РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 февруари 2014 година
относно мярката SA.35388 (13/C) (ex 13/NN и ex 12/N) - Полша - Изграждане на летище Гдиня-Косаково
(нотифицирано под номер C(2014) 759)
(само текстът на полски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/883/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят своите коментари съгласно цитираните по-горе разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 7 септември 2012 г. Полша уведоми Комисията, от съображения за правна сигурност, за планове за финансиране на преобразуването на военно летище в близост до Гдиня в северна Полша в гражданско летище. Мярката е регистрирана като дело за държавна помощ под № SA.35388.
(2)
С писма от 7 ноември 2012 г. и 6 февруари 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация за мярката, предмет на уведомлението. На 7 декември 2012 г. и на 15 март 2013 г. Полша предостави допълнителна информация. На 17 април 2013 г. се състои среща между Комисията и Полша. На тази среща Полша потвърждава, че финансирането, предмет на уведомлението, вече е неотменимо отпуснато.
(3)
С писмо от 15 май 2013 г. Комисията информира Полша, че прехвърля делото в регистъра на делата, за които не е постъпило уведомление (NN дело), тъй като по-голямата част от финансирането, за което е подадено уведомление до Комисията, вече е била неотменимо отпусната. С писмо от 16 май 2013 г. Полша предостави допълнителна информация.
(4)
С писмо от 10 юли 2013 г. Комисията уведоми Полша за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (2) (наричано по-нататък „решение за откриване на процедура“) по отношение на отпуснатото финансиране за Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (наричано по нататък „Gdynia-Kosakowo Airport Ltd“) от град Гдиня (наричан по-нататък „Гдиня“) и община Косаково (наричана по-нататък „Косаково“). На 6 август 2013 г. Полша предоставя своите коментари относно решението за откриване на процедура.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедура бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията прикани заинтересованите страни да предоставят своите коментари относно въпросната мярка в рамките на един месец след датата на публикуването.
(6)
Комисията не получи коментари от заинтересованите страни. Полша бе уведомена за това с писмо от 9 октомври 2013 г.
(7)
С писмо от 30 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация. Полша предостави допълнителна информация с писма от 4 ноември 2013 г. и 15 ноември 2013 г. На 26 ноември 2013 г. се състоя среща между Комисията и Полша. Полша предостави допълнителна информация с писма от 3 декември 2013 г. и 2 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
2.1. КОНТЕКСТ НА РАЗСЛЕДВАНЕТО
(8)
Делото се отнася за финансирането на ново гражданско летище в Померания (Поморско войводство) на границата между град Гдиня и община Косаково, на разстояние 25 км от летище Гданск (4). Новото летище е собственост и ще се управлява от Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (наричано по-нататък също „оператор на летището“ или „летище Гдиня“). Операторът на летището е изцяло собственост на общините Гдиня и Косаково.
(9)
Целта на инвестиционния проект е да създаде второ летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военно летище, разположено в Косаково (5). Новото летище ще обслужва основно трафик в рамките на общата авиация (напр. частни реактивни самолети, безмоторни самолети/леки спортни въздухоплавателни средства), нискотарифни превозвачи (наричани по-нататък „НТП“) и чартърни полети. Към момента на уведомяването се очаква летището да започне дейност в началото на 2014 г. Доклад на PricewaterhouseCoopers (наричано по-нататък „PWC“) от 2012 г. предоставя следните прогнози за пътническия трафик през първите години от дейността: около […] през 2014 г., […] през 2017 г., […] през 2020 г. и около […] през 2028 г.
(10)
Проектът води началото си от април 2005 г., когато различни регионални органи, Министерството на отбраната и представители на летище Гданск (6) подписват писмо за намерения за създаване на ново летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военното летище в Косаково. През юли 2007 г. местните органи в Гдиня и Косаково основават дружество с наименование Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. През декември 2009 г. Гдиня и Косаково получават одобрение от Министерството на транспорта Gdynia-Kosakowo Airport Ltd да отговаря в бъдеще за новото летище. На тази основа полското правителство, по силата на споразумение от 9 септември 2010 г., прехвърля терена на военното летище с площ от 254 хектара на Косаково за период от 30 години, след което Косаково отдава терена под аренда на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd за същия период.
Инвестиционен проект
(11)
Тъй като съществуващото военно летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) първоначално е бил използван изключително за военни цели, управляващият орган на новото летище следва да може да използва съществуващата инфраструктура (като например писта от 2 500 метра, писти за рулиране, перон, навигационно оборудване и др.). Общите инвестиционни разходи за проекта за преобразуване се оценяват на 164,9 млн. PLN (41,2 млн. EUR (7)) в номинално изражение и на 148,4 млн. PLN (37,1 млн. EUR) в реално изражение. Таблицата по-долу предоставя преглед на постепенното разработване на летището, което е разделено на четири фази. Според Полша общите инвестиционни разходи включват също инвестиции, свързани с извършването на задачи, които попадат в сферата на публичната политика (8), възлизащи на около […] млн. PLN ([…] млн. EUR) общо (за четирите фази).
Таблица 1
Общи номинални инвестиционни разходи за летище Гдиня-Косаково през 2007-2030 г.
Инвестиционен проект
Разходи в млн. РLN
Разходи в млн. ЕUR
Фаза I: 2007-2011 г.
[…]
[…]
Подготвителни работи (напр. разчистване на терена, премахване на стари сгради и дървета) и предпроектни проучвания, планиране
Фаза II: 2012-2013 г.
[…]
[…]
-
Терминал (който да бъде завършен през юни 2013 г. и първоначално използван за обща авиация)
-
Сграда за летищната администрация и противопожарната служба
-
Реновиране на перона,
-
Енергийна инфраструктура, навигационни светлини и летищна ограда
-
Летищна поддръжка и оборудване за сигурност
-
Адаптиране на навигационното оборудване
-
Пътища за достъп, бензиностанция и паркинг за автомобили
Фаза III: 2014-2019 г.
[…]
[…]
-
Инвестиции, необходими за обслужване на по-големи самолети (напр. Воет§ 737 или Airbus А320), като например удължаване на пистата за рулиране, перон и летищно оборудване
-
Други инвестиции, свързани с пътнически услуги (напр. разширяване на паркинга за
Фаза IV: 2020-2030 г.
[…]
[…]
-
Разширяване на терминала
-
Разширяване на сградата на летищната администрация и на противопожарната служба
-
Разширяване на перони, писти за рулиране и паркинги за автомобили
Общи инвестиционни разходи
164,90
41,02
Източник:
информация, предоставена от Полша.
Финансиране на инвестиционния проект
(12)
Инвестиционният проект се финансира чрез капиталови инжекции от публичните акционери (т.е. Гдиня и Косаково). Капиталовите инжекции имат за цел да обхванат както инвестиционните разходи, така и оперативните разходи на летището по време на първоначалната фаза от неговата експлоатация (т.е. периода до края на 2019 г.). Публичните акционери очакват управляващият летището орган да започне да генерира печалба и по този начин да бъде в състояние да финансира всички свои дейности чрез собствени приходи през 2020 г.
(13)
Преди Комисията да бъде уведомена за проекта (т.е. преди 7 септември 2012 г.) публичните акционери в летище Гдиня се споразумяват да предоставят общо около 207,48 млн. PLN (9) (около 51,87 млн. EUR) за целите на изпълнението на инвестиционния проект и покриването на загубите на летището в ранните години от неговата експлоатация. Гдиня ще предостави 142,48 млн. PLN (около 35,62 млн. EUR) в брой през периода 2007-2019 г. Косаково е предоставила парична вноска от 0,1 млн. PLN (25 000 EUR) при учредяването на дружеството. През периода 2011-2040 г. Косаково ще направи също така непарична вноска от 64,9 млн. PLN (около 16,2 млн. EUR) чрез замяна на част от годишната аренда, платима от летище Гдиня по силата на договора за аренда, за акции в летището (вж. таблица 2 по-долу).
Таблица 2
Финансиране на инвестиционния проект чрез увеличаване на капитала
млн. PLN
млн. EUR
Преди 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня
60,73
15,18
Парични капиталови инжекции от Косаково
0,10
0,03
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково
3,98
1,00
Общи вноски преди 18 юни 2012 г.
64,81
16,20
Предвидени за периода след 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня:
81,75
20,44
от които:
през 2013 г.
29,90
7,48
през 2014 г.
[…]
[…]
през 2015 г.
[…]
[…]
през 2016 г.
[…]
[…]
през 2017 г.
[…]
[…]
през 2018 г.
[…]
[…]
през 2019 г.
[…]
[…]
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково:
60,92
15,23
от която:
през 2013-2039 г. (27* […] PLN)
[…]
[…]
през 2040 г.
[…]
[…]
Общо предвидени вноски за периода след 18 юни 2012 г.
142,67
35,67
Общо предвиден капитал на
207,48
51,87
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
2.2. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И ЗА ПЪРВОНАЧАЛНАТА ОЦЕНКА
(14)
Решението за откриване на процедура е поставило следните въпроси:
-
първо, дали публичното финансиране на инвестиционния проект съответства на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика (наричан по-нататък „ПИУПИ“), по-специално по отношение на i) своевременното прилагане на ПИУПИ, методологията за прилагане на ПИУПИ и ii) дали анализът на ПИУПИ, извършен от полските органи, сочещ положителна нетна настояща стойност (наричана по-нататък „NPV“) (10), се основава на реалистични и достоверни допускания;
-
второ, дали оперативната и инвестиционната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
Прилагане на ПИУПИ
(15)
По отношение на първия въпрос, Комисията е изразила съмнения дали проучването относно ПИУПИ, проведено през 2012 г., т.е. след като публичните акционери са взели неотменимо решение за финансиране на преобразуването на летището, може да се използва за целите на преценката за наличието на държавна помощ. Поради това Комисията е изразила съмнения дали съпоставителният сценарий, в който се предполага, че инвестицията приключва през 2012 г., е уместен.
(16)
Предвид факта, че летище Гдиня ще прилага подобен бизнес модел (насочен основно към НТП, чартърни полети и обща авиация) като този на съществуващото летище Гданск, което все още притежава резервен капацитет и има планове за допълнително разширяване, и което се намира само на разстояние от 25 км, Комисията е изразила съмнения дали прогнозата за приходите на летище Гдиня се основава на реалистични предположения, по-специално по отношение на размера на летищните такси и обема на очаквания пътнически трафик. По-специално Комисията е отбелязала, че бизнес планът за летище Гдиня предвижда по-висока пътническа такса (след приспадането на съответните отстъпки/намаления) от прилаганата на летище Гданск и други сравними регионални летища в Полша.
(17)
Комисията е изразила също така съмнения дали бизнес планът е взел под внимание всички планирани стимули (като например маркетингова подкрепа, отстъпки или всякакви други стимули за развитие на въздушните линии и др.), предоставяни директно от летище Гдиня, неговите акционери или други регионални органи с цел поощряване на авиокомпаниите да откриват нови въздушни линии, обслужвани от летището.
(18)
Тъй като темпът на растеж на предприятията обикновено не превишава този на икономиката, в условията на която те функционират (т.е. от гледна точка на ръста на БВП), Комисията е изразила съмнения дали темпът на нарастване на оборота от […], използван за изчисляване на крайната стойност, е подходящ (11). Това съмнение оказва пряко влияние върху оценката на рентабилността на инвестиционния проект, тъй като стойността на собствения капитал на новото летище става положителна единствено спрямо крайната стойност на проекта през 2040 г. (кумулативните дисконтирани парични потоци за прогнозния период 2010-2040 г. са отрицателни).
(19)
Поради това Комисията е счела, че публичното финансиране за инвестиционния проект поражда избирателни икономически ползи за управляващия летище Гдиня орган. Също така публичното финансиране е предоставено чрез държавни ресурси и e вменяемо на държавата. Освен това то нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и търговията между държавите членки. Тъй като са изпълнени всички кумулативни критерии по отношение на понятието за помощ, Комисията е счела, че публичното финансиране представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Съвместимост на помощта
(20)
Що се отнася до втория въпрос, Комисията е изразила съмнения дали инвестиционната и оперативната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
(21)
По отношение на инвестиционната помощ Комисията е изразила съмнения дали са спазени всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г. (12). По-специално Комисията е изразила съмнения дали въпросната инвестиция съответства на ясно определена цел от общ интерес, дали инфраструктурата е необходима и пропорционална и дали тя предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване. Освен това Комисията е изразила съмнения дали въздействието върху развитието на търговията е съвместимо с общия интерес.
(22)
По отношение на оперативната помощ под формата на финансиране на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd през първите години от дейността, Комисията е изразила съмнения дали такава помощ отговаря на изискванията за дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. По-специално Комисията е изразила съмнения дали оперативната помощ може да се счита за съвместима с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „НРП“) (13).
3. КОМЕНТАРИ НА ПОЛША
3.1. ПРИЛАГАНЕ НА ПИУПИ И НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(23)
Полша поддържа своята позиция, че публичното финансиране на инвестицията в летище Гдиня съответства на ПИУПИ и следователно не представлява държавна помощ. В тази връзка Полша се позовава на проучванията относно ПИУПИ, проведени във връзка с инвестицията в периода 2010-2012 г. Полша заявява, че всички проучвания относно ПИУПИ сочат положителна нетна настояща стойност и вътрешна норма на възвращаемост (14) (наричана по-нататък „IRR“), по-висока от цената на капитала.
3.1.1. Процес на вземане на решения и методологична обоснованост на проучването относно ПИУПИ
(24)
Полша обяснява, че дискусиите и работата по преобразуването на военното летище Гдиня/Косаково в гражданско летище са започнали още през 2005 г. Тогава участват и други партньори (като например летище Гданск). Полша обяснява също така, че през 2007 г. Гдиня и Косаково учредяват дружеството Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, което оттогава отговаря за инвестициите.
(25)
В хода на производството Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, проведени от PWC. Първото проучване относно ПИУПИ (от 16 юли 2010 г., наричано по-нататък „проучване относно ПИУПИ от 2010 г.“) е проведено през юли 2010 г. Впоследствие PWC извършва две актуализации на ПИУПИ: първата през май 2011 г. (от 13 май 2011 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2011 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2011 г.“) и втората през юли 2012 г. (от 13 юли 2012 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2012 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2012 г.“). Тези актуализации включват нови прогнози за пътническия трафик, промени в обхвата на проекта, промени в инвестиционните параметри и промени в методологията и основните изходни данни за изчисляването на NPV (като например коефициента бета и нормата на дисконтиране). През ноември 2013 г. Полша предоставя допълнителна информация, която сочи, че нови източници на приходи (т.е продажбата на гориво и предоставянето на навигационни услуги) ще повишат NPV на проекта. Към датата, на която е прието решението за откриване на процедура, Полша е предоставила единствено актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(26)
Полша обяснява също така времевата рамка за проекта на Гдиня и Косаково за инвестиция в летище Гдиня. В тази връзка Полша подчертава, че инвестиционният процес може да бъде разделен на две фази на изпълнение на проекта:
i) Първата фаза (2007-2009 г.) обхваща подготвителните работи и предпроектните проучвания за целите на изграждането на новото летище (т.е. фаза 1, както е описана в таблица 1):
(27)
Полша обяснява, че през първата фаза дружеството, учредено от Гдиня и Косаково, изпълнява подготвителни задачи (напр. изготвяне на генерален план за инвестицията, необходимите документи за получаване на статут на летищен оператор, доклад за въздействието на инвестицията върху околната среда, проектна документация и др.).
(28)
Полша счита, че по време на първата фаза не е осъществена значителна капиталова инвестиция и че публичното финансиране, предоставено на управляващия летището орган, съответства на правилата за минимална помощ (15). Полша посочва, че капиталовите инжекции в дружеството преди 26 юни 2009 г. възлизат на 1,691 млн. PLN (около 423 000 EUR).
ii) Втората фаза (след 2010 г.) обхваща самото преобразуване на летището (т.е. фази II - IV, както са описани в таблица 1):
(29)
В допълнение Полша обяснява, че първата подготвителна фаза приключва през 2010 г., когато както генералният план (16), така и първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня са финализирани. Полша подчертава, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. показва, че инвестицията от двата местни органа ще бъде извършена при пазарни условия (т.е. няма да представлява държавна помощ), което налага акционерите да увеличат дяловия капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR).
(30)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изчислява NPV за инвестиционния проект, използвайки метода на свободния паричен поток на дружеството (FCFF) (17). Тази калкулация на NPV се основава на предположението, че всички капиталови инжекции, предвидени в инвестиционния план, ще бъдат направени с цел изпълнение на инвестиционния проект (18). Този метод за оценка се използва за изчисляване на паричните потоци на всички притежатели на капитал в дружеството (както притежателите на собствен капитал, така и притежателите на облигации) в прогнозния период. Като следваща стъпка прогнозите за паричните потоци се дисконтират чрез средно претеглената цена на капитала (19) (WACC), за да се получи дисконтираният паричен поток на дружеството (DCF) в прогнозния период. След това крайната стойност се изчислява чрез използване на метода на постоянен растеж (който предполага тенденция на устойчив растеж въз основа на FCFF от последния прогнозен период). NPV се основава на сумата от DCF за прогнозния период и крайната стойност. В този случай, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предоставя оценки за паричните потоци за периода 2010-2040 г., използвайки WACC от […]% (20). Въз основа на тези изходни данни проучването установява DCF от минус […] млн. PLN ([…] млн. EUR) за периода 2010-2040 г. и (дисконтирана) крайна стойност от около […] млн PLN ([…] млн. EUR) (21). По този начин NPV на цялостния проект възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR).
(31)
Следната фигура (вж. фигура 1) показва очаквания кумулативен дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г., както е изчислен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
Фигура 1
Кумулативен (реален) DCF (в PLN)
[…]
(32)
Полша обяснява, че на 29 юли 2010 г. собственият капитал на дружеството е увеличен до 6,052 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR). Същевременно с това Полша добавя, че акционерите, въпреки че проучването относно ПИУПИ показва, че инвестицията не представлява държавна помощ, са започнали изготвянето на уведомление до Комисията, което е трябвало да бъде предоставено единствено от съображения за правна сигурност.
(33)
В допълнение Полша обяснява, че новото проучване относно ПИУПИ е проведено през май 2011 г. Полша посочва, че това проучване относно ПИУПИ е актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проведено с оглед на напредъка в подготовката и наличието на по-точни данни за инвестиционния план, неговия времеви график и финансиране. Полша обяснява, че в периода между изготвянето на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и проучването относно ПИУПИ от 2011 г.:
-
акционерите са подписали споразумение на 11 март 2011 г., което очертава финансовите условия за инвестицията в изграждането на гражданско летище. В това споразумение Гдиня се ангажира да инжектира общо 59 млн. PLN в периода 2011-2013 г. От своя страна Косаково се ангажира да осигури непарична вноска под формата на замяна на дълг срещу собствен капитал (както е описана в таблица 2) в периода 2011-2040 г.;
-
в същия ден, 11 март 2011 г., дружеството, което отговаря за изграждането на летище Гдиня, сключва договор с Косаково за аренда на земята (което посочва обхвата на отдадената под аренда земя, условията за извършване на арендните вноски, данъчни въпроси и др.);
-
инвестиционните разходи, включени в инвестиционния план, са определени и актуализирани.
(34)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ от 2011 г. също така установява положителна NPV. В допълнение Полша посочва, че публичните акционери на управляващия летището орган са направили последващи капиталови инжекции на тази основа. Полша изтъква, че собственият капитал на дружеството е увеличен до 33,801 млн. PLN (8,45 млн. EUR) през юли 2011 г. и до 64,810 млн. PLN (16,20 млн. EUR) през април 2013 г.
(35)
В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2011-2040 г. Актуализираният DCF се запазва на равнище от (-[…]) млн. PLN (- […] млн. EUR), като предполага по-големи загуби, докато крайната стойност е намалена до […] млн. PLN (около […] млн. EUR). По този начин NPV е намалена до […] млн. PLN (или по-малко от […] млн. EUR). WACC е намалена до […] % (22), а темпът на устойчив растеж за изчисляването на крайната стойност е намален от […] % на […] %.
(36)
Полша посочва, че промяна в макроикономическата ситуация (финансовата криза и икономическият спад) е наложила извършването на повторна оценка на проекта през 2012 г., която е довела до ново проучване относно ПИУПИ (а именно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). Полша посочва, че за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са направени следните промени в допусканията в предходните проучвания относно ПИУПИ:
-
прогнозиран е по-малък пътнически трафик за летище Гдиня,
-
намален е обхватът на инвестицията, като инвестиционните разходи са съкратени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
идеята за изграждане на главен терминал (заедно със съответното разработване на пътна инфраструктура и паркинги за автомобили) е отпаднала. Вместо това е взето решение за разширяване на капацитета на терминала за обща авиация с […] % през втората инвестиционна фаза,
-
след проведен анализ на пазарната ситуация се налага инвестиционните разходи, свързани със сигурността, да бъдат увеличени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
намалението на инвестицията е довело до по-кратък период на възвращаемост на инвестицията (в номинално изражение с […] години, от […] години и […] месеца на […] години и […] месеца).
(37)
Полша посочва също така, че методологията, използвана за предходните проучвания относно ПИУПИ, е модифицирана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.:
-
С цел по-добро отразяване на структурата на финансиране и разходите за обслужване на дълга методът на свободния паричен поток на фирмата (наричан по-нататък „FCFF“) е заменен с метода на свободния паричен поток на акционерите (наричан по-нататък „FCFE“) (23).
-
След промени на финансовия (фондов) пазар безрисковият лихвен процент и коефициентът бета са актуализирани. Освен това дружества извън Европа са изключени от сравнителните анализи. Това е довело до нова норма на дисконтиране.
-
Нормата на дисконтиране за изчисляване на NPV е определена въз основа на анализ на сравними дружества, обхващащи както дружества - оператори на летища, така и дружества, предоставящи услуги в летища (чиито финансови резултати са тясно свързани с представянето на дружествата - оператори на летища) (24).
-
Направено е допускането, че проектът ще се финансира предимно чрез ресурси на акционерите и едва на второ място от външни източници (заеми за работен капитал) и оперативни приходи.
(38)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2012-2030 г. (т.е. прогнозният период, използван за предходното проучване, е намален с 10 години). Актуализираният DCF възлиза на (-[…] млн. PLN) (около (-[…]) млн. EUR), докато крайната стойност е претърпяла значително увеличение, покачвайки се до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). Капитализираната стойност на вече направените инвестиции ([…] млн. PLN) е приспадната. След актуализацията от 2012 г. NPV възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR). С цел изчисляване на NPV е използвана цена на капитала от […]% (25), а темпът на устойчив растеж за целите на изчисляването на крайната стойност е намален допълнително от […] % на […] %.
(39)
Полша посочва, че резултатите от проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са все още положителни и са довели до допълнителни капиталови инжекции от акционерите. Полша посочва, че капиталът на компанията е увеличен до 91,310 млн. PLN (22,8 млн. EUR) до април 2013 г. и не е претърпял допълнителни промени през 2013 г., както е обобщено в таблица 3.
Таблица 3
Увеличаване на капитала на управляващия летище Гдиня орган от страна на Гдиня и Косаково
Дата на решението за вписване в националния съдебен регистър
Дата на решението за увеличаване на капитала
Акционер
Предмет на решението
Стойност на акциите
Дялов капитал
Кумулативен дял в общото увеличение на капитала, извършено до края на 2013 г.
(млн. PLN)
(млн. PLN)
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008 г.
21.7.2008 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
404 акции, притежавани от община Г диня, са обезсилени, без акционерът да бъде обезщетен
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010 г.
29.7.2010 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011 г.
7.6.2011 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011 г.
26.7.2011 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013 г.
25.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
20,031
91,310
100,00 %
Източник:
информация, предоставена от Полша.
(40)
Обобщавайки, Полша посочва, че макар и местните органи да са предприели първоначални стъпки за изграждане на летище Гдиня още през 2005 г., проектът не придобива своя окончателен вид преди изготвянето на генералния план и първото проучване относно ПИУПИ, т.е. през 2010 г. Полша обяснява, че първоначалните допускания във връзка с проекта са съществено преразгледани в резултат на промените на външните обстоятелства. Полша твърди, че окончателното решение на публичните акционери за изпълнението на проекта и окончателния му вид е взето през 2012 г. Полша подчертава също така, че и трите версии на проучването относно ПИУПИ потвърждават жизнеспособността на проекта и демонстрират, че инвеститор в условията на пазарна икономика би осъществил проекта.
(41)
По отношение на съпоставителния сценарий Полша твърди, че националното законодателство дава право на Косаково да използва земята, върху която е разположено летище Гдиня, само за изграждането на ново гражданско летище. В тази връзка Полша обяснява, че теренът на летището е отдаден под аренда на Косаково за период от 30 години. Полша посочва, че договорът за аренда задължава Косаково да отдава под аренда земята само на субект, отговарящ за изграждането и/или експлоатацията на гражданско летище. Според Полша е съществувала възможност земята да бъде взета обратно от държавата, ако Косаково не е отдала под аренда земята за изграждане на гражданско летище в рамките на 6 месеца, ако земята е използвана за други цели или ако летището не е започнало дейност в рамките на 3 години. Поради факта, че сценарият, при който теренът на летище Гдиня се използва/отдава под аренда за различни от авиационни цели, не е възможен, той не може да бъде използван като съпоставителен сценарий.
3.1.2. Надеждност на ключовите допускания за проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Прогнози за трафика и приходите
(42)
Полша обяснява, че планираните летищни такси се основават на публично достъпни тарифи, прилагани от други летища, за да не настъпят пазарни смущения, като същевременно с това се гарантира подходящо ниво на рентабилност на проекта въз основа на прогнозирания обем на пътническия трафик. Според Полша таксите не се различават значително от стандартните такси, събирани от малки летища. По-специално две новооткрити регионални летища в Модлин и Люблин прилагат стандартни летищни такси, сходни с прогнозираните за летище Гдиня в проучването относно ПИУПИ.
(43)
В отговор на коментара на Комисията, че прогнозираните такси за летище Гдиня (25 PLN (5,25 EUR) за заминаващ пътник през първите две години и 40 PLN (10 EUR) в периода след това) са по-високи от дисконтираните такси, прилагани в летище Гданск (24 PLN (5 EUR) за заминаващ пътник за самолет на НТП по международна авиолиния, обслужвана най-малко два пъти седмично, и 12,5 PLN (3,1 EUR) за вътрешна авиолиния), Полша посочва, че нивото на таксите в бизнес плана представлява средното равнище за целия прогнозен период (2014-2030 г.), отчитайки факта, че таксите на летище Гданск неминуемо ще се увеличат в дългосрочен план, тъй като стандартите на обслужване на летището се повишават.
(44)
Освен това Полша посочва, че маржът на печалбата на проекта, преразгледаната (малко по-висока) прогноза за въздушния трафик и споделянето на някои оперативни разходи от военните означават, че летище Гдиня следва да е в състояние да поддържа намалени пътнически такси за по-дълъг период (намалените такси могат да се прилагат до края на 2021 г.), като същевременно с това поддържа положителна NPV за публичните акционери.
(45)
Полша твърди също така, че актуализираната (през март 2013 г.) прогноза за трафика за Померания предполага по-висок трафик, отколкото проучването относно ПИУПИ от 2012 г. По последни данни летище Гдиня ще обслужва 1 149 978 пътници през 2030 г., а не 1 083 746. За Померания като цяло се предвижда броят на пътниците да се увеличи от 7,8 на 9 млн. пътници през 2030 г.
(46)
По мнение на Полша тези данни потвърждават, че е осъществимо летище Гданск и летище Гдиня да съществуват едновременно и да работят съвместно на пазара на Померания. Според тях дори и летище Гданск да се разшири, за да достигне планирания капацитет от 7 млн. пътници, съществува възможност на развиващия се авиационен пазар на Померания да функционира още едно малко регионално летище (с капацитет от 1 млн.), което ще допълва услугите, предоставяни от летище Гданск.
Таблица 4
Сравнение на прогнозите за трафика съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г. с актуализираните прогнози за трафика (от март 2013 г.) за летище Гдиня
Година
Търговски трафик
Търговски трафик
Обща авиация
Пътници (000)
Въздухоплавателни операции
Въздухоплавателни операции
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
2009 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030 г.
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
Оперативни разходи (стимули за авиокомпании, разходи, свързани с военните дейности на летището)
(47)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ взема под внимание маркетинговите и промоционалните мерки на летището при определянето на:
i)
оперативните разходи, като тези разходи се определят въз основа на наличните финансови отчети за всички ключови летища на Полша;
ii)
други разходи по видове, които са с консервативно висока прогнозна стойност за летище Гдиня, като се вземат също така под внимание съответните разходи на други летища.
(48)
Полша посочва също така, че проучването относно ПИУПИ предполага, че всички оперативни разходи ще се поемат от инвеститора, при което не се взема под внимание никакво споделяне на оперативни разходи от военните, използващи летището. Полша твърди, че предполагаемото съотношение на разделяне на оперативните разходи за споделена инфраструктура е […] за съответния брой граждански и военни полети. Полша обяснява също така, че разходите за обновяване и ремонт ще бъдат […]. Полша подчертава, че приемането на правила за съвместното използване на летището (които все още не са официално съгласувани с военните, използващи летището) ще доведе до намаление на разходите, свързани с външни услуги и трудови възнаграждения, в размер на най-малко […]. Според Полша включването на този фактор в проучванията относно ПИУПИ ще доведе до по-висока прогнозна рентабилност на проекта.
Дългосрочен темп на растеж
(49)
Полша обяснява, че темпът на растеж от […] %, заложен в проучването относно ПИУПИ, се отнася за крайната стойност в номинално изражение.
(50)
Полша посочва също така, че темпът на растеж от […] % е равен на целевото равнище на инфлацията, определено за Полша от Съвета за валутна политика (орган за вземане на решения към Националната банка на Полша). Полша отбелязва, че според последната прогноза на Международния валутен фонд от юли 2013 г. БВП на Полша ще нараства с темп от 2,2 % през 2014 г., 3 % през 2015 г., 3,3 % през 2017 г. и 3,8 % през 2018 г.
