РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 6 ноември 2013 г.
относно мерките, приети от Германия в полза на HoKaWe Eberswalde GmbH № SA.34721 (2012/C) (ex 2012/NN)
(нотифицирано под номер C(2013) 7058)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/206/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2 от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква a от него,
като призова заинтересованите страни да представят своите мнения съгласно цитираните по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните становища,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 30 април 2012 г. Комисията получи жалба от дървопреработвателно предприятие с място на стопанска дейност във федерална провинция Бранденбург, в която се твърди, че рамково споразумение за срок от 15 години, сключено между провинция Бранденбург и HoKaWe Eberswalde GmbH (по-долу наричано „HoKaWe“), представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(2)
На 11 май 2012 г. Комисията предаде на Германия неповерителна версия на жалбата и изиска допълнителна информация. С писмо от 6 юни 2012 г. Германия представи своето становище относно жалбата и предаде исканата информация.
(3)
На 27 август 2012 г. Комисията изпрати неповерителна версия на този отговор на жалбоподателя и го помоли да съобщи дали желае да продължи разглеждането на случая. На 4 септември 2012 г. жалбоподателят съобщи, че няма да оттегли жалбата.
(4)
С писмо от 19 декември 2013 г. Комисията информира Германия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, във връзка с помощта.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз. (2) Комисията прикани всички заинтересовани страни да представят становищата си относно мярката.
(6)
С писмо от 28 февруари 2013 г. Германия взе становище по решението. Освен това в Комисията на 30 април 2013 г. постъпиха становища от две заинтересовани страни, а на 3 май 2013 г. - становище от жалбоподателя.
(7)
На 17 май 2013 г. на Германия бяха предадени неповерителни версии на тези становища. Германия взе становище по тях на 11 юни 2013 г., което допълни с писмо от 13 юни 2013 г.
(8)
С писма от 2 август 2013 г., 17 септември 2013 г. и 23 септември 2013 г. Комисията изпрати на Германия допълнителни искания за информация, на които Германия отговори с писма от 15 август 2013 г., 20 септември 2013 г. и 1 октомври 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Предприятието бенефициер
(9)
HoKaWe е дружество с ограничена отговорност (GmbH), което експлоатира в Еберсвалде (Бранденбург) електроцентрала, която работи с изгаряне на биомаса от дървесина. Електроцентралата е изградена през 2005 г. и е въведена в експлоатация през 2006 г. През юни 2011 г. Районният съд във Франкфурт на Одер е открил производство по несъстоятелност срещу имуществото на HoKaWe. Досега обаче предприятието не е преустановило стопанската си дейност.
(10)
Окръг Барним е бил заинтересован от придобиването на активите на HoKaWe с цел продължаване на търговската дейност; през май 2012 г. на събранието на кредиторите е бил приет договорът за продажба на активите на HoKaWe и продажбата е била нотариално удостоверена. Тъй като провинция Бранденбург не е одобрила прехвърлянето на рамковото споразумение за доставка на дървесина от горския фонд на Бранденбург (рамковото споразумение е предмет на настоящото решение) в полза на новия собственик, окръгът се е оттеглил от договора за покупко-продажба.
2.2. Описание на мярката
(11)
През юни 2005 г. провинция Бранденбург и HoKaWe са сключили рамково споразумение за доставката на дървесина от горския фонд на Бранденбург. В споразумението са определени количествата и условията на доставките на дървесина (3) за HoKaWe за период от 15 години (от 1 юни 2006 г. до 1 юни 2021 г.). Гарантирани са 150 000 м3 годишно от околностите на електроцентралата в Еберсвалде (максимален радиус на доставките от 70 км).
(12)
В споразумението е приета изходна базова цена от 15,50 EUR/м3 за 2004 г. Освен това в текста на споразумението са предвидени ежегодни актуализации на цената, които трябва да бъдат договаряни между страните въз основа на изменението на ценовия индекс за промишлената дървесина (ПД) на Федералния статистически институт (4); промените в цената на дървесината спрямо базовата цена е трябвало да се поемат в размер на 50 % от купувача и на 50 % от продавача (по-долу „клауза за актуализация на цената“).
(13)
За изчислението на съответната актуализация на цената споразумението включва и следната формула (наричана по-долу „формула за актуализация на цената“ или „формула“):
(14)
Следователно трябва да се прави разлика между клаузата за актуализация на цената съгласно текста на споразумението и формулата за актуализация на цената.
(15)
Според Германия клаузата за актуализация на цената отразява намеренията на страните. Това се подкрепя от вътрешна бележка на Министерството на земеделието, опазването на околната среда и териториалното устройство на провинция Бранденбург от 1 октомври 2003 г. относно среща между представители на провинция Бранденбург и представители на HoKaWe, от която е видно, че актуализацията на цената, която се е целяла от страните по време на преговорите, съответства на клаузата за актуализация на цената. Това допълнително се аргументира и с бележка на Министерството на икономиката и европейските въпроси на провинция Бранденбург от 5 януари 2011 г., с която се препоръчва актуализиране, респ. тълкуване на рамковото споразумение, така че да бъде спазван текстът му, за да може по този начин да бъдат отразени реалните намерения на страните.
(16)
От своя страна формулата е погрешна, както е потвърдено от Германия и в две изготвени през 2010 г. експертизи (5) за провинция Бранденбург, и не води до резултат, който би отговорил на залегналите в клаузата за актуализация на цената намерения на страните.
(17)
След влизането в сила на споразумението цената е актуализирана въз основа на формулата. Противно на изразените в текста на споразумението намерения, изчислените съгласно формулата актуализации на цената не са съответствали на действителното развитие на ценовия индекс за промишлената дървесина, а са били чувствително под средната цена на дървесината от горския фонд на Бранденбург. Освен това формулата не е довела до търсеното от страните равномерно разпределяне на риска от колебания на цената между федералната провинция и HoKaWe.
(18)
Както бе посочено в съображение 16, причина за това е погрешността на формулата, която не отразява математически правилно заложените в клаузата за актуализация на цената намерения на страните (6).
(19)
Освен това от писмото на Германия от 28 февруари 2013 г. е видно, че - що се отнася до параметрите за изчислението на актуализацията на цената съгласно формулата - през срока на действие на споразумението страните са упражнили многократно правото си на собствена преценка (7). Германия съобщи на Комисията, че причините за това вече не са могли да бъдат установени на базата на преписката.
(20)
В двете изготвени през 2010 г. за провинция Бранденбург експертизи (вж. съображение 16) е обърнато внимание върху евентуална връзка с държавна помощ по споразумението и е препоръчано актуализирането му посредством промяна на формулата. Затова след преговори между HoKaWe и провинция Бранденбург страните са подписали на 26 август 2011 г. изменена редакция на споразумението, което е влязло в сила на 1 юли 2011 г. В изменената редакция са отстранени описаните в съображения от 12 до 19 проблеми, като е определено, че считано от 1 юли 2011 г., цените трябва да бъдат актуализирани в съответствие с клаузата за актуализация на цената и следователно с първоначалните намерения на страните. Следователно от тази дата формулата е престанала да бъде съставна част от споразумението и не е можело повече да бъде прилагана.
(21)
Освен това провинция Бранденбург е решила да не продължи споразумението с бъдещи инвеститори, придобили активите на HoKaWe.
2.3. Основания за откриване на процедурата
(22)
На 19 декември 2012 г. Комисията взе решение за откриване на официална процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС (по-долу „решение за откриване на процедурата“).
(23)
В него Комисията застъпи предварителното становище, че изпълнението на сключеното между провинция Бранденбург и HoKaWe рамково споразумение включва и елемент на държавна помощ.
(24)
Комисията постави въпроса, дали частен продавач на пазара би одобрил ex ante възнаграждение като това, получено след прилагане на описаната формула за актуализация на цената.
(25)
Освен това, дори и страните по договора да не са съзнавали, че формулата е погрешна, Комисията изрази сериозни съмнения, че по време на изпълнението на споразумението Германия е действала в съответствие с пазара. Причина за това е развитието на цената на продаваната в рамките на споразумението дървесина, тъй като изчислената съгласно формулата цена е била чувствително над средната цена на дървесината в провинция Бранденбург. В подобна ситуация разумен частен продавач би се възползвал незабавно от всички възможности за промяна на метода за актуализация на цената. Противно на това обаче Германия е продължила да използва формулата до 2011 г.
