РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 13 юли 2011 година
относно държавна помощ № C 6/08 (ex NN 69/07) приведена в действие от Финландия в полза на Ålands Industrihus Ab
(нотифицирано под номер C(2011) 4905)
(само текстовете на фински и шведски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/252/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Посредством жалба, подадена на 5 септември 2006 г., Комисията беше информирана относно редица мерки, предоставени от местното правителство на Оланд (наричано по-нататък „МП“) в полза на дружеството за недвижими имоти Ålands Industrihus Ab (наричано по-нататък „ÅI“). С писма от 25 октомври 2006 г. и 14 февруари 2007 г. Комисията поиска информация от Финландия, която беше предоставена с писма от 11 януари и 3 април 2007 г. Финландските власти предоставиха допълнителна информация на 31 май и на 12 юли 2007 г. Жалбоподателят предостави допълнителна информация през ноември 2006 г. и май 2007 г.
(2)
С писмо от 30 януари 2008 г. Комисията уведоми Финландия, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“) (2), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решението за откриване“).
(3)
Решението на Комисията за откриване на процедура беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения относно помощта.
(4)
Комисията не получи мнения от заинтересованите страни.
(5)
В допълнение към решението за откриване Финландия подаде информация, заведена в Комисията на 6 май 2008 г., 21 януари 2010 г., 26 февруари 2010 г., 21 май 2010 г., 18 юни 2010 г., 18 април 2011 г., 27 юни 2011 г. и 28 юни 2011 г. На 4 юни 2010 г. се проведе среща между службите на Комисията, финландските власти и представители на ÅI.
2. ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
2.1. ПОЛУЧАТЕЛ
(6)
Дружеството ÅI е регистрирано в град Мариехам, столица на Оланд, архипелаг в Балтийско море, разположен между континенталните части на Финландия и Швеция, с общо население от около 28 000 души. Оланд е провинция на Финландия, но се ползва с висока степен на автономност. Основната част от ÅI е собственост на МП (84,43 %) и на град Мариехам (15,01 %). Останалите акционери (4) са други органи на местната власт в Оланд.
(7)
Стопанската дейност на ÅI е в сферата на строителството, собствеността и предоставянето под наем на помещения за ползване за промишлени и търговски цели. Според Финландия предметът на дейност на дружеството е предоставянето на сгради на дружества в Оланд с оглед допринасяне за диверсифицирана и конкурентоспособна икономика.
(8)
До 1999 г. стопанската дейност на ÅI е била в скромни мащаби (5). Трудно може да се твърди, че стойностите по счетоводния баланс на ÅI нарастват (6). При тези условия управителният съвет на ÅI решава да започне да търси нови възможности за стопанско развитие с цел разрастване. По същото време местната стопанска общност (съставена почти изключително от малки предприятия) изразява желание за „технологичен парк“, т.e. струпване на имоти за административно ползване, където местните фирми да могат да се настанят под един покрив, така че да се улесни сътрудничеството, да се генерират нови идеи и да се насърчи предприемачеството като цяло. В окончателния си вид това трябва да се превърне в офис парк „iTiden“ (kvarteret iTiden). Възникването на проекта е обяснено по-подробно в раздел 2.2.
2.2. ПРОЕКТЪТ iTiden (7)
(9)
Обсъжданията между представители на местната стопанска общност и МП относно възможността за изграждане на „технологичен парк“ започват още през 1999 г. Осъществени са съвместни посещения с познавателна цел на подобни съоръжения в Швеция.
(10)
През 2000 г. проектът е възложен на работна група, която представя предложение на МП и на град Мариехам през пролетта на 2000 г. Проектът и плановете на МП за построяването и финансирането му са посочени в бюджета на МП за 2000 г. (8) и са утвърдени в бюджета за 2001 г., в който МП е поискало и финансиране на възможни увеличения на капитала за инфраструктурни проекти, в това число и за ÅI (подобно искане е отправено и в бюджета за 2000 г.) (9).
(11)
На 12 юли 2001 г. с помощта на увеличение на капитала ÅI купува земя в района „Västra Klinten“ на Мариехам, където се предвижда построяването на iTiden. Във връзка с тази покупка ÅI осигурява и необходимите промени за проекта iTiden в градоустройствения план.
(12)
В бюджета за 2002 г. МП посочва, че ÅI ще започне строителни работи по проекта iTiden през 2002 г. и по всяка вероятност това ще изисква увеличение на капитала (за което МП отправя искане за необходимите бюджетни кредити) (10).
(13)
В началото на 2002 г. е определена работна група за изграждането на iTiden и е ангажиран архитект. Потърсени са мнения на потенциални наематели относно техния интерес за наемане на имоти в iTiden. Подготвителните работи по терена са осъществени през пролетта на 2003 г. и строителството по етап 1 (проектът е замислен в два последователни етапа на строителство) започва през лятото на 2003 г. Първите наематели се нанасят в завършената през „етап 1“ част от iTiden на 1 декември 2004 г.
(14)
Строителството по етап 2 от iTiden стартира през есента на 2006 г. и завършва през 2007 г.
2.3. МЕРКИТЕ ЗА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(15)
Официалното разследване на Комисията обхваща няколко капиталови инжекции („увеличения на капитала“) и гаранции по банкови заеми (наричани по-нататък „гаранции по заеми“), предоставени от МП в полза на ÅI между 1997 г. и 2007 г. Мерките са представени в таблицата по-долу (капиталовите инжекции са под номера от C-I до C-XI, а гаранциите: от G-I до G-III).
Мярка
Дата на мярката
Увеличения на капитала
(в EUR)
Гаранции по заеми
(в EUR)
C-I (11)
18.6.1997 г.
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000 г.
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000 г.
114 368,37
C-IV
20.7.2001 г.
353 199,00
C-V
15.8.2002 г.
599 933,73
C-VI
13.3.2003 г.
799 911,64
G-I
9.10.2003 г.
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004 г.
515 165,97
C-VIII
30.9.2004 г.
669 896,95
G-II
2.11.2004 г.
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005 г.
199 977,91
C-X
16.6.2005 г.
234 961,43
G-III
13.12.2005 г.
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007 г.
1 379 998,95
ОБЩО
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
В сравнение с таблицата за мерките в точка 7 от решението за откриване гаранцията по заем в размер на 2 587 500 EUR от 26 октомври 2006 г. е заличена, тъй като тя никога не е била приведена в действие (вследствие на решение на финландските съдилища). Освен това, увеличението на капитала, посочено под номер C-XI от 12 юни 2006 г. в решението за откриване, в настоящата таблица е с дата 15 февруари 2007 г., тъй като в хода на разследването проличава, че тази мярка е била приведена в действие на по-късна дата. Решението на МП да предостави това увеличение на капитала наскоро (6 април 2011 г.) е отменено от финландския Върховен административен съд (вж. съображение 114 по-долу). При все това, тъй като капиталът е изплатен на ÅI през 2007 г. и не е възстановен, Комисията счита, че решението на националния съд не поставя тази мярка извън обхвата на разследването.
(17)
Според финландските власти всички увеличения на капитала са предназначени за финансиране на проекта iTiden, със следните изключения:
C-I) капиталова инжекция от 18 юни 1997 г. (84 094,39 EUR)
C-II) капиталова инжекция от 22 юни 2000 г. (340 582,27 EUR)
C-III) капиталова инжекция от 10 октомври 2000 г. (114 368,37 EUR)
C-VIII) капиталова инжекция от 30 септември 2004 г. (669 896,95 EUR)
C-IX) капиталова инжекция от 16 юни 2005 г. (199 977,91 EUR)
(18)
Според Финландия всички гаранции по заеми са предоставени с цел финансиране на проекта iTiden. Повече подробности относно гаранциите по заеми са представени в съображения 66-86 по-долу.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(19)
В решението за откриване Комисията поставя въпроса дали увеличенията на капитала и гаранциите по заеми са съвместими с вътрешния пазар на следните основания.
(20)
По отношение на наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС Комисията отбелязва, че за мерките са използвани държавни ресурси, тъй като са отпуснати от органите на местната власт, и че те имат избирателен характер, тъй като са предназначени за ÅI. По отношение на критерия дали мерките предоставят на дружеството „предимство, което не би получило при нормални пазарни условия“ поради факта, че частен инвеститор, воден от перспективата за рентабилност в дългосрочен план, не би предоставил същото подпомагане, Комисията не е убедена, че частен инвеститор би предоставил капитал по същия начин като МП предвид многократно отчетените от ÅI загуби или, в най-добрите случаи, скромни печалби. По-специално по отношение на гаранциите по заеми Комисията изразява съмнения, че ÅI би било в състояние да получи сходна финансова подкрепа на пазарите и че следователно му е предоставено предимство. Комисията също така счита, че такива предимства могат да нарушат конкуренцията и вътреобщностната търговия.
(21)
Комисията изразява съмнения, че мерките могат да бъдат разглеждани като съвместими с вътрешния пазар, ако бъдат счетени за държавна помощ.
(22)
На последно място, Комисията поставя под въпрос твърдението на Финландия, че мерките, ако действително се счете, че те представляват държавна помощ, са били предоставени в съответствие със схеми за помощ, които вече са се прилагали преди присъединяването на Финландия към ЕС и следователно са правомерни.
4. МНЕНИЯ НА ФИНЛАНДИЯ
4.1. МЕРКИТЕ НЕ ПРЕДСТАВЛЯВАТ ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(23)
Финландия изразява становището, че МП е действало в съответствие с принципа на частния пазарен инвеститор, т.e. че мерките са мотивирани от перспективите за възвращаемост на инвестициите на МП. Според твърденията на Финландия решенията за инвестиции са били мотивирани от програмата за нови инвестиции на дружеството и преди всичко от проекта iTiden. Следователно мерките не са били предназначени за покриване на загуби от предходни периоди, нито за подпомагане на губеща стопанска дейност. МП е получило конкретна стойност срещу своите инвестиции в нови акции на ÅI, тъй като стойността на дружеството се е покачила във връзка със записването на акции. Следователно дружеството ÅI не е получило предимство, което не би могло да получи от частен инвеститор.
(24)
Независимо от въпроса за възможни предимства, Финландия също така е изразила становище, че мерките не могат да бъдат определени като държавна помощ, тъй като не съществуват конкретни доказателства за съществено въздействие върху конкуренцията на пазара на недвижими имоти в Оланд.
4.2. АКО МЕРКИТЕ ПРЕДСТАВЛЯВАТ ДЪРЖАВНА ПОМОЩ, ТЯ Е ПРАВОМЕРНА В РАМКИТЕ НА СЪЩЕСТВУВАЩИТЕ СХЕМИ ЗА ПОМОЩ
(25)
При все това, ако се установи, че мерките съдържат елемент на държавна помощ, според Финландия би следвало помощта да се разглежда като правомерна. Според твърденията на Финландия както капиталовите инжекции, така и гаранциите са обхванати от съществуващи схеми за помощ, които са били въведени преди членството на Финландия в ЕС.
4.3. ДОРИ И АКО ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ Е НОВА, ТЯ ВСЕ ПАК Е СЪВМЕСТИМА С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(26)
Дори и ако мерките представляват неправомерна държавна помощ, независимо от това те следва да се разглеждат като съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като са предназначени за развитието на региона и разкриването на нови работни места главно чрез допринасяне за диверсификация на икономиката в региона, която в основна степен разчита на морския сектор.
4.4. ВЪЗМОЖНО ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(27)
В случай че Комисията констатира, че помощта представлява неправомерна и несъвместима помощ, която трябва да бъде възстановена, Финландия изтъква следните аргументи.
(28)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12) Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността. Това би било валидно в настоящия случай, тъй като Финландия има основателни причини да очаква горепосочените схеми, които са приети преди присъединяването, да са били и все още да са валидни и следователно всяка предоставена съгласно тези правила помощ би била правомерна.
(29)
Според Финландия, ако въпреки това Комисията счете, че помощта трябва да бъде възстановена, не е задължително елементът на помощ в увеличенията на капитала да се равнява на пълната номинална стойност на трансакциите, при които е налице държавна помощ. По отношение на гаранциите всяка помощ, подлежаща на възстановяване, не може да надвишава авансово получените от предприятието лихви в резултат на гаранцията (в сравнение с негарантираните заеми). По същия начин, във връзка с капиталовите инжекции, никоя помощ не може да превишава разходите на ÅI за получаване на равностоен капитал на пазара.
5. ОЦЕНКА
5.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(30)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(31)
За квалифицирането на мярка като държавна помощ е необходимо да са изпълнени следните условия: a) мярката трябва да е финансирана от държава-членка или чрез държавни ресурси; б) трябва да предоставя избирателно предимство, което да облагодетелства определени предприятия или производството на някои стоки; и в) да нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и да може потенциално да засегне търговията между държавите-членки. Тъй като тези условия са кумулативни, всички те трябва да бъдат налице преди дадена мярка да бъде охарактеризирана като държавна помощ.
5.1.1. ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА И ИЗБИРАТЕЛНОСТ
(32)
Тези два критерия са налице по причините (които не са оспорени от Финландия), посочени в решението за откриване. Мерките са предоставени с отделни решения на МП за усвояване на средства, които са отпуснати на дружеството в неговия годишен бюджет от областния съвет на Оланд. Оттук е видно, че мерките са финансирани от държавата и са насочени индивидуално към ÅI.
5.1.2. ПРЕДИМСТВО
(33)
Според твърденията на Финландия мерките не представляват държавна помощ, тъй като те не са предоставили на ÅI предимство, което дружеството не би могло да получи на пазарите от частен акционер или частен кредитор.
(34)
Според установен принцип на законодателството в областта на държавната помощ (обикновено посочван като принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика, или MEIP) инвестиция на публични органи в капитала на предприятия представлява държавна помощ, освен ако при подобни обстоятелства е било възможно частен инвеститор, като взема предвид по-специално перспективите за постигане на възвращаемост, да предостави същия капитал (13). По същия начин, съгласно точка 3.1 от Известието на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (14) (наричано по-нататък „известието относно гаранциите“) гаранция, предоставена от публични органи, представлява държавна помощ, освен ако не е достъпен източник на финансиране при условия, които биха били приемливи за частен оператор при нормални условия на пазарна икономика.
(35)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали по отношение на капиталовите инжекции и гаранциите принципът MEIP е спазен на основание по-специално на две констатации, свързани с ÅI:
а)
многократно отчетените от ÅI загуби или незначителни печалби през годините, в които са предоставени мерките. На практика ÅI отчита загуби през всяка година от периода 2001-2005 г. Печалбите между 1998 и 2000 г. са малки и бележат спад (респективно 38 000, 28 000 и 9 000 EUR). Също така, когато през 2006 г. ÅI в крайна сметка отчита печалба, тя достига едва 557,43 EUR. Прогнозираната печалба за 2007 и 2006 г. (т.е. печалбата, очаквана към момента на вземане на решението за предоставяне на мерките) е едва 5 868,46 EUR (15).
б)
Освен това Комисията е с впечатлението, че паричните потоци на ÅI са недостатъчни за покриване на разходите на предприятието и ситуацията е такава от 2000 г. нататък, което води до предположението, че мерките са били необходими просто за покриването на недостига на парични средства (16).
(36)
Финландия отхвърля това становище. Аргументите на Финландия ще бъдат разгледани по-долу поотделно за увеличенията на капитала и за гаранциите по заемите.
5.1.2.1. Капиталовите инжекции
(37)
На първо място, Финландия отхвърля становището, че ÅI има проблем с ликвидността. В действителност, въпреки че дейностите на дружеството са ограничени като мащаб преди проекта iTiden, резултатите от дейността и ликвидността са били и са се запазили задоволителни през целия период на разследването. Следователно мерките не са били необходими за покриване на разходите за дейността. По-скоро целта на мерките е била финансиране на разширяването на дружеството и следователно те трябва да се разглеждат като инвестиции. С оглед на условията за тези инвестиции последните са обосновани съгласно принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика и следователно не представляват държавна помощ.
(38)
В този контекст Финландия твърди, че по-голямата част от увеличенията на капитала са използвани за финансиране на проекта iTiden, докато останалите са насочени към други проекти на ÅI (вж. съображение 17 по-горе).
(39)
Комисията прави следната оценка.
(40)
Като предварителна точка Комисията подчертава, че капиталът, който даден акционер предоставя на дадено предприятие, по дефиниция не е определен за конкретна употреба, а става част от материалните активи на дружеството. Следователно е нормално когато инвестиция е предоставена като общ капитал нейното съответствие с принципа MEIP да се оценява с оглед на общите перспективи за резултатите на предприятието като цяло. Това не изключва оценката, при наличието на съответни данни, на очакваната възвращаемост на определени планирани инвестиции, разбира се при условие че тази информация е била на разположение към момента на вземане на решение за инвестицията.
(41)
Що се отнася до общите финансови резултати на ÅI, въз основа на представените в хода на разследването доказателства Комисията приема, че резултатите от дейността на ÅI системно покриват загубите на дружеството и осигуряват неговата ликвидност. Наличните доказателства не позволяват да се направи заключение, че увеличенията на капитала (или заемите, получени чрез гаранциите) са използвани за покриване на загуби от дейността на ÅI.
(42)
При все това остава фактът, че МП е предоставило на ÅI допълнителен капитал със значителен размер, който на пръв поглед през периода 1997-2006 г. е генерирал нулеви или твърде незначителни печалби. Ето защо централният въпрос - както твърди и самата Финландия - остава дали МП е имало причина да очаква възвращаемост на своя капитал, която би била достатъчна за частен инвеститор, за да направи същата инвестиция. Това трябва да се прецени въз основа на информацията, известна на МП към момента на увеличенията на капитала.
(43)
Според твърденията на Финландия основната част от увеличенията на капитала е била предназначена за финансиране на проекта iTiden, етапи 1 и 2, докато останалите увеличения на капитала са били насочени към различни други инвестиции. От съображения за яснота увеличенията на капитала, използвани за финансиране на проекта iTiden, са разгледани на първо място в представения по-долу анализ.
(44)
Финландия твърди, че всички увеличения на капитала с изключение на номера C-I, C-II, C-III, C-VIII и C-IX са направени с оглед финансиране на iTiden, който безспорно е най-големият самостоятелен проект на ÅI. Първото увеличение на капитала, предназначено за проекта iTiden, е направеното през 2001 г. (C-IV).
