РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 11 de junio de 2014
relativa a la ayuda estatal SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) ejecutada por Italia en favor de SO.G.A.S. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto
[notificada con el número C(2014) 3571]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/944/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
El 27 de octubre de 2008, las autoridades italianas notificaron a la Comisión la intención de la Región de Calabria de conceder una ayuda en forma de aportaciones de capital para cubrir las pérdidas financieras sufridas en 2004 y 2005 por SO.G.A.S. S.p.A.-Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (en lo sucesivo, «SO.G.A.S.» o «el beneficiario»), que gestiona el aeropuerto de Reggio Calabria.
(2)
En el curso de la investigación preliminar, la Comisión constató la existencia de otras medidas de ayuda en favor del mismo beneficiario, que podían constituir una ayuda estatal ilegal. Estas medidas se incluyeron en la investigación de la Comisión.
(3)
La Comisión, tras haber sido informada del hecho de que la ayuda estatal se había concedido en realidad antes de haber podido evaluar su compatibilidad con el mercado interior, registró el asunto como ayuda no notificada con el número NN 32/10.
(4)
La Comisión solicitó información adicional sobre la ayuda notificada por cartas de 27 de noviembre de 2008, 23 de febrero de 2009 y 19 de mayo de 2009, a las que Italia respondió el 14 de enero de 2009, el 26 de marzo de 2009 y el 9 de octubre de 2009.
(5)
Por carta de 20 de julio de 2010, la Comisión informó a Italia de su Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 108, apartado 2, del TFUE con respecto a las medidas de ayuda concedidas a SO.G.A.S. (en lo sucesivo, «la Decisión de incoar el procedimiento»).
(6)
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones.
(7)
Por carta de 19 de noviembre de 2010, el beneficiario presentó observaciones sobre la Decisión de incoar el procedimiento. Por carta de 20 de diciembre de 2010, la Comisión transmitió dichas observaciones a Italia, dándole la posibilidad de comentarlas. El 29 de abril de 2011, tras enviar un recordatorio con fecha de 8 de marzo de 2011, la Comisión recibió las observaciones de las autoridades italianas. La Comisión no recibió más observaciones de los interesados.
(8)
Las autoridades italianas presentaron sus observaciones sobre la Decisión de incoar el procedimiento mediante cartas de 23 de septiembre de 2010 y 15 de diciembre de 2010.
(9)
Mediante carta de 30 de marzo de 2012, la Comisión solicitó información adicional sobre las medidas en cuestión, que las autoridades italianas transmitieron posteriormente mediante carta de 30 de abril de 2012.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LAS MEDIDAS
2.1. Beneficiario
(10)
El beneficiario de las medidas es la empresa que gestiona el aeropuerto de Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. es una sociedad anónima constituida con arreglo a la legislación italiana en marzo de 1981 y es propiedad al cien por cien de organismos públicos.
(12)
El volumen de tráfico generado por el aeropuerto ha aumentado, pasando de 272 859 pasajeros en 2004 a 571 694 pasajeros en 2012 (3).
2.2. Las medidas objeto de controversia
(13)
La medida notificada por Italia se refiere a la aportación de capital de 1 824 964 EUR de la Región de Calabria para cubrir las pérdidas registradas por SO.G.A.S. en 2004 y 2005.
(14)
En junio de 2005 y 2006, los accionistas de SO.G.A.S. decidieron cubrir las pérdidas sufridas por la empresa de gestión aeroportuaria (1 392 900 EUR y 2 257 028 EUR, respectivamente) en los dos años anteriores mediante aportaciones de capital proporcionales. En aquellos momentos, la Región de Calabria era propietaria del 50 % del capital, mientras que el resto de las acciones eran propiedad del Municipio de Reggio Calabria, la Provincia de Reggio Calabria, la Provincia de Messina, el Municipio de Messina, la Cámara de Comercio de Reggio Calabria y la Cámara de Comercio de Messina.