Актуализация от ноември 2013 г.
(51)
През ноември 2013 г. Полша докладва, че управляващият летището орган е получил административните решения от митническата служба и от енергийния регулаторен орган, които го упълномощават да извършва директни продажби на гориво на самолетни компании. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще представлява допълнителен източник на приходи и ще подобри финансовите резултати, заложени в бизнес плана.
(52)
Според Полша всички проучвания относно ПИУПИ, проведени до момента, предвиждат продажба на гориво чрез външен оператор. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще повиши маржа на печалбата на дружеството от тази дейност от […] PLN ([…] EUR) за литър (в случаите, когато горивото се продава чрез външен оператор) на […] PLN ([…] EUR) (в случаите, когато горивото се продава директно от управляващия летището орган).
(53)
По мнение на Полша тези допълнителни приходи ще подобрят резултата на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша подчертава, че по този начин NPV на проекта се очаква да се повиши от […] млн. PLN ([…] млн. EUR) до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). В допълнение Полша обяснява, че IRR ще се повиши от […] % на […] %.
(54)
Полша твърди, че освен това допълнителните приходи ще позволят летищните такси за авиокомпаниите да не се повишават в дългосрочен план.
(55)
Полша е потвърдила, че поради използването на разумен подход продажбата на гориво за собствена сметка на летището не е включена в проучванията относно ПИУПИ. Към момента на извършване на тези проучвания летищният оператор не е разполагал с необходимите пълномощия или с някаква гаранция, че ще има възможност да ги получи.
(56)
В допълнение Полша посочва, че дружеството възнамерява да предоставя навигационни услуги на авиокомпании (вместо Полската агенция за аеронавигационни услуги). Полша подчертава, че това ще даде възможност крайната такса, заплащана от авиокомпаниите (понастоящем заплащана на агенцията), да бъде намалена, благодарение на което летище Гдиня ще стане по-атрактивно за авиокомпаниите. По този начин управляващият летището орган ще бъде в състояние да предложи на авиокомпаниите по-конкурентоспособни летищни такси в сравнение със съседните летища.
3.2. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА
3.2.1. Инвестиционна помощ
(57)
Според Полша всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., са изпълнени.
Изпълнение на ясно определена цел от общ интерес
(58)
Полша твърди, че изграждането на летище Гдиня, като елемент от транспортната система на Померания, оптимизира използването на наличната инфраструктура и ще окаже положително въздействие върху регионалното развитие, по-специално чрез увеличаване на заетостта в летищния сектор, доходите от веригата на доставки на авиационния пазар и развитието на туризма.
(59)
Полша се позовава на „Регионалната стратегия за развитие на транспорта в Померания за периода 2007-2020 г.“, която се основава на прогнозите за въздушния трафик за региона и признава необходимостта от изграждане на комплекс от летища, работещи в тясно сътрудничество, за да посрещнат потребностите на населението от Зоната на трите града (26).
(60)
Според Полша основните аргументи за изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града са: увеличаването на въздушния трафик в Полша, липсата на обхват за увеличаване на капацитета на летище Гданск и разширяването на агломерацията на разстояние от близо 60 км (или 100 км, ако градовете Тчев и Вейхерово бъдат включени). Полша твърди, че макар и летище Гданск понастоящем да притежава капацитет от около 5 млн. пътници, някои прогнози за въздушния трафик предвиждат, че потенциалният пътнически трафик на това летище може да надвиши 6 млн. пътници през 2035 г. От една страна, Полша твърди в своите коментари, че екологични ограничения и наличието на жилищни квартали в съседство на летище Гданск ограничават възможностите за неговото по-нататъшно разширяване. От друга страна, в своите коментари от 6 декември 2012 г., Полша се позовава на генералния план за летище Гданск, за да се аргументира, че не съществуват ограничения за разширяването на летище Гданск.
(61)
Полша посочва, че въздушната сигурност също оправдава изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града, като летище Гдиня служи като резервно летище за аварийно кацане (приземяването на летище Гдиня е възможно в около 80 % от случаите, когато ниската облачност и видимостта не позволяват кацането на летище Гданск).
(62)
На последно място Полша твърди, че развитието на летище Гдиня съответства на целите на националната и регионалната стратегия относно развитието на авиационната инфраструктура в Полша. Полша обяснява, че развитието на летище Гдиня се очаква да окаже положително въздействие върху развитието на Померания и използването на съществуващата военна инфраструктура, както и че то се явява допълващо за летище Гданск.
Необходимост и пропорционалност на инфраструктурата
(63)
Полша твърди, че инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел поради малкия обхват на летищните операции (дял от 1,55 % от полския авиационен пазар през 2030 г.), прогнозите за обема на пътническия трафик, превишаващ капацитета за разширяване на летище Гданск, туристическата привлекателност на региона и прогнозирания висок ръст на развитие на Померания.
(64)
Полша подчертава стратегическата роля на военното летище Гдиня в региона и отбелязва, че използването на съществуващата инфраструктура минимизира инвестиционните разходи и максимизира положителното въздействие върху регионалното развитие.
(65)
Полша посочва също така, че тези разходи са сведени до минимум и ефективността на инвестицията е увеличена чрез прилагането на технически решения, като например изграждането на общ авиационен терминал както за общо въздухоплаване, така и за пътнически трафик, разполагане на по-голямата част от летищните услуги (гранична охрана, митнически служби, полиция, противопожарни служби, управление) в една единствена сграда и адаптиране на други съществуващи сгради с цел оптимизиране на тяхното използване. В допълнение към това оперативните разходи за инфраструктурата ще се споделят с армията.
Задоволителни средносрочни перспективи за използване
(66)
Полша подчертава, че средносрочните перспективи за използване на летище Гдиня са задоволителни поради ръста на БВП в Померания, който се очаква да надхвърли средния за Полша и ЕС, туристическата атрактивност на региона, неговия статут на притегателен център за чуждестранни инвестиции и прогнозите за растеж на въздушния трафик.
(67)
Полша подчертава, че планираното сътрудничество с летище Гданск и взаимодопълняемостта на услугите, предлагани от двете летища (летище Гдиня ще бъде специализирано предимно в трафик в рамките на общата авиация), допълнително засилват средносрочните и дългосрочните перспективи за летище Гдиня.
(68)
В допълнение Полша обяснява, че летището планира също така да развива специализирани дейности, свързани с авиацията, в рамките на зоната на летището, като например производство на базови сервизни части, ремонт на самолетни части или производство на други компоненти/продукти, доставяни на принципа „точно навреме“.
(69)
Полша се позовава на писмо за намерения, подписано от търговска банка и изразяващо желанието на банката да започне разговори за финансиране на инвестиция в летище Гдиня, като допълнително доказателство за атрактивността на проекта.
Въздействие върху развитието на търговията в противовес на общия интерес
(70)
Поради факта, че летище Гдиня ще бъде летище с малък пазарен дял (обслужващо по-малко от 1 млн. пътници годишно), Полша не счита че въздействието на проекта върху търговията е в противовес на общия интерес. С оглед на прогнозирания растеж на въздушния трафик Полша очаква летищата Гданск и Гдиня да сформират център за авиационно сътрудничество, обслужващ Зоната на трите града в Померания и предлагащ взаимодопълващи се услуги.
(71)
Полша подчертава, че летище Гдиня няма да е конкурентно на летище Гданск, тъй като ще се насочи предимно към предоставяне на услуги за сектора на общата авиация (поддръжка, ремонт и основен ремонт, летателна академия) и сътрудничество с морско пристанище Гдиня.
(72)
Освен това Полша заявява, че чартърният и нискотарифният трафик на летище Гдиня няма да бъде за сметка на летище Гданск, а ще произлиза от общото увеличение на благосъстоянието и мобилността. Полша подчертава, че темпът на растеж на летище Гданск и характерът на въздухоплавателните операции, осъществявани от летището, свидетелстват, че броят на обслужваните полети рано или късно ще трябва да бъде ограничен. Полша посочва, че тези заключения са представени в доклада за оценката на въздействието върху околната среда за проекта „Разширяване на летище Лех Валенса, Гданск“.
(73)
Полша обяснява, че инвестицията в летище Гдиня може да ограничи финансовите и социалните разходи, свързани с ограничаване на дейността на летище Гданск. Полша изтъква, че пренасочването на част от въздушния трафик от летище Гданск към летище Гдиня ще доведе до по-добро използване на капацитета на двете летища.
Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(74)
Полша заявява, че дружеството не би реализирало проекта без публично финансиране. Полша отбелязва, че помощта е сведена до минимум и че разходите за проекта са намалени и оптимизирани чрез използване на съществуващата военна инфраструктура.
(75)
По мнение на Полша капиталовите инжекции в летище Гдиня са необходими и сведени до минимум, както се потвърждава от:
i)
вътрешната норма на възвръщаемост на проекта от […] %, само малко по-висока от нормата на дисконтиране (стойността на собствения капитал), която възлиза на […] % (въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.);
ii)
необходимостта, предвидена във финансовите прогнози, от заем за оборотен капитал за финансиране на летищните операции, тъй като в противен случай дружеството може да загуби ликвидност;
iii)
факта, че общото финансиране със собствен капитал е по-ниско от общите капиталови разходи (финансирането със собствен капитал възлиза на по-малко от […] от общите парични разходи в прогнозния период, включително общите капиталови разходи).
(76)
В допълнение Полша обяснява пропорционалността на мярката за помощ, сравнявайки нейното публично финансиране (около 148 PLN в реално изражение) с това за инвестиция „на зелено“ (летище Люблин-Швидник, за което нетните разходи за строителство са около 420 млн. PLN) и инвестиция на база военен аеродрум (летище Варшава-Модлин, чието изграждане до момента струва почти 454 млн. PLN).
3.2.2. Оперативна помощ
(77)
Полша твърди, че проектът отговаря на заложените в НРП критерии за съвместимост по отношение на оперативна помощ в регион, обхванат от член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Според Полша оперативната помощ за проекта:
i)
е предназначена за финансиране на предварително определена група от разходи;
ii)
е ограничена до необходимия минимум и се предоставя на временна база (помощта за оперативни разходи се предоставя в степента и за периода, необходими за пускане на летището в експлоатация, т.е. до края на 2018 г.);
iii)
е низходяща и намалява от […] % от капиталовите разходи през 2013 г. на […] % през 2018 г.;
iv)
е предназначена да изпълни целите на проекта за регионално развитие и облекчаване на съществуващите ограничения. Вземайки под внимание размера на помощта спрямо нейните благоприятни ефекти върху развитието на Померания, Полша смята, че помощта трябва да се счита за пропорционална.
(78)
Полша подчертава също така, че помощта е предназначена за малко летище с максимален капацитет от 1 млн. пътници годишно, което означава, че рискът от нарушаване на конкуренцията и от оказване на ефект в противовес на общия интерес е минимален, особено вземайки под внимание планираното сътрудничество между летища Гдиня и Гданск и взаимната допълняемост на тяхното сътрудничество.
(79)
Полша посочва също така, че договаряното в момента сътрудничество с военните, използващи летището, и участието на последните в оперативните разходи на летището ще намали загубите и оперативните разходи на дружеството.
4. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(80)
Комисията не е получила никакви съображения от трети страни след публикуването на своето решение за откриване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на финансирането, предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd от Гдиня и Косаково.
5. ОЦЕНКА
5.1. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(81)
По силата на член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(82)
Критериите, посочени в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни. С оглед на това, за да се определи дали въпросната мярка представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, всички от следните условия трябва да бъдат изпълнени. А именно финансовата помощ трябва:
i)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
ii)
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
iii)
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията; както и
iv)
засяга търговията между държави членки.
5.1.1. Икономическа дейност и понятие за предприятие
(83)
Съгласно установената съдебна практика Комисията трябва първо да установи дали Gdynia-Kosakowo Airport Ltd е предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Концепцията за предприятие обхваща всеки субект, осъществяващ икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране (27). Всяка дейност, състояща се в предлагане на стоки или услуги на даден пазар, представлява икономическа дейност (28).
(84)
В свое решение по делото „Leipzig-Halle airport“ Съдът потвърждава, че експлоатацията на летище за търговски цели и изграждането на летищна инфраструктура представляват икономическа дейност (29). След като летищен оператор започне да осъществява икономически дейности чрез предлагане на летищни услуги срещу заплащане, независимо от неговия правен статут или начин на финансиране, той представлява предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, поради което правилата на Договора по отношение на държавните помощи могат да се прилагат по отношение на привилегии, предоставяни на този летищен оператор от държавата или чрез държавни ресурси (30).
(85)
В тази връзка Комисията отбелязва, че инфраструктурата, предмет на настоящото решение, трябва да се експлоатира на търговска основа от управляващия летището орган Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради факта, че управляващият летището орган ще таксува потребителите за използването на тази инфраструктура, последната трябва да се счита за пригодна за търговска експлоатация. Следователно субектът, който експлоатира тази инфраструктура, представлява предприятие за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(86)
Въпреки това не е задължително всички дейности на управляващия летището орган да са с икономически характер (31).
(87)
Съдът (32) е постановил, че дейности, които обикновено попадат под отговорността на държавата в упражняване на нейните официални правомощия като публичен орган, нямат икономически характер и не попадат в обхвата на правилата за държавната помощ. Тези дейности включват например сигурността, контрола на въздушния трафик, полиция, митници и др. Финансирането трябва да бъде строго ограничено до компенсиране на разходите, които произтичат от тях, и не може да бъде използвано за други икономически дейности (33).
(88)
В този смисъл финансирането на дейности, попадащи в обхвата на публичната политика, или на инфраструктура, пряко свързана с тези дейности, по правило не представлява държавна помощ (34). По отношение на летища дейности като контрол на въздушния трафик, полиция, митници, противопожарни служби, дейности, необходими за защита на гражданското въздухоплаване срещу незаконна намеса, и инвестициите, свързани с инфраструктурата и оборудването, необходими за осъществяването на тези дейности, се считат най-общо за дейности с неикономически характер (35).
(89)
При все това публичното финансиране на неикономически дейности, тясно свързани с извършването на икономическа дейност, не трябва да води до неправомерна дискриминация между авиокомпании и управляващи летища органи. Действително, установена съдебна практика е съществуването на предимство в случаите, когато публичните органи освобождават предприятията от разходите, свързани с техните икономически дейности (36). Поради това, ако при дадена правна система е нормално авиокомпаниите или управляващите летища органи да поемат разходите за определени услуги, докато други авиокомпании или управляващи летища органи, предоставящи същите услуги от името на същите публични органи, не са задължени да поемат тези разходи, последните могат да се ползват с предимство дори и ако тези услуги се считат, сами по себе си, за неикономически. В този смисъл е необходим анализ на правната рамка, приложима за летищния оператор, за да се прецени дали съгласно тази правна рамка управляващите летища органи или авиокомпаниите са задължени да поемат разходите за предоставяне на някои дейности, които, сами по себе си, могат да са неикономически, но са свързани с извършването на икономическите дейности на тези субекти.
(90)
Макар и дейностите, посочени в съображение 88, да могат да се считат за неикономически, Комисията отбелязва, че полското законодателство (37) задължава управляващите летища органи да финансират съоръженията и оборудването, необходими за извършването на тези дейности, със свои собствени средства.
(91)
С оглед на това Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено на управляващия летище Гдиня орган за горепосочените съоръжения и оборудване, го освобождава от разходи, присъщи за неговата икономическа дейност (вж. раздел 5.1.3). Поради това Комисията стига до заключението, че капиталът, разпределен за тези съоръжения и оборудване, трябва да бъде взет под внимание при изчисляването на рентабилността на въпросната инвестиция. По този начин Комисията прилага подхода, правилно следван от Полша при проучванията относно ПИУПИ.
5.1.2. Държавни ресурси и вменяване на отговорност на държавата
(92)
Концепцията за държавна помощ се прилага за всяко предимство, предоставено чрез държавни ресурси от самата държава или чрез посреднически орган, действащ по силата на предоставени му правомощия (38). За целите на член 107 от ДФЕС ресурсите на местните органи са държавни ресурси (39). В настоящия случай инжектираният в Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капитал произлиза от бюджетите на двата местни органа, Гдиня и Косаково. Поради това Комисията счита, че ресурсите на тези две общини са държавни ресурси.
(93)
С оглед на това Комисията счита, че инвестициите са финансирани чрез държавни ресурси и че държавата е отговорна за тях.
5.1.3. Икономическо предимство
(94)
Комисията отбелязва, че, от една страна, Полша заявява, че капиталовите инжекции са в съответствие с ПИУПИ, докато, от друга страна, счита помощта за съвместима, тъй като летищният оператор не би извършил инвестиция без наличието на публичното финансиране.
(95)
За да определи дали въпросната мярка в този случай предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd предимство, което компанията не би получила при нормални пазарни условия, Комисията трябва да сравни поведението на публичните акционери на управляващия летището орган с това на инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективите за рентабилност в по-дългосрочен план (40).
(96)
Всякакви положителни последици за икономиката в региона, в който е разположено летището, трябва да се пренебрегнат в оценката, тъй като Съдът е обяснил, че уместният въпрос при прилагането на проучването относно ПИУПИ е „дали при сходни обстоятелства един частен акционер, като се вземат предвид предвидимата възвращаемост и като се оставят настрани съображения от социален характер и съображенията, свързани с регионалната политика и конкретния отрасъл, би записал този капитал“ (41).
(97)
Полша заявява, че въпросните мерки не предоставят икономическо предимство на управляващия летище Гдиня орган, тъй като те съответстват на ПИУПИ. Както е посочено в раздел 3.1, за да подкрепи това становище, Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, извършени от РWC (42). През ноември 2013 г. Полша информира също така, че нови източници на приходи ще повишат NPV на проекта (т.е. продажбата на гориво, навигационни услуги). Към момента на вземането на решение за откриване на процедура Полша е предоставила единствено актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(98)
Въпреки факта, че споразумението на акционерите от 2011 г. задължава Гдиня и Косаково да предоставят парични и непарични вноски за финансиране на инвестиционния проект до 2040 г., Полша заявява, че единствено актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. и последващата информация за допълнителните потоци от приходи са уместни при преценката дали капиталовите инжекции са съвместими с вътрешния пазар.
(99)
В своето решение по делото Stardust Marine Съдът е заявил, че, „[…] за да се установи дали държавата е действала като далновиден инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика, е необходимо случаят да се постави в контекста на периода, в който са били предприети мерките за финансова подкрепа, за да се оцени икономическата рационалност на поведението на държавата и по този начин да се избегне евентуална оценка на базата на последваща ситуация“ (43).
(100)
Освен това в своето решение по делото EDF Съдът е постановил, че „[…] за да се демонстрира, че, преди или успоредно с предоставянето на предимство, държавата членка е взела това решение в ролята си на акционер, не може да се разчита единствено на икономическите оценки, направени след предоставянето на предимството, на констатация със задна дата, че направената от въпросната държава членка инвестиция действително е била рентабилна, или на последващи обосновки на реално избрания курс на действие“ (44).
(101)
За да може да приложи ПИУПИ, Комисията трябва да се постави в контекста на периода, през който са взети отделните решения за преобразуването на бившия военен аеродрум в гражданско летище. Комисията трябва също така да базира своята оценка на информацията и допусканията, с които публичните акционери разполагат към момента на вземане на решение относно финансовите условия за инвестиционния проект.
(102)
Комисията счита, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е първият уместен анализ за целите на преценката дали общините Гдиня и Косаково са действали като частен инвеститор. Действително, оценката дали държавната намеса е в съответствие с пазарните условия следва да се извършва въз основа на ex-ante анализ, използвайки информацията и данните, налични към момента на вземане на решение за инвестицията.
(103)
Комисията отбелязва, че проучването и подготвителните работи за въпросния инвестиционен проект са проведени в периода до 2010 г. Те включват генералния план за инвестиционния проект, екологичния доклад, проектната документация за терминала за обща авиация, проектната документация за административната сграда и за сградата на противопожарната служба, специализирана авиационна документация и други проучвания. В периода до края на 2010 г. разходите за тези проучвания възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR) (45). Това показва, че инвеститорите са взели решението за развитие на летище Гдиня преди 2010 г. Гдиня и Косаково са предприели серия от предварителни мерки с цел изпълнение на проекта (вж. съображение 10 по-горе) и за целта са възложени специални проучвания.
(104)
Освен това, както посочва Полша, през 2010 г. публичните акционери на управляващия летището орган приключват подготовката за въпросния инвестиционен проект. През същата година публичните акционери увеличават акционерния капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR) с оглед изпълнение на инвестиционния проект. Основните инвестиции в дълготрайни активи (като например изграждането на терминала за обща авиация) са предвидени да започнат през 2011 г., но на практика започват през 2012 г. Комисията е убедена, че всеки частен инвеститор би оценил очакваната рентабилност на проекта към този момент. Ако инвестиционният план не е показал приемлива норма на възвръщаемост, или ако е основан на съмнителни предположения, един частен инвеститор не би започнал изпълнението на плана и не би изразходвал допълнителни средства за него в допълнение към вече изразходваните за подготвителните работи, посочени в съображението по-горе.
а) Капиталови инжекции
(105)
По отношение на капиталовите инжекции Комисията отбелязва, че решението за първата важна капиталова инжекция от 4,4 млн. PLN е взето на 29 юли 2010 г. (увеличавайки почти четирикратно наличния капитал от 1,7 млн. PLN), веднага след като проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (от 16 юли 2010 г.) е приключило. В допълнение към това споразумението за допълнителните капиталови инжекции (до 2040 г.) за финансиране на проекта за преобразуване (посочено в съображение 33) е подписано през март 2011 г. (още преди приключването на второто проучване относно ПИУПИ от 13 май 2011 г.). Освен това, в същото време са сключени оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.), и споразумението за отдаване под аренда на земята на дружеството (11 март 2011 г. (посочено в съображение 33 по-горе).
(106)
Комисията подчертава също така, че Полша е потвърдила, че взетото на 29 юли 2010 г. решение за капиталова инжекция се основава на икономическата оценка на проекта, съдържаща се в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това става ясно, че на този етап публичните акционери са взели решение да участват във въпросния инвестиционен проект, който е трябвало да бъде изпълнен в срок от 30 години. Макар и да е възможно частният инвеститор да коригира своя инвестиционен план в хода на неговото изпълнение с оглед на променящите се обстоятелства, е ясно, че всеки частен инвеститор би оценил достойнствата на въпросния инвестиционен проект още през 2010 г., преди да започне да влага съществени ресурси в него.
(107)
Към момента на извършване на първата актуализация на ПИУПИ през 2011 г. публичните акционери вече са инжектирали 6,05 млн. PLN в дружеството (вж. таблица 3). Дружеството вече е взело под аренда земята за летището от Косаково (договорът за аренда между Gdynia-Kosakowo Airport Ltd и Косаково е подписан на 11 март 2011 г.) и вече е подписало оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.). В допълнение към това на 11 март 2011 г. акционерите подписват споразумение за увеличаване на акционерния капитал на дружеството в периода до 2040 г. (46). Към момента на приключване на втората актуализация на проучването относно ПИУПИ през юли 2012 г. публичните акционери са инжектирали общо 64,810 млн. PLN (т.е. около 70 % от целия инжектиран капитал). Комисията подчертава, че проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. несъмнено представляват корекции на първоначалния инвестиционен план, въз основа на който е взето първоначалното решение за започване на проекта за преобразуване на военното летище. В този смисъл, макар и след първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. да са направени по-големи капиталови инжекции, тези инжекции не могат да бъдат разглеждани самостоятелно.
б) Капиталови разходи
(108)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. инвестициите в дълготрайни активи са разделени на 4 фази. Първата фаза на инвестиционния проект обхваща проектирането, но така също и разчистването на терена (премахване на дървета и храсти, събаряне на редица хангари и изравняване на терена). Тези разходи са реализирани през 2011 г. и възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR). Втората фаза на проекта, обхващаща изграждането на терминала за обща авиация, административната сграда и сградата на противопожарната служба, вече е започнала през 2012 г. Втората фаза на проекта е най-важната от гледна точка на капиталовите разходи, като заема дял от […] % от номиналните капиталови разходи (наричани по-нататък „КР“) в периода 2012-2013 г. Според предоставената от Полша информация капиталовите разходи през 2012 г. възлизат на […] млн. PLN (повече от половината от които са изразходвани още преди актуализацията на прочуването от 2012 г. да започне). Графиката по-долу (фигура 2) показва (номиналните) КР по инвестиционни фази, както са представени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Фигура 2
КР по фази (проучване относно ПИУПИ от 2012 г.)
[…]
(109)
С оглед на съображения 103 и 108 Комисията счита, че нито проучването относно ПИУПИ от 2011 г., нито проучването относно ПИУПИ от 2012 г. е проведено към момента и въз основа на информацията, с която публичните акционери разполагат, когато е взето основното решение за финансиране на проекта за преобразуване. Освен това Комисията не може да вземе предвид със задна дата планираните допълнителни източници на приходи въз основа на информацията, предоставена през ноември 2013 г., за да оправдае решенията, взети от публичните акционери през 2010 и 2011 г.
(110)
С оглед на това Комисията счита, че, за да прецени дали Гдиня и Косаково са действали като разумен частен инвеститор в условията на пазарна икономика, тя трябва да базира своята преценка предимно на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., пренебрегвайки всякакви по-нататъшни обстоятелства и информация, с която тези публични акционери не са разполагали към момента на вземане на своето решение за изпълнение на въпросния инвестиционен проект.
(111)
От друга страна, проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и проучването относно ПИУПИ от 2012 г. оценяват единствено измененията на първоначалното решение за започване на инвестиционния проект, взето през 2010 г. въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. На практика проучването относно ПИУПИ от 2012 г. потвърждава, че определен брой инвестиции (като например терминалът за обща авиация, административната сграда, електроенергийната система) вече се намират „в напреднал етап на изпълнение“. Двете последващи проучвания показват, че акционерите са се ръководили от развитието на пазара и са адаптирали обхвата на проекта в съответните насоки (в посока към разширяване или свиване, в зависимост от вида на инвестицията). При все това тези промени са незначими на фона на цялостното решение за преобразуване на военната база в гражданско летище. Графиката по-долу (фигура 3) показва капиталовите разходи, както са представени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (посочени в реално изражение към 2010 г.). Както се вижда, макар и срокът и размерът на инвестициите да са актуализирани както през 2011, така и през 2012 г., тези промени са несъществени на фона на общия мащаб на проекта. През 2010 г. реалните КР са изчислени на около […] млн. PLN и тази сума нараства […] до около […] млн. PLN както през 2011, така и през 2012 г. (т.е. […] % за инвестиционен период от почти 20 години).
(112)
По същество, в този случай Комисията трябва да оцени серия от инвестиционни решения, взети от едни и същи публични акционери в рамките на кратък период (който не се характеризира с възникването на непредвидени събития), за изпълнението на практика на един и същ инвестиционен проект. Поради това актуализациите на ПИУПИ от 2011 и 2012 г. не могат да трансформират инвестиционно решение, което не съответства на ПИУПИ към момента на вземането му, в разумно инвестиционно решение. Актуализациите могат в най-добрия случай да покажат, че полските органи са действали като частен инвеститор само ако сочат че, чрез инвестиране на допълнителни средства, проектът би отбелязал възвръщаемост, която в достатъчна степен възстановява инвестирания/подлежащия на инвестиране капитал (или която в достатъчна степен възстановява този капитал дори и като се вземе под внимание рискът да се наложи възстановяването на всяка неправомерно получена помощ в миналото).
Фигура 3
КР (в 1 000 PLN), както са предвидени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (в реално изражение към 2010 г.)
[…]
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.:
(113)
Проучването относно ПИУПИ за 2010 г., предоставено от Полша, се основава на бизнес план, прогнозиращ бъдещите парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2010-2040 г. Към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ Полша очаква летището да започне да обслужва трафика в рамките на общата авиация през 2011 г., чартърни полети през 2013 г. и полети на НТП през 2015 г. Това ще доведе до постоянно нарастване на броя на обслужените пътници от […] пътници през 2013 г. до почти […] млн. през 2024 г. и 1,753 млн. през 2040 г. (както е показано в таблица 5 по-долу).
Таблица 5
Прогнози за трафика на летище Гдиня, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (в хиляди)
Очаквано развитие на пътническия трафик (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
Година
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Брой пътници
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г., дружеството ще реализира печалби на ниво EBITDA (печалба преди лихви, данъци и амортизации), считано от 2018 г. Годишният дисконтиран паричен поток ще бъде положителен, считано от 2020 г., както се вижда от фигурата по-долу (фигура 4). Въпреки това, на кумулативна база (т.е. при ежегодно агрегиране на паричните потоци за предходните години), общият DCF за целия период 2010-2040 г. се очаква да бъде отрицателен (както се вижда от фигура 1). С други думи, положителните парични потоци, които се очаква да бъдат генерирани от 2018 г., не са достатъчно високи, за да неутрализират силно отрицателните парични потоци за ранните инвестиционни периоди.
Фигура 4
DCF в ’000 PLN (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
[…]
Източник:
въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
(115)
Очакванията са, че след 2040 г. управляващият летището орган ще реализира непрекъснат растеж при устойчив темп на нарастване на свободния паричен поток от […] %. На базата на това допускане Полша изчислява крайната стойност на летищния оператор през 2040 г. Дисконтираната крайна стойност възлиза на […] млн. PLN.
(116)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. сочи положителна стойност на собствения капитал (47) от […] млн. PLN (т.е. около […] млн. EUR). В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната цена на капитала на управляващия летището орган ([…] %).
