debido a su antiguo estatuto de administración, y que no tiene, para el personal en cuestión, las mismas posibilidades de fluidez del empleo que sus competidores. France Télécom debe por tanto hacer un esfuerzo de formación muy significativo de 180 millones EUR, equivalente al 4,5 % de la masa salarial, frente al 2,9 % para la media de las empresas francesas. France Télécom alega también un peso de salarios superior de alrededor del […] % sin contar las bonificaciones e incrementos. Además, al no poder aplicar planes sociales, France Télécom financió el coste de los programas de acompañamiento de partidas de funcionarios, como el permiso de fin de carrera, por un importe superior a los 8 000 millones EUR entre 1996 y 2006.
(57)
En segundo lugar, France Télécom considera que los costes de pensión pagados entre 1990 y 1996 eran anormales y la ponían en una situación de desventaja estructural respecto a sus competidores privados, con arreglo a la sentencia Combus (36), ya que el marco de referencia para evaluar el carácter normal o anormal de dichos costes es el régimen de Derecho común aplicable a los competidores. El Tribunal confirmó posteriormente los principios establecidos en la sentencia Combus en su sentencia Hotel Cipriani (37). France Télécom no acepta que la situación de un único operador, en el presente caso, ella misma, antes y después de la reforma introducida por la Ley de 1996, pueda constituir un marco de referencia apropiado para evaluar la existencia de una ventaja económica en el sentido de la jurisprudencia. En cualquier caso, si el marco de referencia tuviera que ser France Télécom antes y después de la reforma de 1996, la medida no podría calificarse como selectiva puesto que se aplicaría de forma homogénea dentro de dicho marco.
(58)
De ello se desprendería que las medidas en cuestión, o bien no constituyen ayudas estatales con arreglo al Tratado porque liberan a France Télécom de una desventaja estructural anormal, o bien no pueden calificarse como ventaja selectiva constitutiva de ayuda estatal.
(59)
Subsidiariamente, France Télécom considera que la ayuda estatal, suponiendo que exista, sería compatible con el mercado interior según los criterios establecidos por la Comisión en su Decisión relativa al régimen de jubilaciones de La Poste (en lo sucesivo, «la Decisión "La Poste"») (38). A este respecto, el carácter específico de su régimen, en la medida en que paga una contribución calculada sobre la única base de los riesgos comunes, no implica que France Télécom esté en una situación favorable respecto a sus competidores desde 1996: además de las desventajas estructurales ligadas al estatuto de los funcionarios que emplea, France Télécom tuvo que pagar unos costes considerables relacionados con la reforma de 1996, cuya compatibilidad con el mercado interior debe analizarse y cuyo importe de 5 700 millones EUR supera con mucho el importe que France Télécom habría tenido que pagar si su contribución hubiera estado sujeta a los riesgos no comunes.
(60)
France Télécom considera que, en la Decisión «La Poste» (39), la Comisión admitió que el importe de una contribución única excepcional (2 000 millones EUR), en el marco de una reforma que entró en vigor después de la notificación pero antes de la Decisión de la Comisión, podía compensar las cotizaciones correspondientes a los riesgos no comunes, hasta la liquidación del importe de la contribución única. Nada justificaría, según France Télécom, que la Comisión se apartara de este principio cuando las declaraciones políticas en el momento del debate sobre el proyecto de ley de 1996 no permiten considerar que el importe de la contribución global de France Télécom habría sido fijado por el legislador para mantener un statu quo de diez años.
(61)
Además, las cifras disponibles en 1996 irían en contra de la tesis según la cual el importe de 5 700 millones EUR se habría estimado, en aquel entonces, de forma que correspondiera exactamente al coste adicional para el Estado de la aplicación de la Ley de 1996 durante diez años compensando, año tras año, los costes anuales inferiores pagados por la empresa, incluso teniendo en cuenta los costes de compensación entre sistemas de pensiones de los que France Télécom se liberó en 1996 (40). El importe de la contribución excepcional tenía por objeto compensar globalmente al Estado francés con motivo de la reforma. Por consiguiente, debería necesariamente tenerse en cuenta para evaluar la equidad competitiva de la misma desde su entrada en vigor en 1997.
(62)
Por último, France Télécom considera que, puesto que sin la reforma de 1996 habría sufrido una desventaja competitiva significativa en mercados cuya liberalización era un objetivo de la Unión y como las autoridades francesas se han adaptado ya totalmente a la decisión relativa a la aplicación del impuesto profesional a France Télécom (41), la medida no implica efectos negativos sobre la competencia.
4.2. Los denunciantes
(63)
Los denunciantes comparten la valoración de la Comisión en la Decisión de incoar el procedimiento en cuanto a la existencia de una ayuda de Estado, según lo dispuesto en el Tratado, en la reducción de los costes de jubilación a pagar por France Télécom introducida por la Ley de 1996. Según el razonamiento seguido en dicha Decisión, de la que los denunciantes lamentan la falta de cuantificación, el importe de la ayuda sería de 12 300 millones EUR y en ningún caso inferior a 9 900 millones EUR (42). Los denunciantes consideran que son los efectos de la medida, a saber, la reducción de costes sociales que gravan normalmente el presupuesto de la empresa, y no el objeto de la misma, es decir, la compensación de una supuesta desventaja, los que determinan su calificación de ayuda estatal. Por otra parte, no existiría desventaja en el empleo de funcionarios por France Télécom ya que la empresa paga cotizaciones de desempleo y costes salariales inferiores en un 13 % a los que pagan sus competidores y dispone de un personal estable y flexible en cuanto a la reducción de la masa salarial mediante jubilaciones anticipadas y posibilidades de traslado hacia la función pública.
(64)
Según los denunciantes, la ayuda estatal presentada así sería incompatible con el mercado interior. En efecto, la considerable ventaja competitiva proporcionada a France Télécom era tanto más perjudicial cuanto que la reducción de costes no era necesaria para evitar poner en peligro su estructura financiera: liberada de una deuda actualizada neta de pensiones de, como mínimo, 900 000 millones EUR en 1996 y sin tener ya que introducir estos costes en su balance o en el anexo al mismo, France Télécom se endeudó posteriormente por importes muy superiores, con una deuda financiera neta de 44 000 millones EUR de promedio entre 1997 y 2007. Posteriormente, la ayuda que permite a France Télécom no pagar los costes de pensiones heredados del monopolio ha permitido financiar la expansión internacional de la empresa, reforzando al mismo tiempo su posición en Francia, donde gozaba de considerables ventajas de monopolio, de las que los costes eran la justa compensación.
(65)
Además, las ayudas ilegales e incompatibles no reembolsadas en el pasado prohibirían que se declarara compatible la ayuda al funcionamiento en cuestión, teniendo en cuenta su efecto acumulado. Por último, la falta de equidad competitiva de la reforma de 1996, a causa del impago de las cotizaciones correspondientes a los riesgos de desempleo y del impago de salarios en caso de quiebra de la empresa, excluye la compatibilidad de la reforma con las normas del Tratado. Ahora bien, conviene que la deuda de pensiones de France Télécom sea evaluada por un experto independiente y que Francia se comprometa a garantizar la neutralidad financiera del régimen, en particular previendo mecanismos de ajuste de la contribución patronal y de la compensación de 5 700 millones EUR en caso de variación de los costes.
4.3. El operador de telecomunicaciones
(66)
El operador de telecomunicaciones comparte y apoya el análisis preliminar que recoge la Decisión de incoación de la Comisión, que califica de ayuda estatal nueva e ilegal las modificaciones introducidas por la Ley de 1996 destinadas a sustituir las contribuciones liberatorias anuales de France Télécom por los pagos de pensiones realmente sufragados por el Estado, una vez deducidas las cotizaciones pagadas por los empleados activos con el estatuto de funcionario. La misma cualificación se aplicaría también, según dicho operador, a las cotizaciones sociales correspondientes a los riesgos no comunes a los empleados de Derecho privado que pagan los competidores de France Télécom, pero que esta no paga, al menos desde 1996, para su personal funcionario y para su personal de Derecho común. Por otra parte, en contra de lo que ocurre con el caso que fue objeto de la Decisión «La Poste» (43), el cálculo de la cotización patronal de France Télécom no ha incluido y sigue sin incluir todavía dichas cotizaciones, lo que impediría que la ayuda se considere compatible.
(67)
Por lo que se refiere a la ayuda que procede de la desaparición del reembolso al Estado de las pensiones abonadas, el operador considera que el análisis del balance competitivo hecho por la Comisión en su Decisión «La Poste» debería llevarla, por el contrario, a declararla incompatible. Este análisis debería basarse en los hechos ocurridos desde 1996 y no, como en la Decisión «La Poste», en un hipotético futuro.
(68)
Ahora bien, según dicho operador, en muchos de los mercados donde está activa, France Télécom posee una posición de poder de mercado similar a una posición dominante. Por ello, está sometida a obligaciones de regulación ex ante en los mercados mayoristas de banda ancha y de muy alta velocidad, de origen y de terminación de llamadas en líneas fijas. En su Decisión de 16 de julio de 2003, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 82 del Tratado CE en el asunto COMP-38.233, la Comisión observó y sancionó una infracción al artículo 102 del TFUE por parte de France Télécom mediante su filial Wanadoo (44). Desde el momento en que la empresa goza de buena salud financiera, las ayudas recibidas le han permitido financiar su expansión internacional, especialmente con la adquisición de Orange, Retevisión y AMENA.
(69)
Por último, el operador pide a la Comisión que cuantifique exactamente los importes de la ayuda cuestionada y, en aplicación de la jurisprudencia «Deggendorf» (45), que se niegue a admitir la compatibilidad de las medidas en cuestión con el mercado interior mientras no se hayan devuelto las ayudas ilegales del pasado.
5. COMENTARIOS DE LA REPÚBLICA FRANCESA
(70)
La República Francesa considera que los cambios introducidos en 1996 en el método de financiación de las pensiones de los funcionarios del Estado francés adscritos a France Télécom no contienen ningún elemento de ayuda estatal. En cualquier caso, la reforma de 1996 sería compatible con el mercado interior, en particular, por transposición a este caso del razonamiento seguido por la Comisión en su Decisión «La Poste» (46).
5.1. Sobre la existencia de una ayuda estatal
(71)
Según la República Francesa, la Ley de 1990 ponía a France Télécom en una situación singular y excepcional respecto al Derecho común que establece, por su parte, que las empresas paguen una contribución patronal liberatoria, proporcional a la masa salarial y no vinculada al nivel de las pensiones abonadas. De este modo, los costes asumidos por France Télécom serían anormales, puesto que el déficit financiero del subsistema con respecto al personal afectado era seguro y llegaría a ser insoportable, teniendo en cuenta la reducción inevitable del número de funcionarios activos y al aumento concomitante del número de jubilados.
(72)
La reforma de 1996 habría adaptado la financiación de las jubilaciones al Derecho común, sin colocar a la empresa en una situación competitiva más favorable, ya que la contribución de France Télécom se calcula anualmente con el fin de adaptar el nivel de las cotizaciones sociales y fiscales obligatorias a las de los competidores del sector de las telecomunicaciones. Sin embargo, el no considerar las cotizaciones correspondientes a los riesgos no comunes entre asalariados de Derecho privado y funcionarios en el cálculo de la cotización en aplicación del «tipo de equidad competitiva» estaría justificado en razón del estatuto de estos últimos, que excluye, por ejemplo, el riesgo de desempleo, excepto en casos excepcionales de despido o revocación.
