РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 май 2011 година
относно мярка за частична приватизация C 15/10 (ex NN 21/10), приведена в действие от Гърция в полза на казино Mont Parnès
(нотифицирано под номер C(2011) 3505)
(само текстът на гръцки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/647/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби и като взе предвид техните мнения (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 23 юни 2002 г. предприятието Egnatia AE, което бе придобито след сливане от предприятието Athinaiki Techniki и което е член на консорциума Casino Attikis (CA или „жалбоподателят“), подаде жалба пред Европейската комисия за предполагаемо нарушение на правилата на Европейския съюз за вътрешния пазар, относно предполагаема непрозрачна и дискриминационна тръжна процедура, към която са се придържали гръцките органи при продажбата на 49 % от капитала на Elliniko Kazino Parnithas AE (казино „Mont Parnès“) на участника, спечелил търга, консорциумът Hyatt Regency („HR“ или „предполагаемият получател“) (2).
(2)
С писмо от 3 октомври 2002 г. Генерална дирекция „Вътрешен пазар“ на Европейската комисия (ГД „Вътрешен пазар“) предаде копие от документа на Генерална дирекция „Конкуренция“ (ГД „Конкуренция“) за паралелен анализ на делото съгласно правилата на ЕС за държавна помощ.
(3)
С писмо по електронната поща от 9 декември 2002 г. законният представител на жалбоподателя предостави на съответните отдели на Комисията допълнителни разяснения относно делото.
(4)
С писмо от 24 януари 2003 г. Комисията съобщи на гръцките органи за жалбата във връзка с държавна помощ и призова Гърция да разясни въпросите, повдигнати в нея. Гръцките органи отговориха на 4 март 2003 г.
(5)
На 27 януари 2003 г. служители на Комисията се срещнаха със законния представител на жалбоподателя.
(6)
На 12 февруари 2003 г. и 22 август 2003 г. законният представител на предполагаемия получател предостави на службите на Комисията подкрепящи документи.
(7)
С писма от 31 март 2003 г. и 16 май 2003 г. жалбоподателят предостави на ГД „Конкуренция“ допълнителна информация.
(8)
На 10 април 2003 г. служители на Комисията се срещнаха с представителя на предполагаемия получател.
(9)
В периода между 15 юли 2003 г. и 16 септември 2003 г. Комисията обмени няколкократно информация с жалбоподателя относно отделно направена оценка на въпроси, свързани с държавната помощ, и напомни на жалбоподателя практиката си за вземане на решения, според която прехвърлянето на публична собственост в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка не представлява държавна помощ, когато тази процедура е проведена прозрачно и без дискриминация. Поради това Комисията уведоми жалбоподателя, че няма да се произнесе преди ГД „Вътрешен пазар“ да приключи прегледа на процедурата за възлагане на въпросната обществена поръчка.
(10)
С писма от 22 януари 2004 г. и 4 август 2004 г. ГД „Вътрешен пазар“ приключи разследването, като счете, че процедурата за възлагане на поръчката е редовна. С писмо от 2 юни 2004 г. ГД „Конкуренция“ информира жалбоподателя, че е прекратила разглеждането на жалбата във връзка с държавната помощ в съответствие с член 20, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (3).
(11)
На 18 февруари 2005 г. жалбоподателят подаде пред Първоинстанционния съд (сега Общия съд) жалба за отмяна на решението на Комисията за приключване на делото.
(12)
С определение от 26 септември 2006 г. Първоинстанционният съд отхвърли жалбата като недопустима, тъй като прецени, че писмото не представлява обжалваем акт съгласно член 230 от Договора за създаване на Европейската Общност (Договора за ЕО) (понастоящем член 263 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (4).
(13)
На 18 декември 2006 г. жалбоподателят подаде жалба пред Съда на Европейския съюз срещу определението на Първоинстанционния съд.
(14)
С решение от 17 юли 2008 г. (5) Съдът на Европейския съюз отмени определението. Съдът установи, че оспореният акт представлява обжалваем акт, което не е в съответствие със задълженията на Комисията съгласно процедурния регламент, и върна делото на Първоинстанционния съд.
(15)
С писмо от 26 септември 2008 г. ГД „Конкуренция“ оттегли писмото за приключване на процедурата от 2 юни 2004 г. и поднови делото.
(16)
С определение от 29 юни 2009 г. Първоинстанционният съд установи, че след оттегляне на писмото вече няма нужда от издаване на решение (6). Това определение на Първоинстанционния съд беше обжалвано от жалбоподателя на 7 септември 2009 г. на основание, че Съдът е следвало да счете изтеглянето на писмото за незаконно и следователно е трябвало да го отмени.
(17)
С писмо по електронната поща от 11 септември 2009 г. жалбоподателят предостави допълнителна информация на Комисията.
(18)
На 14 октомври 2009 г. служители на Комисията се срещнаха с представители на жалбоподателя. След срещата жалбоподателят няколкократно предостави допълнителна информация на Комисията.
(19)
С писмо от 21 октомври 2009 г. Комисията поиска от Гърция допълнителна информация. С писмо от 13 ноември 2009 г. Гърция поиска повече време, за да отговори, което ѝ беше предоставено от Комисията с писмо по електронната поща от 18 ноември 2009 г. На 11 и 14 януари 2010 г. Гърция изпрати отговор до Комисията.
(20)
С решение от 6 май 2010 г. Съдът на Европейския съюз отговори на преюдициално запитване, отправено на основание член 234 от ДЕО (понастоящем член 267 от ДФЕС) от Συμβουλίου της Επικρατείας („Държавен съвет“), по-специално по отношение на прилагането на правилата на ЕС за обществените поръчки за въпросната тръжна процедура. Съдът достигна до заключение, inter alia, че като цяло поръчка като тази, която трябва да бъде възложена след въпросния търг, не попада в приложното поле на директивите за обществените поръчки (7). В допълнение Съдът отбеляза, че това заключение не изключва факта, че при такава поръчка трябва да се вземат под внимание основните правила и общи принципи на Договора, и по-специално тези относно свободата на установяване и свободното движение на капитал.
(21)
С писмо от 6 юли 2010 г. Комисията информира Гърция, че е взела решение за откриване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на съответната мярка („решението за откриване на процедурата“).
(22)
Решението на Комисията да се открие процедура беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (8). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(23)
След откриване на процедурата Комисията получи мнения от две заинтересовани страни, а именно от представителите на предполагаемия получател (Athens Resort Casino Holdings (9), от името на HR) (10) и от представителите на жалбоподателя (Club Hotel Casino Loutraki, от името на CA) (11). С писмо от 6 август 2010 г. Гърция представи мненията си. Мненията на двете заинтересовани страни бяха изпратени на Гърция с писмо от 29 октомври 2010 г., а Гърция отговори с писмо от 25 ноември 2010 г.
(24)
На 16 декември 2010 г. (12) Съдът на Европейския съюз постанови, че Общият съд (бивш Първоинстанционен съд) неправилно е определил, че липсва основание за първоначалното обжалване на „административното приключване“ на делото от страна на Комисията.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(25)
През октомври 2001 г. гръцките органи откриха процедура за възлагане на обществена поръчка, за да продадат 49 % от капитала на казино Mont Parnès (13). Имало е двама кандидати, а именно Kazino Attikis (Casino Attikis или CA) и консорциумът Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (консорциумът Hyatt Regency или HR), които са избрани да участват във втория етап на тръжната процедура (14) съгласно условията на съответните национални разпоредби. След процедура, за която се твърди, че е недействителна, поръчката е възложена на HR. В следващите параграфи 26-29 се описват събитията, довели до това решение за възлагане на поръчката, съгласно информацията, с която разполага Комисията.