(45)
По отношение на условията, при които МП е направило тези увеличения на капитала, и решаващото условие между тях - очакваната към момента на решението възвращаемост - Финландия е представила следната информация:
(46)
Решенията на МП да продължи с увеличенията на капитала, свързани с iTiden, са взети въз основа на предоставената на неофициални срещи с участието на МП и представители на ÅI информация. Финландия посочва, че не са водени протоколи на тези срещи. Независимо от това Финландия е представила на Комисията презентации, направени на такива срещи и на заседания на съвета на ÅI. В тях се съдържа сбита информация относно общите данни и основните характеристики на проекта iTiden и изчисленията на рентабилността за етапи 1 и 2 на проекта. Следователно тези доказателства позволяват на Комисията да констатира каква възвращаемост е очаквало МП към момента на отпускане на увеличенията на капитала, свързани с iTiden.
(47)
На 31 януари 2002 г. ÅI провежда неофициална среща с МП, за да си осигури одобрение за започване на строителството на iTiden през 2002 г. (след закупуване на парцела през 2001 г.). На тази среща ÅI представя изчисление на рентабилността, в което е възприето предположението, че проектът ще носи печалба в размер на 3 % от собствения капитал на ÅI.
(48)
Друга неофициална среща между ÅI и МП се провежда на 4 март 2003 г. с цел подготовка на общото събрание на ÅI на 5 март 2003 г. Общото събрание е трябвало да вземе решение за започване на строителството от етап 1 на проекта iTiden, което не се е състояло през 2002 г. Представено е актуализирано изчисление на рентабилността. Според разчетите в това изчисление етап 1 е трябвало да донесе излишък от едва 700 EUR, като не се предвижда възвращаемост от собствения капитал на ÅI.
(49)
На 2 януари 2006 г. управителният съвет на ÅI се събира, за да обсъди започването на строителството по етап 2 и обявяването на покана за увеличаване на капитала, която ще бъде открита с оглед финансиране на строителството. Според изчислението на рентабилността, представено на заседанието, проектът ще достигне прага на печалба с възвращаемост на собствения капитал в размер на 3 %. Налага се обаче това изчисление да бъде преразгледано с оглед на увеличените разходи за адаптиране на сградите към нуждите на наемателя. Така на 10 януари 2006 г. е прието преразгледано изчисление, което да послужи като основа за увеличението на капитала, за което е взето решение на общото събрание на 12 юни 2006 г. (въпреки че увеличението на капитала е изплатено едва на 15 февруари 2007 г. поради технически причини - това е увеличение на капитала под номер C-XI). В това изчисление възприетата годишна възвращаемост на собствения капитал за етап 2 от iTiden се определя на 1 %.
(50)
Финландия е представила това доказателство и посочва, че това свидетелства точно за тогавашните очаквания за възвращаемост, на базата на които МП взема решение за увеличенията на капитала за проекта iTiden, т.е. C-IV, C-V, C-VI, C-VII и C-X за етап 1 и C-XI за етап 2. Тези оценки на рентабилността се основават на очакваните приходи (т.e. наеми) от iTiden. Според твърденията на Финландия възвращаемостта на инвестицията на МП трябва да отчита също и перспективата за капиталови печалби, която се изразява в увеличаване стойността на имотите с течение на времето. Финландия обаче не е представила конкретни доказателства за това. Тези съображения не са включени в изчисленията на рентабилността, което говори, че те не са отчетени при вземането на инвестиционните решения. Въз основа на горните доказателства Комисията счита, че частен инвеститор не би направил подобни инвестиции при такава очаквана възвращаемост.
(51)
Всеки инвеститор, който влага средства по проект, който съдържа известен елемент на риск (като например строителство на недвижим имот с търговска цел), ще изисква възвращаемост, която отразява в достатъчна степен присъщия на инвестицията риск. Следователно той ще очаква „рискова премия“, която надвишава известната възвращаемост, която може да получи от алтернативен безрисков актив („безрисковия лихвен процент“). Традиционен съпоставим показател за безрисковия лихвен процент са държавните облигации с по-кратък матуритет с рейтинг AAA. За целите на настоящата оценка е използвана печалбата по двугодишните финландски държавни облигации, тъй като Финландия не е емитирала облигации с по-кратък матуритет. Съответно се получава безрисков лихвен процент в размер между 2,7 и 4,2 % през 2002 г., между 2,2 и 2,7 % през 2003 г. и между 2,8 и 3,8 % през 2006 г.
(52)
При направеното сравнение с възвращаемостта на собствения капитал, очаквана от МП към момента, когато предприятието взема решение за увеличенията на капитала, свързани с iTiden, Комисията отбелязва, че МП е можело да постигне същата или дори по-голяма възвращаемост без който и да е от рисковете, свързани с проектите за собствеността. В действителност дори при най-оптимистичното тълкуване „рисковата премия“ (т.е. възвращаемостта, надвишаваща безрисковия лихвен процент) би достигнала най-много 0,3 % за увеличения на капитала под номера C-IV и C-V (т.е. увеличенията на капитала от 2001 и 2002 г.). За увеличенията на капитала, направени в резултат на решението от 2003 г. за започване на строителството по етап 1 на iTiden (и следователно въз основа на очакваната възвращаемост, представена на неофициалната среща от 4 март 2003 г., вж. съображение 48 по-горе), т.e. C-VI, C-VII и C-X, очакваната възвращаемост е нула, което означава, че е можело да се постигне далеч по-добра възвращаемост без поемане на какъвто и да е риск. По същия начин за увеличението на капитала за етап 2, C-XI, очакваната възвращаемост от 1 % е значително по-малка от наличния към този момент безрисков лихвен процент.
(53)
Безспорно е, че частен инвеститор не би бил удовлетворен от отрицателната или твърде малка рискова премия, която МП е било готово да приеме за увеличението на капитала, посочено в съображения 47-49 по-горе. При необходимост това може да се потвърди с емпирични данни относно очакваната възвращаемост на пазара на недвижима собственост в Оланд.
(54)
Според доклад (17) на KPMG от 10 юли 2007 г., възложен от Финландия и представен на Комисията на 17 юли 2007 г., изискваната от частните инвеститори възвращаемост на инвестициите в недвижими имоти, предназначени за офиси, в Оланд е 7 % (а за индустриална собственост - 8 %). При все че този доклад е съставен по-късно от разглежданите в настоящото решение инвестиционни решения на МП, той е приложим, тъй като се основава на наблюдения на минали инвестиции и няма очевидна причина да се смята, че търсената през предходните години възвращаемост е значително по-ниска. При всички случаи в него са представени убедителни данни, че очакваната от ÅI възвращаемост не би била достатъчна за частен инвеститор.
(55)
Според твърденията на Финландия въпреки ниската или нулева очаквана възвращаемост инвестициите са съвместими с MEIP, тъй като i) преди започването на строителството ÅI се е допитало до потенциалните наематели и е било уверено, че процентът на обитаване ще достигне най-малко 80 % и ii) с оглед на действителните финансови резултати на ÅI (и оттук преди всичко на проекта iTiden) през годините от 2004 нататък и на произтичащите от тях потенциални капиталови печалби инвестицията се е оказала печеливша.
(56)
В този контекст, без да е необходимо да се оценяват финансовите резултати на ÅI през последните години, е достатъчно отново да се подчертае, че въпросът не е в това дали днес резултатите на предприятието са достатъчни, а дали на базата на известните данни и това, което е можело да се предположи към момента, когато МП е взело решение да предостави държавни ресурси на ÅI (с оглед на очакваните 80 процента обитаемост), частен инвеститор, действащ според пазарните правила, би предоставил на предприятието същия капитал. Поради изложените по-горе причини Комисията счита, че частен инвеститор не би постъпил по този начин.
(57)
Следователно Комисията счита, че с увеличенията на капитала под номера C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X и C-XI на ÅI е предоставено предимство, което предприятието не би могло да получи при пазарни условия (18).
(58)
Тук Комисията ще разгледа останалите увеличения на капитала в обхвата на решението за откриване, които според Финландия не са обосновани с проекта iTiden.
(59)
Съгласно приложимите към момента на тази капиталова инжекция правила de minimis субсидии в размер под 100 000 ECU, предоставени на предприятие за период от 3 години, не представляват държавна помощ (19). Това увеличение на капитала възлиза на 84 094,39 EUR, т.е. е значително под прага de minimis от 100 000 ECU. За период от 3 години ÅI не се е ползвало от никакви други мерки (20). На това основание увеличението на капитала от 1997 г. при никакви условия не може да представлява държавна помощ, независимо от обстоятелствата, при които е осъществено.
(60)
Финландия е посочила, че мерките са предназначени за построяването на индустриална собственост в Норбьоле, за обновяването на недвижим имот в Мариехам (C-II) и за закупуване на индустриална собственост в източната част на Оланд (C-III). Следователно няма ясна връзка с проекта iTiden, който по това време все още не е ясно формулиран (това е щяло да стане през 2001 г., когато е била купена земята).
(61)
В действителност през периода 1998-2007 г. общата печалба на ÅI е скромна или отрицателна, факт е обаче, че през 2000 г. и двете предходни години дружеството реализира скромна печалба, а загубите започват през 2001 г. В хода на разследването се установява, че дружеството е покривало разходите и че ликвидността му е достатъчна. Инвестициите, които мотивират тези две увеличения на капитала, изглеждат пропорционални на мащаба и „традиционния“ модел на стопанска дейност на ÅI преди разширяването, свързано с проекта iTiden. Ето защо няма непреодолима причина да се счита, че частен инвеститор не би предприел същите увеличения на капитала и следователно няма безспорни доказателства за предимство в полза на ÅI.
(62)
До 2000 г. стопанската дейност на ÅI показва скромни, но положителни резултати (от порядъка между 9 000 и 38 000 EUR за периода 1997-2000 г.). Стопанската дейност на ÅI е в съответствие с действащия тогава план на дружеството. Съобразно с него ÅI притежава и отдава складове и офиси на територията на Оландските острови. Наличността от недвижими имоти собственост на ÅI се запазва твърде устойчива до 2000 г., с което се обясняват и стабилните финансови резултати на дружеството. Оборотът на ÅI е от порядъка на 95 000-101 000 EUR за периода 1997-2000 г. Следователно, макар и с относително малък оборот, ÅI е в състояние да извършва печеливша стопанска дейност.
(63)
Според Финландия тези увеличения на капитала са били усвоени за закупуване на индустриална собственост (C-VIII) и за изграждане на хангар на летище Jomala извън Мариехам (C-IX).
(64)
Въпреки че не са непосредствено обосновани от проекта iTiden, тези мерки са приложени при напълно различни от обстоятелствата от оказалите въздействие върху коментираните по-горе мерки C-II и C-III. Увеличения на капитала под номера C-VIII и C-IX са предприети респективно през 2004 и през 2005 г. По това време ÅI работи на загуба от 2001 г. насам. Решаващо е и обстоятелството, че тези инвестиции са направени в момент, когато МП вече е инвестирало над 2,25 млн. EUR в ÅI от 2001 г. насам с разбирането, че тази инвестиция няма да осигури възвращаемост, приемлива за пазарен инвеститор.
(65)
Недостатъчната възвращаемост по проекта iTiden неизбежно е щяла да даде отрицателно отражение върху резултатите на ÅI като цяло. Собственият капитал не е обвързан с конкретна дейност, а е заменяем и трябва да получава възвращаемост от резултатите на цялата дейност на предприятието. Следователно към момента на осъществяване на мерки C-VIII и C-IX МП трябва да е било наясно с факта, че е малко вероятно допълнително увеличение на капитала на ÅI да генерира достатъчна възвращаемост в предвидимото бъдеще. Пазарен инвеститор би бил готов да направи капиталовите инжекции, при условие че такива инвестиции ще позволят възвращаемост на пазара по отношение на резултатите от цялата дейност на предприятието (т.e. възвращаемост, която би компенсирала ниската възвращаемост на други увеличения на капитала), но нищо не предполага, че това се е очаквало в настоящия случай. Финландия не е представила конкретна информация относно тези мерки, която би могла да промени това становище. Следователно Комисията счита, че при тези обстоятелства частен инвеститор не би предоставил на ÅI допълнителен капитал. Оттук следва, че увеличения на капитала под номера C-VIII и C-IX са предоставили на ÅI предимство, което предприятието не би могло да получи на пазара.
5.1.2.2. Гаранциите по заеми
(66)
При оценката на възможно наличие на държавна помощ при гаранциите Комисията прилага принципите, установени в нейното известие за гаранциите. В раздел 3.2 от известието са определени условията, които обикновено са достатъчни за изключване на наличието на държавна помощ в гаранция, предоставена от публични органи. По отношение на гаранции под номера G-I, G-II и G-III обаче тези условия не са изпълнени (достатъчно е да се отбележи, че тези гаранции покриват 100 % от съответните заеми, вж. раздел 3.2, буква в) от известието относно гаранциите).
(67)
На първо място Комисията отбелязва, че финансовото състояние на ÅI през периода, през който са отпуснати гаранциите, е достатъчно стабилно, за да не изключва способността на предприятието да получи заеми на пазара при липса на гаранции. Предприятието не е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките на Комисията за оздравяване и преструктуриране (21). Въз основа на наличните доказателства не може да се заключи, че ÅI е предприятие, което изобщо не би оцеляло без подкрепата на държавата. В годините, предхождащи капиталовите инжекции, т.е. преди стартирането на проекта iTiden, финансовите резултати на ÅI са стабилни и неговата стопанска дейност показва умерени положителни резултати. Причината, поради която публичните органи започват активно да инжектират капитал през 2001 г., не е оздравяването на предприятието, а финансирането на неговия растеж. При отсъствие на помощ под формата на увеличения на капитала ÅI не би изпаднало в несъстоятелност, а би останало по-малко предприятие, което при все това би имало достъп до финансовите пазари. Ето защо Комисията не може да заключи, че без гаранциите ÅI е нямало да има достъп до кредитните пазари. Тогава остава въпросът дали гаранциите са осигурили на предприятието предимство под формата на по-ниски разходи за заеми, отколкото то би плащало при пазарни условия в отсъствието на гаранции.
(68)
Въпросът, който трябва да бъде разгледан на второ място, е дали за гаранциите е наложена достатъчна премия, съпоставима с премията, която би наложил частен доставчик на гаранции. В настоящия случай Комисията не е открила частни гаранции, които позволяват пряка съпоставка. При тези обстоятелства Комисията ще сравни общия финансов разход по гарантирания заем, включително лихвения процент по заема и премията за гаранцията, с пазарната премия за подобен негарантиран заем (22).
(69)
На 9 октомври 2003 г. […] (23), търговска банка, предоставя на ÅI заем в размер на […] EUR срещу обезпечение […]. Лихвеният процент е определен на […] % годишно до 15 януари 2007 г. (24)
(70)
При все че този заем съвпада във времето с гаранция под номер G-I, Комисията не счита, че е подходящо сравнение по отношение на разхода за тази мярка. На практика между юни 2000 г. и март 2003 г. ÅI получава пет капиталови инжекции с общ размер от 2 208 595,01 EUR. Държавно подпомагане от такава величина неизбежно би повлияло на оценката на риска, проведена от […] преди отпускането на заема, и така би подобрило условията на заема, включително разходите по него, в сравнение с условията, които предприятието би могло да получи на пазарите в отсъствието на елемента на държавна помощ в увеличенията на капитала. Ето защо Комисията не може да приеме, че лихвеният процент за негарантирания заем от 2003 г. (или всички по-късни заеми) отразява коректно условията за кредитиране на ÅI в отсъствието на държавна помощ и не може да го използва като достоверен и надежден съпоставим показател за разходите по заемите, обхванати от предоставените от МП гаранции.
(71)
Комисията счита, че в отсъствието на други надеждни доказателства относно съпоставими заеми при пазарни условия Съобщението относно референтния процент (25) предлага приложим, външен за получателя, съпоставим показател за оценка дали мерки G-I, G-II и G-III са предоставени при пазарни условия. Съобщението относно референтния лихвен процент осигурява заместител за пазарния лихвен процент и за изчисляване на елемента на помощ в мерките за държавна помощ. Методиката за определяне на референтен лихвен процент се основава на следните два фактора: основния лихвен процент (в настоящия случай едногодишния EURIBOR), към който се прибавя марж на заема. Маржът на заема, който трябва да се прибави към основния лихвен процент, зависи от два фактора: рейтинга на предприятието, което получава заема, и предложеното ниво на обезпеченост за заема. В съобщението се разграничават пет рейтинг категории (силен [AAA-A], добър [BBB], задоволителен [BB], слаб [B] и лош [CCC и по-нисък]) и три нива на обезпеченост (висока, нормална и ниска) за всяка рейтинг категория.
(72)
На 18 юни 2010 г. Финландия представи на Комисията доклад от консултантското дружество […], в който е представен годишен рейтинг на ÅI за декември всяка година. Рейтингът е изготвен ретроспективно и се основава на наличните цифри към края на финансовата година (т.е. рейтингът, даден през декември 2002 г., разглежда ретроспективно жизнеспособността на дружеството през 2002 г.). Дружеството […] представя рейтинговия доклад, в който се описва общото финансово състояние и развитието на дружеството и обхваща следните сектори на оценка: растеж, рентабилност, парични потоци, ликвидност, платежоспособност и задължения. Приложената рейтингова скала има пет рейтинг категории: отличен (A + и A), добър (A- и B+), задоволителен (B и B-), достатъчен (C + и C) и лош (C- и D), като позволява директно сравнение с рейтинговата скала на съобщението относно референтния лихвен процент.
(73)
През декември 2002, 2003 и 2004 г. […] класира ÅI респективно като C+, C + и C, с което поставя дружеството в категория „достатъчен“. Тази категория съответства на рейтинг категория „слаб“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. За дружество, класирано като „слабо“, маржовете на заемите, които следва да се добавят към основния лихвен процент съгласно съобщението относно референтния лихвен процент варират в зависимост от предложеното обезпечение от 220 базисни пункта при висока обезпеченост до 650 базисни пункта при ниска обезпеченост. През декември 2005 г. […] класира ÅI в категория B- (задоволителен), което съответства на рейтинга „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент.
(74)
На 27 юни 2011 г. Финландия предоставя допълнителна информация относно рейтинга и обезпечеността на заемите. Рейтингът е определен от […], банката, която е отпуснала на ÅI негарантираните заеми и двата гарантирани заема. При рейтинга на […] за годините 2000-2003 се използва буквена система, която се допълва с по едно дума за всяка категория. Рейтингът може пряко да се съпоставя с рейтинговата скала на съобщението относно референтния лихвен процент. От 2005 г. нататък рейтингът се определя от […], консултантско дружество, подобно на […]. През 2003 и 2004 г. […] класира ÅI в категория B- (задоволителен) и А (задоволителен), което съответства на рейтинга „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Това означава, че за 2003 и 2004 г. […] класира ÅI една категория по-високо от рейтинга на […]. За 2005 г. […]класира ÅI като A (задоволителен), което отговаря на рейтинга „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент, и следователно поставя ÅI в същата категория като определената от […].