(26)
Тези съображения наведоха Комисията на предварителния извод, че за периода от влизането в сила на споразумението (1 юни 2006 г.) до неговото изменение (30 юни 2011 г.) не може да бъде изключено облагодетелстване на HoKaWe и следователно наличието на държавна помощ. Тъй като нито бе видно правно основание за съвместимостта на държавната помощ, нито пък подобно бе претендирано от Германия, Комисията освен това имаше съмнения относно това дали мярката би могла да бъда считана за съвместима с вътрешния пазар.
3. СТАНОВИЩА НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
В хода на официалната процедура по разследване при Комисията постъпиха становище от жалбоподателя, както и две становища от други заинтересовани страни.
(28)
Жалбоподателят представи вътрешни бележки на Министерството на земеделието, опазването на околната среда и териториалното устройство на провинция Бранденбург от декември 2003 г. и от март 2004 г. Според жалбоподателя тези бележки показват, че още преди сключването на споразумението е имало възражения по няколко аспекта от него: така например в бележката от декември 2003 г. по повод на ефекта от споразумението към тогавашния момент е констатирано, че още за 2004 г. споразумението би довело до цена, която е значително под тогавашното равнище на цената на промишлената дървесина. Аналогично във вътрешната бележка от март 2004 г. е изтъкнато, че методът за актуализация на цената би довел до несъразмерна отстъпка от цената от страна на провинция Бранденбург, и затова изрично е препоръчано преосмислянето на споразумението, респ. предоговарянето му в отделни точки.
(29)
Жалбоподателят приведе доводи, че нито един частен продавач не би сключил такова споразумение в подобна ситуация и че частен продавач незабавно би взел мерки, след като е станало ясно, че цените са по-ниски от пазарните, и не би чакал пет години. Освен това по повод на актуализацията на цената жалбоподателят изложи твърдението, че договорените цени не са отразявали действителното развитие на пазара на дървесина, а в много по-голяма степен са довели до неоправдано предимство за HoKaWe. Размерът на предоставената от 2006 г. до 2011 г. държавна помощ се оценява от жалбоподателя на 7,3 млн. евро (тази оценка се базира на договорената между жалбоподателя и други доставчици средна цена на дървесината).
(30)
В Комисията постъпиха също така становища на две дървопреработвателни предприятия от провинция Бранденбург. Според тези предприятия заради дългосрочното споразумение съществена част от дървесината от горския фонд на Бранденбург въобще не е достигала до регионалния пазар на дървесина, което е довело до неправомерно нарушаване на конкуренцията и е заплашило съществуването на малки дървопреработвателни предприятия от провинция Бранденбург.
4. СТАНОВИЩЕ НА ГЕРМАНИЯ
(31)
В становището си Германия застъпи тезата, че рамковото споразумение е съобразено с пазара и следователно не съдържа държавна помощ.
(32)
Според Германия към момента на подписване на споразумението не е имало пазар за дървесината за производство на електроенергия; затова страните са се споразумели дължимата от HoKaWe цена да се базира на цената на промишлената дървесина, а актуализациите на цената да следват изменението на ценовия индекс за промишлената дървесина. Освен това Германия изтъкна, че текстът на споразумението е отразявал отговарящия на намеренията на страните метод за актуализация на цената, но същевременно призна, че получените с формулата резултати не съответстват на търсеното разпределяне на риска от колебания на цената между страните.
(33)
Затова Германия се аргументира, че изходната базова цена и клаузата за актуализация на цената, определени в текста на споразумението, т.е. актуализации на цената въз основа на ценовия индекс за промишлената дървесина в Германия и равномерно разпределяне на риска от колебания на цената между страните, следва да бъдат разглеждани към момента на подписване на споразумението като съответстващи на пазара.
(34)
Според Германия Горската администрация на провинция Бранденбург е забелязала едва в хода на протичащата в нея реорганизация през януари 2009 г., че в резултат от прилагането на формулата HoKaWe е плащало по-ниски цени от другите предприятия. Затова през 2010 г. компетентните органи на провинция Бранденбург са възложили на кантората RAUE LLP изготвянето на експертно становище относно споразумението, и освен това са извършили вътрешна правна проверка на споразумението. И двете експертизи са разкрили възможни връзки на споразумението с държавна помощ. Освен това в бележка от 5 януари 2011 г. Министерството на икономиката и европейските въпроси на провинция Бранденбург е стигнало до извода, че клаузата за актуализация на цената е съобразена с пазара, но че актуализация на цената съгласно формулата би представлявала държавна помощ; поради това споразумението е трябвало да бъде така изменено, че с промяна на формулата да бъде отразена истинската воля на страните. Провинция Бранденбург е последвала тази препоръка през август 2011 г.
(35)
Германия твърди, че провинция Бранденбург действала в съответствие с пазара, като през 2011 г. споразумението е било актуализирано; по-ранни действия не са били възможни, тъй като съществуващите договори е следвало да бъдат спазвани и споразумението е можело да бъде изменяно само по взаимно съгласие между страните.
(36)
Освен това Германия твърди, че споразумението нито представлява държавна помощ, нито нарушава конкуренцията или засяга търговията между държавите членки.
5. ОЦЕНКА С ОГЛЕД НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
5.1. Наличие на помощ
(37)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС държавните помощи или помощите, предоставяни от държавни средства, независимо под каква форма, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производствени отрасли, са несъвместими с вътрешния пазар, доколкото засягат търговията между държавите членки.
(38)
Съгласно установената практика на Комисията и както е потвърдено от Съда, за проверката, дали дадена търговска операция между държавен орган и стопански субект представлява държавна помощ, следва да се вземе предвид принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика. Съгласно този принцип когато държавата функционира на пазара като стопански оператор, тя трябва да действа като частен участник на пазара, в противен случай може да е налице държавна помощ. Следователно от решаващо значение за наличието на държавна помощ е дали даден частен стопански субект би действал по същия начин в подобна ситуация, т.е. би продал активите, стоките или услугите на същата цена (принцип на продавача, действащ в условията на пазарна икономика). Съгласно този принцип неикономическите съображения са недопустими като оправдание за приемането на по-ниска цена. Този принцип е системно прилаган от Комисията и постоянно потвърждаван от Съда. (8)
(39)
Следователно по настоящото дело Комисията следва да изясни дали частен продавач би бил готов да сключи споразумение със сравним срок на действие, сравнима изходна базова цена и сравним механизъм за актуализация на цената.
(40)
Както бе изложено в съображения 11 и 12, рамковото споразумение с 15-годишен срок на действие предвижда ежегодната актуализация на цените спрямо изменението на ценовия индекс за промишлената дървесина и поделянето наполовина между държавата и HoKaWe на съответните промени на определената изходна базова цена от 15,50 EUR/м3. Освен това споразумението съдържа формула за изчислението на таза актуализация на цената.
Дълъг срок на действие на споразумението
(41)
Жалбоподателят твърди, че 15-годишният срок на действие на споразумението не е бил обичаен за пазара.
(42)
Комисията обаче не разполага с данни, които биха оправдали извода, че този срок на действие не е бил съобразен с пазара. Наистина, 15-годишен срок на действие изглежда относително дълъг, но един продавач има право да се обвърже с даден купувач, ако по този начин - какъвто е случаят с въпросното споразумение - той може да бъде сигурен, че ще може да продава непроменливи количества дървесина, която освен това поне частично не отговаря на изискванията към качеството на промишлената дървесина.
(43)
Поради тази причина и с оглед на предвидената подялба на риска от колебания на цената не може да се изключи, че частен продавач би сключил споразумение със сравним срок на действие.
Договорена изходна базова цена
(44)
Също и по отношение на изходната базова цена от 15,50 EUR/м3 Комисията не разполага с данни, че тази цена не е била съобразена с пазара.
(45)
Както е посочено от Германия, към момента на подписване на споразумението е нямало установена пазарна цена за дървесината за производство на електроенергия. Затова страните по договора са възприели цената на промишлената дървесина като база за рамковото споразумение. Съгласно представена от жалбоподателя справка за пазарните цени на промишлената дървесина за 2004 г. могат да се приемат за съобразени с пазара цени между 15,50 EUR/м3 и 17,50 EUR/м3, а за 2005 г. - цени между 15,00 EUR/м3 и 17,00 EUR/м3. Също и предвид факта, че споразумението е дългосрочно, договорената изходна базова цена от 15,50 EUR/м3 е останала в рамките на съобразените с пазара цени на промишлената дървесина.