(15)
Según la información de que disponía la Comisión en el momento de la adopción de la Decisión de incoar el procedimiento, la Provincia de Reggio Calabria, el Municipio de Messina, el Municipio de Reggio Calabria y la Cámara de Comercio de Messina ya habían realizado las aportaciones de capital proporcionales.
(16)
En 2006, la empresa de gestión aeroportuaria registró nuevas pérdidas por valor de 6 018 982. En diciembre de 2007, los accionistas de SO.G.A.S. decidieron convertir las reservas de la empresa en acciones y reducir el capital social para cubrir las restantes pérdidas. El capital así determinado era no obstante inferior al mínimo exigido por la legislación italiana a las sociedades de gestión aeroportuaria. Por consiguiente, los accionistas de SO.G.A.S decidieron aumentar el capital social en 2 742 919 EUR con el fin de restablecer los niveles exigidos por la Ley. Este aumento de capital se realizó mediante la conversión de obligaciones suscritas anteriormente por algunos de los accionistas de SO.G.A.S., por un total de 2 742 919 EUR. Dado que la Región de Calabria no figuraba entre los accionistas propietarios de esas obligaciones convertibles, su participación en el capital de la empresa se redujo del 50 % al 6,74 %.
2.3. Autoridad que concede la ayuda
(17)
La Región de Calabria es el organismo que concede la ayuda en lo que se refiere a las medidas en cuestión.
(18)
Como ya se ha explicado anteriormente, también la provincia de Reggio Calabria, el Municipio de Reggio Calabria, la Provincia de Messina, el Municipio de Messina, la Cámara de Comercio de Reggio Calabria y la Cámara de Comercio de Messina concedieron fondos públicos a SO.G.A.S. mediante aportaciones de capital proporcionales para cubrir las pérdidas registradas en 2004, 2005 y 2006, y reconducir el capital social a los niveles exigidos por la Ley.
2.4. Presupuesto
(19)
Las autoridades italianas notificaron la aportación de capital de 1 824 964 EUR, correspondiente a la participación de la Región de Calabria en el capital de SO.G.A.S., según lo decidido en junio de 2005 y de 2006, respectivamente. Además, tal como se ha explicado anteriormente, las pérdidas de 1 824 964 EUR habían sido enjugadas por los demás accionistas públicos. en diciembre de 2007 se efectuó una nueva aportación de capital por importe de 2 742 919 EUR.
(20)
La dotación total de las medidas en cuestión asciende, pues, a 6 392 847 EUR.
2.5. Procedimientos judiciales nacionales
(21)
Dado que la Región de Calabria había decidido no participar en las aportaciones de capital acordadas por los accionistas en junio de 2005 y 2006 antes de que la Comisión emitiese una decisión de autorización, SO.G.A.S. interpuso recurso ante el Tribunal de Reggio Calabria. El Tribunal resolvió a favor de SO.G.A.S. y el recurso de la Región fue desestimado en mayo de 2009.
(22)
Al tiempo que reconocía la competencia de la Comisión para decidir sobre la compatibilidad de las ayudas estatales con el mercado interior, el Tribunal italiano consideró que entra dentro de las competencias de los tribunales nacionales decidir si una medida de apoyo constituye ayuda estatal. El Tribunal concluyó que, en el caso que nos ocupa, la financiación pública no debe considerarse ayuda estatal en la medida en que dicha financiación no podía falsear la competencia o afectar a los intercambios entre los Estados miembros. El Tribunal señaló asimismo que en el caso que nos ocupa se cumplía el principio del inversor en una economía de mercado en la medida en que, con independencia de las pérdidas sufridas en 2004 y 2005, en el momento de la concesión de la ayuda existía una perspectiva razonable de viabilidad a largo plazo.
