РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 20 de julio de 2010
relativa al régimen de ayudas C 38/09 (ex NN 58/09) que España tiene previsto ejecutar en favor de la Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
[notificada con el número C(2010) 4925]
(El texto en lengua española es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2011/1/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Visto el Protocolo no 29 sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (1),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (2), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
El 22 de junio de 2009, la Comisión recibió una denuncia relativa a los planes del Gobierno español para modificar el sistema de financiación del organismo público prestador del servicio de radio y televisión nacional, la Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). El 5 de agosto de 2009, la Comisión solicitó información a España sobre tal modificación, en particular sobre la relación entre los nuevos gravámenes y la financiación de RTVE. El 1 de septiembre de 2009 entró en vigor la nueva Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española (3), por la que se modifica la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal (4). Los días 21 de septiembre y 22 y 26 de octubre de 2009, España remitió a la Comisión la información solicitada sobre el régimen.
(2)
Por carta de 2 de diciembre de 2009, la Comisión informó a España de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea con respecto a dicha medida. La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (5). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión.
(3)
España respondió a la decisión de incoar el procedimiento mediante carta de 21 de diciembre de 2009. La Comisión recibió observaciones de distintos interesados. Las transmitió a España, dándole la posibilidad de comentarlas, y recibió sus comentarios por carta de 23 de marzo de 2010.
(4)
La Comisión solicitó información adicional mediante cartas de 19 de febrero y 19 de mayo de 2010; las autoridades españolas enviaron sus respuestas por cartas de 22 de marzo y 31 de mayo de 2010.
(5)
El 18 de marzo de 2010, la Comisión inició el procedimiento de infracción enviando una carta de emplazamiento con arreglo al artículo 258 del TFUE, al considerar que el gravamen impuesto sobre las comunicaciones electrónicas vulneraba las disposiciones del artículo 12 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) (6), que regula con precisión las tasas administrativas que los Estados miembros pueden exigir a las empresas que prestan un servicio de telecomunicaciones o suministran una red de ese tipo. La investigación sobre la ayuda estatal se desarrolla sin perjuicio del procedimiento de infracción.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA
(6)
El sistema actual de financiación de la radiodifusión pública en España a cargo de RTVE, establecido en virtud de la Ley 17/2006, había sido aprobado por la Comisión mediante sendas Decisiones de 2005 y 2007 (7). La Ley 17/2006 confía a RTVE una misión de servicio público. El título I de la Ley (en particular, los artículo 2 y 3) define la misión de servicio público de RTVE y precisa que la misión de los servicios de radio y televisión serán desempeñados, respectivamente, por las empresas RNE (Radio Nacional de España) y RTVE (Radio Televisión Española). El título II, capítulo IV, regula las condiciones del marco financiero y económico en el que RTVE desempeñará sus labores de servicio público. En concreto, el artículo 33 dispone que RTVE recibirá compensaciones presupuestarias de carácter anual por el cumplimiento de sus obligaciones de servicio público. Estas compensaciones no superarán el coste neto del servicio público prestado por RTVE y RNE, respectivamente. El título II, capítulo VI, regula el control externo por el Parlamento, la autoridad audiovisual y el Tribunal de Cuentas.
(7)
Los gastos del presupuesto anual de funcionamiento de RTVE fueron de 1 177 millones EUR en 2007, 1 222 millones EUR en 2008 y 1 146 millones EUR en 2009. Durante los últimos ejercicios RTVE ha recibido una compensación anual por servicio público en torno a los 500 millones EUR: 575 millones EUR en 2006, 433 millones EUR en 2007 y 500 millones EUR en 2008. En 2009, sin embargo, la compensación se elevó hasta los 726 millones EUR, ya con la reducción de los ingresos publicitarios.
(8)
La Ley 8/2009 modifica la Ley 17/2006 por lo que se refiere a la definición de la misión de servicio público y las posibles actividades comerciales de RTVE. Añade otros elementos a la misión de servicio público aprobada por la Comisión en 2005. En particular, limita al 10 % del presupuesto anual total de aprovisionamientos, compras y servicios exteriores la adquisición de derechos de emisión de los eventos deportivos de interés general y de gran interés para la sociedad, con exclusión de los Juegos Olímpicos y Paralímpicos [artículo 9, apartado 1, letra i)]. Establece obligaciones respecto de la programación infantil [artículo 9, apartado 1, letra d)] y limita a 52 películas de estreno al año la emisión de películas realizadas por las grandes productoras cinematográficas internacionales en horario de máxima audiencia [artículo 9, apartado 1, letra m)].
(9)
En particular, la nueva Ley establece que a finales de 2009 se dejará de utilizar como fuente de ingresos la publicidad, la televenta, el patrocinio o los servicios de acceso mediante pago. Los ingresos comerciales correspondientes serán sustituidos por los fondos que generen los cánones existentes o los nuevos gravámenes impuestos a los organismos comerciales de radiodifusión y a los operadores de telecomunicaciones. España espera que la medida alivie la presión de los operadores comerciales, aumente sus ingresos por publicidad y elimine una fuente potencial de distorsión del mercado. RTVE mantendrá como fuentes de ingresos comerciales la prestación de servicios a terceros y la venta de sus producciones propias (en conjunto, cerca de 25 millones EUR).
(10)
Hasta ahora, los ingresos anuales procedentes de la publicidad rondaban los 600 millones EUR (667 millones EUR en 2007 y 565 millones EUR en 2008). Con la desaparición de estos ingresos comerciales, los costes netos para la misión de servicio público de radiodifusión de RTVE serán casi idénticos a los gastos del presupuesto anual de funcionamiento. Por consiguiente, España se propone compensar la supresión de esos ingresos aumentando su propia contribución con fondos públicos hasta igualar los gastos del presupuesto anual de funcionamiento de RTVE, deduciendo únicamente los pequeños ingresos comerciales restantes mencionados en el apartado anterior (25 millones EUR).