(46)
Освен това бележка на Министерството на земеделието, опазването на околната среда и териториалното устройство на провинция Бранденбург от 1 октомври 2003 г. показва, че представителите на провинция Бранденбург са предложили по време на преговорите изходна базова цена в от 15,50 EUR/м3, докато HoKaWe е настоявало за цена от 15,00 EUR/м3. В крайна сметка страните са се споразумели за по-високата цена, т.е за 15,50 EUR/м3.
(47)
Следователно изходната базова цена от 15,50 EUR/м3 може да се счита за съответстваща на пазара. Тъй като не е имало пазарна цена, която да се използва за сравнение, и изискванията към качеството на дървесината за производство на електроенергия поне не са по-високи от тези към промишлената дървесина, за провинция Бранденбург е било приемливо и целесъобразно да сключи споразумение, съгласно което цената следва да се основава върху цената на промишлената дървесина (базова цена). Договорената цена е била резултат от преговори между страните и е била в диапазона на пазарните цени на промишлената дървесина в провинция Бранденбург. Тя е договорена при познаване на качеството на дървесината, налична в горския фонд на провинция Бранденбург (9), и затова съответства на цената, която би била счетена от един частен продавач за приемлива за доставяното качество на дървесината.
Актуализация на цената
(48)
Що се отнася до актуализацията на цената, както е пояснено в съображение 14, трябва да се прави разлика между клаузата за актуализация на цената и действително предприетите актуализации на цената въз основа на формулата.
(49)
Комисията не разполага с данни, че клаузата за актуализация на цената не е била съобразена с пазара. Подобно на изложеното в съображение 45 относно изходната базова цена, не е имало индекс за промяната на цената на дървесината за производство на електроенергия. По тази причина е било целесъобразно не само цената на промишлената дървесина да се възприеме като основа за изходната базова цена, но и да се договорят актуализации на цената, предприемани успоредно с ценовия индекс за промишлената дървесина.
(50)
Освен това в текста на споразумението е предвидена поделянето поравно между страните на риска от колебания в цената. Тъй като към момента на подписване развитието на цената не е било категорично предвидимо, този механизъм е наложил поделянето между страните както на риска, така и на (потенциалната) печалба, което е можело да се отрази и в полза на провинция Бранденбург. Предвид тази несигурност и частен продавач би могъл да приеме подобна клауза. Следователно тази клауза следва да се счита за съобразена с пазарните условия.
(51)
От това следва, че клаузата за актуализация на цената, предвиждаща промяна на цената успоредно с ценовия индекс за промишлената дървесина и равномерно разпределение на риска от колебания на цената между страните, е съответствала на пазара и благоразумен частен продавач би сключил подобно споразумение.
(52)
Както вече бе изложено обаче, в действителност актуализациите на цената са били предприети въз основа на формулата. От справката в таблицата по-долу е видно, че получените цени в резултат от прилагането на формулата са били значително по-ниски от цените, които биха се получили вследствие прилагането на клаузата за актуализация на цената:
(В евро за кубичен метър)
Действително платена цена (въз основа на прилагането на формулата)
Цена, получена при прилагане на клаузата за актуализация на цената (10)
Средна цена на дървесината от всякакъв вид в провинция Бранденбург
2006 г.
13,00
15,42
17,72
2007 г.
13,21
15,95
21,02
2008 г.
16,55
20,96
22,76
2009 г.
16,42
20,76
19,20
2010 г.
16,14
20,03
24,50
2011 г.
15,79
19,33
няма данни
(53)
Също така таблицата показва, че изчислените въз основата на формулата цени не само са били значително по-ниски от цените, които биха се получили вследствие прилагането на клаузата за актуализация на цената, но и са били чувствително под средните цени в провинция Бранденбург.
(54)
Освен това този ефект от формулата е бил предвидим още преди подписването на споразумението. Този факт е от особено значение, тъй като за изясняване на въпроса, дали частен продавач би действал на пазара по същия или по сравним начин като провинция Бранденбург, се налага ex ante оценка на споразумението (11).
(55)
Както бе изложено в съображения 16 и 18, формулата е била погрешна и не е отразявала заложените в клаузата за актуализация на цената намерения на страните. Както е потвърдила и експертната оценка, изготвена от кантората RAUE LLP, тези намерения са могли да бъдат математически изразени със следната формула:
(56)
Вместо Indexn страните са извадили фиксирана сума. Разбира се, изваждането на фиксирана сума може да бъде оправдано при определени обстоятелства, но тогава то би трябвало поне да води в резултата до договорената изходна базова цена за годината, през която е сключено споразумението. В настоящия случай страните обаче са избрали изваждането по такъв начин, че още за годината на подписването се е получила цена, значително по-ниска от договорената и съобразена с пазара изходна базова цена от 15,50 EUR/м3.
(57)
Следователно към момента на подписване на споразумението е било обективно предвидимо, че формулата е погрешна и не води до цените, договорени в клаузата за актуализация на цената.
(58)
В подобна ситуация частен продавач би използвал друга формула или поне би се опитал да издейства промяна на формулата, още повече че в текста на споразумението страните са се договорили, че цената ще се актуализира в съответствие с индекса за промишлената дървесина и че рискът от колебания на цената ще се поделя по равно между държавата и HoKaWe (съгласно клаузата за актуализация на цената).
(59)
Следва да се обърне внимание, че промените на цената в рамките на споразумението не са произтичали изцяло автоматично от предварително установено с формулата математическо изчисление. Както бе посочено в съображение 19, от информацията, представената от Германия в хода на официалната процедура по разследване, по-скоро става ясно, че през срока на действие на споразумението формулата е била многократно актуализирана (12).
(60)
Както ясно се вижда от съображение 52, тези предвидими отрицателни последици от формулата действително са настъпили, тъй като платената от HoKaWe цена е била значително по-ниска от цената, която би се получила съгласно клаузата за актуализация на цената. Освен това цената е била значително под средната цена на дървесината от горския фонд на провинция Бранденбург, т.е. от цената, по която провинция Бранденбург е продавала на други предприятия (13).
(61)
Оттук следва, че на държавата е било известно, че прилагането на формулата не е довело до визираната промяна на цената въз основа на индекса за промишлената дървесина със съответно поделяне на риска от колебания на цената и че този факт е бил приет.
Заключение
(62)
Така може да се заключи, че клаузата за актуализация на цената би имала за следствие за провинция Бранденбург цени под средните, които обаче все пак биха били съобразени с пазара. Те са се основавали върху разумни съображения и преговори между участващите страни, така че не може да се изключи, че и частен пазарен субект би сключил споразумение при същите или сравними условия.
(63)
Обратно, действително предприетите от страните актуализации на цената по формулата не са отразили подобни съобразени с пазара условия и са породили цени, значително по-ниски от цените, които биха се получили при прилагането на клаузата за актуализация на цената (и в по-голяма степен - значително по-ниски от средната цена на дървесината в провинция Бранденбург).
(64)
Докато промяната на цената въз основа на клаузата за актуализация на цената съответства на разумно търговско решение и отразява справедливо поделяне на риска от колебания в цената между страните по договора, получените след прилагането на формулата цени са били значително по-ниски и при това не са отразявали подобно поделяне на риска. За разлика от дело № SA.19045 (евентуална държавна помощ от Бавария (Баварска държавна горска администрация) под формата на дългосрочни договори за доставка на дървесина с предприятието Klausner) (14), в което Комисията счете, че цените под средните пазарни не съдържат държавна помощ, тъй като на пазара е имало свръхкапацитети и провинция Бавария се е опитвала да привлече дългосрочен постоянен купувач, в настоящото дело цените под тези, които биха се получили при прилагане на клаузата за актуализация на цената, не са оправдани от фактите и обстоятелствата. В договорената от страните клауза за актуализация на цената са отчетени дългосрочният характер на споразумението и качеството на продаваната дървесина, така че клаузата вече е довела до цени под средните пазарни в провинция Бранденбург. Няма никакъв признак, че частен участник на пазара би приел още по-ниски цени.
(65)
Това се потвърждава и от изложението на Германия, от което е видно, че клаузата за актуализация на цената отразява истинските намерения на страните. След като двете посочени в съображение 16 правни експертни становища от 2010 г. са обърнали внимание върху евентуална връзка с държавна помощ в споразумението вследствие прилагането на формулата, през 2011 г. провинция Бранденбург е договорила изменение на споразумението, с което е отстранена погрешната формула. Следователно провинция Бранденбург е договорила изменение на споразумението без прилагането на формула, за да изпълни истинските намерения на страните и да отстрани окончателно съмненията за евентуална държавна помощ.
(66)
От това следва, че изпълнението на споразумението, и по-специално актуализирането на цената въз основа на формулата, не би било прието от частен продавач и не е в съответствие с пазара.
