РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: разпределителни дружества SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06), прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2013) 7743)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/457/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят бележки в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези бележки,
като има предвид, че:
ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Céntrica plc и Céntrica Energía S.L.U. (наричани по-нататък с общото название „Céntrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагани в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше регистрирано като помощ, за която не е постъпило уведомление (дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят бележки по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха бележките си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи бележки от следните заинтересовани страни: Xunta de Galicia (писмо от 23 март 2007 г.), Céntrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), Gobierno de Asturias (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - productor de metales (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати бележките на заинтересованите страни до испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Предприятието Céntrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието беше разделено на две части: дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA.36559 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се занимава изключително с помощите за електроразпределителните дружества.
ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 г.
Разграничение между регулирани и нерегулирани дейности
(13)
В законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. относно сектора на електроенергията (оттук нататък ЗСЕ) - крайъгълен камък на испанската електроенергийна система, - се прави основно разграничение между регулирани дейности и либерализирани дейности.
(14)
Производството, вносът, износът и доставките на дребно на електроенергия са либерализирани дейности, т.е. дейности, които икономическите оператори могат свободно да упражняват при пазарни условия и върху които държавата не упражнява строг регулаторен контрол, например чрез контрол на цените и условията на доставка.
(15)
За разлика от това разпределението, преносът и дейностите, извършвани от пазарния оператор (3) и от оператора на системата (4), са изцяло регулирани от държавата. Обикновено държавата регулира тези дейности във всяка електроенергийна система, тъй като операторите, които ги развиват, имат de jure или de facto монопол и иначе пред тях не биха съществували никакви пречки да нарушават правилата на конкуренцията, и те биха могли да налагат монополни цени, по-високи от нормалната пазарна цена.
Разпределение само по себе си и доставка по регулирани тарифи
(16)
През 2005 г. разпределението включва три вида регулирани дейности в испанската електроенергийна система. Първото е самото разпределение. Този вид разпределение представлява пренос на електроенергия до точките на потребление посредством разпределителни мрежи и се явява монопол, тъй като не съществуват алтернативни мрежи. Вторият вид включва някои дейности на търговско управление, тясно свързани с разпределението, като отчитането на електромери, сключването на договори, фактурирането, предоставянето на услуги на клиентите и др. През 2005 г. третата регулирана дейност бяха доставките по регулирана тарифа и по закон те се падаха на разпределителните дружества в добавка към основната възложена им от закона задача (да управляват електроразпределителните мрежи и да предоставят достъп до тях) (5). След реформата, завършена през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по регулирани тарифи.
(17)
По закон разпределителните дружества трябваше да купуват електроенергията, необходима за снабдяване на клиентите, подлежащи на регулиране на организирания пазар на едро („общ резерв“), по цена за деня (пределна цена на системата или „цена на общия резерв“), или директно за снабдяване на производителите на енергия от възобновяеми източници (6), и след това да препродават електроенергията на крайните потребители по приложимата регулирана тарифа.
Роля на разпределителните дружества като финансови посредници на системата
(18)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 различни регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила и/или използването за потребление, и напрежението на връзката към мрежата. Междувременно спрямо крайните потребители се прилагаха още девет регулирани такси за достъп до мрежата на свободния пазар, също основаващи се на напрежението на връзката и други характеристики (7). На свободния пазар крайните потребители плащаха таксите за достъп до мрежата на доставчиците, които на свой ред ги прехвърляха върху разпределителните дружества. На регулирания пазар таксите за достъп до мрежата бяха включени в обща регулирана тарифа, която крайните потребители плащаха на разпределителните дружества (т.е. бяха заложени). От 2005 г. насам Испания направи промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г.
(19)
Решението за равнищата на пакетните регулирани тарифи и на регулираните такси за достъп до мрежата се вземаше предварително и еднократно за цялата година, обикновено преди края на година N+1, макар че равнищата можеха да бъдат коригирани целогодишно (8). Въпреки това годишното повишение на тарифите не можеше да надхвърля определена максимална стойност (9). По принцип всички равнища на тарифите и таксите се фиксираха въз основа на прогнози, за да се гарантира, че регулираните приходи, получени от тяхното прилагане, са достатъчни за покриване на всички регулирани разходи на електроенергийната система. През 2005 г. тези регулирани разходи на системата включваха разходите за доставка на енергия за пакетните тарифи, разходите за закупуване на енергия от специалните подпомагани режими (възобновяеми енергийни източници, комбинирано производство и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производството на електроенергия на испанските острови, подкрепата за въглищата с местен произход, дефицитите от предходните години и др.
(20)
В регулаторната схема на Испания разпределителните дружества бяха и продължават да бъдат основните финансови посредници на системата. Те управляваха всички приходи в системата на регулираните тарифи, т.е. разходите за достъп до мрежата и постъпленията от пакетните тарифи. Тези приходи, известни общо като платими приходи, се използваха за покриване на всички регулирани разходи на системата. Не съществуваха норми, съгласно които определена категория приходи или част от тях да се заделят за конкретна категория разходи или за част от тях. В резултат на това приходите от таксите за достъп до мрежата не бяха предназначени за цялостно или частично покриване на по-високите разходи за подпомагане на електроенергията от възобновяеми източници или на разходите за производство на електроенергия на испанските острови.
(21)
Нетирането на сметките се осъществяваше при процес на ликвидация, извършван под прекия контрол на испанския регулатор - Националната комисия по енергетика (Comisión Nacional de Energía, „CNE“). Възнаграждението на разпределителните дружества (за дейностите, свързани с разпределението само по себе си) също идваше от платимите приходи след приспадане на всички останали разходи.
Разпределителни дружества спрямо доставчици и съответни цени
(22)
Следователно, на испанския пазар на дребно на електроенергия през 2005 г. действаха две категории оператори: разпределителните дружества, задължени да продават по регулирани тарифи, и доставчиците, които продаваха при свободно договаряни условия. По исторически причини в Испания разпределителните дружества са част от вертикално интегрирани групи - оформилите се с течение на времето оператори, които по традиция са експлоатирали разпределителните мрежи в определени географски области и са се променяли единствено вследствие на сливания и консолидиране. На регулирания пазар разпределителните дружества прилагаха пакетни тарифи, при които не се прави разлика между разходите за закупуване на енергия и разходите за достъп до мрежата.
(23)
Доставчиците могат да принадлежат към вертикално интегрирани групи (които обикновено имат различни поделения за производство, разпределение и доставка) или да бъдат нови участници на пазара. Новите участници често нямат производствен капацитет и извършват дейности само на пазара на дребно. Céntrica е един от тези нови участници. На свободния пазар доставчиците налагаха цени, които трябваше да покрият таксата за достъп до мрежата (която такса бяха длъжни да платят на разпределителните дружества), разходите за закупуване на енергия (разходи за закупуване на пазара на едро или разходи за собствено производство на енергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж за пазарна реализация“, който покриваше други разходи (разходи за пускане на пазара, информационни системи, фактуриране и др.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал.
(24)
През 2005 г. съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означаваше, че регулираните тарифи действат като референтна цена (или de facto като ограничение) на цените на свободния пазар. Ето защо даден доставчик можеше да работи рентабилно в определен пазарен сегмент само ако беше налице положителен марж за пазарна реализация, т.е. определена разлика между цената на дребно - в случая регулирана тарифа, на която е имал право клиентът, - и общите разходи, направени за предоставяне на услугата на клиентите.
Тарифният дефицит за 2005 г.
(25)
През 2005 г. равнището, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не даваше възможност за генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие разходи на системата за цялата година. Окончателната ликвидационна процедура за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, установи дефицит в размер на 3 811 млн. евро. Това не беше първият път, при който ликвидационната процедура установява дефицит, но размерът му за 2005 г. беше безпрецедентен. През 2000 г., 2001 г. и 2002 г. вече бяха отчетени по-ниски нива на дефицит.
(26)
Наред с други неща правителството подцени реалните разходи за закупуване на електроенергия. И тъй, макар най-общо казано консумацията на електроенергия от крайните потребители както на регулирания, така и на свободния пазар да нарасна през 2005 г. съгласно прогнозите от декември 2004 г., непредвидените повишения на цените, настъпили през годината, вдигнаха цените на едро до 62,4 EUR/MWh през 2005 г., докато през 2004 г. стойността им беше 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. беше 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(27)
Испанският регулатор CNE посочи, че средно през 2005 г. пакетните тарифи не са отразявали всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на енергия на пазара на едро. По-специално, както се вижда от диаграмата по-долу, само през пет месеца - между януари и февруари 2005 г. и впоследствие в периода между април и юни 2005 г. - цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били под пазарните цени на едро на електроенергията. Въпреки това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - през този 14-месечен период средните цени на едро спаднаха внезапно под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените цени в пакетните тарифи.
Диаграма 1
Среднопретеглена цена на пазара на едро в сравнение с цената на енергията, включена по подразбиране в пакетната тарифа
Източник: CNE, Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
(28)
Един важен фактор, който също допринесе за увеличаване на общите разходи на системата, беше високото равнище на субсидиите за производството на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в „общия резерв“. През 2005 г. този вариант се оказа особено привлекателен, така че в „общия резерв“ участва по-голям брой производители на енергия от възобновяеми източници от първоначално предвидения, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това прякото подпомагане за разходите за непродадената на общия резерв електроенергия по специалния режим (енергия от възобновяеми източници, комбинирано производство), които разходи се регистрираха като регулиран разход в отчетността, през 2005 г. възлизаше на 2 701 млн. евро, което представляваше увеличение от 5,75 % в сравнение с 2004 г. За илюстрация, през 2004 г. разходите на системата за пренос и разпределение възлизаха на 4 142 млн. евро, през 2005 г. - на 4 410 млн. евро, а през 2006 г. - на 4 567 млн. евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране и изплащане на дефицита
(29)
Образуването на дефицит не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (10) необходимите средства за покриване на разликата да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“ - предприятията с право да получат компенсации за невъзвръщаемите разходи (11), в съответствие със следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(30)
Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило право на вземания, представляващо правото на дружествата да получават приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците биха могли да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Тези дружества, с изключение на Elcogás SA, са дружества майки на вертикално интегрирани предприятия, които обикновено извършват дейност в производството на електроенергия, както и в сектора на електроразпределението чрез разпределителни клонове. Както е предвидено в член 24 на Кралски указ-закон № 5/2005, основанията и критериите за определянето на тези пет дружества за целите на предварителното финансиране на тарифния дефицит от 2005 г. - а не на други предприятия, извършващи дейност на испанския пазар на електроенергия, - изглежда са правото им да получават компенсация за невъзвръщаеми разходи, а не например дейността им в сектора на електроразпределението. Всъщност Elcogás SA е било и все още е дружество, опериращо единствено в сектора на производството на електроенергия (12). Също така, за целите на предварителното финансиране на дефицита в електроенергийната система през следващите години Испания е определяла последователно дружеството майка на предприятието (т.е. Endesa S.A Iberdrola S.A.) и неговия клон за производство на електроенергия (Endesa Generación S.A. Iberdrola Generación S.A. с Кралски указ - Закон 6/2009), но никога електроразпределителния клон (т.е. Endesa Distribución Eléctrica, S.L, притежавано дъщерно дружество, отговарящо за електроразпределението при системата от регулирани тарифи през 2005 г.).
(31)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно начините за финансиране на дефицита за 2005 г. от потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (13) испанските власти постановиха, че потребителите ще плащат дефицита за 2005 г. (или по-точно вземанията, предоставени на петимата избрани доставчици) в продължение на 14 1/2 години посредством специален налог, прилаган както спрямо пакетните тарифи, така и спрямо тарифите за достъп. Налогът, изчислен като годишната сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксиран на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесечният Euribor.
(32)
Този налог беше представен като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитната сметка, управлявана от CNE. След това CNE щеше да прехвърля средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на равнищата на тарифите на испанския пазар
(33)
През 2005 г. 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания са задоволяваше на свободния пазар. Това количество съответства на един относително ограничен брой потребители: едва 8,5 % от потребителите се бяха насочили към свободния пазар, а 91,5 % продължаваха да използват регулираните тарифи (което представлява спад спрямо отчетените през 2004 г. 97 %). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях бяха упражнили тази възможност и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от домакинствата и дребните потребители на ниско напрежение, станали допустими през 2003 г. (14), останаха на регулирани тарифи, но въпреки това през 2005 г. също масово преминаха към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. повече от два милиона потребители бяха на свободния пазар (цифрата беше 1,3 млн. през 2004 г.).
(34)
Въпреки това, средното ценово предимство, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда успоредно със закъснялото до известна степен връщане на потребителите на регулирания пазар. Както е показано в таблица 2, броят на потребителите, задоволяващи потребностите си на свободния пазар, се е увеличил през 2005 г., но през 2006 г. е намалял до процента (8,15 %), отчетен през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваното през декември 2004 г. намаляване на количеството енергия, подадена на крайните потребители на свободния пазар през декември 2004 г., е продължило през първата половина на 2005 г. И макар че се е забавило чувствително между юни и септември 2005 г., е продължило през декември същата година и през 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка и дял на енергията на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като процент от центровете за доставка
1,53 %
2,82 %
4,21 %
5,73 %
7,42 %
9,42 %
10,37 %
10,66 %
10,20 %
9,28 %
8,86 %
8,15 %
Като процент от енергията
29,30 %
33,60 %
36,19 %
33,57 %
33,15 %
35,34 %
41,39 %
37,41 %
29,38 %
27,10 %
25,74 %
24,87 %
Източник: доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализиран вариант от 31 декември 2006 г.“
(35)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започна да се проявява в средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да се увеличават значително, договорите за доставка не можеха да се прекратят с незабавен ефект. В резултат на това доставчиците на свободния пазар, и особено онези, които нямаха производствен капацитет, а трябваше да закупуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да избират между това да правят оферти на свободния пазар, равностойни на регулираната тарифа, въпреки потенциалните оперативни загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за закупуване, загубвайки по този начин пазарен дял.
РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(36)
Решението на Комисията за откриване на официална процедура по разследване се основаваше на различни причини, описани по-долу:
(37)
В решението се съпоставяха регулираните тарифи, заплащани от различните категории крайни потребители, с изчислените цени, които биха платили на свободния пазар при липсата на тези тарифи, и се установява, че изглежда е налице предимство в полза на повечето категории потребители. Предполагаемата помощ в полза на крайните потребители е предмет на отделно решение по дело SA.21817 - Регламентирани тарифи за електроенергия: потребители.
(38)
Що се отнася до разпределителните дружества, в решението за откриване на процедурата се посочваше, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла да облагодетелства разпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантиран марж на печалба за своите регулирани дейности. Това предимство изглежда е било предоставено избирателно на тези дружества, тъй като те са единствените пазарни оператори, на които е било разрешено да продават електроенергия на регулирани тарифи.