(23)
La Región ha recurrido la sentencia del Tribunal de Reggio Calabria alegando que la medida constituía ayuda estatal y, por lo tanto, no podía aplicarse antes de la adopción de una decisión de autorización por parte de la Comisión. En diciembre de 2009, las autoridades italianas informaron a la Comisión de que el recurso había sido desestimado y de que no disponían de otros medios procedimentales para oponerse a la concesión de la contribución pública a SO.G.A.S.
3. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
(24)
En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión consideró, en primer lugar, que tanto las aportaciones proporcionales de la Región y de los demás accionistas públicos para cubrir las pérdidas registradas en 2004 y 2005 como las aportaciones de capital acordadas por los accionistas de SO.G.A.S. en diciembre de 2007 constituyen ayuda estatal por las siguientes razones:
a)
consistían en una transferencia de fondos de una serie de entes regionales y locales, a saber, la Región de Calabria, la Provincia de Reggio Calabria, el Municipio de Reggio Calabria, la Provincia de Messina, el Municipio de Messina y organismos locales autónomos de Derecho público, como la Cámara de Comercio de Reggio Calabria y la Cámara de Comercio de Messina, a SO.G.A.S. y, por lo tanto, implicaban el uso de fondos públicos y eran imputables al Estado;
b)
no se atenían al principio del inversor en una economía de mercado y, por lo tanto, conferían una ventaja selectiva a SO.G.A.S.;
c)
podían falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
(25)
La Comisión consideró, en principio, que las medidas controvertidas eran incompatibles con el mercado interior. En primer lugar, la Comisión señaló que Italia había declarado expresamente que SO.G.A.S. no estaba sujeta a obligaciones de servicio público de interés general («SIEG»). En segundo lugar, observó que, según confirmaron las autoridades italianas, las medidas no se referían a ninguna inversión específica del aeropuerto y, por lo tanto, concluyó que, en principio, la compatibilidad de las medidas no podía evaluarse con arreglo a los criterios establecidos por las Directrices comunitarias sobre la financiación de los aeropuertos y las ayudas de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operan desde aeropuertos regionales (en lo sucesivo, «las Directrices de 2005») (4). En tercer lugar, las autoridades italianas, aun afirmando que SO.G.A.S. estaba en crisis en el sentido de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (en lo sucesivo, las «Directrices sobre ayudas de salvamento y de reestructuración») (5), precisaron que las medidas notificadas no formaban parte de un plan de reestructuración y que en realidad no existía ningún plan de este tipo. Por último, la Comisión estimó que las medidas no eran compatibles con las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013 (en lo sucesivo, las «Directrices sobre ayudas de finalidad regional») (6), que establecen el marco para la evaluación de las ayudas concedidas de acuerdo con el artículo 107, apartado 3, letras a) y c), del TFUE.
(26)
Por lo que se refiere a los recursos interpuestos ante el órgano jurisdiccional nacional contra la negativa de la Región a pagar su aportación proporcional antes de su autorización por la Comisión en virtud de las normas sobre ayudas estatales, la Comisión consideró que, habida cuenta de la primacía del Derecho de la UE sobre el Derecho nacional y en tanto que la notificación no se hubiera retirado formalmente, Italia estaba obligada a dar cumplimiento a la obligación de suspensión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del TFUE. La Comisión estimó que la posición adoptada por los órganos jurisdiccionales nacionales no debería haberse aplicado, y que las autoridades italianas no deberían haber ejecutado la medida notificada mientras estuviera abierto el procedimiento sobre la ayuda estatal, en virtud de la primacía de la obligación de suspensión establecida en el artículo 108, apartado 3, del TFUE.
4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(27)
La Comisión solo recibió observaciones del beneficiario SO.G.A.S, que confirman y completan los argumentos presentados por las autoridades italianas durante el procedimiento de investigación formal.