(11)
Como total anual de ingresos de RTVE, el artículo 3, apartado 2, de la nueva Ley prevé para los años 2010 y 2011 un máximo de 1 200 millones EUR, para el trienio 2012-2014 un aumento máximo del 1 % de esa suma y, para los años posteriores, un incremento determinado por la evolución anual del índice de precios al consumo. Al determinar estas cifras España calculó, en comparación con los gastos anuales presupuestados de RTVE, unos gastos anuales adicionales de 104 millones EUR para cubrir con otras producciones audiovisuales el tiempo de emisión reservado anteriormente a publicidad.
(12)
Según la planificación presupuestaria de España, este importe global de los ingresos anuales estará compuesto por asignaciones de los Presupuestos Generales del Estado, conforme al régimen contemplado en la Ley 17/2006, por valor de unos 500 millones EUR, cantidad en consonancia con el importe aportado en años anteriores y generado por las tres medidas fiscales introducidas o modificadas en virtud de los artículos 4, 5 y 6 de la nueva Ley:
a)
un impuesto del 3 % de los ingresos de los operadores de televisión de acceso abierto, y del 1,5 % de los ingresos de los operadores de televisión de pago. Estas contribuciones no podrán superar el 15 % (por lo que respecta a la televisión de acceso abierto) y el 20 % (respecto de la televisión de pago) del apoyo total destinado cada año a RTVE. Todo ingreso fiscal que supere estos porcentajes irá a los Presupuestos Generales del Estado. Este impuesto se aplica únicamente a entidades establecidas en España. Los servicios importados de otro Estado miembro no están sujetos a él;
b)
un impuesto del 0,9 % de los ingresos brutos de explotación (excluidos los obtenidos en el mercado de referencia al por mayor) de los operadores de servicios de telecomunicaciones inscritos en el Registro de Operadores de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones en alguno de los servicios siguientes: servicio telefónico fijo, servicio telefónico móvil y proveedor de acceso a internet. Estarán obligados al pago del impuesto los operadores que tengan un ámbito geográfico estatal o superior al de una comunidad autónoma y presten servicios audiovisuales o cualquier otro servicio que incluya publicidad. Esta aportación no podrá superar el 25 % del apoyo total destinado cada año a RTVE. Todo ingreso fiscal que supere ese porcentaje irá a los Presupuestos Generales del Estado. El impuesto se aplica únicamente a las entidades establecidas en España. Los servicios importados de otro Estado miembro no están sujetos a él;
c)
un porcentaje del 80 %, con un importe máximo de 330 millones EUR, del rendimiento de la tasa ya existente sobre reserva de dominio público radioeléctrico, según lo establecido por la Ley 32/2003, de 3 de noviembre de 2003. El resto se asignará a los Presupuestos Generales del Estado. Este porcentaje podrá modificarse de conformidad con las leyes sobre los Presupuestos Generales del Estado.
(13)
En los artículos 5 y 6 de la Ley 17/2006 se declara expresamente que los gravámenes impuestos a la televisión comercial y los operadores de telecomunicaciones se recaudan «con la finalidad de contribuir a la financiación de la Corporación RTVE». Además, en el preámbulo se establece expresamente el nexo entre los nuevos impuestos y la compensación financiera para retirar a RTVE del mercado de la publicidad.
(14)
Si los ingresos de esas tres fuentes impositivas no fuesen suficientes para cubrir la diferencia de 700 millones EUR entre la compensación tradicional por servicio público (500 millones EUR) y los costes globales de funcionamiento de RTVE, sufragados hasta ahora con ingresos comerciales, el presupuesto previsto se completará con fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, en aplicación del artículo 33 de la Ley 17/2006 (artículo 2, apartado 2, de la Ley 8/2009), que obliga al Gobierno a cubrir los costes netos de las obligaciones de servicio público de RTVE. Por consiguiente, queda garantizada la financiación de los costes netos de los servicios públicos prestados por RTVE, hasta un importe máximo de 1 200 millones EUR, independientemente de la recaudación que generen los impuestos.
(15)
España confirmó que la contribución procedente de los impuestos aplicados a las televisiones y los operadores de telecomunicaciones no deben fluir exclusiva y necesariamente hacia RTVE. España ha establecido los importes máximos que pueden ser aportados con los impuestos. Los ingresos excedentarios se asignarán a los Presupuestos Generales del Estado, de modo que podrán ser destinados a sufragar otros gastos. Además, sin que se rebasen esos importes máximos, las autoridades españolas son libres para decidir qué cantidad de la recaudación destinan realmente a RTVE. Según la planificación presupuestaria para 2010, por ejemplo, menos de la mitad de la contribución máxima posible se destinará a RTVE.
(16)
Para evitar la sobrecompensación, la nueva Ley prevé, en su artículo 8, un fondo de reserva dotado con los ingresos asignados por el Gobierno que superen los costes netos reales de la obligación de servicio público. Esta reserva se limita al 10 % de los gastos anuales presupuestados de RTVE. Los ingresos que rebasen ese límite del 10 % se devolverán al Tesoro Público. La reserva se utilizará para cubrir posibles pérdidas de ejercicios anteriores. Si no se hubiera gastado en cuatro años, se recuperaría reduciendo de manera equivalente la compensación por la obligación de servicio público del ejercicio siguiente.
(17)
Además, de conformidad con los artículos 37 y 39 a 41 de la Ley 17/2006, el control externo realizado por los auditores, la Intervención General de la Administración del Estado, el Parlamento, la autoridad audiovisual y el Tribunal de Cuentas garantizará que RTVE no reciba ninguna compensación que exceda los costes netos reales más la reserva mencionada del 10 %. Los ingresos de las pocas actividades comerciales restantes reducirán la compensación por servicio público (artículo 7, apartado 1, de la Ley 8/2009).
(18)
En la presente Decisión se analizan aquellos aspectos de los cambios introducidos en el actual sistema de financiación de RTVE sobre los que la Comisión había manifestado dudas en su decisión de iniciar el procedimiento formal de investigación.
(19)
Como determinó la Comisión, el rasgo esencial de los cambios introducidos en la financiación de RTVE y el abandono casi total de sus actividades comerciales es que la parte de los ingresos de RTVE generados hasta ahora por tales actividades serán sustituidos por los ingresos que generen los impuestos introducidos o modificados con ese mismo propósito. De las referencias inequívocas de la Ley 8/2009 se desprende que el importe de los impuestos se ha establecido con el fin de destinar un porcentaje predeterminado a la financiación de RTVE. Este nexo entre la financiación y la recaudación obtenida con los nuevos impuestos sugiere que existe un vínculo obligatorio entre el destino de los impuestos y la ayuda otorgada a RTVE, en el sentido de que la recaudación correspondiente se destinará obligatoriamente a financiarla e incidirá directamente en su cuantía.