(39)
Наред с това в решението беше направено заключението, че системата предполага прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат изплатени на крайните бенефициери. Заключението в решението беше, че в светлината на имащата отношение съдебна практика тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(40)
Като се има предвид, че както големите крайни потребители, така и разпределителните дружества извършват дейност на пазари, които обикновено са отворени за конкуренция и търговия в рамките на ЕС, в решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1 от ДФЕС и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители и на разпределителните дружества.
(41)
След като отбеляза, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, решението за откриване на процедурата разгледа въпроса дали доставката на електроенергия на регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за откриване на процедурата се припомня, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществени услуги в сектора на електроенергията е ограничено от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (15) (наричана по-долу „Директивата за електроенергията“). В Директивата за електроенергията от държавите членки се изисква да установят задължение за предоставяне на всеобщо обслужване (включително по-специално правото на снабдяване на разумни цени), ограничено само до частните потребители и малките предприятия (16). В решението се заключаваше, че в светлината на тази директива доставката на електроенергия на регулирани тарифи за средни и големи предприятия, за разлика от домакинствата и малките предприятия, не може да се счита за истинска УОИИ.
(42)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, и за разпределителните дружества, могат да бъдат счетени за съвместими с общия пазар.
БЕЛЕЖКИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(43)
На поканата на Комисията за представяне на бележки по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, разпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук се разглеждат само бележките, отнасящи се до становището на разпределителните дружества.
БЕЛЕЖКИ НА НЕЗАВИСИМИТЕ ДОСТАВЧИЦИ
(44)
Бяха получени бележки от Céntrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения до голяма степен са равностойни и са представени заедно.
(45)
Най-същественият елемент в бележките на Céntrica е предполагаемата държавна помощ, предоставена на електроразпределителните дружества. Предприятие Céntrica изтъква, че средната покупна цена на електроенергията на пазара на едро през 2005 г. е била почти 70 % по-висока от прогнозната средна покупна цена, включена в пакетните тарифи, установени от правителството с Кралски указ 2329/2004.
(46)
В резултат на това несъответствие между прогнозната и действителната цена приходите на системата не са били достатъчни, за да се покрият разходите, главно защото цената, плащана от разпределителните дружества за закупуване на електроенергия, е била по-висока от регулираната цена, на която е трябвало да я продават. Ето защо разпределителните дружества са отчели дефицит в сметките си. Независимо от това, в резултат от механизма, приет от испанските органи за преодоляване на дефицита при приходите (който механизъм се състои в налагането на изискване към производителите на електроенергия, отговарящи на изискванията, да финансират предварително дефицита в замяна на право на възстановяване на по-късен етап), сметките на разпределителните дружества са продължили да бъдат в равновесие, а загубите им на практика са били компенсирани от държавата.
(47)
Третирането на доставчиците на свободния пазар е било различно, въпреки че те са понесли подобни загуби. Според Céntrica и ACIE доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на разпределителните дружества (17). Нещо повече, те на практика са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, тъй като в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят вече съществуващите. По-специално, ACIE посочва, че в началото на 2005 г. нейните членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар това да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Въпреки това, за разлика от разпределителните дружества, държавата не е компенсирала загубите им. Céntrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
(48)
Според ACIE и Céntrica компенсирането на загубите на разпределителните дружества е нарушило конкуренцията, довело е до дискриминация срещу независимите доставчици и следва да се счита за държавна помощ. Наред с твърденията, че компенсирането на загубите представлява предимство само по себе си, предприятие Céntrica заявява, че заварените на пазара оператори (вертикално интегрираните дружества) са можели да запазят пазарния си дял и да избегнат загуби, като стимулират клиентите да извършват дейност не чрез поделенията си за доставка, които отчитали загуби, а чрез поделенията си за електроразпределение, които съответно биха получили компенсация.
(49)
Според ACIE и Céntrica предимството на заварените предприятия е „специфично“, т.е. селективно, тъй като механизмът за финансиране и компенсиране е облагодетелствал конкретно разпределителните дружества, предоставяйки им финансово и конкурентно преимущество пред доставчиците на свободния пазар. Предприятие Céntrica заявява, че разграничението между разпределителни дружества и доставчици на свободния пазар е било само формално, тъй като и двете категории са се конкурирали на един и същ пазар (продажба на дребно на електроенергия), и двете са били засегнати от пакетните тарифи (дали защото са им наложени по закон, или защото на практика са действали като ограничение на пазарната цена), и двете са закупували електроенергия на една съща цена и са понасяли едни и същи загуби.
(50)
Според предприятие Céntrica преференциалното отношение към разпределителните дружества не е било оправдано от никаква причина, свързана с логиката и структурата на електроенергийната система, нито би могло да се разглежда като компенсация за услуга от общ икономически интерес. Предприятие Céntrica твърди, че системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на мерките във връзка с дефицита, но и защото потребителите са били лишени от правото да разполагат с прозрачни цени и тарифи (18). Тъй като част от цената, която e трябвало да се плати за електроенергията през 2005 г., е била отложена за бъдещи години, окончателните цени са били непрозрачни за потребителите.
(51)
Предприятие Céntrica счита, че селективното предимство, предоставено от разпоредбите за дефицита, е облагодетелствало не само разпределителните дружества, но и вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат тези дружества. Според предприятие Céntrica една вертикално интегрирана група следва да се счита за едно-единствено предприятие за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Предприятие Céntrica твърди, че испанската система позволява на производителите на електроенергия да увеличават цените на пазара на едро и да продължават да получават печалба. При тези обстоятелства групите са били заинтересувани да запазят пазарния дял, с който са разполагали поделенията им за електроразпределение. Следователно вертикално интегрираните групи също следва да се считат за бенефициери на държавна помощ.
БЕЛЕЖКИ НА РАЗПРЕДЕЛИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА
(52)
Бяха получени бележки от UNESA (асоциация, представляваща разпределителните дружества), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa, ENEL Viesgo Distribución и Endesa Distribución. Бележките им до голяма степен съвпадат и са представени заедно.
(53)
Разпределителните дружества (представяни от UNESA) правят разграничение между разпределението само по себе си и дейностите по търговско управление, които смятат за УОИИ, от една страна, и от друга - доставката на регулирани тарифи, която според тях не предполага държавна помощ, тъй като не представлява финансово предимство.
(54)
Разпределителните дружества припомнят, че правният контекст, в който доставчиците и разпределителните дружества упражняват своите дейности, е бил твърде различен, тъй като последните са били задължени да купуват електроенергия за доставка на регулирани тарифи по конкретни начини (или от общия резерв, или от производителите на „специален режим“), докато първите са можели да договарят свободно цените си. Разпределителните дружества не са можели да отказват да доставят електроенергия на клиентите на регулирани тарифи, нито да привличат други клиенти освен тези, които са избирали регулираните тарифи. Разпределителните дружества не са можели да предлагат и допълнителни услуги, докато доставчиците са били свободни да определят своите условия за доставка.
(55)
Следната таблица обобщава различията между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества по отношение на продажбата на дребно на електроенергия (19):
Задължение за доставка
Потенциален пазар
Закупувания на енергия
Доставчици
Не
Всички испански потребители
Всякакъв механизъм
Разпределителни дружества
Да
Само потребители, свързани към техните мрежи
Чрез общия резерв или чрез производителите на специален режим
Покупна цена на едро
Продажна цена
Марж на печалба
Доставчици
Свободно
Свободно
Марж от продажбите
Разпределителни дружества
Цена на „общия резерв“ или на регулирания „специален режим“
Регулирани тарифи
Без марж на печалба
(56)
Така разпределителните дружества правят заключението, че предвид различния правен и фактически контекст доставчиците на свободния пазар са били в конкуренция не с разпределителните дружества, а с регулираните тарифи, действащи като референтна цена на пазара.
(57)
Разпределителните дружества твърдят, че дейността по доставка на електроенергия по тарифа не им е осигурявала никакви печалби или предимства. Докато възнаграждението на разпределителните дружества, произтичащо от разпределението само по себе си и от търговското управление, е включвало марж на печалбата за възстановяване на инвестирания капитал, разпределителните дружества са се ползвали само от възстановяване на разходите си за доставка на електроенергия на регулирани тарифи, без какъвто и да било марж на печалба. По-специално, разходите, „признати“ на дадено разпределително дружество, са се основавали на среднопретеглената цена, платена за електроенергията по време на референтния период. При определени обстоятелства е било възможно тези признати разходи да бъдат по-ниски от действителните разходи, понесени от разпределителното дружество. Когато дейността по регулирани продажби е генерирала излишък, средствата не са отивали при разпределителните дружества, а чрез процедурата по ликвидация са били заделяни за финансиране на други общи разходи на системата. Количеството, признавано от държавата, е било равно на разликата между среднопретеглената цена на покупките на електроенергия, умножена по количеството енергия, прехвърлена от всяко разпределително дружество, след корекция на обикновените загуби.
(58)
Разпределителните дружества твърдят още, че не са получили никакви финансови облаги, преки или косвени, от завръщането към регулираните тарифи на клиентите, избрали свободния пазар, тъй като тяхното възнаграждение за разпределението само по себе си и за търговското управление изобщо не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, или от количеството електроенергия, продавана на тези тарифи.
-
Първо, както вече беше споменато, възнаграждението за доставката на регулирани тарифи е било само възстановяване на разходите.
-
Второ, възнаграждението за разпределението само по себе си също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като се е основавало на обема „прехвърлена енергия“, включващ цялата електроенергия, прехвърлена от разпределителните дружества в рамките на мрежата, независимо дали въпросната енергията се е продавала на регулирани тарифи или на цените на свободния пазар.
-
Трето, възнаграждението за дейностите по търговско управление също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като законът е предвиждал плащания въз основа на броя сключени договори (както за тарифите за достъп, така и за регулираните тарифи), поради което възнаграждението не е било свързано с броя клиенти, плащащи регулирани тарифи. Във всеки случай разпределителните дружества е трябвало да обработват молбите на всички клиенти, като промени във вида свързване, договори, фактуриране на таксите за достъп, отчитане на показанията на електромерите и т.н., независимо от вида на доставката.
(59)
Ето защо разпределителните дружества стигат до заключението, че „компенсацията“, която са получили за доставката на регулирани тарифи, трябва да се разглежда по-скоро като възстановяване на сумите, предварително дължими от тях по силата на закона, или като обезщетение за понесени вреди.
(60)
По-конкретно Iberdrola твърди, че нито от юридическа, нито от икономическа гледна точка не би било правилно вината за дефицита да се приписва на разпределителните дружества. Разходите за закупуване на електроенергия за регулирания пазар са били по вина на електроенергийната система, а не на разпределителните дружества, действащи просто като изпълнители. Приходите от продажбите на регулирани цени никога не са били собственост на разпределителните дружества, а са принадлежали на електроенергийната система като цяло, и затова системата следва да се счита за „продавач“ на електроенергия на регулирани цени. Според Iberdrola в една система, обект на такова регулиране като испанската, не би било разумно да се приписват на разпределителните дружества финансовите дисбаланси, причинени от структурата на регулаторната рамка или от грешки в прогнозните оценки на бъдещите разходи за енергия.
(61)
Iberdrola отбелязва също, че разпределителните дружества не са задържали постъпленията от допълнителната такса, които в качеството си на квота със специално предназначение са били незабавно прехвърляни на депозитната сметка, открита от CNE, и предоставяни на производителите на електроенергия, предварително финансирали дефицита.
БЕЛЕЖКИ НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(62)
Бележките на Автономна област Астурия са същите като тези, представени по-долу от испанското правителство, поради което се позоваваме на последните.
БЕЛЕЖКИ НА ИСПАНИЯ
(63)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала държавна помощ нито за крайните потребители, нито за разпределителните дружества. И по-специално, що се отнася до разпределителните дружества, Испания счита, че получената от тях компенсация съответства на практиката на Съда по делото Altmark и следователно не представлява държавна помощ.
НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
НЕ СЪЩЕСТВУВА НИКАКВА ПРИЧИННО-СЛЕДСТВЕНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ДЪРЖАВНИТЕ МЕРКИ И ДЕФИЦИТА И ТОЙ НЕ МОЖЕ ДА СЕ ПРИПИШЕ НА ДЪРЖАВАТА
(64)
Испания твърди, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(65)
Испания счита, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че очакваните разходи да отговарят на очакваното търсене.
(66)
Разпределителните дружества са събирали средства чрез пакетните тарифи и тарифите за достъп, след което са прехвърляли част от тези постъпления на специални сметки (в съответствие с процентите, установени в годишния указ за тарифите). Впоследствие дружествата са приспадали покупките на електроенергия от „общия резерв“ и от производителите на „специален режим“. Ако постъпленията от пакетните тарифи и тарифите за достъп не са покривали разходите за регулираните дейности, се е създавал тарифен дефицит.
(67)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Изключително високите цени през 2005 г. се дължат на непредвидими причини, предполагащи наличие на непреодолима сила (вж. съображение 26).
(68)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро, надхвърлящо прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало, то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Според Испания съществуването на непреодолима сила прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи, че са налице обективните условия за причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
ЛИПСА НА ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА
(69)
Испания твърди, че тарифите не включват публични средства. На първо място, в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на ЕС в областта на парафискалните такси, тъй като не се събира от държавата и не съответства на даден налог. Според Испания налогът представлява неразделна част от тарифата и има същото естество. Поради това тарифата е цена на частен доставчик.
(70)
На второ място, средствата не са събирани от държавата и не са били предназначени за фонд, посочен от нея. Тарифите са получавани от разпределителните дружества, а не от държавата, и затова са цени на частен доставчик, които гарантират справедливо възнаграждение на заинтересованите страни (както е предвидено в ЗСЕ). Не са данъци, нито цени от публичния сектор. Държавата не изплаща нищо като възнаграждение, тъй като самата система осигурява възнаграждение по силата на пазарните сили за нерегулираните дейности и по силата на тарифите за достъп, определени от държавата, за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, съгласно съдебната практика по делото Sloman Neptune (20) няма и държавни ресурси. Освен това тези средства никога не са преминавали в държавния бюджет, не са споменавани в законите за бюджета, Сметната палата не ги е проверявала и не е било възможно да бъдат възстановени от длъжник с административни средства. Върху дълговете към електроенергийната система не се начислява лихвеният процент, приложим към дълговете към държавата.
(71)
Испания настоява, че тези средства са били управлявани от испанския регулаторен орган CNE единствено в качеството му на счетоводен посредник. Според испанските власти, в решението си от 2001 г. относно невъзвръщаемите разходи в Испания (SA NN 49/99) Комисията вече е установила, че „преминаването на средства през CNE има основно счетоводно значение. Прехвърлените средства по сметката на името на CNE никога не са били собственост на този орган и незабавно са били изплатени на бенефициерите в съответствие с предварително определена сума, която CNE изобщо не може да променя“. Предвид тази констатация Комисията стига до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима за невъзвръщаемите разходи, представляват държавни ресурси“.