(67)
Германия възрази, че едва в хода на реорганизацията на горската администрация през 2009 г. правителството на провинция Бранденбург за първи път е узнало, че действително платените от HoKaWe цени не съответстват на търсената с клаузата за актуализация на цената промяна на цената, а са значително по-ниски от цените, на които други предприятия получават доставки на дървесина; следователно провинция Бранденбург е действала в съответствие с пазара, като е възложила двете посочени в съображение 16 експертизи и след това е предоговорила споразумението, което довело до неговото изменение през 2011 г.
(68)
Тези аргументи не са правдоподобни. Първо, както бе пояснено в съображения от 54 до 57, ефектът от формулата е бил предвидим още към момента на подписване на споразумението. Второ, частен продавач на пазара, който се стреми към изпълнение на договореното решение под формата на клауза за актуализация на цената и съответно внимателно следи актуализациите на цената, би изискал незабавно предоговаряне на цената. Както е изложено в съображение 65, успешното предоговаряне на споразумението от провинция Бранденбург по-скоро потвърждава, че формулата не е отразявала истинските намерения на страните (определени в клаузата за актуализация на цената). Освен това то показва, че HoKaWe не е можело да се противопостави на премахването на формулата.
(69)
Оттук следва, че от момента на влизане в сила на споразумението (1 юни 2006 г.) до неговото изменение (30 юни 2011 г.) HoKaWe се е ползвало от икономическо предимство.
(70)
Освен това са изпълнени и всички други критерии за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Предимството е било избирателно, тъй като споразумението изрично е облагодетелствало конкретно предприятие. Предимството е било предоставено от органите на държава членка, а именно органите на провинция Бранденбург. Продаденото на HoKaWe съгласно условията на споразумението средно количество дървесина е било значително; снабдяването с дървесина при по-благоприятни условия е подобрило пазарната позиция на получателя спрямо тази на конкурентите му и по този начин е нарушило конкуренцията. На пазара на дървесина предприятията се конкурират с предприятия от други държави членки. Действително, споразумението за доставка се е отнасяло само за дървесина от гори в радиус от 70 км от Еберсвалде, но Еберсвалде се намира много близо до границата с Полша (30 км). Следователно държавната помощ засяга също търговията между държави членки. Поради това може да се заключи, че изпълнението на споразумението, довело до формирането на платените цени въз основа на формулата, е представлявало държавна помощ.
(71)
Горепосоченото изменение на споразумението, влязло в сила на 1 юли 2011 г., следва да се счита за приключване на предоставянето на помощ. Съгласно изменението, считано от 1 юли 2011 г., актуализациите на цените е трябвало да се извършват въз основа на клаузата за актуализация на цената, с което първоначалните намерения на страните са били потвърдени и правилно осъществени. В изменената си форма споразумението съответства на пазарните принципи, така че Комисията заключава, че след 30 юни 2011 г. HoKaWe повече не е получавало икономическо предимство посредством плащания в рамките на споразумението.
5.2. Съвместимост с вътрешния пазар
(72)
Правно основание за съвместимостта на помощта нито се открива, нито е предявено от Германия. Поради това предимството за HoKaWe, произтичащо от изпълнението на споразумението в периода от юни 2006 г. до юни 2011 г., представлява несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ.
5.3. Изчисление на елемента на помощ
(73)
Както бе разяснено в съображения от 49 до 51, клаузата за актуализация на цената може да бъде приета за съобразена с пазара. Следователно според Комисията елементът на помощ се състои от разликата между цената, която е трябвало да бъде платена съгласно клаузата за актуализация на цената, и действително платената цена въз основа на формулата (15).
а)
Действително платена цена
(в евро за м3) (16)
б)
Цена съгласно клаузата за актуализация на цената
(в евро за м3)
в)
Разлика между а) и б) (16)
г)
Действително доставено количество дървесина
(в м3)
д)
Елемент на помощ: в) × г)
(в евро) (16)
2006 г.
13,00
15,42
2,42
13 115,73
31 794
2007 г.
13,21
15,95
2,74
142 792,67
391 452
2008 г.
16,55
20,96
4,41
137 683,00
607 291
2009 г.
16,42
20,76
4,34
141 273,68
613 128
2010 г.
16,14
20,03
3,89
139 045,38
540 699
2011 г.
15,79
19,33
3,54
62 680,29
222 051
Сума
2 406 415
(74)
Следователно размерът на предоставената на HoKaWe помощ възлиза на 2 406 415 EUR.
6. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(75)
След като Комисията е установила несъвместимостта на дадена помощ с вътрешния пазар, в съответствие с ДФЕС и установената съдебна практика на Съда тя е компетентна да реши, че съответната държава членка следва да отмени или измени въпросната помощ (17). Също съгласно установената практика на Съда наложеното на дадена държава членка с решение на Комисията задължение за отмяна на несъвместима с вътрешния пазар помощ има за цел възстановяване на съществувалото преди това положение (18). В тази връзка Съдът е установил, че тази цел е постигната, след като получателят е изплатил обратно получените в рамките на неправомерната помощ суми, тъй като по този начин той се е отказал от преимуществото, което е имал спрямо конкурентите си на пазара, и положението, съществувало преди плащането на помощта, е възстановено (19).
(76)
В съответствие със съдебната практика в член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (20) е определено следното: „Когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя […].“
(77)
Тъй като в нарушение на член 108 от ДФЕС настоящата мярка не е била нотифицирана пред Комисията и следователно представлява неправомерна и несъвместима с вътрешния пазар помощ, тя трябва да бъде възстановена с цел възстановяване на пазарното положение, съществувало преди предоставянето на помощта. Следователно възстановяването трябва да обхване периода, през който бенефициерът се е ползвал с предимство, т.е. времето от момента, в който помощта е била предоставена на разположение на бенефициера, до момента на действителното ѝ възстановяване; в подлежащите на възстановяване суми са включени начислените лихви до действителното възстановяване.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(78)
Изпълнението на рамковото споразумение между провинция Бранденбург и HoKaWe от подписването му (1 юни 2006 г.) до изменението му (30 юни 2011 г.) е включвало несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ. Следователно HoKaWe следва да възстанови тази помощ заедно с лихвите върху нея,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ в размер на 2 406 415 EUR, която Германия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС е предоставила неправомерно на HoKaWe Eberswalde GmbH, е несъвместима с вътрешния пазар
Член 2
1. Германия възстановява посочената в член 1 помощ от бенефициера.
2. Подлежащата на възстановяване сума включва лихвите, начислени от момента, от който помощта е била на разположение на бенефициера, до действително ѝ възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (21) и съгласно Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (22) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
Член 3
1. Посочената в член 1 помощ подлежи на незабавно и ефективно възстановяване.
2. Германия гарантира, че настоящото решение ще бъде изпълнено в срок от четири месеца от датата на уведомяване за него.
Член 4
1. В срок от два месеца след уведомяване за настоящото решение Германия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която следва да бъде възстановена от бенефициера;
б)
подробно описание на вече предприетите и съответно планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документи, доказващи, че на бенефициера е наредено да възстанови помощта.
2. Германия уведомява Комисията за напредъка по предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на посочената в член 1 помощ. По искане на Комисията Германия незабавно предоставя сведения за предприетите или съответно планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Германия също така предоставя подробни данни относно сумите от помощта и лихвите, които вече са възстановени от бенефициера.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 6 ноември 2013 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 6 de noviembre de 2013
relativa a las medidas adoptadas por Alemania a favor de HoKaWe Eberswalde GmbH SA.34721 (2012/C) (ex 2012/NN)
[notificada con el número C(2013) 7058]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/206/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con las disposiciones citadas (1) y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
El 30 de abril de 2012, la Comisión recibió la denuncia de una empresa de transformación maderera con establecimientos en el Estado federado de Brandeburgo, en la que se señalaba que un acuerdo marco suscrito entre el Estado federado de Brandeburgo y HoKaWe Eberswalde GmbH (en lo sucesivo, «HoKaWe») por 15 años constituía ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(2)
El 11 de mayo de 2012, la Comisión remitió a Alemania una versión no confidencial de la denuncia y le solicitó información adicional. Por carta de 6 de junio de 2012 Alemania formuló sus observaciones sobre la denuncia y transmitió la información solicitada.
(3)
El 27 de agosto de 2012, la Comisión envió al denunciante una versión no confidencial de la respuesta pidiéndole que señalara si deseaba proseguir con el asunto. El denunciante comunicó el 4 de septiembre de 2012 que no iba a retirar la denuncia.