(20)
El Tribunal ha sostenido en varias ocasiones que cuando el método de financiación forma parte integrante de una medida de ayuda, la Comisión debe tenerlo en cuenta necesariamente al analizarla (8). Si un gravamen destinado específicamente a financiar una ayuda resulta contrario a otras disposiciones del Tratado, la Comisión no puede declarar compatible con el mercado interior el régimen de ayuda del que forma parte ese gravamen. Así pues, el método utilizado para financiar una ayuda puede hacer que todo el régimen de ayudas sea incompatible con el mercado interior.
(21)
Por tanto, la Comisión expresó sus dudas sobre si los nuevos impuestos formaban parte integrante de la medida. En caso afirmativo, su compatibilidad con el Tratado tendría que ser evaluada por ella y afectaría a la legalidad general del régimen de ayuda. Esta preocupación parecía justificada, sobre todo teniendo en cuenta que la Comisión alberga dudas sobre la compatibilidad con la Directiva 2002/20/CE (9) de los nuevos impuestos exigidos a las empresas que prestan servicios de telefonía fija, telefonía móvil y acceso a internet.
(22)
Otra cuestión que planteaba dudas a la Comisión era si, tras la reforma del sistema de financiación, España había establecido salvaguardias suficientes para evitar una posible sobrecompensación. La supresión de la publicidad puede afectar a los costes del organismo de radiodifusión haciendo su programación menos dependiente de consideraciones comerciales.
(23)
Además, el sistema de financiación de RTVE debería prever un procedimiento adecuado que permita evaluar ex ante si los nuevos servicios del organismo público de radiodifusión RTVE cumplen las condiciones materiales del Protocolo de Amsterdam (10). La información remitida por España no permitió a la Comisión examinar si España disponía ya de tal mecanismo.
III. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(24)
Se recibieron observaciones de quince partes: organismos comerciales de radiodifusión (TF1 y Association of Commercial Television in Europe [ACT]), operadores de televisión de pago (DTS y Canal Satélite), proveedores de servicios de internet y telefonía (redtel, ONO y AETIC), operadores de televisión por cable (Cable Europe) y anunciantes. Algunas de ellas pidieron que no se revelara su identidad.
(25)
La mayoría de los interesados denunciaban la ilegalidad de los nuevos impuestos, que a su juicio falsean la competencia entre la televisión pública y privada, entre la televisión gratuita y de pago o entre los operadores puros de telecomunicaciones y otros operadores de servicios de telecomunicaciones que también ofrecen servicios audiovisuales. También planteaban dudas en cuanto a la compatibilidad del impuesto sobre las comunicaciones electrónicas con el artículo 12 de la Directiva 2002/20/CE (11).
(26)
Los organismos de radiodifusión y los proveedores de servicios de internet cuestionaban asimismo la compatibilidad de la definición de la misión de servicio público de RTVE. Adolecería de falta de precisión y sería demasiado generosa respecto de la adquisición de los derechos de emisión de eventos deportivos especiales o películas realizadas por grandes productoras internacionales. En particular, TF1 sostenía que no se había establecido ningún control ex ante a efectos de la introducción de nuevos servicios públicos significativos por parte de RTVE.
(27)
En cuanto al posible vínculo obligatorio entre el destino del impuesto y la ayuda, los organismos de radiodifusión y los proveedores de servicios de internet sostenían que los ingresos procedentes de los nuevos impuestos afectarían directamente a la ayuda. Les preocupaba en particular que el incremento de los ingresos fiscales pudiera provocar que la compensación ofrecida a RTVE rebasara los costes netos de la prestación del servicio público.
(28)
Por lo que respecta a la proporcionalidad de la ayuda, varias televisiones y operadores de internet observaban un riesgo de sobrecompensación. El presupuesto de 1 200 millones EUR previsto para RTVE, determinado en la Ley 8/2009, no estaría basado en un cálculo adecuado de los costes netos del servicio público. Los gastos anuales corrientes presupuestados de RTVE constituirían una base arbitraria que no distinguiría entre las actividades comerciales y de servicio público. En particular, la planificación no tendría en cuenta la reducción de costes que propiciaría la supresión de la publicidad, al dejar de ser necesario que los programas captaran una gran audiencia, de modo que su producción, como la de los programas culturales, por ejemplo, sería menos onerosa. Otros, por el contrario, temían que RTVE gastase más en programas de gran valor.
(29)
También se consideraba una posible sobrecompensación el hecho de que la pérdida de ingresos publicitarios de RTVE se cubriese íntegramente con recursos del Estado. Esta compensación se calcularía tomando como base los ejercicios precedentes, cuando la crisis económica habría entrañado una disminución de los ingresos comerciales en 2010 y, por consiguiente, una disminución de los ingresos globales de RTVE. No sería justo que, con la abolición de la doble financiación, RTVE obtuviese unos ingresos garantizados independientes de los ingresos comerciales variables.
(30)
Los organismos de radiodifusión cuestionaban asimismo la existencia de un sistema eficaz de control presupuestario que garantice que solo se cubran con fondos públicos los costes netos de la prestación del servicio público.
IV. COMENTARIOS DE ESPAÑA
(31)
Como observación preliminar, España se opone a que la Comisión evalúe en el procedimiento actual las cuestiones de la proporcionalidad y de la existencia de un control ex ante para los nuevos servicios significativos. Estos, formarían parte del actual régimen de financiación de RTVE, tal como fue aprobado por la Comisión en 2005 y 2007. No obstante, en el presente procedimiento la decisión de incoación se basa en la calificación de la reforma del sistema de financiación como nueva ayuda a tenor del artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (12). El elemento de «nueva ayuda» estaría limitado a la reforma de la financiación mediante la introducción de nuevos impuestos, y no alteraría ni afectaría a los demás elementos del régimen en vigor. Por lo tanto, los demás elementos seguirían siendo ayuda existente y no deberían ser objeto de evaluación por la Comisión en el presente procedimiento.