(72)
На трето място, Испания оспорва заключението на Комисията, че регулираните продажби на разпределителните дружества са се финансирали чрез „специален данък“, който всички крайни потребители на електроенергия в Испания са били длъжни да плащат. Според Испания разпределителните дружества не са били „финансирани от държавата“, а са получавали разумно и справедливо възнаграждение за изпълнението на задача, наложена им по закон, която са били задължени да изпълняват.
(73)
Освен това при продажбата на електроенергия по регулирани тарифи и закупуването ѝ от производителите в „общия резерв“, разпределителните дружества генерират дефицит (който е обхванат от механизма за предварително финансиране, създаден с Кралски указ-закон 5/2005), но производителите, а не разпределителните дружества, получават генерираните приходи от добавения към тарифата налог.
ЛИПСА НА ПРЕДИМСТВА
(74)
Испания не е съгласна с предварителното заключение на Комисията, че регулираните тарифи са предоставяли икономическо предимство на разпределителните дружества.
(75)
По отношение на разпределителните дружества, Испания оспорва заключението на Комисията, че тарифните системи са гарантирали марж на минимална печалба на разпределителните дружества. Испания твърди, че доставките по регулирани тарифи от страна на разпределителните дружества са били обосновани от необходимостта да се осигури услуга от общ икономически интерес и че възнаграждението за регулираните дейности е било предназначено само за покриване на разходите, възникнали във връзка с изпълнението на задълженията по отношение на тези дейности.
ЛИПСА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ КОНКУРЕНЦИЯТА И ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ
(76)
Според испанските власти регулаторните разпоредби, приложими към доставките по регулирани тарифи, не ограничават свободата на установяване на доставчиците на електроенергия и не съществува преференциално третиране за испанските доставчици в сравнение с доставчиците от друга държава членка.
(77)
През 2005 г. капацитетът на междусистемните връзки на Иберийския полуостров е толкова нисък, че реално не съществува вътрешен енергиен пазар. Становището на испанските власти е, че предвид тази изолация би било непропорционално да се твърди, подобно на Комисията, че тарифата е засегнала конкуренцията и търговията между държавите членки.
(78)
Испанските власти заявяват, че електроенергията не е изнасяна извън Испания и разпределителните дружества, извършващи дейност в страната, не са можели да продават испанска енергия извън националната територия. От друга страна, всяко предприятие, което е отговаряло на определените условия, е можело да участва в разпределителните дейности при същите условия като испанските предприятия и да се ползва от същото правно и икономическо третиране.
(79)
Според Испания, доставчици са развивали свободна и нерегулирана дейност. Били са изправени пред съответните рискове и ползи. Поемането на тези рискове предполага приемане на факта, че в някои непредвидими условия търговската им дейност на дребно може да се окаже непечеливша. Независимо от това рентабилността ще се възстанови възможно най-скоро в зависимост от тарифите или от изчезването на тези изключителни обстоятелства.
АНАЛИЗ В СВЕТЛИНАТА НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА ПО ДЕЛОТО ALTMARK
(80)
Испания заявява, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е противоречало на законодателството на ЕС, тъй като крайният срок за либерализиране на пазара за всички потребители, включително домакинствата, е бил 1 юли 2007 г.
(81)
Според Испания покриването на разходите, направени от разпределителните дружества за доставки на електроенергия по регулирани тарифи, отговаря на четирите критерия от съдебната практика по делото Altmark и следователно тази намеса не попада в понятието за държавна помощ.
(82)
На първо място, доставките на електроенергия представляват услуга от общ икономически интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол). Следователно, предприятията, които извършват регулирани дейности, изпълняват задължения за обществена услуга.
(83)
На второ място, параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Възнаграждението за регулирани дейности е било обективно и прозрачно. Други предприятия от Съюза също са можели да навлязат на пазара за разпределителни дейности.
(84)
На трето място, плащанията за регулираните дейности покриват само разходите, направени при изпълнението на задължението за обществена услуга. На разпределителните дружества могат да бъдат възстановени единствено разходите, свързани с регулираните дейности.
(85)
На четвърто място, сложната регулаторна рамка, която определя тарифите, и процедурата по изплащане показват, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
(86)
Предвид изложеното по-горе Испания смята, че тарифната система не представлява държавна помощ, тъй като съответства на съдебната практика, установена по делото Altmark.
ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
(87)
Обхватът на настоящото решение се ограничава до доставките на електроенергия за големи и средни предприятия от разпределителни дружества по регулирани тарифи и не се отнася за останалите дейности, извършвани от разпределителните дружества и отнасящи се до самото разпределение. Последните са изцяло независими както в правно, така и във финансово отношение от дейността по продажба по регулирани тарифи и, при всяко положение, не попадат в обхвата на решението за откриване на процедурата, в което се изразяват съмнения единствено за съвместимостта с вътрешния пазар на предполагаемото предимство, предоставено на разпределителните дружества в резултат на ниското равнище на регулираните тарифи и приложените мерки за компенсация и възстановяване на дефицита през 2005 г.
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(88)
Дадена мярка представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако е изпълнено всяко едно от следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера; б) предоставя се от държавата или чрез държавни ресурси; в) има избирателен характер; г) засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Предвид факта, че тези условия трябва да бъдат кумулативни, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство, предоставено на бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(89)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС предприятията са облагодетелствани, ако получат икономическо предимство, от което не биха се ползвали при пазарни условия. В това отношение Съдът на Европейския съюз е установил, че в определени случаи отпуснатите суми за услуги, предоставени в замяна на наложени от държавите членки задължения, когато тези суми не надвишават годишните непокрити разходи и са предназначени да гарантират, че засегнатите предприятия не търпят загуби, не представляват помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, а насрещна престация за предоставените услуги от съответните предприятия (21).
(90)
По-специално в електроенергийния сектор, предвид значителния брой взети решения за прилагането на член 107, параграф 1 и параграф 3, буква в) от ДФЕС по отношение на наложените на разпределителните дружества задължения да закупуват електроенергия от определени енергийни източници на цена, по-висока от пазарната цена, Комисията също не е счела, че компенсацията, покриваща разликата между покупната цена и пазарната цена, представлява икономическо предимство в полза на разпределителните дружества. В тези случаи съответните оператори действат съгласно законовите задължения само като посредници в електроенергийната система и са компенсирани за разходите си, без да се счита, че тази компенсация води до икономическо предимство, като същевременно може да се твърди, че приложимите правила са можели да налагат единствено задължение за закупуване без компенсация за разходите.
(91)
Същото се отнася по-специално и за доставката на електроенергия по регулирани тарифи по отношение на компенсацията за покриване на разликата между приходите и разходите за закупуване на електроенергия на пазара за търговия на едро по регулирани тарифи, поискани от потребителите, които отговарят на съответните изисквания (22). От това следва, че компенсацията за разходите за закупуване на електроенергия от разпределителните дружества в електроенергийния сектор не трябва да води непременно до икономическо предимство съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС. Предполагаемата компенсация на испанските разпределителни дружества за разходите за доставка по регулирани тарифи следва да се разглежда, като се вземат предвид тези прецеденти.
(92)
В решението на Комисията за откриване на процедура по официално разследване се представят предварителни констатации въз основа на два аргумента, че съществува икономическо предимство по отношение на пазарните условия за испанските разпределителни дружества. На първо място се твърди, че разпределителните дружества са получили марж на гарантирана печалба за дейността си по доставка по регулирана тарифа. На второ място се твърди, че тарифите са увеличили приходите на разпределителните дружества чрез насърчаване на потребителите да предпочетат регулирания пазар, на който извършват дейност тези дружества. Тези два аргумента могат да се обединят в едно-единствено твърдение - печалбата на разпределителните дружества е нараснала пропорционално на доставките им на електроенергия по регулирани тарифи през 2005 г.
(93)
Наличното описание на испанската електроенергийна система и предоставената информация в хода на процедурата, отразена в съображения 16, 19, 20, 57 и 58, не подкрепят това твърдение. Въпреки че полученото от разпределителните дружества през 2005 г. възнаграждение за самата разпределителна дейност включва марж на печалба, разпределителните дружества получават само възстановяване („признаване“) на разходите без никакъв марж на печалба за доставките по регулирана тарифа. По аналогичен начин възнаграждението на разпределителните дружества за чисто разпределителните им дейности не зависи от броя на клиентите, които плащат по регулирани тарифи, нито от количеството електроенергия, продадено по тези тарифи, и следователно приходите им не биха се увеличили, ако те бяха предоставяли услуги на по-голям брой клиенти по регулирани тарифи.
(94)
От това следва, че събраната по време на процедурата информация не подкрепя твърдението, че продажбите на електроенергия по регулирани тарифи са увеличили печалбите през 2005 г. на испанските разпределителни дружества поради маржа на гарантирана печалба.
(95)
По отношение на въпроса дали признаването на разходите за доставка и компенсацията им предоставя на разпределителните дружества икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали, следва да се отбележи, че признаването на направените разходи под формата на вземания, предоставени на петте посочени дружества в член 24 от Кралски указ-закон № 5/2005, а именно Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., не представлява възнаграждение за разпределителната им дейност. В действителност, както беше вече пояснено в съображения 29 и 30, докато дружеството Elcogás S.A, което няма дъщерни дружества, не е извършвало дейност в сектора на разпределителните дейности през 2005 г. (нито през следващите години), въпросните дружества са посочени по силата на предишното им право да получават невъзвръщаемите разходи, вероятно като се вземат предвид дейностите им по производство на електроенергия, а не разпределителните дейности по регулирани тарифи.
(96)
На второ място, дори ако се предположи, че вземанията, които отразяват задължението за посочените по-горе пет дружества да финансират предварително дефицита на електроенергийната система през 2005 г., може да се тълкуват като компенсация за разходите за разпределение на четирите дружества с дейност в сектора на разпределението по регулирани тарифи, следва да се вземат предвид реалните условия, при които разпределителните дружества се оказват задължени да изпълняват тази напълно регулирана дейност. Както беше посочено в съображения 54-55, разпределителните дружества не могат да реализират печалба, нито да натрупват загуби, нито да избират как да закупят електроенергията, нито да избират клиентите си, нито да определят продажната цена, нито да предлагат допълнителна услуга, която да доведе до марж на печалба. Нито самите разпределителни дружества, нито вертикално интегрираните групи, към които те принадлежат, имат икономически интереси, преки или косвени, за участието си в доставката на електроенергия по тарифа. За дадена вертикално интегрирана група би било по-атрактивно да извършва доставки за крайните потребители при свободни пазарни условия, тъй като нейното подразделение за доставка би реализирало печалби от тези продажби, за разлика от разпределителното дружество от групата, което доставя на потребителите по регулирани тарифи.
(97)
Поради това сравнението с условията за доставка в пазарна среда не отчита правните и фактическите разлики, които съществуват между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества, които извършват доставки по регулирана тарифа. Макар че държавата може да наложи принципно покупните и продажните цени и други търговски условия на разпределителните дружества в рамките на една електроенергийна система, това не означава, че компенсацията на разходите, направени от последните, им предоставя икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали. Всъщност регулирането на тарифите, съчетано освен това със задължение за доставка, не оставя възможност за решение относно най-важните елементи от предлагането, а именно цените и продукцията. Не само при хипотетични пазарни условия, т.е. без регулаторни пречки, които се прилагат към тези основни параметри, разпределителните дружества биха били в състояние да наложат на крайните потребители по-висока тарифа, която да покрива всички разходи. Освен това с още по-голямо значение е фактът, че в испанската електроенергийна система през 2005 г., както във всяка електроенергийна система, разпределителното дружество или операторът на мрежата за високо напрежение за големите потребители на енергия е само посредник, който свързва физически потребителя към мрежата като необходимо условие за доставката на електроенергия. Като се има предвид липсата на теоретична алтернативна разпределителна мрежа в Испания през 2005 г., въпросните разпределителни дружества са били избрани и са извършвали доставки както по линия на свободния пазар, така и по линия на регулирания пазар. Разпределителните дружества играят важна роля, тъй като осигуряват доставките на електроенергия независимо от установените регулаторни режими или политика, или от факта дали конкурентните условия, които уреждат доставките, се основават на пазарни механизми или на регулаторна дейност.
(98)
В система от регулирани тарифи като испанската през 2005 г., в хода на обичайната стопанска дейност всеки дефицит на ресурси, отчетен през дадена година в общата счетоводна система, се възстановява по правило през следващата година чрез увеличаване на тарифите и/или таксите за достъп за крайните потребители, докато намаляването на разходите може да доведе до излишък, при който на по-късен етап е възможно да се прилагат по-ниски тарифи или такси за достъп. Въпреки това без предварително насочване на определени категории приходи към дадени разходи, увеличаването (или намаляването) на приходите и/или разходите може да не доведе до съответен дефицит или излишък от полза за разпределителните дружества. Например, както е посочено в съображение 27, графика 1, докато цените на енергията, заложени в регулираните тарифи, са били като цяло по-ниски от пазарните цени на едро през повечето месеци на 2005 г., в периода ноември 2006 г. - декември 2007 г. е възникнала обратната ситуация, без това да доведе до по-високи печалби за дейността на разпределителните дружества, свързана с доставките по регулирани тарифи. Това съответства на нормативната структура на системата, според която разпределителните дружества не поемат разходите за неравновесия при всички разходи или приходи на системата или при част от тях, но същевременно никога не реализират печалба от тази дейност и всеки излишък в резултат от продажбата на електроенергия по тарифа се използва за покриване на други разходи на системата.
(99)
Разпределителните дружества действат като финансови посредници на електроенергийната система, като централизират всички финансови потоци - както входящите (регулираните приходи от тарифите и таксите за достъп), така и изходящите (всички общи разходи на системата). Както е посочено в съображения 19, 20 и 28, сред регулираните приходи и разходи на електроенергийната система през 2005 г. се включват разнообразни регулирани разходи, генерирани от пазара или възприетата стратегия, като например разходите за закупуване на електроенергия, включително от възобновяеми източници, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови и разходите за пренос и разпределение и т.н., без предварително насочване на конкретни приходи към определени разходи. Регулираните приходи никога не са били собственост на разпределителните дружества, с изключение на възнаграждението за самата разпределителна дейност, което те задържат след приспадане на всички останали разходи на системата.
(100)
Следователно всеки счетоводен дефицит, като отчетения през 2005 г., независимо от причините за него, фигурира в счетоводството на разпределителните дружества, без те да разполагат с възможност за приемане на решения относно равнището на регулираните приходи и разходи, нито относно финансирането на специфични разходи със специфични приходи. И наистина, както сочат данните, включени в съображение 28, разходите за пренос и разпределение в електроенергийната система през 2005 г. възлизат на 4 410 милиона евро в съответствие със същата категория разходи съответно за 2004 г. и 2006 г. Следователно размерът на разходите на разпределителните дружества няма връзка с размера на дефицита през 2005 г.