(26)
В съответствие с приложимите национални разпоредби спечелилият кандидат се обявява чрез наддаване (възходяща тръжна цена), a първоначалната цена за продажба е определена на 80 млн. EUR. Тръжната комисия разпечатва пликовете, подадени от кандидатите, в които се съдържат финансовите оферти на всеки един от тях, и ги обявява по ред. Кандидатът, предложил най-ниската оферта, има право да предложи нова оферта в следващия кръг, която ще бъде в запечатан плик. Новата оферта трябва да бъде равна поне на първоначалната по-висока оферта, увеличена с 1 % (15). Това последващо наддаване продължава неопределено време в няколко различни етапа, докато един от участниците се оттегли, като в този случай последният участник се обявява за предложил временно най-високата цена. Протокол, съдържащ наименованието на участника, предложил временно най-високата цена, се предоставя от тръжната комисия на Съвета на директорите на Hellenic Tourism Development Authority (ETA).
(27)
По време на първия етап на 31 май 2002 г. двамата кандидати представиха офертите си по едно и също време в запечатани пликове в централата на ETA. Офертата на CA беше за 91 183 652 EUR, докато офертата на HR беше 80 075 000 EUR. В писмото на последния обаче освен офертата се съдържаше и изявление, оспорващо законността на участието на консорциума CA в тръжната процедура. CA възрази срещу това изявление, като посочи, че изразяването на резерви прави финансовата оферта на HR недопустима. Възражението на CA беше отхвърлено от Комисията по възражения, която реши, че изявлението на HR не оказва влияние върху валидността на офертата на предприятието.
(28)
През втория етап HR подаде своята оферта от 92 105 888 EUR в запечатан плик, в който отново се съдържаше същото писмено изявление. След приключване на втория етап законният представител на CA представи плик, съдържащ финансовата оферта за третия етап, като едновременно с това подаде и отделно изявление до Съвета на директорите на ETA относно нарушаване на условията за провеждане на търга по отношение на изискванията за валидност на тръжната процедура. Тръжната комисия отхвърли тази теза въз основа на това, че е допустимо да бъде изложена само ако е подадена под формата на възражение, което е от компетентността на Комисията по възраженията. В резултат на това законният представител на CA помоли Тръжната комисия за петминутно удължаване на срока, за да обмислят по-нататъшните си действия и след предоставянето му от масата на комисията бяха взети както писменото изявление, така и плика с офертата. След завръщането им в рамките на тези пет минути, те заявиха, че не възнамеряват да внасят възражение и подадоха офертата си. Впоследствие HR подаде възражение и поиска третият етап от търга да се счита за недопустим въз основа на това, че предприятието CA е подало оферта, която е оттеглило и в последствие е подало отново. Възражението на HR беше прието от Комисията по възраженията и офертата на CA (16) беше изключена от процедурата.
(29)
След изключването на офертата на CA в третия етап Тръжната комисия изпрати (17) до Съвета на директорите на ETA копие от протокола от осмата си среща, в който HR се определя за участника в търга, предложил временно най-висока цена (с оферта от 92 105 888 EUR), а CA - за участника в търга, предложил временно втора най-висока цена. Тръжната комисия очевидно не беше отворила офертата на CA за третия етап и не върна запечатания плик на CA, а го предостави на ETA, за да бъде съхраняван в техния сейф (18). Съветът на директорите на ETA свика извънредно общо събрание, в резултат на което на 5 юни 2002 г. управителят на ETA и законният представител на Kantor Capital, икономически съветник, отговарящ за съдебните производства, бяха упълномощени да поискат от HR да подобри офертата си. Съответно HR увеличи предложената сума на 110 млн. EUR. На 12 юни 2002 г. CA предостави на Съвета на директорите на ETA писмо, съдържащо оферта от 162 млн. EUR, която в последствие беше отхвърлена, тъй като беше направена след закриване на тръжната процедура. В заключение офертата на HR беше подобрена допълнително и достигна сумата от 120 млн. EUR (19).
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(30)
Комисията откри официалната процедура по разследване, тъй като продължаваше да се съмнява, че делът от 49 % от капитала на казино Mont Parnès е бил продаден от гръцката държава на участника с най-висока оферта при процедура за продажба, която отговаря на изискванията за откритост, прозрачност и недискриминация. По-специално, Комисията не беше сигурна дали при продажбата на купувача не е било предоставено незаконно преференциално третиране и дали впоследствие е била платена пазарната цена. Комисията счете, че изключването на CA от търга и на офертата им от 162 млн. EUR, направена след края на тръжната процедура, е възможно да е доказателство за продажба под стойността и следователно за съществуването на помощ под формата на съществуващи държавни средства.
4. МНЕНИЕ НА ГЪРЦИЯ
(31)
С писмо от 6 август 2010 г. Гърция представи становището си. Гърция оспорва съществуването на държавна помощ въз основа на това, че тръжната процедура за продажбата на нейния дял от капитала на казино Mont Parnès е проведена в съответствие с приложимото законодателство и че този дял от 49 % от казиното е продаден на пазарна цена.
(32)
На първо място гръцките органи подчертават, че изборът на участниците в търга и цялата тръжна процедура са напълно законни и проведени в съответствие с правилата относно поканите за участие в търг (20), които се уреждат от действащото законодателство, както и че поканите за участие в търга са били приети и от двамата кандидати без възражения.
(33)
Също така гръцките органи обясняват, че изявлението, направено от HR, което е поставено в плика с финансовата им оферта и на първия, и на втория етап на процедурата за подаване на оферти, не засяга валидността на финансовите оферти на HR, а се отнася само по себе си единствено до участието на CA в тръжната процедура и следователно финансовите оферти на HR съвсем правилно се счетени за законни от Комисията по възраженията.
(34)
Освен това гръцките органи по-подробно твърдят, че офертата, внесена от CA на третия етап на тръжната процедура, за която жалбоподателят твърди, че е в размер на 107 млн. EUR, е изключена, тъй като пликът е бил изнесен извън полезрението на Тръжната комисия. При тези обстоятелства Тръжната комисия не би могла да е сигурна, че офертата не е била променена. При всички случаи повторното представяне на офертата би означавало повторно подаване по време на същия етап, което противоречи на правилата.
(35)
Гръцките органи разясняват, че офертата от 92 105 888 EUR, направена от HR на втория етап, която е по-висока от първоначалната оферта от 91 183 652 EUR, направена от CA на първия етап, е в съответствие с правилата за провеждане на търга, тъй като съгласно правилата относно поканите за участие в търг всяка нова оферта трябва да бъде повишена с 1 %, а не с 10 %, както се предполага в решението на Комисията за откриване на процедурата. Следователно правилата за провеждане на търга са били спазени в това отношение.
(36)
Гръцките органи също твърдят, че последната оферта на CA за 162 млн. EUR - сума, която предприятието CA твърди, че е готово да плати, е невалидна, защото е направена след тръжната процедура и извън нея. Приемането на тази оферта би означавало нарушаване на принципа на законността, като се има предвид, че целта на публичната тръжна процедура не е само да обслужва финансовите интереси на страната, но и да служи и на широкия обществен интерес, т.е. да се осигури възможно най-високата цена при спазване на принципа на законност (т.е. законовите разпоредби, предвидени в правилата за поканите за участие в търг и в тръжните досиета, както и в други приложими законодателни актове).
(37)
Гръцките органи поясняват още, че те не просто са отменили търга и не са започнали нов, защото това би означавало да започнат отначало цялата процедура за четвърти път в рамките на осем години, което би увредило международната репутация на Гърция, без да е сигурно, че подновяването на тръжната процедура би осигурило цена от 162 млн. EUR. Във връзка с това Гърция дори поставя под въпрос надеждността на офертата от 162 млн. EUR, тъй като предприятието CA е било наясно, че приемането ѝ само би предизвикало отмяна на процедурата и започването на нова такава.
(38)
Освен това гръцките органи потвърждават (21), че окончателно платената цена (120 млн. EUR) е приемлива, тъй като е с 25,5 % по-висока от експертната оценката за 95,4 млн. EUR, направена преди тръжната процедура от независим оценител и държана запечатана до приключване на процедурата. Те твърдят, че тази оценка - която дори не е била необходима за тръжната процедура - е поискана, за да се защитят в по-голяма степен интересите на Гърция (22).