(117)
Комисията отбелязва, че ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите. Съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г. приходите от НТП и чартърни полети (пътнически такси, такси за приземяване и паркиране) заемат [80 - 90] % от всички приходи през 2040 г. и средно [80 - 90] % от всички приходи за целия разглеждан период, а именно от 2010 до 2040 г. Комисията отбелязва, че този факт е в противоречие със становищата на Полша, че дейностите на летище Гдиня ще допълват тези на летище Гданск, тъй като летище Гдиня ще се насочи предимно към дейности в сферата на общата авиация. На практика, както се вижда от представените по-горе данни, НТП и чартърните полети са основният източник на приходи през повечето години, обхванати от прогнозата. Въпреки това, както ще бъде обяснено по-долу, по-голямата част от приходите на летище Гданск също произлиза от НТП и чартърни полети (вж. съображение 121).
(118)
Отчитайки търсенето от страна на пътници и въздушни превозвачи, Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще има същия обхват на обслужване като летище Гданск, което се намира само на 25 км от летище Гдиня. След разширението от 2012 г. летище Гданск може да обслужва до 5 млн. пътници, а за 2015 г. е предвидено допълнително разширяване на капацитета до 7 млн. пътници. През 2010 г., т.е. към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., този план за разширение вече е публично оповестен (48). Освен това публичното финансиране за разширяването на капацитета на летище Гданск до 5 млн. пътници също е оповестено на Комисията на 24 септември 2008 г. в рамките на дело № N472/08 за държавна помощ и е одобрено от Комисията на 5 февруари 2009 г. (49).
(119)
Полша информира Комисията, че генералният план, изготвен за летище Гданск през 2010 г. (50), предвижда удължаване на пистата, перони и друга летищна инфраструктура, в резултат на което в бъдеще летище Гданск ще може да обслужва над 10 млн. пътници годишно.
(120)
В допълнение към това Комисията отбелязва, че през 2010 г. летище Гданск е обслужвало 2,2 млн. пътници (т.е. то е използвало 45 % от своя капацитет, включително капацитета в процес на изграждане). Според предоставените от летище Гданск прогнози в периода до 2020 г. ще се използват само между 50 и 60 % от наличния капацитет (51). Тези прогнози не вземат под внимание пускането в експлоатация на летище Гдиня (т.е. предполага се, че цялото търсене в обхвата на обслужване ще бъде задоволено от летище Гданск). Комисията отбелязва, че летище Гданск ще бъде в състояние да задоволява търсенето в региона за дълъг период от време, т.е. най-малко до 2030 г., дори и при допускането за динамичен ръст на пътническия трафик.
(121)
Както е посочено по-горе, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня предвижда по-голямата част от приходите (средно [80-90] % за целия период 2012-2040 г.) да бъде генериран от НТП и чартърни авиокомпании. В тази връзка Комисията отбелязва, че летище Гданск също обслужва предимно НТП и чартърен трафик. През 2010 г. полетите на НТП и чартърните полети заемат дял от 72 % от целия пътникопоток, обслужван от летище Гданск (52).
(122)
С оглед на непосредствената близост до друго утвърдено и ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел и разполагащо със значителен резервен капацитет в дългосрочен план, Комисията счита, че способността на управляващия летище Гдиня орган да привлече трафик и пътници ще зависи до голяма степен от размера на предлаганите на авиокомпаниите летищни такси, по-специално в сравнение с тези на най-преките конкуренти.
(123)
В тази връзка Комисията отбелязва, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предвижда пътническа такса за чартърни полети и за полети на НТП в размер на 25 PLN/PAX (6,25 EUR) до 2014 г. и 40 PLN/PAX (10 EUR) от 2015 г. (до 2040 г.). Таксата за приземяване за същата категория полети е установена на 25 PLN/тон (6,25 EUR) за целия период (при допускане, че средното MTOW (максимално излетно тегло) е 70 тона), докато таксата за паркиране се определя на 4 PLN (1,0 EUR) за 24 ч/тон (при средно MTOW от 70 тона). Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г. определените ценови равнища са сравними с тези на други регионални летища към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Цените на летище Гдиня също са определени въз основа на допускането, че няма да съществува конкуренция от страна на летище Гданск.
(124)
Комисията отбелязва също така, че тарифните ставки, прилагани от летище Гданск от 31 декември 2008 г., фиксират стандартната пътническа такса на 48 PLN/PAX (12,0 EUR), стандартната такса за приземяване на летателен апарат с тонаж над 2 тона (т.е. включително всички чартърни самолети и самолети на НТП) на 25 PLN/тон (6,25 EUR) и таксата за паркиране на 4,5 PLN/24 ч/тон (1,25 EUR).
(125)
Въпреки това Комисията отбелязва, че тарифните ставки, прилагани на летище Гданск, предлагат също така различни намаления и отстъпки по отношение на, inter alia, полети на НТП. Летище Гданск прилага намалена пътническа такса от 24 PLN/PAX (6 EUR) за всички нови въздушни линии (считано от 1 януари 2004 г.) и за всички увеличения на честотата на полетите на летателни апарати с MTOW между 50 и 100 тона (напр. Airbus A320 и Boeing 737 и други летателни апарати, използвани от НТП). Таксата за приземяване, прилагана за такива въздушни линии, също е намалена с 50 % (т.е. до 12,5 PLN/тон). Таксата за паркиране отпада напълно, ако честотата на полетите по дадена въздушна линия е най-малко 6 пъти седмично. В допълнение към това стандартната пътническа такса е намалена първоначално с 23 PLN за всички заминаващи пътници по редовни вътрешни линии. Впоследствие се прилага съответната отстъпка. Вземайки под внимание намалението и отстъпките, прилагани от летище Гданск, Комисията счита, че средните летищни такси, предвидени за летище Гдиня, са значително по-високи от тези на утвърденото съседно летище.
(126)
Прилагайки въпросните летищни такси, летище Гдиня, като нов участник, няма да бъде в състояние да привлече значителен трафик, когато в същия обхват на обслужване съществува утвърдено летище, което разполага с резервен капацитет и прилага по-ниски нетни такси за нови линии и увеличаване на честотата на полетите по съществуващите линии. Комисията отбелязва също така, че тарифата на летищните такси на летище Гданск предвижда намалените такси да се прилагат до 31 декември 2028 г. Поради факта, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (въз основа на бизнес плана на летищния оператор към този момент) разглежда летищните такси като основния източник на приходи за управляващия летището орган, Комисията счита това решение за доказателство, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не е достатъчно надеждно и убедително, за да демонстрира, че въпросният инвестиционен проект би бил реализиран от частен инвеститор.
(127)
Имайки предвид, че както летище Гдиня, така и летище Гданск ще се насочат предимно към нискотарифни и чартърни превозвачи, че летище Гданск не използва своя пълен капацитет, че неговите действащи такси са по-ниски от заложените в бизнес плана на летище Гдиня, както и непосредствената близост на двете летища, Комисията счита също така, че предположението, че няма да съществува ценова конкуренция между двете летища, е погрешно.
(128)
Комисията отбелязва също така, че към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. нетните такси (стандартни такси след приспадане на приложимите отстъпки), прилагани на летище Бидгошч (разположено на 196 километра и 2 часа и 19 минути с автомобил от летище Гдиня) и летище Шчечин (разположено на 296 километра и 4 часа и 24 минути с автомобил от летище Гдиня), второто и третото най-близки полски регионални летища, са значително по-ниски (53).
(129)
С оглед на гореизложеното и предвид непосредствената близост на друго ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел, Комисията счита че летищните такси, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., които са по-високи от прилаганите от летище Гданск и други близки регионални летища, са нереалистични. Освен това, отчитайки нивото на конкурентоспособност на летище Гдиня, Комисията счита, че прогнозите за трафика, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., се основават на нереалистични предположения.
(130)
Следва да се отбележи също така, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не включва нито анализ на чувствителността, нито оценка на потенциалните сценарии за очакваните резултати (най-песимистичен, най-оптимистичен и базов сценарий). Поради това Комисията стига до заключението, че сценарият, представен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., изглежда се основава на твърде оптимистични предположения по отношение на обема на пътническия трафик и размера на таксите.
(131)
Комисията отбелязва, че намаляването на годишните приходи от пътнически такси, свързани с НТП и чартърния трафик, само с […] % (през прогнозния период 2010-2040 г.), води до отрицателна стойност на собствения капитал за публичните акционери. Такъв спад на приходите може да възникне ако таксите и/или трафикът са по-ниски от предполагаемото. В тази връзка следва да се отбележи, че летищните такси съгласно бизнес плана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. вече са с […] % по-високи от тези на летище Гданск (54). В този смисъл много малко вероятно е летище Гдиня да бъде в състояние да привлече трафик, без да предложи значително намаление на таксата от 40 PLN (10 EUR) съгласно бизнес плана. Поради това високата чувствителност на NPV спрямо привидно незначителното намаление на летищните такси (в резултат на реалистични предположения) поражда значително съмнение за правдоподобността на първоначалния бизнес план.
(132)
Макар и проучването относно ПИУПИ от 2010 г. да се основава на прогнози за трафика, налични към този момент, и да не следва да се използва ex-post информация за пряка оценка на проучването относно ПИУПИ, Комисията въпреки това отбелязва степента, в която тези прогнози са прекалено оптимистични. Действително, сравнението на прогнозите за трафика от 2010 и 2012 г. показва значителни различия. Освен че началото на проекта е забавено, през периода на положителна EBITDA всяка година прогнозите за трафика са занижавани с […] до […] %. Тази значителна корекция само след две години и без наличието на значителна промяна на обстоятелствата представлява полезна проверка на достоверността на първоначалните предположения. Тя показва също така, че проведените от Комисията проверки на чувствителността (които са с по-малка тежест) са особено красноречиви по отношение на нереалистичния характер на предположенията, на базата на които е направено заключението, че проектът е целесъобразен.
Таблица 6
Сравнение на прогнозите за пътническия трафик, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо PAX в
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Разлика (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Ра злика (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Допълнителните тестове за чувствителността сочат, че проектът би станал нерентабилен при спадане на общите годишни приходи само с […] % за целия прогнозен период или при спадане на приходите с […] % и увеличаване на оперативните разходи с […] %. Следователно рентабилността на инвестицията е силно чувствителна спрямо незначителни промени в базовите предположения. Комисията счита, че тези промени са несъществени в сравнение с промените, направени в следващите проучвания относно ПИУПИ.
(134)
Предприетите от Комисията проверки за чувствителността изглеждат още по-уместни предвид факта, че само след по-малко от една година след проучването относно ПИУПИ от 2010 г. полските органи получават актуализиран анализ, показващ, че NPV на проекта ще бъде значително по-ниска и ще възлиза едва на […] млн. PLN (около […] EUR). Така през май 2011 г. NPV на проекта е намалена с […] % спрямо първоначалния проект.
(135)
Освен това Комисията отбелязва, че положителните резултати от проучването относно ПИУПИ от 2010 г. зависят също така до голяма степен от крайната стойност на инвестицията в края на периода, обхванат от бизнес плана (т.е. през 2040 г.). Действително дисконтираният паричен поток на дружеството за периода 2010-2040 г. е отрицателен и възлиза на (-[…] млн.) PLN. Дисконтираната крайна стойност към 30 юни 2010 г. възлиза на […] млн. PLN.
(136)
Крайната стойност се основава на предположенията, че годишният темп на растеж на паричния поток на инвестицията след 2040 г. ще възлиза на […] %. Съгласно стандартната практика темпът на растеж на дадено предприятие не следва да превишава този на икономиката, в условията на която то функционира (т.е. от гледна точка на ръста на БВП). Действително крайната стойност се изчислява към момента, когато се очаква фирмата да достигне зрялост и следователно периодът на интензивен растеж на фирмата е приключил. Имайки предвид, че икономиката обхваща както предприятия с динамичен растеж, така и предприятия със стабилен растеж, се очаква темпът на растеж на зрелите фирми да бъде по-нисък от средния темп на растеж за икономиката като цяло. В своите коментари Полша не е посочила базата, на която е избрала дългосрочен темп на растеж от […] %, но е обяснила, че дългосрочният темп на растеж представлява номинален темп на растеж. Въз основа на информация, предоставена от МВФ, Комисията е констатирала, че прогнозите за ръста на реалния БВП в Полша от началото на 2010 г. показват, че номиналният темп на растеж на полската икономика ще варира от 5,6 % през 2011 г. до 6,6 % през 2015 г. При равнище на инфлация от порядъка на 2,5 % може да се очаква реалният БВП да нарасне с 4 %. Следователно изборът на номинален темп на растеж от […] % за летище Гдиня може на пръв поглед да съответства на наличната към момента информация и на стандартната практика да се избира по-нисък темп на растеж от растежа на икономиката. Въпреки това, избирайки дългосрочен темп на растеж, по-висок от ръста на инфлацията (която се изчислява на 2,5 % през април 2010 г.), бизнес планът предвижда, че летището ще продължи да бележи ръст всяка година след 2040 г.
Таблица 7
Данни и прогнози за БВП и инфлацията, предоставени от МВФ през април 2010 г.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% ръст на БВП
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% ръст на БВП
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% инфлация
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Източник:
Международен валутен фонд, база данни „Световна икономическа перспектива“, април 2010 г. (изтеглено от http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Освен това Комисията отбелязва, че в този случай, с оглед особено дългия прогнозен период и отдалечеността на датата, за която е изчислена крайната стойност, задачата за определяне на най-подходящия темп на растеж става още по-сложна, а несигурността още по-голяма. На практика прогнозите за ръста на БВП рядко се правят за период, по-голям от пет години, докато в този случай моделът трябва да прогнозира разумен темп на растеж за летището след период на експлоатация от 30 години. Този факт показва, че един разумен инвеститор би предприел серия от тестове за чувствителност.
(138)
В тази връзка следва да се отбележи, че в последващите актуализации на първоначалния бизнес план темпът на устойчив растеж е намален от […] % на […] %. Въпреки това Полша не е предоставила ясни обяснения за намалението. Крайната стойност е функция на предполагаемия постоянен темп на устойчив растеж, но също така и на прогнозираните постъпления, очаквани по време на периода на устойчив растеж. Комисията е извършила няколко теста за чувствителност, които потвърждават, че заключението на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е силно чувствително на слаби и реалистични промени в базовите предположения. На първо място темпът на устойчив растеж, при който бизнес планът от 2010 г. сочи отрицателна NPV, е около […] %. Въпреки това, допускайки че приходите са само с […] % по-ниски от прогнозираните, темпът на устойчив растеж, при който проектът става нерентабилен, е […] %.
(139)
Моделът на темп на устойчив растеж, използван за изчисляване на крайната стойност в този случай, изисква също така да се направят предположения за датата, на която фирмата ще започне да бележи ръст с устойчив темп, който може да поддържа постоянно. В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. тази дата е определена на 2040 г., което означава прогнозен период от 30 години (2010-2040 г.). В актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. прогнозният период е намален до 18 години (2012-2030 г.), а крайната стойност е изчислена съответно за 2030 г. Ако същият времеви хоризонт се приложи за проучването относно ПИУПИ от 2010 г., NPV ще стане отрицателна.
(140)
Комисията посочва също така, че проучването относно ПИУПИ от 2012 г. изрично отбелязва, че един разумен инвеститор би взел под внимание факта, че проектът е свързан с особено дълъг времеви хоризонт преди достигането на рентабилност (вж. раздел 4.10.1.2 от проучването относно ПИУПИ от 2012 г., в което се прави заключението, че „Получената положителна нетна настояща стойност доказва, че инвестицията в летище Гдиня-Косаково може да представлява бизнес интерес за потенциални инвеститори. При все това, преди да се вземат каквито и да е решения, инвеститорите ще трябва да вземат под внимание също така дългосрочния инвестиционен хоризонт, характерен за инфраструктурните инвестиционни проекти“).
(141)
Комисията отбелязва, че през 2010 г., когато е проведено първото проучване относно ПИУПИ, бизнес планът и изчисленията на NPV вземат под внимание всички капиталови разходи, включително разходите, свързани с публичните задължения (противопожарна служба, сигурност, митници и др.). Комисията отбелязва, че този подход изглежда правилен, имайки пред вид, че тези разходи са неизменно свързани с изграждането и експлоатацията на летища (и поради това са допълнителни спрямо разходите за проекта).
(142)
Въпреки това Комисията е оценила също така рентабилността на проекта въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., без да отчита капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика.
(143)
Предоставената от Полша информация не дава възможност за точно определяне на елементите от капиталовите и оперативните разходи, които се отнасят за публичната сфера. Комисията отбелязва, че в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша е обособила самостоятелно инвестициите, които попадат в обхвата на публичната политика; не такъв е случаят обаче с проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Въпреки това Комисията е преизчислила NPV, изключвайки определен брой разграничими елементи от капиталови разходи, които са ясно свързани със сферата на публичните дейности. По-специално Комисията е преизчислила NPV, изключвайки следните капиталови разходи: „Противопожарни коли и оборудване“, „Летищни огради и наблюдение“ и „Оборудване за летищна охрана“, възлизащи на […] млн. PLN (обща номинална стойност).
(144)
В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изключването на разходите в сферата на публичните задължения води до увеличаване на дисконтирания паричен поток до около (-[…]) млн. PLN (или с други думи очакваната дисконтирана загуба за периода 2010-2040 г. спада с […] млн. PLN от (-[…]) млн. PLN на (-[…]) млн. PLN). Имайки предвид, че крайната стойност не е променена (и е равна на […] млн. PLN), NPV на проекта нараства от […] млн. PLN на […] млн. PLN (т.е. тя се увеличава от […] млн. EUR на около […] млн. EUR).
(145)
Проведени са допълнителни тестове за чувствителност, които показват, че NPV става отрицателна, ако се направят следните промени: намаление на общите приходи с […] %, намаление на приходите от летищни такси с […] % или намаление на общите приходи с […] %, при разходи, по-високи с […] % (всички на годишна база). Предвид силно нереалистичните предположения относно летищните такси (с […] % по-високи от тези за летище Гданск (55)) и твърде оптимистичните прогнози за трафика (преразгледаните прогнозни данни са от […] % до […] % по-ниски от първоначално предвидените) тези тестове за чувствителност сочат, че малко по-реалистични предположения водят до извода, че проектът не би бил рентабилен.
(146)
Щом разграничимите разходи в публичната сфера, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., бъдат изключени, тестовете за чувствителност сочат, че NPV ще стане отрицателна, ако очакваните приходи от летищни такси от НТП (без летищните такси за чартърните полети да бъдат намалени) бъдат намалени с […] % годишно, а приходите от чартърни полети, всички други приходи, оперативните разходи и капиталовите разходи се задържат на нивата, прогнозирани в бизнес плана (считайки, че приходите от НТП започват да бъдат генерирани през 2017 г. и прогресивно нарастват във времето).
(147)
Освен това следва да се припомни, че проектът е рентабилен само от гледна точка на крайната стойност (т.е. стойността на летището към 2040 г., допускайки постоянен годишен ръст на паричния поток в размер на […] %). В периода до 2040 г. проектът генерира отрицателен паричен поток.
(148)
Поради това, дори и рентабилността на проекта да се оценява въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., като се изключват капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика, не може да се направи категорично заключение, че частен инвеститор би осъществил въпросната инвестиция.
Обобщение и заключение
(149)
Преобразуването на летище Гдиня е свързано със значителна инвестиция и дълъг период на отрицателни парични потоци. В действителност бизнес планът показва, че кумулативният дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г. е отрицателен (-[…] млн. PLN или - […] млн. EUR). Според бизнес плана проектът бележи положителни стойности единствено от гледна точка на дисконтираната крайна стойност от […] млн. PLN, изчислена за 2040 г. и за целия последващ период, допускайки, че летището бележи ежегодно и постоянно след това ръст с номинален темп от […] %. Въпреки значителната несигурност, характерна за такъв дългосрочен проект, бизнес планът не съдържа анализ на чувствителността и поради това се различава от анализа, който един разумен инвеститор би предприел по отношение на такъв проект.
(150)
Освен това в анализа на Комисията се стига до заключението, че бизнес планът се основава на редица предположения, които са оптимистични и нереалистични с оглед на близостта на летище Гданск, което има същия бизнес модел, резервен капацитет и планове за разширяване. Няколко теста за чувствителност показват, че NPV на проекта става отрицателна в случай на незначителни и реалистични промени на основните предположения.
(151)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че частният инвеститор не би решил да предприеме въпросния инвестиционен проект въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това решението на общините Гдиня и Косаково предоставя на управляващия летището орган икономическо предимство, което той не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(152)
Що се отнася до проведените през 2011 и 2012 г. проучвания относно ПИУПИ (и средствата, които Полша заявява, че са инжектирани в управляващия летището орган след тези проучвания), Комисията счита, че тези капиталови инжекции са заложени още в споразумението на акционерите, подписано на 11 март 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), т.е. преди да бъдат проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. Поради това, когато са проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г., инвестиционните решения на акционерите вече са взети, макар и да са изпълнени на по-късен етап. Освен това Комисията счита, че капиталовите инжекции, направени след като проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. са проведени, не могат да се считат за самостоятелно взети независими инвестиционни решения, тъй като те се отнасят за същия инвестиционен проект, който публичните акционери са започнали да изпълняват най-късно през 2010 г., и представляват единствено корекции или изменения на първоначалния проект.
(153)
Поради това, както вече беше посочено, Комисията счита, че проучванията могат да демонстрират, че Полша е действала като частен инвеститор само ако покажат, че инвестирането на допълнителни средства би позволило на проекта да генерира подходяща възвращаемост на вече инвестирания капитал и на капитала, който предстои да бъде инвестиран (или би генерирал подходяща възвращаемост на този капитал дори и като се вземе под внимание рискът от възстановяване на всякаква неправомерно получена в миналото помощ).
(154)
Въпреки това проучванията далеч не показват посоченото по-горе и изглеждат неправдоподобни поради причини, които ще бъдат изложени по-долу.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г.
(155)
Първата актуализация на проучването относно ПИУПИ е проведена през май 2011 г. Макар и капиталовите инжекции, направени след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди май 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика. В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. приходите от проекта остават непроменени, но капиталовите разходи са увеличени (вж. фигура 3, посочваща кумулативните инвестиционни разходи в реално изражение към 2010 г.). Това проучване взема също така под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. WACC е слабо намалена (от […] % на […] %), а дългосрочният темп на растеж е намален от […] % на […] %. Тези актуализации водят до значително по-ниска NPV от […] млн. PLN (около […] EUR). Това се дължи на по-високи загуби (дисконтираният паричен поток за периода 2011-2030 г. би възлязъл на -[…] млн. PLN), а крайната стойност би спаднала слабо до […] млн. PLN.
(156)
Поради това Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) в гражданско летище, не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(157)
Полша счита, че Комисията следва да направи преценка за съответствието с ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. С цел да отговори на този аргумент, макар и капиталовите инжекции, реализирани след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди това (в допълнение към това вж. съображение 33), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика.
(158)
Комисията отбелязва, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. Актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. показва, че предоставеното на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd финансиране води до положителна стойност на собствения капитал от […] млн. PLN (около […] млн. EUR) за неговите акционери. В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната от управляващия летището орган цена на капитала ([…] %).
(159)
Проучването относно ПИУПИ от 2012 г. сравнява стойността на собствения капитал на дружеството при допълнителни инвестиции и в случай че новото летище бъде пуснато в експлоатация („базов сценарий“) със стойността на собствения капитал на дружеството при липса на допълнителни инвестиции и в случай че инвестиционният проект бъде прекратен през юни 2012 г. („съпоставителен сценарий“) (56).
(160)
В този контекст Комисията вече е направила заключението, че капиталовите инжекции, направени след 2010 г., не могат да се разглеждат отделно от първоначалното инвестиционно решение, взето през 2010 г. Правилният съпоставителен сценарий през 2010 г. би бил изпълнението на проекта да не бъде започнато. Според Полша договорът за аренда позволява Косаково да използва земята единствено за гражданско летище. Комисията отбелязва, че един частен инвеститор изобщо не би сключил такова споразумение, ако планът за разработване на ново гражданско летище в областта не е показал реалистична възможност за реализиране на печалба от такава инвестиция. Поради това съпоставителният сценарий, описан в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е нарушен от предходно решение, което, само по себе си, не отразява поведението на частен инвеститор. С други думи, правилният съпоставителен сценарий през 2010 и 2012 г. би бил проектът за изграждане на въпросното гражданско летище да не бъде реализиран, тъй като всички капиталови инжекции и проведените от Полша проучвания относно ПИУПИ се отнасят за изпълнението на същия инвестиционен проект.
(161)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че базовият сценарий съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., предоставена от Полша, се основава на бизнес план, предвиждащ бъдещи парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2012-2030 г. (т.е. период на висок растеж) (57). Очакваните бъдещи парични потоци се основават на предположението, че летището ще започне своята дейност през 2013 г. Към момента, когато се провежда актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., Полша очаква летището да обслужва около […] пътници през 2014 г. и постепенно да разширява своята дейност, така че да обслужва до […] пътници през 2020 г. и около […] през 2028 г. (вж. прогнозата за развитие на пътническия трафик в таблица 8 по-долу).
Таблица 8
Прогнози за пътническия трафик за летище Гдиня (в ’000)
Очакван ръст на броя пътници
Година
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Общо
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
Съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. се очаква след 2030 г. летищният оператор да бележи непрекъснат растеж при темп на устойчив растеж от […]. На базата на това предположение Полша е изчислила крайната стойност ла летищния оператор през 2030 г.
(163)
Комисията отбелязва, че, както е посочено в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните авиационни приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите.
(164)
Що се отнася до очакваното развитие на пътническия трафик, Полша твърди, че търсенето на услуги за въздушен превоз на пътници ще се увеличава в бъдеще и предвид очаквания ръст на БВП на Полша и развитието на региона. Поради това Полша счита, че прогнозите за трафика са консервативни, както и че реалният трафик би могъл да бъде по-висок от прогнозирания. Според Полша извършената през март 2013 г. актуализация на прогнозата за трафика в региона предвижда по-висок трафик, отколкото актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(165)
Полша заявява, че бизнес планът прогнозира, че летище Гдиня ще обслужва по-малко от […] % от пътническия трафик в региона. Освен това Полша счита, че развитието на пазара за въздухоплавателни услуги в Померания позволява също така съществуването на едно допълнително малко летище, допълващо предлаганите от летище Гданск услуги.
(166)
По отношение на търсенето от страна на пътниците Комисията счита, че аргументите, представени в съображения 118-129, относно конкуренцията между летище Гдиня и летище Гданск за авиолинии и за пътници, са приложими също така за оценката на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(167)
Комисията отбелязва по-специално, че размерът на летищните такси, посочени в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е същият като заложения в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Според Полша таксите, използвани в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., не се различават съществено от стандартните тарифи, прилагани от други малки летища в Полша. Полша обяснява, че размерът на таксите, заложени в бизнес плана, представлява средна стойност за целия период на бизнес плана (т.е. 2014-2040 г.) и предполага, че в дългосрочен план таксите, прилагани от летище Гданск, ще трябва да се увеличат успоредно с подобряването на стандартите на обслужване на това летище.
(168)
Тъй като през 2012 г. летищата в Гданск, Бидгошч и Шчечин са прилагали същите тарифи като през 2010 г. (включително същите отстъпки), оценката на Комисията за размера на таксите, посочени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, е същата като тази по отношение на проучванията относно ПИУПИ от 2010 г. (вж. съображения 122-129).
(169)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективата за рентабилност, не би взел инвестиционно решение по отношение на въпросния проект, базирайки се на такси, които са значително по-високи от нетните такси, прилагани от други регионални летища в Полша (58), особено от летище Гданск.
(170)
Комисията отбелязва също така, че стрес-тестът, проведен от Полша, показва, че стойността на собствения капитал става отрицателна, ако пътническата такса бъде намалена до […] PLN. В тази връзка Комисията отбелязва, че една намалена летищна такса, сравнима с летищните такси, заплащани на други регионални летища в Полша (напр. Гданск, Бидгошч, Шчечин, Люблин), би довела до отрицателна стойност на собствения капитал.
(171)
Освен това Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика не би установил по-висок размер на своите такси въз основа на предположението, че таксите на летище Гданск ще се увеличават в дългосрочен план. В тази връзка Комисията отбелязва, че тарифните ставки, използвани от летище Гданск, предвиждат прилагането на отстъпки до 2028 г. (т.е. за период само с две години по-кратък от този, заложен в бизнес плана съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). На тази основа, дори и ако летищните такси на летище Гданск бъдат увеличени след 2028 г., Комисията счита, че прогнозираните средни летищни такси за периода на бизнес плана (т.е. до 2030 г.) остават по-високи от средното равнище за конкурентното летище.
(172)
Полша е потвърдила, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание оперативните разходи, свързани с военната дейност на летището. Очаква се тези разходи да бъдат компенсирани от държавата. Полша е потвърдила също така, че все още не е постигнато официално споразумение за споделяне на разходите (както оперативните, така и инвестиционните разходи) между летище Гдиня и военните, използващи летището.
(173)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би базирал своята оценка единствено на резултати, предвидими към момента на вземане на инвестиционното решение. Поради това Комисията счита, че при оценката на съответствието на инвестицията с ПИУПИ не трябва да се взема под внимание възможното намаление на разходите чрез споделянето на разходите с военните, използващи летището (и въздействието върху общите разходи и приходи на летището). В действителност проучването относно ПИУПИ от 2012 г. не определя количествено намаленията на разходите, които управляващият летището орган би могъл да реализира в тази връзка.
(174)
Както и при проучването относно ПИУПИ от 2010 г., общият DCF за проекта за периода 2012-2030 г. е отрицателен, както е показано на фигура 5. Летището ще започне да генерира положителни парични потоци за пръв път през 2020 г., но дългият инвестиционен период означава, че кумулативният (дисконтиран) паричен поток ще остане отрицателен за прогнозния период.
Фигура 5
Кумулативен (реален) DCF (в PLN) съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
[…]
(175)
Следователно Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня в гражданско летище не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Актуализация от ноември 2013 г.