(75)
Комисията е на мнение, че при оценяването дали гаранции под номера G-I, G-II и G-III са предоставени при пазарни условия следва да се приложи рейтингът на […]. Не трябва да се забравя, че преди отпускането на първата гаранция под номер G-I през октомври 2003 г. ÅI вече е получило пет капиталови инжекции на обща стойност 2 208 595,01 EUR, тогава съществува вероятност всеки рейтинг на дружеството през 2003 г. да е повлиян от значителното по размери държавно подпомагане. Поради това Комисията счита за уместно да приложи по-консервативния рейтинг, определен от […]. Това оказва влияние за годините 2003 и 2004, тъй като за тези две години […] е класирало ÅI една категория по-ниско от […]. Следва да се отбележи, че […] е предоставило на ÅI заеми, гарантирани от МП, като същевременно е определило и рейтинга на ÅI, което би могло да се отрази на оценката. […] не е участвало във финансовите дела и следователно е по-малко вероятно неговата оценка да е пряко повлияна от незаконни съображения, свързани с държавната помощ.
(76)
Следователно Комисията приема следните рейтинги на ÅI за целите на прилагането на съобщението относно референтния лихвен процент: слаб (B) през 2003 и 2004 г. и задоволителен (BB) през 2005 г.
(77)
Що се отнася до обезпечението, ÅI е предоставило обезпечение с номиналната стойност на гаранциите под формата на ипотеки върху недвижим имот, върху който е построен проектът iTiden. Финландия не е предоставила информация, свързана със загубата в случай на неизпълнение (Loss Given Default - LGD) съгласно бележка под линия 2 на съобщението относно референтния лихвен процент. Тази информация помага да се установи нивото на обезпеченост и маржовете на заемите, които да се прибавят към основния лихвен процент. Поради това Комисията е поискала информация относно приоритета на обещаните ипотеки и стойността на имота към момента на предоставяне на гаранциите. Финландия не разполага с оценки, които показват стойността на имота към момента на гаранционните мерки. Финландските власти обаче твърдят, че стойността на имота е нараснала във времето с развитието на проекта. Според Финландия през 2010 г. имотът се оценява на […] EUR.
(78)
Що се отнася до първостепенния ранг на обезпечението, Комисията отбелязва, че по отношение на гаранции G-I и G-II обезпечението на МП е с най-първостепенен ранг от всички предоставени ипотеки върху имота. Комисията отбелязва, че търговските банки са предоставили на ÅI негарантирани заеми и са приели като обезпечение ипотеки върху същия имот, които са с по-нисък ранг (и следователно са по-несигурно обезпечение) от обезпечението, получено от МП. Предвид този факт и при отсъствието на по-подходящи доказателства Комисията приема, че нивото на обезпеченост на гаранциите е „нормално“ за целите на прилагането на известието относно гаранциите.
(79)
Въз основа на гореизложеното референтният лихвен процент ще се оценява поотделно за всяка гаранция, която ÅI е получило от МП.
(80)
Комисията отбелязва, че премиите за всички предоставени на ÅI гаранции се формират от две части: i) периодична премия, която се плаща ежегодно и се изразява като процент от неизплатената главница по заема и ii) еднократна такса, която също се изразява като процент от размера на заема, но се плаща само веднъж при издаването на гаранцията. В представената по-долу оценка общият финансов разход по гарантираните заеми включва само периодичната премия, която се плаща всяка година. В съответствие с точка 4.2 от известието относно гаранциите елементът на помощта в гаранцията трябва да бъде изчислен като разликата между пазарната цена на гаранцията (в настоящия случай референтния лихвен процент) и реално платената цена. Реално платената от ÅI цена включва периодичната премия, заплащана ежегодно, и еднократната премия, платена само веднъж. По практически причини еднократната премия ще бъде разгледана в точка 8.2 по-долу във връзка с възстановяването, тъй като е по-лесно размерът на еднократната такса да се приспадне от сумата на помощта, подлежаща на възстановяване. При всички случаи, дори ако еднократните премии се добавят към общите финансови разходи по гарантираните заеми, заключението относно наличието на помощ не би се променило. Еднократната премия оказва влияние единствено върху сумата на помощта, предоставена на ÅI.
(81)
Гаранция под номер G-I е предоставена от МП на 9 октомври 2003 г. за покриване на заем от […] в полза на ÅI в размер на […] EUR (кредит номер […]). Като обезпечение за всякакви искове по гаранцията ÅI предоставя ипотека върху недвижим имот. Лихвеният процент по заема е определен на […] % до 15 януари 2007 г. (26) Премията по гаранцията е […] % от размера на заема годишно (27). Така общият финансов разход по гарантирания заем към момента на отпускане на заема достига […]% годишно, което трябва да се сравни с референтния лихвен процент за гаранцията, изчислен на базата на основния лихвен процент и маржа, който зависи от рейтинга на ÅI и нивото на обезпеченост на заема. Основният лихвен процент (едногодишен EURIBOR) на 9 октомври 2003 г. е 2,235 %. Към този момент рейтингът на ÅI е „слаб“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Съгласно определеното по-горе Комисията приема, че нивото на обезпеченост на заема е нормално, което означава, че маржът на заема, който трябва да се прибави към основния лихвен процент, е 400 базисни пункта. Следователно референтният лихвен процент за този заем възлиза на 6,235 %, което надвишава общия финансов разход по G-I от […] % годишно.
(82)
Освен това, считано от 6 септември 2004 г. МП е намалило премията по гаранцията за G-I на […] %. Съответно общият финансов разход по гарантирания заем е спаднал на […] %, т.е. […] базисни пункта под референтния лихвен процент, като по този начин е създадено съответно предимство за ÅI.
(83)
На 2 ноември 2004 г. ÅI взема заем в размер на […] EUR от […] (кредит номер […]). Този заем е осигурен с гаранция от МП, за която ÅI предоставя гаранция под формата на обезпечение върху недвижим имот. Лихвеният процент е определен на […]+[…] базисни пункта и гаранционна такса в размер на […] % от размера на заема годишно, което означава, че общия финансов разход по този гарантиран заем е бил […]% годишно (28).
(84)
Референтният лихвен процент за G-II трябва да се изчисли на база едногодишния Euribor на 2 ноември 2004 г., който е бил 2,314 %. Към този момент рейтингът на ÅI е „слаб“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Ако се приеме, че нивото на обезпеченост е нормално, референтният лихвен процент за този заем достига 6,314 % годишно, което е повече от общия финансов разход по G-II в размер на […]% годишно. Сравнението на разходите по този нов гарантиран заем с референтния лихвен процент показва, че общият финансов разход по заема, покрит от гаранцията G-II, е най-малко […] базисни пункта под референтния лихвен процент, с което се предоставя финансово предимство на ÅI. Според информацията, с която разполага Комисията, лихвеният процент по гарантирания заем не се е променил след издаването му.
(85)
На 13 декември 2005 г. МП издава нова гаранция в полза на ÅI. Тази гаранция е трябвало да покрие „референтния заем“, т.е. заема от 9 октомври 2003 г., който първоначално не е бил гарантиран, с което условията по този заем се променят. Лихвеният процент по заема към този момент е променен на […] % годишно. Гаранционната такса е определена на […] % от размера на заема, което означава общ финансов разход от […] % годишно (29) (приложимите от тази дата условия са еднакви с описаните по-горе приложими условия за заема, покрит от гаранция G-I, включително измененията на лихвения процент във времето.)
(86)
Референтният лихвен процент за G-III трябва да се изчисли на база едногодишния Euribor на 12 декември 2005 г., който е бил 2,769 %. Към този момент рейтингът на ÅI е „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Като се отчита нормално ниво на обезпеченост, референтният лихвен процент по този заем достига 4,969 % годишно. Това е повече от общия финансов разход по G-III в размер на […] % годишно. Следователно МП е предоставило на ÅI съответно финансово предимство от най-малко […] % годишно.
5.2. НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА И ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА
(87)
Финландските власти твърдят, че въпросните мерки не се отразяват на търговията между държавите-членки и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В подкрепа на този аргумент Финландия по същество твърди, че ÅI е само едно от няколко предприятия, които осъществяват дейност на пазара на недвижими имоти, и не е най-голямото сред тях. Следователно няма доказателства, че мерките, ако се счете, че те представляват държавна помощ, биха затвърдили положението на ÅI в ущърб на конкурентите.
(88)
Комисията не може да приеме това становище. Фактът, че на ÅI е предоставено финансово предимство, което не е било достъпно за неговите конкуренти (а както потвърждава Финландия на пазара на недвижими имоти в Оланд присъстват няколко други оператори), означава, че ÅI е имало възможност да направи големи инвестиции и да разшири своята дейност при финансови условия, които са били по-благоприятни от предоставените на неговите конкуренти (които биха могли да решат да направят подобни инвестиции при отсъствие на предимството, предоставено на ÅI). Не е необходимо да се доказва, че мерките са позволили на ÅI да отнеме пазарни дялове от определен конкурент.
(89)
Също така, предоставеното на ÅI предимство е можело да засегне търговията между държавите-членки. Вярно е, че Оланд представлява малък пазар, разположен на архипелаг, до който има достъп единствено по море или въздух, и че по силата на Договора за присъединяване на Финландия към ЕС там се прилагат специални ограничения върху правото на установяване. При все това остава фактът, че няма абсолютни пречки пред чуждестранните предприятия, които осъществяват дейност в Оланд, и със сигурност няма пречки за такива предприятия, които инвестират в местния пазар на недвижими имоти. Комисията отбелязва също, че Финландия не е оспорила твърдението в решението за откриване, че в миналото в Оланд са придобивани недвижими имоти от предприятия, установени в други държави-членки. Следователно всяко предимство, предоставено на ÅI чрез тези мерки, би имало най-малкото потенциала да засегне търговията между държавите-членки чрез неоправдано засилване на позицията на ÅI спрямо потенциалните чуждестранни конкуренти или инвеститори.
5.3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОТНОСНО ОПРЕДЕЛЯНЕТО КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(90)
Поради гореизложените причини Комисията счита, че всички увеличения на капитала (с изключение на C-I, C-II и C-III) и гаранции по заеми с номера G-I, G-II и G-III представляват държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС.
6. ПРЕДПОЛАГАЕМА ПРАВОМЕРНОСТ НА МЯРКАТА
(91)
Според твърденията на Финландия както капиталовите инжекции, така и гаранциите, в случай че представляват държавна помощ, са правомерни в рамките на схемите за помощ, които са били въведени преди членството на Финландия в ЕС и надлежно внесени в Надзорния орган на ЕАСТ преди присъединяването към ЕС под референтни номера 93-074 (увеличения на капитала) и 93-079 (гаранции).
(92)
Този аргумент следва да се разгледа в контекста на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 659/1999. Съгласно член 1, буква г) „схема за помощ“ означава „всеки акт, на базата на който и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ на предприятията, определени в акта по общ и абстрактен начин и всеки акт, на базата на който помощ, която не е свързана с конкретен проект, може да бъде предоставена на едно или няколко предприятия за неопределен период от време и/или в неопределен размер“. Освен това съгласно член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 „съществуваща помощ“ означава: „i) без да се засягат членове 144 и 172 от Акта за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция всяка помощ, която съществува в съответната държава-членка преди влизането в сила на Договора, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на Договора“.
(93)
Финландия се присъедини към Европейската общност на 1 януари 1995 г. Освен това съгласно член 172, параграф 5 от Договора за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция „[…] държавни помощи, отпуснати от новите държави-членки през 1994 г., за които Надзорният орган на ЕАСТ не е бил нотифициран или е бил нотифициран, но помощта е била отпусната преди решението на Надзорния орган на ЕАСТ в нарушение на Споразумението за ЕИП или условията, предвидени в него, не се разглеждат в резултат на това нарушение като съществуващи държавни помощи по смисъла на член 93, параграф 1 от Договора за създаване на ЕО […]“.
(94)
Освен това съгласно член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ (30).
(95)
На последно място, член 4, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за прилагането от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета относно определянето на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за създаване на Европейската общност (31) определя изменението на съществуваща помощ като „всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар. Увеличение на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 % няма да се счита за промяна на съществуваща помощ.“
(96)
От горното следва, че мярка, която предхожда присъединяването и продължава схема за държавна помощ, може да бъде счетена за съществуваща помощ, ако са изпълнени две условия. Първото е схемата да е приведена в действие преди влизането в сила на Договора за ЕО, а второто е от този момент нататък естеството на схемата да не е съществено изменено.
(97)
Комисията ще оцени аргумента на Финландия относно правомерността на мярката поотделно за всяка от предполагаемите схеми.
6.1. ПРЕДПОЛАГАЕМАТА ГАРАНЦИОННА СХЕМА (93-079)
(98)
Комисията най-напред ще оцени дали тези мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(99)
Националното правно основание за гаранционната схема е провинциалният Закон относно провинциалните гаранции за промишлеността и някои други сектори на предприемачеството (ÅFS 1966:14) (32), който е приет през 1966 г. и е изменен с ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 и 2002:23. По отношение на бюджета или финансовия пакет към момента на присъединяване на Финландия към ЕС провинциалният закон от 1966 г. гласи, че „размерът на неизплатените гаранции или заеми (33) в който и да е момент не може да надвишава 20 000 000 FIM“. От друга страна въпросната мярка не предвижда каквото и да е ограничение на прилагането им във времето.
(100)
Предвид гореизложеното и разпоредбите на националния закон, на пръв поглед изглежда, че мерките отговарят на определението за схема за помощ, тъй като изглежда законът позволява помощ, която не е свързана с конкретен проект, да се предостави на едно или повече предприятия за неограничен период от време. Въпросната предполагаема схема е въведена на 1 септември 1982 г., т.е. много преди 1 януари 1994 г., и е съобщена на Надзорния орган на ЕАСТ. Следователно първото условие за съществуваща помощ изглежда е удовлетворено, тъй като първоначалната схема е въведена преди влизането в сила на Договора във Финландия и дори преди 1 януари 1994 г., което означава, че в този случай член 172, параграф 5 от Договора за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция не е приложим.
(101)
Комисията обаче трябва да оцени и дали мерките са претърпели някакви съществени изменения от 1 януари 1994 г.
(102)
След 1 януари 1994 г. и преди отпускането на първата гаранция на 14 август 2003 г. регионалните органи са постановили най-малко три изменения на гаранционната схема (с провинциални закони 1994:29, 1996:56 и 2002:23). Тези изменения предвиждат съществено увеличаване на бюджета по схемата (т.е. увеличаване на общата сума на гаранциите, които могат да бъдат отпуснати във всеки един момент). Тъй като настоящият случай засяга предоставянето на гаранция по заем, следва да се оцени дали измененията по отношение на бюджета по схемата, въведени преди разглежданата мярка, следва да се считат за съществени и разграничими от съществуващата схема.
(103)
Както беше описано, съгласно член 4 от Регламент (ЕО) № 794/2004 изменения на бюджета над 20 % представляват промяна на съществуваща схема за помощ. Две от гореспоменатите изменения (34) са увеличили първоначалния бюджет на схемата респективно с 50 % и 150 %. Тези увеличения на бюджета представляват съществени изменения на схемата, за които Комисията не е уведомена.
(104)
Ефектът от тези съществени изменения не може да се разглежда като разграничим от предполагаемата схема, в резултат на което схемата в нейната цялост се превръща в нова схема. Първоначалната схема за помощ е ограничена единствено по отношение на общата сума на допустимите неизплатени гаранциите във всеки един момент. При тази особена конфигурация едно много съществено увеличаване на бюджета (без каквото и да е друго изменение на схемата) оказва влияние върху самото естество на съществуващите правила.
(105)
В допълнение Комисията отбелязва, че от документацията относно гаранциите, представена от Финландия, не проличава правното основание за тези гаранции да е била предполагаемата схема за помощ.
(106)
Следователно гаранциите, обхванати от настоящото решение, трябва да се считат за нова помощ. С оглед на факта, че помощта е приведена в действие без предварителното съгласие на Комисията, изисквано съгласно член 108 от ДФЕС, тя е неправомерна.
6.2. ПРЕДПОЛАГАЕМАТА СХЕМА ЗА ЗАПИСВАНЕ НА АКЦИИ (93-079)
(107)
Националните правила относно тази предполагаема схема са обявени пред Надзорния орган на ЕАСТ като разпоредби за помощ относно записване на акции. От представените по това време документи проличава, че като национално правно основание е посочен „годишният бюджет за Оланд“. Под заглавието „максимален допустим интензитет на помощта, която (…) може да бъде получена за който и да е проект“ Финландия е посочила „30 %“. Освен това под заглавието „Бюджет/разходи“ Финландия е посочила бюджети за годините 1992-1994, но е оставила непопълнено полето под заглавието „Общ разчетен бюджет за целия планов период по схемата“.
(108)
В процеса на разследването Финландия обясни, че формалното правно основание за предполагаемата схема е Законът за автономност на Оланд (1144/1991), който е приет през 1991 г. Съгласно точка 18, параграф 22 органите на местната власт в Оланд имат „общи правомощия“ да приемат различни видове мерки, насочени към насърчаване на икономиката на Оланд. Тези правомощия се прилагат (например чрез заеми, капиталови инжекции, гаранции) чрез разпоредби в годишния общ бюджет за МП.
(109)
Комисията отбелязва следното:
(110)
Независимо от факта, че Финландия може да квалифицира правомощията на местните органи за предоставяне на такива капиталови инжекции (в рамките на предоставените им от Закона за автономността общи правомощия) като „схема“, Комисията трябва да провери дали разпоредбите на националното законодателство, установяващи тези правомощия, отговарят на определението за „схема“ съгласно член 1, буква г) от Регламент (ЕО) № 659/1999. В това отношение правно основание (точка 18, параграф 22 от Закон 1144/1991) изглежда се явяват правилата, свързани с разпределението на правомощия между различните органи в правния ред на Финландия, и изглежда те не отговарят на изискванията, за да представляват схема за помощ (която наред с останалото се определя като „… акт, на базата на който и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ …“). За всяко разпределяне на капитал за индивидуален получател първо би бил необходим бюджетен кредит в годишния бюджет на МП (гласуван по усмотрение на областния съвет на Оланд), а след това - изпълнението на решения, взети от МП. Следователно изглежда капиталовите инжекции, предоставени в рамките на тези правомощия, трябва да се разглеждат по-скоро като следствие на индивидуални решения отколкото като схема за помощ.