(73)
La República Francesa considera que la situación de los competidores de la empresa en Francia debe constituir el marco de referencia para determinar el carácter normal o anormal de los costes que pesan sobre France Télécom. Sin embargo, en este caso, dado el carácter exorbitante, ajeno al Derecho común, insostenible e injusto a largo plazo de la carga que imponía a France Télécom la Ley de 1990, su supresión y equiparación con la situación de los competidores, previstas en la reforma de 1996, no han hecho más que restablecer las condiciones normales de competencia. Por otra parte, France Télécom no ha sido compensada por las desventajas sufridas bajo dicho régimen, mientras que, como señala en sus observaciones, sigue soportando desventajas estructurales, costes adicionales y rigideces debidas al estatuto aplicable a los funcionarios que emplea en lo que se refiere a instrumentos financieros de acompañamiento de las partidas o de las vueltas a la administración, a esfuerzos en materia de formación profesional o a costes salariales superiores. Por consiguiente, el régimen actual derivado de la reforma no concede ninguna ventaja a France Télécom y no contiene, por lo tanto, ningún elemento de ayuda de Estado con arreglo al Tratado.
(74)
Esta interpretación procede de los principios generales establecidos por los órganos jurisdiccionales de la Unión según los cuales, puesto que solo constituyen una ayuda estatal las intervenciones que alivian los costes que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa, una ley que permite evitar que el presupuesto de una empresa se vea gravado por una carga que, en una situación normal, no existiría, no constituye una ayuda estatal (47). Este sería también el caso de las medidas que liberasen a un competidor público de una desventaja estructural con respecto a sus competidores privados (48). Esta interpretación también estaría conforme con la práctica de la Comisión (49).
(75)
Por último, de forma más general, la República Francesa no considera pertinente incluir en el presente procedimiento los mecanismos de compensación y de compensación excesiva según los cuales France Télécom asumía sus costes entre 1991 y 1996 (véase el cuadro 1) para determinar la existencia de una ayuda o la fecha en que un beneficio derivado de la reforma introducida por la Ley de 1996, que no contiene ninguna disposición al respecto, se concretizó. El pago de tales costes se debía también a un régimen de excepción al Derecho común en el que el régimen de pensiones aplicable a France Télécom se consideraba un régimen autónomo, lo que ya no fue el caso a partir de 1997.
(76)
Con esta salvedad, la República Francesa ajustó la estimación de costes facilitada por France Télécom y que se menciona en el considerando 61, que la empresa dejó de pagar a partir de 1997. Sobre la base de una reconstitución real para el período 2008-2010, calculada retrospectivamente mediante la aplicación de un factor de paso, la República Francesa considera que los costes que hubiera pagado France Télécom por este concepto son inferiores en 165 millones EUR a los que calculó la empresa.
5.2. Sobre la compatibilidad con el mercado interior de una posible ayuda estatal
(77)
En cualquier caso, la República Francesa considera que si la reforma de 1996 relativa a France Télécom constituyera una ayuda estatal, esta debería declararse compatible con el mercado interior, de conformidad con el análisis que hizo la Comisión en su Decisión «La Poste» (50). La reforma de 1996 liberó a France Télécom de una carga estructural que afectaba a su competitividad en un mercado en fase de liberalización y sus contribuciones se calculan, a partir de ahora, sobre la base de un tipo de igualdad competitiva relativo a los riesgos comunes.
(78)
El hecho de que la contribución que paga France Télécom desde 1997 no incluya los riesgos no comunes a los asalariados de Derecho privado no es incompatible con el mercado interior. A este respecto, el cuadro 4, que procede de la información facilitada por la República Francesa, ilustra la diferencia entre la contribución pagada por France Télécom y lo que habría pagado si los riesgos no comunes se hubieran integrado en el cálculo, previa deducción de las prestaciones autoaseguradas por France Télécom y otras exacciones que gravan a esta respecto a sus competidores.
Cuadro 4
Contribución patronal de France Télécom entre 1997 y 2010 calculada sobre el tipo de equidad competitiva aplicado (TEC) y un tipo de equidad competitiva modificado (TEC *) para integrar los riesgos no comunes
Año
TEC
Millones EUR
TEC*
Millones EUR
TEC-TEC*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
La República Francesa considera que, desde 1997 y hasta 2043, el valor actualizado de las cotizaciones efectivamente pagadas y a pagar por France Télécom alcanzaría los 13 500 millones EUR. Un tipo de igualdad competitiva modificado por la inclusión de los riesgos no comunes en el cálculo, previa deducción de las contribuciones que gravan a France Télécom pero no a sus competidores, daría lugar a una contribución anual más elevada para el mismo período, es decir, 16 700 millones EUR. Si bien no consideran pertinente la inclusión de dichos riesgos, las autoridades francesas han calculado que la diferencia (3 200 millones EUR) se vería ampliamente compensada por la contribución excepcional a tanto alzado de 5 700 millones EUR pagada por France Télécom en 1997.
(80)
La República Francesa considera que, como en la Decisión, «La Poste» (51), esta contribución a tanto alzado puede equipararse a una compensación que equilibre el pago de contribuciones vinculadas a un tipo modificado que integre las cotizaciones para los riesgos no comunes. En este caso, el importe de dicha compensación es superior en la actualidad al importe resultante de la diferencia entre el tipo fijado por la reforma de 1996 y el tipo modificado que se indica en el cuadro 4; además, este importe de compensación nunca será completamente apurado por la diferencia de los tipos. En estas condiciones, las dudas expresadas por la Comisión en su Decisión de incoación en cuanto a la ausencia de una verdadera equidad competitiva entre France Télécom y sus competidores carecerían de fundamento.
(81)
Para la República Francesa, la reforma del método de financiación de las pensiones de los funcionarios adscritos a La Poste, introducida en 2006 e inspirada por la de France Télécom en 1996, sería, en lo esencial, perfectamente comparable con esta última. Habida cuenta de este paralelismo, ninguna justificación permitiría a la Comisión apartarse del precedente que supone La Poste. En particular, la Comisión debería admitir que la contribución excepcional a tanto alzado impuesta a France Télécom se tuviera en cuenta en el análisis de la equidad competitiva de la reforma, considerándola de hecho como un anticipo sobre el pago de las cotizaciones relativas a los riesgos no comunes.
(82)
Por el contrario, el contenido de los debates en la Asamblea Nacional y el Senado, en los que se mencionaba un período de diez años de cobertura financiera de la reforma, deberían considerarse declaraciones circunstanciales. Semejante razonamiento no se encuentra ni en las exposiciones de motivos de los proyectos de ley ni en las leyes en cuestión o en los textos adoptados para su aplicación. La intención del legislador en 1996 habría sido fijar los costes de las jubilaciones de France Télécom en un nivel equivalente al de los competidores y no anular la efectividad de la reforma por un período de diez años, como se sobreentendería en el razonamiento que la Comisión podría adoptar basándose en declaraciones fuera de contexto.
(83)
Los trabajos parlamentarios indicaban sin ambigüedad que el importe de la contribución se había fijado a tanto alzado, sin relación con los costes que el Estado tendría que asumir realmente. Asimismo, en su Decisión no 96-385 DC de 30 de diciembre de 1996, el Consejo Constitucional señaló que la contribución global de 37 500 millones FRF se justificaba por la asunción por el Estado de las jubilaciones de los funcionarios, sin constituir su contrapartida mientras que, por otra parte, los pagos al presupuesto del Estado no estarían asignados a un gasto particular y contribuirían a las condiciones generales de equilibrio de este presupuesto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 de la orden orgánica de 2 de enero de 1959, relativa a las Leyes de Presupuestos.
(84)
Para la República Francesa, el importe exacto de la contribución excepcional se fijó en la Ley de Presupuestos generales para 1997, teniendo en cuenta no un período de diez años durante el cual esta contribución «reembolsaría» al Estado, sino, al contrario, en función del efecto en la estructura de balance de France Télécom, que debía seguir siendo soportable. La evaluación de su importe se habría hecho no en una lógica de compensación de costes para el Estado, sino teniendo en cuenta la capacidad contributiva de la empresa.
(85)
La manera en que esta contribución fue gestionada, sin relación con las prestaciones de jubilación abonadas realmente desde 1997, confirmaría su carácter global. Así, de las cifras proporcionadas por la República Francesa se deduce que, entre 1997 y 2006, las pensiones abonadas a los funcionarios de France Télécom mediante la cuenta especial para las pensiones ascendían a […] mil millones EUR, mientras que el establecimiento público encargado de gestionar la contribución excepcional de France Télécom habría reembolsado en dicha cuenta un importe de 3 400 millones EUR. Durante el mismo período, el saldo no financiado por las cotizaciones abonadas ascendería a 1 200 millones EUR. Por otra parte, en 1997 se consideraba que este fondo se mantendría entre 17 y 25 años, sin relación con el período de diez años sobre el cual la Comisión basa el razonamiento que parece querer adoptar.
(86)
La República Francesa considera que France Télécom habría quedado fuera del mercado sin la reforma, con porcentajes de contribución alcanzando el 77 % del salario bruto indiciario en 2010 y una provisión en sus cuentas de los compromisos de jubilación para los funcionarios que le están adscritos. La reforma ha sido, pues, una etapa decisiva en la adaptación a la liberalización del mercado, conforme a un objetivo de la Unión, adaptada al mismo y limitada al mínimo necesario. Sin esta reforma, France Télécom habría estado excluida del mercado y no habría podido proceder a las inversiones necesarias, en particular, para permitir la desagregación del bucle local, sin que pudiera excluirse un riesgo de quiebra, de modo que la reforma no habría tenido efectos negativos sobre la competencia.
(87)
Además, según la República Francesa, la reforma del modo de financiación de las jubilaciones de France Télécom y, en particular, la imposición del pago de una contribución excepcional, no habría implicado un coste para el Estado entre 1997 y 2006 sino que habría generado, de hecho, un ingreso neto de más de 9 100 millones EUR para el Estado francés, según las estimaciones de las autoridades francesas (52). Si hubiera que hacer un cálculo del rendimiento de la contribución excepcional, la República Francesa considera que habría que inclinarse por un tipo de actualización del 7 %. Así pues, el principio de una contribución excepcional estaba aceptado desde 1996. El plazo de inversión debía ser largo, ya que los diferenciales previstos entre las prestaciones a pagar y las cotizaciones esperadas solo habrían superado los 500 millones EUR en 2005, es decir, nueve años después, y solo sobrepasarían los 1 000 millones EUR 12 años después. Como media para 1996, el tipo de las obligaciones similares del Tesoro (en lo sucesivo, «OAT») a 15 años ascendía al 6,9 %. France Télécom procedió, por su parte, a emisiones de obligaciones entre noviembre de 1991 y noviembre de 1997 al tipo medio comparable del 7 %.
(88)
Por último, el secuestro de los importes reclamados por la Comisión en aplicación de su decisión relativa a la aplicación del impuesto profesional a France Télécom (53) y el pago de dichos importes, deberían llevar a la Comisión a considerar su decisión como ejecutada, de conformidad con su Comunicación de 2007 en la materia (54). Por consiguiente, no debería examinarse el efecto acumulado de estas ayudas.
6. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
6.1. Existencia de ayuda estatal en los términos del artículo 107, apartado 1, del TFUE
(89)
El artículo 107, apartado 1 del TFUE establece que: «Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen con falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(90)
La aplicación de los requisitos acumulativos de dicho artículo a los hechos del caso de autos se expone en las secciones 6.1.1 a 6.1.5.
6.1.1. Ayuda otorgada por el Estado mediante fondos estatales
(91)
La Ley de 1990 y la Ley de 1996 emanan del Estado francés. Contemplan la medida según la cual France Télécom pagará al Tesoro Público una compensación para la liquidación y el pago de las pensiones concedidas a los funcionarios de France Télécom efectuados por el Estado. Cuando, en aplicación de la Ley de 1996, la compensación pagada por France Télécom al Tesoro Público es menor que en la versión inicial de la Ley de 1990, la ayuda se otorgará a France Télécom mediante recursos del Estado francés.