4.1. Existencia de ayuda
(28)
El beneficiario alega que las medidas en cuestión no constituyen ayuda estatal en la medida en que no se cumplen todas las condiciones establecidas en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. Más concretamente, sostiene que la medida: i) no afecta a los intercambios entre Estados miembros o, alternativamente, ii) no concede una ventaja económica selectiva a SO.G.A.S., y iii) no falsea ni amenaza falsear la competencia.
(29)
SO.G.A.S. afirma que las medidas controvertidas se concedieron en condiciones normales de mercado y, por lo tanto, son compatibles con el principio del inversor en una economía de mercado. La empresa afirma también que las medidas son compatibles con los artículos 2446 y 2447 del Código Civil italiano, que obliga a los miembros de una sociedad anónima que ha sufrido pérdidas superiores a un tercio de su capital a cubrir tales pérdidas con el fin de evitar la liquidación de la empresa. Por otra parte, la no cobertura de las pérdidas de la empresa de gestión aeroportuaria por parte de los accionistas habría provocado la retirada (en el sentido de lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ministerial no 521, de 12 de noviembre de 1997) de la gestión parcial de Aeroporto dello Stretto (Aeropuerto del Estrecho) concedida a SO.G.A.S., en virtud del artículo 17 del Decreto Ley 67/1997, y la imposibilidad definitiva para la empresa de obtener la concesión de la gestión total, que había sido objeto de una solicitud ante el Ministerio de Transportes. Por lo tanto, es razonable suponer que un accionista privado, frente a esta alternativa, habría actuado del mismo modo para aumentar el valor de sus participaciones.
(30)
El beneficiario recuerda que el Tribunal de Reggio Calabria había encargado una tasación independiente de la empresa en junio de 2008 y que el valor de la empresa se había cifrado en un intervalo comprendido entre los 12 000 000 EUR y los 17 000 000 EUR.
(31)
Con el fin de mostrar las perspectivas de viabilidad de la empresa, el beneficiario presentó a la Comisión un plan industrial y financiero elaborado en octubre de 2008 por un consultor externo en nombre de SO.G.A.S., que preveía la recuperación de la viabilidad de la empresa en 2013.
(32)
SO.G.A.S. ha explicado también que en julio de 2007 había lanzado una convocatoria de ofertas para la privatización parcial de su capital social. En este contexto, una unión temporal de empresas (ATI) ítalo-argentina presentó una oferta para la adquisición del 35 % del capital social de SO.G.A.S. Los accionistas de SO.G.A.S, consideraron que esta oferta era económicamente desfavorable. En marzo de 2010, se publicó una nueva convocatoria de ofertas para la adquisición del 35 % de las acciones de SO.G.A.S. Según SO.G.A.S., las dos manifestaciones de interés recibidas en respuesta a la nueva convocatoria demuestran, junto con la oferta inicial de la ATI, que en este caso se cumplía el principio del inversor en una economía de mercado.
(33)
Por otra parte, el beneficiario considera errónea la observación de la Comisión de que los pasajeros que utilizan el Aeroporto dello Stretto pueden, según su lugar de residencia, utilizar alternativamente los aeropuertos de Catania, Lamezia Terme y Crotone, y que, por lo tanto, las medidas controvertidas pueden falsear la competencia por lo que se refiere a las sociedades de gestión aeroportuaria.
(34)
En primer lugar, el Aeroporto dello Stretto y los aeropuertos de Catania, Lamezia Terme y Crotone son aeropuertos regionales para vuelos directos, con zonas de influencia diferentes; además, el Aeroporto dello Stretto no compite con ningún otro aeropuerto italiano o de la Unión. El conjunto de características geográficas y de infraestructura de la Región de Calabria excluye cualquier posible solapamiento de la zona de influencia del Aeroporto dello Stretto con la de otros aeropuertos vecinos. El aeropuerto de Lamezia Terme está situado a más de 130 km, con una duración media del trayecto en automóvil de aproximadamente una hora desde el Aeroporto dello Stretto. No existe ninguna conexión directa de alta velocidad entre el Aeroporto dello Stretto y el de Crotone, situados a una distancia de unas tres horas. El aeropuerto de Catania está situado en otra región geográfica, a más de 130 km y con una duración media del trayecto en automóvil de aproximadamente una hora y treinta o cuarenta minutos.