(32)
En cuanto a la cuestión de la vinculación obligatoria del destino del impuesto, España sostiene que los nuevos impuestos no formarían parte integrante de la ayuda ni incidirían directamente en su cuantía. España subrayó que, con arreglo al artículo 2, apartado 2, de la Ley 8/2009, leído en relación con el artículo 33 de la Ley 17/2006, el único factor para determinar el importe de la financiación pública concedida a RTVE son los costes netos del servicio público, con independencia de la recaudación obtenida con los impuestos. Al planificar los costes del servicio público no se tienen en cuenta los ingresos generados por los impuestos, sino que se toman como base los costes de ese servicio en los ejercicios anteriores.
(33)
España confirmó que la contribución procedente de los impuestos exigidos a las cadenas de televisión y a los operadores de telecomunicaciones no solo está fluyendo hacia RTVE. Al contrario, los ingresos procedentes de los impuestos serán transferidos a los Presupuestos Generales del Estado (Tesoro Público), desde donde se realizarán todos los pagos a RTVE. España ha fijado límites máximos para la contribución procedente de los impuestos. Por definición, cualquier ingreso excedentario será asignado a los Presupuestos Generales del Estado y, así pues, podrá ser destinado a otros fines. Además, por debajo de esos límites máximos, España podrá establecer el porcentaje del impuesto que decide asignar realmente a RTVE. Por ejemplo, la planificación presupuestaria para 2010 prevé destinar a RTVE menos de la mitad de la contribución máxima posible.
(34)
Según las autoridades españolas, el hecho de que la recaudación obtenida con los nuevos impuestos sea superior o inferior a lo previsto no entrañará cambios en los importes planificados para la compensación por el servicio público. Si la recaudación procedente de las nuevas fuentes impositivas fuera insuficiente para cubrir el déficit de financiación provocado por la supresión de la publicidad, los recursos necesarios se obtendrían de los Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 17/2006. Cualquier recaudación excedentaria será asignada a los Presupuestos Generales del Estado. Por último, cualesquiera ingresos excedentarios por encima del límite de 1 200 millones EUR establecido en el artículo 3, apartado 2, de la Ley 8/2009 serían transferidos al Tesoro Público. Por tanto, la financiación global planificada de la misión de servicio público de RTVE no dependería de la cuantía de los ingresos impositivos específicos, sino que procedería en cualquier caso de los Presupuestos Generales del Estado.
(35)
En cuanto a la proporcionalidad de la ayuda, España sostuvo que se garantizaría el principio de cobertura del coste neto. Según el artículo 33, apartado 1, de la Ley 17/2006, modificada por la Ley 8/2009, los costes netos son el único parámetro que determina el importe real de la ayuda. Con arreglo al artículo 2, apartado 2, y al artículo 8, apartado 2, de la Ley 8/2009, los Presupuestos Generales del Estado proporcionarán los fondos necesarios si la recaudación obtenida con los impuestos es insuficiente o recibirán cualquier recaudación excedentaria, exceptuada la posible sobrecompensación del 10 % de los gastos anuales presupuestados contemplada en el artículo 8, apartados 1 y 2.
(36)
España no habría actuado arbitrariamente por lo que respecta a la adecuación de la planificación presupuestaria anual de 1 200 millones EUR para los próximos ejercicios. Este importe se basa en los gastos anuales presupuestados incurridos por RTVE para cumplir su obligación de servicio público. Las obligaciones correspondientes no se han alterado de manera tal que quepa esperar una reducción de los gastos. Más bien al contrario, los denunciantes pasarían por alto el hecho de que, según los cálculos, RTVE tiene que invertir 104 millones EUR en producciones adicionales para rellenar el tiempo de emisión liberado por la supresión de los anuncios.
(37)
Tampoco cabe considerar que, tras la supresión de la publicidad, RTVE deje de tener que captar grandes audiencias y pueda por tanto reducir los costes de producción y ofrecer programas menos interesantes. Con arreglo a su misión de servicio público, RTVE estaría obligada a mantener una presencia y una audiencia destacadas y considerables entre los canales de televisión, con el fin de cumplir eficazmente su misión.
(38)
Por último, de conformidad con el artículo 37 de la Ley 17/2006, la auditoría interna, la revisión por la Intervención General de la Administración del Estado y la auditoría externa por una empresa privada especializada (KPMG) garantizarían un control ex post eficaz del presupuesto de RTVE. Además, en virtud de los artículos 39 y 40 de esa Ley, el Parlamento y la autoridad audiovisual supervisan el cumplimiento de la misión de servicio público encomendada a RTVE y su contabilidad anual. Por último, RTVE está sujeta al control del Tribunal de Cuentas.
(39)
En cuanto a la existencia de un control ex ante a efectos de la introducción de nuevos servicios significativos, España indicó que tal procedimiento se había establecido en el artículo 41, apartado 3, de la Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual (13). Se ha encomendado al Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, el organismo independiente español de supervisión y regulación de la radiodifusión pública, dicho control ex ante, consistente en una consulta pública de las partes interesadas, la publicación de los resultados correspondientes y la evaluación del efecto global de cada nuevo servicio sobre el mercado. Además, las autoridades españolas señalaron su intención de firmar con RTVE, antes del 1 de noviembre de 2010, un contrato-programa en el que se definirá lo que constituye un servicio nuevo significativo. Según el borrador del contrato-programa, se entenderá por servicio nuevo significativo una oferta nueva y claramente diferenciada de los servicios ya existentes, clasificables como mercado de productos de referencia, y que pueda tener un efecto sobre el mercado, en particular en cuanto a su impacto en la demanda.
V. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
(40)
De conformidad con el artículo 107, apartado 1, del TFUE, relativo a las ayudas otorgadas por los Estados, son incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(41)
Los recursos financieros incluidos en el sistema español de financiación de RTVE fluyen hacia los Presupuestos Generales del Estado, desde donde posteriormente se liberan. Constituyen una transferencia directa de recursos públicos en favor de una empresa concreta, recursos a los que no tienen acceso sus competidores. Así pues, RTVE goza de una ventaja selectiva.