6.1.2. Favoreciendo a determinadas empresas
(92)
Las disposiciones de la Ley de 1990 establecían el régimen aplicable al operador público dotado de personalidad jurídica France Télécom. La Ley de 1996 relativa a la empresa nacional France Télécom modifica dicho régimen mediante disposiciones aplicables a France Télécom según modalidades que determina solo para esta empresa.
(93)
El régimen establecido por la Ley de 1990 tiene por objeto determinar una compensación específica respecto a los principios y los importes de las contribuciones patronales para las pensiones abonadas por France Télécom al Estado francés. De este modo, tanto la compensación a pagar por France Télécom, prevista por la Ley de 1990 en su redacción inicial, que se aplicó entre 1991 y 1996, como la compensación diferente creada por la Ley de 1996 y que se aplica desde 1997, son medidas específicas que conciernen únicamente a France Télécom y que cumplen así la condición de selectividad, en contra de lo que sostiene France Télécom.
6.1.3. Ventaja económica que falsea o amenaza con falsear la competencia
(94)
Conviene determinar si las medidas que establecen el importe de la compensación en cuestión favorecen a France Télécom. La cuestión de si las modificaciones introducidas en el artículo 30 de la Ley de 1990 por la Ley de 1996 constituyen una ayuda en la medida en que dan una ventaja económica a France Télécom debe apreciarse en función de la naturaleza y la economía del sistema de pensiones en cuestión y de los efectos que han derivado de ello para France Télécom, y no en función de las causas o de los objetivos de las enmiendas. Por lo tanto, el objetivo perseguido al enmendar la Ley de 1990 no es, en principio, pertinente para evaluar sus efectos, en contra de lo que sostiene la República Francesa.
(95)
La asunción por el Estado de la liquidación y del pago de las pensiones concedidas a los funcionarios de France Télécom resulta de la aplicación del Código de Pensiones de Jubilación Civiles y Militares que solo se aplica a los antiguos funcionarios en cuestión. Ni la Ley de 1990 ni la de 1996 han modificado el estatuto de estos funcionarios, ni tampoco el principio de asunción por el Estado del pago de su pensión. Esta asunción parece derivar del principio según el cual los funcionarios estatutarios están al servicio del bien público con total independencia y en beneficio del interés general. Pero no es el caso cuando dichos funcionarios trabajan para una empresa que presta sus servicios a título oneroso con el fin de servir el interés y el beneficio de esta empresa en competencia con otras empresas que prestan esos mismos servicios.
(96)
En este sentido, el pago de una compensación al Estado, previsto por la Ley de 1990 tanto en su redacción original como en las modificaciones introducidas por la Ley de 1996, constituye una excepción al principio de asunción por el Estado francés. Esta excepción se justifica por la naturaleza y la economía del sistema aplicable a las pensiones de los funcionarios empleados por France Télécom. En efecto, el Estado francés debe efectuar la liquidación y el pago de las pensiones concedidas, en aplicación del Código de Pensiones de Jubilación Civiles y Militares, a los funcionarios de France Télécom que se rigen por el Estatuto General de los Funcionarios del Estado francés y no por el Derecho común en materia de prestaciones de Seguridad Social.
(97)
Incluso en ausencia de compensación abonada por France Télécom, el Estado francés seguiría obligado a respetar sus compromisos vitalicios respecto al personal funcionario que se rige por el estatuto correspondiente, salvo si dichos compromisos se modificaran de forma unilateral. Por el contrario, la puesta a disposición de France Télécom de funcionarios formados por el Estado sin ninguna compensación en cuanto a las pensiones pagadas o a pagar daría una clara ventaja a esta última.
(98)
En la medida en que los competidores de France Télécom no emplean personal con estatuto de funcionario respecto de los cuales el Estado francés tendría una obligación financiera idéntica, la lógica del sistema de financiación de las pensiones y del pago de compensaciones para France Télécom, instaurado por la Ley, no se les puede aplicar. Lo demuestra el hecho de que, como el estatuto del personal empleado por los competidores es diferente en cuanto a los riesgos de impago de salarios regulados por el Derecho común de las prestaciones de Seguridad Social, las autoridades francesas parecen pensar que el pago de cotizaciones sociales para la cobertura de este riesgo se justifica en su caso. Ahora bien, la República Francesa se basa precisamente en este estatuto para considerar que no se justifica la inclusión de los riesgos no comunes a los funcionarios y al personal de Derecho privado en el cálculo de la compensación abonada por France Télécom al Estado en virtud de la Ley de 1996.
(99)
Por lo tanto, de ello se desprende que, por lo que se refiere a los costes pagados por el empleo de su personal de Derecho privado, estas empresas no se hallan en realidad, ni de hecho ni de derecho, en una situación comparable con la de France Télécom respecto a su personal funcionario, en contra de lo que sostienen en sus observaciones la República Francesa y France Télécom.
(100)
Asimismo, no cabe comparar el régimen de compensación aplicado a France Télécom con el régimen definido para otras entidades públicas que emplean a funcionarios estatutarios, como la Monnaie de Paris, o l’Office National des Forêts, que pueden calificarse como empresas respecto de algunas de sus actividades en virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE, o con otros establecimientos públicos con carácter industrial y comercial, tales como EDF o GDF en el pasado. EDF y GDF tenían sistemas de pensiones específicos, y no armonizados con los de la función pública. Los regímenes de EDF y GDF, por otra parte, se acoplaron al régimen general posteriormente, aunque cabe destacar que la Comisión concluyó que no existía ayuda, siempre que dicha adaptación resultara neutra, desde un punto de vista financiero, para el Estado (55), lo que no es el caso de la reforma de 1996 en el presente caso.
(101)
En cambio, el régimen de compensación en favor del Estado para el pago de las pensiones de los funcionarios adscritos a La Poste, antes de las modificaciones descritas y aprobadas con condiciones por la Comisión en su Decisión «La Poste», era también el de una empresa nacional comparable a un establecimiento público con carácter industrial y comercial y, en virtud de la Ley de 1990 en su redacción inicial, seguía siendo similar al de France Télécom, en la medida en que preveía el reembolso anual al Estado de las pensiones abonadas a los funcionarios jubilados y el pago de los costes previstos en el artículo L 134 del Código de la Seguridad Social.
(102)
Incluso si queda claro que La Poste no está en competencia con France Télécom, competencia que las ventajas otorgadas a esta última podrían falsear o amenazar con falsear, no es menos cierto que la lógica y las disposiciones del régimen de pensiones de los funcionarios de France Télécom antes de la reforma de 1996 eran las mismas que las del régimen comparable aplicado a La Poste en aquel momento. Por otra parte, la Comisión consideró, en su Decisión «La Poste», que la reforma del régimen aplicable a La Poste constituía una ayuda estatal, en contra de lo que la República Francesa sostiene en cuanto a France Télécom. De forma más general, para valorar la situación de France Télécom, la situación de referencia es la de una empresa, pública o privada, que emplearía un personal funcionario que hubiera conservado su estatuto. Tales empresas se hallarían en la misma situación de referencia que France Télécom. Por consiguiente, es basándose en este sistema de referencia como puede valorarse la existencia de una ayuda estatal en favor de France Télécom.
(103)
Del mismo modo, no puede alegarse que una medida no otorga ninguna ventaja a una empresa, France Télécom en el caso de autos, por el simple hecho de que esta viene a compensar una determinada desventaja que dicha empresa habría sufrido en el pasado, en contra de lo que alegan la República Francesa y France Télécom. Recientemente, la Comisión ha vuelto a rechazar la alegación de un operador histórico de telecomunicaciones, competidor de France Télécom, según el cual unos derechos sociales de pensión específicos, comparables a los de la función pública heredados del pasado y distintos de los de Derecho común para una parte del personal, justifican medidas de reducción de los costes sociales de las pensiones de esta categoría del personal contraídos por el operador (56). A este respecto, como destacaron las autoridades francesas en la discusión del proyecto, la Ley de 1996 impuso una carga nueva y pesada al Estado francés en cuanto a la liquidación y el pago de las pensiones concedidas a los funcionarios de France Télécom. En paralelo, la Ley de 1996 tuvo por efecto reducir la compensación que France Télécom había pagado siempre.
(104)
Debido a las modalidades de cálculo del tipo de contribución patronal previsto por la Ley, desde el 31 de diciembre de 1996 France Télécom paga al Estado una compensación inferior a la que habría abonado si la Ley no se hubiera aprobado. Además, a causa del carácter liberatorio de la contribución patronal instaurada por dicha Ley, France Télécom recuperó inmediatamente, a 31 de diciembre de 1996, la provisión asignada en estas cuentas al pago de sus obligaciones futuras. De este modo, la carga que se le retiro a France Télécom ni era nueva, ya que la Ley de 1990 volvía a la práctica presupuestaria anterior, ni era imprevisible, ya que la empresa constituía provisiones a tal fin, ni era una excepción al Derecho común de la Seguridad Social, ya que este no se aplica a la compensación pagada por France Télécom.
(105)
Nada más entrar en vigor, la Ley de 1996 transfirió al Estado francés la obligación de contribución anual que cubre íntegramente in fine el coste de financiación de las pensiones del personal afectado. El importe de la ayuda concedida por la Ley de 1996 se puede calcular, desde la entrada en vigor de la misma, por la diferencia anual entre la compensación que constituye la contribución liberatoria patronal abonada por France Télécom al Estado francés y los costes que habría abonado en aplicación de la Ley de 1990, que figuran en el cuadro 1, si esta hubiera seguido vigente, previa deducción del importe de la cotización global abonada en 1997.
(106)
Según las estimaciones proporcionadas por la República Francesa y que se exponen en el considerando 40, en el momento de la reforma de 1996 y hasta la extinción prevista de las obligaciones financieras resultantes del coste asumido por el Estado francés, las autoridades francesas podían evaluar este importe total de costes nuevos netos hasta 2043, fecha en que las obligaciones financieras del Estado respecto de los funcionarios jubilados o de sus derechohabientes se habrán extinguido, en […] mil millones EUR. El valor actual del coste neto ascendía a […] mil millones EUR en 1996, previa deducción de las cotizaciones anuales de France Télécom (15 200 millones EUR), de las de los empleados ([…] mil millones EUR) y de la contribución excepcional a tanto alzado de 5 700 millones EUR.
(107)
Conviene además tener en cuenta que los importes estimados en el momento de la reforma en 1996 constituyen una aproximación al importe real (57). Ni los importes de compensación previstos a cargo de France Télécom en forma de contribuciones anuales, ni la compensación de 5 700 millones EUR abonada en 1997, tenían por objeto o efecto conseguir la neutralidad presupuestaria para el Estado francés. Si este hubiera sido el caso, sin perjuicio del carácter adecuado de las hipótesis de cálculo actuarial, habría habido equivalencia entre costes e ingresos para la totalidad del período y, por tanto, ausencia de ventaja económica para France Télécom.
(108)
Las autoridades francesas eran conscientes de que la «transferencia de los costes de jubilación de los agentes funcionarios de France Télécom al presupuesto general del Estado» era «una carga nueva y pesada para el Estado» que la contribución excepcional a tanto alzado o el producto de la cesión de una parte de las acciones de la empresa en poder del Estado solo cubrirían parcialmente. Los debates mencionados en el considerando 31 muestran que el Estado francés no intentó en 1996 compensar íntegramente los nuevos costes que asumía de cara al futuro, sino, al contrario, que quiso asumir una nueva carga y que fueran «los intereses de la empresa los que [se tuvieran] en cuenta primero en este asunto».