(35)
A este respecto, SO.G.A.S. ha facilitado un cuadro en el que se reflejan los coeficientes de correlación entre el flujo de pasajeros que llegan al Aeroporto dello Stretto y los de los aeropuertos de Catania, Lamezia Terme y Crotone. El cuadro muestra que los pasajeros del Aeroporto dello Stretto constituyen un nuevo componente de tráfico regional. Por lo tanto, el posible cierre del aeropuerto implicaría la pérdida de una parte de la demanda de servicios de transporte aéreo, antes que su redistribución entre otros aeropuertos. SO.G.A.S. también transmitió un cuadro del que se desprende que las medidas en cuestión han creado efectivamente una nueva demanda de servicios de transporte aéreo en la zona, con consecuencias positivas tanto para las compañías aéreas que deseen efectuar nuevas conexiones entre el Aeroporto dello Stretto y los demás aeropuertos tanto nacionales como de la Unión, como para otros aeropuertos que se enfrentan a una demanda creciente.
(36)
SO.G.A.S. también ha rechazado la evaluación preliminar de la Comisión según la cual las medidas podrían falsear la competencia entre las compañías aéreas. El beneficiario sostiene que, en el caso que nos ocupa, la financiación pública no se ha concedido a ninguna compañía aérea en forma de una reducción de las tasas de aterrizaje, o bonificaciones de otro tipo. Las tasas de aterrizaje y demás condiciones de explotación del aeropuerto son fijadas por las autoridades públicas competentes sin la más mínima intervención de la empresa de gestión aeroportuaria. Por último, el beneficiario sostiene que el Aeroporto dello Stretto era utilizado principalmente por Alitalia (con seis vuelos diarios sobre un total de ocho), y que nada permitía suponer que las compañías aéreas chárter o de bajo coste pudieran estar interesadas en la creación de nuevas conexiones desde el Aeroporto dello Stretto.
(37)
Por último, SO.G.A.S. afirma que, para calibrar los efectos de la medida en la competencia y en los intercambios comerciales entre Estados miembros, la Comisión debería haber tenido más en cuenta las circunstancias específicas del caso y descartado que la medida constituye ayuda estatal.
4.2. Compatibilidad de la ayuda
(38)
Por lo que se refiere a la compatibilidad de la medida a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, SO.G.A.S. ha señalado que la financiación pública objeto de examen iba destinada a permitir la continuidad del funcionamiento de la empresa de gestión aeroportuaria y al desarrollo de determinadas actividades económicas. Este objetivo se justificaría por el hecho de que los aeropuertos pequeños no son capaces, en general, de generar ingresos suficientes para cubrir todos los costes necesarios para garantizar el cumplimiento de las normas de seguridad. Además, el Aeroporto dello Stretto, habida cuenta de sus propias características de infraestructura y de las consiguientes restricciones impuestas por el ENAC (7), difícilmente podía acoger a las compañías chárter y de bajo coste.
(39)
En particular, sobre la base de los parámetros de clasificación del ENAC, el Aeroporto dello Stretto se considera un aeropuerto de nivel II. La clasificación efectuada por el ENAC se basa más en el tamaño de las infraestructuras que en el volumen de pasajeros, y obliga a los aeropuertos con bajos niveles de tráfico a soportar los mismos costes de cumplimiento de las normas de seguridad a que se enfrentan los aeropuertos con más de un millón de pasajeros al año.
(40)
Sin la financiación pública objeto de examen, el aeropuerto en cuestión se habría visto obligado a abandonar el mercado, con consecuencias negativas a nivel regional sobre la movilidad de los residentes. Ello también habría privado a los accionistas de cualquier posibilidad de obtener un beneficio de su inversión.