(42)
No obstante, en los comentarios remitidos antes del inicio del procedimiento, España afirmó que la reforma no afectaba al comercio entre los Estados miembros, pues RTVE no operaba fuera del territorio español. Ahora bien, cuando una ayuda financiera pública fortalece la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten con ella en los intercambios dentro de la Unión, estos deben considerarse afectados por la ayuda, incluso cuando la propia empresa beneficiaria no participa en las exportaciones (14). De manera similar, cuando un Estado miembro concede ayudas a empresas que operan en los sectores de servicios y distribución, no es necesario que las empresas beneficiarias ejerzan por sí mismas sus actividades fuera de dicho Estado miembro para que las ayudas incidan en los intercambios dentro de la Unión (15).
(43)
Habida cuenta de ese principio, en las Comunicaciones de la Comisión sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión de 2001 y 2009 se señala que: «También se puede considerar por lo general que la financiación estatal de los organismos públicos de radiodifusión afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. […] Esto es especialmente evidente en el caso de la adquisición y venta de los derechos de difusión de programas, que a menudo se realiza a escala internacional. […] Además, la estructura del accionariado de los organismos comerciales de radiodifusión puede abarcar varios Estados miembros» (16).
(44)
La propia RTVE actúa en los mercados internacionales (venta de programas y adquisición de derechos de difusión de programas). A través de la Unión Europea de Radiotelevisión, intercambia programas de televisión y participa en el sistema de Eurovisión (17). Además, en el ámbito de la adquisición y venta de derechos de difusión de programas, compite directamente con organismos comerciales de radiodifusión activos en el mercado nacional e internacional de radiodifusión y cuyo accionariado tiene una estructura internacional. Así pues, incluso sin las actividades comerciales que RTVE realizó hasta agosto de 2009, la ayuda a ella destinada podría falsear la competencia en el mercado español en detrimento de los intercambios entre Estados miembros. La Comisión ya estableció este extremo en las Decisiones E 8/2005 y NN 8/07.
(45)
La Comisión consideró asimismo la posibilidad de que las medidas de financiación pudieran considerarse una mera compensación por las obligaciones de servicio público que no conferiría una ventaja financiera a RTVE, a efectos de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Altmark (18). RTVE es una empresa a la que se ha confiado la prestación de un servicio de interés económico general (SIEG), el servicio público de radiodifusión. Las medidas estatales que compensan los costes adicionales netos de un SIEG no pueden ser calificadas como ayudas estatales si se cumplen todos los requisitos establecidos en dicha sentencia. En primer lugar, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben estar claramente definidas; en segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben haberse establecido previamente de forma objetiva y transparente; en tercer lugar, la compensación no supera el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable relativo a la ejecución de esas obligaciones; en cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública que permita seleccionar al candidato capaz de prestar esos servicios originando el menor coste para la colectividad, el nivel de la compensación se ha de calcular sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada con los medios necesarios para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar esas obligaciones.
(46)
Si las subvenciones públicas concedidas a empresas encargadas explícitamente de obligaciones de servicio público para compensar los costes ocasionados por la ejecución de esas obligaciones no cumplen todos estos requisitos, tales subvenciones entran en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE y deben considerarse una ayuda estatal a efectos de dicho artículo (19).
(47)
A RTVE se le encomendó la prestación del servicio público de radiodifusión tal y como se define en las Leyes 17/2006 y 8/2009, pero dicho ente público fue designado operador de ese servicio público por ley, no mediante licitación pública. Las autoridades españolas tampoco determinaron la cuantía de la compensación necesaria sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y equipada, habría soportado para ejecutar las obligaciones correspondientes. La compensación se determina anualmente, basándose en los costes netos corrientes, sin utilizar la referencia de una empresa bien gestionada. Los parámetros que servirían de base para calcular la compensación no se establecieron previamente de forma objetiva y transparente. Por tanto, no se cumplen todos los requisitos establecidos por el Tribunal y las medidas objeto de análisis pueden calificarse de ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE (20).
(48)
España no ha notificado la nueva medida de ayuda. Afirma que no constituye una alteración sustantiva del régimen de ayudas existente, modificado de conformidad con la Decisión de la Comisión en el asunto E 8/2005 a tenor del artículo 108, apartado 3, del TFUE y que por lo tanto no constituye una ayuda nueva que exigiera notificación.
(49)
Con arreglo al artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) no 659/1999, se entiende por «nueva ayuda» toda ayuda que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes. Con arreglo al artículo 4 del Reglamento de aplicación (CE) no 794/2004, no se consideran modificaciones de ayudas existentes los cambios de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado interior, ni tampoco los aumentos (de hasta el 20 %) con respecto al presupuesto inicial de un régimen de ayudas.
(50)
Para poder calificar como «nueva ayuda» una modificación de un régimen existente, el cambio del sistema debe ser sustancial, es decir, se han de modificar sus rasgos básicos, lo que ocurriría si, por ejemplo, se introdujeran cambios en el objetivo perseguido, la base utilizada para establecer el gravamen, las personas u organismos afectados o, en general, su fuente de financiación (21). En el caso que nos ocupa se han alterado sustancialmente las fuentes de financiación de RTVE. Las nuevas fuentes de financiación también implican que ahora la financiación vinculada a la publicidad (que no era ayuda) es proporcionada por el Estado (y es ayuda). Este fuerte aumento de la cuantía de la ayuda y el paso de un sistema dual a un sistema único de financiación indican claramente que hay nueva ayuda.
(51)
Por otra parte, si bien es cierto que el artículo 1, letra c), del Reglamento de procedimiento determina que las modificaciones de ayudas existentes deben considerarse nueva ayuda, esa disposición significa que “no debe considerarse como nueva ayuda «toda ayuda existente modificada”, sino que únicamente la modificación como tal puede calificarse de ayuda nueva», como subrayó el Tribunal de Primera Instancia en el asunto Gibraltar (22). El Tribunal indicó a continuación que «solo en el supuesto de que la modificación afecte al régimen inicial en su propia esencia resulta dicho régimen transformado en un régimen de ayudas nuevas. Pues bien, no existe una tal modificación sustancial cuando el elemento nuevo puede disociarse claramente del régimen inicial» (23).