(109)
Es evidente que, incluso con hipótesis actuariales distintas de las adoptadas por el Estado francés para estimar la nueva carga que asumía, y no obstante la contribución excepcional a tanto alzado pagada en 1997, la reforma ha concedido una ventaja económica considerable en forma de menores cotizaciones patronales de jubilación. Ahora bien, puesto que la contribución a tanto alzado o compensación no permitía cubrir completamente las cargas transferidas al Estado francés sino, como mucho, reducirlas, y teniendo en cuenta los órdenes de magnitud en cuestión, no procede confirmar el carácter apropiado del cálculo actuarial elegido entonces ni la exactitud de las estimaciones resultantes para todo el período que va hasta 2043.
(110)
Por otra parte, no procede comparar las ventajas financieras resultantes de las menores cotizaciones de France Télécom con las supuestas desventajas derivadas del hecho de emplear un personal funcionario, como afirma France Télécom, apoyada por la República Francesa. En efecto, la Ley de 1996 en ningún caso aumentó esas supuestas desventajas, ya que no dio lugar a la contratación de más funcionarios. Por lo demás, al descargar a France Télécom de una parte de sus obligaciones financieras, el objetivo de la Ley de 1996 no era compensar una supuesta desventaja relacionada con los salarios o, en palabras de France Télécom, la menor fluidez del empleo de personal funcionario.
(111)
Sobran, por lo tanto, motivos para rebatir los argumentos sobre las supuestas desventajas del empleo de funcionarios, evocados por la República Francesa y por France Télécom.
-
En primer lugar, France Télécom disponía, en vísperas de la apertura total del mercado francés a la competencia, de un personal bien formado y competente y, si hubiera tenido que sustituirlo íntegramente, no habría podido mantener su posición en el mercado, lo que France Télécom olvida señalar en sus escritos.
-
Además, el importe de los salarios y la inversión en formación del personal que France Télécom presenta como desventajas, son gastos normales en el presupuesto de una empresa y no está claro que no mejoren la implicación y la productividad del personal respecto a los competidores.
-
Por otra parte, si bien es cierto que France Télécom no dispone de posibilidades de adaptación de su masa salarial mediante la aplicación de un plan social de reducción de plantilla para el personal afectado, es poco probable que semejante plan, destinado únicamente a funcionarios estatutarios debido a su estatuto, pudiera ponerse en práctica debidamente, cuando el fin de la contratación de funcionarios en 1997 y el recurso a personal de Derecho privado le ofreció verdaderas posibilidades de flexibilidad de adaptación de su masa salarial.
-
Por último, si bien es cierto que la empresa dedica un presupuesto considerable para incitar a jubilarse anticipadamente al personal en cuestión, no es menos cierto que el incentivo y el interés para la empresa de poner en marcha dicho dispositivo habría sido menor sin la transferencia al Estado francés de obligaciones financieras que eran de France Télécom, tal como lo prevé la Ley de 1996. Este dispositivo permite fomentar las jubilaciones anticipadas y, por tanto, que el personal afectado pase antes a depender del Estado. Sin la Ley de 1996, France Télécom habría seguido asumiendo esta carga.
(112)
Parece igualmente infundada, a falta de relación con la cuestión de la existencia o no de una ventaja económica resultante de las medidas controvertidas, la toma en consideración de las ventajas competitivas, alegadas por los denunciantes, que France Télécom sacaría de su antiguo monopolio. Las presuntas ventajas o desventajas no tienen, de hecho, ninguna relación con la cuestión de la igualación de las condiciones de competencia en los mercados de las Telecomunicaciones en cuanto a cargas sociales se refiere.
(113)
Solo la contribución excepcional a tanto alzado, establecida por la Ley de 1996, gravó de forma inmediata los costes de France Télécom respecto a la situación de referencia definida anteriormente. El pago de la contribución global ha reducido el importe de la ayuda que recibió y recibirá France Télécom hasta la extinción de la carga financiera asumida por el Estado francés en su lugar en aplicación de la Ley de 1996. Sin perjuicio de la idoneidad de los métodos actuariales utilizados por el Gobierno francés en su momento, sin esta contribución a tanto alzado, el importe de los costes que France Télécom habría tenido que sufragar habría sido de 18 900 millones EUR y no […] mil millones EUR en valor neto de 1996.
(114)
La Ley de 1996 permitió y permite, pues, que France Télécom disponga de mayores recursos financieros para operar en los mercados donde está activa. Debido a la Ley de 1996, dichos recursos eran más importantes que aquellos de los que disponía con la Ley de 1990 en su redacción inicial. Ahora bien, los mercados de servicios de telecomunicaciones en los que operaba y opera France Télécom en todo el territorio francés así como en otros Estados miembros fueron abiertos a la competencia por la desaparición progresiva de derechos exclusivos o especiales a partir de 1988, de forma gradual primero y, salvo excepciones específicas, de forma total a partir de 1998. La apertura a la competencia fue total en Francia en 2002. La desaparición de las barreras jurídicas corrió pareja con la entrada de otros operadores con los que France Télécom compitió y compite, antes incluso de las medidas legislativas de 1990 y 1996, que son objeto de la presente Decisión.
(115)
Liberada de la obligación de provisión de costes de futuras jubilaciones en concepto de pensiones para su personal funcionario y sujeta a un nivel de cotización anual menor, France Télécom pudo disponer de un balance menos cargado con compromisos y gastos, lo que aumentó su atractivo a la hora de reunir fondos y le permitió gozar de una situación más favorable que antes de la reforma de 1996. Liberada de una carga contraída en su tradicional mercado francés, France Télécom pudo así desarrollarse con más facilidad en mercados de otros Estados miembros recientemente abiertos a la competencia, lo que de hecho hizo, tal como se explica en los considerandos 48 a 50.
(116)
El resultado es que la reducción de costes de France Télécom derivada de los métodos de cálculo de la compensación que debe abonar al Estado francés para la asunción de pensiones del personal funcionario falsea o amenaza con falsear la competencia entre France Télécom y los nuevos operadores en Francia y en los demás Estados miembros donde France Télécom opera.
6.1.4. Efecto sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros
(117)
Los mercados en los que France Télécom opera en Francia se abrieron progresivamente a la competencia a partir de 1988 y, por ello, están ampliamente abiertos a los intercambios entre Estados miembros. La Directiva 96/19/CE contemplaba la liberalización total del sector de las telecomunicaciones a partir del 1 de enero de 1998. Operadores cuyo capital está parcialmente en manos de empresas de otros Estados miembros distintos de Francia se han establecido en dichos mercados. Algunos de esos mercados se ocupan de comunicaciones internacionales entre Estados miembros. Asimismo, France Télécom, mediante sus filiales, presta servicios de comunicaciones electrónicas en otros Estados miembros, en particular en España, Bélgica o El Reino Unido.
(118)
En estas condiciones, una medida que reduce los costes generales de explotación y funcionamiento de France Télécom y libera de este modo recursos de los que dicha empresa dispone para invertir o para mejorar sus ofertas comerciales en Francia, o para establecerse en otros Estados miembros, puede afectar al comercio entre Estados miembros.
6.1.5. Conclusión sobre la existencia de ayuda de conformidad con el artículo 107, apartado 1, del TFUE
(119)
De lo anterior se desprende que, al disminuir la compensación que constituye la contribución patronal a pagar al Estado por los costes de jubilación previstos por la Ley de 1990, en su redacción inicial y sustituyéndola por la compensación prevista por la Ley de 1996, en la medida en que esta compensación es inferior a la aplicada anteriormente, la República Francesa ha concedido, mediante sus recursos, una ayuda a France Télécom que falsea o amenaza con falsear la competencia y afecta al comercio entre Estados miembros de conformidad con el artículo 107, apartado 1, del TFUE, y lo hizo en la transferencia de costes que establece la Ley de 1996.
(120)
Por lo tanto, es necesario examinar si esta ayuda puede declararse compatible con el mercado interior.
6.2. Bases jurídicas alternativas de compatibilidad de la ayuda
(121)
La Comisión observa que Francia no alegó el artículo 106, apartado 2, del TFUE como fundamento de la compatibilidad de las medidas en cuestión.
(122)
Las excepciones previstas en el artículo 107, apartado 2, del TFUE, relativas a las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, a las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales u otros acontecimientos de carácter excepcional, así como a las ayudas concedidas en determinadas regiones de la República Federal de Alemania, no son pertinentes, obviamente, en este caso concreto.
(123)
En cuanto a las excepciones contempladas en el artículo 107, apartado 3 del TFUE, la Comisión constata que las ayudas en cuestión no están destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista un grave problema de desempleo, ni están destinadas a fomentar la realización de un proyecto de interés europeo ni tienen por objeto poner remedio a una grave perturbación en la economía francesa. Tampoco están destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio.
(124)
Parece, pues, que solo el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE puede aplicarse para evaluar la compatibilidad de esta medida.
6.3. Compatibilidad de la ayuda con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE
(125)
A tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE: «Podrán considerarse compatibles con el mercado interior: […] las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común […]».
(126)
Para que una ayuda se considere compatible con el mercado interior porque facilita el desarrollo de determinadas actividades económicas o determinados sectores económicos, debe mejorar la forma en que se ejerce dicha actividad económica. Una ayuda solo es compatible, según lo dispuesto en el artículo 107, apartado 3, letra c), si no altera las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. En su evaluación, la Comisión concede una importancia particular a los criterios de necesidad y proporcionalidad (58).
(127)
A título preliminar, y debido a las dudas planteadas por la Comisión en su decisión de incoar el procedimiento, conviene señalar que la República Francesa ha recuperado de France Télécom un importe satisfactorio, correspondiente a la recuperación de las ayudas exigida por la Comisión en su Decisión relativa a la aplicación del impuesto profesional a France Télécom (59). La Comisión considera, previa confirmación de la sentencia del Tribunal General que desestima el recurso de anulación de esta Decisión por el Tribunal de Justicia (60), que la República Francesa ha adoptado las medidas necesarias para cumplir las obligaciones derivadas de dicha Decisión. En la medida en que la recuperación correcta de las ayudas abonadas en aplicación del impuesto profesional elimina la ventaja económica de la que France Télécom habría gozado a este respecto, no cabe estudiar los efectos de una posible acumulación con la ayuda que es objeto del presente procedimiento.
(128)
Por lo demás, hay que señalar de entrada que, en contra de lo que ocurre con los costes de inversión, las cargas sociales de una empresa son costes recurrentes de funcionamiento, y que la ayuda que disminuye esos costes constituye una ayuda al funcionamiento de la empresa, cuya compatibilidad con el mercado interior debe ser, según la jurisprudencia del Tribunal, evaluada de forma muy restrictiva por la Comisión.
6.3.1. Conformidad de la medida de ayuda con un objetivo de interés común
(129)
En el caso que nos ocupa, la ayuda ejecutada desde 1997 puede considerarse destinada a facilitar el desarrollo de la actividad económica de prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, en el contexto de la liberalización total de estos mercados. En efecto, la Ley de 1996 se adoptó conjuntamente con la Ley no 96-659, de 26 de julio de 1996, de regulación de las telecomunicaciones, que incorporaba las obligaciones de Francia respecto del Derecho de la UE y, especialmente, de la Directiva 96/19/CE.
(130)
A este respecto, el objetivo general contemplado en la Ley de 1996 por lo que se refiere al pago de una compensación financiera al Estado francés es aproximar los niveles de costes sociales y fiscales obligatorios basados en los salarios, entre France Télécom y las demás empresas del sector de las telecomunicaciones regulados por el Derecho común de las prestaciones sociales. El medio utilizado, a saber, una medida de ayuda dirigida directa y exclusivamente a la forma en que se fijan las contribuciones patronales de France Télécom, parece adecuado para alcanzar el objetivo deseado.