(4)
Por carta de 19 de diciembre de 2013, la Comisión informó a Alemania de que había decidido incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108, apartado 2, del TFUE con respecto a la ayuda.
(5)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión.
(6)
Alemania presentó sus observaciones respecto a la Decisión por carta de 28 de febrero de 2013. La Comisión recibió además observaciones de dos terceros interesados el 30 de abril de 2013 y una observación del denunciante el 3 de mayo de 2013.
(7)
El 17 de mayo de 2013 se remitieron a Alemania las versiones no confidenciales de estas observaciones. Alemania comentó estas observaciones el 11 de junio de 2013 y completó estos comentarios mediante carta de 13 de junio de 2013.
(8)
La Comisión remitió a Alemania nuevas solicitudes de información mediante cartas de 2 de agosto, 17 de septiembre y 23 de septiembre de 2013, a las que respondió Alemania mediante cartas de 15 de agosto, 20 de septiembre y 1 de octubre de 2013.
2. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
2.1. Empresa beneficiaria
(9)
HoKaWe es una sociedad de responsabilidad limitada (GmbH) que explota una central de biomasa alimentada con madera en Eberswalde (Brandeburgo). La central se construyó en 2005 y empezó a funcionar en 2006. En junio de 2011, el Juzgado de Primera Instancia de Fráncfort (Oder) incoó un procedimiento de insolvencia contra HoKaWe. Sin embargo, hasta la fecha, la empresa no ha cesado su actividad económica.
(10)
El Distrito de Barnim estaba interesado en adquirir los activos de HoKaWe para seguir explotando la central; en mayo de 2012, la Junta de acreedores aprobó el contrato de venta de los activos de HoKaWe y la venta se legalizó ante notario. Sin embargo, al no aceptar el Estado federado de Brandeburgo la transferencia del acuerdo marco relativo al suministro de madera de los bosques estatales de Brandeburgo (acuerdo marco que es el objeto de la presente Decisión) al nuevo propietario, el Distrito de Barnim desistió de la compra.
2.2. Descripción de la medida
(11)
En Junio de 2005, el Estado federado de Brandeburgo y HoKaWe suscribieron un acuerdo marco para el suministro de madera de los bosques estatales de Brandeburgo. En el acuerdo se fijaban las cantidades y las condiciones para el suministro de madera (3) a HoKaWe durante un período de 15 años (del 1 de junio de 2006 al 1 de junio de 2021). Se acordó suministrar 150 000 metros cúbicos anuales procedentes de zonas cercanas (radio de suministro de un máximo de 70 km) a la central de Eberswalde.
(12)
En el acuerdo se fijó un precio de referencia inicial de 15,50 EUR/metro cúbico para el año 2004. Además, el texto del acuerdo preveía adaptaciones anuales de los precios que debían acordarse entre las partes sobre la base de la evolución del índice de precios de la industria maderera de la Oficina Estadística Federal Alemana (4); las variaciones del precio de la madera respecto al precio de referencia se repartirían entre el comprador, al 50 %, y el vendedor, al 50 % (en lo sucesivo, «cláusula de adaptación del precio»).
(13)
Para calcular la correspondiente adaptación del precio, el acuerdo incluye además la siguiente fórmula (en lo sucesivo, «fórmula de adaptación del precio» o «fórmula»):
(14)
En consecuencia, debe distinguirse entre la cláusula de adaptación del precio según el texto del acuerdo y la fórmula de adaptación del precio.
(15)
Según Alemania, la cláusula de adaptación del precio representa los puntos de vista de las partes. Ello viene refrendado por una nota interna del Ministerio de Agricultura, Medio Ambiente y Planificación Regional de Brandeburgo, de 1 de octubre de 2003, relativa a una reunión entre representantes del Estado federado de Brandeburgo y HoKaWe, que muestra claramente que la adaptación de precios prevista por las partes durante las negociaciones correspondía a la cláusula de adaptación del precio. También reafirma esto una nota del Ministerio de Asuntos Económicos y Europeos del Estado federado de Brandeburgo, de 5 de enero de 2011, que recomienda adaptar o interpretar el acuerdo marco de forma que se respete su texto con el fin de reflejar las verdaderas intenciones de las partes.
(16)
La fórmula, por su parte, era errónea, tal como confirmaron Alemania y dos informes (5) elaborados en 2010 para el Estado federado de Brandeburgo y no conducía a un resultado que correspondiera a las intenciones de las partes expresadas en la cláusula de adaptación del precio.
(17)
Tras la entrada en vigor del acuerdo, el precio se adaptó sobre la base de la fórmula. Frente a las intenciones expresadas en el texto del acuerdo, las adaptaciones del precio calculadas de acuerdo con la fórmula no seguían la evolución real del índice de precios de la industria maderera, sino que eran claramente inferiores al precio medio de la madera procedente de los bosques estatales de Brandeburgo. Además, la fórmula no condujo al resultado previsto por las partes de que el riesgo de fluctuaciones en los precios se repartiera a partes iguales entre el Estado federado y HoKaWe.
(18)
Ello se debía al hecho de que, tal como se señala en el considerando (16), la fórmula contenía errores y no reflejaba matemáticamente las intenciones de las partes tal como se establecían en la cláusula de adaptación del precio (6).
(19)
Además, de la carta de Alemania de 28 de febrero de 2013 se desprende que durante la vigencia del acuerdo, las partes ejercieron en repetidas ocasiones su criterio discrecional respecto a los parámetros utilizados para calcular la revisión de precios según la fórmula (7). Alemania comunicó a la Comisión que las razones para ello no podían deducirse de los documentos.
(20)
Los dos informes periciales elaborados para el Estado federado de Brandeburgo en 2010 (véase el considerando 16) apuntaban hacia posibles cuestiones de ayudas estatales y recomendaban modificar el acuerdo cambiando la fórmula. Tras las negociaciones entre HoKaWe y el Estado federado de Brandeburgo, las partes firmaron, consecuentemente, una versión modificada del acuerdo el 26 de agosto de 2011, con efectos a partir del 1 de julio de 2011. La versión modificada resolvió los problemas señalados en los considerandos 12 a 19 estableciendo que, a partir del 1 de julio de 2011, los precios debían adaptarse de conformidad con la cláusula de adaptación del precio y, por consiguiente, de conformidad con las intenciones originales de las partes. A partir de esa fecha, pues, la fórmula dejó de formar parte del acuerdo y, en consecuencia, ya no podía seguirse aplicando.
(21)
Además, el Estado de Brandeburgo decidió no proseguir el contrato con los futuros inversores que se hicieran cargo de los activos de HoKaWe.
2.3. Razones para incoar del procedimiento
(22)
El 19 de diciembre de 2012, la Comisión decidió incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE (en lo sucesivo, «la Decisión de incoación»).
(23)
En dicha Decisión la Comisión sostenía el punto de vista provisional de que la aplicación del acuerdo marco suscrito entre el Estado federado de Brandeburgo y HoKaWe incluía un elemento de ayuda.
(24)
La Comisión planteaba la cuestión de si un vendedor privado en el mercado habría aceptado, ex ante, una remuneración como la resultante de la aplicación de la fórmula de adaptación del precio descrita.
(25)
Además, incluso en el caso de que las partes no hubieran sido conscientes de que la fórmula era errónea, la Comisión expresó serias dudas de si Alemania había actuado de conformidad con el mercado al aplicar el acuerdo. La razón para ello era la evolución del precio de la madera vendida con arreglo al acuerdo, que mostraba que el precio calculado sobre la base de la fórmula era significativamente más bajo que el precio medio de la madera en el Estado federado de Brandeburgo. Un vendedor privado prudente en una situación similar hubiese hecho inmediatamente todo lo posible por modificar el método de adaptación del precio. En cambio, Alemania siguió usando la fórmula hasta 2011.
(26)
Basándose en estas consideraciones, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que no podía excluirse una ventaja a favor de HoKaWe y, por consiguiente, la existencia de ayuda estatal durante el período comprendido desde la entrada en vigor del acuerdo (1 de junio de 2006) hasta su modificación (30 de junio de 2011). Dado que no parece evidente que existiera una base jurídica para la compatibilidad de la ayuda y que Alemania no alegó nada en ese sentido, la Comisión duda también que la medida pueda considerarse compatible con el mercado interior.
3. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(27)
En el curso del procedimiento de investigación formal, la Comisión recibió una observación del denunciante y dos de otros interesados.