(39)
Що се отнася до твърденията на жалбоподателя, че първоначалните условия относно поканите за участие в търг са подобрени от последващия Закон № 3139/2003, с който се потвърждава приватизацията, гръцките органи разясняват, че уведомленията за поканите за участие в търг не са изменени нито от Закон 3139/2003, нито по някакъв друг начин. Според Гърция този закон просто регулира различни разрешения, които са свързани с инвестирането и управлението на казиното, и включва мерки за защита на работниците след приватизацията. Този закон не освобождава HR от задължението да инвестира 44 млн. EUR в казино Mont Parnès, а договорната клауза в договора относно връщането на HR на 70 % от цената, в случай че оперативният лиценз се предостави на друго казино преди 2012 г., вече е била изрична разпоредба в поканите за участие в търг.
(40)
Следователно гръцките органи отбелязват, че продажната цена представлява пазарната стойност на дяла от 49 % от капитала на казино Mont Parnès.
(41)
За да подсилят своето твърдение, че не се наблюдават нередности при тръжната процедура, гръцките органи посочват няколко решения на националните съдилища, в които се анализира законността на тръжната процедура съгласно националното законодателство. Към днешна дата националните съдилища не са открили нередности в търга и затова са отхвърлили различните молби, които са внесени от CA по този въпрос (23). Сред съдебните решения на националните съдилища, които потвърждават правилността на тръжната процедура, гръцките органи посочват по-специално следните:
а) Съдебно производство пред граждански съдилища:
(42)
В своето решение 8118/2002 (24) Атинският първоинстанционен съд отхвърли подадена от CA жалба и постанови, че:
-
Тръжната комисия и Комисията по възраженията считат с право, че офертите от HR на първия и втория етап са в съответствие с поканите за участие в търг. Изложението на HR, което е приложено към офертите им, не е засегнало безусловния им характер.
-
CA представя своя оферта в 15.30 ч., т.е. в началото на третия етап, както е определено от Тръжната комисия в края на втория етап. Офертата е взета обратно от представителя на CA по негово собствено желание, въпреки че председателят на Тръжната комисия се е опитал да го разубеди. Ако председателят на Тръжната комисия беше предупредил изрично представителя на CA за връщането на офертата, това би довело до дискриминационно третиране в полза на CA и срещу HR.
-
Втората оферта на CA на третия етап с право е счетена за недопустима от Комисията по възраженията. Всеки участник може да участва в търга само с една оферта на всеки етап. Освен това, ако втората оферта на CA на третия етап е била счетена за приемлива, това би довело до нарушаване на принципите на прозрачност. Представителят на CA е взел обратно първия запечатан плик, напуснал е мястото, където се е провеждал търга, и при завръщането си е представил запечатан плик, за който не може да се потвърди, че е същият като първия (25).
б) Съдебно производство пред административни съдилища
(43)
Според гръцките органи понастоящем пред Държавния съвет (Върховния административен съд) се гледа дело, отнасящо се до друга молба на CA, в която се твърди, че тръжната процедура (26) е незаконосъобразна, а окончателното решение предстои да бъде произнесено. Гръцките органи обаче отбелязват, че съдията докладчик е предложил молбата на CA да се отхвърли като недопустима въз основа на съдебната компетентност и неоснователна по същество (27).
в) Съдебно производство пред наказателни съдилища
(44)
След жалба, заведена през 2002 г. от CA срещу членове на Тръжната комисия, Комисията по възраженията, ETA, консултанта по оценяване (American Appraisal Hellas Ltd) и финансовия съветник (Kantor), относно поведението им по време на тръжната процедура, Съветът на съдиите от Апелативния съд, към който е препратено делото за отсъждане, издаде оправдателно решение (28) и по-конкретно установи, че:
-
И двете решения на Комисията по възражения са законни и няма достатъчно доказателства за неправомерно поведение от страна на членовете ѝ. Членовете на Комисията по възражения, като отхвърлят възражението на CA на първия и втория етап и приемат, от друга страна, това на HR на третия етап, не са нарушили условията на поканите за участие в търг и не са третирали по различен начин двамата участници.
-
Решенията на Тръжната комисия са законни и членовете ѝ не са третирали по различен начин двамата участници. Освен това Тръжната комисия е била длъжна съгласно условията на поканите за участие в търг да се придържа към констатациите на Комисията по възражения.
-
Представителят на ETA не е нарушил съответните национални разпоредби, като е помолилил участника, предложил временно най-висока оферта (HR), да я повиши. Представителят на ETA не е бил упълномощен да преговаря и не е имал правомощия да анулира или да прекрати тръжната процедура.
(45)
Горепосоченото оправдателно решение впоследствие е оспорено пред националните съдилища (29), а съвсем скоро Атинският апелативен съд издаде решение, с което оправдава всички обвинени лица (решение 466/2011). Пълният текст на решението все още не е достъпен.
(46)
В заключение, като се имат предвид всички горепосочени коментари, гръцките органи продължават да твърдят, че мярката, която се оценява, не включва държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(47)
С писмо от 4 август 2010 г. представителите на предполагаемия получател (т.е. Athens Resort Casino Holdings от името на HR) се включиха в откритото от Комисията производство като заинтересована страна. Предполагаемият получател представи същите мнения като Гърция, които са обобщени в раздел 4.
(48)
В допълнение предполагаемият получател твърди, че реално платената цена за дела в казиното е 120 млн. EUR, което е с 10 млн. EUR повече от първоначално договорената (30). Следователно тази сума е по-висока дори от професионалната оценка от 95,4 млн. EUR, направена преди започването на тръжната процедура (но която не е оповестена).
(49)
Предполагаемият получател също така твърди, че предприятието ETA не само не е било задължено, но дори е нямало право да покани участника в търга, предложил временно втора най-висока цена, защото това би означавало начало на нови етапи на наддаване, което е в нарушение на условията на поканите за участие в търг. Също така той твърди, че офертата от 162 млн. EUR, представена от CA извън тръжната процедура, не е можело да бъде приета сериозно и е била представена единствено, за да се стигне до отмяна на цялата процедура. Това потвърждава, че той със сигурност би оспорил всяко решение за приемане на тази оферта, като рискува отмяната на цялата процедура. Във връзка с това той посочва мнението на Правния държавен съвет, който потвърждава, че офертата на CA не би могла да бъде взета под внимание или да бъде приета (31).
(50)
Предполагаемият получател също така поставя под въпрос предположението на Комисията, изложено в решението за откриване на процедурата, относно нарушаване на конкуренцията и ефекта върху търговията, че хазартът е световна търговска дейност и дружествата в тази област упражняват икономическа дейност на международен пазар. Предполагаемият получател твърди, че Mont Parnès не развива международна дейност, а действа само на местно ниво и следователно не се конкурира с казината извън граница.
(51)
С писмо от 29 септември 2010 г. Club Hotel Casino Loutraki AE (от името на CA) (32) се включи в откритото от Комисията производство като заинтересована страна. В това писмо предприятието твърди, че по отношение на количественото определяне на предполагаемата помощ трябва също да се вземе под внимание разликата между офертите и въздействието на ратифицирания закон върху задълженията на купувача съгласно условията на публичната тръжна процедура.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. Наличие на държавна помощ при прехвърляне на дялове чрез търговска продажба
(52)
В член 107, параграф 1 от ДФЕС се посочва, че освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(53)
В съответствие с установената съдебна практика на Съда на Европейския съюз (33) и правилата и практиката на Комисията относно държавната помощ в контекста на приватизационни сделки (34), когато държава-членка придобива или продава дялове от предприятия, предимство не е налице, ако държавата-членка действа като частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(54)
По-специално, когато продажбата на дялове се реализира на фондовата борса, по правило се приема, че тя е осъществена при пазарни условия и не включва каквото и да е предимство. Когато обаче прехвърлянето е осъществено посредством търговска продажба, може да се приеме, че не е налице предимство, ако са изпълнени следните условия: първо, дяловото участие е продадено чрез прозрачен и недискриминационен търг, който е открит за участие на всички кандидати; второ, към продажбата не са наложени условия, които са необичайни при подобни сделки между частноправни субекти и които биха могли да понижат продажната цена; трето, дяловото участие е продадено на кандидата, предложил най-висока цена, и четвърто, на кандидатите в търга трябва да се предостави достатъчно време и информация, за да направят съответна оценка на активите, въз основа на която те изготвят своите оферти.