(111)
При всички случаи Комисията отбелязва и че предполагаемата схема се отнася единствено за годините 1992-1994, тъй като под заглавие „Бюджет/разходи“ не е посочена друга информация, въпреки че правното основание е „годишният бюджет за Оланд“.
(112)
На последно място Комисията отбелязва, че Финландия е посочила 30 % като максимален интензитет на помощта, която може „да бъде получена за който и да е проект“. При всички случаи това може да се разбира единствено в смисъл, че е предвидено капиталовите инжекции по линия на тази предполагаема схема да се използват заедно със значително частно участие (най-малко 70 %) в „проекти“, предназначени да способстват за целите на предполагаемата схема, представени като „Туризъм, промишленост, научноизследователска и развойна дейност“. Увеличенията на капитала, разглеждани в настоящото решение, не отговарят на това формално условие и следователно не могат да бъдат обхванати от националните законови разпоредби, които са представени на Надзорния орган на ЕАСТ, независимо дали тези мерки представляват същинска схема за помощ и, ако това е така, дали тя е била приложима преди 1994 г.
(113)
Следователно държавната помощ, предоставена под формата на увеличения на капитала на ÅI, представлява нова помощ. Тъй като помощта е приведена в действие без предварителното съгласие на Комисията, изисквано съгласно член 108 от ДФЕС, тя е неправомерна.
6.3. ДОПЪЛНИТЕЛЕН КОМЕНТАР ПО СКОРОШНИ РЕШЕНИЯ НА ФИНЛАНДСКИЯ ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
(114)
Следва да се отбележи, че наскоро две мерки, предоставени от МП на ÅI, са отменени от национален финландски съд. Мерките са i) увеличение на капитала под номер C-XI, изплатено на ÅI през 2007 г. (вж. коментара в съображение 16 по-горе) и ii) гаранция по заем от 2006 г., която никога не е приведена в действие. С решение от 6 април 2011 г. Върховният административен съд се произнася дали решенията на МП са взети в съответствие с националните административни правила. В това свое решение обаче съдът оценява и дали е имало достатъчно признаци че мерките представляват държавна помощ, като има предвид, че местните органи е трябвало да уведомят Комисията за тях, преди да ги приведат в действие. Съдът установява, че на пръв поглед всички критерии за държавна помощ са изпълнени. Съдът анализира също твърдението на Финландия, че мерките - в случай че представляват държавна помощ - биха попаднали в обхвата на приложимите преди присъединяването национални правила и следователно отговарят на критериите за „съществуваща помощ“. При анализа Съдът прави задълбочена оценка на националните правила и констатира, че независимо дали тези правила постигат изискванията за същински схеми за държавна помощ, решенията на местните органи не отговарят на формалното изискване съгласно националните правила основно поради причините, представени по-горе от Комисията. Следователно заключенията на националния Върховен административен съд са в съгласие с тези на Комисията, че разследваната капиталова инжекция под номер C-XI включва нова държавна помощ. Върховният съд достига до същото заключение по отношение на гаранцията по заем от 2006 г. Тъй като гаранцията не е приведена в действие, тя не е разгледана в настоящото решение.
7. СЪВМЕСТИМОСТ
(115)
В общи линии Финландия твърди, че мерките, в случай че бъдат квалифицирани като държавна помощ, все пак са съвместими с вътрешния пазар, тъй като целта на дейността на ÅI, финансирана от помощта, е била улесняване на развитието на региона и разкриване на нови работни места.
(116)
Въпреки че по принцип е забранена, държавната помощ все пак ще бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар при обстоятелствата, посочени в член 107, параграф 2 от ДФЕС и е възможно да бъде счетена за съвместима, ако е използвана за постигане на посочените в член 107, параграф 3 цели. Единственото основание за съвместимост, което може да се предвижда в този случай, е член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, който разрешава помощ за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост, или член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който предвижда че държавна помощ може да се разреши с оглед улесняване на развитието на някои икономически региони.
(117)
Съгласно правилата за регионална помощ, приложими за Финландия към онзи момент (Карти на регионалните помощи за периода 2000-2006 г. и 2007-2013 г.), град Мариехам, на чиято територия се намира проектът iTiden, при всички случаи не отговаря на изискванията за регионална помощ. Това означава, че дори ако може да се твърди, че помощта е предназначена за този проект, тя не може да се счита за съвместима. Освен това Комисията отбелязва, че Финландия не е посочила изпълнение на което и да било от условията за съвместимост съгласно правилата за регионална помощ (например относно форма на помощта, допустими разходи или максимални интензитети на помощта).
(118)
Освен това помощта не може да бъде разглеждана като съвместима с вътрешния пазар съгласно които и да било от останалите насоки и съобщения, приети от Комисията във връзка с прилагането на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, нито непосредствено съгласно този член. Финландските власти не са представили конкретен аргумент или доказателство, позволяващи на Комисията да одобри тези мерки като съвместими съгласно някоя от разпоредбите на ДФЕС.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ НА ПОМОЩТА
8.1. АРГУМЕНТИ НА ФИНЛАНДИЯ
(119)
Член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 предвижда, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя […]. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“ Следователно естественото следствие е мерките, които представляват неправомерна държавна помощ за ÅI, да бъдат възстановени.
(120)
Финландия обаче твърди, че в този случай Комисията не следва да разпореди възстановяване, тъй като Финландия има оправдани очаквания помощта да се окаже правомерна съгласно предполагаемите схеми преди присъединяването и че възстановяването би било в противоречие с даден принцип на правото на Общността. Комисията отбелязва, че официално Финландия е изтъкнала оправдани очаквания само по отношение на МП. Оправдани очаквания не са изрично изразени по отношение на получателя.
(121)
При всички случаи Комисията не може да приеме този аргумент.
(122)
По отношение на увеличенията на капитала Комисията доказва по-горе, че независимо какво има причина да счита ÅI или който и да е друг относно правния статут на предполагаемата схема за записване на акции във връзка с правилата за държавна помощ, увеличенията не отговарят дори на формалните условия на предполагаемата схема, за която е уведомен Надзорният орган на ЕАСТ. Следователно не може да се твърди, че ÅI може да се ползва от оправдано очакване за правомерност на увеличенията на капитала, тъй като те не попадат в обхвата на националните правила, във връзка с които Финландия изтъква оправдани очаквания.
(123)
По отношение на гаранциите по заеми Комисията доказва, че гаранционната схема е била съществено изменена още преди отпускането на разглежданите в настоящото решение гаранции. Тези изменения, направени от властите на Оланд, не са съобщени на Комисията. Като следствие всички гаранции, предоставени съгласно националните правила, които формират първоначалната схема, трябва да се считат за нова помощ. Добре установен факт е, че получател на помощ не може да има оправдано очакване за правомерна да се счита помощ, която е трябвало да бъде съобщена на Комисията съгласно член 108 от ДФЕС, но това не е направено (35).
(124)
Накратко, както гаранциите, така и увеличенията на капитала представляват нова държавна помощ, за която Комисията е трябвало да бъде уведомена преди нейното привеждане в действие.
(125)
Според установената съдебна практика (36) държава-членка, чиито власти са предоставили помощ в нарушение на процедурните правила, установени в член 108 от ДФЕС, не може да се обоснове с оправданите очаквания на получателите на помощта, за да оправдае неизпълнението на задължението за предприемане на необходимите стъпки за изпълнение на решение на Комисията, с което се разпорежда възстановяване на помощта. Ако националните власти могат да се обосноват със собственото си неправомерно поведение, това напълно би обезсилило членове 107 и 108 от ДФЕС и би лишило от ефективност решенията на Комисията, взети в съответствие с тези разпоредби.
(126)
Същият принцип се прилага по необходимост, когато националните власти твърдят, че самите те са имали оправдано очакване относно законосъобразността на мерките, но не са уведомили Комисията за тях, въпреки че мерките представляват нова помощ (37).
(127)
По същия начин, по отношение на оправданите очаквания на ÅI Комисията отбелязва, че в съответствие с установената съдебна практика и с оглед на задължителния характер на надзора над държавната помощ от страна на Комисията съгласно член 108 от ДФЕС, предприятията, на които е отпусната помощ, като правило не могат да имат оправдано очакване помощта да е правомерна, ако тя не е предоставена в съответствие с процедурата, постановена в този член. При нормални условия добросъвестният предприемач трябва да е в състояние да установи дали тази процедура е спазена (38).
(128)
Комисията изтъква, че ÅI е предприятието с най-добри позиции да разполага с поглед върху действията на МП във връзка с предполагаемите схеми за помощ, тъй като МП е неговият главен акционер и е представен в управителния съвет на ÅI от лица, които са също и членове на изпълнителния орган на МП. Този аргумент се потвърждава от факта, че както беше показано по-горе във връзка с увеличенията на капитала, представителите на ÅI и на МП редовно обменят информация. Следователно Комисията счита, че в настоящия случай ÅI не може да претендира за оправдано очакване независимо от факта, че Финландия не изразява изрично оправдано очакване от името на получателя на помощта.
(129)
На последно място, Комисията никога не е дала конкретни гаранции на Финландия или на получателя на помощта, че разглежданите мерки не са държавна помощ или са съвместима помощ, които биха могли да създадат очаквания в този смисъл (39).
(130)
Освен това Финландия твърди, че в случай на възстановяване на помощта, предоставена като увеличения на капитала, не е задължително елементът на помощ да представлява целия размер на предоставения капитал, а по-скоро (по аналогия с изчисляването на елемента на помощ при гаранциите) да възлиза на разходите на ÅI за намиране на алтернативни инвестиции на пазарите. В този смисъл Финландия предлага цената на такова алтернативно финансиране да се установи чрез отнасяне към очакваната възвращаемост на инвестицията за административни сгради в размер на 7 %, установена в доклада на KPMG.
(131)
Комисията не може да приеме това становище.
(132)
Със сигурност е правилно общото съждение, че в даден случай държавната помощ се изразява в разликата между предимството (под формата на финансиране), което предприятието в действителност е получило от държавните ресурси, и това, което би могло да получи на капиталовите пазари. Следователно „чрез възстановяването на помощта получателят се лишава от предимството пред конкурентите си на пазара и предходното положението се възстановява“ (40).
(133)
Всеки, който осъществява инвестиция, било чрез отпускане на кредит или чрез участие в капитала на дадено предприятие, се стреми да получи съизмерима с риска възвращаемост на инвестицията си.
(134)
Когато помощта се предоставя под формата на кредит на цена под пазарните цени (какъвто е случаят с гарантиран заем, когато общият финансов разход е по-нисък от лихвения процент на заема при пазарни условия) за предприятие, което не е изключено от пазара на заеми и следователно би могло, като алтернатива на помощта, да вземе заем при пазарен лихвен процент, е видно, че коригиращата цел на възстановяването може да се постигне чрез плащане на разликата (с начислена лихва) от предприятието, което ще го приведе в равнопоставено положение с неговите конкуренти.
(135)
Положението е различно при инвестиции в собствен капитал. Тук възвращаемостта не зависи от готовността на предприятието за плащане (какъвто е случаят при заема), а е изцяло функция на присъщата рентабилност на модела на стопанска дейност на предприятието. Ако частният инвеститор не е убеден, че стопанската дейност ще донесе достатъчна доходност за присъщия ѝ риск, той няма да направи инвестицията, а ще насочи парите си другаде. С други думи Комисията не може да приеме, че за увеличаване на своя капитал дружеството е можело да спечели същите пари на капиталовия пазар, като предложи по-висока доходност, тъй като очакваните резултати не са му позволявали да предложи по-висока доходност на инвеститора в капитал. Следователно служещото за сравнение положение, т.е. положението при отсъствие на помощ, до което трябва да доведе или да се възпроизведе от възстановяването на помощта, означава липса на каквато и да е инвестиция в капитал. Следователно помощта, подлежаща на възстановяване, е пълният размер на увеличенията на капитала.
(136)
Следователно Комисията не може да приеме становището на Финландия във връзка с елемента на помощ в увеличенията на капитала.
8.2. ПОМОЩ ЗА ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(137)
В резултат на това установената от Комисията неправомерна и несъвместима помощ, която Финландия трябва да си възстанови от ÅI, е както следва:
(138)
Увеличения на капитала:
а)
Увеличение на капитала C-IV: 353 199,00 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 20 юли 2001 г.
б)
Увеличение на капитала C-V: 599 933,78 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 15 август 2002 г.
в)
Увеличение на капитала C-VI: 799 911,64 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 13 март 2003 г.
г)
Увеличение на капитала C-VII: 515 165,97 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 6 май 2004 г.
д)
Увеличение на капитала C-VIII: 669 896,95 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 30 септември 2004 г.
е)
Увеличение на капитала C-IХ: 199 977,91 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 16 юни 2005 г.
ж)
Увеличение на капитала C-Х: 234 961,43 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 16 юни 2005 г.
з)
Увеличение на капитала C-ХI: 1 379 998,95 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 15 февруари 2007 г.
(139)
Гаранции по заеми: съгласно точка 4.2 от известието относно гаранциите (подробни обяснения са дадени в съображения 66-80) елементът на помощ за всички гаранции се изчислява като разликата между референтния лихвен процент, приложен като съпоставим показател за разходи по заем, които дружество с финансово състояние, сравнимо с това на ÅI, би понесло без гаранцията, от една страна, и лихвения процент, получен чрез държавната гаранция, след приспадане на платените премии, от друга страна.
а)
По отношение на гаранция G-I елементът на помощ се формира от разликата между референтния лихвен процент за заем за предприятие от рейтингова категория „слаб (B)“ при нормална обезпеченост и общия финансов разход по заема, покрит от гаранцията (който се равнява на платените премии по гаранцията плюс лихвата по заема). Тази помощ е предоставена на ÅI на 9 октомври 2003 г. (както е пояснено в съображения 81 и 82). От тази сума трябва да се приспадне еднократната премия по гаранцията в размер на 19 500 EUR (41).
б)
По отношение на гаранция G-II елементът на помощ се формира от разликата между референтния лихвен процент за заем за предприятие от рейтингова категория „слаб (B)“ при нормална обезпеченост и общия финансов разход по заема, покрит от гаранцията (който се равнява на платените премии по гаранцията плюс лихвата по заема). Тази помощ е предоставена на ÅI на 2 ноември 2004 г. От тази сума трябва да се приспадне еднократната премия по гаранцията в размер на 2 900 EUR (42).
в)
По отношение на гаранция G-III елементът на помощ се формира от разликата между референтния лихвен процент за заем за предприятие от рейтингова категория „задоволителен (ВB)“ при нормална обезпеченост и общия финансов разход по заема, покрит от гаранцията (който се равнява на платените премии по гаранцията плюс лихвата по заема). Тази помощ е предоставена на ÅI на 13 декември 2005 г. От тази сума трябва да се приспадне еднократната премия по гаранцията в размер на 6 500 EUR (43).
(140)
Точната обща сума на помощта, подлежаща на възстановяване, ще се определи от финландските власти в сътрудничество с Комисията в рамките на процедура по възстановяване, в съответствие с методиката, описана в съображения 138-139 по-горе. Към размера на помощта, който предстои да се определи, се прибавя лихвата от датата на предоставяне на получателя до датата на възстановяване на помощта. Комисията призовава финландските власти, в съответствие със задължението им за честно сътрудничество, да съдействат при определянето на точната сума на помощта, подлежаща на възстановяване,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Увеличението на капитала в размер на 84 094,39 EUR, предоставено от Финландия в полза на Ålands Industrihus AB на 18 юни 1997 г., не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Мерките за държавна помощ, изброени в точка 8.2 от настоящото решение, неправомерно предоставени от Финландия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз в полза на Ålands Industrihus AB, са несъвместими с вътрешния пазар.
Член 3
1. Финландия си възстановява от получателя държавната помощ, посочена в член 2.
2. Върху сумите, подлежащи на възстановяване, се начисляват лихви от датата, на която са били предоставени на разположение на получателя, до датата на действителното възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Финландия анулира всички останали плащания на помощта, посочена в член 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 2, се извършва незабавно и ефективно.
2. Финландия гарантира изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Финландия изпраща следната информация на Комисията:
а)
общата сума (главница и лихви), подлежаща на възстановяване от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документи, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Финландия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 2. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Финландия.
Съставено в Брюксел на 13 юли 2011 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 13 de julio de 2011
relativa a la ayuda estatal no C 6/08 (ex NN 69/07) ejecutada por Finlandia a favor de Ålands Industrihus Ab
[notificada con el número C(2011) 4905]
(Los textos en lenguas finesa y sueca son los únicos auténticos)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2012/252/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Habiendo invitado a las partes interesadas a presentar sus observaciones de conformidad con las disposiciones anteriormente citadas (1),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante una denuncia presentada el 5 de septiembre de 2006, se informó a la Comisión de una serie de medidas concedidas por el Gobierno local de Åland («el GL») a favor de la sociedad inmobiliaria Ålands Industrihus Ab («ÅI»). Por cartas de 25 de octubre de 2006 y 14 de febrero de 2007, la Comisión solicitó información a Finlandia, que esta presentó mediante cartas de 11 de enero y 3 de abril de 2007. Las autoridades finlandesas facilitaron información adicional el 31 de mayo de 2007 y el 12 de julio de 2007. El denunciante presentó información adicional en noviembre de 2006 y mayo de 2007.
(2)
Por carta de 30 de enero de 2008, la Comisión informó a Finlandia de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE») (2) con respecto a la ayuda («la Decisión de incoa ción»).
(3)
La Decisión de incoación de la Comisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3) invitando a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre la ayuda.
(4)
La Comisión no recibió observaciones de las partes intere sadas.
(5)
A raíz de la Decisión de incoación, Finlandia presentó información que se registró en la Comisión los días 6 de mayo de 2008, 21 de enero, 26 de febrero, 21 de mayo, y 18 de junio de 2010, y 18 de abril, 27 de junio y 28 de junio de 2011. El 4 de junio de 2010 se celebró una reunión entre los servicios de la Comisión, las autoridades finlandesas y representantes de ÅI.
2. DESCRIPCIÓN DE LA AYUDA
2.1. BENEFICIARIO
(6)
ÅI está registrada en la ciudad de Mariehamn, capital de Åland, un archipiélago situado en el Mar Báltico entre Finlandia y Suecia, con una población total de aproximadamente 28 000 habitantes. Åland es una provincia de Finlandia pero disfruta de un alto grado de autonomía. ÅI es propiedad principalmente del GL (al 84,43 %) y del ayuntamiento de Mariehamn (15,01 %). Los demás accionistas son otras autoridades locales de Åland (4).
(7)
La actividad de ÅI es la construcción, propiedad y alquiler de inmuebles para uso industrial y comercial. Según las autoridades de Finlandia, el objetivo de las actividades de la empresa es facilitar edificios a las empresas establecidas en la región de Åland para contribuir a la diversificación y competitividad económicas.