(52)
De esta jurisprudencia y legislación se desprende que los ajustes que no afectan a la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda tampoco afectan a la esencia de la ayuda, y por lo tanto no modifican la consideración de la medida como ayuda existente. Por otro lado, si una modificación afecta a la esencia de un régimen, pero no en tal medida que exija una nueva evaluación de los demás elementos de este, la modificación puede ser objeto de evaluación independiente, sin referirse a los demás elementos del régimen. En este caso la obligación de notificación y revisión por parte de la Comisión se aplica únicamente a la modificación.
(53)
Las tres medidas fiscales que se introducen o modifican mediante los artículos 4, 5 y 6 de la Ley 8/2009 son disociables del actual régimen de financiación de RTVE. Aunque las nuevas fuentes de financiación pueden afectar a la legalidad del régimen como tal, no afectan a la valoración de los demás elementos de la ayuda concedida a RTVE ni al efecto que la ayuda pueda tener sobre el mercado.
(54)
Los nuevos elementos de la ayuda, los nuevos impuestos, pueden crear nuevas ayudas por cuanto no corresponden a ninguna de las situaciones contempladas en el artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) no 659/1999. Efectivamente, se crean mediante leyes aprobadas tras la entrada en vigor del Tratado, no constituyen una ayuda individual concedida en el contexto de un régimen de ayudas autorizado, no se han autorizado sobre la base del artículo 4, apartado 6, del Reglamento (CE) no 659/1999 ni se han concedido diez años antes de la primera acción de la Comisión y, finalmente, se aplican a sectores abiertos a la competencia en el momento de su entrada en vigor. En segundo lugar, incluso si se admitiera como hipótesis el argumento de las autoridades españolas en el sentido de que deben considerarse una modificación del régimen de financiación existente, parece que la manera en que se financian los recursos adicionales de RTVE constituiría una modificación sustancial del régimen de financiación existente por lo que se refiere a la fuente de sus recursos. El régimen existente no incluía los gravámenes específicos que deben recaudarse en beneficio de RTVE, cuya legalidad puede afectar a la compatibilidad de toda la ayuda.
(55)
Como se señalaba en la decisión de incoación, los cambios en la financiación de RTVE plantearon dudas en la Comisión sobre su efecto en la compatibilidad global con el Tratado de la financiación de RTVE e hicieron necesaria una evaluación adicional por la Comisión. Así pues, esos cambios debían notificarse formalmente a la Comisión. Según se ha indicado, la clasificación como nueva ayuda se refiere únicamente a la modificación como tal, de modo que la Comisión ha incoado el procedimiento con el único objetivo de evaluar la calidad de tales cambios y sus consecuencias respecto de la compatibilidad de la ayuda.
(56)
La Comisión evalúa la ayuda a los organismos públicos de radiodifusión en forma de compensación por el cumplimiento de una misión de servicio público de conformidad con el artículo 106, apartado 2, del TFUE, tomando como base los criterios establecidos en la Comunicación de 2001 sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión (Comunicación sobre radiodifusión de 2001) (24). De conformidad con la Comunicación de la Comisión sobre la determinación de las normas aplicables a la evaluación de las ayudas estatales ilegales y con el punto 100 de la Comunicación sobre radiodifusión de 2009, en el caso de las nuevas ayudas no notificadas la nueva Comunicación solamente se aplicaría si la ayuda pertinente se hubiera concedido después de su publicación, el 27 de octubre de 2009. En el presente caso, sin embargo, el nuevo sistema de ayudas quedó establecido con la entrada en vigor de la Ley, el 1 de septiembre de 2009. Por tanto, el nuevo régimen de financiación se evaluará sobre la base de la Comunicación de 2001 y la práctica casuística posterior de la Comisión (25).
(57)
Para que a una medida le sea aplicable la excepción del artículo 106, apartado 2, del TFUE es necesario que se cumplan todas las condiciones siguientes:
a)
el servicio en cuestión debe ser un servicio de interés económico general y estar claramente definido como tal por el Estado miembro (definición);
b)
el Estado miembro debe haber confiado explícitamente a la empresa dicho servicio (misión);
c)
la aplicación de las normas de competencia del Tratado (en este caso, la prohibición de ayudas estatales) debe impedir el cumplimiento de la misión específica confiada a la empresa y la excepción a dichas normas no debe afectar al desarrollo de los intercambios en forma tal que sea contraria al interés de la Unión (proporcionalidad) (26).
(58)
En el caso concreto de la radiodifusión pública, este planteamiento debe adaptarse en vista de las disposiciones interpretativas del Protocolo de Amsterdam, que contempla la «función de servicio público tal como haya sido atribuida, definida y organizada por cada Estado miembro» (definición y misión) y establece una excepción a las normas del Tratado sobre la financiación de los servicios públicos de radiodifusión «en la medida en que la financiación se conceda a los organismos de radiodifusión para llevar a cabo la función de servicio público […] y […] no afecte a las condiciones del comercio y de la competencia en la Comunidad en un grado que sea contrario al interés común, debiendo tenerse en cuenta la realización de la función de dicho servicio público» (proporcionalidad) (27).
(59)
La definición del mandato de servicio público mediante la Ley 17/2006 ha sido considerada compatible con el artículo 106, apartado 2, del TFUE por la Comisión en su Decisión sobre la financiación de RTVE en los asuntos E 8/2005 y NN 8/07. El artículo 9 de la Ley 8/2009 afecta a esta definición al añadir obligaciones y restricciones al contenido de la radiodifusión de RTVE. Así pues se sigue cumpliendo el criterio de una definición adecuada del mandato de servicio público. Además, retirar a RTVE del mercado de la publicidad televisiva puede contribuir al fortalecimiento de la misión de servicio público haciendo la programación menos dependiente de consideraciones comerciales y de las fluctuaciones de los ingresos comerciales.
(60)
Por lo tanto, en la Decisión de incoación la Comisión no expresó dudas sobre estos aspectos de la financiación de RTVE.