(131)
Una medida de ayuda destinada a reducir las cargas sociales corrientes de France Télécom, asumidas en un momento en el que la prestación de un servicio de monopolio para una parte preponderante de sus actividades no requería un comportamiento económicamente eficiente, puede contribuir, en un contexto competitivo diferente, a mejorar la forma en que los servicios anteriormente bajo monopolio se prestan, siempre que la asignación de los recursos financieros de las empresas competidoras a sus costes sociales respectivos no introduzca falseamiento en un proceso de competencia basado en los méritos. Ciertamente, se emiten reservas a continuación sobre la adecuación de determinadas disposiciones de la Ley para alcanzar el objetivo que fija. Sin embargo, no pueden ponerse en duda ni su legitimidad ni su conformidad con el objetivo de interés común de desarrollar mercados de servicios de comunicaciones electrónicas donde la competencia sea efectiva, contribuyendo así al progreso tecnológico y al desarrollo económico de esta actividad.
6.3.2. Necesidad de la medida de ayuda
(132)
La limitación de la plantilla de funcionarios adscritos a France Télécom inducida por la prohibición de contratación después del 1 de enero de 2002 prevista por la Ley de 1996 habría tenido como consecuencia inevitable un aumento considerable del coste de las jubilaciones para France Télécom en proporción del personal funcionario en activo. Sin la posibilidad de contratar funcionarios de los cuerpos del Estado, lo que es comprensible, por otra parte, habida cuenta del carácter ahora competitivo de la prestación de los servicios en cuestión, France Télécom habría tenido que hacer frente a unos pagos de pensiones excesivos para el personal afectado, en relación con los pagos a los que sus competidores debían y deben hacer frente. También cabe señalar que los compromisos de compensación a pagar al Estado francés previstos por las disposiciones iniciales de la Ley de 1990 se referían no solo a la plantilla de funcionarios en activo en mercados competitivos en 1990 y después sino también a los funcionarios de la Dirección General del Ministerio de Correos y Telecomunicaciones ya jubilados en 1990.
(133)
A modo de ejemplo, el tipo de contribución que se habría derivado para France Télécom del mantenimiento de los disposiciones de la Ley de 1990 habría sido del 77 % de los salarios indiciarios brutos de la plantilla de funcionarios en activo en 2010, según la República Francesa. Este tipo debe compararse con otro del […] %, que permitiría garantizar una total equidad competitiva para los riesgos comunes y no comunes entre France Télécom y sus competidores. En valores absolutos, la diferencia representaría aproximadamente […] millones EUR de coste adicional anual en relación con el índice de contribución que garantiza la igualdad competitiva. Además, a falta de consignar en la Ley el refuerzo del carácter ya liberatorio de las contribuciones patronales, France Télécom habría debido seguir haciendo frente a necesidades de provisión significativamente más importantes respecto a las provisiones de 3 600 millones EUR ya constituidas en 1996.
(134)
A este respecto, las consideraciones de los denunciantes respecto al hecho de que France Télécom pudo asumir desde 1996 una deuda financiera muy superior a los costes que el Estado francés le retiró no son relevantes porque no guardan relación con la cuestión examinada. Incluso si el aumento de la deuda financiera asumida por France Télécom desde 1996 y los importes en cuestión hasta la fecha parecen descartar el riesgo de quiebra de la empresa mencionado por la República Francesa en caso de que el régimen previsto por la Ley de 1990 se hubiera mantenido, la medida de ayuda es necesaria para el futuro a fin de permitir que France Télécom pueda competir en los mercados en cuestión basándose en los méritos, sin verse gravada por el peso de cargas sociales heredadas del pasado que sus competidores no tienen.
(135)
Las consideraciones de los denunciantes y del operador de telecomunicaciones sobre la pertinencia de un balance de conjunto para evaluar la necesidad de la ayuda en relación con los demás beneficios obtenidos por France Télécom de su antiguo monopolio no tienen fundamento en este caso. Bien es cierto que, desde 1996, la posición de France Télécom en muchos de los mercados de servicios en que opera en Francia sigue siendo preponderante, en particular a causa de los efectos de red inherentes a los mercados de comunicaciones. Asimismo, France Télécom ha ampliado su presencia en los mercados de otros Estados miembros, adquiriendo en ellos posiciones importantes, especialmente en Polonia y en España. Pero no es menos cierto que, como señala de forma indirecta el operador de telecomunicaciones en sus observaciones, debido a su posición dominante con arreglo al artículo 102 del TFUE o a su significativo poder de mercado según la normativa aplicable a las comunicaciones electrónicas en la Unión (61), France Télécom está sujeta a obligaciones asimétricas particulares que no tienen otras empresas competidoras con menos poder de mercado.
(136)
Ahora bien, estas obligaciones, por ejemplo en materia de acceso a su red, de orientación de las tarifas hacia los costes o de abstención de comportamientos comerciales que se permitirían a una empresa no dominante, tienen por objeto, precisamente, garantizar que la posición de France Télécom heredada de su antiguo monopolio no sea más perjudicial para la competencia. Estos instrumentos reglamentarios ad hoc, diseñados y aplicados regularmente por las autoridades nacionales de regulación y competencia y por la Comisión (62), son más específicos y eficaces para remediar los efectos persistentes de las ventajas que France Télécom saca de su antiguo monopolio, según alegan los denunciantes.
(137)
Por lo tanto, la ayuda estatal objeto del presente procedimiento parece, en su esencia, necesaria para alcanzar un objetivo de interés común mejorando las condiciones de competencia inherentes a los costes de jubilación y, por ende, la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas.
6.3.3. Proporcionalidad de la medida de ayuda
(138)
Hay que reconocer que la compensación financiera a favor del Estado establecida por la Ley de 1990 para la liquidación y pago de pensiones es específica de France Télécom y sui generis. El principio de reembolso total previsto por la Ley inicial de 1990 se sustituyó por un régimen distinto de fijación del importe de la compensación que debe pagarse al Estado a partir de 1996. En teoría, cabían varias opciones de fijación del importe de la contribución patronal a pagar por France Télécom, que podían llegar hasta la asunción íntegra por el Estado sin reembolso. Esta compensación se calcula desde 1997 en referencia a determinados gastos soportados por las empresas competidoras en el sector. Para determinar si la ayuda es proporcional para alcanzar el objetivo fijado, hay que examinar el carácter objetivo y justificado de la referencia para la fijación del importe de la compensación elegida por la Ley de 1996.
(139)
Hay que señalar que, de entrada, que, en los procedimientos relacionados con las desgravaciones de costes relacionados con las pensiones de la plantilla de funcionarios de antiguos monopolios en el sector de las telecomunicaciones, OTE en la República Helénica y BT plc en el Reino Unido, la Comisión comprobó en particular si estas empresas estaban sujetas a costes sociales equivalentes a los de los competidores para decidir, respectivamente, la compatibilidad o la incompatibilidad con el mercado interior -en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE- de las ayudas estatales concedidas a los operadores en cuestión (63). Ahora bien, la Comisión observa que, en este caso concreto, las contribuciones liberatorias abonadas anualmente por France Télécom y previstas en la Ley de 1996 no permiten realizar el pago de costes sociales equivalentes a los de sus competidores. No se llega al tipo de equidad competitiva (en lo sucesivo «TEC»).
(140)
Sin embargo, la República Francesa y France Télécom se acogen a la contribución excepcional a tanto alzado de 5 700 millones EUR abonada en 1997 por France Télécom con arreglo a la Ley de 1996. El importe de esta contribución global se fijó en 1996 para compensar, durante un período de diez años de aplicación de la Ley de 1996, el coste adicional que se preveía entonces para el Estado, teniendo en cuenta, por otra parte, las provisiones contables que France Télécom había constituido y que la empresa podía incluir en el ejercicio 1996-97. La contribución excepcional a tanto alzado se divide en dos elementos:
-
por una parte, un importe de 3 600 millones EUR que corresponde a las provisiones constituidas por France Télécom hasta 1996 con el fin de hacer frente a los costes de pensiones futuras de los funcionarios que se preveían entonces,
-
por otra, un importe de 2 100 millones EUR (en lo sucesivo, «el importe adicional») que corresponde, tanto en las previsiones de las autoridades públicas como en la realidad, a los costes sociales netos de liquidación de las pensiones que el Estado debería asumir durante 10 años, entre 1997 y 2006, debido al traslado del coste de las pensiones de los funcionarios de telecomunicaciones.
(141)
Como el importe a tanto alzado de 5 700 millones EUR nunca tuvo por objeto compensar la ausencia de tipo de equidad competitiva entre France Télécom y sus competidores, no estaría justificado poner en el mismo plano esta suma y las contribuciones anuales liberatorias que no han sido abonadas por France Télécom y que habrían sido necesarias para llegar a un tipo de equidad competitiva real.
(142)
En cambio, del examen de los debates parlamentarios se desprende que el importe complementario de 2 100 millones EUR iba destinado a financiar esta transferencia de cargas de 1997 a 2006 y, de hecho, a eliminar los efectos de la ayuda por un período de diez años. De este modo, el esfuerzo financiero neto de France Télécom correspondiente a este importe complementario consistió en financiar, durante un período de diez años, el coste adicional de la reforma para el Estado francés.
(143)
Por otra parte, la contribución excepcional incluye la recuperación de las provisiones contables constituidas hasta 1996 y que han quedado sin objeto. France Télécom había constituido las provisiones recuperadas por el Estado para hacer frente al coste de futuras pensiones y esta recuperación elimina los efectos de la ayuda para el período de pago de las pensiones que podrían cubrir.
(144)
No obstante, la Ley de 1996 se refiere a una contribución excepcional única, sin que las disposiciones aplicables, ni las de la Ley de Presupuestos ni las de los posteriores decretos, distingan un importe derivado de las provisiones, que habría que deducir de los costes transferidos al Estado durante dicho período. El artículo 6 de la Ley de 1996 indica claramente que la contribución excepcional a tanto alzado se abona como compensación de la asunción por el Estado de las pensiones concedidas al personal funcionario del Estado. El importe de dicha contribución excepcional debe considerarse en su conjunto en el análisis de la reforma.
(145)
Como France Télécom, mediante el pago de dicha contribución excepcional a tanto alzado, cubrió los costes de las pensiones de jubilación de los funcionarios de las telecomunicaciones y los costes de compensación entre regímenes por un período de aproximadamente quince años, los efectos de la ayuda quedaron neutralizados. Por tanto, France Télécom, con el pago de dicha contribución excepcional, anuló los efectos de la ayuda durante este período. Por consiguiente, está justificado que, durante este período, France Télécom no se vea obligada a cumplir las condiciones de compatibilidad de esta ayuda, y, por lo tanto, que no pague la contribución anual necesaria para garantizar un tipo de equidad competitiva que incluya los riesgos no comunes con los asalariados de Derecho privado.
(146)
Conviene repasar cuidadosamente las etapas de este razonamiento.
(147)
Hay que reconocer que las exacciones anuales liberatorias pagadas por France Télécom desde la reforma de 1996 no permiten alcanzar un tipo de equidad competitiva, como ya se indicaba en la Decisión de incoación del procedimiento. Ello se debe al hecho de que el tipo aplicado a France Télécom solo incluye las cotizaciones correspondientes a los riesgos comunes entre empleados de Derecho privado y funcionarios del Estado y, por lo tanto, excluye cotizaciones correspondientes a los riesgos no comunes como el desempleo o el impago de salarios en caso de quiebra o liquidación de la empresa.