(55)
С други думи, когато приватизацията е реализирана посредством търговска продажба, показателят, с който се прави оценка дали една сделка с държавни активи включва предимство, е дали икономически оператор в условията на пазарна икономика, действащ при сходни обстоятелства, би постъпил по същия начин, т.е. дали би продал дружеството на същата цена. Неикономически съображения, като например причини, свързани с индустриалната политика, съображения, свързани със заетостта, или цели на регионалното развитие, които не биха били приемливи за оператор в условията на пазарна икономика, не могат да се приемат като основания за приемане на по-ниска цена, а напротив, свидетелстват за наличието на предимство. Този принцип многократно е излаган от Комисията и последователно потвърждаван от Съда (35).
(56)
Поради това, ако някое от горепосочените изисквания не е изпълнено, Комисията счита, че публичната продажба трябва да бъде разгледана за възможно наличие на елементи на помощ, поради което за нея трябва да бъде отправено уведомление. Като се изпълняват тези изисквания, е възможно да се гарантира, че държавата получава възможно най-високата цена, т.е. пазарната цена за своите активи, и следователно, че няма наличие на държавна помощ.
6.2. Продажбата на дял от 49 % от капитала на казино Mont Parnès
(57)
При откриване на производството съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС Комисията имаше съмнения дали продажбата на Mont Parnès е извършена чрез открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура. Съгласно наличната информация на този етап Комисията счете, че са били налице значителни трудности да се определи дали е било незаконно предоставено някакво преференциално третиране и дали е била платена пазарната цена. Комисията беше загрижена, че нередностите в тръжната процедура може да са причина за наличие на държавна помощ.
(58)
След това Комисията извърши оценка на съответните факти в рамките на официално разследване. Тази оценка се основава на съвкупността от наличните доказателства по отношение на тази мярка.
(59)
През различните етапи на процедурата Комисията получи информация за редицата правни действия на национално ниво, които оправдават първоначалната тръжна процедура. Комисията отбелязва, че към днешна дата различните решения на национално ниво не подкрепят наблюденията на жалбоподателя относно нередности и неравно третиране при тръжната процедура (вж. също параграфи 41-46 по-горе). Досега националните съдилища по-скоро потвърждават законността и липсата на дискриминация в тръжната процедура, която се основава на национални правила.
(60)
Въпреки че оценката на Комисията не зависи от констатациите на националните съдилища, тя ги взима под внимание като един от факторите в своя анализ. Комисията обаче отбелязва, че с настоящата оценка по никакъв начин не се цели тълкуване на националното право, което е единствено от компетентността на държавата-членка.
(61)
В този контекст Комисията счита, че законността на тръжната процедура съгласно националното право, както е описано и обосновано чрез обстойно и задълбочено проучване, извършено дотук от различни национални съдилища, представлява важен признак за редовността и недискриминационното естество на тръжната процедура. Това явно потвърждаване на тръжната процедура съгласно националните правила може да бъде взето под внимание от Комисията наред с други фактори при нейната оценка съгласно правилата на ЕС за държавна помощ, че тръжната процедура е открита, безусловна и недискриминационна.
(62)
По отношение на повдигнатия в решението за откриване на процедурата въпрос, че една от офертите изглежда нарушава правилото в поканата за провеждане на търг относно минималното увеличаване в сравнение с предишната оферта, Комисията отбелязва, че този въпрос е решен, тъй като изискваното увеличение е било 1 %, а не 10 %, както е било обяснено на Комисията. Следователно Комисията счита, че правилата на тръжната процедура са били спазени в това отношение.
(63)
По отношение на предполагаемото различно третиране на различните възражения, повдигнати по време на тръжната процедура, Комисията отбелязва, че гръцките органи са предоставили приемливо обяснение за изключването на офертата на CA от тръжната процедура с оглед на приложимите правила, които забраняват второ представяне на оферта в един и същи етап на наддаване.
(64)
По отношение на предполагаемото неравностойно третиране на различните оферти, направени след приключване на тръжната процедура, Комисията счита, че различието в третирането при договаряне на по-висока цена с участника, спечелил търга, докато същевременно не се взема под внимание офертата на жалбоподателя от 162 млн. EUR, може, предвид съществуващите съмнения на законосъобразността на тази оферта, да бъде приета като допустима практика при тръжната процедура. Освен това Комисията не може да определи като надеждна недопустимата оферта от 162 млн. EUR на жалбоподателя, защото е направена едва след приключване на тръжната процедура, което е в нарушение на процедурните правила.
(65)
По отношение на предложението цялата процедура да бъде отменена гръцките органи заявиха, че това би означавало повторно започване на процедурата, като така потенциално се рискува допълнително намаляване на цената, която ще бъде получена.
(66)
Гръцките органи също така твърдят, че спецификациите на договора за обществена поръчка не са изменени със Закон 3139/2003 или по друг начин.
(67)
По отношение на получената цена Комисията отбелязва, че окончателно платената цена за казиното, която е 120 млн. EUR (36), е по-ниска от недопустимата оферта от 162 млн. EUR, която жалбоподателят твърди, че е бил готов да предложи след изключването си от процедурата, но все пак по-висока както от най-високата оферта от 107 млн. EUR, с която жалбоподателят изглежда е участвал в търга, така и дори с по-голяма разлика (25,5 %), от експертната оценка на дела за 95,4 млн. EUR, извършена преди процедурата.
6.3. Заключение
(68)
След откриването на официалната процедура за разследване гръцките органи опровергаха по задоволителен начин предварителните съмнения, изразени от Комисията в решението за откриване на процедурата. По-специално, Комисията не откри доказателство, което да води до заключението, че предполагаемият получател е получил преференциално третиране, което да доведе до предоставяне на някакво предимство. Чрез продажбата на дяловете си в казиното на участника, предложил най-висока цена в рамките на открита, безусловна и недискриминационна тръжна процедура, се предполага, че Гърция е получила възможно най-високата пазарна цена и не се е лишила от държавни ресурси. Следователно Комисията може да приеме, че при подобни обстоятелства оператор в условията на пазарна икономика би продал съответния дял от казиното на подобна цена. В резултат на това Комисията счита, че продажбата от страна на Гърция на притежаваните от нея 49 % от капитала на казино Mont Parnès не включва предимство и следователно не представлява държавна помощ.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(69)
Комисията счита, че продажбата от страна на Гърция на дяла от 49 %, който Гърция притежава в капитала на казино Mont Parnès, не представлява помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Продажбата от страна на Гърция на дяла от 49 %, който Гърция притежава в капитала на казино Mont Parnès, не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Гърция.
Съставено в Брюксел на 24 май 2011 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 24 de mayo de 2011
sobre la medida de privatización parcial C 15/10 (ex NN 21/10) aplicada por Grecia respecto al Casino Mont Parnès
[notificada con el número C(2011) 3505]
(El texto en lengua griega es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2011/647/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los artículos citados, y teniendo en cuenta dichas observaciones (1),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 23 de junio de 2002, Egnatia AE, que, tras una fusión, fue adquirida por Athinaiki Techniki y que es miembro del Consorcio Casino Attikis (en lo sucesivo, «CA» o «el denunciante»), presentó ante la Comisión Europea una denuncia de presunto incumplimiento de las normas del mercado interior de la UE en el caso de un procedimiento de licitación no transparente y discriminatorio aplicado por las autoridades griegas en la venta del 49 % del capital de Elliniko Kazino Parnithas AE (en lo sucesivo, «el casino Mont Parnès») al licitador, a saber, el Consorcio Hyatt Regency (en lo sucesivo, «HR» o «el presunto beneficiario») (2).
(2)
Mediante carta de 3 de octubre de 2002, la Dirección General de Mercado Interior de la Comisión Europea (en lo sucesivo, «la DG de Mercado Interior») envió una copia del expediente a la Dirección General de Competencia (en lo sucesivo, «la DG de Competencia») para que se efectuase un análisis del asunto con arreglo a las normas de la UE sobre ayudas estatales.