(101)
Ето защо сякаш няма основания дефицитът за 2005 г. да се определя като „загуби за разпределителните дружества“, тъй като дефицитът не се дължи на тях, а по-скоро на нормативните разпоредби, които установяват правото на крайните потребители да получават доставки по регулирани тарифи, и до известна степен на предвидените по закон възможности и възприетите стратегии с цел например насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници и комбинирано производство на енергия. От това следва, че финансирането на дефицита в счетоводството на електроенергийната система чрез описаните в съображения 29-32 механизми не е средство за покриване на специфичните загуби на разпределителните дружества, а на загубите на системата като цяло. В действителност, ако не беше признат дефицитът от 3 811 милиона евро през 2005 г. и петте големи електрически компании не го бяха финансирали предварително, нямаше да може да се платят разходите за пренос и разпределение, направени в полза на всички потребители, както на регулирания, така и на свободния пазар.
(102)
Официалното разследване не установява съществуването на никакъв друг елемент на предимство в полза на разпределителните дружества. Последните прехвърлят всички ползи от ниските регулирани тарифи към крайните потребители, не реализират печалба от продажбите и не се ползват от никакво предимство, ако потребителите се върнат на регулирания пазар. От това следва, че във финансов план позицията на разпределителните дружества в Испания е напълно сравнима с тази на посредник в системата. В това отношение признаването на разходите за доставка по регулирана тарифа съгласно испанската електроенергийна система през 2005 г. не се различава по принцип от компенсацията на разходите за закупуване на електроенергия, която Комисията не счита за държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито по отношение на електроенергията, произведена от определени източници (съображение 90), както и на електроенергията на пазара на едро за доставки по регулирана тарифа (съображение 91).
(103)
Въпреки че решението за откриване на процедурата не е насочено към вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат разпределителните дружества, с частична счетоводна и правна самостоятелност, с цел да се вземат предвид твърденията на Céntrica, Комисията провери също така дали тези предприятия може да са получили косвени предимства, които биха могли да представляват държавна помощ. Céntrica заявява по-конкретно, че интегрираните предприятия с дейност на свободния пазар на дребно на електроенергия (чрез свое разпределително подразделение) са можели да избегнат загубите, като насърчават потребителите да предпочетат тяхното собствено разпределително подразделение. Освен това Céntrica твърди, че производителите, които принадлежат към интегрирано предприятие, имат стимул да поддържат високи равнища на цените на едро, тъй като разпределителното подразделение на интегрираното предприятие (което продава по регулирана тарифа) е защитено от загуби.
(104)
Комисията не беше в състояние да установи наличието на икономическо предимство, произтичащо от факта, че потребителите на електроенергия са избрали разпределителните дружества вместо доставчиците. От икономическа гледна точка този избор не води до печалби, а само предотвратява загубите за поделенията за доставка на четирите вертикално интегрирани групи: Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A; от своя страна Elcogás извършва дейност единствено в сектора на производство на електроенергия. Въпреки това не може да се разглежда като предимство за останалите четири дружества, тъй като поделенията за доставка са можели при всяко положение да избегнат тези загуби, като прекратят договорите за доставка. Следователно системата не води до предимство, а до санкция за поделенията за доставка: загуба на клиенти. За разпределителните дружества (поради изложените по-горе причини) системата също е неутрална от финансова гледна точка. От своя страна предприятията производители така или иначе биха продавали произведената от тях електроенергия на пазара на едро.
(105)
Що се отнася до предполагаемия стимул за производителите да поддържат високи равнища на цените на едро, следва да се отбележи, че дори създадената от испанските власти пазарна среда да е създала стимул за производителите да повишат цените, тарифите сами по себе си не са довели до увеличаване на цените на едро. Едно реално повишаване на цените би изисквало сложни стратегии и поведение в нарушение на конкуренцията от страна на производителите. Не беше установена пряка причинно-следствена връзка между тарифите и евентуално изкуствено увеличение на цените на едро, което продължава да бъде недоказана теоретична хипотеза.
(106)
Комисията разгледа също така възможността след като системата изключва от пазара на електроенергия конкурентите със свободна дейност, тя да предоставя предимство на вече установените групи, като увеличава и „преобразува“ пазарния им дял така, че приблизително да отговаря на размера на разпределителната мрежа на всяка една от четирите вертикално интегрирани групи. Това хипотетично предимство също не беше доказано предвид следните съображения:
-
На първо място, невинаги е възможно да се „преместват“ клиенти в рамките на една и съща група. Клиент на подразделението за доставка на Endesa в район, където местното разпределително дружество е Iberdrola, не може да избере подразделението за разпределение на Endesa, а само на Iberdrola. От друга страна, предпочитането на регулирания пазар води до нетни разходи за интегрираните предприятия, тъй като нараства дефицитът, който тези предприятия трябва да финансират при неблагоприятни условия.
-
На второ място, групите не реализират никаква печалба от продажбите, осъществени от разпределителните дружества. Поради това евентуалното предимство, произтичащо от увеличението на пазарния дял, не би могло да доведе до ползи през 2005 г. (годината, която е предмет на разследването), а само през следващите години, когато свободният пазар започне отново да функционира. За да се получи това предимство, потребителите, получаващи услуга от разпределителното дружество от групата, би трябвало отново да предпочетат подразделението за доставка на същата група. Въпреки това към този момент клиент, който смята отново да смени доставчика, би имал свободата да избира измежду всички доставчици, които извършват дейност на испанския пазар. Следователно Комисията не можа да установи наличието на конкретно предимство, свързано със самия факт, че групите притежават по-голям пазарен дял през периода, обхванат от разследването.
-
Точно обратното, на интегрираните групи е била наложена обективна санкция: задължението да финансират дефицита при нерентабилни условия, предвид факта, че лихвеният процент по вземанията е бил по-нисък от съответния пазарен лихвен процент и следователно секюритизацията на вземанията е била извършена с евентуално по-ниско възнаграждение в сравнение с това при използването на пазарен лихвен процент.
(107)
Предвид изложеното по-горе Комисията стигна до заключението, че по отношение на доставките за предприятия регулаторната система, установена в Испания през 2005 г., не предоставя икономическо предимство, пряко или косвено, на разпределителните дружества, нито на интегрираните групи, към които те принадлежат.
(108)
На последно място, що се отнася до твърдението на Céntrica, че системата допуска дискриминация между разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар, Комисията припомня, че може да има дискриминация, когато по различен начин се третират лица, които се намират в едно и също правно или фактическо положение, или обратното, когато лица, които се намират в различни правни или фактически условия, получават едно и също третиране.
(109)
На първо място, това твърдение е явно неоснователно в случая на Elcogás, S.A., тъй като дружеството получава вземания, без да извършва дейност в сектора на разпределението. На второ място, не беше доказано, че определените четири други предприятия Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A. са компенсирани предвид дейността им като разпределителни дружества, които доставят електроенергия по регулирани тарифи, както вече беше посочено в съображение 30 по-горе. На трето място и във всеки случай в испанската електроенергийна система разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар не се намират в едно и също правно и фактическо положение. Задължението за доставки на електроенергия по регулирани тарифи се изпълнява при регулаторни ограничения, които превръщат разпределителните дружества само във финансови посредници и посредници при доставките, които изпълняват правните разпоредби, докато доставките на свободния пазар са напълно либерализирана дейност. Следователно разликата в третирането, на която се противопоставя Céntrica, не може да се разглежда като дискриминация, въпреки че нивото на регулираните тарифи може да е било в ущърб на процеса на либерализация. То обаче не е следствие от неправомерна държавна помощ, отпусната на разпределителните дружества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(110)
В процеса на официалното разследване бяха разсеяни съмненията, изразени от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата. Комисията е убедена, че признаването от страна на Испания на разходите, направени от електроразпределителните предприятия при извършване на дейността им по доставки на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия, не е предоставило икономическо предимство на разпределителните дружества съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(111)
Тъй като предвидените критерии в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали останалите критерии са изпълнени. Поради това заключението на Комисията е, че мярката не представлява държавна помощ в полза на електроразпределителните предприятия. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Признаването от Кралство Испания на разходите, направени от разпределителните дружества при доставките на електроенергия за средни и големи предприятия по регулирани тарифи през 2005 г., под формата на вземания на Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., предвидени в Кралски указ-закон 5/2005, не представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 4 de febrero de 2014
relativa a la medida de tarifas eléctricas españolas: distribuidores [SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06)], aplicada por España
[notificada con el número C(2013) 7743]
(El texto en lengua española es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/457/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con las disposiciones anteriormente citadas (1) y vistas sus observaciones,
Considerando lo siguiente:
PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 27 de abril de 2006, las sociedades Céntrica plc y Céntrica Energía SLU (denominadas colectivamente en lo sucesivo «Céntrica») presentaron una denuncia ante la Comisión sobre el sistema de tarifas eléctricas reguladas aplicado en España en 2005.
(2)
Mediante carta de 27 de julio de 2006, la Comisión pidió a las autoridades españolas que facilitaran información sobre la medida antes mencionada. La Comisión recibió dicha información mediante carta de 22 de agosto de 2006.
(3)
El 12 de octubre de 2006, el asunto se registró como ayuda no notificada (asunto NN 66/2006).
(4)
Mediante carta de 9 de noviembre de 2006, la Comisión pidió a las autoridades españolas aclaraciones adicionales sobre esta medida. Las autoridades españolas respondieron mediante carta de 12 de diciembre de 2006.
(5)
Mediante carta de 24 de enero de 2007, la Comisión comunicó a las autoridades españolas que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en relación con la medida.
(6)
La Decisión de la Comisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre la medida.
(7)
Las autoridades españolas presentaron sus observaciones mediante carta de 26 de febrero de 2007.
(8)
La Comisión recibió observaciones de las siguientes partes interesadas: Xunta de Galicia (carta de 23 de marzo de 2007), Céntrica (cartas de 26 de marzo de 2007 y 3 de julio de 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (carta de 26 de marzo de 2007), Gobierno de Asturias (carta de 27 de marzo de 2007), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (carta de 2 de abril de 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (carta de 3 de abril de 2007), Ferroatlántica - productor de metales (carta de 3 de abril de 2007), Alcoa (carta de 3 de abril de 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (carta de 25 de abril de 2007), ENEL Viesgo (carta de 26 de abril de 2007), Iberdrola (carta de 26 de abril de 2007), Unión Fenosa Distribución (carta de 27 de abril de 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007), Endesa Distribución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007).
(9)
Mediante cartas de 15 de mayo y 6 de julio de 2007, la Comisión transmitió las observaciones de las partes interesadas a las autoridades españolas, a las que se dio la oportunidad de presentar a su vez comentarios, las cuales se recibieron mediante carta de 2 de agosto de 2007.
(10)
Céntrica presentó información complementaria mediante cartas de 1 de junio de 2007, 28 de agosto de 2007, 4 de febrero de 2008 y 1 de marzo de 2008.
(11)
Mediante sus cartas de 30 de julio de 2009, 19 de marzo de 2010 y 6 de octubre de 2011, 12 de abril de 2012, 31 de agosto de 2012, 4 de febrero de 2013 y 17 de julio de 2013, la Comisión solicitó nuevas aclaraciones a las autoridades españolas sobre la medida. Estas respondieron mediante cartas de 5 de octubre de 2009, 26 de abril de 2010, 7 de diciembre de 2011, 12 de junio de 2012, 18 de octubre de 2012, 11 de febrero de 2013 y 4 de octubre de 2013, respectivamente.
(12)
El 19 de abril de 2013, el expediente se dividió en dos partes: el asunto SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), que se refiere a las ayudas a los usuarios finales de electricidad, y el asunto SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), que se refiere a las ayudas a los distribuidores de electricidad. La presente Decisión se ocupa exclusivamente de las ayudas a los distribuidores de electricidad.
DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA
EL SISTEMA ELÉCTRICO ESPAÑOL EN 2005
Distinción entre actividades reguladas y no reguladas
(13)
En el marco legislativo establecido por la Ley 54/1997, de 27 de noviembre de 1997, del sector eléctrico (en adelante, «LSE»), que constituye la piedra angular del sistema eléctrico español, se hace una distinción fundamental entre actividades reguladas y actividades liberalizadas.
(14)
La generación, importación, exportación y suministro al por menor de electricidad son actividades liberalizadas, es decir, actividades que los operadores económicos pueden ejercer libremente en condiciones de mercado y sobre las que el Estado no ejerce un control de regulación estricto a través, por ejemplo, del control de los precios y las condiciones de suministro.
(15)
En cambio, la distribución, el transporte y las actividades realizadas por el operador del mercado (3) y por el operador del sistema (4) están plenamente reguladas por el Estado. Normalmente, el Estado regula estas actividades en cualquier sistema de electricidad, dado que los operadores que las desarrollan disfrutan de monopolios de hecho o de derecho y, de lo contrario, los operadores no tendrían impedimento alguno para infringir las reglas de competencia y podrían aplicar precios monopolísticos, superiores al precio normal de mercado.
Mera distribución y suministro a tarifas reguladas
(16)
En 2005, la distribución incluía tres tipos de actividades reguladas en el sistema eléctrico español. La primera era la mera distribución. Este tipo de distribución consiste en transmitir electricidad a los puntos de consumo a través de las redes de distribución, y es un monopolio, al no existir redes alternativas. El segundo tipo incluye determinadas actividades de gestión comercial estrechamente relacionadas con la distribución, como la lectura de contadores, la celebración de contratos, la facturación, la prestación de servicios a los clientes, etc. En 2005, la tercera actividad regulada era el suministro a tarifa regulada y la ley la asignaba a los distribuidores añadiéndola a su principal misión legal (gestionar y brindar acceso a las redes de distribución de electricidad) (5). Tras la reforma finalizada en 2009, los distribuidores ya no suministran electricidad a tarifas reguladas.
(17)
Por ley, los distribuidores debían adquirir la electricidad necesaria para abastecer a los clientes regulados en el mercado mayorista organizado («el pool») al precio del día (precio marginal del sistema o «precio del pool») o directamente a los productores de energías renovables (6), y revender luego la electricidad a los consumidores finales a la tarifa regulada aplicable.
Papel de los distribuidores como intermediarios financieros del sistema
(18)
En 2005, había no menos de veinticinco tarifas reguladas distintas para los usuarios finales en función del nivel, el perfil y/o el uso de consumo y la tensión de conexión a la red. Entretanto, a los usuarios finales se les aplicaban otros nueve peajes regulados de acceso a la red en el mercado libre, también sobre la base de la tensión de conexión y otras características (7). En el mercado libre, los usuarios finales pagaban los peajes de acceso a la red a los proveedores, que a su vez los repercutían en los distribuidores. En el mercado regulado, los peajes de acceso a la red estaban integrados en una tarifa regulada global que los usuarios finales pagaban a los distribuidores (estaban implícitos). Desde 2005, España ha introducido cambios en el sistema de tarifas reguladas. El último cambio es de 2013, cuando España adoptó un nuevo marco legislativo para el sector eléctrico (Ley 24/13) que incluye, entre otras medidas, la reforma de la regulación de los precios de mercado al detalle. España anunció que esta nueva ley y sus normas de aplicación será desarrollada durante 2014.