(176)
Комисията счита също така, че измененията в инвестиционния план, насочени към генериране на допълнителни приходи от продажбата на гориво от летището (без намесата на външен оператор) и предлагане на навигационни услуги, не трябва да се вземат под внимание при извършването на преценка дали инвестицията съответства на ПИУПИ. Полша е потвърдила, че тези възможни допълнителни източници на приходи не са включени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проучването относно ПИУПИ от 2011 г. или актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, тъй като нито публичните акционери, нито дружеството са можели да бъдат сигурни към момента на изготвяне на тези проучвания, че ще получат всички разрешения и концесии, необходими за предоставянето на такива услуги. Поради липсата на възможност необходимите разрешения и концесии да бъдат получени към момента на провеждане на проучванията относно ПИУПИ Комисията не може да ги вземе под внимание със задна дата.
Заключение
(177)
Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено от общините Гдиня и Косаково на управляващия летището орган, е несъвместимо с ПИУПИ. Поради това Комисията счита, че въпросната мярка предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd икономическо предимство, което дружеството не би получило при нормални пазарни условия.
5.1.4. Избирателност
(178)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, за да бъде дадена мярка определена като държавна помощ, тя трябва да облагодетелства „определени предприятия или производството на определени стоки“. В конкретния случай Комисията отбелязва, че капиталовите инжекции се отнасят единствено за Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради това те се считат за избирателни по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
5.1.5. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(179)
Когато предоставена от държава членка помощ укрепва позициите на едно предприятие спрямо други конкурентни предприятия в рамките на вътрешния пазар, се счита, че последните са засегнати от помощта (59). Икономическото предимство, предоставено чрез въпросната мярка, укрепва икономическите позициите на летищния оператор, тъй като летищният оператор ще може да започне своя стопанска дейност, без да извършва присъщите инвестиционни и оперативни разходи.
(180)
Както е посочено в раздел 5.1.1, експлоатацията на дадено летище представлява икономическа дейност. Съществува конкуренция, от една страна, между летищата за привличане на авиокомпании и съответния въздушен трафик (пътнически и товарен) и, от друга страна, между управляващите летищата органи, които могат да се конкурират помежду си да им бъде възложено управлението на дадено летище. Освен това Комисията подчертава, по-специално по отношение на НТП, че летищата, разположени в различни обхвати на обслужване и в различни държави членки, също могат да се конкурират помежду си за привличане на тези авиокомпании. Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще обслужва около […] 000 пътници до 2020 г. и до 1 млн. пътници през 2030 г.
(181)
Както е отбелязано в параграф 40 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г., не е възможно да се изключат дори и малки летища от приложното поле на член 107, параграф 1 от ДФЕС. С оглед на прогнозирания трафик на летище Гдиня и близостта на летището до летище Гданск (намиращо се на разстояние от не повече от около 25 км), Комисията счита, че конкуренцията и търговията между държавите членки могат да бъдат засегнати.
(182)
Въз основа на аргументите, представени в съображения 179-181, предоставеното на управляващия летище Гдиня орган икономическо предимство укрепва позициите му спрямо неговите конкуренти на пазара на доставчици на летищни услуги на Съюза. Поради това разглежданото публично финансиране нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
5.1.6. Заключение
(183)
С оглед на аргументите, представени в съображения 83-182, Комисията счита, че предоставените на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капиталовите инжекции представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Тъй като финансирането вече е било предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, Комисията счита също така, че Полша е нарушила забраната, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС (60).
5.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(184)
Комисията е извършила преценка дали въпросната помощ може да се счита за съвместима с вътрешния пазар. Както е описано по-горе, помощта се състои във финансиране на инвестиционните разходи, свързани със започването на дейността на летище Гдиня, и на оперативните загуби през първите години от експлоатацията на летището (т.е. до 2019 г., включително, както съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г., така и съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.).
(185)
Член 107, параграф 3 от ДФЕС предвижда някои изключения от общото правило, определено в член 107, параграф 1 от ДФЕС, че държавната помощ е несъвместима с вътрешния пазар. За въпросната помощ може да се направи преценка единствено въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който предвижда, че: „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар. В тази връзка Насоките за въздухоплаването от 2005 г. предвиждат рамка за извършване на преценка дали помощи, предоставени на летищни оператори, могат да бъдат счетени за съвместими по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Те посочват определен брой критерии, които Комисията трябва да вземе под внимание.
5.2.1. Инвестиционна помощ
(186)
Държавна помощ за финансиране на летищна инфраструктура е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако отговаря на условията, предвидени в параграф 61 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г.:
i)
изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.);
ii)
инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел;
iii)
инфраструктурата има задоволителни средносрочни перспективи за използване, особено по отношение на използването на съществуващата инфраструктура;
iv)
всички потенциални потребители имат равен и недискриминиращ достъп до нея; и
v)
развитието на търговията не е повлияно в степен, която да противоречи на интереса на Съюза.
(187)
Освен това, за да бъде съвместима с вътрешния пазар, държавната помощ за летища, като всяка друга мярка за държавна помощ, следва да има стимулиращ ефект и да бъде необходима и пропорционална на поставената правомерна цел.
(188)
Полша е на мнение, че публичното финансиране на проекта за преобразуване на аеродрум Гдиня отговаря на всички критерии за инвестиционна помощ, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г.
i) Изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.)
(189)
Комисията отбелязва, че Померания вече е ефективно обслужвана от летище Гданск, което е на разстояние само от около 25 км от планираното ново летище.
(190)
Летище Гданск е разположено непосредствено до околовръстния път на Зоната на трите града, който е част от високоскоростния път S6, заобикалящ Гдиня, Сопот и Гданск, и предоставя на голяма част от жителите на Померания лесен достъп до летището. Дори за жителите на Гдиня изграждането на ново летище, само по себе си, не би довело до значително подобрение на свързаността, тъй като и летище Гдиня, и летище Гданск се намират на разстояние от около 20-25 минути с автомобил от центъра на Гдиня.
(191)
Комисията отбелязва също така, че метрополната железопътна връзка в Зоната на трите града, която понастоящем се изгражда със съфинансиране от структурните фондове на Съюза, ще позволи на гражданите и на Гданск, и на Гдиня да пътуват директно от центъра на своя град до летище Гданск за около 25 минути. Метрополната железница в Зоната на трите града ще предостави също така на хората от други области на Померания директни или индиректни железопътни връзки до летище Гданск.
(192)
Комисията отбелязва също така, че понастоящем летище Гданск има капацитет от 5 млн. пътници годишно, докато реалният пътнически трафик за периода 2010-2013 г. е следният: 2010 г. - 2,2 млн., 2011 г. - 2,5 млн., 2012 г. - 2,9 млн., 2013 г. - 2,8 млн. Комисията отбелязва също така, че в момента летище Гданск се разширява, за да обслужва 7 млн. пътници годишно. Тази инвестиция ще бъде завършена през 2015 г.
(193)
Освен това, съгласно предоставената от Полша прогнозата за трафика за Померания, използвана за изготвянето на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., общото търсене в региона ще възлиза на […] пътници годишно […].
Таблица 9
Прогнози за трафика за Померания (в милиони)
2013 г.
2015 г.
2017 г.
2019 г.
2020 г.
2023 г.
2026 г.
2027 г.
2028 г.
2030 г.
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Комисията отбелязва също така, че съгласно предоставената от Полша информация, генералният план за летище Гданск предвижда допълнително разширяване на летището, за да обслужва над 10 млн. пътници годишно. В зависимост от развитието на трафика в бъдеще може да се вземе решение за разширяване на капацитета на летище Гданск над 7 млн. пътници.
(195)
Според Полша актуализираната прогноза (изготвена през март 2013 г.) показва, че търсенето в обхвата на обслужване се очаква да бъде по-високо от прогнозите за трафика от 2012 г. Според изменените прогнози търсенето в обхвата на обслужване ще бъде 9 млн. пътници през 2030 г. Въпреки това, дори и тази прогноза показва, че летище Гданск, само по себе си, ще бъде в състояние, без извършването на допълнителни инвестиции, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025 г. (въз основа на коригираните прогнози за трафика, посочени в съображение 45).
(196)
Освен това, съгласно предоставената от Полша информация, настоящият капацитет на пистата на летище Гданск възлиза на 40-44 кацания и излитания на час, въпреки че използваният понастоящем капацитет е средно 4,7 кацания и излитания на час.
(197)
Въз основа на предоставената от Полша информация (вж. съображения 192-196 по-горе) Комисията отбелязва, че през следващите години ще бъде използван само 50-60 % от капацитета на летище Гданск. Вследствие на това, дори при бърз ръст на броя на пътниците в Померания, летище Гданск ще е в състояние да задоволи търсенето от страна на авиокомпании и пътници в дългосрочен план.
(198)
Освен това Комисията отбелязва, че летище Гданск предлага повече от 40 национални и международни дестинации (както преки връзки от точка до точка, така и връзки до летищни възли за прикачване като Франкфурт, Мюнхен, Варшава и Копенхаген).
(199)
Както е посочено в съображение 60, Полша твърди, от една страна, че обхватът за разширяване на капацитета на летище Гданск е ограничен поради проектантски и екологични причини. От друга страна, тя твърди също така, че не съществуват никакви ограничения на обхвата за разширяване на капацитета на летище Гданск. Тъй като аргументите относно ограниченията за разширяване на капацитета са противоречиви и необосновани, Комисията счита, че не може да базира своята оценка на тях.
(200)
С оглед на резервния капацитет на летище Гданск, който в дългосрочен план няма да бъде използван напълно, и на плана за допълнително разширяване на капацитета на това летище, ако това е необходимо в дългосрочен план, Комисията не счита, че създаването на друго летище в Померания ще допринесе за развитието на региона. В допълнение към това, Комисията отбелязва, че Померания вече притежава добра свързаност благодарение на летище Гданск и че едно ново летище няма да подобри връзките с този регион.
(201)
Комисията отбелязва също така, че бизнес моделът за летище Гдиня предполага, че то ще се конкурира с летище Гданск за привличане на пътници на пазарите на НТП, чартърните полети и общата авиация. Освен това, създаването на ново летище, което да служи като резервно летище за аварийно кацане, не може да оправдае мащаба на инвестицията на летище Гдиня.
(202)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че инвестицията в летище Гдиня просто ще доведе до дублиране на инфраструктура в региона, което не е в съответствие с ясно определена цел от общ интерес.
ii) Инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел
(203)
Както е посочено в съображения 189-202, Комисията счита, че обхватът на обслужване на летище Гдиня е и ще продължи да бъде ефективно осъществяван от летище Гданск. В допълнение към това двете летища ще следват сходен бизнес модел и ще се насочат предимно към полети на НТП и чартърни полети.
(204)
Отчитайки липсата на ясно формулирана цел от общ интерес, Комисията счита, че инфраструктурата не може да бъде счетена за необходима или пропорционална на цел от общ интерес (вж. също съображение 202 по-горе).
iii) Средносрочните перспективи за използване на инфраструктурата са задоволителни, по-специално по отношение на използването на съществуваща инфраструктура
(205)
Както е посочено в точка i), летище Гдиня се намира само на 25 км от съществуващото летище Гданск и двете летища имат един и същ обхват на обслужване и сходен бизнес модел.
(206)
Понастоящем летище Гданск използва по-малко от 60 % от своя капацитет. Като се вземат под внимание извършваните в момента инвестиции, летище Гданск е в състояние, само по себе си, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025-2028 г., в зависимост от използваните прогнози, и неговото по-нататъшно разширяване е осъществимо.
(207)
Комисията отбелязва също така, че бизнес планът за летище Гдиня показва, че летището би генерирало около [80-90] % от своите приходи от обслужване на нискотарифни и чартърни превозвачи. Това означава, че то вероятно ще се насочи предимно към пазарите, представляващи основната дейност на летище Гданск.
(208)
В този контекст Комисията отбелязва също така, че Полша не е предоставила никакво доказателство за възможно сътрудничество между двете летища.
(209)
Плановете за генериране на приходи от други авиационни и неавиационни дейности (производство и услуги) също не биха били достатъчни, сами по себе си, за да се покрият високите оперативни разходи, свързани с експлоатацията на летище Гдиня.
(210)
Поради това Комисията счита, че летище Гдиня не предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване.
iv) Всички потенциални потребители на инфраструктурата имат достъп до нея при равни и недискриминационни условия
(211)
Полша е потвърдила, че всички потенциални потребители ще имат достъп до летищната инфраструктура при равни и недискриминационни условия, без каквато и да е икономически необоснована дискриминация.
v) Развитието на търговията не е засегнато до степен, която противоречи на общия интерес
(212)
Комисията отбелязва, че Полша не е предоставила никакво доказателство, че летищата Гдиня и Гданск ще сформират център за авиационно сътрудничество. Логиката сочи, че двете летища на практика ще трябва да се конкурират за привличане по същество на едни и същи пътници.
(213)
В допълнение Комисията отбелязва, че бизнес планът на летище Гдиня (според който около [80-90] % от приходите се генерират от нискотарифни и чартърни полети) и мащабът на инвестицията (напр. терминал с капацитет от 0,5 млн. пътници годишно, който допълнително ще се разширява в бъдеще) не подкрепят твърдението, че летище Гдиня ще се насочи предимно към трафик в рамките на общата авиация и ще предоставя единствено или предимно услуги на сектора на общата авиация.
(214)
С оглед на гореизложеното и на факта, че двете летища ще се насочат предимно към НТП и чартърни полети, Комисията счита, че помощта е ориентирана към летище, което пряко ще се конкурира с друго летище в същия обхват на обслужване, без да съществува никакво търсене на летищни услуги, което да не може да бъде задоволено от съществуващото летище.
(215)
Поради това Комисията счита, че въпросната помощ би засегнала търговията до степен, която противоречи на общия интерес. Това заключение се потвърждава от липсата на цел от общ интерес, която да бъде постигната чрез помощта.
vi) Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(216)
Въз основа на предоставената от Полша информация Комисията счита, че инвестиционните разходи могат да бъдат по-ниски от тези за изграждането на други сравними регионални летища в Полша. Това се дължи предимно на използването на съществуващата инфраструктура на военното летище. Освен това Полша заявява, че без помощта инвестицията не би била предприета от управляващия летището орган.
(217)
Комисията отбелязва също така, че дългият период, необходим за достигане на прага на рентабилност за този вид инвестиция, означава, че би било необходимо публично финансиране с цел промяна на поведението на получателя, така че той да осъществи инвестицията. Освен това, поради факта, че очакваната рентабилност на инвестиционния проект не може да бъде установена (вж. съображение 177) и един инвеститор в условията на пазарна икономика не би осъществил такъв проект, наистина има вероятност помощта да влияе върху поведението на управляващия летището орган.
(218)
Въпреки това, при липсата на ясно определена цел от общ интерес, Комисията заключава, че помощта не може да бъде счетена за необходима и пропорционална на тази цел.
(219)
Поради това Комисията счита, че инвестиционната помощ от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd не съответства на изискванията на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. и не може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
5.2.2. Оперативна помощ
(220)
Комисията изразява становището, че финансирането на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd представлява оперативна помощ, намаляваща текущите разходи на летищния оператор. Съгласно съдебната практика на Съда такава оперативна помощ е по принцип несъвместима с вътрешния пазар. Както е посочено в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., оперативната помощ, предоставена на летища, може да бъде обявена за съвместима само при изключителни обстоятелства и съгласно строги условия в необлагодетелствани региони.
(221)
Комисията отбелязва, че летище Гдиня се намира в необлагодетелстван регион, за който се прилага дерогацията, посочена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, което означава, че Комисията трябва да прецени дали въпросната оперативна помощ може да бъде счетена за съвместима по силата на НРП.
(222)
Според параграф 76 от НРП в региони, за които се прилага дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, може да бъде предоставяна оперативна помощ, ако са изпълнени следните кумулативни критерии: i) тя е обоснована по отношение на приноса ѝ за регионалното развитие и характера ѝ и ii) тя е пропорционална по степен на проблемите, които цели да облекчи.
(223)
Полша счита, че оперативната помощ е съвместима с параграф 76 от НРП (вж. съображения 77-79).
(224)
Тъй като Померания вече се обслужва от летище Гданск и новото летище няма да подобри връзките с този регион, Комисията не може да стигне до заключението, че помощта ще допринесе за регионалното развитие.
(225)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ не може да бъде считана за пропорционална на проблемите, които цели да облекчи, тъй като Померания явно не изпитва проблеми по отношение на свързаността.
(226)
Освен това Комисията счита, че оперативната помощ - предмет на оценката, е била предоставена за финансиране на предварително определена група от разходи. Въпреки това, с оглед на проведените от Комисията оценки на бизнес плана за летище Гдиня и на размера на прогнозираните приходи и разходи, представени в раздел 5.1.3, не може да се направи заключението, че помощта ще бъде ограничена до необходимия минимум, предоставена на временна основа и прогресивно намаляваща. По-специално, вземайки под внимание несигурността относно очакваната рентабилност на летищния оператор (вж. раздела относно съществуването на помощ), временният характер и прогресивното намаляване на помощта не могат да бъдат гарантирани.
(227)
При всички случаи Комисията счита, че предоставянето на оперативна помощ с цел осигуряване изпълнението на инвестиционен проект, който се възползва от несъвместима инвестиционна помощ, е по същество несъвместимо с вътрешния пазар.
(228)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ, предоставена от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, не отговаря на критериите, заложени в НРП.
5.2.3. Заключение относно съвместимостта
(229)
Следователно Комисията стига до заключението, че държавната помощ, предоставена на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар.
(230)
Комисията не е установила друга разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар, въз основа на която въпросната помощ може да бъде счетена за съвместима с Договора. Полша също не се е позовала на разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар или изтъкнала съществени аргументи, които биха позволили на Комисията да счете тази помощ за съвместима.
(231)
Инвестиционната и оперативната помощ, която Полша е предоставила или възнамерява да предостави на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар. Полша е предоставила неправомерно помощта в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
6. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(232)
В съответствие с ДФЕС и установената съдебна практика на Съда на ЕО, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава членка трябва да отмени или да измени помощта, когато се установи, че тя е несъвместима с вътрешния пазар (61). Освен това Съдът последователно постановява, че задължението на дадена държава да забрани помощ, която се счита от Комисията за несъвместима с вътрешния пазар, е предназначено да възстанови съществуващото преди това положение (62). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, след като получателят е изплатил сумите, предоставени посредством неправомерна помощ, като така се е отказал от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и положението, съществувало преди предоставянето на помощта, е възстановено (63).
(233)
В съответствие с тази съдебна практика член 14 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (64) предвижда, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя“.
(234)
С оглед на това посочената по-горе държавна помощ трябва да бъде възстановена на полските органи, доколкото същата е изплатена,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, неправомерно отпусната от Полша в периода между 28 август 2007 г. и 17 юни 2013 г., в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, в полза на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. посредством капиталови инжекции в размер на 91 714 000 PLN, е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Държавната помощ, която Полша планира да предостави на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. след 17 юни 2013 г. за преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково в гражданско летище, е несъвместима с вътрешния пазар. Поради това държавната помощ не може да бъде приведена в действие.
Член 2
1. Полша възстановява посочената в член 1, параграф 1 помощ от получателя.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датите, посочени във втората алинея, до фактическото им възстановяване.
Датите, на които подлежащите на възстановяване суми са предоставени на разположение на получателя, са следните:
а)
28 август 2007 г. за сума от 50 000 PLN;
б)
4 март 2008 г. за сума от 200 000 PLN;
в)
11 септември 2008 г. за сума от 500 000 PLN;
г)
28 юли 2009 г. за сума от 1 345 000 PLN;
д)
8 декември 2010 г. за сума от 4 361 000 PLN;
е)
8 юли 2011 г. за сума от 25 970 000 PLN;
ж)
1 септември 2011 г. за сума от 1 779 000 PLN;
з)
25 април 2012 г. за сума от 31 009 000 PLN;
и)
27 май 2013 г. за сума от 6 469 000 PLN;
й)
17 юни 2013 г. за сума от 20 031 000 PLN.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (65).
4. Полша отменя всички неизплатени до момента плащания по помощта, посочена в член 1, параграф 2, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, параграф 1, е незабавно и ефективно.
2. Полша прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него.
Член 4
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Полша представя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документи, доказващи, че на получателя е разпоредено да възстанови помощта.
2. Полша информира редовно Комисията за напредъка по националните мерки, предприети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 1, параграф 1. По искане на Комисията тя предоставя незабавно информация относно предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също така подробна информация за размера на помощта и лихвата, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 11 февруари 2014 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 11 de febrero de 2014
relativa a la medida SA. 35388 (13/C) (ex 13/NN y ex 12/N) - Polonia -Creación del aeropuerto de Gdynia-Kosakowo
[notificada con el número C(2014) 759]
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/883/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 7 de septiembre de 2012, las autoridades polacas notificaron a la Comisión, por razones de seguridad jurídica, su intención de financiar la conversión de un aeropuerto militar situado cerca de Gdynia, en el norte de Polonia, en aeropuerto civil. La medida se registró como asunto de ayuda estatal con el número SA. 35388.
(2)
Por cartas de 7 de noviembre de 2012 y 6 de febrero de 2013, la Comisión solicitó información complementaria sobre la medida notificada. El 7 de diciembre de 2012 y el 15 de marzo de 2013, las autoridades polacas facilitaron información adicional. El 17 de abril de 2013, se celebró una reunión entre la Comisión y las autoridades polacas, en la que estas últimas confirmaron que la financiación notificada ya se había concedido de forma irrevocable.
(3)
Mediante carta de 15 de mayo de 2013, la Comisión informó a las autoridades polacas de que transfería el asunto al registro de asuntos no notificados (asunto NN) porque la mayor parte de la financiación notificada a la Comisión ya había sido concedida de forma irrevocable. Por carta de 16 de mayo de 2013, las autoridades polacas facilitaron información complementaria.
(4)
Por carta de 10 de julio de 2013, la Comisión informó a Polonia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (2) (en lo sucesivo, «la Decisión de incoación») con respecto a la financiación concedida a Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo Sp. z o. o. (en lo sucesivo, «Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL») por parte del ayuntamiento de Gdynia (en lo sucesivo, «Gdynia») y el ayuntamiento de Kosakowo (en lo sucesivo, «Kosakowo»). Las autoridades polacas remitieron sus observaciones sobre la Decisión de incoación el 6 de agosto de 2013.
(5)
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3). La Comisión pidió a los interesados que presentaran sus observaciones sobre la medida en cuestión en un plazo de un mes a partir de la fecha de publicación.
(6)
La Comisión no recibió observaciones por parte de los interesados. Polonia fue informada al respecto mediante carta de 9 de octubre de 2013.
(7)
Mediante carta de 30 de octubre de 2013, la Comisión solicitó información adicional. Las autoridades polacas la facilitaron mediante cartas de 4 de noviembre de 2013 y 15 de noviembre de 2013. El 26 de noviembre de 2013, tuvo lugar una reunión entre la Comisión y las autoridades polacas. Estas facilitaron información adicional mediante cartas de 3 de diciembre de 2013 y 2 de enero de 2014.
2. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS DE AYUDA Y RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO
2.1. CONTEXTO DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN
(8)
El asunto se refiere a la financiación de un nuevo aeropuerto civil en el voivodato de Pomerania, en el límite de los términos municipales de Gdynia y Kosakowo, a 25 kilómetros del aeropuerto de Gdansk (4). El nuevo aeropuerto es propiedad de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL (en lo sucesivo, «el gestor aeroportuario» o «el aeropuerto de Gdynia») y será gestionado por esta empresa. El gestor aeroportuario es propiedad en su totalidad de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo.
(9)
El objetivo del proyecto de inversión es crear un segundo aeropuerto en la región de Pomerania basado en la infraestructura de un aeródromo militar situado en Kosakowo (5). El nuevo aeropuerto gestionaría esencialmente tráfico de aviación general (por ejemplo, jets privados, planeadores/aeronaves deportivas ligeras), compañías aéreas de bajo coste (en lo sucesivo, «CBC») y vuelos chárter. En el momento de la notificación estaba previsto que el aeropuerto comenzase a funcionar a principios de 2014. En un informe de 2012 elaborado por PricewaterhouseCoopers (en adelante, «PWC») figuraban las siguientes previsiones para el tráfico de pasajeros durante los primeros años de funcionamiento: en torno a […] en 2014, […] en 2017, […] en 2020 y en torno a […] en 2028.
(10)
El origen del proyecto se remonta a abril de 2005, cuando varias autoridades regionales, el Ministerio de Defensa y representantes del aeropuerto de Gdansk (6) firmaron una carta de intenciones para la creación de un nuevo aeropuerto en Pomerania a partir de la infraestructura del aeródromo militar de Kosakowo. En julio de 2007, las autoridades locales de Gdynia y Kosakowo fundaron una empresa denominada Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL; en diciembre de 2009, Gdynia y Kosakowo consiguieron que el Ministerio de Transportes accediera a que Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL fuera en lo sucesivo responsable del nuevo aeropuerto. Sobre esta base, el Gobierno polaco, en virtud de un convenio suscrito el 9 de septiembre de 2010, cedió a Kosakowo las 254 hectáreas del aeródromo militar por un período de 30 años; a continuación Kosakowo arrendó los terrenos a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL por el mismo período.
El proyecto de inversión
(11)
Dado que inicialmente el actual aeródromo de Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) se utilizaba exclusivamente para fines militares, el gestor del nuevo aeropuerto debe poder utilizar las infraestructuras existentes (tales como una pista de 2 500 metros, pistas de rodaje, una plataforma aeroportuaria, equipo de navegación, etc.). El coste total de la inversión en el proyecto de conversión se estima en 164,9 millones de esloti polacos (PLN) (41,2 millones EUR) en valor nominal y en 148,4 millones PLN (37,1 millones EUR) en términos reales (7). El siguiente cuadro ofrece una visión general del desarrollo progresivo del aeropuerto, que se divide en cuatro fases. En opinión de las autoridades polacas, el coste total de la inversión también incluye las inversiones relacionadas con la ejecución de las competencias de las autoridades públicas, que ascienden a cerca de […] millones PLN ([…] millones EUR) en total (para las cuatro fases) (8).
Cuadro 1
Coste de inversión total nominal en el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo en 2007-2030
Proyecto de inversión
Costes en millones PLN
Costes en millones EUR
Fase I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Trabajos preparatorios (por ejemplo, limpieza del terreno, eliminación de edificios antiguos y árboles) y estudios de viabilidad, planificación
Fase II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminal (lista en junio de 2013 y utilizada inicialmente para AG)
-
Edificio destinado a la administración del aeropuerto y brigada contra incendios
-
Renovación de la plataforma
-
Infraestructura energética, iluminación de navegación y vallado del aeropuerto
-
Equipo de mantenimiento y seguridad del
-
Ajuste del equipo de navegación
-
Construcción de vías de acceso, estación de servicio y aparcamiento de vehículos
Fase III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Inversiones necesarias para dar servicio a aeronaves de mayor tamaño (Boeing 737 o Airbus A320), como la ampliación de la pista de rodaje, la plataforma y el equipo aeroportuario
-
Otras inversiones destinadas a prestar servicios a los pasajeros (por ejemplo, ampliación del aparcamiento)
Fase IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Ampliación de la terminal
-
Ampliación de los edificos de administración y brigada contra incendios
-
Ampliación de la plataforma, las pistas de rodaje y los aparcamientos de vehículos
Costes de inversión totales
164,90
41,02
Fuente:
Información facilitada por las autoridades polacas.
Financiación del proyecto de inversión
(12)
El proyecto de inversión está siendo financiado mediante aportaciones de capital de los accionistas públicos (Gdynia y Kosakowo). Las aportaciones de capital se destinan a cubrir tanto los gastos de inversión como los de explotación del aeropuerto durante la primera fase de explotación (es decir, el período que finaliza en 2019). Los accionistas públicos esperan que el gestor aeroportuario empiece a generar beneficios y pueda financiar así todas sus actividades con sus propios ingresos en 2020.
(13)
Antes de que el proyecto se notificara a la Comisión (es decir, antes del 7 de septiembre de 2012), los accionistas públicos del aeropuerto de Gdynia acordaron aportar un total de aproximadamente 207,48 millones PLN (9) (unos 51,87 millones EUR) a fin de llevar a cabo el proyecto de inversión y cubrir las pérdidas del aeropuerto en sus primeros años de explotación. Gdynia aportaría 142,48 millones PLN (alrededor de 35,62 millones EUR) en efectivo a lo largo del período 2007-2019. Kosakowo aportó una contribución en efectivo de 0,1 millones PLN (25 000 EUR) cuando se fundó la empresa. En el período 2011-2040 Kosakowo aportaría también una contribución no dineraria de 64,9 millones PLN (unos 16,2 millones EUR), mediante la permuta de una parte de la renta anual pagadera por el aeropuerto de Gdynia en virtud del canje arrendamiento por acciones en el aeropuerto (véase el cuadro 2).
Cuadro 2
Financiación del proyecto de inversión mediante ampliaciones de capital
millones PLN
millones PLN
Antes del 18 de junio de 2012
Ampliaciones de capital en efectivo efectuadas por el ayuntamiento de Gdynia
60,73
15,18
Ampliaciones de capital en efectivo efectuadas por el ayuntamiento de Kosakowo
0,10
0,03
Permuta de deuda por capital del ayuntamiento de Kosakowo
3,98
1,00
Contribuciones toatales antes del 18 de junio de 2012
64,81
16,20
Previsiones para después del 18 de junio de 2012
Ampliaciones de capital en efectivo del ayuntamiento de Gdynia:
81,75
20,44
millest:
en 2013
29,90
7,48
en 2014
[…]
[…]
en 2015
[…]
[…]
en 2016
[…]
[…]
en 2017
[…]
[…]
en 2018
[…]
[…]
en 2019
[…]
[…]
Permuta de deuda por capital del ayuntamiento de Kosakowo:
60,92
15,23
millest:
en el periodo 2013-2039 (27* […] PLN)
[…]
[…]
en 2040
[…]
[…]
Contribuciones totales previstas después del 18 de junio de 2012
142,67
35,67
Capital total previsto de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL
207,48
51,87
Fuente:
Sobre la base de la información facilitada por las autoridades polacas.