(61)
Un rasgo esencial de los cambios en la financiación de RTVE es el abandono casi completo de sus actividades comerciales, el cambio de un sistema de «financiación dual» (mediante fondos públicos e ingresos de actividades comerciales) a la «financiación única», en que la radiodifusión se financia exclusivamente o casi exclusivamente a través de fondos públicos, según la distinción establecida en el punto 45 de la Comunicación sobre radiodifusión de 2001. Los Estados miembros son libres de escoger si combinan distintas fuentes de financiación y las modalidades pertinentes. No obstante, la parte de los ingresos de RTVE que hasta ahora procedía de actividades comerciales no será sustituida simplemente por fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, conforme al artículo 33 de la Ley 17/2006. La sustitución irá también acompañada de la introducción o la modificación de determinados impuestos con el preciso propósito de generar la recaudación necesaria.
(62)
El nexo establecido entre la financiación y los ingresos procedentes de los nuevos impuestos sugiere que la recaudación obtenida con ellos parece estar destinada a financiar la ayuda concedida a RTVE e incidir directamente en su cuantía. En los casos en que un gravamen específicamente destinado a financiar ayudas resulta contrario a otras disposiciones del Tratado, la Comisión no puede declarar el régimen de ayudas del que forma parte el gravamen compatible con el mercado interior. Así pues, el método por el que se financia una ayuda puede hacer que todo el régimen de ayudas sea incompatible con el mercado interior. Por tanto, como se ha indicado en los considerandos 21, 22 y 23, debe evaluarse si el nuevo sistema de financiación establece de hecho un vínculo obligatorio entre la ayuda y el destino de los impuestos y si, por consiguiente, la Comisión debería incluir los efectos de las nuevas ayudas en el análisis de la ayuda estatal.
(63)
No obstante, para que se pueda considerar que un impuesto forma parte integrante de una ayuda, el destino del mismo debe estar vinculado obligatoriamente a la ayuda, en el sentido de que la recaudación del impuesto se destine obligatoriamente a la financiación de la ayuda y afecte directamente a su cuantía (28).
(64)
Estas condiciones no se cumplen en el caso que nos ocupa. Como ha confirmado España, la cuantía de la ayuda para RTVE se establece teniendo en cuenta únicamente las necesidades de financiación de RTVE y los costes netos estimados de la prestación del servicio público de radiodifusión. La financiación percibida por RTVE es, en la práctica y con arreglo a Derecho, independiente de la recaudación generada por los impuestos, pues depende únicamente de los costes netos de la obligación del servicio público. Por un lado, la recaudación obtenida con los impuestos que se destinará a la financiación de RTVE no puede rebasar los costes netos de la obligación del servicio público (cualquier ingreso que rebase esos costes se ingresará de nuevo en los Presupuestos Generales del Estado). Por otro lado, cuando los costes netos de la obligación del servicio público sean superiores a la recaudación generada por los impuestos, la diferencia se completará con contribuciones de los Presupuestos Generales del Estado. La obtención de una mayor o menor recaudación con los impuestos no entrañará cambios en los importes previstos. Si la recaudación procedente de las nuevas fuentes impositivas fuera insuficiente para cubrir el déficit de financiación generado por la supresión de la publicidad, los recursos necesarios se obtendrían de los Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 17/2006. Cualquier recaudación excedentaria será asignada a los Presupuestos Generales del Estado. Por tanto, la financiación global planificada de la misión de servicio público de RTVE no dependerá de la cuantía de la recaudación impositiva específica, sino que procederá en cualquier caso de los Presupuestos Generales del Estado.
(65)
El que el nexo entre los impuestos y la finalidad con la que se introducen se mencione en la exposición de motivos y en la propia Ley no altera esta conclusión. En la redacción de la Ley («con la finalidad de contribuir a la financiación de la Corporación RTVE») no se define la calidad del nexo entre los impuestos y la ayuda.
(66)
Así pues, la Comisión concluye que las tres medidas impositivas descritas en el considerando 14 no son parte integrante de la ayuda. Su legalidad es irrelevante a efectos de valorar la compatibilidad de la ayuda destinada a RTVE. Las observaciones sobre su legalidad formuladas por los interesados tampoco son relevantes para la evaluación de la ayuda estatal. Por tanto, el procedimiento de infracción en curso actualmente en relación con el impuesto sobre las comunicaciones electrónicas, por supuesta vulneración del artículo 12 de la Directiva 2002/20/CE no afecta a la presente Decisión.
(67)
En cuanto a la proporcionalidad de la compensación para que no cubra más que los costes netos del cumplimiento de las obligaciones de servicio público de RTVE, la nueva Ley prevé que todos los ingresos de RTVE que rebasen los costes netos del servicio público más una reserva adicional del 10 % fluirán de nuevo a los Presupuestos Generales del Estado. Durante un máximo de cuatro años se podrá mantener un excedente del 10 % en un fondo de reserva, para cubrir una posible compensación insuficiente en ejercicios anteriores o costes excepcionales. Este mecanismo para evitar sobrecompensaciones indebidas está en consonancia con la práctica casuística de la Comisión (29).
(68)
En aras de la proporcionalidad de la ayuda, los Estados miembros deben establecer además un mecanismo apropiado que permita realizar un control periódico y eficaz de la utilización de fondos públicos en la misión de servicio público (30) y que garantice que la financiación aportada cada año por el Estado no rebase el coste neto de la obligación de servicio público (31). España mantiene en vigor el sistema de control externo introducido mediante la Ley 17/2006, descrito anteriormente y aprobado por la Comisión en virtud de la Decisión E 8/2005, que permite determinar los costes netos de la radiodifusión de servicio público.
(69)
No obstante, dado que la supresión de la publicidad puede incidir en los costes del organismo de radiodifusión haciendo su programación menos dependiente de consideraciones comerciales, en la Decisión de incoación la Comisión emplazó a España y a otros interesados a formular observaciones sobre el mecanismo de financiación con el fin de descartar la posibilidad de que se pueda producir una sobrecompensación.