(19)
Los niveles de las tarifas integrales reguladas y de los peajes regulados de acceso a la red se decidían previamente una vez para todo el año, por lo general antes del final del año N-1, aunque podían ajustarse a lo largo del año (8). No obstante, los incrementos anuales de las tarifas no podían superar un límite máximo (9). En principio, todos los niveles de las tarifas y peajes se fijaban, sobre la base de previsiones, con el fin de garantizar que los ingresos regulados obtenidos de su aplicación bastasen para cubrir la totalidad de los costes regulados del sistema eléctrico. En estos costes regulados del sistema se incluían en 2005 los costes del suministro de energía para las tarifas integrales, los costes de la adquisición de energía de regímenes especiales de apoyo (fuentes renovables, cogeneración, etc.), los costes de transporte y distribución, las medidas de gestión de la demanda, los costes adicionales de generación eléctrica en la España insular, el apoyo al carbón autóctono, los déficits de años anteriores, etc.
(20)
En el régimen de regulación de España, los distribuidores eran, y siguen siendo, los principales intermediarios financieros del sistema. Gestionaban todos los ingresos del sistema de tarifas reguladas, es decir, los peajes de acceso a la red y los ingresos de las tarifas integrales. Estos ingresos, denominados colectivamente ingresos liquidables, se utilizaban para sufragar todos los costes regulados del sistema. No existían normas que destinasen una categoría determinada de ingresos, o una parte de los mismos, a una categoría específica de costes, o a una parte de ellos. Como resultado, los ingresos procedentes de los peajes de acceso a la red no se destinaban total ni parcialmente a financiar los costes más elevados de apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes renovables o los costes de generación en la España insular.
(21)
La compensación de cuentas tenía lugar en un proceso de liquidación realizado bajo el control directo del regulador español, la Comisión Nacional de Energía (CNE). La retribución de los distribuidores (por las actividades relacionadas con la distribución en sí misma) procedía igualmente de los ingresos liquidables, una vez deducidos todos los demás costes.
Distribuidores frente a proveedores y precios respectivos
(22)
Por consiguiente, en el mercado minorista de la electricidad de España actuaban en 2005 dos categorías de operadores: los distribuidores, que estaban obligados a vender a tarifas reguladas, y los proveedores, que vendían en condiciones negociadas libremente. Por razones históricas, en España los distribuidores forman parte de grupos integrados verticalmente que son los operadores históricos y que tradicionalmente han explotado las redes de distribución en determinadas zonas geográficas, que solo han sufrido cambios a raíz de fusiones y consolidaciones. En el mercado regulado, los distribuidores aplicaban tarifas integrales, que no distinguían entre los costes de la compra de energía y los costes de acceso a la red.
(23)
Los proveedores pueden pertenecer a grupos integrados verticalmente (que normalmente poseen distintas divisiones de generación, distribución y suministro) o bien ser nuevos operadores del mercado. A menudo, los nuevos operadores carecen de capacidad de generación y operan únicamente en el mercado minorista. Céntrica es uno de estos nuevos operadores. En el mercado libre, los proveedores cobraban precios que tenían que cubrir el peaje de acceso a la red (que debían pagar a los distribuidores), los costes de adquisición de la energía (costes de adquisición en el mercado mayorista o los costes de propia generación, en el caso de empresas integradas verticalmente) y un «margen de comercialización», que cubría otros costes (costes de comercialización, sistemas informáticos, facturación, etc.), así como una retribución sobre el capital invertido.
(24)
En 2005, la coexistencia del mercado libre y el mercado regulado y, en particular, la posibilidad de que los usuarios finales pudieran migrar libremente de uno al otro, implicaba que las tarifas reguladas actuaban como una referencia de precio (o limitación de hecho) de los precios del mercado libre. Por ello, un proveedor solo podía operar de forma rentable en un determinado segmento del mercado si existía un margen de comercialización positivo, es decir, una cierta diferencia entre el precio al por menor -en este caso, la tarifa regulada, a la que tenía derecho el cliente - y los costes generales soportados para prestar servicio a los clientes.
El déficit tarifario de 2005
(25)
En 2005, el nivel al que se fijaron las tarifas reguladas y los peajes de acceso a la red no generaba los ingresos suficientes para que el sistema pudiera recuperar todos los costes documentados posteriormente para todo el año. El proceso de liquidación definitivo para 2005, que fue llevado a cabo por la CNE al final del año, determinó un déficit de 3 811 millones EUR. No era la primera vez que el proceso de liquidación arrojaba un déficit, si bien el de 2005 era de una magnitud sin precedentes. En 2000, 2001 y 2002 ya se habían registrado déficits más bajos.
(26)
Entre otras cosas, el Gobierno subestimó los costes reales de adquisición de electricidad. Así, mientras que, en términos generales, el consumo de electricidad de los usuarios finales, tanto en el mercado regulado como en el mercado libre, evolucionó en 2005 como se había previsto en diciembre de 2004, los incrementos imprevistos de precios que tuvieron lugar durante el año elevaron los precios mayoristas hasta los 62,4 EUR/MWh en 2005, cuando eran de 35,61 EUR/MWh en 2004, de forma que el precio mayorista medio en 2005 fue de 59,47 EUR/MWh. Entre las causas de este aumento se encuentran un año extremadamente seco, que redujo la producción de hidroelectricidad en un 55 %, la subida de los precios del petróleo, la repercusión del precio de mercado de los derechos de emisión de CO2 recibidos gratuitamente del Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión y un aumento de la demanda de energía superior al crecimiento del PIB.
(27)
La Comisión Nacional de Energía, el regulador español, señaló que en 2005, por término medio, las tarifas integrales no reflejaban todos los costes de suministro y, en particular, el coste de adquisición de la energía en el mercado mayorista. En particular, como se muestra en el gráfico que figura a continuación, solo en cinco meses, entre enero y febrero de 2005 y posteriormente de nuevo entre abril y junio de 2005, se situaron los precios de la energía implícitos en las tarifas reguladas integrales medias por debajo de los precios del mercado mayorista de la electricidad. Sin embargo, entre octubre de 2006 y diciembre de 2007 sucedió lo contrario: durante este período de catorce meses los precios mayoristas medios descendieron bruscamente por debajo de los precios de la energía implícitos en las tarifas reguladas integrales medias, netamente por encima de la diferencia observada en los siete meses de 2005 en los que los precios mayoristas se situaron por encima de los implícitos en las tarifas integrales.
Gráfico 1
Precio medio ponderado del mercado mayorista frente al precio de la energía implícito en la tarifa integral
Fuente: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Período 2005/2007, página 84.
(28)
Un factor importante que también contribuyó a incrementar los costes generales del sistema fue el alto nivel de subvenciones a la producción de energías renovables. En particular, los productores de energías renovables podían optar por participar directamente en el pool. En 2005, esta opción resultó especialmente atractiva, de modo que participó en el pool un mayor número de productores de energías renovables del inicialmente previsto, lo que condujo a costes más elevados para el sistema. Además, el apoyo directo a los costes de la electricidad no vendida al pool procedente del régimen especial (renovables, cogeneración), que se inscribieron como coste regulado en la contabilidad, ascendió a 2 701 millones EUR en 2005, lo que supuso un incremento del 5,75 % en relación con 2004. A título ilustrativo, los costes de transporte y distribución del sistema ascendieron a 4 142 millones EUR en 2004, 4 410 millones EUR en 2005 y 4 567 millones EUR en 2006.
Mecanismo adoptado para prefinanciar y reembolsar el déficit
(29)
La generación del déficit no pasó desapercibida. Ya en marzo de 2005, cuando se puso de manifiesto que se estaba creando un déficit tarifario, las autoridades españolas establecieron, por medio del artículo 24 del Real Decreto-Ley 5/2005 (10), que los fondos necesarios para colmar la diferencia los facilitaran las cinco mayores «eléctricas con derechos de cobro», que eran aquellas empresas con derecho a recibir compensaciones por los costes de transición a la competencia (11), de acuerdo con los siguientes porcentajes:
-
Iberdrola SA: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa SA: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico SA: 6,08 %,
-
Endesa SA: 44,16 %,
-
Elcogás SA: 1,91 %.
(30)
El saldo negativo en la cuenta de los costes de transición a la competencia daría lugar a derechos de cobro consistentes en el derecho de las empresas a recibir ingresos de los consumidores de electricidad en el futuro. Las empresas proveedoras podían titulizar estos derechos y venderlos en el mercado. Estas empresas, excepto Elcogás SA, son empresas matrices de entidades integradas verticalmente que normalmente operan en la generación de electricidad, así como en el sector de la distribución mediante ramas de distribución. Como establece el artículo 24 del Real Decreto-Ley 5/2005, los motivos y criterios que rigen la designación de estas cinco empresas a efectos de la prefinanciación del déficit tarifario de 2005 -y no de otras empresas que operan en el mercado eléctrico español- parece ser su derecho a recibir compensaciones por los costes de transición a la competencia y no, por ejemplo, su actividad en el sector de la distribución. De hecho, Elcogás SA ha sido y sigue siendo una empresa únicamente activa en la generación de electricidad (12). Asimismo, a efectos de prefinanciar el déficit del sistema eléctrico en años posteriores, España ha designado alternativamente a la empresa matriz de la entidad (por ejemplo, Endesa SA, Iberdrola SA) o a su rama de generación (Endesa Generación SA, Iberdrola Generación SA) en el Real Decreto-Ley 6/2009, pero nunca a la rama de distribución (es decir, Endesa Distribución Eléctrica SL, filial de plena propiedad encargada de la distribución de electricidad bajo el sistema de tarifas reguladas en 2005).
(31)
En junio de 2006, las autoridades españolas adoptaron una decisión relativa a las modalidades de recuperación del déficit de 2005 de los consumidores de electricidad a través de las tarifas reguladas. Mediante el Real Decreto 809/2006 (13), las autoridades españolas dispusieron que los consumidores pagasen el déficit de 2005 o, para ser más precisos, los derechos de cobro concedidos a las cinco empresas proveedoras elegidas, a lo largo de catorce años y mediante un recargo especial aplicado tanto a las tarifas integrales como a las tarifas de acceso. Este recargo, calculado como la cantidad anual necesaria para recuperar de forma lineal el valor actual neto del déficit de 2005 a lo largo de catorce años y medio, se estableció en un 1,378 % de la tarifa integral y en un 3,975 % de la tarifa de acceso para 2006. El tipo de interés aplicable era el Euribor a tres meses.
(32)
El recargo se asimiló a una «cuota con destino específico». Las autoridades españolas dispusieron que los ingresos procedentes de la contribución destinada a financiar el déficit de 2005 se acumularan en la cuenta de depósito gestionada por la CNE. La CNE transferiría posteriormente los fondos a los titulares de los derechos de cobro, es decir, las eléctricas que financiaban el déficit, o las entidades que posteriormente les hubiesen comprado los derechos de cobro, de acuerdo con la parte del déficit financiada por cada una de ellas.
Efectos de los niveles tarifarios en el mercado español
(33)
En 2005, el 37,49 % de la demanda de electricidad en España se adquiría en el mercado libre. Esta cantidad corresponde a un número relativamente reducido de consumidores: solo el 8,5 % de los consumidores acudía al mercado libre, mientras que el 91,5 % seguía teniendo las tarifas reguladas (lo que suponía un descenso en relación con el 97 % de 2004). Los clientes de alta tensión (fundamentalmente, los clientes industriales) constituían el grupo más importante presente en el mercado libre: el 38,9 % de ellos había ejercido su elegibilidad y sus compras suponían el 29 % del consumo total de electricidad en la España peninsular en 2005. La inmensa mayoría de los hogares y los pequeños consumidores de baja tensión, que pasaron a ser elegibles en 2003 (14), seguían con tarifas reguladas, a pesar de lo cual, en 2005 también se pasaron en gran número al mercado libre. A 31 de diciembre de 2005, más de dos millones de consumidores se encontraban en el mercado libre (una cifra que era de 1,3 millones en 2004).
(34)
No obstante, la ventaja de precios ofrecida por término medio por las tarifas reguladas en 2005 debe ponerse en paralelo con un retorno, un tanto tardío, de los consumidores al mercado regulado. Como se muestra en el cuadro 2, el número de consumidores que se abastecía en el mercado libre aumentó a lo largo de 2005 pero disminuyó en 2006, hasta situarse en el porcentaje (8,15 %) alcanzado en el primer semestre de 2005. De modo análogo, el descenso de la cantidad de energía suministrada a los usuarios finales en el mercado libre que se observó en diciembre de 2004 continuó en el primer semestre de 2005. Aunque se detuvo claramente entre junio y septiembre de 2005, continuó en diciembre de ese mismo año y a lo largo de 2006.
Cuadro 2
Cuota de centros de suministro y energía del mercado libre (expresada en porcentaje del mercado total), 2004-2006
Electricidad
2004
2005
2006
Mar.
Jun.
Sep.
Dic.
Mar.
Jun.
Sep.
Dic.
Mar.
Jun.
Sep.
Dic.
en porcentaje de centros de suministro
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
en porcentaje de la energía
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Fuente: Informe de la CNE, «Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006».
(35)
Aunque el impacto de las pérdidas soportadas por los proveedores comenzó a materializarse a mediados de 2005, cuando los precios mayoristas empezaron a incrementarse considerablemente, los contratos de suministro no podían rescindirse con efecto inmediato. Como consecuencia de ello, los proveedores en el mercado libre, especialmente aquellos que no disponían de capacidad de generación sino que tenían que adquirir electricidad en el mercado mayorista, se vieron obligados a optar entre hacer ofertas en el mercado libre que equivaliesen a la tarifa regulada, a pesar de las posibles pérdidas operativas, o aplicar precios más elevados que reflejasen los costes reales de adquisición, con lo que perdían cuota de mercado.
DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO CONTEMPLADO EN EL ARTÍCULO 108, APARTADO 2, DEL TFUE
(36)
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal se basó en diversos motivos que se especifican a continuación.
(37)
La Decisión comparó las tarifas reguladas que pagaban las distintas categorías de usuarios finales con los precios estimados que habrían tenido que pagar en el mercado libre en ausencia de dichas tarifas y descubrió que parecía existir una ventaja a favor de la mayoría de las categorías de usuarios. La presunta ayuda a favor de los usuarios finales es objeto de una decisión independiente en el asunto SA.21817 - Tarifas eléctricas reguladas: consumidores.