(3)
Mediante correo electrónico de 9 de diciembre de 2002, el representante legal del denunciante facilitó explicaciones adicionales sobre el asunto a los departamentos correspondientes de la Comisión.
(4)
Mediante carta de 24 de enero de 2003, la Comisión comunicó a las autoridades griegas la denuncia de ayuda estatal e invitó a Grecia a que aclarase las cuestiones planteadas. Las autoridades griegas contestaron el 4 de marzo de 2003.
(5)
El 27 de enero de 2003, funcionarios de la Comisión se reunieron con los representantes legales del denunciante.
(6)
El 12 de febrero de 2003 y el 22 de agosto de 2003, el representante legal del presunto beneficiario envió documentos justificativos a los servicios de la Comisión.
(7)
Mediante cartas de 31 de marzo de 2003 y 16 de mayo de 2003, el denunciante presentó información complementaria a la DG de Competencia.
(8)
El 10 de abril de 2003, funcionarios de la Comisión se reunieron con el representante del presunto beneficiario.
(9)
Durante el período comprendido entre el 15 de julio de 2003 y el 16 de septiembre de 2003, la Comisión trató en diversas ocasiones con el denunciante de la evaluación por separado de las cuestiones de ayuda estatal y llamó la atención del mismo sobre su práctica habitual de toma de decisiones, según la cual la venta de un activo público en el contexto de un procedimiento de licitación no constituye ayuda estatal si el procedimiento se lleva a cabo de manera transparente y no discriminatoria. Por consiguiente, la Comisión informó al denunciante de que no iba a adoptar ninguna decisión hasta que la DG de Mercado Interior hubiera finalizado su examen del procedimiento de concesión de un contrato público.
(10)
Mediante cartas de 22 de enero de 2004 y 4 de agosto de 2004, la DG de Mercado Interior dio por concluida la investigación y consideró que el procedimiento de concesión del contrato había sido correcto. Mediante carta de 2 de junio de 2004, la DG de Competencia informó al denunciante de que había cerrado el expediente de la denuncia de ayuda estatal, de conformidad con el artículo 20, apartado 2, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (3).
(11)
El 18 de febrero de 2005, el denunciante interpuso ante el Tribunal de Primera Instancia (que es ahora el Tribunal General) un recurso de anulación de la Decisión de cierre del expediente.
(12)
Mediante Resolución de 26 de septiembre de 2006, el Tribunal de Primera Instancia consideró que el recurso era inadmisible, aduciendo que la carta no constituía un acto impugnable conforme al artículo 230 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea («TCE») (que es ahora el artículo 263 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea -TFUE-) (4).
(13)
El 18 de diciembre de 2006, el denunciante interpuso ante el Tribunal de Justicia un recurso contra la Resolución del Tribunal de Primera Instancia.
(14)
Mediante Sentencia de 17 de julio de 2008 (5), el Tribunal de Justicia dejó en suspenso la Resolución, ya que observó que el acto impugnado constituía un acto impugnable que no se ajustaba a las obligaciones de la Comisión conforme al Reglamento de Procedimiento y devolvió el expediente al Tribunal de Primera Instancia.
(15)
Mediante carta de 26 de septiembre de 2008, la DG de Competencia retiró la carta de 2 de junio de 2004 y reabrió el asunto.
(16)
Mediante carta de 29 de junio de 2009, el Tribunal de Primera Instancia resolvió que, dado que la carta había sido retirada, ya no era necesario adoptar una decisión (6). El 7 de septiembre de 2009, el denunciante recurrió esta Resolución del Tribunal de Primera Instancia, argumentando que el Tribunal debía haber considerado ilegal la retirada de la carta y debía haberla anulado.
(17)
Mediante correo electrónico de 11 de septiembre de 2009, el denunciante facilitó información adicional a la Comisión.
(18)
El 14 de octubre de 2009, funcionarios de la Comisión se reunieron con los representantes del denunciante. Tras la reunión, el denunciante suministró más información a la Comisión en varias ocasiones.
(19)
Mediante carta de 21 de octubre de 2009, la Comisión solicitó información adicional a Grecia. Mediante carta de 13 de noviembre de 2009, Grecia pidió más tiempo para responder, lo que fue concedido por la Comisión mediante correo electrónico de 18 de noviembre de 2009. Los días 11 y 14 de enero de 2010 Grecia contestó a la Comisión.
(20)
Mediante Sentencia de 6 de mayo de 2010, el Tribunal de Justicia respondió a la cuestión prejudicial, conforme al artículo 234 CE (que es ahora el artículo 267 TFUE), planteada por el Simvoulio tis Epikreatis (en lo sucesivo, «el Consejo de Estado»), en especial en lo que se refiere a la aplicación de las normas de la UE sobre contratación pública al procedimiento de que se trata. El Tribunal de Justicia concluyó, entre otras cosas, que, considerado en su conjunto, un contrato como el que debía concederse tras la licitación no entraba en el ámbito de aplicación de las Directivas sobre contratos públicos (7). Por otra parte, el Tribunal señaló que esa conclusión no excluía el hecho de que un contrato de ese tipo debe cumplir las normas básicas y los principios generales del Tratado, sobre todo los relativos a la libertad de establecimiento y a la libre circulación de capitales.
(21)
Mediante carta de 6 de julio de 2010, la Comisión informó a Grecia de que había decidido iniciar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del TFUE respecto a la medida (en lo sucesivo, «la decisión de inicio»).
(22)
La Decisión de la Comisión de inicio del procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (8). La Comisión invitó a las partes interesadas a que enviaran sus observaciones sobre la medida.
(23)
Tras el inicio del procedimiento, la Comisión recibió observaciones de dos partes interesadas, a saber, los representantes del presunto beneficiario (Athens Resort Casino Holdings (9), en nombre de HR) (10) y los representantes del denunciante (Club Hotel Casino Loutraki, en nombre de CA) (11). Mediante carta de 6 de agosto de 2010, Grecia presentó sus observaciones. Las observaciones de ambas partes interesadas se enviaron mediante carta de 29 de octubre de 2010 a Grecia, que respondió mediante carta de 25 de noviembre de 2010.
(24)
El 16 de diciembre de 2010 (12), el Tribunal de Justicia resolvió que el Tribunal General (antes el Tribunal de Primera Instancia) se había equivocado al dictaminar que no procedía dar respuesta al cuestionamiento inicial del «cierre administrativo» del expediente por parte de la Comisión.
2. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
(25)
En octubre de 2001, las autoridades griegas iniciaron un procedimiento de adjudicación de un contrato público con el fin de vender su participación del 49 % del capital del Casino Mont Parnès (13). Competían por dicho contratos dos solicitantes: «Kazino Attikis» (Casino Attikis o CA) y el consorcio denominado Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (el Consorcio Hyatt Regency o HR); ambos habían sido seleccionados para participar en la segunda fase del procedimiento de licitación (14), conforme a las disposiciones nacionales pertinentes. Tras aplicar un procedimiento que, según se alega, era inválido, el contrato se adjudicó a HR. En los considerandos 26 a 29 siguientes se describe cómo se llegó a esta adjudicación, según la información de que dispone la Comisión.
(26)
Con arreglo a las disposiciones nacionales aplicables, el adjudicatario se determina mediante un sistema de puja; el precio inicial de venta se fijó en 80 millones EUR. El Comité de Licitación es quien abre los sobres presentados por los candidatos, en los cuales se halla la oferta de cada uno de ellos, y quien va anunciando cada oferta. El candidato que ha presentado la oferta más baja tiene derecho a presentar una nueva oferta, dentro de un sobre sellado, en la próxima ronda. La nueva oferta debe ser, como mínimo, igual a la oferta más alta más un 1 % (15). Esta puja posterior continúa en rondas siguientes hasta que uno de los licitadores se retira, y el último licitador que queda es declarado mejor postor provisional. El acta en el que se recoge al primer mejor postor provisional es presentada por el Comité de Licitación al Consejo de Administración del Organismo Griego de Desarrollo del Turismo (ETA).