(8)
Hasta 1999 la actividad de ÅI era de dimensión modesta (5). El balance de ÅI crecía muy lentamente, si es que lo hacía (6). En este contexto, el Consejo de administración de ÅI decidió empezar a buscar nuevas oportunidades de negocio para expandirse. Al mismo tiempo, la comunidad empresarial local (compuesta casi exclusivamente por pequeñas empresas) expresó su deseo de contar con un «parque tecnológico», es decir, un conjunto de edificios de oficinas en los que las empresas locales pudieran instalarse bajo un mismo techo con objeto de facilitar la cooperación, generar nuevas ideas y mejorar el entorno empresarial en general. Este parque acabaría siendo el complejo de oficinas «iTiden» (kvarteret iTiden). La génesis del proyecto se explica con más detalle en la sección 2.2.
2.2. EL PROYECTO iTiden (7)
(9)
Las conversaciones entre representantes de la comunidad empresarial local y el GL sobre la posibilidad de construir un «parque tecnológico» se iniciaron en 1999. Se efectuaron viajes conjuntos de estudio a instalaciones similares situadas en Suecia.
(10)
En 2000 se atribuyó el proyecto a un grupo de trabajo, que presentó una propuesta al GL y al ayuntamiento de Mariehamn en la primavera de 2000. El proyecto y los planes del GL para construirlo y financiarlo se mencionaban en el presupuesto del GL para 2000 (8) y se confirmaron en el de 2001, en el cual el GL también solicitaba fondos para posibles ampliaciones de capital para proyectos de infraestructura, que incluirían a ÅI (el presupuesto de 2000 contenía una petición similar) (9).
(11)
El 12 de julio de 2001, con la ayuda de una ampliación de capital, ÅI adquirió unos terrenos en el distrito de Västra Klinten de Mariehamn, donde iba a construirse iTiden. En relación con esta compra, ÅI veló por que se introdujeran en la planificación urbana los cambios necesarios para el proyecto iTiden.
(12)
En el presupuesto para 2002, el GL afirmaba que ÅI empezaría a construir el proyecto iTiden en 2002 y que esto requeriría con toda probabilidad una ampliación de capital (para la cual el GL solicitaba los créditos presupuestarios necesarios) (10).
(13)
A principios de 2002 se nombró un grupo de trabajo para la construcción de iTiden, que se le encargó a un arquitecto. Se sondeó a los posibles arrendatarios sobre su interés en el alquiler de bienes inmuebles en iTiden. En la primavera de 2003 se realizaron los trabajos de acondicionamiento del terreno y en el verano de 2003 se inició la construcción de la fase 1 (el proyecto constaba de dos fases de construcción consecutivas). Los primeros arrendatarios se instalaron en la parte finalizada de la fase 1 de iTiden el 1 de diciembre de 2004.
(14)
La construcción de la fase 2 de iTiden se inició en el otoño de 2006 y concluyó en 2007.
2.3. LAS MEDIDAS DE AYUDA ESTATAL
(15)
La investigación formal de la Comisión ha abarcado varias inyecciones de capital («ampliaciones de capital») y garantías sobre préstamos bancarios («garantías de préstamo») concedidas por el GL en favor de ÅI entre 1997 y 2007. Las medidas se indican en el cuadro siguiente (las inyecciones de capital están numeradas de C-I a C-XI y las garantías de G-I a G-III).
Medida
Fecha de la medida
Ampliaciones de capital
(en EUR)
Garantías de préstamo
(en EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
TOTAL
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
En comparación con el cuadro de medidas incluido en el punto 7 de la Decisión de incoación, se ha suprimido una garantía sobre un préstamo de 2 587 500 EUR, de 26 de octubre de 2006, ya que no llegó a ejecutarse (a raíz de una resolución de los tribunales finlandeses). Además, la ampliación C-XI, fechada el 12 de junio de 2006 en la decisión de incoar el procedimiento, tiene en la presente Decisión fecha de 15 de febrero de 2007 ya que durante la investigación se puso de manifiesto que había entrado en vigor en esa fecha posterior. La decisión del GL de conceder esta ampliación de capital ha sido anulada recientemente (6 de abril de 2011) por el Tribunal Supremo Administrativo de Finlandia (véase el considerando 114). Sin embargo, como el capital se entregó a ÅI en 2007 y no ha sido reembolsado, la Comisión considera que la decisión del órgano jurisdiccional nacional no sustrae esta medida del ámbito de su investigación.
(17)
Según las autoridades finlandesas, todas las ampliaciones de capital se facilitaron para financiar el proyecto iTiden, con excepción de las siguientes:
C-I: inyección de capital de 18 de junio de 1997 (84 094,39 EUR);
C-II: inyección de capital de 22 de junio de 2000 (340 582,27 EUR);
C-III: inyección de capital de 10 de octubre de 2000 (114 368,37 EUR);
C-VIII: inyección de capital de 30 de septiembre de 2004 (669 896,95 EUR);
C-IX: inyección de capital de 16 de junio de 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Según Finlandia, todas las garantías de préstamo se concedieron con el objetivo de financiar el proyecto iTiden. Para más detalles sobre las garantías de préstamo véanse los considerandos 66 a 86.
3. MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DEL ARTÍCULO 108, APARTADO 2, DEL TFUE
(19)
En la Decisión de incoación, la Comisión dudaba de que las ampliaciones de capital y las garantías de préstamo fueran compatibles con el mercado interior por los motivos siguientes.
(20)
Por lo que se refiere a la existencia de ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión observó que las medidas implicaban recursos estatales, ya que las concedieron las autoridades locales, y eran selectivas, ya que estaban destinadas a ÅI. En lo que respecta al criterio de si las medidas conferían «una ventaja que no habría obtenido en condiciones normales de mercado» ya que un inversor privado, guiado por la perspectiva de rentabilidad a largo plazo, no habría dado el mismo apoyo, la Comisión dudaba de que un inversor privado hubiera aportado capital como hizo el GL habida cuenta del largo historial de pérdidas o, en el mejor de los casos, los muy modestos beneficios de ÅI. En lo que se refiere específicamente a las garantías de préstamo, la Comisión dudaba de que ÅI hubiera podido obtener una ayuda financiera comparable en los mercados, y de que, por consiguiente, estas no confirieran a ÅI una ventaja. La Comisión también consideraba que cualquiera de esas ventajas podía falsear la competencia y el comercio intracomunitario.
(21)
Si las medidas se consideraran ayuda estatal, la Comisión dudaba de que pudieran considerarse compatibles con el mercado interior.
(22)
Por último, la Comisión ponía en entredicho la alegación de Finlandia según la cual, si se considerara de hecho que las medidas constituían ayuda estatal, estas se habían concedido de conformidad con regímenes de ayuda que ya se aplicaban antes de la adhesión de Finlandia a la UE y, por lo tanto, serían legales.
4. OBSERVACIONES DE FINLANDIA
4.1. LAS MEDIDAS NO CONSTITUYEN AYUDA ESTATAL
(23)
Según las autoridades finlandesas, el GL ha actuado con arreglo al principio del inversor en una economía de mercado, es decir, que las medidas se guiaban por las perspectivas del GL de rentabilidad de su inversión. Finlandia ha alegado que las decisiones de inversión se debieron al programa de nuevas inversiones de la empresa, principalmente el proyecto iTiden. Así, las medidas no se destinaban a cubrir pérdidas anteriores ni a apoyar una actividad deficitaria. El GL obtuvo un rendimiento concreto de sus inversiones consistente en nuevas acciones de ÅI, ya que el valor de la empresa aumentó en consonancia con la suscripción de acciones. Por lo tanto, ÅI no obtuvo ninguna ventaja que no hubiera podido obtener de un inversor privado.
(24)
Independientemente de cualquier posible ventaja, Finlandia opina además que las medidas no pueden considerarse ayuda estatal, porque no hay pruebas concretas de que hayan producido un efecto significativo sobre la competencia en el mercado inmobiliario de Åland.
4.2. SI ES AYUDA ESTATAL, ES LEGAL AL AMPARO DE REGÍMENES DE AYUDA EXISTENTES
(25)
No obstante, si se concluyera que las medidas contienen un elemento de ayuda estatal, esta, según Finlandia, debería considerarse legal. Las autoridades de Finlandia han alegado que tanto las ampliaciones de capital como las garantías estaban amparadas por regímenes de ayuda existentes que se habían llevado a efecto antes de la adhesión de Finlandia.
4.3. SI ES AYUDA ESTATAL NUEVA, ES, NO OBSTANTE, COMPATIBLE CON EL MERCADO INTERIOR
(26)
Si las medidas constituyeran ayuda estatal ilegal, deben, sin embargo, considerarse compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, ya que su objetivo era el desarrollo de la región y la creación de nuevos puestos de trabajo, principalmente debido a que contribuían a la diversificación de la economía de la región, basada excesivamente en el sector naval.
4.4. POSIBLE RECUPERACIÓN
(27)
Si la Comisión estimara que la ayuda constituye ayuda ilegal e incompatible que debe ser recuperada, Finlandia aduce los argumentos siguientes.
(28)
Con arreglo al artículo 14, apartado 1, del Reglamento del Consejo (CE) no 659/1999, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (12), la Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario. Esto es aplicable en el presente el caso, puesto que Finlandia tiene razones legítimas para suponer que los regímenes antes citados, anteriores a la adhesión, eran y siguen siendo válidos y, por consiguiente, cualquier ayuda concedida en virtud de estas normas es legal.
(29)
Si, no obstante, la Comisión considerara que se debe recuperar la ayuda, las autoridades de Finlandia alegan que el elemento de ayuda de las ampliaciones de capital no es necesariamente la totalidad del importe nominal de las operaciones que contienen ayuda estatal. Por lo que respecta a las garantías, cualquier ayuda que se deba recuperar no puede ser superior a la ventaja por los intereses obtenidos por la empresa gracias a la garantía (en comparación con préstamos no garantizados). Asimismo, en lo referente a las ampliaciones de capital, la ayuda no puede ser superior al coste para ÅI de la obtención de capital equivalente en el mercado.
5. EVALUACIÓN
5.1. CALIFICACIÓN DE AYUDA ESTATAL
(30)
Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(31)
Para considerar que una medida constituye ayuda estatal deben cumplirse las siguientes condiciones: a) debe ser financiada por un Estado miembro o mediante recursos estatales; b) debe conceder una ventaja selectiva que pueda favorecer a determinadas empresas o la producción de determinados bienes, y c) debe falsear o amenazar con falsear la competencia y poder afectar al comercio entre los Estados miembros. Estas condiciones son acumulativas, todas ellas deberán concurrir para que una medida se considere ayuda estatal.
5.1.1. RECURSOS ESTATALES Y CARÁCTER SELECTIVO
(32)
Por los motivos expuestos en la Decisión de incoar el procedimiento (y que Finlandia no ha refutado), estos dos criterios se cumplen. Las medidas se conceden mediante decisiones individuales adoptadas por el GL de hacer uso de los fondos que le ha asignado la asamblea regional de Åland en su presupuesto anual. Por lo tanto, las medidas están claramente financiadas por el Estado y destinadas individualmente a ÅI.
5.1.2. VENTAJA
(33)
Las autoridades de Finlandia han alegado que las medidas no constituyen ayuda estatal porque no confirieron a ÅI una ventaja que no hubiera podido obtener en los mercados, ya fuera de un accionista privado o de un acreedor privado.
(34)
Según un principio asentado de la normativa sobre ayudas estatales (denominado generalmente el principio del inversor en una economía de mercado o PIEM), una inversión de las autoridades públicas en el capital de las empresas constituye ayuda estatal salvo que, en circunstancias similares, un inversor privado, teniendo en cuenta, en particular, las perspectivas de obtener una rentabilidad, hubiera aportado el mismo capital (13). Del mismo modo, en el punto 3.1 de la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales en forma de garantías (14) («la Comunicación sobre ayudas en forma de garantía»), una garantía de las autoridades públicas constituirá ayuda estatal salvo que la financiación se conceda en condiciones que serían aceptables para un inversor privado en las condiciones normales de una economía de mercado.
(35)
En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas de que se cumpliera el PIEM en lo que se refiere a las inyecciones de capital y las garantías, basándose en particular en dos observaciones relativas a ÅI:
a)
El largo historial de pérdidas o beneficios insignificantes de ÅI en los años en que se concedieron las medidas. En efecto, entre 2001 y 2005 ÅI registró pérdidas todos los años. Los beneficios obtenidos entre 1998 y 2000 fueron pequeños y en disminución (respectivamente, 38 000 EUR, 28 000 EUR y 9 000 EUR). Del mismo modo, cuando en 2006 ÅI volvió eventualmente a dar beneficios, estos fueron únicamente de 557,43 EUR. Los beneficios previstos en 2006 para el año siguiente (es decir, los previstos cuando se tomó la decisión de conceder las últimas medidas) solo eran de 5 868,46 EUR (15).
b)
Además, la Comisión consideraba que el flujo de tesorería de ÅI era insuficiente para cubrir sus costes, y lo había sido desde 2000, lo que hacía pensar que las medidas eran necesarias simplemente para cubrir esta pérdida de explotación (16).
(36)
Finlandia ha rechazado esta opinión. A continuación se examinan sus argumentos por separado para las ampliaciones de capital y las garantías de préstamos.
5.1.2.1. Ampliaciones de capital
(37)
En primer lugar, Finlandia rechaza la opinión de que ÅI tenía un problema de liquidez. En efecto, aunque antes del proyecto iTiden las actividades de la empresa eran de pequeña dimensión, su resultado operativo y su liquidez eran satisfactorios, situación que se mantuvo durante todo el período cubierto por la investigación. Por lo tanto, las medidas no eran necesarias para cubrir los costes de funcionamiento. Al contrario, las medidas se destinaban a financiar la expansión de la empresa y por lo tanto deben considerarse inversiones. Teniendo en cuenta las condiciones de estas inversiones, estaban justificadas con arreglo al PIEM y, por lo tanto, no constituyen ayuda estatal.
(38)
En este contexto, Finlandia argumenta que la mayoría de las ampliaciones de capital se utilizaron para financiar el proyecto iTiden, mientras que el resto se destinaron a otros proyectos de ÅI (véase el considerando 17).
(39)
La Comisión hace la siguiente valoración.
(40)
Como punto preliminar, la Comisión subraya que, por definición, el capital que un accionista aporta a una empresa no está predestinado para un uso determinado sino que pasa a formar parte del patrimonio tangible de la empresa. Por lo tanto, cuando se aporta una inversión como capital general, lo habitual es evaluar su conformidad con el PIEM en relación con las perspectivas generales de los resultados de la empresa en su totalidad. Ello no excluye, en caso de que se disponga de las correspondientes pruebas, que se efectúe una evaluación de la rentabilidad esperada de las inversiones específicas previstas siempre que, naturalmente, la información estuviera disponible cuando se tomó la decisión.
(41)
Por lo que se refiere a los resultados financieros generales de ÅI, la Comisión acepta, basándose en las pruebas presentadas durante la investigación, que el resultado operativo de ÅI cubría pérdidas y garantizaba la liquidez. Las pruebas disponibles no permiten concluir que las ampliaciones de capital (o los préstamos obtenidos mediante las garantías) se utilizaron para cubrir pérdidas derivadas de las operaciones ÅI.
(42)
Sin embargo, el hecho es que el GL puso a disposición de ÅI un considerable capital adicional que, a primera vista, generó beneficios nulos o muy escasos entre 1997 y 2006. Así pues, lo esencial es si, como afirman las autoridades finlandesas, el GL tenía motivos para esperar de su capital un rendimiento que hubiera sido suficiente para que un inversor privado realizase la misma inversión. Esto se debe evaluar basándose en lo que el GL sabía cuando se realizaron las ampliaciones de capital.
(43)
Finlandia ha alegado que la mayor parte de las ampliaciones de capital se destinaba a financiar las fases 1 y 2 del proyecto iTiden, mientras que las otras ampliaciones estaban asignadas a otras inversiones. En aras de la claridad, se examinan a continuación en primer lugar las ampliaciones de capital utilizadas para financiar el primer proyecto iTiden.
(44)
Finlandia sostiene que todas las ampliaciones de capital con excepción de C-I, C-II, C-III, C-VIII y C-IX se realizaron para financiar iTiden que era, con mucho, el principal proyecto de ÅI. Así, la primera ampliación de capital asignada al proyecto iTiden se efectuó en 2001 (C-IV).
(45)
Por lo que se refiere a las condiciones en las que el GL realizó estas ampliaciones de capital y, principalmente, a la rentabilidad esperada en el momento de la decisión, Finlandia ha facilitado la siguiente información:
(46)
Las decisiones del GL de proceder a las ampliaciones de capital relacionadas con iTiden se hicieron sobre la base de la información proporcionada en las reuniones informales entre el GL y representantes de ÅI. Finlandia afirma que no se redactaban actas de estas reuniones. Sin embargo, Finlandia ha facilitado a la Comisión las presentaciones realizadas en dichas reuniones informales o en las reuniones de la Junta Directiva de ÅI que contienen descripciones sucintas de los antecedentes y principales características del proyecto iTiden y cálculos de rentabilidad para las fases 1 y 2 de iTiden. Así pues, estas pruebas permiten a la Comisión determinar la rentabilidad prevista por el GL cuando realizó las ampliaciones de capital relacionadas con iTiden.
(47)
El 31 de enero de 2002 ÅI celebró una reunión informal con el GL para asegurarse su aprobación del inicio de la construcción de iTiden en 2002 (tras la adquisición de terrenos que tuvo lugar en 2001). En esta reunión, ÅI presentó un cálculo de la rentabilidad que presuponía que el proyecto tendría un rendimiento anual del 3 % sobre los recursos propios de ÅI.
(48)
El 4 de marzo de 2003 se celebró otra reunión informal entre ÅI y el GL para preparar la Asamblea General de ÅI de 5 de marzo de 2003. Esta Asamblea General debía decidir el inicio de la construcción de la fase 1 de iTiden, que no se había llevado a cabo en 2002. Se presentó una actualización del cálculo de la rentabilidad en la cual se estimaba que la fase 1 produciría un superávit de solo 700 EUR y que no se obtendría ningún rendimiento sobre los recursos propios de ÅI.