(38)
En cuanto a los distribuidores, la Decisión de incoación indicó que, al alentar a los usuarios finales a regresar al mercado regulado, el sistema podría haber beneficiado a los distribuidores, quienes parecían haberse favorecido con un margen de beneficio garantizado sobre sus actividades reguladas. Esta ventaja parecía haber sido concedida de forma selectiva a los distribuidores, pues eran los únicos operadores del mercado a los que se permitía vender electricidad a tarifas reguladas.
(39)
Asimismo, la Decisión concluyó que el sistema implicaba una transferencia de recursos estatales, ya que el recargo sobre el precio utilizado para rembolsar el déficit constituye un gravamen parafiscal cuyos ingresos transitan a través del regulador español CNE (un organismo público) antes de ser canalizados a los beneficiarios finales. La Decisión concluyó que, a la luz de la jurisprudencia correspondiente del Tribunal, estos fondos deben considerarse recursos estatales.
(40)
Considerando que tanto los grandes usuarios finales como los distribuidores operan en mercados que suelen estar abiertos a la competencia y al comercio en el interior de la Unión, en la Decisión de incoación la Comisión concluyó que se cumplían todos los criterios contemplados en el artículo 107, apartado 1, del TFUE y que la medida constituía ayuda estatal a favor de los usuarios finales y los distribuidores.
(41)
Tras señalar que ninguna de las excepciones previstas en el artículo 107 del TFUE parecía aplicable, la Decisión de incoación examinó si el suministro de electricidad a tarifas reguladas podía considerarse un Servicio de Interés Económico General (SIEG) y, como tal, beneficiarse de la excepción contemplada en el artículo 106, apartado 2, del TFUE. La Decisión de incoación recordaba que el margen de discreción de los Estados miembros para establecer obligaciones de servicio público en el sector eléctrico está limitado por la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE (15) (en adelante, «la Directiva sobre electricidad»). La Directiva sobre electricidad obliga a los Estados miembros a establecer un servicio universal obligatorio (que incluye en particular el derecho a recibir suministro a precios razonables) limitado únicamente a los consumidores particulares y a las pequeñas empresas (16). La Decisión concluyó que, a la luz a de esta Directiva, el suministro de electricidad a tarifas reguladas a empresas medianas y grandes, en contraposición a los hogares y las pequeñas empresas, no podía considerarse un auténtico SIEG.
(42)
Así pues, la Comisión expresó serias dudas acerca de si los elementos de ayuda incluidos en las tarifas reguladas aplicadas a las empresas distintas de las de pequeño tamaño y a los distribuidores podían considerarse compatibles con el mercado común.
OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(43)
A la invitación de la Comisión a presentar observaciones sobre la Decisión de incoar la investigación pormenorizada respondieron numerosos grandes consumidores industriales, distribuidores, proveedores independientes y gobiernos de las Comunidades Autónomas españolas. Aquí se examinan únicamente las observaciones correspondientes a la posición de los distribuidores.
OBSERVACIONES DE LOS PROVEEDORES INDEPENDIENTES
(44)
Se recibieron observaciones de Céntrica y la ACIE, Asociación de Comercializadores Independientes de Energía. Sus alegaciones y conclusiones son en gran parte equivalentes y se exponen conjuntamente.
(45)
El elemento más destacado de las observaciones de Céntrica es la supuesta ayuda estatal concedida a los distribuidores de electricidad. Céntrica señala que el coste medio de adquisición de electricidad en el mercado al por mayor en 2005 era casi un 70 % superior al de la previsión del coste medio de compra incorporado en las tarifas integrales establecidas por el Gobierno mediante el Real Decreto 2329/2004.
(46)
Como resultado de esta divergencia entre estas previsiones y los costes reales, los ingresos del sistema no fueron suficientes para sufragar los costes, sobre todo porque el precio que pagaban los distribuidores para comprar electricidad era superior al precio regulado al que tenían que venderla. De este modo, los distribuidores registraron un déficit en sus cuentas. Sin embargo, como resultado del mecanismo adoptado por las autoridades españolas para colmar el déficit de ingresos (que consistía en exigir a los generadores que reunían los requisitos que prefinanciaran el déficit a cambio de un derecho de reembolso posterior), las cuentas de los distribuidores se mantuvieron en equilibrio, y sus pérdidas fueron compensadas de hecho por el Estado.
(47)
Los proveedores del mercado libre recibieron un trato diferente, a pesar de haber sufrido pérdidas similares. Según Céntrica y la ACIE, los proveedores del mercado libre tenían costes de compra similares a los de los distribuidores (17). Además, estaban obligados de hecho a ajustarse al nivel de la tarifa integral establecido por el Gobierno para cada categoría de clientes, pues de lo contrario no habrían podido atraer nuevos clientes o conservar los que ya tenían. En particular, la ACIE señala que, a principios de 2005, sus miembros celebraron contratos basados en las previsiones gubernamentales de los precios al por mayor y que más tarde tuvieron que respetarlos, a pesar de no resultar rentables. Como consecuencia de ello, los proveedores independientes sufrieron pérdidas. Sin embargo, a diferencia de las de los distribuidores, el Estado no las compensó. Céntrica calcula que en 2005 sufrió pérdidas por valor de diez millones EUR. Según la ACIE, varios proveedores -entre ellos, Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía y RWE- se vieron obligados a abandonar el mercado.
(48)
Según la ACIE y Céntrica, la compensación de las pérdidas de los distribuidores falseó la competencia, generó discriminación respecto a los proveedores independientes y debe ser considerada ayuda estatal. Aparte de afirmar que la compensación de pérdidas constituye una ventaja en sí misma, Céntrica alegó que los operadores históricos del mercado (empresas integradas verticalmente) podían conservar su cuota de mercado y evitar pérdidas al alentar a los clientes a operar no de sus divisiones de suministro, que registraban pérdidas, sino de sus divisiones de distribución, que, en su caso, recibirían una compensación.
(49)
Según la ACIE y Céntrica, la ventaja para las empresas ya establecidas era «específica», es decir, selectiva, pues el mecanismo de financiación y compensación beneficiaba concretamente a los distribuidores al concederles una ventaja financiera y competitiva sobre los proveedores del mercado libre. Céntrica aducía que la distinción entre distribuidores y proveedores del mercado libre era exclusivamente formal, ya que ambas categorías competían en el mismo mercado (la venta de electricidad al por menor), ambas se veían afectados por las tarifas integrales (ya sea porque se les habían impuesto legalmente o bien porque estas actuaban de hecho como limitación de los precios de mercado), ambas adquirían electricidad al mismo precio y sufrían las mismas pérdidas.
(50)
En opinión de Céntrica, el trato preferente recibido por los distribuidores no estaba justificado por ningún motivo relacionado con la lógica y el régimen del sistema de electricidad ni se podría considerar una compensación por un servicio de interés económico general. Céntrica sostiene que el sistema infringió la Directiva sobre electricidad, no solo por el carácter discriminatorio de las disposiciones sobre el déficit, sino también porque se privó a los consumidores del derecho a contar con precios y tarifas transparentes (18). Puesto que una parte del precio que había que pagar por la electricidad en 2005 se pospuso a años futuros, los precios finales cobrados resultaban opacos para los consumidores.
(51)
Céntrica considera que la ventaja selectiva concedida por las disposiciones sobre el déficit beneficiaba no solo a los distribuidores sino también a las empresas de integración vertical a las que pertenecían estos últimos. Según Céntrica, un grupo integrado verticalmente debe considerarse como una sola empresa a efectos de la aplicación de las normas relativas a las ayudas estatales. Céntrica alega que el sistema español permitía a las empresas generadoras aumentar los precios en el mercado mayorista y seguir obteniendo beneficios. En estas circunstancias, a los grupos les interesaba mantener la cuota de mercado con la que contaban sus divisiones de distribución. Por lo tanto, los grupos integrados verticalmente también debían considerarse beneficiarios de ayuda estatal.
OBSERVACIONES DE LOS DISTRIBUIDORES
(52)
Se recibieron observaciones de UNESA (asociación que representa a los distribuidores), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución y Endesa Distribución. Sus observaciones coinciden en gran parte y se exponen conjuntamente.
(53)
Los distribuidores (representados por UNESA) distinguen, por una parte, entre la mera distribución y las actividades de gestión comercial, que consideran un SIEG, y, por otra, el suministro a tarifas reguladas, que según ellos no implica ayuda estatal al no presentar ventaja financiera.
(54)
Los distribuidores recuerdan que el contexto legal en el que proveedores y distribuidores ejercían sus actividades era muy diferente, pues los segundos estaban obligados a comprar electricidad para el suministro a tarifas reguladas de formas concretas (ya fuera en el pool o a los productores de «régimen especial»), mientras que los primeros podían negociar libremente sus precios. Los distribuidores no podían negarse a suministrar a los clientes regulados ni captar otros clientes aparte de aquellos que optaban por las tarifas reguladas. Los distribuidores tampoco podían ofrecer servicios auxiliares, en tanto que los proveedores estaban facultados para fijar sus condiciones de suministro.
(55)
En el siguiente cuadro se resumen las diferencias entre los proveedores del mercado libre y los distribuidores en lo referente a la venta de electricidad al por menor (19).
Obligación de suministro
Mercado potencial
Adquisiciones de energía
Proveedores
No
Todos los usuarios españoles
Cualquier mecanismo
Distribuidores
Sí
Únicamente usuarios conectados a sus redes
A través del pool o de generadores de régimen especial
Precio de compra al por mayor
Precio de venta
Margen de beneficio
Proveedores
Libre
Libre
Margen sobre las ventas
Distribuidores
Precio del pool o del «régimen especial» regulado
Tarifas reguladas
Sin margen de beneficio
(56)
De este modo, los distribuidores concluyen que, en vista del diferente contexto legal y factual, los proveedores del mercado libre no competían con los distribuidores, sino con las tarifas reguladas, que actuaban como precio de referencia en el mercado.
(57)
Los distribuidores alegan que la actividad de suministrar electricidad a tarifa no les generaba beneficios ni ventajas de ningún tipo. Mientras que la remuneración de los distribuidores procedente de la mera distribución y la gestión comercial incluía un margen de beneficio para retribuir el capital invertido, los distribuidores solo obtenían un reembolso de sus costes por suministrar electricidad a tarifas reguladas, sin margen de beneficio alguno. En particular, los costes «reconocidos» a un distribuidor se basaban en el precio medio ponderado abonado por la electricidad durante el período de referencia. En determinadas circunstancias, estos costes reconocidos podían ser inferiores a los costes reales totales soportados por un distribuidor. Cuando la actividad de ventas reguladas generaba un excedente, estos fondos no iban a parar a los distribuidores sino que, durante el proceso de liquidación, se asignaban a la financiación de otros costes generales del sistema. La cantidad que reconocía el Estado era igual a la diferencia entre el precio medio ponderado de las adquisiciones de electricidad, multiplicada por la cantidad de energía transferida por cada distribuidor, previa corrección de las pérdidas ordinarias.
(58)
Los distribuidores alegan igualmente que no obtuvieron ningún beneficio financiero, directo ni indirecto, del retorno a las tarifas reguladas por parte de los clientes que habían optado por el mercado libre, ya que su remuneración por la mera distribución y gestión comercial era totalmente independiente del número de clientes que pagaban tarifas reguladas o de la cantidad de electricidad vendida a dichas tarifas.
-
En primer lugar, como ya se ha indicado, la remuneración por el suministro a tarifas reguladas era únicamente un reembolso de costes.
-
En segundo lugar, la remuneración por la mera distribución también era independiente del número de clientes que pagaban tarifas reguladas, ya que se basaba en el volumen de «energía transferida», que incluía toda la electricidad transferida por los distribuidores en la red, independientemente de si dicha energía se vendía a tarifas reguladas o a precios del mercado libre.
-
En tercer lugar, la remuneración por actividades de gestión comercial también era independiente del número de clientes que pagaban tarifas reguladas, pues la ley preveía pagos basados en el número de contratos celebrados (tanto para las tarifas de acceso como para las tarifas reguladas) y, por ende, no estaba relacionada con el número de clientes que pagaban tarifas reguladas. En cualquier caso, los distribuidores debían gestionar las solicitudes de todos los clientes, como cambios en el tipo de conexión, contratos, facturación de tarifas de acceso, lectura de contadores, etc., sin importar el tipo de suministro.
(59)
Los distribuidores concluyen, por tanto, que la «compensación» que recibieron por el suministro a tarifas reguladas debe considerarse más bien como el reembolso de las cantidades que debían pagar por anticipado en aplicación de la ley, o como una indemnización por daños y perjuicios.
(60)
En concreto, Iberdrola sostiene que no sería correcto desde un punto de vista jurídico ni económico imputar el déficit a los distribuidores. Los costes incurridos en la compra de electricidad para el mercado regulado eran imputables al sistema de electricidad, no a los distribuidores, que actuaban como simples ejecutores. Los ingresos procedentes de las ventas a precios regulados nunca fueron propiedad de los distribuidores, sino que pertenecían al sistema de electricidad en su conjunto y, por lo tanto, el sistema debe considerarse el «vendedor» de electricidad a precios regulados. En un sistema tan regulado como el español sería poco razonable, en opinión de Iberdrola, imputar a los distribuidores los desequilibrios financieros provocados por la estructura de regulación o por los errores en las estimaciones de los futuros costes de la energía.
(61)
Iberdrola señala igualmente que los distribuidores no conservaron los ingresos del recargo, que, en su calidad de cuota con destino específico, se transfirieron inmediatamente a la cuenta de depósito abierta por la CNE y se transmitieron a los generadores que prefinanciaron el déficit.
OBSERVACIONES DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
(62)
Las observaciones del Principado de Asturias son las mismas que las presentadas a continuación por el Gobierno español, por lo cual cabe referirse a estas últimas.
OBSERVACIONES DE ESPAÑA
(63)
España sostiene que el sistema de tarifas reguladas de 2005 no implicaba ayudas ni para los usuarios finales ni para los distribuidores. En particular, en lo que respecta a los distribuidores, España considera que la compensación que recibieron se ajusta a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el asunto Altmark y, por ende, no es constitutiva de ayuda estatal.
EXISTENCIA DE AYUDA
NO EXISTE NINGÚN VÍNCULO CAUSAL ENTRE LAS MEDIDAS ESTATALES Y EL DÉFICIT Y ESTE NO PUEDE IMPUTARSE AL ESTADO
(64)
España sostiene que el déficit no era imputable al Estado, ya que fue provocado por circunstancias externas imprevisibles y no por la intención deliberada del Estado de subvencionar determinadas actividades.
(65)
España alega que la legislación de la Unión vigente en 2005 no impedía el suministro de electricidad a tarifas reguladas establecidas por el Estado. Por consiguiente, la intervención reguladora del Estado era válida legalmente, al ser una expresión de la soberanía nacional. Una de estas prerrogativas soberanas consiste en fijar las tarifas de tal modo que los costes previstos se ajusten a la demanda prevista.