(148)
Así pues, del cuadro 4 se desprende que el no tener en cuenta los riesgos no comunes en el cálculo de la contribución pagadera por France Télécom implica una gran diferencia entre la contrapartida que paga France Télécom al Estado y lo que pagaría si el tipo de contribución se calculara para garantizar una total equidad competitiva con las bases de cálculo de los costes de los competidores. Por lo tanto, la medida de ayuda resultante de la Ley no cumple el principio de proporcionalidad. Para que se cumpla este principio y para alcanzar el objetivo legítimo declarado de mejorar las condiciones de competencia igualando los métodos de cálculo correspondientes a los gastos soportados por las empresas activas en los mercados de telecomunicaciones afectados en Francia, la ayuda concedida a France Télécom en aplicación de la Ley de 1996 habría debido y debería efectivamente igualar en el futuro dichos costes, incluyendo los correspondientes a los riesgos no comunes de las dos categorías de personal.
(149)
A este respecto, no es de recibo el argumento alegado por Francia según el cual los funcionarios del Estado no están expuestos a determinados riesgos y, por lo tanto, no está justificado que coticen por ellos. En primer lugar, tales riesgos no se presentarían en virtud de medidas estatales, por lo que no está justificado que France Télécom saque de ello una ventaja pecuniaria. Por ejemplo, si no existe el riesgo de impago de salarios en caso de suspensión de pagos de la empresa es porque hay un compromiso del Estado francés con los funcionarios en activo de France Télécom y porque el Estado francés es su propio asegurador. Pero no puede excluirse la posibilidad de que France Télécom se declare en quiebra, como cualquiera de sus competidores. En ambos casos, no se trata de una ventaja concedida a la empresa, sino directamente a sus empleados. La garantía de devolución de salarios entra en juego después de que la empresa haya dejado de existir. Ahora bien, una empresa competidora deberá cotizar para garantizar el riesgo de impago de salarios tras su desaparición, en contra de lo que ocurriría con France Télécom. Por consiguiente, no se justifica otorgar una ventaja a esta, en forma de una menor cotización o bien de una exclusión de dicho riesgo del método de cálculo de las contribuciones de France Télécom.
(150)
Luego, de manera más general, el objetivo mismo de la reforma presentada en 1996, que no parece haber llevado su lógica hasta el final, es igualar las condiciones de competencia para los costes fiscales y sociales entre todos los competidores del sector, independientemente del estatuto de su personal y de la existencia de una obligación efectiva para France Télécom de pertenecer a y cotizar en los organismos de gestión pertinentes. Esta lógica de igualación de las condiciones de competencia es precisamente la que podría hacer compatible la medida examinada con el mercado interior. Por lo tanto, que el personal de France Télécom esté expuesto o no a semejantes riesgos es irrelevante dentro de esta lógica.
(151)
En conclusión, una reducción de la asunción de las pensiones con una transferencia de coste neto al Estado solo respetaría el principio de proporcionalidad si permitiera una igualación de las condiciones de competencia. Ahora bien, no se puso a France Télécom en situación de equivalencia completa con las empresas del sector por lo que se refiere a las cotizaciones sociales basadas en los salarios, ya que determinadas cargas sociales y fiscales no se han integrado en la base de cálculo de la contribución anual.
(152)
Asimismo, no se justifica, en contra de las pretensiones de la República Francesa y de France Télécom, tener en cuenta el importe de la contribución excepcional a tanto alzado de 5 700 millones EUR ya abonado por France Télécom en 1997 para compararlo con la insuficiencia del tipo de contribución liberatoria aplicado a France Télécom.
(153)
A título preliminar, la Comisión desea recordar que, en cada situación, la Comisión debe determinar si se reúnen las condiciones de aplicación de la excepción prevista en el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, sin estar obligada por una práctica decisoria anterior, en caso de que esta exista (64).
(154)
En cualquier caso, la reforma que nos ocupa se distingue claramente, y en varios aspectos, de la reforma a la que se refiere la Decisión «La Poste» (65), a la que las autoridades francesas tratan de acogerse.
(155)
En efecto, en contra de lo que ocurre con la reforma a la que se refiere la Decisión «La Poste» que invocan la República Francesa y France Télécom, la reforma del modo de financiación de las jubilaciones del personal funcionario de France Télécom se produjo al principio de la apertura, a nivel de la Unión, de los mercados en que France Télécom podía operar.
(156)
Todo indica, por otra parte, que France Télécom se benefició de esta liberalización, implantándose en los mercados de otros Estados miembros, y no solo gracias a su cambio de estatuto hacia el de sociedad anónima, sino también, en parte, gracias a la supresión de compromisos de los costes de jubilación en su balance y a los menores futuros costes potenciales derivados de la reforma. Esta supresión de los compromisos en su balance permitió a France Télécom aumentar su solvencia y su capacidad de empréstito. Se desprende de las cifras de endeudamiento facilitadas por los denunciantes en sus observaciones y que la República Francesa no impugna en cuanto a los importes, que la deuda financiera neta de France Télécom pasó de 19 200 millones EUR en 1997 a 83 000 millones EUR en 2002.
(157)
Es cierto que una política voluntarista de inversión de expansión en los mercados de otros Estados miembros, que fue posible gracias a la liberalización, puede estar en el origen de este aumento muy sustancial de endeudamiento financiero. No obstante, la necesaria captación de fondos fue posible debido, en parte, a la reducción de las cargas de jubilación por un importe neto de […] mil millones EUR transferidos al Estado francés en 1996. Por ello, las observaciones del operador de telecomunicaciones tendentes a demostrar que la ayuda habría permitido a France Télécom financiar su expansión internacional (observaciones recogidas en el considerando 68) no carecen de fundamento, al menos de forma indirecta.
(158)
En cambio, la totalidad de los mercados postales en los que La Poste francesa puede operar en la Unión no está todavía plenamente abierta a la competencia y no debería estarlo hasta 2012, es decir seis años después de la reforma de la financiación de las jubilaciones de La Poste (66). El efecto restrictivo de competencia de la ayuda concedida a France Télécom en mercados totalmente abiertos es, por tanto, más importante que el de la ayuda a La Poste. Un paralelismo completo en las condiciones necesarias para la compatibilidad de la ayuda no es necesario, tratándose de situaciones competitivas distintas en mercados cuya prioridad en la apertura al nivel de la Unión y la contribución a la competitividad de su economía eran, también, distintas. De ello se desprende que el criterio de interés común establecido en el artículo 107, apartado 3), letra c), del TFUE no debe necesariamente evaluarse de manera idéntica en ambos casos.
(159)
Además, la situación financiera de La Poste y, por lo tanto, su capacidad de expansión en mercados exteriores o de consolidación en el mercado francés no eran comparables con las de France Télécom. Como ya se indicaba en la Decisión «La Poste», sin la reforma de 2006, como consecuencia del paso a nuevas normas contables, La Poste debía incluir en sus cuentas una provisión para el compromiso a favor del Estado que inscribía hasta entonces fuera de balance por un importe de 76 000 millones EUR (67). Ahora bien, en contra de lo que ocurría con La Poste, France Télécom constituía provisiones contables en sus libros para hacer frente a sus futuros compromisos sin la reforma, lo que hacía que las situaciones financieras de cada empresa fueran objetivamente diferentes.
(160)
Asimismo, la ausencia de reforma para France Télécom y el mantenimiento del régimen instaurado por la Ley de 1990 habrían acarreado un aumento de costes de jubilación significativo a partir de 2005-2007, según las previsiones de entonces expuestas en el considerando 30, lo que corroboran los resultados a posteriori que figuran en el cuadro 3. Ahora bien, en el momento de la reforma, el mantenimiento del régimen establecido por la ley aplicable a La Poste implicaba inmediatamente un coste adicional anual de aproximadamente […] millones EUR para La Poste (68).
(161)
Así pues, no se ha demostrado que la situación de las dos empresas bajo el efecto de la ley aplicable antes de las reformas respectivas y, por consiguiente, el impacto competitivo de estas, fuera similar. Los hechos demuestran lo contrario. Por ende, no se justifica un examen que llevaría a conclusiones similares en ambos casos.
(162)
Por otra parte, en el caso de la Decisión «La Poste», había motivos suficientes para considerar que la contribución excepcional a tanto alzado podía reasignarse en el futuro como un anticipo sobre el pago de las contribuciones vinculadas al tipo de equidad competitiva modificado. Estas razones no existen en el presente caso. En efecto, la condición de reasignar la contribución excepcional de la Poste se fijó después de que la Comisión procediera a la apertura del procedimiento formal de examen, cuestionando la estimación a la baja de la contribución liberatoria necesaria para alcanzar un tipo de equidad competitiva.
(163)
En gran medida, y aunque las autoridades francesas no lo hayan reconocido explícitamente, la asignación de la contribución excepcional a tanto alzado en cuestión en la Decisión «La Poste» fue, pues, el resultado de una negociación entre la Comisión y el Estado miembro destinada a asegurar el pago de una contribución liberatoria que garantizara un tipo de equidad competitiva. En esta negociación, el punto de partida de las autoridades francesas expresado en su notificación de 23 de junio de 2006, tras los primeros contactos relativos al expediente en diciembre de 2005, era que la contribución excepcional prevista para La Poste no era necesaria desde el punto de vista de la equidad competitiva, en contra de lo que ocurría en el proyecto de reforma de la contribución anual previsto.
(164)
Así pues, la decisión de la Comisión no habría ratificado una reforma ya vigente, como parece decir France Télécom. En efecto, la notificación y la decisión de incoar el procedimiento, de 12 de octubre de 2006, precedieron a la fijación del importe de la contribución excepcional por la Ley no 2006-1771, de 30 de diciembre de 2006 (Ley de Presupuestos rectificativa de 2006). Dichas negociaciones se referían a varios aspectos de la reforma y, en particular, la toma en cuenta de la ventaja que habría podido representar la reforma notificada en el pasado, el cálculo del tipo de contribución previsto y las modalidades de consideración de la especificidad del banco postal con relación a las actividades postales y al personal afectado. Estas negociaciones siguieron adelante y fue solo en sus observaciones de 8 de junio de 2007 cuando las autoridades francesas aceptaron las modalidades de asignación de la contribución excepcional en el marco de un acuerdo global sobre la reforma, reconsiderando la posición que habían notificado sobre la contribución excepcional y el método de cálculo de las contribuciones anuales futuras.
(165)
Por otra parte, en contra de lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Generales para 1997 por la que se creó el establecimiento público que gestiona la contribución de France Télécom, que preveía normas rígidas en cuanto a las transferencias anuales al Estado, el establecimiento público gestor de la contribución de La Poste no debía atenerse a reglas específicas (69). Puesto que se trataba de una contribución excepcional a abonar y libre de asignación, la Comisión pudo considerar que la República Francesa habría podido reducir su importe e incrementar simultáneamente el tipo de contribución anual de La Poste.
(166)
Por otra parte, es preciso constatar que los términos de la Ley de 1996 definen los parámetros de cálculo de la contribución anual pagada periódicamente al Estado como contrapartida por las pensiones del personal funcionario, sin que se aborde la consideración de los riesgos no comunes entre los funcionarios y el personal de Derecho privado. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de Justicia han precisado, en cuanto al impuesto profesional adeudado por France Télécom, que una reducción de costes no puede compensarse mediante un gravamen específico diferente, sobre todo cuando el Estado miembro, la República Francesa en el caso de autos, no está en condiciones de demostrar que se establecieron gastos anteriores en previsión de menores gastos futuros bajo un régimen de imposición diferente (70).
(167)
La Comisión no puede ignorar que el objetivo de la contribución global específica, ya abonada en 1997 era, tal como lo establece expresamente el artículo 6 de la Ley de 1996, compensar parcialmente al Estado francés por la carga financiera que asumía a causa de la Ley de 1996.