(49)
El 2 de enero de 2006 el Consejo de Administración de ÅI se reunió para debatir el inicio de la construcción de la fase 2 y el lanzamiento de una ampliación de capital para financiarla. Según un cálculo de la rentabilidad presentado en la reunión, el proyecto alcanzaría el punto de equilibrio, con un rendimiento del 3 % sobre los recursos propios. Sin embargo, hubo que revisar este cálculo para tener en cuenta el incremento de costes resultante de la adaptación de las instalaciones a las necesidades de los arrendatarios. Así pues, el 10 de enero de 2006, se realizó un cálculo revisado que sirviera de base para la ampliación de capital decidida en la Asamblea General de 12 de junio de 2006 (si bien la ampliación de capital no se abonó hasta el 15 de febrero de 2007 por razones técnicas; esta es la ampliación de capital C-XI). En este cálculo, el rendimiento anual previsto sobre los recursos propios para la fase 2 de iTiden se fijó en el 1 %.
(50)
Finlandia ha facilitado estas pruebas y ha manifestado que reflejan con precisión las expectativas de rendimiento en aquel momento en las que se basó el GL para decidirse a realizar las ampliaciones de capital para el proyecto iTiden, es decir, las ampliaciones C-IV, C-V, C-VI, C-VII y C-X para la fase 1, y C-XI para la fase 2. Estas evaluaciones de la rentabilidad se basan en los ingresos previstos (es decir, los alquileres) de iTiden. Las autoridades de Finlandia han afirmado que el rendimiento de la inversión del GL también debería tener en cuenta la previsión de ganancias de capital consistentes en un aumento del valor de la propiedad con el tiempo. No obstante, Finlandia no ha suministrado pruebas concretas de ello. Esas consideraciones no están integradas en los cálculos de rentabilidad, lo que indica que no se tuvieron en cuenta cuando se tomaron las decisiones de invertir. Basándose en las pruebas citadas, la Comisión concluye que, con estas previsiones de rendimiento, un inversor privado no habría realizado unas inversiones similares.
(51)
Cualquier inversor que aporte dinero a un proyecto que contiene algún elemento de riesgo (tal como la promoción inmobiliaria comercial) exigirá un rendimiento que refleje adecuadamente el riesgo inherente a la inversión. Así, esperará una «prima de riesgo» superior al rendimiento que sabe que puede obtener de un activo alternativo y sin riesgo («el tipo sin riesgo»). Una referencia común del tipo sin riesgo son los bonos del Estado con calificación AAA para los vencimientos a más corto plazo. A efectos de la presente evaluación se utilizará el rendimiento de los bonos del Gobierno finlandés a dos años ya que Finlandia no emitía obligaciones con plazos de vencimiento más cortos. De este modo, se obtiene un tipo sin riesgo que oscila entre el 2,7 % y el 4,2 % en 2002, entre el 2,2 % y el 2,7 % en 2003, y entre el 2,8 % y el 3,8 % en 2006.
(52)
Tras comparar estas cifras con el rendimiento sobre los recursos propios que esperaba el GL cuando decidió efectuar las ampliaciones de capital relacionadas con iTiden, la Comisión observa que el GL podría haber obtenido un rendimiento igual o incluso mayor, sin ninguno de los riesgos que conllevan los proyectos inmobiliarios. En efecto, incluso con las perspectivas más optimistas, la «prima de riesgo» (es decir, el rendimiento superior a la prima sin riesgo) habría sido, como máximo, del 0,3 % para las ampliaciones de capital C-V y C-IV (es decir, las ampliaciones de capital de 2001 y 2002). Para las ampliaciones de capital efectuadas como consecuencia de la Decisión de 2003 de poner en marcha la construcción de la fase 1 de iTiden (y, por lo tanto, basadas en los beneficios previstos presentados en la reunión informal de 4 de marzo de 2003, véase el considerando 48), es decir, C-VI, C-VII y C-X, la rentabilidad prevista era nula, lo que significa que podría haberse obtenido una remuneración infinitamente mejor sin riesgo alguno. Del mismo modo, para la ampliación de capital de la fase 2 (C-XI), el rendimiento previsto del 1 % era muy inferior al tipo sin riesgo disponible en aquel momento.
(53)
Es evidente que ningún inversor privado se hubiera conformado con la prima de riesgo negativa o marginal que el GL estaba dispuesto a aceptar para las ampliaciones de capital mencionadas en los considerandos 47 a 49. En caso de necesidad, esto se puede corroborar mediante datos empíricos sobre la rentabilidad prevista en el mercado inmobiliario de Åland.
(54)
Según un informe (17) de KPMG con fecha de 10 de julio de 2007, encargado por las autoridades finlandesas y presentado a la Comisión el 17 de julio de 2007, el rendimiento exigido por los inversores privados para las inversiones en edificios de oficinas en Åland es del 7 % (y del 8 % para los inmuebles industriales). Aunque dicho informe se ha elaborado después de las decisiones de inversión del GL que son objeto de la presente Decisión, es, sin embargo, pertinente ya que se basa en observaciones de inversiones anteriores y no hay razón aparente para pensar que la rentabilidad fuera significativamente inferior en años anteriores. En cualquier caso, ofrece indicaciones convincentes de que el rendimiento esperado por ÅI no habría sido suficiente para un inversor privado.
(55)
Las autoridades de Finlandia han afirmado que, a pesar de la baja o nula rentabilidad prevista, las inversiones se atienen al PIEM porque: i) antes de comenzar la construcción, ÅI había sondeado a posibles arrendatarios y confiaba en alcanzar una tasa de ocupación del 80 % como mínimo, y ii) teniendo en cuenta el rendimiento financiero real de ÅI de 2004 en adelante (y, por tanto, principalmente del proyecto iTiden) y las posibles plusvalías resultantes, la inversión resultaba rentable.
(56)
A este respecto, y sin que sea necesario entrar en el fondo de los resultados financieros de ÅI en años posteriores, basta recordar que el quid de la cuestión no es si los resultados actuales de la empresa son adecuados, sino si, basándose en lo que se sabía y lo que se podía presumir cuando el GL decidió poner los recursos estatales a disposición de ÅI (teniendo en cuenta la tasa de ocupación prevista del 80 %), un inversor privado que actuara en condiciones de mercado habría aportado el mismo capital a la empresa. Por las razones expuestas, la Comisión considera que un inversor privado no lo hubiera hecho.
(57)
Por consiguiente, la Comisión llega a la conclusión de que las ampliaciones de capital C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X y C-XI confirieron a ÅI una ventaja que no habría podido conseguir en condiciones de mercado (18).
(58)
A continuación, la Comisión examina las demás ampliaciones de capital incluidas en la Decisión de incoación que, según Finlandia, no se debían al proyecto iTiden.
(59)
En virtud de las normas de minimis aplicables en el momento de esta ampliación de capital, las subvenciones de menos de 100 000 ecus concedidas a una empresa durante un período de tres años no constituyen ayuda estatal (19). Esta ampliación de capital asciende a 84 094,39 EUR, es decir, muy por debajo del límite máximo de minimis de 100 000 ecus. ÅI no se benefició de ninguna otra medida durante un período de 3 años (20). Basándose en lo anterior, la inyección de capital de 1997 no constituye ayuda estatal en ningún caso, independientemente de las circunstancias en que se realizara.
(60)
Finlandia ha indicado que estas medidas se destinaban a la construcción de una propiedad industrial en Norrböle y la renovación de una propiedad en Mariehamn (C-II), y a la adquisición de una propiedad industrial en la zona oriental de Åland (C-III). Así pues, no existe un vínculo claro con el proyecto iTiden, que en aquella época aún no estaba definido claramente (lo que ocurriría en 2001 cuando se compraron los terrenos).
(61)
Si bien es cierto que los beneficios totales de ÅI fueron escasos o negativos durante el período 1998-2007, el hecho es que obtuvo un beneficio modesto en 2000 y en los dos años anteriores y que las pérdidas empezaron en 2001. La investigación ha puesto de manifiesto que la empresa cubría costes y que la situación de liquidez era adecuada. Las inversiones que motivaron estas dos ampliaciones de capital parecen proporcionales al tamaño y modelo de negocio «tradicional» de ÅI antes de la expansión vinculada al proyecto iTiden. Así pues, no existe ninguna razón de peso para considerar que un inversor privado no habría realizado las mismas ampliaciones de capital y, por lo tanto, no existe una prueba clara de una ventaja para ÅI.
(62)
Hasta 2000 las actividades comerciales de ÅI presentaban resultados modestos pero positivos (entre 9 000 EUR y 38 000 EUR en el período 1997-2000). Las actividades comerciales de ÅI se ajustaban al plan de la empresa en aquel momento. Así, ÅI era propietaria y arrendadora de almacenes y oficinas cerca de las islas Åland. El parque de bienes inmuebles propiedad de ÅI se había mantenido muy estable hasta 2000, lo cual explica también la estabilidad del rendimiento financiero la empresa. En 1997-2000, el volumen de negocios de ÅI oscilaba entre 95 000 EUR y 101 000 EUR. Por consiguiente, aunque fuera con un volumen de negocios relativamente pequeño, ÅI lograba que sus negocios fueran rentables.
(63)
Según Finlandia, estas ampliaciones de capital se utilizaron para comprar una propiedad industrial (C-VIII) y para construir un hangar en el aeropuerto de Jomala, en las afueras de Mariehamn (C-IX).
(64)
Aunque no se justificaban inmediatamente por el proyecto iTiden, estas medidas se ejecutaron en circunstancias completamente diferentes de las de las medidas C-II y C-III antes examinadas. Las ampliaciones de capital C-VIII y C-IX se efectuaron en 2004 y 2005, respectivamente. En aquel momento, ÅI llevaba registrando pérdidas desde 2001. Además es de crucial importancia que tales inversiones se efectuaron en un momento en el que el GL ya había invertido más de 2,25 millones EUR en ÅI desde 2001, a sabiendas de que esta inversión no produciría un rendimiento aceptable para un inversor en una economía de mercado.
(65)
El insuficiente rendimiento del proyecto iTiden repercutiría inevitablemente de forma negativa en el conjunto de los resultados de ÅI. En efecto, el capital de una empresa no está predestinado y es fungible y su remuneración tiene que proceder del rendimiento total de la empresa. Por consiguiente, el GL debía haber sabido claramente, cuando emprendió las medidas C-VIII y C-IX, que era improbable que cualquier ampliación adicional del capital de ÅI produjera una rentabilidad adecuada en el futuro previsible. Un inversor en una economía de mercado habría estado dispuesto a hacer las aportaciones de capital, si estas inversiones hubieran hecho posible obtener una rentabilidad de mercado sobre el rendimiento global de la empresa (es decir, un rendimiento que hubiera compensado los escasos rendimientos de las demás ampliaciones de capital), pero no hay nada que sugiera que se esperara que esto ocurriera. Las autoridades de Finlandia no han aportado ninguna información específica sobre las medidas que justifique un cambio de opinión. Por lo tanto, la Comisión considera que ningún inversor privado habría proporcionado el capital adicional a ÅI en estas circunstancias. Así pues, las ampliaciones de capital C-VIII y C-IX confirieron a ÅI una ventaja que no habría podido obtener en el mercado.
5.1.2.2. Garantías de préstamo
(66)
Al evaluar la posible ayuda estatal presente en las garantías, la Comisión aplica los principios establecidos en la Comunicación sobre ayudas en forma de garantía. El punto 3.2 de esa Comunicación establece las condiciones que bastan por lo general para descartar la presencia de ayuda estatal en forma de garantía concedida por las autoridades públicas. Sin embargo, estas condiciones no se cumplen por lo que respecta a las garantías G-I, G-II y G-III [basta recordar que esas garantías cubrían el 100 % de los préstamos subyacentes, véase el punto 3.2 c) de la Comunicación sobre ayudas en forma de garantía].
(67)
La Comisión señala en primer lugar que la situación financiera de ÅI en el período en que se concedieron las garantías era suficientemente sólida y, por lo tanto, le permitía obtener en el mercado préstamos sin garantía. La empresa no estaba en crisis a tenor de las Directrices de la Comisión sobre las ayudas de salvamento y reestructuración (21). Los datos disponibles no permiten concluir que ÅI fuera una empresa que no habría sobrevivido en modo alguno sin el apoyo del Estado. En los años anteriores a las inyecciones de capital, es decir, antes de la puesta en marcha del proyecto iTiden, el rendimiento financiero de ÅI era estable y sus actividades comerciales registraban unos resultados positivos moderados. Las autoridades públicas empezaron a inyectar capital de forma masiva en 2001 no para salvar a la empresa sino para financiar su crecimiento. Si no hubiera existido la ayuda en forma de ampliaciones de capital, ÅI no habría sido una empresa en quiebra sino una empresa más pequeña pero que aún habría tenido acceso a los mercados financieros. Por lo tanto, la Comisión no puede concluir que ÅI no habría tenido acceso a los mercados de crédito sin garantías. La cuestión es, pues, si las garantías conferían a la empresa una ventaja en forma de préstamo con unos costes inferiores a los que hubiera pagado en condiciones de mercado, a falta de garantía.
(68)
La cuestión que debe examinarse a continuación es si se cobraba por las garantías una prima adecuada, comparable a la que hubiera aplicado un garante privado. En el presente caso, la Comisión no ha encontrado ninguna garantía privada que se pueda comparar adecuadamente. Así pues, la Comisión comparará el coste financiero total del préstamo garantizado, incluidos el tipo de interés del préstamo y la prima de garantía, con la prima de mercado de un préstamo similar no garantizado (22).
(69)
El 9 de octubre de 2003, […] (23), un banco comercial, concedió a ÅI un préstamo que ascendía a […] EUR a cambio de una garantía […]. El tipo de interés se fijó en el […] % anual hasta el 15 de enero de 2007 (24).
(70)
Aunque este préstamo era contemporáneo de la garantía G-I, la Comisión considera que no es una comparación adecuada para el coste de esa medida. Efectivamente, entre junio de 2000 y marzo de 2003, ÅI recibió cinco inyecciones de capital, por un importe total de 2 208 595,01 EUR. Un apoyo estatal de tal magnitud influiría inevitablemente en la evaluación del riesgo realizada por […] antes de conceder el préstamo, mejorando así las condiciones de este, incluidos los costes, en comparación con las condiciones que la empresa habría podido obtener en los mercados de no existir el elemento de ayuda estatal de las ampliaciones de capital. Por lo tanto, la Comisión no puede asumir que el tipo de interés del préstamo no garantizado de 2003 (o de cualquier otro préstamo ulterior) refleje con precisión las condiciones de crédito de ÅI sin la ayuda estatal y no puede utilizarlo como referencia creíble y fiable para el coste de los préstamos cubiertos por las garantías concedidas por el GL.
(71)
La Comisión considera que, a falta de otras pruebas fiables de préstamos comparables en condiciones de mercado, la Comunicación sobre el tipo de referencia (25) ofrece una referencia adecuada externa al beneficiario para evaluar si las medidas G-I, G-II y G-III se concedieron en condiciones de mercado. Dicha Comunicación facilita un sustituto del tipo de mercado para calcular el elemento de ayuda de las medidas de ayuda. La metodología para definir el tipo de referencia se basa en los dos factores siguientes: el tipo de base (en este caso, el Euribor a 1 año) al que se añade un margen de préstamo. El margen de préstamo que se debe añadir al tipo de base depende de dos factores: la calificación de la empresa que recibe el préstamo y el nivel de garantía de este. En la Comunicación se distinguen cinco categorías de calificación [excelente (AAA-A), buena (BBB), satisfactoria (BB), deficiente (B) y mala (CCC e inferior)], y tres niveles de colateralización (alto, normal y bajo) para cada categoría de calificación.
(72)
El 18 de junio de 2010, Finlandia presentó a la Comisión un informe de la consultora […] que establece una clasificación anual para ÅI en diciembre de cada año. La calificación se elabora a posteriori y se basa en las cifras disponibles al final del ejercicio (es decir, la calificación presentada en diciembre de 2002 examina de forma retrospectiva la situación de la empresa en 2002). El informe de calificación de […] describía la situación financiera y el desarrollo global de la empresa y evaluaba los siguientes aspectos: crecimiento, rentabilidad, flujo de caja, liquidez, solvencia y obligaciones. La escala de calificación aplicada consta de cinco categorías de calificación: excelente (A+ y A), buena (A- y B+), satisfactoria (B y B-), adecuada (C+ y C) y deficiente (C- y D), lo que permite una comparación directa con la escala de calificación de la Comunicación sobre el tipo de referencia.
(73)
En diciembre de 2002, 2003 y 2004, […] calificó a ÅI, respectivamente, en las categorías C+, C+ y C, lo que sitúa a la empresa en la categoría «adecuada». Esta categoría corresponde a la categoría «deficiente» de la calificación a tenor de la Comunicación sobre tipos de referencia. Para las empresas de la categoría «deficiente», los márgenes de préstamo que se deben añadir al tipo de base con arreglo a la citada Comunicación, en función de las garantías ofrecidas, oscilan entre 220 puntos básicos para una colateralización elevada y 650 puntos básicos para una colateralización baja. En diciembre de 2005 […] calificó a ÅI en la categoría B- (satisfactoria), que corresponde a una calificación «satisfactoria» a tenor de la Comunicación sobre tipos de referencia.
(74)
El 27 de junio de 2011, Finlandia presentó información adicional sobre la calificación y garantía de los préstamos. La calificación crediticia había sido elaborada por […], el banco que concedió a ÅI los préstamos no garantizados y dos de los préstamos garantizados. La calificación de […] para los años 2000 a 2003 utiliza un sistema de letras, que se complementa con calificaciones mediante una palabra. La calificación es fácilmente comparable con la escala de la Comunicación sobre el tipo de referencia. De 2005 en adelante, quien facilita la calificación es […], una consultora similar a […]. En 2003 y 2004 […] calificó a ÅI en las categorías B- (satisfactoria) y A (satisfactoria), lo que corresponde a una calificación «satisfactoria» a tenor de la Comunicación sobre los tipos de referencia. Esto significa que, para 2003 y 2004, […] calificó a ÅI en la categoría inmediatamente superior a la otorgada por […]. Para 2005, […] calificó a ÅI en la categoría A (satisfactoria), lo que corresponde a una calificación «satisfactoria» con arreglo a la Comunicación sobre los tipos de referencia y, por lo tanto, en la misma categoría que […].
(75)
La Comisión opina que al evaluar si las garantías G-I, G-II y G-III se concedieron en condiciones de mercado debe aplicarse la calificación de […]. Teniendo en cuenta que antes de que se concediera la primera garantía G-I en octubre de 2003, cuando ÅI ya había obtenido cinco inyecciones de capital por un total de 2 208 595,01 EUR, es probable que cualquier calificación de la empresa en 2003 se viera afectada por la considerable cantidad de apoyo estatal. Por lo tanto, la Comisión considera apropiado aplicar la calificación crediticia más conservadora facilitada por […]. Esto repercutió en 2004 y 2005, ya que para estos dos años […] calificó a ÅI en una categoría inferior a […]. Debe también señalarse que […] concedió a ÅI préstamos garantizados por el GL al mismo tiempo que elaboraba la calificación de ÅI, lo que podría haber afectado a la evaluación. […] no participó en los procedimientos financieros y, por lo tanto, es menos probable que su evaluación se viera influenciada directamente por consideraciones indebidas relacionadas con la ayuda estatal.