(70)
Los interesados expresaron su inquietud sobre la probabilidad de que se ofreciera una sobrecompensación a RTVE. El presupuesto planificado para RTVE, de 1 200 millones EUR al año, no estaría basado en un cálculo adecuado de los costes netos del servicio público. No distinguiría entre actividades comerciales y actividades de servicio público ni tendría en cuenta la disminución de gastos que propiciaría la supresión de la publicidad, dado que los programas ya no tienen que captar una gran audiencia y pueden producirse con menos medios. Además, la compensación total por la pérdida de los ingresos publicitarios se calcularía sobre la base de los ejercicios precedentes, cuando la crisis económica habría entrañado una disminución de los ingresos comerciales en 2010 y, por consiguiente, una disminución de los ingresos globales de RTVE. No sería justo que, con la abolición de la doble financiación, RTVE obtuviese unos ingresos garantizados independientes de los ingresos comerciales variables. También expresaron su inquietud sobre el control presupuestario.
(71)
No obstante, España demostró que el presupuesto planificado sigue estando en consonancia con los costes anuales presupuestados en los ejercicios anteriores y que ninguna razón permite suponer que ni ahora ni en el futuro próximo la mera abolición de la publicidad pueda propiciar una reducción considerable de los costes. RTVE deberá seguir captando una gran audiencia, y la eliminación de los anuncios hará necesario financiar y emitir producciones adicionales. En comparación con las cifras de los ejercicios precedentes (1 177 millones EUR en 2007, 1 222 millones EUR en 2008 y 1 146 millones EUR en 2009) y teniendo en cuenta tanto el coste adicional (104 millones EUR) de las producciones necesarias para rellenar el tiempo de emisión reservado anteriormente a publicidad como los ingresos comerciales restantes (según los cálculos, apenas unos 25 millones EUR), un techo de 1 200 millones EUR para los costes planificados en el presupuesto parece prudente y constituiría el importe de los costes anuales presupuestados que resulta razonable prever para la compensación por servicio público. Además, el principio de compensación de los costes netos efectivos de un organismo público de radiodifusión incluye necesariamente la protección de este frente a las variaciones de los ingresos en el mercado publicitario.
(72)
Por lo que respecta al control presupuestario, España ha señalado los mecanismos de control existentes ya establecidos en virtud de la Ley 17/2006, descritos anteriormente en el considerando 38. Para que la ayuda estatal no rebase los costes netos de la misión de servicio público, el presupuesto es objeto de un control ex post eficaz, con arreglo al artículo 37 de esa Ley, en concreto se somete a una auditoría interna, una revisión pública a cargo de la Intervención General de la Administración del Estado y una auditoría externa por parte de una empresa privada especializada. Además, con arreglo a los artículos 39 y 40 de la Ley 17/2006, el Parlamento y la autoridad audiovisual supervisan el cumplimiento de la misión de servicio público encomendada a RTVE y su contabilidad anual. Por último, RTVE está sujeta al control del Tribunal de Cuentas. Las observaciones recibidas de los interesados no ofrecen razón alguna para suponer que dicho sistema no se esté aplicando adecuadamente.
(73)
La Comisión considera que no existen indicios de que la compensación anual estimada para la obligación de servicio público de RTVE rebasará los costes que razonablemente cabe prever tenga ese servicio o que la compensación superaría a la postre los costes netos del servicio público.
(74)
Por otra parte, en la Decisión de incoación la Comisión preguntó a las autoridades españolas si disponían de un procedimiento adecuado para evaluar ex ante si los nuevos servicios audiovisuales del organismo público de radiodifusión RTVE cumplen las condiciones materiales del Protocolo de Ámsterdam (el denominado control ex ante) (32). La información remitida hasta la fecha por las autoridades españolas no ha permitido a la Comisión examinar si España dispone ya de tal mecanismo. La Comisión comparte la afirmación de las autoridades españolas en el sentido de que ese aspecto de la financiación de RTVE había sido objeto de las Decisiones de 2005 y 2007, que abarcaban la totalidad del sistema de financiación de RTVE. La Comisión está de acuerdo asimismo en que el sistema no se ha visto afectado por la introducción de los nuevos gravámenes que dieron lugar a la incoación del presente procedimiento.
(75)
No obstante, con arreglo a la información remitida por España, el artículo 41, apartado 3, de la Ley 7/2010 (33) establecía tal procedimiento y confiaba al Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (el órgano independiente español de supervisión y regulación de la radiodifusión pública) la realización de dicho control, consistente en una consulta pública de las partes interesadas, la publicación de los resultados de la misma y la evaluación del impacto global de cada nuevo servicio en el mercado. Sin embargo, la Ley no incluye una definición de lo que constituye un servicio nuevo significativo. Los Estados miembros deberían establecer los criterios pertinentes (34). España indicó empero que antes del 1 de noviembre de 2010 tiene previsto firmar con RTVE un contrato programa que incluirá tal definición. Según el borrador del contrato-programa, se entenderá por servicio nuevo significativo una oferta nueva y claramente diferenciada de los servicios ya existentes, clasificables como mercado de productos de referencia, y que pueda tener un efecto sobre el mercado, en particular en cuanto a su impacto en la demanda.
(76)
Así pues, España ha cumplido su obligación de introducir un control ex ante, y la Comisión toma nota de que tiene previsto también introducir una definición vinculante de lo que constituye un nuevo servicio significativo antes del 1 de noviembre de 2010. La Comisión señala asimismo que ese mecanismo no había sido establecido antes de 2010.
VI. CONCLUSIÓN
(77)
La Comisión debe considerar que España ha aplicado de manera ilícita la reforma de la financiación del organismo público de radiodifusión RVTE, en vulneración del artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Sin embargo, la Comisión debe concluir que no existe un vínculo obligatorio entre el destino de los impuestos recaudados y la financiación de la ayuda para RTVE y que dichos impuestos no afectan a la compatibilidad de la ayuda con el Tratado. Además, en España existen salvaguardias que previenen una sobrecompensación a RTVE. Por último, la Comisión señala que España ha establecido un procedimiento de control ex ante a efectos de la introducción de nuevos servicios significativos en el marco de la misión de servicio público. Por tanto, la ayuda en favor del organismo público de radiodifusión RTVE debe seguir siendo compatible con el Tratado.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La financiación del organismo público de radiodifusión Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), modificada por España mediante la Ley 8/2009 relativa a la financiación de RTVE, es compatible con el mercado interior a tenor de artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de España.
Hecho en Bruselas, el 20 de julio de 2010.