(168)
Además, del contenido del informe del Senado, recogido en el considerando 27 se desprende que, adoptando el principio de la contribución excepcional, el legislador no intentó tomar en cuenta y menos aún compensar la diferencia entre las cotizaciones anuales de France Télécom y las, relativamente más elevadas, de los competidores. Al contrario, el legislador, obligó de forma deliberada a France Télécom a pagar costes anuales que no cubrían los riesgos no comunes a las dos categorías de personal (funcionario y no funcionario), sin establecer vínculo ninguno entre esta opción y la exacción de la contribución excepcional pagada en 1997.
(169)
El importe que representaba para France Télécom la contribución global fue abonado como ingreso general en el presupuesto del Estado, colocado en el ente público encargado de su gestión y consumido. En estas condiciones, la Comisión no puede, en todo o en parte, reasignar de forma ficticia y a posteriori la contribución excepcional a tanto alzado ya consumida a una finalidad totalmente ajena a la que le asignaron las autoridades francesas y que no está prevista por la Ley, a saber, la compensación de la no consideración de los riesgos no comunes a los asalariados de Derecho privado y a los funcionarios del Estado. Esta contribución global no se creó, pues, en previsión de la igualación total, en un régimen legislativo y regulador diferente, de los costes anuales de France Télécom con los de sus competidores.
(170)
Por las mismas razones, debido a las normas de gestión y del reintegro en el presupuesto previstas en la Ley de Presupuestos desde 1997 y aplicadas hasta hoy, no pueden aceptarse las alegaciones y cálculos de la República Francesa que intentan demostrar que la reforma de 1996 se saldó hasta ahora con un considerable superávit de ingresos para el Estado.
(171)
En efecto, habida cuenta de las modalidades de gestión y de utilización de la contribución excepcional a tanto alzado de France Télécom por el establecimiento público competente, tal como quedan establecidas en la Ley de Presupuestos, y de las cifras de devoluciones efectivas desde 1997 presentadas por la República Francesa y recogidas en los considerandos 36 y 37 y en el cuadro 3, cabe señalar que los ingresos que la República Francesa intenta alegar, con una inversión que produce intereses al 7 %, no han existido jamás.
[…]. Además, la alegación no refleja el comportamiento real de las autoridades francesas. Teniendo en cuenta las normas de gestión establecidas por las Leyes de Presupuestos que se han aprobado desde su creación, el susodicho establecimiento público no ha generado tales ingresos, que, por otra parte, no habían sido planeados ni han producido intereses. Al contrario, los recursos del establecimiento deberían estar totalmente consumidos a 31 de diciembre de 2011. Lo habrían estado antes si se hubieran afectado a la financiación de la reforma de 1996 -lo que, por otra parte, la República Francesa no admite-, incluso añadiéndoles el aumento de ingresos en concepto del impuesto sobre sociedades que alegan las autoridades francesas. Por lo demás, la consideración de un aumento de ingresos en concepto de impuesto de sociedades es ilegítima, ya que conduce a una confusión de los diferentes roles del Estado. La amalgama propuesta por las autoridades francesas entre los diferentes roles no puede aceptarse y conviene mantener una clara distinción entre, por una parte, el Estado que concede una ayuda a France Télécom tomando a su cargo el pago de las pensiones de los funcionarios con el fin de desarrollar un proceso de competencia basado en los méritos, por otra, el Estado accionista de France Télécom y, por último, el Estado como poder público que ejerce su poder fiscal.
(172)
Además, cabe señalar que la solicitud presentada por la República Francesa y por France Télécom de que se tome en cuenta la contribución excepcional para examinar la compatibilidad de la reforma se contradice con las observaciones que la República Francesa había formulado en su carta de 17 de marzo de 2004, según las cuales «la contribución excepcional a tanto alzado prevista en el artículo 6 de la Ley de 26 de julio de 1996 no puede analizarse por consiguiente como la compensación de una supuesta «ventaja». Con mayor motivo, el análisis de su importe carece de fundamento para la reglamentación de las ayudas estatales» en la medida en que este importe era «una contribución excepcional en beneficio de su único accionista [el Estado francés], comparable a un dividendo extraordinario abonado antes de cualquier apertura del capital a inversores privados».
(173)
El razonamiento que sustenta el argumento presentado en su momento por la República Francesa presenta cierta lógica económica y financiera. Es lógico, para un accionista único, en el momento de la apertura del capital a otros inversores, subsanar en su propio beneficio y en la medida de lo posible, los fondos disponibles en la empresa antes de la apertura del capital, siempre que ello no suponga una mengua del atractivo de la colocación. Este último aspecto se ha tenido en cuenta en los parámetros financieros impuestos en el balance de apertura de France Télécom, del que procede indirectamente el importe de la contribución excepcional a tanto alzado, como se explicó ante el Parlamento en 1996. Por lo tanto, era perfectamente coherente que un Estado accionista único y prudente tomara el mayor importe posible como dividendo excepcional, según los propios términos de la República Francesa, en lugar de dejar los fondos en la empresa, de la que, tras la apertura del capital en 1997, sacaría como mucho la cuota que le correspondiera de la parte del capital mantenida.
(174)
La validez de este razonamiento, defendido en su momento por la República Francesa, que solicitaba que el análisis del importe de la compensación de 5 700 millones EUR nunca se tomara en cuenta para la evaluación de la reforma con arreglo a las normas sobre ayudas estatales, se ve además corroborada por sus observaciones durante el procedimiento. En efecto, al declarar que la evaluación del importe de la compensación no se realizó en función del coste de la reforma estimado para el Estado ni de las ventajas que sacaba France Télécom, sino de la capacidad contributiva de la empresa, la República Francesa indica que la imposición de una compensación sería antes el resultado de un comportamiento de único accionista prudente que el de un Estado regulador preocupado por el equilibrio de los costes de jubilación que asumía como consecuencia de la reforma.
(175)
Si se aceptara tal razonamiento, la Comisión no debería, tal como pidió en su momento la República Francesa, tener en cuenta la contribución excepcional a tanto alzado en el análisis de la compatibilidad de la reforma con las normas sobre ayudas estatales. De ello se desprende que solo debería tenerse en cuenta la reducción de las contribuciones anuales de France Télécom por debajo del nivel de los competidores que impuso la reforma desde 1997.
(176)
Por las mismas razones, la Comisión no puede aceptar las observaciones de los denunciantes que solicitan la instauración de mecanismos de ajuste de la contribución excepcional a tanto alzado pagada en 1997 y de la contribución patronal anual de France Télécom para garantizar la neutralidad financiera de la reforma. Esto significaría también un nuevo cálculo y una reasignación ficticia a posteriori, total o parcial, de la contribución excepcional a tanto alzado pagada al presupuesto del Estado en 1997. Del mismo modo, el mecanismo invocado equivaldría a establecer un control a posteriori, año tras año, cuyo objetivo no sería garantizar la proporcionalidad de la ayuda concedida, si bien amputada de la contribución excepcional a tanto alzado en 1997, sino eliminar toda ayuda en la reforma.
(177)
En cambio, procede examinar si el pago de la contribución excepcional puede tenerse en cuenta en la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado interior, basándose en la justificación de este pago tal como lo estableció la Ley de 1996.
(178)
Según la Ley de 1996, la contribución excepcional a tanto alzado en 1997 se pagaba como contrapartida de la asunción del coste de las pensiones por el Estado francés. En estas circunstancias, deben tenerse en cuenta los efectos de la imposición de la misma sobre el balance financiero de conjunto de la reforma introducida por la Ley de 1996 tal como se aplica hasta ahora. Procede tener en cuenta el tiempo durante el cual el coste de las pensiones de jubilación fue cubierto por la contribución excepcional a tanto alzado.
(179)
Cuando se comparan flujos financieros para France Télécom escalonados en el tiempo, a saber, el pago de la contribución excepcional en 1997 y los menores costes anuales resultantes de la Ley de 1996 desde entonces, es necesario proceder a la actualización de los importes. Durante el año 1997, varios pagos de contribución excepcional fueron escalonados hasta octubre de 1997, incluso si la financiación de la misma por empréstito consiguió, de hecho, aplazar la carga financiera para France Télécom. Por otra parte, hubo pagos de contribución liberatoria desde principios del año 1997. El tipo de descuento debe, en principio, ser el resultante de la Comunicación de la Comisión aplicable en la materia (71), tipo que, a modo de ejemplo, era del 5,53 % en octubre de 1997. Conviene examinar si, en este caso, es adecuado utilizar un tipo distinto del de la Comunicación aplicable, y apartarse así de las normas que se comunicaron a los Estados miembros, que la Comisión adoptó y que debe aplicar salvo excepciones debidamente justificadas.
(180)
A este respecto, la elección del tipo de 7 % utilizado por el actuario del Gobierno francés para descontar los flujos financieros de la reforma de 1996 hasta 2043 no estaría justificado, […], por el hecho de que la presente evaluación se aplica a un período más corto, por motivo del calendario establecido. El tipo del 7 % es también muy superior a la media del 4,4 % de los tipos anuales de descuento para el período 1997-2010 elegidos por la República Francesa en sus observaciones sobre la decisión de incoación o al tipo de descuento del […] % elegido para 1998 en la reforma del modo de financiación de las jubilaciones de La Poste (72).
(181)
Los tipos en torno al 7 % para las Obligaciones Asimilables del Tesoro (OAT) a 15 años para 1996 propuestos por la República Francesa tampoco podrán aceptarse. El tipo debe fijarse en 1997 y no para la media de 1996. Además, la duración de 15 años es demasiado larga respecto de la importancia de los flujos de pagos anuales que la contribución excepcional a tanto alzado habría tenido que cubrir teóricamente durante el período, para los que los intereses solos no habrían bastado. Alternativamente, podría plantearse la elección de un tipo compuesto construido a partir de diferentes tipos de optimización de inversión de la contribución excepcional a tanto alzado para hacer frente al calendario de flujos generados por la reforma de 1996 desde el punto de vista del Estado francés. Aparte de que tal índice, en torno al 5,50 % no diferiría sensiblemente del tipo de referencia de la Comisión para octubre de 1997, la elección no tendría en cuenta el hecho de que el análisis se realiza desde el punto de vista de France Télécom (73).
(182)
Por último, a este respecto, la referencia del 7 % para los empréstitos obligacionistas de France Télécom entre 1991 y 1997, en la que insiste la República Francesa, cubre un período de seis años, muy anterior a los hechos. En este caso, el hecho es que France Télécom financió la contribución excepcional a tanto alzado en 1996 con emisiones a corto plazo y, en menor medida, con emisiones obligacionistas. Ahora bien, un tipo de descuento resultante de los tipos de interés pagados por France Télécom sobre las nuevas deudas contraídas en 1996 alcanzaría el 4,8 % sobre la base de su balance a 31 de diciembre de 1996 (74). Dicho tipo se ajusta a la materialidad de los costes financieros reales soportados por France Télécom en su momento para financiar la contribución excepcional. No obstante, no parece adecuado que el tipo de descuento dependa de la elección hecha por la empresa en su momento, sino que se utilice la referencia objetiva adoptada por la Comisión en su Comunicación aplicable en materia de tipos de descuento (75).
(183)
En el fondo, no es conveniente, en este caso, utilizar una referencia de tipos distinta de la que procede de la Comunicación de la Comisión aplicable en la materia y apartarse así de las normas que la Comisión adoptó y comunicó a los Estados miembros.