(41)
Por último, y con carácter subsidiario, SO.G.A.S. sostiene que, habida cuenta de la Decisión 2005/842/CE de la Comisión (8), sobre servicios de interés económico general, aplicable en el caso que nos ocupa, las medidas controvertidas pueden de todos modos considerarse compatibles con el mercado interior, y quedar exentas del requisito de notificación.
(42)
SO.G.A.S. declaró que, dado que el tráfico anual del aeropuerto no superaba el millón de pasajeros en el período de referencia, su gestión global representaba un SIEG con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, letra d), de la Decisión 2005/842/CE. SO.G.A.S. explica asimismo que, en virtud del Decreto legislativo no 250, de 25 de julio de 1997, los organismos públicos locales solo pueden tener participaciones en las sociedades anónimas que prestan servicios de interés general. SO.G.A.S. siempre ha sido propiedad de organismos públicos locales de Calabria y Messina, lo que en principio demostraría el carácter de SIEG reconocido a la gestión del aeropuerto. Con el fin de demostrar que la gestión del aeropuerto puede considerarse un SIEG, SO.G.A.S. ha presentado a la Comisión las decisiones de 27 de julio de 2010 y de 19 de junio de 2010 del Municipio de Reggio Calabria en que se hace referencia a la importancia de los servicios del aeropuerto a nivel regional.
(43)
La compensación por las obligaciones de servicio público se limitaría a la cobertura de las pérdidas sufridas por las sociedades de gestión aeroportuaria en el marco de la prestación del SIEG, y se ajustaría, por lo tanto, a los principios de necesidad y proporcionalidad contemplados en el artículo 5, apartado 1, de la Decisión 2005/842/CE. Por lo que se refiere a la inexistencia de un acto que encomiende realmente a la empresa de gestión aeroportuaria la prestación del SIEG, SO.G.A.S. propone que se redacte un proyecto de convenio para disipar toda duda, en lo que atañe al Aeroporto dello Stretto, sobre el cumplimiento de los cuatro requisitos acumulativos enunciados en la sentencia Altmark (9).
5. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES ITALIANAS
(44)
En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión señaló que Italia había confirmado oficialmente que SO.G.A.S. no estaba sujeta a obligaciones de servicio público de interés general, por lo que no fue posible evaluar la compatibilidad de las medidas controvertidas con referencia a las normas sobre SIEG.
5.1. Carácter de SIEG de las actividades del aeropuerto
(45)
En el transcurso de las investigaciones, Italia ha venido sosteniendo que las medidas examinadas constituían compensaciones por la prestación de un SIEG por parte de SO.G.A.S. Según las autoridades italianas, no podía excluirse, a falta de pruebas en contrario, que el cumplimiento de las normas de la Unión sobre SIEG pudiese confirmarse, en el caso de SO.G.A.S., mediante una «evaluación ex post».
(46)
Italia considera que la postura de la Comisión privilegia de forma excesiva los requisitos formales frente a los requisitos sustanciales de los SIEG. En apoyo de esta afirmación, Italia facilitó una estimación rápida de los cuatro criterios de la sentencia Altmark, declarando que de hecho se encomendó a SO.G.A.S. una misión de servicio público. Esta encomienda hallaría confirmación, directa e indirectamente, en varios actos administrativos adoptados por las autoridades locales. En este sentido, Italia facilitó el acta de Decisión del Consejo municipal de Reggio Calabria de 17 de octubre de 2007, que contiene la decisión de subvencionar las pérdidas de la empresa de gestión aeroportuaria, así como las del Consejo municipal de Reggio Calabria de 16 de junio de 2009 y de 31 de diciembre de 2009, que ponen de manifiesto que las actividades del aeropuerto pueden considerarse un SIEG. En efecto, en el acta del Consejo municipal de Reggio Calabria de 17 de octubre de 2007 se lee que «la Región de Calabria ha estimado que determinadas actividades desarrolladas por el aeropuerto de Reggio Calabria son necesarias para la prestación de un servicio de interés económico general, imponiendo a SO.G.A.S. S.p.A. una serie de obligaciones de servicio público para garantizar la adecuada tutela del interés público general. En tales circunstancias, el operador que gestiona el aeropuerto puede ser subvencionado por el Estado con relación a los costes adicionales derivados de la obligación de servicio público, por cuyo importe no pueda excluirse que la gestión de un aeropuerto en su conjunto deba considerarse un servicio de interés económico general».