(66)
Los distribuidores cobraban fondos a través de las tarifas integrales y de acceso y a continuación transferían a cuentas especiales una parte de estos ingresos (de acuerdo con los porcentajes establecidos en el decreto anual sobre tarifas). Posteriormente, deducían las adquisiciones de electricidad efectuadas al pool y a los generadores de «régimen especial». Si los ingresos de las tarifas integrales y de acceso no cubrían el coste de las actividades reguladas, se generaba un déficit tarifario.
(67)
España aduce que el déficit de 2005 fue provocado por una diferencia entre las previsiones gubernamentales de los precios mayoristas de la electricidad y los precios reales registrados en el pool. Los precios excepcionalmente altos de 2005 fueron motivados por causas imprevisibles que suponen fuerza mayor (véase el considerando 26).
(68)
Como el acontecimiento que provocó la presunta ayuda sería una evolución de los precios mayoristas por encima de las previsiones, la presunta ventaja no podría imputarse a un acto jurídico. Incluso suponiendo que esta ventaja hubiera existido, habría sido generada por circunstancias ajenas a las intenciones del Estado. La existencia de fuerza mayor, según España, rompe el vínculo causal entre la decisión administrativa por la que se fijaban las tarifas y la ventaja competitiva que habría dado lugar a una ayuda estatal. Incluso suponiendo que se cumpla la condición objetiva del vínculo causal, no existiría la condición subjetiva de intencionalidad (imputabilidad) por parte del Estado.
AUSENCIA DE FONDOS ESTATALES
(69)
España alega que las tarifas no implicaban fondos públicos. En primer lugar, España afirma a este respecto que el recargo no es un «gravamen» como se entiende en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión en materia de cargas parafiscales, porque no es recaudado por el Estado ni corresponde a una exacción. Según España, el recargo forma parte íntegra de la tarifa y tiene el mismo carácter. Así pues, la tarifa es un precio privado.
(70)
En segundo lugar, los fondos no eran recaudados por el Estado ni se destinaban a un fondo designado por este último. Las tarifas las cobraban los distribuidores y no el Estado y, por consiguiente, eran precios privados que garantizaban la retribución equitativa de los actores (contemplada en la LSE). No eran impuestos ni precios públicos. El Estado no retribuía nada, pues era el sistema el que ofrecía una retribución en virtud de las fuerzas del mercado para actividades no reguladas y de las tarifas de acceso establecidas por el Estado para actividades reguladas. Puesto que en este sistema no existe una carga para el Estado, no habría recursos estatales, de acuerdo con la jurisprudencia del asunto Sloman Neptune (20). Además, estos fondos nunca fluyeron a las arcas del Estado, no se mencionaban en las leyes presupuestarias, el Tribunal de Cuentas no los verificaba y no podían recuperarse de los deudores por medios administrativos. A las deudas contraídas con el sistema de electricidad no se les aplicaba el tipo de interés aplicable a las deudas con el Estado.
(71)
España insiste en que estos fondos eran gestionados por el regulador español, la CNE, que actuaba simplemente como intermediario contable. Según las autoridades españolas, en su decisión de 2001 sobre los costes de transición a la competencia de España (SA NN 49/99), la Comisión ya dispuso que «el tránsito de fondos a través de la CNE tiene un carácter esencialmente contable. Los fondos transferidos a la cuenta a nombre de la CNE nunca fueron propiedad de este organismo y se liquidaron de inmediato a los beneficiarios de acuerdo con un importe determinado de antemano, que la CNE no puede modificar en absoluto». Sobre la base de esta consideración, la Comisión llegó a la conclusión de que «no estaba en condiciones de determinar si los ingresos del gravamen establecido en el marco del régimen de costes de transición a la competencia constituyen recursos estatales».
(72)
En tercer lugar, España refuta la conclusión de la Comisión según la cual las ventas reguladas de los distribuidores se financiaban por medio de un «impuesto especial» que debían pagar todos los usuarios finales de electricidad españoles. Según España, los distribuidores no eran «financiados por el Estado», sino que recibían una remuneración razonable y equitativa por la realización de una tarea que les imponía la ley y estaban obligados a desempeñar.
(73)
Aparte de ello, al vender electricidad a tarifas reguladas y comprarla en el pool a los generadores, los distribuidores generaban un déficit (que era cubierto por el mecanismo de prefinanciación establecido por el Real Decreto Ley 5/2005), pero fueron los generadores y no los distribuidores los que recibirían los ingresos procedentes del recargo añadido a la tarifa.
AUSENCIA DE VENTAJAS
(74)
España no está de acuerdo con la conclusión preliminar de la Comisión, según la cual las tarifas reguladas concedían una ventaja económica a los distribuidores.
(75)
En lo que respecta a los distribuidores, España refuta la conclusión de la Comisión según la cual los sistemas de tarifas garantizaban un margen de beneficio mínimo a los distribuidores. España alega que el suministro a tarifas reguladas por parte de los distribuidores se justificaba por la necesidad de garantizar un servicio de interés general y que la remuneración por actividades reguladas estaba destinada exclusivamente a sufragar los costes soportados al cumplir las obligaciones relacionadas con estas actividades.
AUSENCIA DE REPERCUSIONES EN LA COMPETENCIA Y EL COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS
(76)
Según las autoridades españolas, las disposiciones reglamentarias aplicables al suministro a tarifas reguladas no restringía la libertad de establecimiento de los proveedores de electricidad y no existía un trato preferente a los proveedores españoles respecto a los de otros Estados miembros.
(77)
En 2005 la Península Ibérica tenía una capacidad de interconexión tan baja que no existía un verdadero mercado interior de la energía. A juicio de las autoridades españolas, dada esta situación de aislamiento, resultaría desproporcionado concluir, como lo hace la Comisión, que la tarifa afectaba a la competencia y al comercio entre los Estados miembros.
(78)
Las autoridades españolas alegan que la electricidad no se exportaba al exterior de España y los distribuidores que operaban en el país no podían vender energía española fuera del territorio nacional. Por otra parte, cualquier empresa que reuniera los requisitos podía participar en las actividades de distribución en las mismas condiciones que las empresas españolas y disfrutar del mismo trato jurídico y económico.
(79)
Los proveedores, en cambio, ejercían, según España, una actividad libre y no regulada. Se enfrentaban a los riesgos y ventajas correspondientes. Asumir estos riesgos implicaba aceptar que, en determinadas condiciones imprevisibles, su actividad minorista podía no ser rentable. No obstante, la rentabilidad se restablecería tan pronto como lo permitieran las tarifas o desaparecieran dichas circunstancias excepcionales.
ANÁLISIS A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA EN EL ASUNTO ALTMARK
(80)
España afirma que, en 2005, la existencia de tarifas reguladas no era contraria a la legislación de la Unión, puesto que el plazo para la liberalización del mercado para todos los consumidores, incluidos los hogares, finalizaba el 1 de julio de 2007.
(81)
Según España, la cobertura de los costes incurridos por los distribuidores al suministrar electricidad a tarifas reguladas cumplía los cuatro criterios de la jurisprudencia en el asunto Altmark y, por consiguiente, esta intervención no se encuadra en el concepto de ayuda estatal.
(82)
En primer lugar, el suministro de electricidad es un servicio de interés general y el Estado debe intervenir para evitar que se abuse de las posiciones dominantes derivadas de la existencia de una única red (monopolio natural). Por lo tanto, las empresas que realizan actividades reguladas cumplen obligaciones de servicio público.
(83)
En segundo lugar, los parámetros para fijar las tarifas se establecieron de una forma objetiva y transparente. La remuneración de las actividades reguladas era objetiva y transparente. Otras empresas de la Unión también podían incorporarse al mercado de la distribución.
(84)
En tercer lugar, los pagos por actividades reguladas cubrían únicamente los costes soportados al cumplir con la obligación de servicio público. Los distribuidores solo podían obtener el reembolso de los costes relacionados con las actividades reguladas.
(85)
En cuarto lugar, el complejo marco reglamentario que fija las tarifas y el procedimiento de liquidación demuestran que el sistema tarifario se basaba en un análisis exhaustivo de los costes e ingresos del sistema, así como en un análisis de la demanda de electricidad.
(86)
Por todo ello, España concluye que el sistema tarifario no constituía ayuda estatal, ya que se ajustaba a la jurisprudencia fijada por el asunto Altmark.
EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
(87)
El ámbito de aplicación de la presente Decisión se limita al suministro de electricidad a grandes y medianas empresas por parte de distribuidores a tarifas reguladas y no abarca el resto de actividades realizadas por los distribuidores y correspondientes a la mera distribución. Estas últimas son totalmente independientes desde un punto de vista tanto jurídico como financiero de la actividad de venta a tarifas reguladas y, en cualquier caso, no forman parte del ámbito de aplicación de la Decisión de incoación, que solo planteaba dudas a propósito de la compatibilidad con el mercado interior de la supuesta ventaja concedida a los distribuidores como consecuencia del bajo nivel de las tarifas reguladas y de las medidas aplicadas para compensar y reembolsar el déficit de 2005.
EXISTENCIA DE AYUDA ESTATAL CON ARREGLO AL ARTÍCULO 107, APARTADO 1, DEL TFUE
(88)
Una medida constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE si se cumplen todas las siguientes condiciones: a) que la medida otorgue una ventaja económica al beneficiario; b) que la conceda el Estado o sea concedida a través de recursos estatales; c) que sea selectiva; d) que repercuta en el comercio intracomunitario y pueda distorsionar la competencia en el interior de la Unión. Habida cuenta de que estas condiciones han de ser acumulativas, la Comisión circunscribirá su evaluación a la existencia de una ventaja económica conferida a los beneficiarios.
Existencia de ventaja económica
(89)
A tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, las empresas resultan favorecidas si obtienen una ventaja económica de la que no se beneficiarían en condiciones de mercado. A este respecto, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha establecido que, en determinados casos, las asignaciones concedidas por servicios prestados a cambio de obligaciones impuestas por los Estados miembros que no excedan de los costes anuales no cubiertos y que se destinen a garantizar que las empresas afectadas no arrojen pérdidas, no constituyen ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, sino la contrapartida por los servicios prestados por las empresas en cuestión (21).
(90)
Más concretamente en el sector de la electricidad, en su abundante práctica decisoria en aplicación del artículo 107, apartados 1 y 3, letra c), del TFUE en relación con las obligaciones impuestas a los distribuidores de adquirir electricidad de determinadas fuentes energéticas a un precio superior al de mercado, la Comisión tampoco ha considerado que las compensaciones que cubrían la diferencia entre los costes de compra y los precios de mercado supusieran una ventaja económica en beneficio de los distribuidores. En esos casos, los operadores en cuestión actuaban con arreglo a obligaciones reglamentarias como meros intermediarios en el sistema de electricidad y se les compensaba por sus costes, sin que se considerase que esta compensación implicaba una ventaja económica, mientras que cabe afirmar que la normativa podría haber impuesto una mera obligación de compra sin compensación de costes.
(91)
Otro tanto sucede, más concretamente en el ámbito del suministro de electricidad a tarifas reguladas, por lo que respecta a las compensaciones destinadas a financiar las divergencias entre los ingresos y los costes de adquisición de electricidad en el mercado mayorista a tarifas reguladas solicitadas por los consumidores que reúnan los requisitos (22). De ello se deduce que una compensación de los costes de adquisición de electricidad de los distribuidores en el sector eléctrico no tiene por qué implicar necesariamente una ventaja económica a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. La presunta compensación a los distribuidores españoles por los costes de suministro a tarifas reguladas se ha de examinar teniendo presentes tales precedentes.
(92)
La Decisión de la Comisión por la que se incoa el procedimiento de investigación formal concluyó con carácter preliminar que existía una ventaja económica en relación con las condiciones de mercado para los distribuidores españoles sobre la base de dos argumentos. En primer lugar, los distribuidores obtuvieron supuestamente un margen de beneficio garantizado por la actividad de suministro a tarifa regulada. En segundo lugar, al alentar a los usuarios a optar por el mercado regulado en el que operaban los distribuidores, las tarifas aumentaron supuestamente los ingresos de estos últimos. Estos dos argumentos pueden fundirse en una única proposición: el beneficio de los distribuidores se incrementó en proporción a sus suministros de electricidad a tarifas reguladas en 2005.
(93)
La descripción disponible del sistema de electricidad español y la información facilitada en el curso del procedimiento, que se refleja en los considerandos 16, 19, 20, 57 y 58, no respalda esta proposición. Mientras que, por la mera distribución, la remuneración percibida por los distribuidores en 2005 incluía un margen de beneficio, los distribuidores solo recibían un reembolso («reconocimiento») de los costes sin margen de beneficio alguno por el suministro a tarifa regulada. De modo análogo, la remuneración de los distribuidores por sus actividades de distribución propiamente dichas era independiente del número de clientes que pagaban tarifas reguladas o la cantidad de electricidad vendida a dichas tarifas y, por tanto, sus ingresos no hubieran aumentado si hubieran prestado servicio a un mayor número de clientes con tarifas reguladas.
(94)
De ello se deduce que la información recopilada en el procedimiento no sostiene la aseveración de que las ventas de electricidad a tarifas reguladas aumentaron los beneficios de los distribuidores españoles en 2005 por gozar de un margen de beneficio garantizado.
(95)
Por lo que se refiere a la cuestión de si el reconocimiento de los costes de suministro y su compensación concedió a los distribuidores una ventaja económica de la que, de otro modo, en condiciones de mercado no habrían disfrutado, hay que subrayar que el reconocimiento de los costes soportados en forma de derechos de cobroconcedidos a las cinco empresas designadas por el artículo 24 del Real Decreto-Ley 5/2005, a saber Iberdrola SA, Unión Eléctrica Fenosa SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA, Endesa SA y Elcogás SA, no era una retribución por su actividad de distribución. En efecto, como ya se ha explicado en los considerandos 29 y 30, mientras Elcogás SA, que no tenía ninguna filial, no operaba en el sector de la distribución en 2005 (ni en años posteriores), las empresas en cuestión fueron designadas en virtud de su derecho previo a recibir costes de transición a la competencia, posiblemente teniendo en cuenta su actividad de generación de electricidad, pero no la actividad de distribución a tarifas reguladas.