(27)
Durante la primera ronda, ambos candidatos presentaron sus ofertas al mismo tiempo, en sobres sellados, el 31 de mayo de 2002, en la sede del ETA. La oferta de CA fue de 91 183 652 EUR, y la de HR de 80 075 000 EUR. No obstante, el sobre de este último contenía, además de la oferta, una declaración en la que se cuestionaba la legalidad de la participación del Consorcio CA en el procedimiento de licitación. CA puso objeciones a dicha declaración, alegando que la formulación de reservas hacía que la oferta financiera de HR fuera inadmisible. La objeción de CA fue rechazada por el Comité de Objeciones, el cual consideró que la declaración de HR no afectaba a la validez de su oferta.
(28)
En la segunda ronda, HR presentó en un sobre sellado una oferta de 92 105 888 EUR, acompañada también por la misma declaración escrita. Una vez finalizada la segunda ronda, el representante legal de CA presentó un sobre con la oferta financiera para la tercera ronda, y presentó también una declaración por separado al Consejo de Administración del ETA sobre la infracción de las condiciones de la licitación en lo que respecta a los requisitos de validez de la licitación. El Comité de Objeciones rechazó dicha declaración, aduciendo que únicamente podía ser admisible si se presentaba en forma de objeción, de modo que entrara dentro del ámbito de competencia del Comité de Objeciones. Tras ello, el representante legal de CA solicitó al Comité una prórroga de cinco minutos a fin de decidir sus acciones siguientes. La prórroga se concedió, y retiraron de la mesa del Comité tanto la declaración escrita como el sobre con la oferta. Cuando regresaron cinco minutos más tarde, declararon que no iban a presentar ninguna objeción y presentaron su oferta. Posteriormente, HR formuló una objeción y solicitó que se considerara inadmisible la tercera ronda de ofertas, aduciendo que CA había presentado una oferta que había retirado y luego había vuelto a presentar. La objeción de HR fue aceptada por el Comité de Objeciones, y la oferta de CA (16) quedó excluida del procedimiento.
(29)
Después de excluir la oferta de CA de la tercera ronda, el Comité de Licitación transmitió (17) al Consejo de Administración del ETA una copia del acta de su octava reunión, en la que había designado a HR primer mejor postor provisional (con una oferta de 92 105 888 EUR) y a CA segundo mejor postor provisional. Al parecer, el Comité de Licitación no abrió la oferta de CA de la tercera ronda y no devolvió el sobre sellado a CA sino al ETA para que este lo guardara en su caja fuerte (18). El Consejo de Administración del ETA convocó una reunión general extraordinaria, tras lo cual, el 5 de junio de 2002, el Director Ejecutivo del ETA y el representante legal de Kantor Capital, asesor económico encargado del procedimiento, fueron autorizados para solicitar a HR que mejorara su oferta. Posteriormente, HR incrementó su oferta a 110 millones EUR. El 12 de junio de 2002, CA presentó al Consejo de Administración del ETA una carta con una oferta de 162 millones EUR, que fue rechazada porque se presentó cuando el procedimiento de licitación ya había concluido. Más adelante, HR mejoró más su oferta, hasta una cantidad de 120 millones EUR (19).
3. DECISIÓN DE INICIO DE LA INVESTIGACIÓN FORMAL
(30)
La Comisión inició la investigación formal porque no estaba segura de que el Estado griego hubiera vendido su participación del 49 % en el capital del Casino Mont Parnès al mejor postor en un procedimiento de venta que cumpliera los requisitos de apertura, transparencia y no discriminación. En especial, la Comisión no estaba segura de que durante dicho procedimiento no hubiera habido un trato de favor concedido ilegalmente al comprador y, por lo tanto, de que se hubiera pagado un precio de mercado. La Comisión consideró que la exclusión de CA de la licitación y la oferta de CA de 162 millones EUR realizada tras el procedimiento de venta podían constituir pruebas de una venta por debajo del valor de mercado y, por lo tanto, de la existencia de ayuda en forma de pérdida de recursos del Estado.
4. OBSERVACIONES DE GRECIA
(31)
Grecia presentó sus observaciones, mediante carta de 6 de agosto de 2010. Grecia no está de acuerdo con la existencia de ayuda estatal, aduciendo que el procedimiento de licitación (20) aplicado en la venta de su participación en el capital del Casino Mont Parnès se realizó de conformidad con la legislación aplicable y que dicha participación del 49 % se vendió al precio del mercado.
(32)
Las autoridades griegas pusieron de relieve ante todo que la selección de los participantes en la licitación y la totalidad del procedimiento de licitación fueron completamente legales y se llevaron a cabo con arreglo a las normas de los anuncios de licitación, que corresponden a la legislación vigente, y que ambos candidatos aceptaron sin reservas dichos anuncios de licitación.
(33)
Por otro lado, las autoridades griegas señalaron que la declaración de HR, contenida en el sobre de la oferta financiera de HR en la primera y la segunda rondas del procedimiento de licitación, no afectó a la validez de sus ofertas financieras, sino que solo se referían a la participación per se de CA en el procedimiento de licitación, por lo que las ofertas financieras de HR fueron correctamente consideradas legales por el Comité de Objeciones.
(34)
Las autoridades griegas precisaron, además, que la oferta presentada por CA en la tercera ronda del procedimiento de licitación, que, según el denunciante, era de 107 millones EUR, se excluyó porque el sobre había sido retirado del campo de visión del Comité de Licitación. Por consiguiente, el Comité no podía tener la seguridad de que no se hubiese alterado la oferta. En cualquier caso, la nueva presentación de la oferta hubiera supuesto una segunda presentación en la misma ronda, lo cual era contrario a las normas.
(35)
Las autoridades griegas señalaron que la oferta de 92 105 888 EUR realizada por HR en la segunda ronda, superior a la oferta inicial de 91 183 652 EUR presentada por CA en la primera ronda, se ajusta a las normas sobre las licitaciones, ya que, según las condiciones aplicables a las licitaciones, cada nueva oferta debía aumentarse en un 1 % y no en un 10 % como se había supuesto en la decisión de inicio de la Comisión. En consecuencia, se cumplieron a este respecto las normas sobre las licitaciones.
(36)
Las autoridades griegas adujeron asimismo que la última oferta de CA de 162 millones EUR -cantidad que CA afirma que estaba dispuesta a pagar- no es válida, ya que se presentó después y fuera del procedimiento de licitación. Haber aceptado esa oferta hubiera supuesto infringir el principio de legalidad, puesto que el objeto del procedimiento público de subasta no solo es defender los intereses financieros del Estado, sino también defender el interés público general, es decir, obtener el precio más alto posible, respetando al mismo tiempo el principio de legalidad (a saber, las disposiciones establecidas en las normas sobre las licitaciones y los expedientes de licitación y otra normativa aplicable).
(37)
Las autoridades griegas añadieron que no procedieron simplemente a anular la licitación y a empezar otra nueva porque, de haberlo hecho, se hubiera puesto en marcha todo el procedimiento por cuarta vez en ocho años, lo que hubiese dañado la reputación internacional de Grecia, sin tener la certidumbre de que la reapertura del procedimiento de licitación hubiera garantizado el precio de 162 millones EUR. A este respecto, Grecia incluso pone en entredicho la credibilidad de la oferta de 162 millones EUR, ya que CA era consciente de que su aceptación solo hubiera supuesto la anulación del procedimiento y el inicio de uno nuevo.
(38)
Por otra parte, las autoridades griegas confirman (21) que el precio pagado al final (120 millones EUR) era razonable, ya que era un 25,5 % más elevado que la valoración de 95,4 millones EUR realizada por un experto independiente antes del procedimiento de licitación y mantenida sellada hasta el final del mismo. Afirman que dicha valoración -aun cuando no es necesaria puesto que hay un procedimiento de licitación- se solicitó para salvaguardar todavía más los intereses de Grecia (22).