(28)
El denunciante presentó notas internas del Ministerio de Agricultura, Medio Ambiente y Planificación Regional de Brandeburgo de diciembre de 2003 y marzo de 2004. Según el denunciante, estas notas mostraban que ya antes de que se suscribiera el acuerdo ya había dudas respecto a varios aspectos del mismo: por ejemplo, en la nota de diciembre de 2003 relativa a las consecuencias del acuerdo en ese momento, se señalaba que ya en el año 2004 se obtendría un precio claramente inferior al del precio de la madera industrial de la época. Igualmente, la nota interna de marzo de 2004 señalaba que el método de adaptación del precio generaría concesiones de precio inapropiadas por parte del Estado federado de Brandeburgo, por lo que recomendaba explícitamente reconsiderar el acuerdo o renegociar algunos de sus puntos.
(29)
El denunciante argumentó que, en esa situación, ningún vendedor privado habría suscrito un acuerdo similar y, además, que un vendedor privado habría tomado medidas inmediatamente cuando se hizo evidente que los precios eran inferiores a los del mercado, y no habría esperado cinco años. Por lo que respecta a la adaptación del precio, el denunciante alega que los precios acordados no reflejan la evolución actual del mercado de la madera, sino que, más bien, otorgaban una ventaja indebida a HoKaWe. El denunciante estima que el importe de la ayuda entre 2006 y 2011 asciende a 7,3 millones EUR (si se tiene en cuenta el precio medio de la madera acordado entre el denunciante y otros proveedores).
(30)
La Comisión también recibió observaciones, además, de dos empresas de procesado de madera del Estado federado de Brandeburgo. Estas empresas alegaban que, debido al acuerdo a largo plazo, una parte importante de la madera producida en el Estado federado de Brandeburgo se retiraba del mercado de la madera regional, lo que generaba falseamientos indebidos de la competencia y ponía en peligro la existencia de pequeñas empresas de procesado de madera de dicho Estado federado.
4. OBSERVACIONES DE ALEMANIA
(31)
Alemania se mantenía en su opinión de que el acuerdo marco se atenía al mercado, por lo que no incluía ayuda estatal.
(32)
Alemania señaló que, en el momento en que se suscribió el acuerdo, no existía mercado alguno de madera utilizada para generar energía (Energieholz) y que, por lo tanto, las partes acordaron basar el precio que iba a pagar HoKaWe en el precio de la madera industrial y las adaptaciones del precio en la evolución del índice de precios de la madera industrial. Alemania alegaba también que el texto del acuerdo reflejaba el modo previsto de adaptación del precio, pero admitió que, con la aplicación de la fórmula, se obtenían resultados que no correspondían con el reparto del riesgo de las fluctuaciones de precios entre las partes que se pretendía.
(33)
Por ello argumentaba Alemania que, tanto el precio de referencia inicial, como la cláusula de adaptación del precio contemplados en el texto del acuerdo, a saber, las adaptaciones de precios basadas en índice de precios de la madera industrial de Alemania y el reparto al 50 % del riesgo de las fluctuaciones de precios entre las partes, debían considerarse acordes con el mercado en el momento de la firma del acuerdo.
(34)
Según Alemania, fue en el curso de su reorganización de enero de 2009 cuando la Oficina de Gestión Forestal de Brandeburgo descubrió que la aplicación de la fórmula había tenido como consecuencia que HoKaWe pagara precios inferiores a otras empresas. Por ello, las autoridades responsables del Estado federado de Brandeburgo solicitaron en 2010 que un experto externo, RAUE LLP, hiciera un informe sobre el acuerdo al tiempo que efectuaban un examen jurídico interno del mismo. Ambos informes señalaron una posible relevancia desde el punto de vista de la normativa sobre ayuda estatal en el acuerdo. Además, el Ministerio de Asuntos Económicos y Europeos, en una nota de 5 de enero de 2011, llegó a la conclusión de que la cláusula de adaptación del precio se atenía al mercado, pero que las adaptaciones del precio efectuadas con arreglo a la fórmula constituían ayuda estatal, por lo que procedía modificar el acuerdo para que al modificar la fórmula quedara reflejada la auténtica voluntad de las partes. El Estado federado de Brandeburgo siguió esta recomendación en agosto de 2011.
(35)
Alemania argumenta que el Estado federado de Brandeburgo había actuado de conformidad con el mercado al adaptar el acuerdo en 2011, ya que no le era posible hacerlo antes al tener que cumplirse los contratos vigentes y el acuerdo solo se podía modificar por acuerdo entre las partes.
(36)
Además, según Alemania el acuerdo no constituye ayuda estatal, no falsea la competencia y no afecta al comercio entre Estados miembros.
5. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
5.1. Existencia de ayuda
(37)
Según el artículo 107, apartado 1, del TFUE son incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o que amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(38)
De acuerdo con la práctica reiterada de la Comisión, confirmada por el Tribunal de Justicia, para verificar si una operación comercial entre un organismo público y una entidad económica constituye ayuda estatal, debe aplicarse el principio de un inversor que actúa en una economía de mercado. De este principio se desprende que el Estado, al actuar como empresa comercial en el mercado, debe comportarse como un operador privado, ya que, de no ser así, podría existir ayuda estatal. En otras palabras, para detectar la existencia de ayuda estatal hay que dilucidar si un operador económico privado se habría comportado de igual manera en una situación similar, a saber, si habría vendido activos, mercancías o servicios al mismo precio (principio de un inversor que actúa en una economía de mercado). Al aplicar este principio no pueden tenerse en cuenta consideraciones no económicas para aceptar un precio inferior. La Comisión ha aplicado este principio en repetidas ocasiones y siempre se ha visto confirmado por el Tribunal de Justicia (8).
(39)
En consecuencia, la Comisión debe evaluar en el presente caso si un vendedor privado habría estado dispuesto a suscribir un acuerdo de una duración similar, un precio de referencia inicial similar y un mecanismo de adaptación del precio similar.
(40)
Tal como se señala en los considerandos 11 y 12, el acuerdo marco con una vigencia de 15 años establecía que los precios debían adaptarse anualmente de acuerdo con la evolución del índice de precios de la madera industrial y que los correspondientes cambios con respecto al precio de referencia inicial de 15,50 EUR/metro cúbico debían repartirse al 50 % entre el Estado y HoKaWe. Además, el acuerdo incluía una fórmula para calcular esa adaptación del precio.
Larga duración del contrato
(41)
El denunciante señala que una duración de 15 años del contrato no es habitual en el mercado.
(42)
Sin embargo, la Comisión no dispone de indicaciones que justifiquen la conclusión de que esta vigencia no se atenía al mercado. Si bien una duración de 15 años parece relativamente larga, un vendedor puede vincularse a un cliente si ello le garantiza, tal como puede ser con toda seguridad el caso que nos ocupa, vender cantidades estables de madera que, por lo menos en parte, no cumple los requisitos de calidad de la madera industrial.
(43)
Por estas razones, y teniendo en cuenta el reparto previsto de los riesgos derivados de la fluctuación de precios, no puede excluirse que un vendedor privado hubiera cerrado un acuerdo de una duración comparable.
Precio de referencia inicial acordado
(44)
Igualmente, por lo que respecta al precio de referencia inicial de 15,50 EUR/metro cúbico, la Comisión no dispone de indicaciones de que este precio no estuviera en consonancia con el mercado.
(45)
Tal como señala Alemania, en el momento de la firma del acuerdo no existía un precio de mercado establecido para la madera utilizada para generar energía. Por ello, las partes contratantes basaron el acuerdo marco en el precio de la madera industrial. Según una recapitulación de los precios de mercado de la madera industrial presentada por el denunciante, podía considerarse que los precios entre 15,50 EUR/metro cúbico y 17,50 EUR/metro cúbico para el año 2004, y entre 15,00 EUR/metro cúbico y 17,00 EUR/metro cúbico para el año 2005, se atenían al mercado. Si se tiene también en cuenta el hecho de que el acuerdo era un contrato a largo plazo, el precio de referencia inicial acordado de 15,50 EUR/metro cúbico se mantenía dentro de la horquilla de precios conforme al mercado de madera industrial.
(46)
Una nota interna del Ministerio de Agricultura, Medio Ambiente y Planificación Regional de Brandeburgo de 1 de octubre de 2003 muestra, además, que los representantes del Estado federado de Brandeburgo propusieron durante las negociaciones un precio de referencia inicial de 15,50 EUR/metro cúbico, mientras que HoKaWe preveía un precio de 15,00 EUR/metro cúbico. Finalmente las partes se pusieron de acuerdo en el precio más elevado, a saber, en 15,50 EUR/metro cúbico.