(76)
Por tanto, la Comisión asume las siguientes calificaciones de ÅI a efectos de la aplicación de la Comunicación sobre los tipos de referencia: deficiente (B) en 2003 y 2004, y satisfactoria (BB) en 2005.
(77)
Por lo que se refiere a la garantía, ÅI ofreció colateralización al valor nominal de las garantías en forma de hipotecas sobre los terrenos en los que se construía el proyecto iTiden. Las autoridades de Finlandia no han facilitado información relacionada con la pérdida en caso de impago (LGD) con arreglo a la nota a pie de página 2 de la Comunicación sobre los tipos de referencia. Esta información contribuye a definir al nivel de colateralización y los márgenes de préstamo que se deben añadir al tipo de base. Por consiguiente, la Comisión solicitó información sobre la prioridad de las hipotecas suscritas y sobre el valor de la propiedad cuando se concedieron las garantías. Finlandia no dispone de valoraciones que indiquen el valor de la propiedad cuando se concedieron las medidas de garantía. No obstante, las autoridades finlandesas han afirmado que el valor de la propiedad ha ido aumentando, a medida que avanzaba el proyecto. Según Finlandia, el valor de los bienes en 2010 ascendía a […] EUR.
(78)
Por lo que se refiere al orden de preferencia de la garantía, la Comisión observa que para las garantías G-I y G-II, la garantía del GL era la primera de todas las hipotecas suscritas sobre la propiedad. Además, observa que los bancos comerciales concedieron a ÅI préstamos no garantizados y aceptaron como garantía hipotecas sobre los mismos bienes con un rango de preferencia inferior (y, por tanto, son garantías de menor calidad) al de la garantía recibida por el GL. En vista de lo anterior y a falta de mejores pruebas, la Comisión asume que el nivel de colateralización de las garantías era «normal» a efectos de la aplicación de la Comunicación sobre ayudas en forma de garantía.
(79)
Habida cuenta de todo lo anterior, el tipo de referencia se evaluará por separado para cada garantía que ÅI recibió del GL.
(80)
La Comisión observa que, en todas las garantías concedidas a ÅI, las primas se componían de dos partes: i) una prima constante, abonada anualmente y expresada como porcentaje del principal del préstamo pendiente, y ii) una prima «única», también expresada como porcentaje del importe del préstamo, pero pagada una sola vez, a la emisión de la garantía. En la evaluación que figura a continuación, el coste financiero total de los préstamos garantizados incluye únicamente la prima constante pagada anualmente. Con arreglo al punto 4.2 de la Comunicación sobre ayudas en forma de garantía, el elemento de ayuda de una garantía debe ser igual a la diferencia entre el precio de mercado (en este caso el tipo de referencia) y el precio realmente pagado. El precio pagado realmente por ÅI incluye la prima constante pagada anualmente y una prima única pagada una sola vez. Por razones prácticas, la prima única se examina en la sección 8.2 relativa a la recuperación, ya que resulta más fácil deducir el importe de la prima única del importe de la ayuda que debe recuperarse. En cualquier caso, aunque se sumaran las primas únicas a los costes financieros totales de los préstamos garantizados, la conclusión en cuanto a la presencia de ayuda no cambiaría. La prima única solo afecta al importe de la ayuda concedida a ÅI.
(81)
El GL concedió la garantía G-I el 9 de octubre de 2003 para cubrir un préstamo de […] EUR concedido por […] a ÅI (crédito número […]). Como colateral para las eventuales reclamaciones con arreglo a la garantía, ÅI aportó una hipoteca sobre bienes inmuebles. El tipo de interés del préstamo se fijó en el […] % hasta el 15 de enero de 2007 (26). La prima de la garantía era el […] % anual del importe del préstamo (27). Así pues, el coste financiero total del préstamo garantizado en el momento de su concesión equivalía al […] % anual, cifra que debe compararse con el tipo de referencia calculado para la garantía con arreglo al tipo de base y un margen que depende de la calificación de ÅI y del nivel de colateralización del préstamo. El 9 de octubre de 2003 el tipo de base (Euribor a 1 año) era el 2,235 %. En aquel momento ÅI estaba calificada como «deficiente» a tenor de la Comunicación sobre los tipos de referencia. Según se ha establecido anteriormente, la Comisión asume que el nivel de colateralización del préstamo era normal, lo que significa que el margen de préstamo que se debe añadir al tipo de base es de 400 puntos básicos. Por lo tanto, el tipo de referencia para este préstamo asciende a 6,235 %, cifra superior al coste financiero total de la G-I que era del […] % anual.
(82)
Además, a partir del 6 de septiembre de 2004, el GL redujo la prima de la garantía de la G-I al […] %. Por consiguiente, el coste financiero total del préstamo garantizado bajó al […] %, es decir, […] puntos básicos por debajo del tipo de referencia, lo que generó una ventaja correlativa para ÅI.
(83)
El 2 de noviembre de 2004, ÅI suscribió un préstamo de […] EUR con […] (crédito número […]). Este préstamo estaba avalado por una garantía del GL, sobre la cual ÅI ofreció un colateral en forma de un derecho de garantía sobre bienes inmuebles. El tipo de interés se fijó en el […] + […] puntos básicos y la tasa de garantía en el […] % anual del importe del préstamo, lo que significa que el coste financiero total del préstamo garantizado ascendía al […] % anual (28).
(84)
El tipo de referencia de la G-II debe calcularse basándose en el Euribor a 1 año vigente el 2 de noviembre de 2004, que era el 2,314 %. En aquel momento ÅI estaba calificada como «deficiente» a tenor de la Comunicación sobre los tipos de referencia. Suponiendo un nivel normal de colateralización, el tipo de referencia para este préstamo asciende al 6,314 % anual, cifra superior al coste financiero total de la G-II que era del […] % anual. Si se compara el coste de este nuevo préstamo garantizado con el tipo de referencia se pone de manifiesto que el coste financiero total del préstamo cubierto por la garantía G-II era como mínimo […] puntos básicos inferior al tipo de referencia, lo que confería una ventaja financiera a ÅI. Según la información de que dispone la Comisión, el tipo de interés del préstamo garantizado no ha cambiado desde que se suscribió.
(85)
El 13 de diciembre de 2005, el GL concedió una nueva garantía en favor de ÅI. Esta garantía debía cubrir el préstamo «de referencia», es decir, el préstamo no garantizado inicialmente de 9 de octubre de 2003, cuyas condiciones se vieron pues modificadas. En ese momento, el tipo de interés del préstamo se cambió al […] % anual. La tasa de garantía se fijó en el […] % del importe del préstamo, lo que supone un coste financiero total del […] % anual (29) (las condiciones aplicadas a partir de dicha fecha son idénticas a las del préstamo cubierto por la garantía G-I, antes descritas, incluidos los cambios del tipo de interés con el tiempo).
(86)
El tipo de referencia de la G-III debe calcularse sobre la base del Euribor a un año vigente el 12 de diciembre de 2005, que era del 2,769 %. En aquel momento la calificación de ÅI era «satisfactoria» a tenor de la Comunicación sobre los tipos de referencia. Teniendo en cuenta un nivel de colateralización normal, el tipo de referencia para este préstamo asciende al 4,969 % anual. Esta cifra es superior al coste financiero total de la G-III que era del […] % anual. Por lo tanto, el GL confirió a ÅI una ventaja financiera correlativa de al menos un […] % anual.
5.2. FALSEAMIENTO DE LA COMPETENCIA Y EFECTOS EN EL COMERCIO
(87)
Las autoridades finlandesas han alegado que las medidas en cuestión no afectan al comercio entre los Estados miembros y por lo tanto no constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. En apoyo de este argumento, Finlandia ha alegado en esencia que ÅI solo es una de las distintas empresas activas en el mercado inmobiliario y no la más importante. Por consiguiente, no hay ninguna prueba de que las medidas, si se consideran constitutivas de ayuda estatal, hayan consolidado la posición ÅI en detrimento de los competidores.
(88)
La Comisión no puede aceptar este argumento. El hecho de que ÅI haya recibido una ventaja financiera de la que no dispusieron sus competidores (y, tal como ha confirmado Finlandia, que haya varios otros operadores en el mercado inmobiliario de Åland) significa que ÅI ha podido hacer grandes inversiones y expandir sus operaciones en condiciones económicas más ventajosas que las que se habían puesto a disposición de sus competidores (los cuales, si no hubiera existido la ventaja concedida a ÅI, podrían haber optado por hacer inversiones análogas). No es necesario demostrar que las medidas han permitido a ÅI quitar cuotas de mercado a ningún competidor concreto.
(89)
Del mismo modo, la ventaja concedida a ÅI pudo afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Es cierto que Åland es un mercado pequeño, situado en un archipiélago al que solo se puede llegar por mar o aire, y que en él se aplican restricciones específicas del derecho de establecimiento en virtud del Tratado de Adhesión de Finlandia. Sin embargo, lo cierto es que no hay absolutamente ningún obstáculo para que las empresas extranjeras operen en Åland, y desde luego ningún obstáculo a que esas empresas realicen inversiones en el mercado inmobiliario local. La Comisión también observa que Finlandia no ha negado la afirmación contenida en la Decisión de incoación de que en el pasado ha habido empresas establecidas en otros Estados miembros que han adquirido bienes inmuebles en Åland. Así pues, cualquier ventaja concedida a ÅI a través de estas medidas tendría, por lo menos, la posibilidad de afectar a los intercambios entre los Estados miembros al reforzar indebidamente la posición de ÅI en relación con los posibles competidores o inversores extranjeros.
5.3. CONCLUSIÓN SOBRE LA CALIFICACIÓN DE AYUDA ESTATAL
(90)
Por las razones antes expuestas, la Comisión considera que todas las ampliaciones de capital (con excepción de las denominadas C-I, C-II y C-III) y las garantías de préstamos G-I, G-II y G-III constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107 del TFUE.
6. PRESUNTA LEGALIDAD DE LA AYUDA
(91)
Finlandia ha alegado que tanto las ampliaciones de capital como las garantías, si fueran ayudas estatales, eran legales al amparo de regímenes de ayuda que se llevaron a efecto en Finlandia con anterioridad a su adhesión a la UE y se comunicaron debidamente al Órgano de Vigilancia de la AELC con anterioridad a la adhesión a la UE con las referencias 93-074 (ampliaciones de capital) y 93-079 (garantías).
(92)
Este argumento debe examinarse a la luz de las disposiciones del Reglamento (CE) no 659/1999. De conformidad con el artículo 1, letra d), se entiende por «régimen de ayudas» el «dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas individuales a las empresas definidas en el mismo de forma genérica y abstracta, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales, así como todo dispositivo con arreglo al cual pueda concederse ayuda, no vinculada a un proyecto específico, a una o varias empresas por un período indefinido o por un importe ilimitado». Además, con arreglo al artículo 1, letra b), inciso i), de dicho Reglamento, por «ayuda existente» se entiende, «sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 144 y 172 del Acta de Adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia, toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda que fueran aplicables y las ayudas individuales que se hayan llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado y que sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma».
(93)
Finlandia se adhirió a la Comunidad Europea el 1 de enero de 1995. Por otra parte, de conformidad con la sección 172, apartado 5, del Tratado de Adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia «[…] no se considerarán como ayudas estatales existentes, según el apartado 1 del artículo 93 del Tratado CE, las ayudas estatales concedidas por los nuevos Estados miembros durante 1994 cuando, contraviniendo el Acuerdo EEE o acuerdos hechos en conformidad con él, no hayan sido notificadas al Órgano de Vigilancia de la AELC o, habiéndolo sido, se concedieran antes de que el Órgano de Vigilancia de la AELC hubiera tomado una decisión».
(94)
Además, con arreglo al artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) no 659/1999, por «nueva ayuda» se entiende «toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes» (30).
(95)
Por último, el artículo 4, apartado 1, del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones del aplicación del artículo 93 del Tratado CE (31), define como «modificación de una ayuda existente cualquier cambio que no constituya una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado común. No obstante, un aumento con respecto al presupuesto inicial de un régimen de ayudas de hasta el 20 % no se considerará modificación de ayudas existentes.»
(96)
De lo anterior se desprende que una medida anterior a la adhesión que constituya un régimen de ayuda estatal puede considerarse ayuda existente si se cumplen dos condiciones. La primera es que el régimen se haya llevado a efecto antes de la entrada en vigor del Tratado CE y la segunda que su sustancia no se haya modificado considerablemente desde entonces.
(97)
La Comisión evaluará el argumento de Finlandia sobre la legalidad de la ayuda por separado para los dos regímenes invocados.
6.1. EL RÉGIMEN DE GARANTÍA INVOCADO (93-079)
(98)
La Comisión ha examinado en primer lugar si las medidas constituyen un régimen de ayudas en el sentido del artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) no 659/1999.
(99)
La base jurídica nacional del régimen de garantía es la Ley Provincial sobre las garantías provinciales para la industria y ciertos otros sectores empresariales (ÅFS 1966: 14) (32) que se aprobó en 1966 y se modificó mediante ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 y 2002:23. Por lo que se refiere al presupuesto o «dotación» en el momento de la adhesión de Finlandia a la CE, la Ley Provincial de 1966 establecía que «el importe de las garantías o préstamos pendientes (33) no podrá en ningún momento ser superior a 20 000 000 FIM». Por otra parte, la medida en cuestión no establece ningún límite temporal para su aplicación.
(100)
En vista de lo anterior y de las disposiciones de la ley nacional, a primera vista, las medidas parecen cumplir la definición de régimen de ayudas, ya que parece que la ley permite conceder ayudas que no estén vinculadas a un proyecto concreto a una o varias empresas por un período de tiempo indefinido. El régimen invocado se llevó a efecto el 1 de septiembre de 1982, es decir mucho antes del 1 de enero de 1994, y se comunicó al Órgano de Vigilancia de la AELC. Por lo tanto, parece cumplirse la primera condición para considerarlo ayuda existente, puesto que el régimen original se llevó a efecto antes de la entrada en vigor del Tratado en Finlandia e, incluso, antes del 1 de enero de 1994, lo que significa que el artículo 172, apartado 5, del Tratado de Adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia, no es aplicable en este caso.
(101)
Sin embargo, la Comisión también debe evaluar si la sustancia de las medidas no ha sufrido ninguna modificación desde el 1 de enero de 1994.
(102)
Las autoridades regionales promulgaron al menos tres modificaciones del régimen de garantía después del 1 de enero de 1994 (mediante las leyes provinciales 1994:29, 1996:56 y 2002:23) y antes de la concesión de la primera garantía el 14 de agosto de 2003. Estas modificaciones preveían un aumento sustancial del presupuesto del régimen (es decir, un aumento del importe global de las garantías que podía concederse en cualquier momento). Dado que el presente asunto se refiere a la concesión de una garantía de préstamo, debe evaluarse si las modificaciones relativas al presupuesto del régimen, introducidas con anterioridad a las medidas objeto de controversia, deben considerarse sustanciales y disociables del régimen existente.
(103)
Según se ha descrito, de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CE) no 794/2004, los incrementos de presupuesto de más del 20 % constituyen una modificación de un régimen de ayuda existente. Dos de las modificaciones antes mencionadas (34) incrementaron el presupuesto original del régimen un 50 % y un 150 %, respectivamente. Estos incrementos del presupuesto constituyen modificaciones sustanciales del régimen que nunca se notificaron a la Comisión.
(104)
El efecto de estas modificaciones sustanciales no puede considerarse disociable del régimen invocado, lo que implica que el régimen en su totalidad es una nueva ayuda. En efecto, el régimen de ayuda inicial solo estaba limitado en lo que se refiere al importe total de las garantías que podían estar pendientes en un determinado momento. En este estado de cosas, un aumento muy sustancial del presupuesto (incluso aunque no haya ninguna otra modificación del régimen) afecta a la esencia misma de las normas existentes.
(105)
Además, la Comisión observa que, de los documentos sobre la garantía presentados por Finlandia, no parece desprenderse que la base jurídica de estas garantías sea el régimen de garantía invocado.
(106)
Por consiguiente, las garantías cubiertas por la presente Decisión deben considerarse ayuda nueva. Dado que la ayuda se ejecutó sin la aprobación previa de la Comisión de conformidad con el artículo 108 del TFUE, es ilegal.
6.2. EL RÉGIMEN DE SUSCRIPCIÓN DE ACCIONES INVOCADO (93-079)
(107)
Las normas nacionales sobre este régimen invocado se comunicaron al Órgano de Vigilancia de la AELC como medidas de ayuda a la suscripción de acciones. Según se desprende de los documentos presentados en su momento, el «Presupuesto anual de Åland» se presentaba como la base jurídica nacional. Bajo la rúbrica «intensidad de ayuda máxima posible (…) que puede obtenerse en favor de un proyecto individual», Finlandia indicó «30 %». Además, en la rúbrica «Presupuesto/gasto» Finlandia mencionó los presupuestos de los años 1992 a 1994, pero dejó en blanco la rúbrica «Estimación presupuestaria total para todo el período de planificación del régimen».
(108)
Durante la investigación, Finlandia explicó que la base jurídica formal del régimen invocado es la Ley de autonomía de Åland (1144/1991), que se aprobó en 1991. Con arreglo al artículo 18 (22), las autoridades locales de Åland tienen «poderes generales» para adoptar diferentes tipos de medidas orientadas a fomentar la economía de Åland. Estos poderes se ejercen a través de disposiciones en el presupuesto general anual del GL (por ejemplo, mediante préstamos, aportaciones de capital, garantías).
(109)
La Comisión observa lo siguiente:
(110)
Con independencia de que Finlandia pueda considerar que los poderes de las autoridades locales para conceder dichas ampliaciones de capital (en el marco de los poderes generales que les concede la Ley de autonomía) son un «régimen», la Comisión debe verificar si las disposiciones de la legislación nacional por las que se establecen tales poderes cumplen la definición de «régimen» de conformidad con el artículo 1, letra d), del Reglamento (CE) no 659/1999. A este respecto, parece que la base jurídica [artículo 18 (22) de la Ley 1144/1991] consiste en normas que se refieren a la distribución de poderes entre las diferentes autoridades en el orden jurídico finlandés y que no cumplen los requisitos para constituir un régimen de ayudas (que se define, entre otros aspectos, como «(…) el dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas individuales (…), sin necesidad de medidas de aplicación adicionales»). Así pues, toda concesión de capital a un beneficiario individual necesita en primer lugar la consignación de un crédito en el presupuesto anual del GL (votado discrecionalmente por la asamblea regional de Åland) y, a continuación, la ejecución de las decisiones tomadas por el GL. Parece que, por lo tanto, las aportaciones de capital concedidas en virtud de estos poderes deben considerarse una sucesión de decisiones individuales en lugar de un régimen de ayudas.