(39)
En cuanto a la afirmación del denunciante acerca de que las condiciones originales de las licitaciones fueron mejoradas por la Ley posterior no 3139/2003 que confirmaba la privatización, las autoridades griegas señalan que los anuncios de licitación no fueron modificados por dicha Ley ni de ningún otro modo. Según Grecia, esa Ley simplemente regula las distintas autorizaciones relativas a la inversión y a la gestión del Casino e incluye medidas de protección de los trabajadores tras la privatización. HR no quedó eximida por tal Ley de la obligación de invertir 44 millones EUR en el Casino Mont Parnès, y la cláusula del contrato relativa a la devolución a HR del 70 % del precio en caso de que se concediera una licencia de explotación a otro casino antes de 2012 ya era una disposición que figuraba explícitamente en los anuncios de licitación.
(40)
Por lo tanto, las autoridades griegas señalan que el precio de venta representa el valor de mercado de la participación del 49 % en el capital del Casino Mont Parnès.
(41)
Para reforzar su alegación de que no se había producido ninguna irregularidad en el procedimiento de licitación, las autoridades griegas remitieron a varias sentencias de tribunales nacionales sobre la legalidad de los procedimientos de licitación con arreglo al Derecho nacional. Hasta la fecha, los tribunales nacionales no han hallado ninguna irregularidad en la licitación, por lo que han rechazado las diversas solicitudes realizadas por CA a este respecto (23). De entre las conclusiones de los tribunales nacionales, que confirman la legalidad de la licitación, las autoridades nacionales remitieron más concretamente a las siguientes:
a) Litigios en los tribunales civiles
(42)
En su Sentencia 8118/2002 (24), el Tribunal de Primera Instancia de Atenas rechazó una solicitud de CA y resolvió lo siguiente:
-
El Comité de Licitación y el Comité de Objeciones tenían razón al sostener que las ofertas de primera y segunda ronda de HR eran conformes al anuncio de licitación. La declaración de HR adjunta a sus ofertas no afectaba el carácter incondicional de sus ofertas.
-
CA presentó una oferta a las 15.30 horas, es decir, al principio de la tercera ronda, como lo estableció el Comité de Licitación al final de la segunda ronda. La oferta fue retirada por el representante de CA, de motu y voluntad propios, aun cuando el Presidente del Comité de Licitación trató de disuadirlo. Si dicho Presidente hubiera avisado explícitamente al representante de CA de las consecuencias de retirar la oferta, ello habría constituido un trato discriminatorio a favor de CA y en detrimento de HR.
-
El Comité de Objeciones consideró acertadamente que la segunda oferta de CA en la tercera ronda era inadmisible. Cada licitador solo podía presentar una oferta en cada ronda. Además, si la segunda oferta de CA en la tercera ronda se hubiera considerado admisible, se hubiera infringido el principio de transparencia. El representante de CA cogió el primer sobre sellado de CA, abandonó el lugar donde se estaba celebrando la licitación y, al volver, presentó un sobre sellado, respecto al que no pudo comprobarse que fuera el mismo que el primer sobre (25).
b) Litigios en los tribunales administrativos
(43)
Según las autoridades griegas, en la actualidad hay un asunto sometido al Consejo de Estado (Tribunal Administrativo Supremo) sobre otra solicitud realizada por CA en la que alega que el procedimiento de licitación era ilegal (26). El asunto está actualmente pendiente de sentencia definitiva; sin embargo, las autoridades griegas constatan que el Juez Ponente ha propuesto que la solicitud de CA debe considerarse inadmisible por razones de jurisdicción e infundada por razones de contenido (27).
c) Litigios penales
(44)
Tras una acción presentada en 2002 por CA contra miembros del Comité de Licitación, el Comité de Objeciones, el ETA, el consultor para la evaluación (American Appraisal Hellas Ltd) y el asesor financiero (Kantor) respecto a su comportamiento durante el procedimiento de licitación, el Consejo del Tribunal de Jueces de Apelación, al que se sometió el asunto para su adjudicación, emitió una orden absolutoria (28) y, en concreto, constató lo siguiente:
-
Ni la primera ni la segunda decisión del Comité de Objeciones era ilegal y no se hallaron pruebas adecuadas de mala conducta por parte de sus miembros. Al no aceptar la objeción de CA en la primera y la segunda ronda y aceptar la objeción de HR en la tercera ronda, los miembros del Comité de Objeciones no incumplieron las condiciones de los anuncios de licitación ni trataron de forma distinta a los dos licitadores.
-
Las decisiones del Comité de Licitación no fueron ilegales, y los miembros del Comité de Licitación no trataron de modo diferente a los dos licitadores; además, con arreglo a las condiciones de los anuncios de licitación, el Comité de Licitación tenía la obligación de sumarse a las conclusiones del Comité de Objeciones. (29)
-
El representante del ETA no infringió las disposiciones nacionales pertinentes al pedir al primer mejor postor provisional (HR) que aumentara su oferta financiera; el representante del ETA no estaba autorizado a negociar ni disponía de facultad para anular o dar por terminado el procedimiento de licitación.
(45)
La orden absolutoria fue objeto de recurso ante los tribunales nacionales y, muy recientemente, el Tribunal de Apelación de Atenas dictó una sentencia liberatoria de todas las personas imputadas (Sentencia 466/2011). Todavía no está disponible el texto completo de esta sentencia.
(46)
En conclusión, habida cuenta de las observaciones anteriores, las autoridades griegas sostienen que la medida analizada no implica ayuda estatal a tenor de lo dispuesto en el artículo 107 del TFUE.
5. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(47)
Mediante carta de 4 de agosto de 2010, representantes del presunto beneficiario (Athens Resort Casino Holdings en nombre de HR) intervinieron en el procedimiento de la Comisión como parte interesada. El presunto beneficiario formuló las mismas observaciones que Grecia, que se resumen en la sección 4.
(48)
Además, el presunto beneficiario afirmó que el precio realmente pagado por la participación en el Casino fue de 120 millones EUR, es decir, 10 millones EUR más elevado que el acordado previamente (30). Así pues, el precio fue incluso superior a la valoración profesional de 95,4 millones EUR realizada (pero no comunicada) antes del inicio del procedimiento de licitación.
(49)
El presunto beneficiario aduce, además, que el ETA no solo no estaba obligado sino que tampoco tenía derecho de dirigirse al segundo mejor postor provisional, ya que ello hubiera supuesto empezar nuevas rondas de puja, con lo que se habrían incumplido las condiciones de los anuncios de licitación. El presunto beneficiario alega también que la oferta de 162 millones EUR realizada por CA al margen del procedimiento de licitación no tenía ninguna posibilidad de ser tomada en serio y que solo se presentó para que se anulara el procedimiento de licitación. El presunto beneficiario confirma que sin duda hubiera impugnado cualquier decisión de aceptación de dicha oferta, con el riesgo de anulación del procedimiento en su totalidad. A este respecto, remite al dictamen del Consejo Legal de Estado, que confirmó que la oferta de CA no debía tenerse en cuenta ni aceptarse (31).
(50)
Por otro lado, el presunto beneficiario cuestiona la suposición realizada por la Comisión en la decisión de inicio acerca del falseamiento de la competencia y los efectos sobre el comercio, de que el juego es un negocio a nivel mundial y de que las empresas de este sector llevan a cabo una actividad económica en un mercado internacional. El presunto beneficiario alega que Mont Parnès no realiza actividades a nivel internacional sino solo a nivel local, por lo que no entra en competencia con casinos extranjeros.
(51)
Mediante carta de 29 de septiembre de 2010, el Club Hotel Casino Loutraki AE (en nombre de CA) (32) intervino en el procedimiento de la Comisión como parte interesada. En dicha carta dicho Club Hotel señaló que, en lo que se refiere a la cuantificación de la ayuda alegada, debía haberse tenido en cuenta también la diferencia existente entre las ofertas, así como los efectos de la Ley aprobada sobre las obligaciones del comprador conforme a las condiciones del procedimiento de licitación.
6. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
6.1. Existencia de ayuda estatal en la cesión de acciones mediante venta comercial
(52)
En el artículo 107, apartado 1, del TFUE se establece que, salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen con falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(53)
De acuerdo con la jurisprudencia establecida del Tribunal de Justicia de la UE (33) y las normas y prácticas de la Comisión en lo que respecta a las ayudas estatales en el contexto de las privatizaciones (34), cuando un Estado miembro compra o vende acciones de empresas, no se concede ninguna ventaja si el comportamiento del Estado miembro se ajusta al de un inversor privado en una economía de mercado.