2.2. RAZONES PARA LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL Y LA EVALUACIÓN INICIAL
(14)
En la Decisión de incoación se plantearon las siguientes cuestiones:
-
en primer lugar, si la financiación pública del proyecto de inversión está en consonancia con el principio del inversor en una economía de mercado (en lo sucesivo, «PIEM»), en particular en lo que se refiere a: i) la aplicación puntual del PIEM y la metodología para aplicarlo y ii) si el análisis del PIEM llevado a cabo por las autoridades polacas que da un valor actual neto positivo (en lo sucesivo, «el VAN») se basa en hipótesis realistas y fiables (10),
-
en segundo lugar, si las ayudas a la inversión y de funcionamiento para el aeropuerto de Gdynia pueden considerarse compatibles con el mercado interior.
Aplicación del PIEM
(15)
Por lo que se refiere a la primera cuestión, la Comisión expresó dudas de que el análisis del PIEM realizado en 2012, es decir, después de que los accionistas públicos adoptaran la decisión irrevocable de financiar la conversión del aeropuerto, pudiera servir para apreciar la existencia de ayuda estatal. Por lo tanto, la Comisión tenía dudas de que fuera apropiada la hipótesis contrafáctica, en la que se supone que la inversión finalizó en 2012.
(16)
Habida cuenta de que el aeropuerto de Gdynia va a llevar a cabo un modelo de negocio similar (centrándose en compañías de bajo coste, vuelos chárter y aviación general) al del aeropuerto de Gdansk, que aún tiene capacidad excedentaria y nuevos planes de expansión y se encuentra a solo 25 km de distancia, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la previsión de ingresos para el aeropuerto de Gdynia se basaba en hipótesis realistas, en particular en lo que se refiere al nivel de tasas aeroportuarias y al de tráfico de pasajeros previsto. En particular, la Comisión señaló que el plan de negocio del aeropuerto de Gdynia preveía una tasa por pasajero superior a la aplicada, una vez deducidos descuentos y rebajas, en el aeropuerto de Gdansk y en otros aeropuertos regionales comparables de Polonia.
(17)
La Comisión también expresó dudas en cuanto a si el plan de negocio tenía en cuenta todos los incentivos previstos (como, por ejemplo, apoyo a la mercadotecnia, descuentos, o cualquier otro incentivo para el desarrollo de rutas, etc.), que van a ser concedidos directamente por el aeropuerto de Gdynia, sus accionistas u otras autoridades regionales para incitar a las compañías aéreas a establecer nuevas rutas desde el aeropuerto.
(18)
Dado que la tasa de crecimiento de una empresa no es, por lo general, más elevada que la de la economía en la que opera (es decir, en términos de crecimiento del PIB), la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la tasa de crecimiento del volumen de negocios de […] utilizada para calcular el valor terminal era la adecuada. (11) Esta duda afecta directamente a la evaluación de la rentabilidad del proyecto de inversión, dado que el valor patrimonial real del nuevo aeropuerto solo pasa a ser positivo a la luz del valor terminal del proyecto a partir de 2040 (los flujos de caja actualizados acumulados en el período de previsión de 2010-2040 son negativos).
(19)
Por lo tanto, la Comisión consideró que la financiación pública para el proyecto de inversión genera beneficios económicos selectivos para el gestor del aeropuerto de Gdynia. La financiación pública también se concedió a partir de fondos públicos y es imputable al Estado. Por otra parte, falsea o amenaza con falsear la competencia y los intercambios comerciales entre Estados miembros. Habida cuenta de que se cumplían todos los criterios acumulativos del concepto de ayuda, la Comisión consideró que la financiación pública constituía ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
Compatibilidad de la ayuda con el mercado interior
(20)
Por lo que se refiere a la segunda cuestión, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la ayuda de inversión y funcionamiento para el aeropuerto de Gdynia podía considerarse compatible con el mercado interior.
(21)
Por lo que se refiere a las ayudas a la inversión, la Comisión dudaba de que se cumplieran todos los criterios de compatibilidad relativos a las ayudas a la inversión destinadas a aeropuertos, establecidos en las Directrices en materia de aviación de 2005 (12). En particular, la Comisión dudaba de que la inversión en cuestión respondiera a un objetivo de interés común claramente definido, de que la infraestructura fuera necesaria y proporcionada y de que ofreciese perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo. Además, la Comisión dudaba de que el impacto sobre el desarrollo del comercio fuera compatible con el interés común.
(22)
Por lo que se refiere a las ayudas de funcionamiento en forma de financiación de las pérdidas de explotación de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL durante sus primeros años de funcionamiento, la Comisión expresó dudas en cuanto al hecho de que dichas ayudas pudieran acogerse a la excepción prevista en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE. En particular, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la ayuda de funcionamiento podía considerarse compatible con arreglo a las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013 (en lo sucesivo, «las DAR») (13).
3. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES POLACAS
3.1. APLICACIÓN DE LA PRUEBA DEL INVERSOR PRIVADO Y EXISTENCIA DE AYUDA
(23)
Las autoridades polacas mantienen su posición de que la financiación pública de las inversiones en el aeropuerto de Gdynia se atiene al PIEM y, por lo tanto, no constituye ayuda estatal. A este respecto, Polonia hace referencia a los estudios relativos al PIEM realizados en el período 2010-2012 para llevar a cabo la inversión. Polonia afirma que todos estos estudios dieron como resultado un valor actual neto positivo y una tasa interna de rentabilidad (en lo sucesivo, «TIR») (14) superiores a los costes de capital.
3.1.1. Proceso de toma de decisiones y solidez metodológica del estudio relativo al PIEM
(24)
Las autoridades polacas explican que las conversaciones y los trabajos relativos a la conversión del aeródromo militar de Gdynia y Kosakowo en aeropuerto civil se remontan a 2005 y que, en aquel momento, participaron otros socios (como el aeropuerto de Gdansk). Polonia explica también que en 2007 Gdynia y Kosakowo crearon la empresa Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, que ha sido responsable de la inversión desde entonces.
(25)
En el transcurso del procedimiento, Polonia presentó tres estudios relativos al PIEM llevados a cabo por PWC. El primer estudio del PIEM (fechado el 16 de julio de 2010 y en lo sucesivo denominado «el estudio del PIEM de 2010») se realizó en julio de 2010. PWC presentó posteriormente dos actualizaciones del PIEM: la primera, que se realizó en mayo de 2011, con fecha de 13 de mayo de 2011 (en lo sucesivo, «la actualización del estudio PIEM de 2011» o «el estudio PIEM de 2011») y la segunda en julio de 2012 (con fecha de 13 de julio de 2012, en lo sucesivo, «actualización del estudio PIEM de 2012» o «estudio PIEM de 2012»). Estas actualizaciones incorporan nuevas proyecciones relativas al tráfico de pasajeros, los cambios en el alcance del proyecto, los cambios en las cifras de inversión y los cambios en la metodología y los insumos básicos en el cálculo del VAN (tales como el tipo beta y de actualización). En noviembre de 2013, las autoridades polacas facilitaron información adicional que sugiere que las nuevas fuentes de ingresos (es decir, la venta de carburante y la prestación de servicios de navegación) aumentaría el valor actual neto del proyecto. En la fecha en que se adoptó la Decisión de incoación Polonia solo había presentado la actualización del estudio PIEM de 2012.
(26)
Las autoridades polacas también explican el calendario del proyecto de Gdynia y Kosakowo de invertir en el aeropuerto de Gdynia. A este respecto, Polonia subraya que el proceso de inversión puede dividirse en dos fases de ejecución del proyecto:
i) La primera fase (2007-2009) abarcó los trabajos preparatorios y los estudios de viabilidad para la creación del nuevo aeropuerto (se trata de la fase 1, descrita en el cuadro 1)
(27)
Las autoridades polacas aclaran que, en la primera fase, la empresa creada por Gdynia y Kosakowo llevó a cabo los trabajos preparatorios (por ejemplo, la elaboración de un plan director de la inversión, los documentos necesarios para la obtención de la condición de gestor aeroportuario, un informe sobre el impacto ambiental de la inversión, documentación técnica, etc.).
(28)
Las autoridades polacas sostienen que durante la primera fase no tuvo lugar una inversión significativa de capital y que la financiación pública concedida al gestor aeroportuario cumplía las normas sobre ayudas de minimis (15). Polonia afirma que las aportaciones de capital en la empresa con anterioridad al 26 de junio de 2009 ascendieron a 1,691 millones PLN (unos 423 000 EUR).
ii) La segunda fase (a partir de 2010) se refería a la conversión del aeropuerto (se trata de las fases II a IV, descritas en el cuadro 1)
(29)
Polonia explica asimismo que la primera fase, preparatoria, finalizó en 2010, cuando finalizaron tanto el plan director como el estudio PIEM de 2010 relativo al aeropuerto de Gdynia (16). Las autoridades polacas señalan que el estudio PIEM de 2010 mostró que la inversión realizada por las dos autoridades locales se llevaría a cabo en condiciones de mercado (es decir, no constituiría ayuda de Estado), haciendo que los accionistas aumentaran el capital de la sociedad a 6,05 millones PLN (alrededor de 1,5 millones EUR).
(30)
El estudio PIEM de 2010 calculó el VAN para el proyecto de inversión utilizando el método del flujo de caja libre para la empresa (FCFF, en sus siglas en inglés) (17). Este cálculo del VAN se basa en el supuesto de que todas las aportaciones de capital previstas en el plan de inversión se hicieran con el fin de poner en práctica el proyecto de inversión (18). Este método de valoración se emplea para calcular los flujos de caja para todos los titulares de capital en la empresa (tanto los accionistas como los titulares de obligaciones) en el período de referencia. A las proyecciones del flujo de caja se les descuenta el coste medio ponderado del capital (WACC) (19) para la obtención de los flujos de caja actualizados (DCF, en sus siglas en inglés) de la empresa en el período de referencia. El valor terminal se calculará utilizando el método de crecimiento perpetuo (que supone una senda de crecimiento estable basada en el FCFF del período de referencia más reciente). El valor actual neto se basa en la suma de los DCF para el período de referencia y el valor terminal. En este caso, el estudio PIEM de 2010 facilitó estimaciones del flujo de caja para el período 2010-2040 utilizando un WACC del […] % (20). Con estos datos, el estudio presentó un resultado de un DCF de -[…] millones PLN ([…] millones EUR) para el período 2010-2040 y un valor terminal (actualizado) de unos […] millones PLN ([…] millones EUR). (21) El VAN de todo el proyecto se estima, por tanto, en unos […] millones PLN (o […] millones EUR).
(31)
En el gráfico siguiente (véase gráfico 1) se muestra el flujo de caja actualizado acumulado que se espera para el período 2010-2040 tal como se calculó en el estudio PIEM de 2010.
Gráfico 1
DCF acumulado (real) (en PLN)
[…]
(32)
Las autoridades polacas explican que el capital (fondos propios) de la empresa se incrementó hasta 6,052 millones PLN (unos 1,5 millones EUR) el 29 de julio de 2010. Polonia añade al mismo tiempo que, a pesar de que el estudio PIEM demuestra que la inversión no constituía ayuda estatal, los accionistas empezaron a preparar una notificación a la Comisión que iba a presentarse únicamente por razones de seguridad jurídica.
(33)
Las autoridades polacas explican además que en mayo de 2011 se llevó a cabo un nuevo estudio PIEM. Polonia afirma que se trataba de una actualización del de 2010 que se elaboró teniendo en cuenta el avance de los preparativos y la disponibilidad de datos más precisos sobre el plan de inversión, su calendario y la financiación. Polonia explica que en el período transcurrido entre la elaboración del estudio PIEM de 2010 y el de 2011:
-
el 11 de marzo de 2011, los accionistas firmaron un convenio por el que se establecían las condiciones de financiación de la inversión en la puesta en marcha de un aeropuerto civil; con arreglo a este convenio el ayuntamiento de Gdynia se comprometió a aportar un total de 59 millones PLN en el período 2011-2013; por su parte, el ayuntamiento de Kosakowo se comprometió a hacer una aportación no dineraria en forma de una permuta de deuda por capital (como se describe en el cuadro 2) en el período 2011-2040,
-
ese mismo día, el 11 de marzo de 2011, la empresa responsable de la creación del aeropuerto de Gdynia suscribió con Kosakowo un convenio de arrendamiento del terreno (especificando la superficie de los terrenos arrendados, las condiciones de los pagos del arrendamiento, las cuestiones fiscales, etc.),
-
se especificaron y actualizaron los costes de inversión incluidos en el plan de inversión.
(34)
Las autoridades polacas explican que el estudio PIEM de 2011 también dio como resultado un VAN positivo. Polonia señala, a continuación, que los accionistas públicos del gestor aeroportuario realizaron aportaciones de capital sobre esta base. Polonia señala que el capital de la empresa (capital propio) se elevó a 33,801 millones PLN (8,45 millones EUR) en julio de 2011 y a 64,810 millones PLN (16,20 millones EUR) en abril de 2013.
(35)
En el estudio PIEM de 2011, el DCF se calculó sobre la base del DCF para el período de referencia 2011-2040. El DCF actualizado se situó en (- […]) millones PLN (- […] millones EUR), lo que sugiere la existencia de pérdidas más elevadas, mientras que el valor terminal se redujo a […] millones PLN (alrededor de […] millones EUR). El valor actual neto se vio, por tanto, reducido a […] millones PLN (o menos de […] millones EUR). El WACC se redujo al […] % (22) y la tasa de crecimiento estable para el cálculo del valor terminal se redujo del […] % al […] %.
(36)
Polonia afirma que un cambio en la situación macroeconómica (la crisis financiera y la desaceleración económica) hizo que el proyecto se reevaluara en 2012, lo que dio lugar a un nuevo estudio PIEM (el estudio PIEM de 2012). Las autoridades polacas declaran que, a los efectos del estudio PIEM de 2012, se han introducido las siguientes modificaciones en la hipótesis de los anteriores estudios PIEM:
-
se redujo la previsión del tráfico de pasajeros en el aeropuerto de Gdynia,
-
se redujo el alcance de la inversión, con la consiguiente reducción de los costes de inversión en […] millones PLN ([…] millones EUR),
-
se abandonó la idea de construir una terminal principal (junto con el correspondiente desarrollo de la infraestructura de carreteras y aparcamientos). En su lugar, se decidió aumentar la capacidad de la terminal de aviación general en un […] % en la segunda fase de inversión,
-
después de comprobar la situación en el mercado, fue preciso incrementar en […] millones PLN ([…] millones EUR) los costes de inversión relacionados con la seguridad,
-
la reducción de la inversión se tradujo en un plazo de amortización más corto (en términos nominales, en […] años, de […] años y […] meses a […] años, y […] meses).
(37)
Polonia explica también que, a los fines del estudio PIEM de 2012, se modificó la metodología utilizada en los estudios PIEM anteriores:
-
para reflejar mejor la estructura de financiación y el coste del servicio de la deuda, el método FCFF fue sustituido por el de flujo de caja libre del accionista (en lo sucesivo, «FCFE») (23),
-
a raíz de los cambios en el mercado financiero (de valores), se actualizaron el tipo de interés sin riesgo y el coeficiente beta. Por otra parte, las compañías de fuera de Europa quedaron eliminadas del análisis comparativo, lo que dio lugar a un nuevo tipo de actualización,
-
el tipo de actualización para calcular el VAN se había fijado sobre la base de un análisis de empresas comparables, que abarcaba tanto las empresas aeroportuarias como las que prestan servicios en los aeropuertos (cuyos resultados financieros están estrechamente relacionados con el comportamiento de las empresas aeroportuarias) (24),
-
se dio por supuesto que el proyecto estaría financiado principalmente a partir de recursos de los accionistas y solo entonces a partir de fuentes externas (créditos de explotación) y los productos de explotación.
(38)
En el estudio PIEM de 2012, el DCF se calculó sobre la base del DCF para el período de proyección 2012-2030 (es decir, el período de referencia utilizado para el estudio anterior se redujo en diez años). El DCF actualizado ascendió a (-[…] millones PLN) (unos (-[…]) millones EUR), mientras que el valor terminal experimentó un aumento significativo, ascendiendo a […] millones PLN ([…] millones EUR). A continuación se dedujo el valor capitalizado de las inversiones ya realizadas ([…] millones PLN). Actualizado en 2012, el valor actual neto ascendió a […] millones PLN ([…] millones EUR). Para calcular el valor actual neto, se utilizó el coste de los fondos propios del […] % (25) y se volvió a disminuir del […] % al […] % la tasa de crecimiento estable para el cálculo del valor terminal.
(39)
Polonia señala que los resultados del estudio PIEM de 2012 seguían siendo positivos y dieron lugar a nuevas aportaciones de capital por parte de los accionistas. Las autoridades polacas afirmaron que en abril de 2013 el capital de la empresa se había incrementado a 91,310 millones PLN (22,8 millones EUR) y no sufrió modificaciones posteriores en 2013, como se resume en el cuadro 3.
Cuadro 3
Incrementos del capital del gestor del aeropuerto por parte de Gdynia y Kosakowo
Fecha de la decisión de inscripción en el Registro Nacional de los Tribunales
Fecha de la resolución sobre la ampliación de capital
Nombre del accionista
Asunto de la resolución
Valor de las
Capital en
Cuota acumulativa del total de ampliaciones de capital realizadas hasta finales de 2013
(millones PLN)
(millones PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
creación de nuevas acciones
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
creación de nuevas acciones
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
creación de nuevas acciones
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
creación de nuevas acciones
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
creación de nuevas acciones
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
se eliminaron 404 acciones propiedad del ayuntamiento de Gdynia sin compensación para el accionista
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
creación de nuevas acciones
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
creación de nuevas acciones
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
creación de nuevas acciones
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
creación de nuevas acciones
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
creación de nuevas acciones
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
creación de nuevas acciones
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
creación de nuevas acciones
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
creación de nuevas acciones
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
creación de nuevas acciones
20,031
91,310
100,00 %
Fuente:
Información facilitada por las autoridades polacas.
(40)
En resumen, Polonia aduce que, si bien ya en 2005 las autoridades locales tomaron medidas preliminares para crear el aeropuerto de Gdynia, el proyecto no adoptó su forma final hasta la elaboración del plan director y el primer estudio PIEM, es decir, en 2010. Las autoridades polacas explican que las hipótesis iniciales del proyecto fueron revisadas sustancialmente como consecuencia de la evolución de las circunstancias externas. Polonia alega que la decisión última de los accionistas públicos sobre la ejecución del proyecto y su forma final se adoptaron en 2012. También subraya que las tres versiones del estudio PIEM han confirmado la viabilidad del proyecto y demostrado que un inversor en una economía de mercado lo habría llevado a cabo.
(41)
En la hipótesis contrafáctica, las autoridades polacas alegan que la legislación nacional autorizaba a Kosakowo a utilizar los terrenos en los que está situado el aeropuerto de Gdynia exclusivamente para establecer un nuevo aeropuerto civil. A este respecto, las autoridades polacas explican que el recinto del aeropuerto se había arrendado a Kosakowo durante un período de 30 años. Polonia precisa que el convenio de arrendamiento obliga a Kosakowo a alquilar los terrenos únicamente a una entidad responsable del establecimiento o explotación de un aeropuerto civil. En opinión de las autoridades polacas, los terrenos podrían haber sido recuperados por el Estado si Kosakowo no los hubiera arrendado en el plazo de seis meses para establecer un aeropuerto civil, si hubieran sido utilizados para otros fines, o si el aeropuerto no hubiera comenzado sus actividades en un plazo de tres años. Habida cuenta de que la hipótesis de que los terrenos del aeropuerto de Gdynia se utilizasen/arrendasen para fines distintos de la actividad aeronáutica no era posible, no podía utilizarse para establecer una hipótesis contrafáctica.
3.1.2. Credibilidad de las hipótesis fundamentales en que se fundamenta el estudio PIEM de 2012
Proyecciones de tráfico y previsiones de ingresos
(42)
Polonia explica que las tasas aeroportuarias previstas se determinaron sobre la base de las tarifas que aplican otros aeropuertos con el fin de no perturbar el mercado existente, al tiempo que se garantizaba un adecuado nivel de rentabilidad para el proyecto sobre la base de las previsiones de volumen de tráfico de pasajeros. En opinión de las autoridades polacas, los gastos no difieren significativamente de las tasas estándar recaudadas por los aeropuertos de pequeño tamaño. En particular, dos aeropuertos regionales que han comenzado a operar recientemente, Lublin y Modlin, aplican tasas aeroportuarias estándar similares a las previstas en el estudio PIEM para el aeropuerto de Gdynia.
(43)
En respuesta a la observación de la Comisión de que las tasas previstas para el aeropuerto de Gdynia [25 PLN (5,25 EUR) por pasajero de salida en los dos primeros años y 40 PLN (10 EUR) posteriormente] son superiores a las tasas actualizadas aplicadas en el aeropuerto de Gdansk [24 PLN (5 EUR) por pasajero de salida en aeronaves de compañías de bajo coste en rutas internacionales operadas al menos dos veces a la semana y 12,5 PLN (3,1 EUR) en rutas nacionales], Polonia observa que el nivel de las tasas que figuran en el plan de negocio representa la media durante todo el período de proyección (2014-2030), teniendo en cuenta el hecho de que en el aeropuerto de Gdansk las tasas tendrán que incrementarse a largo plazo, a medida que vaya mejorando el nivel de los servicios que presta el aeropuerto.
(44)
Por otra parte, Polonia señala que el margen de beneficios del proyecto, las previsiones de tráfico aéreo revisadas (ligeramente al alza) y el hecho de que el Ejército comparta determinados costes operativos implican que el aeropuerto de Gdynia debería estar en condiciones de mantener unas tasas por pasajero reducidas a lo largo de un período más largo (podrían aplicarse tasas reducidas hasta finales de 2021), al tiempo que se mantiene un VAN positivo para los accionistas públicos.
(45)
Las autoridades polacas alegan también que la previsión de tráfico actualizada (en marzo de 2013) para Pomerania presupone un tráfico más elevado que el estudio PIEM de 2012. Según las cifras más recientes, por el aeropuerto de Gdynia pasarían 1 149 978 pasajeros en 2030, y no 1 083 746. Para Pomerania en su conjunto, se prevé que el número de pasajeros aumente de 7,8 a 9 millones en 2030.
(46)
En opinión de las autoridades polacas, estas cifras confirman que es viable la coexistencia de los aeropuertos de Gdansk y Gdynia y que pueden operar conjuntamente en el mercado de Pomerania. Consideran que, incluso si el aeropuerto de Gdansk se expandiera hasta alcanzar la capacidad prevista de 7 millones de pasajeros, hay margen en el mercado aeronáutico en desarrollo de Pomerania para que exista otro pequeño aeropuerto regional (con una capacidad de 1 millón de pasajeros), que complementaría los servicios prestados por el aeropuerto de Gdansk.
Cuadro 4
Comparación de las previsiones de tráfico del estudio PIEM de 2012 y las previsiones de tráfico actualizadas (marzo de 2013) para el aeropuerto de Gdynia
Año
Tráfico comercial
Tráfico comercial
Aviación general
Pasajeros (en miles)
Operaciones de aeronaves
Operaciones de aeronaves
Previsiones del estudio PIEM de 2012
Previsiones actualizadas
Previsiones del estudio PIEM de 2012
Previsiones actualizadas
Previsiones del estudio PIEM de 2012
Previsiones actualizadas
Total
Total
Total
Total
Total
Total
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Fuente:
Sobre la base de la información facilitada por las autoridades polacas.
Costes de funcionamiento (incentivos para las compañías aéreas, costes relacionados con las operaciones militares del aeropuerto)
(47)
Las autoridades polacas explican que el estudio PIEM tiene en cuenta las medidas de mercadotecnia y promoción del aeropuerto a la hora de estimar:
i)
los costes de funcionamiento, calculados sobre la base de los estados financieros disponibles de todos los principales aeropuertos de Polonia,
ii)
los demás costes por tipo, previstos para el aeropuerto de Gdynia de manera conservadora en un nivel alto, teniendo también en cuenta los costes correspondientes en otros aeropuertos.
(48)
Polonia afirma también que el estudio PIEM partía del supuesto de que todos los costes de funcionamiento serían soportados por el inversor y, por consiguiente, no tenía en cuenta que el Ejército, como usuario del aeropuerto, fuese a asumir una parte de los mismos. Polonia alega que se supuso que la división de los costes de funcionamiento en concepto de las infraestructuras compartidas era […] por el número de los vuelos civiles y militares. Polonia también explica que los costes de renovación y reparaciones será […]. Polonia subraya que la adopción de normas sobre el uso compartido del aeropuerto (aún no acordadas oficialmente con el Ejército, en su calidad de usuario del aeropuerto) dará lugar a una reducción de al menos […] en los costes relativos a los servicios prestados por terceros y las nóminas de la plantilla. En opinión de las autoridades polacas, la inclusión de este factor en los estudios PIEM tendría como consecuencia una mayor rentabilidad prevista del proyecto.
Tasa de crecimiento a largo plazo
(49)
Las autoridades polacas explican que la tasa de crecimiento del […] % adoptada en el estudio PIEM hace referencia al valor terminal en términos nominales.
(50)
Polonia sostiene también que la tasa de crecimiento del […] % es igual al objetivo de inflación fijado para Polonia en el Consejo de Política Monetaria (un órgano decisorio del Banco Nacional de Polonia). Polonia observa que, según las previsiones más recientes del Fondo Monetario Internacional de julio de 2013, el PIB polaco crecerá a una tasa del 2,2 % en 2014, el 3 % en 2015, el 3,3 % en 2017 y el 3,8 % en 2018.
Actualización de noviembre de 2013
(51)
En noviembre de 2013, las autoridades polacas informaron de que el gestor aeroportuario había recibido las decisiones administrativas de la Oficina de Aduanas y la Oficina de Regulación de la Energía por las que se le autorizaba a vender combustible directamente a las aeronaves. La venta de combustible por parte del gestor aeroportuario sería una fuente adicional de ingresos y mejoraría los resultados financieros del plan de negocio.
(52)
En opinión de las autoridades polacas, hasta la fecha todos los estudios PIEM preveían la venta de combustible a través de un operador externo. La venta de combustible por el gestor aeroportuario incrementaría el margen de beneficio de la empresa en esta actividad de […] PLN ([…] EUR) por litro (en caso de que lo venda un operador externo) a […] PLN ([…] EUR) (en caso de venta directa por parte del gestor aeroportuario).
(53)
En opinión de las autoridades polacas, estos ingresos adicionales mejorarían los resultados de la actualización del estudio PIEM de 2012. Polonia señala que se espera que el VAN del proyecto aumente de […] millones PLN ([…] millones EUR) a […] millones PLN ([…] millones EUR). Las autoridades polacas explican también que la TIR se incrementaría del […] % al […] %.
(54)
Polonia alega que los ingresos adicionales harían posible, a su vez, que las tasas aeroportuarias para las compañías aéreas se mantuviesen en niveles bajos a largo plazo.
(55)
Las autoridades polacas confirmaron que la adopción de un enfoque prudente había evitado que los estudios PIEM abarcaran la venta de combustible por cuenta del aeropuerto. En el momento en que se llevaron a cabo los estudios, el gestor aeroportuario no contaba con las autorizaciones pertinentes ni con garantía alguna de que fuera a obtenerlas.
(56)
Además, las autoridades polacas afirmaron que la empresa tiene la intención de prestar servicios de navegación a las compañías aéreas (en lugar de la Agencia de Servicios de Navegación Aérea de Polonia). Asimismo señalan que de esta forma se reduciría la tasa terminal pagada por las compañías aéreas (que actualmente se abona a la Agencia) y, de ese modo, el aeropuerto de Gdynia resultaría más atractivo para las compañías aéreas. Así pues, el gestor aeroportuario podría ofrecer a las compañías aéreas tasas más competitivas que las de los aeropuertos vecinos.
3.2. EVALUACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD DE LAS AYUDAS CON EL MERCADO INTERIOR
3.2.1. Ayudas a la inversión
(57)
En opinión de las autoridades polacas, se cumplen todos los criterios de compatibilidad establecidos en las Directrices de aviación de 2005 para las ayudas a la inversión concedidas a los aeropuertos.
Consecución de un objetivo de interés común claramente definido
(58)
Polonia alega que la creación del aeropuerto de Gdynia, como elemento del sistema de transportes de Pomerania, optimiza la utilización de las infraestructuras disponibles y tendrá un impacto positivo sobre el desarrollo regional, en particular, como consecuencia del aumento de los puestos de trabajo en el aeropuerto, de los ingresos procedentes de la cadena de suministro del mercado aeronáutico y del desarrollo del turismo.
(59)
Polonia hace referencia a la «Estrategia Regional de Desarrollo del Transporte en Pomerania para el período 2007-2020», que se basa en las previsiones de tráfico aéreo para la región y reconoce la necesidad de construir un nudo de aeropuertos que colaboren estrechamente para responder a las necesidades de la población de la zona de la Triciudad (26).
(60)
En opinión de las autoridades polacas, los principales argumentos en favor de la construcción de un nudo aeroportuario en la zona de la Triciudad son: el aumento del tráfico aéreo en Polonia, la falta de margen para aumentar la capacidad del aeropuerto de Gdansk y la extensión de la aglomeración a lo largo de una distancia de unos 60 km (o de más 100 km si tenemos en cuenta las ciudades de Tczew y Wejherowo). Las autoridades polacas alegan que, aunque el aeropuerto de Gdansk tiene en la actualidad una capacidad de unos 5 millones de pasajeros, algunas previsiones estiman que este aeropuerto tiene un potencial que puede superar los 6 millones de pasajeros en 2035. Por un lado, en sus observaciones las autoridades polacas alegan que las limitaciones medioambientales y las urbanizaciones cercanas al aeropuerto de Gdansk limitan sus perspectivas de expansión. Por otro lado, en sus observaciones de 6 de diciembre de 2012 las autoridades polacas invocaron el plan director del aeropuerto de Gdansk para argumentar que no existen obstáculos a su expansión.