(47)
Según esto, el precio de referencia inicial de 15,50 EUR/metro cúbico puede considerarse que es conforme al mercado. Como no existía un precio de mercado que pudiera utilizarse como punto de comparación y habida cuenta de que los requisitos mínimos cualitativos de la madera utilizada para generar energía no son superiores a los de la madera industrial, era razonable para el Estado federado de Brandeburgo suscribir un acuerdo según el cual el precio se basaría en el de la madera industrial (precio de referencia). El precio acordado fue el resultado de negociaciones entre las partes y se situaba dentro de la horquilla de precios de mercado de madera industrial del Estado federado de Brandeburgo. El precio se acordó conociendo la calidad de la madera disponible de los bosques estatales de Brandeburgo (9), por lo que correspondía al precio que un vendedor privado hubiera considerado aceptable por la calidad de la madera que iba a suministrarse.
Adaptación del precio
(48)
Por lo que respecta a la adaptación del precio, tal como se ha señalado en el considerando 14 hay que distinguir entre la cláusula de adaptación del precio y las adaptaciones del precio realmente aplicadas sobre la base de la fórmula.
(49)
La Comisión no dispone de indicaciones de que dicha cláusula no fuera conforme al mercado. Tal como se señala en el considerando 45 respecto al precio de referencia inicial, no existía un índice sobre la evolución del precio de la madera utilizada para generar energía. Por ello era razonable no solo utilizar el precio de la madera industrial como base para el precio de referencia inicial sino también acordar las adaptaciones del precio en paralelo al índice de la madera industrial.
(50)
Además, el texto del acuerdo preveía que las partes se repartieran al 50 % los riesgos de las fluctuaciones de los precios. Como en el momento de la firma del acuerdo no se podía prever claramente la evolución de los precios, este mecanismo tenía como consecuencia que ambas partes debían compartir tanto el riesgo como las (potenciales) ganancias, lo que podría haber beneficiado al Estado federado de Brandeburgo. Habida cuenta de esta incertidumbre, un vendedor privado también podría haber estado de acuerdo con esta cláusula. En consecuencia, se puede considerar que esta cláusula se atiene al mercado.
(51)
De ello se desprende que la cláusula de adaptación del precio, que prevé una evolución del precio en paralelo al índice de la madera industrial e incluso repartir al 50 % el riesgo de fluctuación de los precios entre las partes, se atenía al mercado y un vendedor privado prudente habría suscrito dicho acuerdo.
(52)
Sin embargo, como ya se ha señalado, las adaptaciones reales de los precios se efectuaban siguiendo la fórmula. Tal como se observa en las cifras del cuadro que figura a continuación, los precios resultantes de la aplicación de la fórmula eran claramente inferiores a los que hubieran resultado de aplicar la cláusula de adaptación del precio.
(en EUR por metro cúbico)
Precio realmente pagado (basado en la aplicación de la fórmula)
Precio resultante de la cláusula de adaptación del precio (10)
Precio medio de la madera de cualquier tipo en el Estado federado de Brandeburgo
2006
13,00
15,42
17,72
2007
13,21
15,95
21,02
2008
16,55
20,96
22,76
2009
16,42
20,76
19,20
2010
16,14
20,03
24,50
2011
15,79
19,33
n. d.
(53)
El cuadro muestra, además, que los precios calculados sobre la base de la fórmula no solo eran claramente inferiores a los precios que hubieran resultado de la aplicación de la cláusula de adaptación del precio, sino que también lo eran respecto a los precios medios del Estado federado de Brandeburgo.
(54)
Además, estos efectos de la fórmula ya eran previsibles antes de la firma del acuerdo. Este hecho es de capital importancia ya que para aclarar la cuestión de si un vendedor privado en el mercado hubiera actuado de forma igual o comparable a la del Estado federado de Brandeburgo, es necesario efectuar una evaluación ex ante del acuerdo (11).
(55)
Tal como se señala en los considerandos 16 y 18, la fórmula era errónea y no reflejaba las intenciones de las partes expresadas en la cláusula de adaptación del precio. Estas intenciones podían haberse reflejado matemáticamente, tal como también confirmó el dictamen pericial de los expertos de RAUE LLP, en la siguiente fórmula:
(56)
En lugar de Indexn, las partes del acuerdo dedujeron un importe fijo. Si bien la deducción de un importe fijo puede estar justificada en función de las circunstancias, esa deducción debería, como mínimo, dar como resultado el precio de referencia inicial acordado del año en que se cerró el acuerdo. Sin embargo, en el presente asunto las partes optaron por una deducción que, ya para el año de la firma, dio un precio que se situaba claramente por debajo del precio de referencia inicial y acorde con el mercado de 15,50 EUR/metro cúbico.
(57)
En consecuencia, en el momento en que se firmó el acuerdo, era previsible objetivamente que la fórmula fuera errónea y que no condujera a los precios acordados en la cláusula de adaptación del precio.
(58)
En esta situación, un vendedor privado habría usado una fórmula diferente o, como mínimo, habría solicitado que se cambiara la fórmula, especialmente debido a que las partes habían acordado en el texto del acuerdo que la adaptación del precio se establecería de conformidad con el índice de precios de la madera industrial y con el hecho de que se compartiría al 50 % entre el Estado y HoKaWe el riesgo de las fluctuaciones de precio (tal como se expresaba en la cláusula de adaptación del precio).
(59)
Cabe señalar, además, que la evolución de los precios con arreglo al acuerdo no era simplemente el resultado automático de un cálculo matemático predeterminado establecido en la fórmula. Tal como se indica en el considerando 19, de la información facilitada por Alemania en el procedimiento de investigación formal se desprende más bien que la fórmula se adaptó varias veces mientras estuvo vigente el acuerdo (12).
(60)
Como claramente se desprende del cuadro del considerando 52, estos efectos negativos previsibles resultantes de la aplicación de la fórmula también se produjeron en la práctica, dado que el precio realmente pagado por HoKaWe era muy inferior al precio que debía resultar de la cláusula de ajuste del precio. Era también muy inferior a los precios medios pagados por la madera de los bosques estatales de Brandeburgo, es decir, los precios a los que el Estado federado de Brandeburgo vendía la madera a otras empresas (13).
(61)
De ello se desprende que el Estado sabía que la aplicación de la fórmula no conducía al resultado previsto de una evolución de los precios basada en el índice de precios de la madera industrial y el consiguiente reparto entre las partes del riesgo de fluctuación de los precios y lo aceptaba.
Conclusión
(62)
Con todo ello se llega a la conclusión de que la cláusula de adaptación del precio, aun conduciendo a unos precios por debajo del precio medio del Estado federado de Brandeburgo, habrían sido conformes al mercado. Se basaban en unas consideraciones y negociaciones razonables entre las partes interesadas, de forma que no puede excluirse que un operador privado en el mercado hubiera suscrito también un acuerdo con las mismas o similares condiciones.
(63)
Sin embargo, las adaptaciones del precio realmente aplicadas por las partes sobre la base de la fórmula no reflejaban esas condiciones conformes al mercado y condujeron a unos precios significativamente más bajos que los que hubieran resultado de la cláusula de adaptación del precio (y, en mayor medida, claramente muy inferiores al precio medio de la madera del Estado federado de Brandeburgo).
(64)
Mientras que la evolución de los precios sobre la base de la cláusula de adaptación del precio refleja una decisión empresarial razonable y un reparto justo entre las partes contratantes de los riesgos relativos a la fluctuación de precios, los precios resultantes de la aplicación de la fórmula eran significativamente más bajos y, además, tampoco reflejaban ese reparto de los riesgos. Contrariamente al asunto SA.19045 [Supuesta ayuda de Baviera (Administración bávara de los bosques estatales) en forma de acuerdos con la empresa Klausner para el suministro a largo plazo de madera] (14), en el que la Comisión consideraba que los precios por debajo de la media del mercado no incluían ayuda estatal, ya que el mercado sufría de un exceso de capacidad y el Estado federado de Baviera intentaba atraer a un importante comprador que garantizara unos volúmenes de compra constantes a largo plazo, no hay nada en el presente asunto que justifique unos precios inferiores a los que habrían resultado de la aplicación de la cláusula de adaptación del precio. Dicha cláusula acordada entre las partes tenía en cuenta el carácter a largo plazo del acuerdo y la calidad de la madera que se iba a vender y ya hubiera conducido a precios inferiores al precio medio del Estado federado de Brandeburgo. Nada indica que un participante privado en el mercado hubiera estado de acuerdo con precios aún inferiores a esos.