(54)
En especial, cuando la venta de acciones se realiza en la bolsa, se suele presuponer que es en condiciones de mercado y no hay ninguna ventaja. No obstante, cuando la cesión se realiza mediante una venta comercial, se puede presuponer que no hay ninguna ventaja si se cumplen las siguientes condiciones: en primer lugar, la participación debe venderse mediante licitación en condiciones de competencia que esté abierta a todo el mundo y sea transparente y no discriminatoria; en segundo lugar, no deben fijarse condiciones que no sean habituales en transacciones comparables entre partes privadas y que puedan reducir potencialmente el precio de venta; en tercer lugar, la participación debe venderse al mejor postor; y, en cuarto lugar, debe darse a los licitadores suficiente tiempo e información para que estos efectúen una valoración adecuada de los activos como base para su oferta.
(55)
En otras palabras, cuando la privatización se lleva a cabo mediante venta comercial, lo que ha de tenerse en cuenta para determinar si una transacción relativa a activos estatales implica una ventaja es si un operador en una economía de mercado que se halle en una situación similar se habría comportado del mismo modo, es decir, habría vendido la empresa al mismo precio. Las consideraciones no económicas, como, por ejemplo, razones de política industrial, consideraciones relativas al empleo u objetivos de desarrollo regional, que un operador en una economía de mercado no habría tenido en cuenta no pueden utilizarse como razones para aceptar un precio más bajo y, por el contrario, apuntan a la existencia de una ventaja. Este principio ha sido explicado reiteradamente por la Comisión y confirmado de modo continuado por el Tribunal (35).
(56)
Por consiguiente, si no se cumple alguno de los requisitos expuestos en los puntos anteriores, la Comisión considera que la venta pública debe examinarse para determinar si hubo ayuda y, por lo tanto, debe notificarse. Respetando estos requisitos se puede garantizar que el Estado obtenga el precio más elevado, es decir, el precio de mercado por sus activos y, por lo tanto, que no se conceda ninguna ventaja.
6.2. Venta de la participación del 49 % en el capital del Casino Mont Parnès
(57)
Al incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, del TFUE, la Comisión dudaba de que la venta del Casino Mont Parnès hubiera sido realizada aplicando un procedimiento de licitación abierto, transparente y no discriminatorio. Según la información disponible en aquel momento, la Comisión consideró que era muy difícil determinar si se había concedido ilegalmente un trato de favor y también si se había pagado o no un precio de mercado. La Comisión pensaba que se podían haber producido irregularidades en el procedimiento de licitación que podían haber dado como resultado una ayuda estatal.
(58)
La Comisión evaluó los hechos pertinentes en el marco de la investigación formal. La evaluación se basó en el conjunto de pruebas existentes respecto a la medida.
(59)
Durante las distintas fases del procedimiento, la Comisión recibió información sobre las muchas acciones legales a nivel nacional que respaldaban el procedimiento de licitación inicial. La Comisión observa que hasta la fecha las diversas resoluciones judiciales a nivel nacional no parecen apoyar las afirmaciones realizadas por el denunciante de que se produjeron irregularidades y un trato desigual en el procedimiento de licitación (véanse los considerandos 41 a 46 anteriores). Los tribunales más bien parecen haber confirmado la legalidad y el carácter no discriminatorio del procedimiento de licitación, conforme a las normas nacionales.
(60)
Aunque la evaluación de la Comisión no depende de las conclusiones de los tribunales nacionales, puede tomarlas en consideración como un factor de análisis. No obstante, la Comisión señala que el objeto de la presente evaluación no es en modo alguno interpretar el Derecho nacional, que es competencia exclusiva de los Estados miembros.
(61)
En este contexto, la Comisión considera que la legalidad del procedimiento de licitación conforme al Derecho nacional, tal y como se describe y justifica en los amplios y profundos análisis efectuados hasta el momento por los distintos tribunales nacionales, constituye una indicación significativa de la corrección y el carácter no discriminatorio del procedimiento de licitación. Esta supuesta validación de la licitación con arreglo a las normas nacionales puede ser tenida en cuenta por la Comisión, entre otros factores, a la hora de evaluar conforme a la normativa de la UE sobre ayudas estatales si el procedimiento de licitación fue abierto, incondicional y no discriminatorio.
(62)
En lo que respecta a la cuestión planteada en la decisión de inicio acerca de que una de las ofertas parecía infringir la norma de los anuncios de licitación sobre el aumento mínimo respecto a la oferta anterior, la Comisión considera que esta cuestión ha quedado resuelta, ya que el aumento requerido era del 1 % y no del 10 % como se había hecho pensar a la Comisión. En consecuencia, la Comisión considera que se han cumplido a este respecto las normas del procedimiento de licitación.
(63)
En cuanto al presunto trato diferente de las diversas objeciones planteadas durante el procedimiento de licitación, la Comisión considera asimismo que las autoridades griegas han dado una explicación aceptable de la exclusión de la oferta de CA del procedimiento de licitación con arreglo a las normas aplicables, que prohíben una segunda presentación en la misma ronda de puja.
(64)
En lo que se refiere al presunto trato desigual de las diversas ofertas realizadas después del procedimiento de licitación, la Comisión considera que la diferencia de trato consistente en negociar el precio al alza con el licitador que al final obtuvo el contrato y no tomar en consideración la oferta del denunciante de 162 millones EUR puede aceptarse, dadas las dudas existentes acerca de la legalidad de esta última, como una práctica permisible en un procedimiento de licitación. Además, la Comisión no puede otorgar credibilidad a la oferta inadmisible del denunciante de 162 millones EUR puesto que no se realizó hasta después del procedimiento de licitación e infringiendo las normas de procedimiento.
(65)
En cuanto a la propuesta de que el procedimiento podría anularse en su totalidad, las autoridades griegas han afirmado que ello hubiera supuesto volver a llevar a cabo el procedimiento, con lo que se hubiera corrido el riesgo de una reducción adicional del precio obtenido.
(66)
Las autoridades griegas han afirmado asimismo que las condiciones del contrato público no fueron modificadas por la Ley 3139/2003 ni de ningún otro modo.
(67)
En lo que respecta al precio obtenido, la Comisión señala que el precio pagado al final por el casino de 120 millones EUR (36), si bien distaba de la oferta inadmisible de 162 millones EUR que el denunciante alega que estaba dispuesto a presentar tras su exclusión del procedimiento, es superior tanto a la oferta más elevada de 107 millones EUR que al parecer presentó el denunciante como, en un margen aún mayor (25,5 %), la valoración de la participación de 95,4 millones EUR realizada por un experto antes del procedimiento.
6.3. Conclusión
(68)
Tras el inicio de la investigación formal, las autoridades griegas respondieron satisfactoriamente a las dudas preliminares expresadas por la Comisión en la decisión de inicio. En especial, la Comisión no halló pruebas de que se hubiera dado un trato de favor al presunto beneficiario que hubiera implicado la concesión de ventajas. Al vender su participación en el casino al mejor postor con arreglo a un procedimiento de licitación abierto, incondicional y no discriminatorio, es de suponer que Grecia obtuvo el precio más elevado en el mercado, sin pérdida de recursos estatales. Por consiguiente, la Comisión acepta que, en circunstancias similares, un operador en una economía de mercado hubiera vendido la participación en cuestión en el casino a un precio similar. Así pues, la Comisión considera que la venta por parte del Estado griego de su participación del 49 % en el capital del Casino Mont Parnès no comporta ninguna ventaja y, por lo tanto, no constituye ayuda estatal.
7. CONCLUSIÓN
(69)
La Comisión considera que la venta por parte del Estado griego de su participación del 49 % en el capital del Casino Mont Parnès no constituye ayuda estatal.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La venta por parte del Estado griego de su participación del 49 % en el capital del Casino Mont Parnès no constituye ayuda a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
La destinataria de la presente Decisión es la República Helénica.
Hecho en Bruselas, el 24 de mayo de 2011.