(111)
En todo caso, la Comisión observa también que el régimen invocado solo se refería a los años 1992 a 1994, dado que no se facilitó ninguna otra información bajo la rúbrica «Presupuesto/gasto» a pesar de que la base jurídica era el «presupuesto anual para Åland».
(112)
Por último, la Comisión observa que Finlandia indicó que la intensidad máxima de ayuda que puede «obtenerse a favor de un proyecto individual» es del 30 %. En todo caso, esto solo puede significar que las aportaciones de capital en virtud de este régimen invocado estaban destinadas a utilizarse junto a contribuciones privadas significativas (de un 70 % como mínimo) a «proyectos» dirigidos a promover los objetivos del régimen invocado, definidos como «Turismo, industria, I + D». Las ampliaciones de capital que nos ocupan en la presente Decisión no cumplen esta condición formal y, por tanto, no pueden estar amparadas por las disposiciones jurídicas nacionales que se comunicaron al Órgano de Vigilancia de la AELC, independientemente de que estas medidas constituyeran un régimen de ayuda propiamente dicho y, de ser así, de que se aplicaran después d e 1994.
(113)
Por consiguiente, la ayuda estatal concedida en forma de ampliaciones de capital constituye una ayuda nueva para ÅI. Como la ayuda ha sido ejecutada sin la aprobación previa de la Comisión de conformidad con el artículo 108 del TFUE, es ilegal.
6.3. COMENTARIO ADICIONAL SOBRE LAS RECIENTES DECISIONES DEL TRIBUNAL SUPREMO ADMINISTRATIVO DE FINLANDIA
(114)
También cabe señalar que un órgano jurisdiccional finlandés ha anulado recientemente dos medidas concedidas por el GL a ÅI. Estas medidas son: i) la ampliación de capital C-XI abonada a ÅI en 2007 (véase el comentario en el considerando 16), y ii) una garantía de préstamo de 2006 que nunca se llegó a ejecutar. Mediante Decisión de 6 de abril de 2011, el Tribunal Supremo Administrativo resolvió si las decisiones del GL se habían tomado cumpliendo las normas administrativas nacionales. No obstante, al pronunciarse, el Tribunal también evaluó si existían indicios suficientes de que las medidas constituían ayuda estatal, lo que suponía que las autoridades locales deberían haberlas notificado a la Comisión, antes de su puesta en práctica. El Tribunal consideró que, a primera vista, se cumplían todos los criterios de las ayudas estatales. El Tribunal también analizó la alegación de Finlandia de que las medidas, en caso de que constituyeran ayuda, estaban amparadas por las normas nacionales que se aplicaban antes de la adhesión y que, por lo tanto, se consideraban «ayuda existente». Para ello, el Tribunal evaluó pormenorizadamente las normas nacionales y concluyó que, independientemente de que estas normas equivalieran o no a verdaderos regímenes de ayuda estatal, las decisiones de las autoridades locales no cumplían el requisito formal de conformidad con las normas nacionales, principalmente debido a las razones antes expuestas por la Comisión. Por lo tanto, las conclusiones del Tribunal Supremo Administrativo coinciden con las de la Comisión en que la ampliación de capital C-XI objeto de investigación incluye ayuda estatal nueva. El Tribunal Supremo llegó a la misma conclusión por lo que respecta a la garantía de préstamo de 2006. Como esta no llegó a ejecutarse, no se ha evaluado en la presente Decisión.
7. COMPATIBILIDAD
(115)
Finlandia ha alegado en términos generales que si se concluye que las medidas constituyen ayuda estatal nueva, pueden, no obstante, ser compatibles con el mercado interior porque la finalidad de las actividades de ÅI financiadas por la ayuda consistía en facilitar el desarrollo de la región y crear nuevos puestos de trabajo.
(116)
Aunque, en principio, las ayudas estatales están prohibidas, se consideran, no obstante, compatibles con el mercado interior en las circunstancias mencionadas en el artículo 107, apartado 2, del TFUE y pueden considerarse compatibles si se utilizan para alcanzar los objetivos mencionados en el artículo 107, apartado 3. En el presente asunto los únicos motivos de compatibilidad que pueden tenerse en cuenta son el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE, que permite las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o donde exista una grave situación de subempleo, o el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, que establece que podrá autorizarse la ayuda estatal destinada a facilitar el desarrollo de determinadas regiones económicas.
(117)
Con arreglo a las normas sobre ayudas regionales aplicables a Finlandia en aquel momento (los mapas de ayudas regionales 2000-2006 y 2007-2013), la ciudad de Mariehamn donde está situado iTiden no podía optar en ningún caso a tales ayudas. Esto significa que, aunque pudiera decirse que la ayuda está asignada a ese proyecto, no podría considerarse compatible. Además, la Comisión observa que Finlandia no ha demostrado que se cumpla ninguna de las condiciones para la compatibilidad de conformidad con las normas sobre ayudas regionales (en relación, por ejemplo, con la forma de la ayuda, los costes subvencionables o las intensidades máximas de ayuda).
(118)
Las ayudas en cuestión tampoco pueden considerarse compatibles con el mercado interior en virtud de ninguna de las otras Directrices y Comunicaciones adoptadas por la Comisión en relación con la aplicación del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE o directamente en virtud de dicho artículo. Las autoridades finlandesas no han facilitado ningún argumento o prueba concretos que permitan a la Comisión aprobar estas medidas como compatibles de conformidad con ninguna disposición del TFUE.
8. RECUPERACIÓN DE LA AYUDA
8.1. ARGUMENTOS DE FINLANDIA
(119)
El artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999 establece que «cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda del beneficiario […]. La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario». La consecuencia natural es, por lo tanto, que es necesario recuperar las medidas que constituyen ayudas estatales ilegales a ÅI.
(120)
Finlandia, sin embargo, alegó que la Comisión debería abstenerse de ordenar la recuperación en este asunto, porque Finlandia tenía confianza legítima en que la ayuda era legal con arreglo a los regímenes invocados previos a la adhesión, y que la recuperación era contraria a un principio del Derecho comunitario. La Comisión observa que Finlandia solo ha hecho valer formalmente la confianza legítima por lo que respecta al GL sin hacer mención expresa de la confianza legítima por parte del beneficiario.
(121)
En todo caso, la Comisión no puede aceptar este argumento.
(122)
En cuanto a las ampliaciones de capital, la Comisión ha indicado anteriormente que, con independencia de lo que ÅI o cualquier otro pudiera haber pensado respecto de la condición jurídica del régimen de suscripción de acciones invocado a la luz de las normas en materia de ayudas estatales, ni siquiera cumplían las condiciones formales del régimen invocado según se notificó al Órgano de Vigilancia de la AELC. Así pues, no es posible alegar que ÅI podía albergar una confianza legítima en cuanto a la legalidad de las ampliaciones de capital, ya que estas no podían estar amparadas por las normas nacionales en relación con las que Finlandia afirma haber tenido una confianza legítima.
(123)
Por lo que respecta a las garantías de préstamo, la Comisión ha demostrado que el régimen de garantía se modificó sustancialmente incluso antes de la concesión de las garantías objeto de la presente Decisión. Estas modificaciones efectuadas por las autoridades de Åland no se notificaron a la Comisión. Como consecuencia, cualquier garantía concedida al amparo de las normas nacionales en las que se basó el régimen original debe considerarse ayuda nueva. Es bien sabido que ningún beneficiario de ayuda puede esperar legítimamente que sea legal una ayuda que debería haber sido notificada a la Comisión de conformidad con el artículo 108 del TFUE pero no lo ha sido (35).
(124)
En resumen, tanto las garantías como las ampliaciones de capital constituyen ayudas estatales nuevas que deberían haber sido notificadas a la Comisión antes de ejecutarlas.
(125)
Es bien sabido que un Estado miembro cuyas autoridades hayan concedido una ayuda contraria a las normas de procedimiento establecidas en el artículo 108 del TFUE no podrá basarse en la confianza legítima de los beneficiarios de la ayuda para justificar un incumplimiento de la obligación de tomar todas las medidas necesarias para ejecutar una decisión por la que la Comisión ordena recuperar la ayuda (36). Si las autoridades nacionales pudieran basarse en su propia conducta ilegal, esto invalidaría por completo los artículos 107 y 108 del TFUE y privaría de eficacia a las decisiones adoptadas por la Comisión en virtud de esas disposiciones.
(126)
El mismo principio debe aplicarse necesariamente cuando las autoridades nacionales alegan que ellas mismas tenían una confianza legítima en la legalidad de las medidas, pero no las notificaron a la Comisión a pesar de que constituían ayuda nueva (37).
(127)
Del mismo modo, aun cuando la confianza legítima de ÅI sea pertinente, la Comisión observa que, según la jurisprudencia establecida, teniendo en cuenta el carácter obligatorio del control de las ayudas estatales por parte de la Comisión de conformidad con el artículo 108 del TFUE, las empresas a las que se haya concedido una ayuda solo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la legalidad de la ayuda si esta se concedió de conformidad con el procedimiento establecido en dicho artículo. En condiciones normales, un agente económico diligente debe poder determinar que se ha respetado el procedimiento (38).
(128)
La Comisión señala que ninguna empresa estaba en mejor posición que ÅI para comprender las acciones del GL en relación con los regímenes de ayuda invocados, ya que el GL es su principal accionista y los representantes del GL en el Consejo de Administración de ÅI eran también miembros del ejecutivo del GL. Este argumento queda corroborado por el hecho de que, tal como se ha indicado anteriormente en relación con las ampliaciones de capital, los representantes del GL y de ÅI se intercambiaban información con regularidad. Por lo tanto, aunque las autoridades finlandesas no hayan alegado expresamente confianza legítima en nombre del beneficiario de la ayuda, la Comisión considera que ÅI no puede invocar confianza legítima alguna en el presente asunto.
(129)
Por último, la Comisión nunca ha dado ni a Finlandia ni al beneficiario de la ayuda ninguna seguridad concreta que pudiera generar una confianza en que las medidas en cuestión no fueran ayudas estatales o que estas fueran compatibles (39).
(130)
Finlandia sostiene además que, en caso de recuperación de la ayuda concedida a través de las ampliaciones de capital, el elemento de ayuda no debe ser necesariamente el importe total de la aportación de capital, sino más bien (por analogía con el cálculo del elemento de ayuda de las garantías) el coste para ÅI de encontrar inversiones alternativas en los mercados. A este respecto, Finlandia ha sugerido que el coste de dicha financiación alternativa puede determinarse por referencia al rendimiento del 7 % previsto sobre las inversiones en edificios de oficinas según se establece en el informe de KPMG.
(131)
La Comisión no puede compartir este punto de vista.
(132)
Ciertamente, es correcto, como proposición general, que la ayuda estatal en un determinado asunto está constituida por la diferencia entre la ventaja (en forma de financiación) que la empresa ha recibido realmente de los recursos estatales y lo que hubiera podido obtener en los mercados de capitales. Por consiguiente, «a través de esta devolución, el beneficiario pierde, en efecto, la ventaja de que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores y queda restablecida la situación anterior a la concesión de la ayuda» (40).
(133)
Cualquiera que realice una inversión, ya sea facilitando crédito o tomando una participación de capital en una empresa, tratará de obtener de su inversión un rendimiento proporcional al riesgo.
(134)
Cuando la ayuda se conceda en forma de crédito a un coste inferior al de los mercados (como es el caso de un préstamo garantizado cuando el coste financiero total es inferior al tipo de interés de un préstamo en condiciones de mercado) para una empresa que no esté excluida del mercado crediticio y que, por lo tanto, como alternativa a la ayuda, podría haber suscrito un préstamo al tipo de mercado, es evidente que la finalidad reparadora de la recuperación puede lograrse obligando a la empresa a pagar la diferencia (con intereses), situándola así en pie de igualdad con sus competidores.
(135)
La situación es diferente en el caso de las inversiones de capital. En ese caso el rendimiento no depende de la voluntad de la empresa de pagar (como ocurre con los préstamos), sino que es totalmente un factor de la rentabilidad inherente del modelo de negocio de la empresa. A menos que el inversor privado crea que la empresa remunerará adecuadamente el riesgo que entraña, no hará la inversión sino que invertirá su dinero en otro lugar. Dicho de otro modo, la Comisión no puede aceptar que la empresa habría podido conseguir los mismos fondos en el mercado de capitales para incrementar su capital ofreciendo una mayor remuneración debido a que su rentabilidad prevista no permitía ofrecer a ningún inversor de capital dicha rentabilidad superior. La situación contrafáctica, es decir, la situación sin la ayuda que la recuperación pretende restablecer o crear, es, por lo tanto, que no se habría invertido capital alguno. Por consiguiente, la ayuda que debe recuperarse es el importe total de las ampliaciones de capital.
(136)
En consecuencia, la Comisión no puede aceptar la opinión de Finlandia por lo que se refiere al elemento de ayuda en las ampliaciones de capital.
8.2. AYUDA QUE DEBE RECUPERARSE
(137)
Por consiguiente, la ayuda ilegal e incompatible que ha sido identificada por la Comisión y que Finlandia deberá recuperar de ÅI es la siguiente:
(138)
Ampliaciones de capital:
a)
Ampliación de capital C-IV: 353 199,00 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 20 de julio de 2001.
b)
Ampliación de capital C-V: 599 933,78 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 15 de agosto de 2002.
c)
Ampliación de capital C-VI: 799 911,64 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 13 de marzo de 2003.
d)
Ampliación de capital C-VII: 515 165,97 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 6 de mayo de 2004.
e)
Ampliación de capital C-VIII: 669 896,95 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 30 de septiembre de 2004.
f)
Ampliación de capital C-IX: 199 977,91 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 16 de junio de 2005.
g)
Ampliación de capital C-X: 234 961,43 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 16 de junio de 2005.
h)
Ampliación de capital C-XI: 1 379 998,95 EUR. Esta ayuda fue puesta a disposición de ÅI el 15 de febrero de 2007.
(139)
Garantías de préstamos: para todas las garantías, el elemento de ayuda se calcula como la diferencia entre, por una parte, el tipo de referencia aplicado como parámetro de los costes de un préstamo que una empresa con una solidez financiera comparable a ÅI habría tenido que pagar sin la garantía y, por otra, el tipo de interés obtenido gracias a la garantía estatal después de tener en cuenta las eventuales primas pagadas, con arreglo a lo dispuesto en el punto 4.2 de la Comunicación sobre ayudas en forma de garantía (según se explica en detalle en los considerandos 66 a 80).
a)
En lo que respecta a la garantía G-I, el elemento de ayuda está constituido por la diferencia entre el tipo de referencia de un préstamo a una empresa situada en la categoría de calificación «deficiente» (B) y con una colateralización normal, y el coste financiero total del préstamo cubierto por la garantía (entendido como el importe de las primas abonadas por la garantía más el interés sobre el préstamo). Esta ayuda se puso a disposición de ÅI el 9 de octubre de 2003 (tal como se explica en los considerandos 81 y 82). De este importe se debe deducir la prima única de la garantía de 19 500 EUR (41).
b)
En lo que respecta a la garantía G-II, el elemento de ayuda está constituido por la diferencia entre el tipo de referencia de un préstamo a una empresa situada en la categoría de calificación «deficiente» (B) y con una colateralización normal, y el coste financiero total del préstamo cubierto por la garantía (entendido como el importe de las primas abonadas por la garantía más el interés sobre el préstamo). Esta ayuda se puso a disposición de ÅI el 2 de noviembre de 2004. De este importe se debe deducir la prima única de la garantía de 2 900 EUR (42).
c)
En lo que respecta a la garantía G-III, el elemento de ayuda está constituido por la diferencia entre el tipo de referencia de un préstamo a una empresa situada en la categoría de calificación «satisfactoria» (BB) y con una colateralización normal, y el coste financiero total del préstamo cubierto por la garantía (entendido como el importe de las primas abonadas por la garantía más el interés sobre el préstamo). Esta ayuda se puso a disposición de ÅI el 13 de diciembre de 2005. De este importe se debe deducir la prima única de la garantía de 6 500 EUR (43).
(140)
El importe total exacto de la ayuda que debe recuperarse será determinado por las autoridades finlandesas, en colaboración con la Comisión, en el marco del procedimiento de recuperación conforme a la metodología descrita en los considerandos 138 y 139. Al importe de la ayuda determinado se añadirán los intereses desde la fecha en la que la ayuda fue puesta a disposición del beneficiario hasta la fecha de su recuperación. La Comisión pide a las autoridades finlandesas, con arreglo a su deber de cooperación leal, que colaboren con ella para determinar el importe exacto de la ayuda que debe recuperarse.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ampliación de capital por un importe de 84 094,39 EUR concedida por Finlandia en favor de Ålands Industrihus AB el 18 de junio de 1997 no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
Las medidas de ayuda estatal que se enumeran en la sección 8.2 de la presente Decisión, concedidas ilegalmente a Ålands Industrihus AB por Finlandia, en infracción del artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, son incompatibles con el mercado interior.
Artículo 3
1. Finlandia recuperará de los beneficiarios la ayuda estatal contemplada en el artículo 2.
2. Los importes que habrá que recuperar deberán incluir intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición del beneficiario hasta la de su recuperación efectiva.
3. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta, de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004.
4. Finlandia cancelará todos los pagos pendientes de la ayuda mencionada en el artículo 2 con efectos a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión.
Artículo 4
1. La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 2 será inmediata y efectiva.
2. Finlandia velará por que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
Artículo 5
1. En los dos meses siguientes a la notificación de la presente Decisión, Finlandia presentará a la Comisión la siguiente información:
a)
el importe total (principal e intereses de recuperación) que debe recuperarse del beneficiario;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para dar cumplimiento a la presente Decisión;
c)
documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario que reembolse la ayuda.
2. Finlandia mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda a que se refiere el artículo 2 haya concluido. Presentará inmediatamente, previa simple petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para dar cumplimiento a la presente Decisión. Asimismo, proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses de recuperación ya reembolsados por el beneficiario.
Artículo 6
El destinatario de la presente Decisión será la República de Finlandia.
Hecho en Bruselas, el 13 de julio de 2011.