(65)
Esto se ve confirmado también por las alegaciones de Alemania, de las que se desprende que la cláusula de adaptación del precio representaba la verdadera intención de las partes. Además, como reacción a los informes jurídicos citados en el considerando 16 de 2010, que habían apuntado a problemas de ayuda estatal debido a la aplicación de la fórmula, el Estado federado de Brandeburgo negoció en 2011 la modificación del acuerdo para suprimir la fórmula errónea. El Estado de Brandeburgo negoció también la modificación del acuerdo sin la fórmula para reflejar las verdaderas intenciones de las partes y poner fin a los problemas sobre ayudas estatales.
(66)
De ello se desprende que la aplicación del acuerdo, en particular las adaptaciones de los precios con arreglo a la fórmula, no habría sido aceptada por un vendedor privado y no sería conforme al mercado.
(67)
Alemania arguyó que hasta que no se produjo la reorganización de la administración forestal en 2009, el Gobierno de Brandeburgo no fue consciente del hecho de que los precios realmente pagados por HoKaWe no seguían la evolución de los precios, tal como pretendía la cláusula de adaptación del precio, sino que eran claramente inferiores a los precios a los que se suministraba la madera a otras empresas, por lo que el Estado federado de Brandeburgo habría actuado conforme al mercado al ordenar los dos informes técnicos citados en el considerando 16 y luego renegociar el acuerdo, lo que condujo a su modificación en 2011.
(68)
Estos argumentos no parecen plausibles. En primer lugar, tal como se ha señalado en los considerandos 54 a 57, los efectos de la fórmula ya eran previsibles en el momento de firmar el acuerdo. En segundo lugar, un vendedor privado en el mercado que quisiera garantizar la aplicación de la solución acordada plasmada en la cláusula de adaptación del precio y, por lo tanto, siguiera muy de cerca las adaptaciones de los precios, hubiera solicitado inmediatamente una renegociación del precio. Tal como se señala en el considerando 65, la renegociación con éxito del acuerdo por parte del Estado federado de Brandeburgo confirma que la fórmula no reflejaba las verdaderas intenciones de las partes (tal como se expresaban en la cláusula de adaptación del precio). Muestra también que HoKaWe no podía negarse a que se suprimiera la fórmula.
(69)
De ello se concluye que HoKaWe se benefició de una ventaja económica desde la entrada en vigor del acuerdo (1 de junio de 2006) hasta su modificación (30 de junio de 2011).
(70)
Se cumplen, además, los demás criterios referentes a la existencia de ayuda contemplados en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. La ventaja era selectiva porque el acuerdo beneficiaba explícitamente a una empresa concreta. La ventaja la otorgaron autoridades de un Estado miembro, a saber, las del Estado federado de Brandeburgo. El volumen de madera medio vendido a HoKaWe con arreglo al acuerdo era considerable; el suministro de madera en condiciones favorables mejoró la posición de mercado del beneficiario en relación con sus competidores, por lo que se falseó la competencia. En el mercado de la madera, las empresas compiten con empresas de otros Estado miembros. Aunque el acuerdo cubre únicamente madera originaria de bosques de 70 km a la redonda de Eberswalde, esta localidad está muy cerca de la frontera polaca (30 km). En consecuencia, la ayuda influye también en el comercio entre Estados miembros. Por todo ello, se puede concluir que la aplicación del acuerdo que condujo a que los precios se pagaran sobre la base de la fórmula, constituía ayuda estatal.
(71)
Puede considerarse que la citada modificación del acuerdo, que entró en vigor el 1 de julio de 2011, puso fin a la medida de ayuda estatal. A consecuencia de la modificación, a partir del 1 de julio de 2011 las adaptaciones de los precios tuvieron que efectuarse de conformidad con la cláusula de adaptación del precio, reconfirmando así las intenciones iniciales de las partes y aplicándolas correctamente. Dado que el acuerdo, en su forma modificada, es conforme al mercado, la Comisión considera que, con posterioridad al 30 de junio de 2011, HoKaWe ya no obtuvo una ventaja económica de los pagos efectuados en el marco del acuerdo.
5.2. Compatibilidad con el mercado interior
(72)
No parece evidente que exista una base jurídica para la compatibilidad de la ayuda ni Alemania ha alegado nada en ese sentido. En consecuencia, la ventaja de HoKaWe derivada de la aplicación del acuerdo entre junio de 2006 a junio de 2011, constituye ayuda estatal incompatible con el mercado interior.
5.3. Cálculo del elemento de ayuda
(73)
Tal como se señala en los considerandos 49 a 51, puede considerarse que la cláusula de adaptación del precio es conforme al mercado. Por lo tanto, la Comisión considera que el elemento de ayuda consiste en la diferencia entre el precio que se debería haber pagado en virtud de la cláusula de adaptación del precio y el realmente pagado sobre la base de la fórmula (15).
a)
Precio realmente pagado
(en EUR por metro cúbico) (16)
b)
Precio según la cláusula de adaptación del precio
(en EUR por metro cúbico)
c)
Diferencia entre a) y b) (16)
d)
Volumen de madera realmente suministrado
(en metros cúbicos)
e)
Elemento de ayuda c) × d)
(en EUR) (16)
2006
13,00
15,42
2,42
13 115,73
31 794
2007
13,21
15,95
2,74
142 792,67
391 452
2008
16,55
20,96
4,41
137 683,00
607 291
2009
16,42
20,76
4,34
141 273,68
613 128
2010
16,14
20,03
3,89
139 045,38
540 699
2011
15,79
19,33
3,54
62 680,29
222 051
Total
2 406 415
(74)
En consecuencia, la ayuda concedida a HoKaWe asciende a 2 406 415 EUR.
6. RECUPERACIÓN
(75)
Cuando la Comisión comprueba la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior, según el TFUE y reiterada jurisprudencia del Tribunal, es competente para decidir que el Estado miembro interesado debe suprimirla o modificarla (17). El Tribunal también ha mantenido sistemáticamente que la obligación por parte de un Estado miembro de suprimir ayuda que la Comisión haya considerado incompatible con el mercado interior tiene por objeto restablecer la situación existente anteriormente (18). En este contexto, el Tribunal ha dictaminado que el objetivo se alcanza una vez que el beneficiario ha reembolsado los importes concedidos en concepto de ayuda ilegal, renunciando así a la ventaja de que había gozado en relación con sus competidores, y se ha restablecido la situación anterior al desembolso de la ayuda (19).
(76)
En consonancia con la jurisprudencia, en el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo (20) se señala lo siguiente: «Cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda […].»
(77)
Dado que la presente medida, infringiendo el artículo 108 del TFUE, no se notificó a la Comisión y, en consecuencia, constituye una ayuda ilegal e incompatible con el mercado interior, procede recuperar su importe para restablecer la situación que existía en el mercado antes de su concesión. Por consiguiente, la recuperación debe cubrir el período durante el cual el beneficiario obtuvo la ventaja, a saber, desde el momento en que la ayuda se puso a disposición del beneficiario hasta su recuperación efectiva, debiendo incluir los importes recuperados los intereses correspondientes hasta su recuperación efectiva.
7. CONCLUSIÓN
(78)
La aplicación del acuerdo marco entre el Estado federado de Brandeburgo y HoKaWe desde su firma (1 de junio de 2006) hasta su modificación (30 de junio de 2011) incluye ayuda estatal incompatible con el mercado interior. En consecuencia, la ayuda debe recuperarse de HoKaWe junto con los intereses de recuperación.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal por un importe de 2 406 415 EUR, que Alemania concedió ilegalmente a HoKaWe Eberswalde GmbH, infringiendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE, es incompatible con el mercado interior.
Artículo 2
1. Alemania recuperará del beneficiario la ayuda citada en el artículo 1.
2. La suma que debe recuperarse devengará intereses desde el momento en que la ayuda se puso a disposición del beneficiario hasta la fecha de su recuperación efectiva.
3. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión (21) y el Reglamento (CE) no 271/2008 de la Comisión (22) que modifica el Reglamento (CE) no 794/2004.
Artículo 3
1. La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2. Alemania garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 4
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Alemania deberá presentar a la Comisión la siguiente información:
a)
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
c)
documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario que devuelva la ayuda.
2. Alemania mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas que adopte en aplicación de la presente Decisión hasta que se haya completado la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1. A petición de la Comisión, presentará inmediatamente información sobre las medidas ya adoptadas o previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También presentará datos detallados sobre los importes de la ayuda y los intereses ya reembolsados por el beneficiario.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 6 de noviembre de 2013.