(61)
Las autoridades polacas precisan que la construcción de un nudo de aeropuertos en la zona de la Triciudad, con el aeropuerto de Gdynia como aeródromo de apoyo y emergencia (es posible aterrizar en el aeropuerto de Gdynia en alrededor del 80 % de los casos en los que la capa de nubes y la visibilidad impiden el aterrizaje en el aeropuerto de Gdansk), también se justifica por razones de seguridad aérea.
(62)
Por último, las autoridades polacas alegan que el desarrollo del aeropuerto de Gdynia se corresponde con los objetivos de los documentos de estrategia nacional y regional en relación con la evolución de la infraestructura aeronáutica en Polonia. Las autoridades polacas explican que se espera que el desarrollo de este aeropuerto tenga un impacto positivo en el desarrollo de Pomerania y en la utilización de las infraestructuras militares existentes, y que sea complementario del aeropuerto de Gdansk.
Necesidad y proporcionalidad de la infraestructura
(63)
Polonia sostiene que la infraestructura es necesaria y proporcionada al objetivo fijado, debido a la pequeña escala de las operaciones del aeropuerto (una cuota del 1,55 % del mercado polaco de la aviación en 2030), unas previsiones de volúmenes de tráfico de pasajeros que superan la capacidad de expansión del aeropuerto de Gdansk, el atractivo de la región para el turismo y la elevada tasa de desarrollo prevista para la región de Pomerania.
(64)
Polonia hace hincapié en el papel estratégico del aeródromo militar de Gdynia en la región, y observa que el uso de la infraestructura existente minimiza los costes de inversión y optimiza el impacto positivo sobre el desarrollo regional.
(65)
Las autoridades polacas señalan asimismo que se han minimizado los costes y se ha incrementado la eficacia de la inversión mediante la aplicación de soluciones técnicas como, por ejemplo, la construcción de una terminal de aviación general tanto para la aviación general como para el tráfico de pasajeros, que alberga la mayoría de los servicios aeroportuarios (guardia de fronteras, aduanas, policía, bomberos, gestión) en un único edificio y adapta otras instalaciones existentes para optimizar su utilización. Además, los costes de funcionamiento de la infraestructura se compartirán con el Ejército.
Perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo
(66)
Polonia señala que las perspectivas de utilización a medio plazo del aeropuerto de Gdynia son satisfactorias, debido al crecimiento del PIB de Pomerania, que se espera sea superior a la media de Polonia y la UE, el atractivo turístico de la región, su posición como centro de operaciones de la inversión extranjera y las previsiones de crecimiento del tráfico aéreo.
(67)
Las autoridades polacas subrayan que el proyecto de colaboración previsto con el aeropuerto de Gdansk y la complementariedad de los servicios ofrecidos por los dos aeropuertos (el aeropuerto de Gdynia se dedicará principalmente al tráfico de aviación general) refuerzan aún más las perspectivas a medio y largo plazo para el aeropuerto de Gdynia.
(68)
Además, Polonia explica que el aeropuerto también tiene la intención de desarrollar dentro de la zona aeroportuaria actividades especializadas relacionadas con la aviación, tales como la producción de piezas simples de mantenimiento, la reparación de piezas de aviones o la producción de otros componentes o productos suministrados sobre una base «justo a tiempo».
(69)
Las autoridades polacas señalan que una prueba más del atractivo del proyecto es la existencia de una carta de intenciones firmada por un banco comercial en la que se expresa la voluntad del banco de iniciar conversaciones sobre la financiación de inversiones en el aeropuerto de Gdynia.
Impacto sobre el desarrollo del comercio en una medida contraria al interés común
(70)
Dado que el aeropuerto de Gdynia va a ser un aeropuerto con una cuota de mercado reducida (menos de 1 millón de pasajeros al año), Polonia no considera que el impacto del proyecto sobre el comercio sea contrario al interés común. A la luz del crecimiento previsto del tráfico aéreo, las autoridades polacas esperan que los aeropuertos de Gdynia y Gdansk formen un nudo aeronáutico cooperativo que preste servicios a la zona de la Triciudad en Pomerania y ofrezca prestaciones complementarias.
(71)
Polonia subraya que el aeropuerto de Gdynia no se convertirá en un competidor para el aeropuerto de Gdansk, pues se centrará en prestar servicios para el sector de la aviación general (servicios de mantenimiento, reparación y revisión, una academia de vuelo) y cooperará con el puerto marítimo de Gdynia.
(72)
Polonia alega además que el tráfico de vuelos chárter y de bajo coste en el aeropuerto de Gdynia no será a costa del aeropuerto de Gdansk, sino que tendrá como resultado un incremento general de la riqueza y la movilidad. Polonia señala que el ritmo al que está creciendo el aeropuerto de Gdansk y la naturaleza de las operaciones que gestiona significa que el número de vuelos operados tendrá que limitarse tarde o temprano. Polonia señala que estas conclusiones se presentan en el informe de evaluación de impacto ambiental relativo al proyecto «Ampliación del Aeropuerto Lech Wałęsa de Gdansk».
(73)
Las autoridades polacas explican que la inversión en el aeropuerto de Gdynia puede limitar los costes económicos y sociales de toda restricción de la actividad del aeropuerto de Gdansk. Polonia señala que transferir parte del tráfico aéreo desde el aeropuerto de Gdansk al aeropuerto de Gdynia se traducirá en una mejor utilización de la capacidad de ambos aeropuertos.
Necesidad de la ayuda y efecto incentivador
(74)
Polonia alega que la empresa no hubiera podido llevar a cabo el proyecto sin financiación pública. También observa que la ayuda se circunscribió a un mínimo y que se redujeron y optimizaron los costes del proyecto mediante el uso de las infraestructuras militares existentes.
(75)
En opinión de las autoridades polacas, las aportaciones de capital en el aeropuerto de Gdynia son necesarias y se limitan a un mínimo, como reflejan:
i)
la tasa interna de rendimiento del proyecto del […] %, solo ligeramente por encima del tipo de actualización (coste del capital), que se sitúa en el […] % (sobre la base del estudio PIEM de 2012),
ii)
la necesidad, prevista en las proyecciones financieras, de obtener préstamos de capital circulante para financiar las operaciones del aeropuerto, ya que, de no ser así, la empresa podría perder liquidez,
iii)
el hecho de que la financiación total procedente del capital propio sea inferior al total de los gastos de capital (la financiación a partir del capital propio representa menos del […] de los costes totales de tesorería en el período de previsión, incluidos los gastos de capital totales).
(76)
Posteriormente las autoridades polacas alegaron la proporcionalidad de la medida de ayuda, comparando su financiación pública (unos 148 millones PLN en términos reales) con la de una inversión para la constitución de una empresa nueva (aeropuerto Lublin-Świdnik, para el que los costes de construcción netos ascendieron a unos 420 millones PLN) y una inversión basada en un aeródromo militar (aeropuerto de Varsovia-Modlin, cuya construcción ha costado hasta ahora cerca de 454 millones PLN).
3.2.2. Ayudas de funcionamiento
(77)
Polonia alega que el proyecto cumple los criterios de compatibilidad establecidos en las Directrices relativas a las ayudas de finalidad regional en una región contemplada en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE. En opinión de las autoridades polacas, las ayudas de funcionamiento para el proyecto:
i)
se destinan a financiar un conjunto preestablecido de gastos,
ii)
se limitan al mínimo necesario y se conceden con carácter temporal (las ayudas para los costes de funcionamiento se conceden en la medida y para el período necesario para poner en funcionamiento el aeropuerto, es decir, hasta finales de 2018),
iii)
son decrecientes y se reducen del […] % de los gastos de capital en 2013 al […] % en 2018,
iv)
responden a los objetivos de desarrollo regional y de reducción de las limitaciones existentes. Teniendo en cuenta el importe de las ayudas con relación a sus efectos beneficiosos para el desarrollo de Pomerania, Polonia alega que debe considerarse que se trata de ayudas proporcionadas.
(78)
Polonia también subraya que las ayudas se destinan a un aeropuerto pequeño con una capacidad máxima de 1 millón de pasajeros al año, es decir, que el riesgo de falseamiento de la competencia y de efecto contrario al interés común es mínimo, habida cuenta en particular de la cooperación prevista entre los aeropuertos de Gdansk y Gdynia y de la complementariedad de su cooperación.
(79)
Polonia señala asimismo que la cooperación que se está negociando con el Ejército y la participación de este en los costes de funcionamiento del aeropuerto permitirán reducir las pérdidas y los costes de funcionamiento de la empresa.
4. OBSERVACIONES DE TERCEROS INTERESADOS
(80)
La Comisión no ha recibido observaciones de terceros interesados a raíz de la publicación de su Decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE con respecto a la financiación concedida a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL por parte de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo.
5. EVALUACIÓN
5.1. EXISTENCIA DE AYUDA ESTATAL
(81)
En virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(82)
Los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE son acumulativos. Por consiguiente, para determinar si la medida en cuestión constituye ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, tienen que cumplirse todas las condiciones siguientes. En concreto, la ayuda financiera debe:
i)
ser otorgada por el Estado o mediante fondos estatales,
ii)
favorecer a determinadas empresas o producciones,
iii)
falsear o amenazar falsear la competencia, y
iv)
afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
5.1.1. Actividad económica y concepto de empresa
(83)
Según reiterada jurisprudencia, la Comisión debe, en primer lugar, comprobar si Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL es una empresa a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. El concepto de empresa abarca cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación (27). Cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado constituye una actividad económica (28).
(84)
En su sentencia Aeropuerto de Leipzig/Halle el Tribunal de Justicia confirmó que el funcionamiento de un aeropuerto con fines comerciales y la construcción de las infraestructuras aeroportuarias constituye una actividad económica (29). Una vez que el gestor de un aeropuerto lleva a cabo una actividad económica ofreciendo servicios aeroportuarios a cambio de una remuneración, independientemente de su estatuto jurídico o de su modo de financiación, constituye una empresa a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, y, por lo tanto, las normas del Tratado en materia de ayudas estatales son susceptibles de aplicarse a las ventajas concedidas por el Estado o a través de recursos estatales a dicho gestor aeroportuario (30).
(85)
A este respecto, la Comisión observa que la infraestructura objeto de la presente Decisión va a ser explotada con carácter comercial por el gestor de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL. Dado que el gestor cobrará a los usuarios por el uso de dicha infraestructura, esta ha de considerarse comercialmente explotable. De ello se deduce que la entidad que explote esta infraestructura es una empresa a los efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(86)
Sin embargo, no todas las actividades de un gestor aeroportuario son necesariamente de carácter económico (31).
(87)
Como destaca el Tribunal, las actividades que incumben normalmente al Estado en el ejercicio de sus prerrogativas como poder público no son de carácter económico ni entran en el ámbito de aplicación de la normativa sobre ayudas estatales (32). Entre tales actividades se incluyen, por ejemplo, la seguridad, el control del tráfico aéreo, la policía, las aduanas, etc. La financiación debe limitarse estrictamente a la compensación por los costes generados, y no puede ser desviada a otras actividades de carácter económico (33).
(88)
Por lo tanto, la financiación de actividades que entran dentro de las competencias de política pública o de infraestructuras directamente vinculadas a dichas actividades en general no constituye ayuda estatal (34). En un aeropuerto, actividades como el control del tráfico aéreo, la policía, las aduanas, la lucha contra incendios y las actividades necesarias para salvaguardar la aviación civil contra los actos de interferencia ilícita y las inversiones relativas a la infraestructura y equipos necesarios para llevar a cabo esas actividades se consideran en general de carácter no económico (35).
(89)
Sin embargo, la financiación pública de las actividades no económicas estrechamente ligadas a la realización de una actividad económica no debe dar lugar a una discriminación indebida entre compañías aéreas y gestores aeroportuarios. Es jurisprudencia reiterada que existe una ventaja cuando las autoridades públicas eximen a las empresas de los costes inherentes a sus actividades económicas (36). Por tanto, si, en el marco de un régimen jurídico determinado, es normal que las compañías aéreas o los gestores aeroportuarios asuman los costes de determinados servicios, mientras que otras compañías aéreas o gestores aeroportuarios que prestan los mismos servicios por cuenta de las mismas autoridades públicas no tienen que soportar dichos costes, estos pueden disfrutar de una ventaja, aun cuando esos servicios sean considerados en sí mismos como no económicos. Por consiguiente, es preciso analizar el marco jurídico aplicable a la entidad gestora del aeropuerto para evaluar si, en virtud de dicho marco jurídico, los gestores aeroportuarios y las compañías aéreas están obligados a soportar el coste de proporcionar algunas actividades que, en sí mismas, podrían ser de naturaleza no económica, pero que son inherentes a la implantación de sus actividades económicas.
(90)
Aunque las actividades expuestas en el considerando 88 pueden considerarse de carácter no económico, la Comisión constata que la legislación polaca (37) obliga a los gestores aeroportuarios a financiar las instalaciones y el equipo necesarios para llevar a cabo esas actividades con sus propios recursos.
(91)
Por lo tanto, la Comisión considera que la financiación pública concedida al gestor del aeropuerto de Gdynia para las instalaciones y equipos antes mencionados le exime de soportar los costes inherentes a sus actividades económicas (véase la sección 5.1.3). La Comisión concluye, por lo tanto, que el capital asignado a esas instalaciones y equipos debe tenerse en cuenta a la hora de calcular la rentabilidad de la inversión en cuestión. De este modo, la Comisión aplica el planteamiento que correctamente adoptaron las autoridades polacas en los estudios PIEM.
5.1.2. Fondos estatales e imputabilidad al Estado
(92)
El concepto de ayuda estatal se aplica a cualquier ventaja concedida a través de fondos estatales por el propio Estado o por organismos intermediarios que actúen en virtud de los poderes conferidos por el Estado (38). A efectos del artículo 107 del TFUE, los recursos de las autoridades locales son recursos del Estado (39). En el caso de autos, el capital aportado a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL proviene de los presupuestos de dos autoridades locales, Gdynia y Kosakowo. Por lo tanto, la Comisión considera que los recursos de los dos municipios son fondos del Estado.
(93)
Por esta razón, la Comisión considera que las inversiones van a ser financiadas a través de fondos estatales y son imputables al Estado.
5.1.3. Ventaja económica
(94)
La Comisión señala que las autoridades polacas alegan, por una parte, que las aportaciones de capital están en consonancia con el PIEM y, por otro lado, que la ayuda es compatible, ya que el operador aeroportuario no habría realizado la inversión sin la aportación de fondos públicos.
(95)
Para determinar si la medida en cuestión concede a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL una ventaja que no habría recibido en condiciones normales de mercado, la Comisión ha de comparar la conducta de los accionistas públicos del gestor del aeropuerto con la de un inversor en una economía de mercado guiado por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo (40).
(96)
En la evaluación no deben tenerse en cuenta las repercusiones positivas sobre la economía de la región en la que está situado el aeropuerto, ya que el Tribunal de Justicia ha señalado que la cuestión pertinente al aplicar el estudio PIEM es «si, en circunstancias similares, un accionista privado, basándose en las posibilidades previsibles de rentabilidad y haciendo abstracción de cualquier consideración de tipo social o de política regional o sectorial, habría suscrito el capital en cuestión» (41).
(97)
Las autoridades polacas alegan que las medidas en cuestión no confieren una ventaja económica al gestor del aeropuerto de Gdynia, puesto que están en consonancia con el PIEM. Tal como se describe en la sección 3.1, en apoyo de la afirmación anterior, las autoridades polacas presentaron tres estudios PIEM llevados a cabo por PWC (42). En noviembre de 2013, las autoridades polacas afirmaron también que nuevas fuentes de ingresos (es decir, venta de combustible, servicios de navegación) aumentarían el valor actual neto del proyecto. En el momento de la Decisión de incoación, las autoridades polacas solo habían presentado la actualización del PIEM de 2012.
(98)
A pesar de que el convenio de accionistas de 2011 obligaba a los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo a realizar aportaciones en efectivo y en especie para financiar el proyecto de inversión hasta 2040, Polonia alega que solo la actualización del PIEM de 2012 y la información posterior sobre las fuentes de ingresos adicionales son relevantes a la hora de evaluar si las aportaciones son compatibles con el mercado interior.
(99)
En la sentencia Stardust Marine, el Tribunal declaró que, «[…] para determinar si el Estado adoptó o no el comportamiento de un inversor prudente en una economía de mercado, es preciso volver a situarse en el contexto de la época en que se adoptaron las medidas de apoyo financiero para valorar la racionalidad económica del comportamiento del Estado y, por tanto, abstenerse de cualquier apreciación basada en una situación posterior» (43).
(100)
Además, el Tribunal de Justicia declaró en el asunto EDF que, «[…] las evaluaciones económicas efectuadas después de la concesión de la referida ventaja, la apreciación retroactiva de la rentabilidad efectiva de la inversión realizada por el Estado miembro interesado o las justificaciones ulteriores de la elección del procedimiento efectivamente seguido no pueden bastar para acreditar que dicho Estado haya adoptado la aludida decisión en su condición de accionista, antes o al mismo tiempo de conceder la ventaja» (44).
(101)
Con el fin de poder aplicar el PIEM, la Comisión debe situarse en el contexto de la época en que se adoptaron las decisiones individuales relativas a la conversión del antiguo aeropuerto militar en civil. Además, la Comisión debe basar su evaluación en la información y en los supuestos con que contaban los accionistas públicos en el momento en que se tomó la decisión relativa a las disposiciones financieras del proyecto de inversión.
(102)
La Comisión considera que el estudio PIEM de 2010 es el primer análisis pertinente a efectos de determinar si los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo actuaron como un inversor privado. De hecho, la evaluación de si la intervención del Estado es acorde con las condiciones de mercado debe llevarse a cabo sobre la base de un análisis ex ante, teniendo en cuenta la información y los datos disponibles en el momento en que se decidió la inversión.
(103)
La Comisión señala que los estudios y trabajos preparatorios para el proyecto de inversión en cuestión se llevaron a cabo hasta 2010. Entre ellos se incluyen el plan director para el proyecto de inversión, el informe medioambiental, la documentación relativa al diseño de la terminal de aviación general, la documentación relativa al diseño del edificio administrativo y de la brigada de bomberos, documentos de aviación especializados y otros estudios. A finales de 2010, el coste de estos estudios se situó en […] millones PLN ([…] millones EUR) (45). Ello demuestra que los inversores adoptaron la decisión de desarrollar el aeropuerto de Gdynia antes de 2010. Gdynia y Kosakowo tomaron una serie de medidas preliminares con el fin de ejecutar el proyecto (véase el considerando 10) y a tal efecto se encargaron estudios específicos.
(104)
Por otra parte, como aducen las autoridades polacas, en 2010 los accionistas públicos del gestor del aeropuerto ultimaron los preparativos para el proyecto de inversión en cuestión. Ese mismo año, los accionistas públicos incrementaron el capital social de la empresa a 6,05 millones PLN (unos 1,5 millones EUR) con vistas a la ejecución del proyecto de inversión. Si bien estaba previsto que las principales inversiones en activos fijos (tales como la construcción de la terminal de aviación general) comenzaran en 2011, se iniciaron realmente en 2012. La Comisión considera que cualquier inversor privado habría evaluado la rentabilidad esperada del proyecto en ese momento. Si el plan de inversión no hubiera mostrado una tasa de rentabilidad aceptable o si se hubiera basado en hipótesis dudosas, un inversor privado no habría iniciado la ejecución del plan y no se habría gastado en él más dinero del ya invertido en los trabajos preparatorios mencionados en el considerando anterior.
a) Aportaciones de capital
(105)
Por lo que se refiere a las aportaciones de capital, la Comisión observa que la decisión de llevar a cabo la primera aportación de capital de importancia, de 4,4 millones PLN, se adoptó el 29 de julio de 2010 (casi cuadruplicando el capital existente de 1,7 millones PLN), justo después de que finalizara el estudio PIEM de 2010, el 16 de julio de 2010. Además, en marzo de 2011 (incluso antes de la finalización del segundo estudio PIEM de 13 de mayo de 2011) se firmó el convenio relativo a las nuevas aportaciones de capital (hasta 2040) para financiar el proyecto de conversión (mencionado en el considerando 33). Por otra parte, al mismo tiempo se concluyó el convenio operativo con el usuario militar del aeropuerto (7 de marzo de 2011) y el convenio de alquiler de los terrenos de la empresa [11 de marzo de 2011 (mencionado en el considerando 33)].
(106)
La Comisión subraya también que las autoridades polacas confirmaron que la aportación de capital decidida el 29 de julio de 2010 se basaba en la evaluación económica del proyecto que figura en el estudio PIEM de 2010. Queda claro, por lo tanto, que en esta fase los accionistas públicos habían decidido participar en el proyecto de inversión en cuestión, que debía aplicarse a lo largo de 30 años. Aunque un inversor privado puede ajustar el plan de inversión en el curso de su aplicación a la luz de la evolución de las circunstancias, es evidente que cualquier inversor privado ya habría analizado en 2010 las ventajas del proyecto de inversión antes de empezar a invertir en él recursos sustanciales.
(107)
En el momento en que se llevó a cabo la primera actualización del estudio PIEM en 2011, los accionistas públicos ya habían inyectado 6,05 millones PLN en la empresa (véase el cuadro 3). Esta ya había arrendado el terreno del aeropuerto de Kosakowo (el convenio de arrendamiento entre Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL y el ayuntamiento de Kosakowo se firmó el 11 de marzo de 2011) y también había celebrado un convenio operativo con el usuario militar del aeropuerto (7 de marzo de 2011). Además, el 11 de marzo de 2011 los accionistas firmaron un convenio sobre incrementos en el capital social de la empresa en 2040 (46). Y, cuando en julio de 2012 había finalizado la segunda actualización del PIEM, los accionistas públicos habían aportado un total de 64,810 millones PLN (es decir, en torno al 70 % de todo el capital aportado). La Comisión subraya que los estudios PIEM de 2011 y 2012 representan sin duda ajustes en el plan de inversión inicial, sobre la base del cual se adoptó la decisión inicial de poner en marcha el proyecto de convertir el aeródromo militar. Así pues, aunque después del primer estudio PIEM de 2012 se realizaron aportaciones de capital más cuantiosas, tales aportaciones no pueden ser tomadas en consideración aisladamente.
b) Gastos de capital
(108)
En el estudio PIEM de 2012, las inversiones en activos fijos se dividen en 4 fases. La primera fase del proyecto de inversión no solo englobaba los trabajos de diseño, sino también los de limpieza del terreno (remoción y desbroce de árboles y arbustos, demolición de una serie de hangares y nivelación del terreno). Dichos gastos se produjeron en 2011 y ascendieron a […] millones PLN ([…] millones EUR). La segunda fase del proyecto, que incluye la construcción de la terminal de aviación general, la construcción del edificio de administración y el de bomberos, ya se había iniciado en 2012. Esta segunda fase es la más importante en términos de gastos de capital, pues representa el […] %, en términos nominales, de dichos gastos (en lo sucesivo, «CAPEX») en el período 2012-2013. De acuerdo con la información facilitada por las autoridades polacas, los gastos de capital ascendieron en 2012 a […] millones PLN (de los cuales más de la mitad ya se había gastado antes incluso de empezar a actualizar el estudio PIEM de 2012). El siguiente gráfico (gráfico 2) muestra el CAPEX (nominal) por fase de inversión, tal como se presenta en el estudio PIEM de 2012.
Gráfico 2
CAPEX por fase (estudio de 2012)
[…]
(109)
Teniendo en cuenta los considerandos 103 y 108, la Comisión considera que ni el estudio PIEM de 2011 ni el de 2012 se llevaron a cabo en el momento ni sobre la base de la información de que disponían los accionistas públicos cuando se adoptó la decisión principal de financiar el proyecto de conversión. Por otra parte, la Comisión no puede tener en cuenta retroactivamente las fuentes de ingresos adicionales previstas sobre la base de la información facilitada en noviembre de 2013 con vistas a justificar las decisiones tomadas por los accionistas públicos en 2010 y 2011.
(110)
Por consiguiente, la Comisión considera que, a fin de evaluar si Gdynia y Kosakowo se comportaron como lo habría hecho un inversor privado diligente en una economía de mercado, debe basar su apreciación fundamentalmente en el estudio PIEM de 2010, independientemente de cualquier otro dato o acontecimiento que no estuviera a disposición de dichos accionistas públicos en el momento en que tomaron la decisión de llevar a cabo el proyecto de inversión en cuestión.
(111)
Por otra parte, los estudios PIEM de 2011 y 2012 solo evaluaron las modificaciones de la decisión inicial de comprometerse en el proyecto de inversión que se adoptó en 2010 sobre la base del estudio PIEM de 2010. En efecto, el estudio PIEM de 2012 reconoce que una serie de inversiones (como la terminal de aviación general, el edificio de administración, el sistema de energía eléctrica) ya se encontraban en una «fase de ejecución avanzada». Los dos estudios posteriores muestran que los accionistas se guiaban por la evolución del mercado y adaptaban el alcance del proyecto en consecuencia (al alza o a la baja, en función del tipo de inversión). Estos cambios eran, no obstante, marginales en comparación con la decisión general de convertir la base militar en aeropuerto civil. El siguiente gráfico (gráfico 3) muestra el gasto de capital, tal como se presenta en los estudios PIEM de 2010, 2011 y 2012 (expresado en términos reales de 2010). Como puede verse, aunque en 2011 y 2012 se actualizaron el calendario y el alcance de las inversiones, estos cambios no eran importantes en comparación con el tamaño global del proyecto. En 2010, el CAPEX real se estimó en unos […] millones PLN y esta cifra se incrementó en […] hasta unos […] millones PLN en 2011 y en 2012 (es decir, el […] % durante un período de inversión de casi 20 años).
(112)
En la práctica, la Comisión tiene que evaluar en el presente asunto una serie de decisiones de inversión adoptadas durante un corto período de tiempo que no se caracteriza por la aparición de circunstancias imprevistas, por los mismos accionistas públicos, para la ejecución de lo que es, en esencia, el mismo proyecto de inversión. Por lo tanto, las actualizaciones de los estudios PIEM de 2011 y 2012 no pueden transformar una decisión de inversión que no cumplía el PIEM en el momento en que fue adoptada en una decisión de inversión razonable. A lo sumo, las actualizaciones solo podrían demostrar que las autoridades polacas se comportaron como un inversor privado si se demostrara que, invirtiendo fondos adicionales, el proyecto podría obtener un beneficio capaz de remunerar adecuadamente el capital que había sido invertido y que se tenía intención de invertir (o que remuneraría adecuadamente dicho capital incluso teniendo en cuenta el riesgo de tener que devolver toda ayuda ilegal recibida anteriormente).
Gráfico 3
CAPEX (en miles PLN), tal y como se prevé en los estudios PIEM de 2010, 2011 y 2012 (en términos reales de 2010)
[…]
Aplicación del PIEM a partir del estudio de 2010
(113)
El estudio PIEM de 2010 facilitado por las autoridades polacas se basa en un plan de negocio que calcula los flujos de caja futuros para los inversores de capital en relación con el período 2010-2040. Cuando se llevó a cabo el estudio PIEM, Polonia preveía que el aeropuerto iniciase las operaciones de tráfico aéreo general en 2011, en 2013 las de vuelos chárter y en 2015 las de compañías de bajo coste. Ello generaría un aumento constante del número de pasajeros desde los […] de 2013 hasta casi […] millones en 2024 y 1,753 millones de pasajeros en 2040 (tal como se muestra en el cuadro 5 que figura a continuación).
Cuadro 5
Previsiones de tráfico para el aeropuerto de Gdynia utilizadas en el estudio PIEM de 2010 (en miles)
Evolución prevista del número de pasajeros (PIEM 2010)
Año
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Número de pasajeros
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Según el estudio PIEM de 2010, la empresa sería rentable en términos de EBITDA a partir de 2018. El flujo de caja actualizado anual pasaría a ser positivo a partir de 2020, como ilustra el siguiente gráfico (gráfico 4). No obstante, en cifras acumuladas (es decir, después de agregar cada año los flujos de caja de ejercicios anteriores), se prevé que el DCF total a lo largo de todo el período 2010-2040 sea negativo (como se ilustra en el gráfico 1). En otras palabras, los flujos de caja positivos que se espera se generen a partir de 2018 no bastan para compensar los flujos de caja netamente negativos de los primeros períodos de inversión.
Gráfico 4
DCF en miles PLN (estudio PIEM de 2010)
[…]
Fuente:
Sobre la base del estudio PIEM de 2010.
(115)
Se esperaba que, a partir de 2040, el gestor aeroportuario siguiera creciendo a una tasa estable del flujo de caja libre del […] %. Partiendo de esta hipótesis, las autoridades polacas calcularon el valor terminal del gestor del aeropuerto en 2040. El valor terminal actualizado asciende a […] millones PLN.
(116)
El estudio PIEM de 2010 se traduce en un valor de fondos propios positivo (47) de […] millones PLN (es decir, en torno a […] millones EUR). Además, la TIR del proyecto de inversión del […] % es superior al coste de capital previsto del gestor aeroportuario ([…] %).
(117)
La Comisión observa que el componente de valor clave de los flujos de caja futuros del gestor del aeropuerto de Gdynia son los ingresos previstos, que dependerán de las cifras de pasajeros y del nivel de las tasas pagadas por las compañías aéreas. Los ingresos procedentes de las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter (tasas de pasajeros, aterrizaje y estacionamiento) suponen, en el estudio PIEM de 2010, un [80-90] % de los ingresos en 2040 y una media del [80-90] % de la totalidad de los ingresos durante todo el período examinado, es decir, de 2010 a 2040. La Comisión observa que este hecho contradice las declaraciones de las autoridades polacas de que el aeropuerto de Gdynia complementaría las actividades del aeropuerto de Gdansk, ya que el primero se centraría en actividades de aviación general. De hecho, como muestran los datos presentados anteriormente, las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter son la principal fuente de ingresos en la mayoría de los años abarcados por la previsión. Sin embargo, como se explica más adelante, el grueso de los ingresos del aeropuerto de Gdansk también proviene de las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter (véase el considerando 121).