(96)
En segundo lugar, aun suponiendo que los derechos de cobro que reflejan la obligación para las cinco empresas anteriormente mencionadas de prefinanciar el déficit del sistema eléctrico de 2005 podría interpretarse como una compensación por los costes de distribución para las cuatro empresas que operaban en el sector de la distribución a tarifas reguladas, se deben tener en cuenta las condiciones reales en las que los distribuidores se vieron obligados a ejercer esta actividad totalmente regulada. Como ya se ha descrito en los considerandos 54 y 55, los distribuidores ni podían obtener beneficios ni arrojar pérdidas ni elegir cómo adquirir electricidad ni elegir a sus clientes ni fijar el precio de venta ni ofrecer ningún servicio adicional que proporcionara un margen de beneficio. Ni los propios distribuidores ni tampoco los grupos integrados verticalmente a los que pertenecían, tenían interés económico, directo o indirecto, alguno en participar en el suministro de electricidad a tarifa. A un grupo integrado verticalmente le hubiera resultado más interesante abastecer a los usuarios finales en condiciones de mercado libre, ya que su rama de suministro hubiera obtenido beneficios de tales ventas, lo que no sucedería si el distribuidor del grupo abasteciera a los usuarios a tarifas reguladas.
(97)
En consecuencia una comparación con los términos de suministro en condiciones de mercado ignora las diferencias legales y factuales que existen entre los proveedores en el mercado libre y los distribuidores que abastecen a tarifa regulada. Si bien el Estado puede imponer, en principio, precios de compra y de venta y otras condiciones comerciales a los distribuidores en un sistema de electricidad, ello no significa que la compensación de los costes soportados por estos últimos les confiera una ventaja económica de la que, de otro modo, no gozarían en condiciones de mercado. En efecto, la reglamentación de tarifas respaldada además con una obligación de suministro no deja margen para decidir sobre los componentes más esenciales de la oferta, como son los precios y la producción. No solo en condiciones hipotéticas de mercado, es decir, sin obstáculos normativos que se apliquen a tales parámetros fundamentales, los distribuidores estarían en condiciones de aplicar a los consumidores finales una tarifa más elevada que cubriese todos los costes. Además, con más importancia aún, en el sistema eléctrico español en 2005, como en todo sistema eléctrico, el distribuidor -o el operador de la red de alta tensión para los grandes consumidores energéticos- es un mero intermediario que conecta físicamente el usuario a la red, como condición requerida para el aprovisionamiento en electricidad. Dada la ausencia de una teórica red de distribución alternativa en España en 2005, los distribuidores en cuestión fueron designados y suministraban por cuenta tanto del mercado libre como por cuenta del mercado regulado. Los distribuidores juegan un papel indispensable, ya que hacen posible el suministro de electricidad, sin que entren en cuenta ni los regímenes regulatorios o la política determinados ni el hecho de que las condiciones de competencia que rigen el aprovisionamiento estén basadas ya sea en mecanismos de mercado o ya sea de regulación.
(98)
En un sistema de tarifas reguladas como era el español en 2005, en el curso ordinario de la actividad empresarial, todo déficit de recursos registrado un año en la contabilidad general del sistema se recuperaría, por lo general, al año siguiente mediante el incremento de tarifas y/o peajes de acceso a los usuarios finales, mientras que los descensos de costes podrían conducir a un superávit que permitiera aplicar tarifas o peajes más bajos posteriormente. No obstante, sin asignar previamente determinadas categorías de ingresos a los costes, el incremento (o el descenso) de los ingresos y/o los costes puede no originar un déficit o superávit correspondiente que beneficie a los distribuidores. Por ejemplo, como se describe en el considerando 27, gráfico 1, mientras los precios de la energía implícitos en las tarifas reguladas eran por lo general inferiores a los precios del mercado mayorista la mayoría de los meses de 2005, en el período de noviembre de 2006 a diciembre de 2007 sucedió lo contrario, sin que ello se tradujera en mayores beneficios para la actividad de suministro a tarifas reguladas de los distribuidores. Ello es coherente con la estructura normativa del sistema, según la cual los distribuidores no soportarían los costes de desequilibrios en la totalidad o parte de los costes e ingresos del sistema, al igual que nunca obtendrían un beneficio con esta actividad y cualquier excedente derivado de la venta de electricidad a tarifa se utilizaría para sufragar otros costes del sistema.
(99)
Los distribuidores actuaron como intermediarios financieros del sistema de electricidad al haber centralizado todos los flujos financieros, tanto los de entrada (ingresos regulados procedentes de tarifas y peajes de acceso) como los de salida (todos los costes generales del sistema). En los ingresos y costes regulados del sistema de electricidad en 2005, como se describe en los considerandos 19, 20 y 28, se incluye una gran variedad de costes regulados generados por el mercado o la estrategia adoptada, tales como los de compras de electricidad, incluso de fuentes renovables, los costes adicionales de generación de electricidad en la España insular y los costes de transporte y distribución, etc., sin preasignación de ingresos específicos a determinados costes. Los ingresos regulados nunca pasaron a ser propiedad de los distribuidores, con excepción de la remuneración por la mera distribución, que fue retenida por ellos tras deducir todos los demás costes del sistema.
(100)
Por tanto, todo déficit contable, como el que se registró en 2005, sean cuales fueran sus causas, aparecería en la contabilidad de los distribuidores, sin que haya margen de maniobra para adoptar decisiones ni sobre el nivel de los ingresos y costes regulados ni sobre la financiación de costes específicos con ingresos específicos. Y de hecho, como se desprende de las cifras que figuran en el considerando 28, los costes de transporte y distribución del sistema eléctrico ascendieron en 2005 a 4 410 millones EUR, en consonancia con las mismas categorías de costes en 2004 y 2006, respectivamente. Por tanto, el importe de costes de los distribuidores no tiene relación con el importe del déficit de 2005.
(101)
Por consiguiente, no parece que esté justificada la calificación del déficit de 2005 como «pérdidas de los distribuidores», ya que el déficit no es imputable a ellos sino más bien a las disposiciones normativas que establecen el derecho de los usuarios finales a que se les abastezca a tarifas reguladas y, en cierta medida, a las opciones normativas y estratégicas tomadas con el fin de promover la producción de electricidad a partir de fuentes renovables y la cogeneración, por ejemplo. De ello se deduce que la financiación del déficit de la contabilidad del sistema de electricidad mediante los mecanismos descritos en los considerandos 29 a 32 no es una forma de enjugar las pérdidas específicas de los distribuidores sino las pérdidas generales del sistema. Efectivamente, sin el reconocimiento del déficit de 3 811 millones EUR en 2005 y su prefinanciación por las cinco grandes eléctricas, no se habrían podido pagar los costes de transporte y distribución del sistema en que se incurrió en beneficio de todos los usuarios, tanto en el mercado regulado como en el mercado libre.
(102)
La investigación formal no acredita la existencia de ningún otro elemento de ventaja a favor de los distribuidores. Estos últimos repercutían la totalidad del beneficio de las bajas tarifas reguladas en los usuarios finales, no obtenían ganancias con las ventas y no disfrutaban de ventaja alguna si los usuarios regresaban al mercado regulado. De ello se deduce que, desde el punto de vista financiero, la posición de los distribuidores en España era totalmente comparable a la de un intermediario del sistema. A este respecto, el reconocimiento de los costes de suministro a tarifa regulada con arreglo al sistema eléctrico español de 2005 no difiere, en su principio, de la compensación de los costes de compra de electricidad que la Comisión no ha considerado ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, ni lo que se refiere a la electricidad procedente de determinadas fuentes (considerando 90) ni en la electricidad mayorista para el suministro a tarifa regulada (considerando 91).
(103)
Aunque la Decisión de incoación no va dirigida a las entidades integradas verticalmente a las que pertenecen los distribuidores, con desagregación contable y jurídica parcial, a fin de tener en cuenta las alegaciones de Céntrica, la Comisión también ha examinado si dichas entidades pudieron haber obtenido ventajas indirectas que puedan constituir ayuda estatal. Céntrica alegaba, en particular, que las entidades integradas que operan en el mercado libre minorista de electricidad (a través de una rama de distribución) pudieron evitar pérdidas al alentar a los usuarios a optar por su propia rama de distribución. Asimismo, sostenía que los generadores que pertenecían a una entidad integrada tenían un incentivo para mantener los precios mayoristas a un nivel elevado, habida cuenta de que la rama de distribución de la entidad integrada (que vendía a tarifa regulada) se mantendría al resguardo de las pérdidas.
(104)
La Comisión no ha podido determinar la existencia de una ventaja económica derivada de que los usuarios de electricidad optaran por los distribuidores en detrimento de los proveedores. Desde un punto de vista económico, esta opción no generó beneficios sino simplemente evitó pérdidas para las divisiones de suministro de los cuatro grupos integrados verticalmente, Iberdrola SA, Unión Eléctrica Fenosa SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA y Endesa SA; por su parte, Elcogás solo operaba en el sector de la generación de electricidad. Sin embargo, no puede considerarse una ventaja para las otras cuatro empresas en cuestión, ya que las divisiones de suministro podrían haber evitado estas pérdidas de todos modos rescindiendo los contratos de suministro. Por lo tanto, el sistema no implicaba una ventaja sino una penalización para las divisiones de suministro: la pérdida de clientes. Para los distribuidores (por las razones antes expuestas), el sistema también era financieramente. Los empresas generadoras, por su parte, habrían vendido de todas maneras su electricidad en el mercado al por mayor.
(105)
En cuanto al incentivo que habría supuesto para los generadores mantener los precios mayoristas a un nivel elevado, cabe señalar que, si bien el entorno de mercado creado por las autoridades españolas podría haber creado un incentivo para que los generadores subieran los precios, las tarifas en sí mismas no dieron lugar a una subida de los precios mayoristas. Una subida efectiva de precios habría requerido estrategias complejas y un comportamiento contrario a la competencia por parte de los generadores. No se ha acreditado un vínculo causal directo entre las tarifas y un posible aumento artificial de los precios al por mayor, que sigue constituyendo una hipótesis teórica no demostrada.
(106)
La Comisión ha ponderado igualmente la eventualidad de que el sistema, al expulsar del mercado de electricidad a los competidores que operaban libremente, hubiera otorgado una ventaja a los grupos ya establecidos al aumentar y «remodelar» la cuota de mercado de estos, de forma que tendiera a coincidir, a grandes rasgos, con el tamaño de la red de distribución de cada grupo, ello para los cuatro grupos de integración vertical. Esta ventaja hipotética tampoco se ha demostrado, y ello por las razones siguientes:
-
En primer lugar, no siempre es posible «desplazar» clientes dentro del mismo grupo. Un cliente de la rama de suministro de Endesa en una zona en que el distribuidor local fuera Iberdrola no podía optar por la rama de distribución de Endesa, sino únicamente por la de Iberdrola. Por otra parte, optar por el mercado regulado implicaba un coste neto para las entidades integradas ya que aumentaba el déficit que estas entidades debían financiar en condiciones desfavorables.
-
En segundo lugar, los grupos no obtenían beneficio alguno con las ventas realizadas por los distribuidores. Por ello, la ventaja potencial derivada de un aumento de la cuota de mercado no podía traducirse en beneficios en 2005 (año objeto de la investigación), sino únicamente en años posteriores, cuando el mercado libre volviera a ser viable. Para que se concretara esta ventaja, los usuarios a los que prestaba servicio el distribuidor de un grupo hubieran tenido que volver a optar por la rama de suministro de dicho grupo. Sin embargo, para entonces, un cliente que considerara volver a cambiar de proveedor hubiera tenido libertad para elegir entre todos los proveedores que operaban en el mercado español. Por tanto, la Comisión no ha podido determinar la existencia de una ventaja concreta relacionada con el mero hecho de que los grupos poseyeran una mayor cuota de mercado en el período objeto de la investigación.
-
Por el contrario, los grupos integrados sufrieron una penalización objetiva: la obligación de financiar el déficit en condiciones no rentables, dado que el tipo de interés devengado por los derechos de cobro era inferior a un tipo de mercado adecuado y, por lo tanto, la titulización de los derechos de cobro se llevó a cabo con una retribución posiblemente inferior a la que se hubiera obtenido aplicando un tipo de mercado.
(107)
En vista de lo anterior, la Comisión ha concluido que, en lo que se refiere al suministro a empresas, el sistema de regulación establecido en España en 2005 no otorgaba una ventaja económica directa ni indirecta a los distribuidores ni a los grupos integrados a los que pertenecían estos.
(108)
Por último, en cuanto a la alegación de Céntrica según la cual el sistema discriminaba entre distribuidores y proveedores del mercado libre, la Comisión recuerda que puede existir discriminación cuando se trata de forma diferente a personas que se encuentran en la misma situación legal o factual, o viceversa, cuando se da el mismo trato a personas que se encuentran en condiciones legales o factuales distintas.
(109)
En primer lugar, la alegación es manifiestamente infundada en el caso de Elcogás SA, a la que se le concedió derechos de cobro sin operar en el sector de la distribución. En segundo lugar, no se ha demostrado que las otras cuatro empresas designadas, Iberdrola SA, Unión Eléctrica Fenosa SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA y Endesa SA, fueran compensadas en razón de su actividad como distribuidores que suministraban electricidad a tarifas reguladas, como ya se ha indicado en el considerando 30. En tercer lugar, y en cualquier caso, en el sistema de electricidad español, los distribuidores y los proveedores de libre mercado no se encontraban en las mismas condiciones legales y factuales. La obligación de suministrar electricidad a tarifas reguladas se llevaba a cabo con restricciones reglamentarias que hacían que los distribuidores actuaran como simples intermediarios financieros e intermediarios de suministro que ejecutaban disposiciones legales, mientras que el suministro en condiciones de libre mercado era una actividad totalmente liberalizada. Por consiguiente, la diferencia de trato a la que se opone Céntrica no puede considerarse una discriminación, a pesar de que el nivel de tarifas reguladas puede haber sido pernicioso para el proceso de liberalización. Sin embargo, ello no fue consecuencia de una ayuda estatal ilegal concedida a los distribuidores.
CONCLUSIÓN
(110)
En el transcurso de la investigación formal se disiparon las dudas expresadas por la Comisión en su Decisión de incoación. La Comisión está convencida de que el reconocimiento por parte de España de los costes soportados por los distribuidores de electricidad al desempeñar su actividad de suministro de electricidad a tarifas reguladas a medianas y grandes empresas no otorgó una ventaja económica a los distribuidores a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(111)
Puesto que los criterios contemplados en el artículo 107, apartado 1, del TFUE son acumulativos, no es necesario examinar si se cumplen los demás criterios. Así pues, la Comisión concluye que la medida no constituye ayuda estatal a favor de los distribuidores de electricidad. Esta conclusión se refiere a la situación y período de tiempo cubiertos por la denuncia, sin perjuicio de la posible evaluación por parte de la Comisión de medidas tomadas por España después de 2005.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El reconocimiento por parte del Reino de España de los costes soportados por los distribuidores al suministrar electricidad a medianas y grandes empresas a tarifas reguladas durante el año 2005 en forma de derechos de cobro de Iberdrola SA, Unión Eléctrica Fenosa SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA, Endesa SA y Elcogás SA establecidos en el Real Decreto-Ley 5/2005 no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de España.
Hecho en Bruselas, el 4 de febrero de 2014.