Cuadro 5
Flujos financieros resultantes de la reforma de 1996 para France Télécom (1997-2011)
(en millones EUR)
Año
Pensiones abonadas
(A)
Compensación y compensación excesiva
(B)
Contribuciones anuales
(C)
Ventaja TF
(D)
(A + B - C) (76)
Compensación 1 de enero
(E)
Interés
(F)
Compensación 31 de diciembre
(E + F - D)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(estimación)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Capitalizada al tipo de descuento del 5,53 %, la toma en consideración de la compensación debería compensar hasta el primer trimestre de 2012 (78) la reducción de cargas anuales de la que se benefició France Télécom por la aplicación de la reforma de 1996.
(185)
Además, el vencimiento de esta compensación, que neutraliza los efectos de la reforma, coincidiría también, con algunos meses de diferencia, con el agotamiento efectivo de los recursos del establecimiento público encargado de gestionar la contribución excepcional de France Télécom, previsto para el 31 de diciembre de 2011. Con el análisis de descuento se junta así el hecho de que, en cualquier caso, la contribución excepcional habrá sido efectivamente consumida. Por ello, no quedaría ninguna cantidad sin devolver al presupuesto del Estado que fuera posible reasignar de otra forma que la que se contempla en la Ley de Presupuestos aplicable.
(186)
Por lo tanto, está justificado que, debido al pago de dicha contribución excepcional en 1997, France Télécom no esté sujeta al pago de un suplemento de contribución anual para el período comprendido entre el 1 de enero de 1997 y una fecha posterior al 31 de diciembre de 2010, que queda por fijar. En efecto, en la medida en que, en el cuadro 5, las cifras para el año 2011 y las de la carga de compensación y compensación excesiva resultan en particular de estimaciones, conviene que la fecha exacta sea decidida por la República Francesa sobre la base de las fechas definitivas de los pagos efectuados, de los importes definitivos de prestaciones pagadas y de las menores cotizaciones y demás ventajas para France Télécom resultantes de la Ley de 1996, siguiendo los principios de cálculo que figuran en el cuadro 5.
(187)
En cambio, después de la neutralización de los efectos de la contribución excepcional y del agotamiento de los recursos abonados al Estado, la ayuda concedida en 1996 a France Télécom dará todos sus frutos, dando además a France Télécom una ventaja respecto a sus competidores. Entonces, la ayuda solo podrá justificarse con la obligación para France Télécom de pagar una contribución liberatoria calculada sobre la base de un porcentaje que garantice una equidad competitiva real. De este modo, si las disposiciones de la Ley de 1990, modificada por la Ley de 1996, así como las disposiciones reglamentarias derivadas aplicables, que prevén que el tipo de la contribución liberatoria se calculará de tal forma que iguale los niveles de cargas sociales y fiscales obligatorias basadas en los salarios entre France Télécom y las demás empresas del sector de las telecomunicaciones reguladas por el Derecho común de las prestaciones sociales, al limitar el cálculo a los riesgos que son comunes a los asalariados de Derecho privado y a los funcionarios del Estado, se mantuvieran inalteradas, la ayuda concedida a France Télécom hasta la extinción de las obligaciones financieras asumidas por el Estado francés en lugar de France Télécom en virtud de la Ley de 1996 no se ajustaría al principio de proporcionalidad.
(188)
Para cumplir el criterio de conformidad con el interés común contemplado en el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, la compatibilidad de la ayuda requiere pues que se respeten las condiciones vinculadas a la presente Decisión.
7. CONDICIONES DE COMPATIBILIDAD PARA EL FUTURO
(189)
Por consiguiente, es necesario que la República Francesa modifique las disposiciones legales y reglamentarias aplicables para establecer, calcular y cobrar la contribución liberatoria que debe pagar France Télécom a fin de igualar los niveles de cargas sociales y fiscales obligatorias basadas en los salarios entre France Télécom y las demás empresas del sector de las telecomunicaciones reguladas por el Derecho común de las prestaciones sociales. Además, es preciso que los métodos y parámetros de cálculo se fijen de manera transparente y objetiva y puedan ser objeto de controles y recursos.
(190)
La República Francesa debería también, en el cálculo del tipo de la contribución liberatoria, igualar de manera efectiva el nivel de cargas sociales y fiscales obligatorias basadas en los salarios entre France Télécom y las demás empresas del sector de las telecomunicaciones reguladas por el Derecho común de las prestaciones sociales, teniendo en cuenta también los riesgos no comunes a los asalariados de Derecho privado y a los funcionarios empleados por France Télécom.
(191)
En las observaciones de la República Francesa más ampliamente detalladas en sus anexos III y V actualizados, las autoridades francesas presentaron estimaciones de lo que sería el tipo de contribución liberatoria a pagar por France Télécom desde 1997 (véase el cuadro 4) si los riesgos no comunes se hubieran integrado en el método de cálculo (en lo sucesivo, «el tipo modificado»). El tipo modificado incluye a la vez las cotizaciones de desempleo y seguros de garantía de los créditos salariales, que lo incrementan, así como cotizaciones específicas que no pagan los competidores de France Télécom, como el 1 % de solidaridad y las prestaciones en metálico por bajas pagadas directamente por France Télécom, que lo reducen. El resultado es un tipo superior de cerca de 7 puntos porcentuales al tipo realmente aplicado en la actualidad.
(192)
Dicho tipo garantiza una igualdad competitiva efectiva en relación con la equidad solo parcial introducida por la Ley de 1996, al mismo tiempo que toma en cuenta las cargas sociales específicas de France Télécom. Por tanto, la Comisión no cuestiona los principios -base imponible y métodos de cálculo- seguidos por la República Francesa para establecer un tipo de contribución liberatoria modificado para igualar los niveles de cargas sociales y fiscales obligatorias basadas en los salarios entre France Télécom y las otras empresas del sector de las telecomunicaciones regulados por el Derecho común de las prestaciones sociales, tal como se indican en las observaciones actualizadas de la República Francesa, descritas y detalladas en los anexos III y V de dichas observaciones.
(193)
En consecuencia, la fijación anual del tipo que permite la igualación de las condiciones de competencia por la República Francesa deberá seguir los principios, bases y métodos de cálculo de la contribución liberatoria que figuran en las observaciones contempladas en el considerando 191. En particular, el tipo modificado deberá integrar a la vez las cotizaciones de desempleo y seguros de garantía de los créditos salariales así como las cotizaciones específicas que no pagan los competidores de France Télécom, como el 1 % de solidaridad y las prestaciones en metálico por bajas pagadas directamente por France Télécom.
(194)
Esta igualación de hecho garantizará una igualdad competitiva efectiva entre France Télécom y sus competidores y garantizará la proporcionalidad y la compatibilidad con el mercado interior de una ayuda concedida en 1996.
8. CONCLUSIONES
(195)
La Comisión constata que la República Francesa ha ejecutado ilegalmente una ayuda estatal establecida por la reforma en 1996 del modo de financiación de las jubilaciones de los funcionarios del Estado adscritos a France Télécom, incumpliendo, desde su entrada en vigor, el artículo 108, apartado 3, del TFUE.
(196)
La ejecución de dicha ayuda desde 1997 ha permitido una reducción de las cargas sociales anuales a pagar por France Télécom. Sin embargo, este efecto quedó neutralizado, al menos hasta 2010, por el pago de la contribución excepcional a tanto alzado prevista en esta reforma. Esta neutralización justifica que las condiciones que pondrían en pie de igualdad real a France Télécom y a sus competidores respecto a esas cargas y que harían esta ayuda compatible con el mercado interior se apliquen a partir de una fecha posterior al 31 de diciembre de 2010 y que está todavía por fijar.
(197)
Por lo tanto, siempre y cuando la República Francesa tenga en cuenta, en el cálculo de la contribución liberatoria adeudada por France Télécom, los niveles de cargas sociales y fiscales obligatorias basadas en los salarios entre France Télécom y las otras empresas del sector de las telecomunicaciones reguladas por el Derecho común de las prestaciones sociales, teniendo en cuenta los riesgos comunes y no comunes a los asalariados de Derecho privado y a los funcionarios del Estado, la reforma introducida por la Ley de 1996 puede declararse compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. Por lo tanto, la República Francesa está obligada a tomar las medidas, especialmente legislativas y reglamentarias, necesarias para cumplir la condición indicada en el presente considerando.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal resultante de la reducción de la contrapartida que debe pagarse al Estado por la liquidación y el pago de las pensiones concedidas, en aplicación del Código de Pensiones de Jubilación Civiles y Militares, a los funcionarios de France Télécom en aplicación de la Ley no 96-660, de 26 de julio de 1996, relativa a la empresa nacional France Télécom que modifica la Ley no 90-568, de 2 de julio de 1990, relativa a la organización del servicio público de correos y telecomunicaciones, es compatible con el mercado interior, en las condiciones establecidas en el artículo 2.
Artículo 2
La contribución patronal liberatoria, debida por France Télécom en virtud del artículo 30, letra c), de la Ley no 90-568, de 2 de julio de 1990, relativa a la organización del servicio público de correos y telecomunicaciones, se calculará y cobrará de forma que iguale los niveles de todas las cargas sociales y fiscales obligatorias basadas en los salarios entre France Télécom y las demás empresas del sector de las telecomunicaciones reguladas por el Derecho común de las prestaciones sociales.
Para cumplir esta condición, a más tardar en un plazo de siete meses a partir de la notificación de la presente Decisión, la República Francesa:
a)
modificará el artículo 30 de la Ley no 90-568, de 2 de julio de 1990, relativa a la organización del servicio público de correos y telecomunicaciones y los textos reglamentarios u otros adoptados para su aplicación, de forma que la base de cálculo y el cobro de la contribución patronal liberatoria, adeudada por France Télécom, no se limite solo a los riesgos comunes a los asalariados de Derecho privado y a los funcionarios del Estado sino que incluya también los riesgos no comunes;
b)
percibirá de France Télécom, a partir del momento en que los importes de la contribución excepcional establecida por la Ley no 96-660, de 26 de julio de 1996 capitalizados al tipo de actualización resultante de la aplicación de la Comunicación de la Comisión relativa al método de fijación de los tipos de referencia y de actualización aplicables en este caso, sean iguales al importe de las contribuciones y cargas que France Télécom habría seguido pagando con arreglo al artículo 30 de la Ley no 90-568, de 2 de julio de 1990, en su redacción inicial, una contribución patronal liberatoria, calculada según las modalidades especificadas en la letra a), teniendo en cuenta los riesgos comunes y no comunes a los asalariados de Derecho privado y a los funcionarios del Estado.
Artículo 3
1. En los dos meses siguientes a la notificación de la presente Decisión, la República Francesa comunicará a la Comisión una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para ajustarse a la misma. Informará a la Comisión, en particular:
a)
del estado actual de las modificaciones de las disposiciones legales y reglamentarias contempladas en el artículo 2;
b)
de los importes definitivos de compensaciones y contribuciones para el año 2011 y de los previstos, en su caso, para 2012, teniendo en cuenta en particular el posible saldo de los importes capitalizados de la contribución excepcional;
c)
de los importes de la contribución patronal liberatoria, calculados según las normas especificadas en el artículo 2 para los plazos futuros, a la espera de la modificación de la legislación;
d)
de los pagos de la contribución patronal realizados después de que los importes de la contribución excepcional instaurada por la Ley no 96-660, de 26 de julio de 1996 capitalizados al tipo de actualización resultante de la aplicación de la Comunicación de la Comisión relativa al método de fijación de los tipos de referencia y de actualización aplicable en este caso hayan dejado de neutralizar los efectos de la reforma de 1996.
2. La República Francesa mantendrá informada a la Comisión del progreso de las medidas nacionales adoptadas para aplicar la presente Decisión. A petición de la Comisión, presentará inmediatamente cualquier información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será la República Francesa.
Hecho en Bruselas, el 20 de diciembre de 2011.