(118)
En el contexto de la demanda de pasajeros y de las compañías aéreas, la Comisión recuerda que el aeropuerto de Gdynia tendría la misma zona de influencia que el de Gdansk, que solo dista unos 25 km del primero. El aeropuerto de Gdansk se amplió en 2012 para poder acoger hasta 5 millones de pasajeros y para 2015 se ha previsto una nueva ampliación para llegar hasta los 7 millones de pasajeros. Este calendario de ampliación ya se conocía en 2010, es decir, en el momento de la elaboración del estudio PIEM de 2010 (48). Además, el 24 de septiembre de 2008 se notificó a la Comisión, como asunto de ayuda estatal N 472/08, la financiación pública de la ampliación de la capacidad del aeropuerto de Gdansk hasta los 5 millones de pasajeros, financiación pública que fue aprobada por la Comisión el 5 de febrero de 2009 (49).
(119)
Las autoridades polacas informaron a la Comisión de que el plan director elaborado para el aeropuerto de Gdansk en 2010 (50) prevé la ampliación de la pista de aterrizaje y despegue, pistas de rodaje, y demás infraestructuras aeroportuarias, como resultado de lo cual el aeropuerto de Gdansk deberá ser capaz de prestar servicio en el futuro a 10 millones de pasajeros al año.
(120)
La Comisión observa, asimismo, que en 2010 circularon 2,2 millones de pasajeros por el aeropuerto de Gdansk (es decir, se utilizó el 45 % de su capacidad, incluida la capacidad en construcción). Según las previsiones presentadas, de aquí a 2020 solo se utilizará entre el 50 y el 60 % de la capacidad disponible del aeropuerto (51). Estas previsiones no tienen en cuenta el inicio de las operaciones en el aeropuerto de Gdynia (es decir, se considera que toda la demanda de la zona de influencia será cubierta por el aeropuerto de Gdansk). La Comisión señala que el aeropuerto de Gdansk será capaz de satisfacer la demanda de la región durante un largo período de tiempo, es decir, al menos hasta 2030, aunque se suponga que habrá un crecimiento dinámico en el tráfico de pasajeros.
(121)
Como se ha indicado anteriormente, el estudio PIEM de 2010 prevé que el grueso de los ingresos ([80-90] % de la media para todo el período 2012-2040) generados por el aeropuerto de Gdynia procedan de las compañías de bajo coste y de vuelos chárter. En este contexto, la Comisión señala que el aeropuerto de Gdansk también opera principalmente con compañías aéreas de bajo coste y tráfico de vuelos chárter. En 2010, las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter representaron el 72 % del total de pasajeros que circularon por el aeropuerto de Gdansk (52).
(122)
Habida cuenta de la proximidad a otro aeropuerto no saturado y consolidado, con el mismo modelo de negocio y un importante excedente de capacidad a largo plazo, la Comisión considera que la capacidad del gestor aeroportuario para atraer tráfico y pasajeros dependerá en gran medida del nivel de las tasas aeroportuarias que se apliquen a las compañías aéreas, especialmente en comparación con las de sus competidores más cercanos.
(123)
En este contexto, la Comisión observa que el estudio PIEM de 2010 prevé para las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter una tasa por pasajero de 25 PLN/PAX (6,25 EUR) hasta 2014 y 40 PLN/PAX (10 EUR) a partir de 2015 (hasta 2040). La tasa de aterrizaje para la misma categoría de vuelos se fijó en 25 PLN/tonelada (6,25 EUR) para el conjunto del período en cuestión (se supone que el peso máximo de despegue [MTOW] medio es de 70 toneladas), mientras que la tasa de estacionamiento se estima en 4 PLN (1,0 EUR) por 24h/tonelada (con un MTOW medio de 70 toneladas). Según el estudio PIEM de 2010, los precios se fijaron en niveles comparables a los aplicados en otros aeropuertos regionales en el momento en que se llevó a cabo dicho estudio. Los precios en el aeropuerto de Gdynia también se fijaron partiendo del supuesto de que no habría competencia con el aeropuerto de Gdansk.
(124)
La Comisión también observa que la lista de tarifas aplicadas por el aeropuerto de Gdansk desde el 31 de diciembre de 2008 fija la tasa estándar por pasajero en 48 PLN/PAX (12,0 EUR), la tasa estándar de aterrizaje de aeronaves por encima de 2 toneladas (es decir, incluidas todas las aeronaves chárter y de CBC) en 25 PLN/Tm (6,25 EUR) y la tasa de estacionamiento en 4,5 PLN/24h/Tm (1,25 EUR).
(125)
La Comisión observa, sin embargo, que la lista de las tarifas aplicadas en el aeropuerto de Gdansk también ofrece diversos descuentos y rebajas, entre otras cosas, a los vuelos de las compañías aéreas de bajo coste. El aeropuerto de Gdansk aplica una reducción de las tasas por pasajero de 24 PLN/PAX (6 EUR) para todas las nuevas conexiones (desde el 1 de enero de 2004) y para todos los incrementos de frecuencia que impliquen a una aeronave con un peso máximo de despegue de entre 50 y 100 toneladas (por ejemplo, Airbus A-320, Boeing 737 y otros tipos de aeronaves utilizados por las compañías de bajo coste). Las tasas de aterrizaje aplicadas en relación con dichas conexiones también se redujeron en un 50 % (es decir, 12,5 PLN/Tm). La tasa de estacionamiento se elimina totalmente si la frecuencia de una conexión es al menos de 6 veces por semana. Además, la tasa por pasajero estándar se reduce primero 23 PLN para todos los pasajeros de salida en conexiones interiores regulares y posteriormente se aplica la reducción que corresponda. La Comisión considera que, teniendo en cuenta los descuentos y reducciones aplicados en el aeropuerto de Gdansk, la media de las tasas aeroportuarias previstas para el aeropuerto de Gdynia era significativamente más elevada que en el aeropuerto vecino.
(126)
Mediante la aplicación de estas tasas aeroportuarias, el aeropuerto de Gdynia, en su calidad de nuevo competidor, no será capaz de atraer volúmenes significativos de tráfico cuando existe un aeropuerto consolidado con excedente de capacidad en la misma zona de influencia y que aplica tarifas netas inferiores para las nuevas conexiones y los incrementos de frecuencia de las conexiones existentes. La Comisión también observa que la lista de las tasas aeroportuarias del aeropuerto de Gdansk establece que las tasas con descuento se apliquen hasta el 31 de diciembre de 2028. Habida cuenta de que el estudio PIEM de 2010 (basado en el plan de negocio del gestor aeroportuario en ese momento) estima que las tasas aeroportuarias constituyen la primera fuente de ingresos del gestor del aeropuerto, la Comisión considera que esta solución constituye la prueba de que el estudio PIEM de 2010 no es lo suficientemente sólido y creíble para demostrar que el proyecto de inversión en cuestión podría haber sido asumido por un inversor privado.
(127)
Dado que tanto el aeropuerto de Gdynia como el de Gdansk se centrarán principalmente en las compañías chárter y de bajo coste, que el aeropuerto de Gdansk no utiliza toda su capacidad, que sus tarifas reales son inferiores a las fijadas en el plan de negocio del aeropuerto de Gdynia y habida cuenta de la proximidad de los dos aeropuertos, la Comisión considera también que la pretensión de que no hay ninguna competencia de precios entre los dos aeropuertos es errónea.
(128)
La Comisión señala además que, en el momento de la elaboración del estudio PIEM de 2010, las tarifas netas (tarifas estándar una vez deducidos los descuentos aplicables) aplicadas en el aeropuerto de Bydgoszcz (situado a 196 kilómetros y a 2 horas 19 minutos en coche del aeropuerto de Gdynia) y en el aeropuerto de Szczecin (situado a 296 kilómetros y a 4 horas 24 minutos en coche del aeropuerto de Gdynia), el segundo y tercer aeropuerto más cercano de entre los aeropuertos regionales de Polonia, eran considerablemente inferiores (53).
(129)
En vista de lo anterior, la Comisión considera que, habida cuenta de la proximidad de otro aeropuerto no saturado con el mismo modelo de negocio, las tasas aeroportuarias del estudio PIEM de 2010, que son superiores a las aplicadas en Gdansk y en otros aeropuertos regionales cercanos, no son realistas. Además, habida cuenta de la situación competitiva del aeropuerto de Gdynia, la Comisión estima que las previsiones de tráfico que figuran en el estudio PIEM de 2010 se basan en supuestos poco realistas.
(130)
Cabe señalar también que el estudio PIEM de 2010 no incluía ni un análisis de sensibilidad ni ninguna evaluación de las probabilidades de resultados (como, por ejemplo, hipótesis más optimista, más pesimista y de base). Por consiguiente, la Comisión concluye que la hipótesis que se presenta en el estudio PIEM de 2010 parece basarse en supuestos excesivamente optimistas de la evolución del tráfico de pasajeros y el nivel de las tasas.
(131)
La Comisión señala que reducir los ingresos anuales procedentes de las tasas por pasajero vinculadas al tráfico de compañías de bajo coste y vuelos chárter en tan solo el […] % (durante el período de proyección de 2010-2040) da lugar a un valor negativo del patrimonio neto de los accionistas públicos. Esta caída de los ingresos podría producirse si las tasas o el tráfico fueran inferiores a lo previsto. A este respecto, cabe señalar que las tasas aeroportuarias del plan de negocio utilizado para el estudio PIEM de 2010 ya son […] % superiores a las del aeropuerto de Gdansk (54). En este contexto, resulta altamente improbable que el aeropuerto de Gdynia sea capaz de atraer tráfico sin ofrecer algún descuento significativo de la tasa de 40 PLN (10 EUR) que figura en el plan de negocio. Por lo tanto, la gran sensibilidad del VAN a una reducción marginal de las tasas aeroportuarias (resultantes de hipótesis realistas) arroja dudas significativas sobre la credibilidad del plan de negocio inicial.
(132)
Aunque el estudio PIEM de 2010 se basaba en las proyecciones de tráfico disponibles en aquel momento y no debe utilizarse información ex post para evaluar directamente el estudio PIEM, la Comisión constata, no obstante, que estas proyecciones eran demasiado optimistas. En efecto, si comparamos las proyecciones de tráfico de 2010 y 2012, observamos diferencias significativas. No solo se había retrasado el comienzo del proyecto, sino que además, y a lo largo del «período de EBITDA positivo», las previsiones de tráfico se redujeron del […] % al […] % cada año. Tal corrección significativa, transcurridos apenas dos años y sin que tuviera lugar ninguna modificación importante de las circunstancias, constituye una verificación de la racionalidad de las hipótesis iniciales. Además, ilustra que los controles de sensibilidad practicados por la Comisión (marginales en comparación) son particularmente significativos en relación con el carácter poco realista de los supuestos en que se basaba la conclusión de que el proyecto valía la pena.
Cuadro 6
Comparación de las previsiones de tráfico de pasajeros utilizadas en el estudio PIEM de 2010 y en la actualización de 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total no pasajeros en estudio PIEM 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Total no pasajeros en estudio PIEM 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Diferencia
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Total no pasajeros en estudio PIEM 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Total no pasajeros en estudio PIEM 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Diferencia
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Otras pruebas de sensibilidad sugieren que el proyecto no sería rentable si los ingresos totales fueran tan solo un […] % al año inferiores a lo largo de todo el período de previsión, o si los ingresos fueran un […] % inferiores y los gastos de explotación un […] % más altos. La rentabilidad de la inversión es, por lo tanto, muy sensible a cambios marginales en la hipótesis de base. La Comisión considera que tales cambios son marginales en comparación con las modificaciones efectuadas en los sucesivos estudios PIEM.
(134)
Los controles de sensibilidad efectuados por la Comisión parecen tanto más razonables cuanto que menos de un año después del estudio PIEM de 2010 las autoridades polacas recibieron un análisis actualizado que muestra que el VAN del proyecto sería considerablemente inferior y solo ascendería a […] millones PLN (unos […] EUR). Por tanto, en mayo de 2011, el VAN del proyecto se redujo en un […] % en relación con el proyecto inicial.
(135)
La Comisión observa, por otra parte, que los resultados positivos del estudio PIEM de 2010 también dependen en gran medida del valor terminal de la inversión una vez finalizado el período cubierto por el plan de negocio (es decir, en 2040). De hecho, el flujo de caja actualizado de la empresa para el período 2010-2040 es negativo y asciende a (- […] millones) PLN. El valor terminal actualizado a 30 de junio de 2010 asciende a […] millones PLN.
(136)
El valor terminal se basó en hipótesis según las cuales la tasa de crecimiento anual del flujo de caja de la inversión después de 2040 ascendería al […] %. Según la práctica habitual, la tasa de crecimiento de una empresa no debe ser más elevada que la de la economía en la que opera (en términos de crecimiento del PIB). En efecto, el valor terminal se calcula en el momento en el que la empresa debería alcanzar la madurez y cuando ya ha pasado su período de elevado crecimiento. Teniendo en cuenta que se espera que en la economía haya empresas de elevado crecimiento y otras con crecimiento estable, se prevé que la tasa de crecimiento de las empresas maduras sea, por lo tanto, inferior a la tasa media de crecimiento de la economía en general. En sus observaciones las autoridades polacas no indicaron la base sobre la que previeron la tasa de crecimiento a largo plazo del […] %, pero sí explicaron que la tasa de crecimiento a largo plazo es una tasa de crecimiento nominal. Según información del FMI, la Comisión consideró que las previsiones de crecimiento del PIB real de Polonia disponibles a principios de 2010 indicaban que la tasa de crecimiento nominal de la economía polaca pasaría de un 5,6 % en 2011 a un 6,6 % en 2015. Con una inflación del orden del 2,5 %, era de esperar que el PIB real aumentase en un 4 %. Por lo tanto, a primera vista podía considerarse que la elección de una tasa de crecimiento nominal del […] % para el aeropuerto de Gdynia estaba en sintonía con la información disponible en aquel momento y la práctica habitual de elegir una tasa de crecimiento inferior a la tasa de crecimiento de la economía. No obstante, al optar por una tasa de crecimiento a largo plazo por encima de la inflación (que en abril de 2010 se estimó en el 2,5 %), el plan de negocio supone que después de 2040 el aeropuerto seguirá creciendo año tras año.
Cuadro 7
Datos y previsiones relativos al PIB y la inflación procedentes del FMI de abril de 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Crecimiento PIB (precios constantes) (%)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
Crecimiento PIB (precios corrientes) (%)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
Inflación (%)
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Fuente:
Fondo Monetario Internacional, Base de datos de las perspectivas de la economía mundial, abril de 2010 (descargar en la siguiente dirección: http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
Por otra parte, la Comisión señala que, en el presente asunto, habida cuenta del período de previsión particularmente prolongado y de la lejanía de la fecha para la cual se ha calculado el valor terminal, la tarea de determinar la tasa de crecimiento más adecuado es aún más compleja y la incertidumbre aún mayor. De hecho, las previsiones de crecimiento del PIB raramente van más allá de un horizonte de cinco años, mientras que, en este caso, el modelo tenía que predecir una tasa de crecimiento razonable para el aeropuerto después de haber estado en funcionamiento durante 30 años. Este hecho indica que un inversor prudente habría llevado a cabo una serie de pruebas de sensibilidad.
(138)
A este respecto, hay que señalar que en las sucesivas actualizaciones del plan de negocio inicial la tasa de crecimiento estable se redujo del […] % al […] %. No obstante, las autoridades polacas no han ofrecido ninguna explicación clara de la reducción. El valor terminal es una función de la tasa de crecimiento constante y perpetua asumida, pero también de los rendimientos proyectados durante el período de crecimiento estable. La Comisión llevó a cabo una serie de pruebas de sensibilidad que confirmaron que la conclusión del estudio PIEM de 2010 es muy sensible a modificaciones menores y realistas de las hipótesis de base. En primer lugar, la tasa de crecimiento estable a la que el plan de negocios de 2010 presenta un VAN negativo es de aproximadamente el […] %. Sin embargo, partiendo de la base de que los ingresos solo sean un […] % inferiores a lo previsto, la tasa de crecimiento estable a la que el proyecto deja de ser rentable es del […] %.
(139)
El modelo de la tasa de crecimiento estable utilizado para calcular el valor terminal en el presente asunto exige asimismo la adopción de supuestos en relación con la fecha en la que la empresa empezará a crecer a una tasa estable que pueda mantener de forma indefinida. En el estudio PIEM de 2010, esta fecha se fijó en 2040, es decir, un período de referencia de 30 años (2010-2040). En la actualización del estudio PIEM de 2012, el período de proyección se redujo a 18 años (2012-2030), y por tanto, el valor terminal se calculó para 2030. Si el mismo horizonte temporal se aplica al estudio PIEM de 2010, el VAN pasa a ser negativo.
(140)
La Comisión también observa que en el estudio PIEM de 2012 se indica que un inversor prudente habría tomado en consideración el hecho de que el proyecto comporta un plazo temporal especialmente largo antes de alcanzar la rentabilidad (véase la sección 4.10.1.2 del estudio PIEM de 2012, en el que se concluye que «el resultado positivo del VAN demuestra que la inversión en el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo puede resultar interesante para los inversores potenciales. No obstante, antes de tomar decisiones, los inversores tendrán que considerar también el horizonte temporal a largo plazo típico de los proyectos de inversión en infraestructuras».
(141)
La Comisión señala que, en 2010, cuando se llevó a cabo el primer estudio PIEM, el plan de negocio y el cálculo del VAN tuvieron en cuenta todos los gastos de capital, incluidos los gastos relativos a las obligaciones de servicio público (servicio de bomberos, controles de seguridad, aduanas, etc.). La Comisión observa que este enfoque es correcto, dado que dichos gastos están intrínsecamente ligados a la construcción y el funcionamiento de un aeropuerto (y, por consiguiente, se adicionan a los costes del proyecto).
(142)
No obstante, la Comisión también ha evaluado la rentabilidad del proyecto sobre la base del estudio PIEM de 2010 sin los gastos de capital que conllevan las tareas que entran en el ámbito de las obligaciones de servicio público.
(143)
La información presentada por las autoridades polacas no permite identificar con precisión qué elementos de los gastos de capital y de los gastos de funcionamiento son atribuibles a la misión de servicio público. La Comisión señala que, en la actualización del estudio PIEM de 2012, si bien Polonia desglosó las inversiones comprendidas en el ámbito de las obligaciones de servicio público, no fue el caso en el estudio PIEM de 2010. No obstante, la Comisión volvió a calcular el VAN, excluyendo un determinado número de partidas específicas de los gastos de capital que están claramente vinculadas a las obligaciones de servicio público. En particular, volvió a calcular el VAN excluyendo los siguientes gastos de capital: «vehículos y equipos de lucha contra incendios», «vallado y supervisión del aeropuerto» y «equipos para los servicios de vigilancia del aeropuerto», que ascienden a […] millones PLN (total nominal).
(144)
En el estudio PIEM de 2010, la consecuencia de suprimir los gastos derivados de las obligaciones de servicio público es que el flujo de caja actualizado se incrementa hasta aproximadamente (-[…]) millones PLN (o, dicho de otro modo, las pérdidas actualizadas previstas durante el período 2010-2040 se reducirán en […] millones PLN, desde (-[…] millones PLN a -[…] millones PLN). Dado que el valor terminal no se ve alterado (y equivale a […] millones PLN), el VAN del proyecto aumenta de […] millones PLN a […] millones PLN (es decir, se incrementa de […] millones EUR a alrededor de […] millones EUR).
(145)
Se realizaron pruebas de sensibilidad adicionales, que indican que el VAN pasa a ser negativo si se introducen las siguientes modificaciones: una reducción del […] % de los ingresos totales, una reducción del […] % de los ingresos procedentes de las tasas aeroportuarias o una reducción de los ingresos totales del […] % relacionada con costes que son superiores en un […] % (sobre una base anual). Habida cuenta del escaso realismo de las hipótesis relativas a las tasas aeroportuarias (superiores a las del aeropuerto de Gdansk (55) en un […] %) y del excesivo optimismo de las previsiones de tráfico (previsiones revisadas de entre el […] % y el […] % por debajo de lo previsto inicialmente), las pruebas de sensibilidad sugieren que unas hipótesis un poco más realistas conducen a la conclusión de que el proyecto no sería rentable.
(146)
Una vez excluidos los gastos generados por las obligaciones de servicio público que figuran en el estudio PIEM de 2010, las pruebas de sensibilidad sugieren que el VAN pasaría a ser negativo si los ingresos previstos procedentes de las tasas aplicadas a las compañías de bajo coste (sin reducción alguna de las tasas aeroportuarias aplicadas a los chárter) se redujeran en un […] % al año y al mismo tiempo se mantuvieran, de la forma prevista en el plan de negocio, los ingresos procedentes de las compañías de vuelos chárter, todos los demás ingresos, los costes de funcionamiento y los gastos de capital (teniendo en cuenta que los ingresos procedentes de las CBC empezarán a generarse en 2017 y aumentarán progresivamente con el tiempo).
(147)
Por otra parte, hay que recordar que el proyecto solo es rentable en virtud del valor terminal (es decir, el valor del aeropuerto a partir de 2040, suponiendo un crecimiento anual constante del flujo de caja del […] %). Hasta 2040 el proyecto generará un flujo de caja negativo.
(148)
Por consiguiente, aun cuando la rentabilidad del proyecto se evalúa sobre la base del estudio PIEM de 2010 sin gastos de capital en tareas encuadradas en la obligación de servicio público, no puede concluirse claramente que un inversor privado habría llevado a cabo la inversión en cuestión.
Resumen y conclusión
(149)
La conversión del aeropuerto de Gdynia implica una inversión considerable y un largo período de flujos de caja negativos. De hecho, el plan de negocio indica que el flujo de caja actualizado acumulado durante el período de referencia 2010-2040 es negativo (- […] millones PLN o-[…] millones EUR). Según el plan de negocio, el proyecto solo alcanza cifras positivas en virtud del valor terminal actualizado de […] millones PLN calculado para 2040 y años sucesivos, en el supuesto de que el aeropuerto crezca anual e indefinidamente a una tasa nominal del […] %. A pesar de las considerables incertidumbres inherentes a tal proyecto a largo plazo, el plan de negocio no incluye ningún análisis de sensibilidad y, por lo tanto, difiere del análisis que un inversor prudente habría llevado a cabo en relación con un proyecto de este tipo.
(150)
Por otra parte, el análisis de la Comisión llegó a la conclusión de que el plan de negocio se basa en una serie de supuestos optimistas y poco realistas, teniendo en cuenta la proximidad del aeropuerto de Gdansk, que presenta el mismo modelo de negocio, capacidad disponible y planes de expansión. Varias pruebas de sensibilidad indican que el VAN del proyecto pasa a ser negativo en caso de modificaciones de menor importancia y realistas de los supuestos de base.
(151)
En vista de lo anterior, la Comisión considera que un inversor privado no habría decidido asumir el proyecto de inversión en cuestión sobre la base del estudio PIEM de 2010. Por tanto, la decisión de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo confiere al gestor del aeropuerto una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado.
Aplicación del principio del inversor privado sobre la base de las actualizaciones del estudio PIEM de 2011 y 2012
(152)
Por lo que se refiere a los estudios PIEM llevados a cabo en 2011 y 2012 (y los fondos que, según las autoridades polacas, se inyectaron en el gestor aeroportuario a raíz de estos estudios), la Comisión considera que estas aportaciones de capital ya se habían comprometido en el convenio de accionistas celebrado el 11 de marzo de 2011 (véase el considerando 33), es decir, antes de que se llevaran a cabo los estudios PIEM de 2011 y 2012. Por lo tanto, cuando se llevaron a cabo estos estudios, los accionistas ya habían tomado las decisiones de inversión, a pesar de que se ejecutaron con posterioridad. La Comisión considera, por otra parte, que las aportaciones de capital realizadas con posterioridad a los estudios PIEM de 2011 y 2012 no pueden considerarse decisiones de inversión autónomas tomadas de forma aislada, dado que se refieren al mismo proyecto de inversión, que los accionistas públicos empezaron a ejecutar como muy tarde en 2010, y constituyen simples ajustes o modificaciones del proyecto inicial.
(153)
Por lo tanto, como ya se ha mencionado, la Comisión considera que dichos estudios solo podrían demostrar que las autoridades polacas se comportaron como un inversor privado si acreditasen que la inversión de fondos adicionales permitiría al proyecto obtener un rendimiento adecuado del capital ya invertido y por invertir (o que reportaría una rentabilidad adecuada de dicho capital, incluso teniendo en cuenta el riesgo de tener que devolver toda ayuda ilegal recibida en el pasado).
(154)
No obstante, lejos de demostrar lo anterior, los estudios parecen poco fiables por las razones que se exponen a continuación.
Aplicación del PIEM sobre la base de la actualización del estudio PIEM de 2011
(155)
La primera actualización del estudio PIEM se llevó a cabo en mayo de 2011. Aunque las aportaciones de capital realizadas después de que se llevara a cabo este estudio PIEM se comprometieron antes de mayo de 2011 (véase el considerando 33), la Comisión también ha examinado si, sobre la base de la información contenida en este estudio económico, puede considerarse que las aportaciones de capital se ajustan al comportamiento de un inversor privado que opera en una economía de mercado. En el estudio PIEM de 2011, los ingresos del proyecto se mantenían constantes, pero se incrementaba el gasto en bienes de capital (véase el gráfico 3 en el que se muestran los gastos de inversión acumulados expresados en términos reales de 2010). Este estudio también tiene en cuenta las anteriores aportaciones de capital y el gasto en bienes de capital ya efectuado. El WACC se redujo ligeramente (del […] % al […] %) y la tasa de crecimiento a largo plazo se redujo del […] % al […] %. Estas actualizaciones se tradujeron en un VAN ligeramente inferior, […] millones PLN (alrededor de […] EUR). Esto se debió a pérdidas más elevadas (el flujo de caja actualizado del período 2011-2030 ascendería a-[…] millones PLN), y el valor terminal descendería ligeramente, hasta […] millones PLN.
(156)
La Comisión concluye, por lo tanto, que la decisión de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo de financiar la conversión del aeródromo militar de Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) en aeropuerto civil no es conforme con el principio del inversor privado sobre la base de la actualización del estudio PIEM de 2011 y que, por tanto, confiere una ventaja económica que el gestor aeroportuario no habría obtenido en condiciones normales de mercado.
Aplicación del PIEM sobre la base de la actualización del estudio PIEM de 2012
(157)
En opinión de las autoridades polacas, la Comisión debe evaluar el cumplimiento del PIEM sobre la base del estudio de 2012. Para responder a este argumento, aun cuando las aportaciones de capital realizadas después de que se llevara a cabo este estudio PIEM se habían comprometido con anterioridad (véase el considerando 33), la Comisión también ha examinado si, sobre la base de la información contenida en este estudio económico, puede considerarse que las aportaciones de capital reflejan el comportamiento de un inversor privado que opera en una economía de mercado.
(158)
La Comisión señala que la actualización del estudio PIEM de 2012 tiene en cuenta las anteriores aportaciones de capital y el gasto en bienes de capital ya efectuados. La actualización de 2012 muestra que la financiación facilitada a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL da como resultado un valor del patrimonio neto positivo de […] millones PLN (alrededor de […] millones EUR) para sus accionistas. Además, la TIR del proyecto de inversión de […] % es superior al coste de capital previsto por el gestor aeroportuario ([…] %).
(159)
El estudio PIEM de 2012 compara el valor del patrimonio neto de la empresa con nuevas inversiones, en una situación en la que el nuevo aeropuerto sea operativo (la «hipótesis de base»), con el valor del patrimonio neto de la empresa sin nuevas inversiones, en el supuesto de que se hubiera abandonado el proyecto de inversión en junio de 2012 («la hipótesis contrafáctica») (56).
(160)
En este contexto, la Comisión ya ha concluido que las aportaciones de capital realizadas a partir de 2010 no pueden considerarse de forma aislada con respecto a la decisión inicial de inversión tomada en 2010. La hipótesis contrafáctica correcta de 2010 habría sido no comenzar la ejecución del proyecto. En opinión de las autoridades polacas, el convenio de arrendamiento solo permitía a Kosakowo utilizar el terreno para un aeropuerto civil. La Comisión señala que, en primer lugar, un inversor privado no habría celebrado tal convenio si los planes para desarrollar un nuevo aeropuerto civil en la zona no presentaban una perspectiva realista de obtener un beneficio de tal inversión. La hipótesis contrafáctica definida en el estudio PIEM de 2012 queda, por tanto, falseada por una decisión anterior, que tampoco se ajustaba al comportamiento de un inversor privado. En otras palabras, la hipótesis contrafáctica correcta de 2010 y 2012 habría consistido en no proceder al desarrollo del proyecto de construir el aeropuerto civil en cuestión, dado que todas las aportaciones de capital y los estudios PIEM estudios llevados a cabo por las autoridades polacas hacen referencia a la realización del mismo proyecto de inversión.
(161)
En cualquier caso, la Comisión observa que la hipótesis de base que figura en la actualización del estudio PIEM de 2012 presentada por Polonia se basa en un plan de negocio que parte de la base de la existencia de flujos de caja futuros para los inversores de capital durante el período 2012-2030 (es decir, un período de gran crecimiento) (57). Los flujos de caja futuros previstos se basan en la hipótesis de que el aeropuerto iniciaría sus actividades en 2013. En el momento en que se llevó a cabo la actualización del estudio PIEM de 2012, Polonia esperaba que el aeropuerto prestara servicios a unos […] pasajeros en 2014 y experimentara una expansión gradual de sus actividades hasta los […] pasajeros en 2020 y a unos […] en 2028 (véanse las previsiones de evolución del número de pasajeros que figuran en el cuadro 8).
Cuadro 8
Previsiones del tráfico de pasajeros en el aeropuerto de Gdynia (en miles)
Incremento previsto en el número de pasajeros
Año
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Total
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Según la actualización del estudio PIEM de 2012, se espera que, después de 2030, el gestor del aeropuerto crezca indefinidamente a una tasa de crecimiento estable de […]. Partiendo de esta hipótesis, las autoridades polacas calcularon el valor terminal del gestor del aeropuerto en 2030.
(163)
La Comisión toma nota de que, al igual que en el estudio PIEM de 2010, el factor del valor clave de los flujos de caja futuros del gestor del aeropuerto de Gdynia son los ingresos previstos en concepto de las actividades de aviación, que dependerán del número de pasajeros y del nivel de las tasas pagadas por las compañías aéreas.
(164)
Por lo que se refiere a la evolución prevista del número de pasajeros, Polonia alega que con el tiempo aumentará la demanda de servicios de transporte aéreo de pasajeros con el esperado aumento del PIB del país y el desarrollo de la región. Las autoridades polacas estiman, por tanto, que las proyecciones de tráfico son conservadoras y que podrían ser más elevadas de lo previsto. En su opinión, la actualización de las previsiones de tráfico para la región de marzo de 2013 contempla un tráfico superior a la actualización de 2012.
(165)
Polonia alega que el plan de negocio prevé que el aeropuerto de Gdynia gestione menos del […] % del tráfico de pasajeros de la región. Por otra parte, en opinión de las autoridades polacas, el desarrollo del mercado de los servicios aéreos de Pomerania deja margen para que otro aeropuerto pequeño complemente los servicios ofrecidos por el aeropuerto de Gdansk.
(166)
Por lo que se refiere a la demanda de pasajeros, la Comisión considera que los argumentos presentados en los considerandos 118 a 129 en relación con el hecho de que el aeropuerto de Gdynia compite con el aeropuerto de Gdansk por compañías aéreas y pasajeros también se aplican a la evaluación de la actualización del estudio PIEM de 2012.
(167)
La Comisión observa, en particular, que el nivel de las tasas aeroportuarias que figura en la actualización del estudio PIEM de 2012 era idéntico al del estudio de 2010. En opinión de las autoridades polacas, las tarifas utilizadas en la actualización del estudio PIEM de 2012 no difieren de manera significativa de las tarifas estándar aplicadas por otros aeropuertos pequeños de Polonia. Las autoridades polacas explican que el nivel de las tasas que figura en el plan de negocio es una media para todo el período de vigencia del mismo (2014-2040), y parten de la base de que las tarifas a largo plazo aplicadas en el aeropuerto de Gdansk tendrán que aumentar a medida que mejoren los servicios prestados por dicho aeropuerto.
(168)
Dado que los aeropuertos de Gdansk, Bydgoszcz y Szczecin aplicaban en 2012 las mismas tarifas que en 2010 (y los mismos descuentos), la evaluación de la Comisión del nivel de las tarifas que figura en el estudio PIEM de 2012 para el aeropuerto de Gdynia es idéntica a la del estudio PIEM de 2010 (véanse los considerandos 122 a 129).
(169)
La Comisión considera que un inversor en una economía de mercado guiado por perspectivas de rentabilidad no habría basado la decisión de invertir en el proyecto en cuestión en el nivel de las tasas, que es considerablemente más alto que el de las tasas netas aplicadas en otros aeropuertos regionales polacos, especialmente en el aeropuerto de Gdansk (58).
(170)
La Comisión también observa que la prueba de resistencia llevada a cabo por las autoridades polacas muestra que el valor del patrimonio neto se convierte en negativo si la tasa por pasajero se reduce a […] PLN. En este contexto, la Comisión señala que una tasa aeroportuaria reducida, comparable a las tasas abonadas en otros aeropuertos regionales polacos (por ejemplo, los aeropuertos de Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin y Lublin) daría como resultado un valor del patrimonio neto negativo.
(171)
La Comisión considera, por otra parte, que un inversor en una economía de mercado no habría fijado sus tasas en un nivel más elevado contando con que las tasas del aeropuerto de Gdansk aumentarían a largo plazo. A este respecto, la Comisión observa que el cuadro de tasas aplicado en el aeropuerto de Gdansk contempla la aplicación de descuentos hasta 2028 (es decir, por un período de solo dos años más corto que el establecido en el plan de negocio para la actualización del estudio PIEM de 2012). Sobre esta base, incluso en el caso de que las tasas aeroportuarias del aeropuerto de Gdansk se incrementasen después de 2028, la Comisión considera que la previsión de la media de las tasas aeroportuarias previstas durante el período del plan de negocio (es decir, hasta 2030) sigue siendo superior a la media del aeropuerto competidor.
(172)
Las autoridades polacas confirmaron que la actualización del estudio PIEM de 2012 tiene en cuenta los costes de funcionamiento relacionados con la actividad militar en el aeropuerto. Se espera que esos costes sean compensados por el Estado. Las autoridades polacas también confirmaron que aún no se ha alcanzado un acuerdo formal sobre el reparto de los costes (tanto los costes de funcionamiento como los de inversión) entre el aeropuerto de Gdynia y el Ejército.
(173)
La Comisión considera que un inversor en una economía de mercado basaría su apreciación únicamente en los resultados previsibles en el momento de la decisión de inversión. Por consiguiente, la Comisión considera que, al evaluar la coherencia de la inversión con el PIEM, no debe tenerse en cuenta la posible reducción de los costes que resultaría de la asunción de una parte de los mismos por parte del Ejército (ni el impacto sobre los costes e ingresos totales del aeropuerto). En efecto, en estudio PIEM de 2012 no cuantifica las reducciones de costes que el gestor aeroportuario podría obtener en este sentido.
(174)
Como en el caso del estudio PIEM de 2010, el DCF total para el proyecto a lo largo del período 2012-2030 es negativo, como se muestra en el gráfico 5. El aeropuerto empezará a generar flujos de caja positivos en 2020, pero el prolongado período de inversión implica que el flujo de caja acumulado, en términos actualizados, sigue siendo negativo durante el período de las previsiones.
Gráfico 5
DCF acumulativo (real) (en PLN) de la actualización del estudio PIEM de 2012
[…]
(175)
Por consiguiente, la Comisión concluye que la decisión de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo de financiar la conversión del aeródromo militar de Gdynia en aeropuerto civil no es coherente con el PIEM, sobre la base de la actualización de 2012 y que, por tanto, confiere una ventaja económica que el gestor del aeropuerto no habría obtenido en condiciones normales de mercado.
La actualización de noviembre de 2013
(176)
La Comisión considera, además, que las modificaciones introducidas en el plan de inversiones destinadas a generar ingresos adicionales procedentes de la venta de combustible por parte del aeropuerto (sin un operador externo) y ofrecer servicios de navegación no deben tenerse en cuenta a la hora de evaluar la coherencia de las inversiones con el principio del inversor privado. Las autoridades polacas confirmaron que estas posibles fuentes adicionales de ingresos no se incluyeron en los estudios PIEM de 2010 y de 2011 ni en la actualización de 2012 para el aeropuerto de Gdynia, dado que ni la empresa ni los accionistas públicos podían tener la certeza, en el momento en que se realizaron estos estudios, de que iban a obtener todas las autorizaciones y permisos necesarios para prestar tales servicios. Dado que no fue posible obtener las autorizaciones y permisos necesarios en el momento en que se llevaron a cabo los estudios PIEM, la Comisión no los puede tener en cuenta con carácter retroactivo.
Conclusión
(177)
La Comisión considera que la financiación pública concedida por los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo al gestor aeroportuario no es coherente con el PIEM. Por lo tanto, la Comisión considera que la medida en cuestión confiere a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado.
5.1.4. Selectividad
(178)
En aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE, para que una medida pueda considerarse ayuda estatal, debe favorecer a «determinadas empresas o producciones». En el caso que nos ocupa, la Comisión señala que las aportaciones de capital solo afectan a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, por lo que son selectivas a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
5.1.5. Falseamiento de la competencia y efecto sobre el comercio
(179)
Cuando una ayuda otorgada por un Estado miembro refuerza la posición de una empresa frente a otras que compiten con la primera en el mercado interior, se ha de considerar que estas últimas resultan afectadas por dicha ayuda (59). La ventaja económica otorgada por la medida de que se trata refuerza la posición económica del gestor del aeropuerto, dado que estará en condiciones de iniciar sus actividades sin tener que soportar los costes de funcionamiento y de inversión inherentes.
(180)
Tal y como se detalla en la sección 5.1.1, la explotación de un aeropuerto es una actividad económica. Existe competencia, por un lado, entre aeropuertos para atraer a las compañías aéreas y el tráfico aéreo correspondiente (pasajeros y mercancías) y, por otra, entre los gestores aeroportuarios, que pueden competir entre sí para que se les encomiende la gestión de un aeropuerto determinado. Además, la Comisión subraya, especialmente por lo que se refiere a las compañías de bajo coste, que los aeropuertos situados en distintas zonas de influencia y en Estados miembros diferentes también pueden competir entre sí para atraer a dichas compañías aéreas. La Comisión señala que por el aeropuerto de Gdynia pasarán unos […] 000 pasajeros hasta 2020 y cerca de 1 millón en 2030.
(181)
Como se indica en el apartado 40 de las Directrices de aviación de 2005, no es posible excluir ni siquiera a los pequeños aeropuertos del ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Habida cuenta de las previsiones de tráfico en el aeropuerto de Gdynia y su proximidad al aeropuerto de Gdansk (que no dista más de unos 25 km), la Comisión considera que la competencia y el comercio entre Estados miembros pueden verse afectados.
(182)
Sobre la base de los argumentos presentados en los considerandos 179 a 181, la ventaja económica conferida al gestor del aeropuerto de Gdynia refuerza su posición frente a sus competidores en el mercado de prestadores de servicios aeroportuarios de la Unión. Por consiguiente, la financiación pública objeto de análisis falsea o amenaza con falsear la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
5.1.6 Conclusión
(183)
Habida cuenta de los argumentos presentados en los considerandos 83 a 182, la Comisión considera que las aportaciones de capital concedidas a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL constituyen ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Como la financiación ya había sido concedida a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, la Comisión también considera que Polonia ha incumplido la prohibición establecida en el artículo 108, apartado 3, del TFUE (60).
5.2. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA CON EL MERCADO INTERIOR
(184)
La Comisión ha examinado si la ayuda en cuestión puede considerarse compatible con el mercado interior. Según lo descrito anteriormente, la ayuda consiste en la financiación de los costes de inversión relacionados con la puesta en marcha del aeropuerto de Gdynia y de las pérdidas durante los primeros años de la explotación del aeropuerto (es decir, hasta el año 2019, inclusive, según los estudios PIEM de 2010 y 2012).
(185)
El artículo 107, apartado 3, del TFUE prevé una serie de excepciones a la norma general establecida en el artículo 107, apartado 1, de dicho Tratado según la cual las ayudas estatales no son compatibles con el mercado interior. La ayuda en cuestión solo puede evaluarse sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, que dispone que «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común» podrán considerarse compatibles con el mercado interior. A este respecto, las Directrices de aviación de 2005 establecen un marco para evaluar si la ayuda a los gestores aeroportuarios puede ser declarada compatible con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. En ellas se menciona una serie de criterios que la Comisión ha de tener en cuenta.
5.2.1. Ayudas a la inversión
(186)
Las ayudas estatales para la financiación de infraestructuras aeroportuarias es compatible con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, siempre que cumplan las condiciones establecidas en el apartado 61 de las Directrices de aviación de 2005:
i)
la construcción y explotación de la infraestructura responden a un objetivo de interés general claramente definido (desarrollo regional, accesibilidad, etc.),
ii)
la infraestructura es necesaria y proporcionada al objetivo fijado,
iii)
la infraestructura ofrece perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo, en especial por lo que respecta al uso de las infraestructuras existentes,
iv)
todos los usuarios potenciales de la infraestructura tienen acceso a ella en condiciones de igualdad y no discriminación, y
v)
el desarrollo del comercio no se ve afectado de manera contraria a los intereses de la Unión.
(187)
Además, para ser compatibles con el mercado interior, como cualquier otra ayuda estatal, las ayudas estatales a los aeropuertos deben tener un efecto incentivador y ser necesarias y proporcionadas al objetivo legítimo perseguido.
(188)
Las autoridades polacas estiman que la financiación pública del proyecto de conversión del aeródromo de Gdynia cumple todos los criterios que se aplican a las ayudas a la inversión en las Directrices de aviación de 2005.
i) La construcción y explotación de la infraestructura responden a un objetivo de interés general claramente definido (desarrollo regional, accesibilidad, etc.)
(189)
La Comisión señala que la región de Pomerania ya recibe un servicio eficiente del aeropuerto de Gdansk, que solo se encuentra a unos 25 kilómetros del nuevo aeropuerto previsto.
(190)
El aeropuerto de Gdansk está situado junto a la carretera de circunvalación de la Triciudad, que forma parte de la vía rápida S6 que discurre alrededor de Gdynia, Sopot y Gdansk y ofrece un buen acceso al aeropuerto a la gran mayoría de los habitantes de Pomerania. Incluso para los habitantes de Gdynia, la construcción del nuevo aeropuerto no conllevaría por sí sola una mejora sustancial de la conectividad, dado que ambos aeropuertos de Gdansk y Gdynia se encuentran a unos 20-25 minutos en coche del centro de la ciudad de Gdynia.
(191)
Además, la Comisión señala que el enlace ferroviario metropolitano de la Triciudad, que se está construyendo actualmente con cofinanciación de los Fondos Estructurales de la Unión, permitirá a los habitantes tanto de Gdansk como de Gdynia desplazarse directamente desde el centro de la ciudad al aeropuerto de Gdansk en unos 25 minutos. Este enlace ferroviario metropolitano ofrecerá también a los habitantes de otras zonas de Pomerania conexiones ferroviarias directas o indirectas al aeropuerto de Gdansk.
(192)
La Comisión observa también que el aeropuerto de Gdansk tiene actualmente una capacidad de 5 millones de pasajeros anuales, mientras que el tráfico real de pasajeros en el período de 2010 a 2013 fue el siguiente: 2010-2,2 millones; 2011 - 2,5 millones; 2012 - 2,9 millones; 2013 - 2,8 millones. La Comisión señala, por otra parte, que el aeropuerto de Gdansk está siendo actualmente ampliado para dar servicio a 7 millones de pasajeros al año. Esta inversión culminará en 2015.
(193)
Además, según las previsiones de tráfico facilitadas por Polonia para Pomerania y utilizadas para preparar la actualización del estudio PIEM de 2012, la demanda total en la región será de […] pasajeros al año […].
Cuadro 9
Previsiones de tráfico para Pomerania (en millones)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Asimismo, la Comisión observa que, según la información facilitada por las autoridades polacas, el plan director para el aeropuerto de Gdansk contempla una nueva ampliación del aeropuerto para acoger más de 10 millones de pasajeros al año. En función de la evolución del tráfico, en el futuro puede, por lo tanto, tomarse la decisión de ampliar la capacidad del aeropuerto de Gdansk por encima de 7 millones de pasajeros.
(195)
En opinión de las autoridades polacas, la previsión actualizada (elaborada en marzo de 2013) muestra que se espera que la demanda en la zona de influencia sea superior a las previsiones de tráfico de 2012. Según la modificación de las proyecciones, en la zona de influencia la demanda será de unos 9 millones de pasajeros en 2030. Sin embargo, incluso esta previsión pone de manifiesto que hasta el aeropuerto de Gdansk se bastaría por sí solo, sin ninguna inversión adicional, para satisfacer la demanda en la región hasta al menos 2025 (sobre la base de las previsiones de tráfico ajustadas descritas en el considerando 45).
(196)
Por otra parte, según la información facilitada por las autoridades polacas, la actual capacidad de las pistas del aeropuerto de Gdansk es de 40-44 operaciones a la hora, mientras que actualmente se realiza una media de 4,7 operaciones a la hora.
(197)
Sobre la base de la información facilitada por Polonia (véanse los considerandos 192 a 196), la Comisión observa que en los próximos años solo se utilizará alrededor de un 50-60 % de la capacidad del aeropuerto de Gdansk. Como consecuencia, aunque se registre un rápido crecimiento del número de pasajeros en Pomerania, el aeropuerto de Gdansk estará en condiciones de satisfacer la demanda de compañías aéreas y pasajeros durante mucho tiempo.
(198)
La Comisión observa además que el aeropuerto de Gdansk ofrece más de 40 destinos nacionales e internacionales (tanto conexiones de punto a punto como conexiones a nodos de tráfico aéreo como Fráncfort, Múnich, Varsovia y Copenhague).
(199)
Como se ha mencionado en el considerando 60, las autoridades polacas alegan, por una parte, que, por razones medioambientales y de planificación, el margen de crecimiento de la capacidad del aeropuerto de Gdansk es limitado. Por otra, sostienen que no existen límites en las posibilidades de ampliación de la capacidad del aeropuerto de Gdansk. Como los argumentos relativos a las restricciones de ampliación de la capacidad son contradictorios y no se han sustanciado de ninguna forma, la Comisión considera que no puede basar en ellos su evaluación.
(200)
Habida cuenta de la capacidad excedentaria del aeropuerto de Gdansk, que no se utilizará plenamente a largo plazo, y del plan de seguir ampliando su capacidad, si fuera necesario, a largo plazo, la Comisión no cree que la creación de otro aeropuerto en Pomerania contribuiría al desarrollo de la región. La Comisión observa, por otra parte, que Pomerania ya está bien conectada gracias al aeropuerto de Gdansk y que un nuevo aeropuerto no va a mejorar las conexiones con esta región.
(201)
La Comisión señala también que el modelo de negocio para el aeropuerto de Gdynia indica que competiría con el aeropuerto de Gdansk por los pasajeros de los mercados de las compañías aéreas de bajo coste, vuelos chárter y aviación general. Por otro lado, la creación de un nuevo aeropuerto que sirva de infraestructura de apoyo o emergencia no puede justificar la magnitud de la inversión en el aeropuerto de Gdynia.
(202)
A la luz de lo anterior, la Comisión considera que la inversión en el aeropuerto de Gdynia no hará sino duplicar infraestructuras en la región, lo que no responde a un objetivo de interés común claramente definido.
ii) La infraestructura es necesaria y proporcionada al objetivo fijado
(203)
Como se indica en los considerandos 189 a 202, la Comisión estima que el aeropuerto de Gdansk sirve y seguirá sirviendo con eficiencia a la zona de influencia del aeropuerto de Gdynia. Además, ambos aeropuertos seguirán un modelo de negocio similar y se centrarán principalmente en las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter.
(204)
En ausencia de un objetivo de interés común claramente definido, la Comisión considera que no puede considerarse que la infraestructura sea necesaria o proporcionada a un objetivo de interés común (véase también el considerando 202).
iii) La infraestructura ofrece perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo, en especial por lo que respecta al uso de las infraestructuras existentes
(205)
Tal como se recoge en el inciso i), el aeropuerto de Gdynia se encuentra a tan solo unos 25 km de distancia del aeropuerto de Gdansk y los dos aeropuertos tienen la misma zona de influencia y un modelo de negocio similar.
(206)
En la actualidad, el aeropuerto de Gdansk está siendo utilizado a menos del 60 % de su capacidad. Teniendo en cuenta las inversiones que se están realizando actualmente, el aeropuerto de Gdansk se bastará para hacer frente a la demanda de la región hasta 2025-2028, como mínimo, dependiendo de las previsiones utilizadas, y, además, podrá ampliarse en el futuro.
(207)
La Comisión señala también que el plan de negocio para el aeropuerto de Gdynia indica que el aeropuerto generaría alrededor del [80-90] % de sus ingresos a partir de la prestación de servicios a las compañías aéreas de bajo coste y de vuelos chárter. Esto significa que se centraría en los mercados que constituyen la actividad principal del aeropuerto de Gdansk.
(208)
En este contexto, la Comisión observa también que las autoridades polacas no facilitaron ninguna prueba de una posible colaboración entre ambos aeropuertos.
(209)
Los planes para generar ingresos procedentes de otras actividades aeronáuticas y no aeronáuticas (producción y servicios) tampoco bastarían para sufragar los elevados costes de funcionamiento relacionados con la gestión del aeropuerto de Gdynia.
(210)
La Comisión considera, por lo tanto, que el aeropuerto de Gdynia no ofrece perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo.
iv) Todos los usuarios potenciales de la infraestructura tienen acceso a ella en condiciones de igualdad y no discriminación
(211)
Las autoridades polacas confirmaron que todos los usuarios potenciales tendrían acceso a la infraestructura del aeropuerto en condiciones de igualdad y no discriminación, sin ninguna discriminación injustificada desde el punto de vista comercial.
v) El desarrollo de los intercambios comerciales no se ve afectado en una medida contraria al interés común
(212)
La Comisión observa que las autoridades polacas no han proporcionado ninguna prueba de que los aeropuertos de Gdansk y Gdynia conformarían un nodo de colaboración aeronáutica. La lógica sugiere que, en realidad, los dos aeropuertos tendrían que competir para atraer esencialmente a los mismos pasajeros.
(213)
La Comisión señala, además, que el plan de negocio del aeropuerto de Gdynia (en el que alrededor del [80-90] % de los ingresos son generados por los vuelos chárter y las compañías de bajo coste) y la escala de la inversión (por ejemplo, una terminal con capacidad para 0,5 millones de pasajeros al año, que se ampliará en el futuro) no sustentan la pretensión según la cual el aeropuerto de Gdynia se centraría en el tráfico de aviación general y prestaría exclusivamente o principalmente servicios al sector de la aviación general.
(214)
Teniendo en cuenta lo anterior, así como el hecho de que ambos aeropuertos se centrarían en las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter, la Comisión considera que la ayuda está destinada a un aeropuerto que entraría en competencia directa con otro aeropuerto de la misma zona de influencia, sin que exista una demanda de servicios aeroportuarios que no pueda ser satisfecha por el aeropuerto ya existente.
(215)
Por lo tanto, la Comisión considera que la ayuda en cuestión puede afectar a los intercambios en una medida contraria al interés común. Esta conclusión se ve corroborada por la inexistencia de un objetivo de interés común que la ayuda pretenda alcanzar.
vi) Necesidad de la ayuda y efecto incentivador
(216)
Sobre la base de los datos facilitados por las autoridades polacas, la Comisión considera que los costes de inversión pueden ser inferiores a los de la construcción de otros aeropuertos regionales comparables en Polonia. Ello se debe principalmente al uso de la infraestructura existente en el aeródromo militar. Por otra parte, Polonia alega que, sin la ayuda, el gestor aeroportuario no llevaría a cabo la inversión.
(217)
La Comisión observa, asimismo, que el largo período necesario para alcanzar el punto de equilibrio financiero para este tipo de inversión significa que podría ser necesaria la financiación pública para modificar el comportamiento del beneficiario de tal forma que continúe con la inversión. Además, dado que no puede calcularse la rentabilidad esperada del proyecto de inversión (véase el considerando 177) y que un inversor en una economía de mercado no llevaría a cabo este proyecto, es muy probable que la ayuda esté modificando el comportamiento del gestor aeroportuario.
(218)
No obstante, a falta de una definición clara del objetivo de interés común, la Comisión concluye que la ayuda no puede considerarse necesaria y proporcionada para la consecución de dicho objetivo.
(219)
Por lo tanto, la Comisión considera que las ayudas a la inversión concedidas por Gdynia y Kosakowo a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL no cumplen los requisitos de las Directrices de aviación de 2005 y no pueden considerarse compatibles con el mercado interior.
5.2.2. Ayudas de funcionamiento
(220)
La Comisión considera que la financiación de las pérdidas operativas de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL constituye ayuda de funcionamiento, al reducir el gasto corriente del gestor del aeropuerto. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, esta ayuda de funcionamiento es incompatible, en principio, con el mercado interior. Según las Directrices de aviación de 2005, las ayudas de funcionamiento concedidas a los aeropuertos solo pueden ser declaradas compatibles en circunstancias excepcionales y en condiciones estrictas en regiones desfavorecidas.
(221)
La Comisión señala que el aeropuerto de Gdynia está situado en una región desfavorecida amparada por la excepción establecida en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE, lo que significa que la Comisión tiene que evaluar si la ayuda de funcionamiento en cuestión puede considerarse compatible con las Directrices de ayuda regional (DAR).
(222)
Según el punto 76 de las DAR, podrán concederse ayudas de funcionamiento en las regiones acogidas a la excepción del artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE siempre que se cumplan los siguientes criterios acumulativos: i) se justifique por su aportación al desarrollo regional y por su naturaleza, y ii) su importe guarde proporción con las desventajas que se pretenda paliar.
(223)
Las autoridades polacas estiman que la ayuda de funcionamiento es compatible con el apartado 76 de las Directrices (véanse los considerandos 77 a 79).
(224)
Habida cuenta de que el aeropuerto de Gdansk ya presta sus servicios a la región de Pomerania y de que el nuevo aeropuerto no va a mejorar las conexiones con esta región, la Comisión no puede concluir que la ayuda contribuiría al desarrollo regional.
(225)
La Comisión considera, por lo tanto, que la ayuda de funcionamiento no puede considerarse proporcionada a las desventajas que pretende paliar, pues no parece que Pomerania padezca de ninguna desventaja en materia de conectividad.
(226)
Por otra parte, la Comisión considera que la ayuda de funcionamiento evaluada ha sido asignada a la financiación de un conjunto preestablecido de gastos. Sin embargo, teniendo en cuenta la evaluación de la Comisión del plan de negocio para el aeropuerto de Gdynia y su valoración del nivel de las previsiones de ingresos y costes que se presentan en la sección 5.1.3, no puede llegarse a la conclusión de que la ayuda se limite al mínimo necesario, se conceda con carácter transitorio y sea decreciente. En particular, por lo que se refiere a la incertidumbre en cuanto a la rentabilidad esperada de las actividades del gestor del aeropuerto (véase la sección sobre la existencia de ayuda), no puede asegurarse que la ayuda sea transitoria ni decreciente.
(227)
En cualquier caso, la Comisión considera que la concesión de ayudas de funcionamiento para garantizar la ejecución de un proyecto de inversión que se beneficia de ayudas a la inversión incompatibles con el mercado interior es, por su propia naturaleza, incompatible con el mercado interior.
(228)
Por lo tanto, la Comisión considera que la ayuda de funcionamiento concedida por Gdynia y Kosakowo a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL no cumple los criterios establecidos en las DAR.
5.2.3. Conclusión sobre la compatibilidad con el mercado interior
(229)
Por consiguiente, la Comisión concluye que la ayuda estatal concedida a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL es incompatible con el mercado interior.
(230)
La Comisión no ha identificado ninguna otra disposición sobre compatibilidad con el mercado interior que pueda servir de base para considerar la ayuda en cuestión compatible con el Tratado. Polonia tampoco ha invocado ninguna disposición relativa a la compatibilidad con el mercado interior ni aportado ningún argumento sustancial que permita a la Comisión considerar esta ayuda compatible.
(231)
Las ayudas de funcionamiento y a la inversión que Polonia ha concedido o se propone conceder a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL son incompatibles con el mercado interior. Polonia ha ejecutado ilegalmente las ayudas infringiendo lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
6. RECUPERACIÓN DE LAS AYUDAS
(232)
De conformidad con el TFUE y la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la Comisión es competente para decidir que el Estado en cuestión debe suprimir o modificar las ayudas cuando ha comprobado que son incompatibles con el mercado interior (61). El Tribunal también ha sostenido sistemáticamente que la obligación por parte de un Estado de suprimir ayudas que la Comisión haya considerado incompatibles con el mercado interior tiene por objeto restablecer la situación existente anteriormente (62). En este contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado que este objetivo se alcanza una vez que el beneficiario ha reembolsado los importes concedidos en concepto de ayudas ilegales, perdiendo así la ventaja de que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores, y restableciendo así la situación anterior a la concesión de las ayudas (63).
(233)
De conformidad con esta jurisprudencia, el artículo 14 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo (64) establece que «cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda».
(234)
Por lo tanto, las ayudas estatales mencionadas anteriormente deberán ser reembolsadas a las autoridades polacas, en la medida en que hayan sido abonadas.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. La ayuda estatal ilegalmente ejecutada por Polonia entre el 28 de agosto de 2007 y el 17 de junio de 2013, infringiendo el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a favor de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL mediante aportaciones de capital por importe de 91 714 000 PLN, es incompatible con el mercado interior.
2. La ayuda estatal que Polonia tiene la intención de conceder a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL después del 17 de junio de 2013 para la conversión del aeródromo militar en el aeropuerto civil de Gdynia-Kosakowo es incompatible con el mercado interior. Por lo tanto, la ayuda estatal no puede ser ejecutada.
Artículo 2
1. Polonia deberá recuperar del beneficiario la ayuda a que se refiere el artículo 1, apartado 1.
2. Los importes que deben recuperarse devengarán intereses a partir de las fechas indicadas en el párrafo segundo hasta su recuperación efectiva.
Las fechas en que las cantidades que deben recuperarse se pusieron a disposición del beneficiario son las siguientes:
a)
28 de agosto de 2007 por lo que respecta al importe de 50 000 PLN;
b)
4 de marzo de 2008 por lo que respecta al importe de 200 000 PLN;
c)
11 de septiembre de 2008 por lo que respecta al importe de 500 000 PLN;
d)
28 de julio de 2009 por lo que respecta al importe de 1 345 000 PLN;
e)
8 de diciembre de 2010 por en lo que respecta al importe de 4 361 000 PLN;
f)
8 de julio de 2011 por lo que respecta al importe de 25 970 000 PLN;
g)
1 de septiembre de 2011 por lo que respecta al importe de 1 779 000 PLN;
h)
25 de abril de 2012 por lo que respecta al importe de 31 009 000 PLN;
i)
27 de mayo de 2013 por lo que respecta al importe de 6 469 000 PLN;
j)
17 de junio de 2013 por lo que respecta al importe de 20 031 000 PLN.
3. Los intereses se calcularán según un tipo de interés compuesto, conforme a lo dispuesto en el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión (65).
4. Polonia cancelará todos los pagos pendientes de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 2, con efectos a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
Artículo 3
1. La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 1, será inmediata y efectiva.
2. Polonia garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
Artículo 4
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Polonia remitirá la siguiente información a la Comisión:
a)
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
c)
documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario que reembolse la ayuda.
2. Polonia mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 1, haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados del beneficiario.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República de Polonia.
Hecho en Bruselas, el 11 de febrero de 2014.