(47)
En términos más generales, la Región de Calabria es parte de un Protocolo para el desarrollo de los aeropuertos de Lamezia Terme, Crotone y Reggio Calabria, lo que demuestra hasta qué punto los servicios aeroportuarios revisten la naturaleza de servicios públicos esenciales para el desarrollo económico y social de la región, y que, como tales, pueden ser objeto de financiación a través de los fondos de la Unión, o de fondos nacionales o regionales.
(48)
Italia subrayó asimismo que el 28 de diciembre de 2008 la empresa de gestión aeroportuaria solicitó a los accionistas que procedieran a cubrir las pérdidas existentes precisamente en virtud de la obligación de servicio público, y que ningún operador prestaría el servicio de gestión del aeropuerto en condiciones puramente comerciales. Se cumpliría, por lo tanto, el primer criterio Altmark.
(49)
Las autoridades italianas afirman que los parámetros de la compensación se deducen claramente del presupuesto de SO.G.A.S, en que los costes de gestión se exponen de manera transparente. Así pues, la financiación pública se limita a cubrir las pérdidas, sin que se reconozca ningún margen en favor del destinario.
(50)
Por lo que se refiere al tercer criterio de la sentencia Altmark, Italia destaca que en el caso de los servicios públicos las intervenciones del accionista público no pueden compararse con las de un inversor privado. El comportamiento de los organismos públicos puede justificarse por la persecución de un objetivo de interés general que, como tal, es independiente de la aplicación del criterio del inversor privado. Dado que en el presente caso el comportamiento de los accionistas públicos no estaba justificado por consideraciones comerciales, no cabe comparación con los objetivos de un inversor en una economía de mercado. Italia concluye que el tercer criterio Altmark, que supuestamente conlleva la aplicación del criterio del inversor privado, no es pertinente en el caso que nos ocupa.
(51)
Finalmente, Italia concluye que, dada la naturaleza de SIEG de la actividad desarrollada por SO.G.A.S., las aportaciones de capital pueden considerarse, sobre la base de una evaluación ex post, compensaciones por la prestación de un SIEG y, por lo tanto, no constituyen ayuda estatal.
5.2. Compatibilidad de la ayuda
(52)
Italia sostiene que, aunque se considerase que constituyen ayuda estatal, las medidas en cuestión deben considerarse compatibles con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, de la Decisión 2005/842/CE.
5.3. Ausencia de falseamiento de la competencia
(53)
Italia se refiere al punto 39 de las Directrices del sector de la aviación de 2005, en que se establece que «no es probable que la concesión de financiación pública a los pequeños aeropuertos regionales (categoría D) distorsione la competencia o repercuta en el comercio en una medida contraria al interés común».
(54)
Las autoridades italianas alegaron asimismo que las actividades del aeropuerto no son rentables. Esta circunstancia se pone de manifiesto en el hecho de que, a pesar de que se dio amplia difusión a la intención inicial de privatizar parcialmente la empresa, el procedimiento, al final, no tuvo éxito. Habida cuenta de que los inversores potenciales habrían debido asumir la obligación de compensar las pérdidas previstas para los ejercicios posteriores, de acuerdo con lo establecido en el plan industrial-financiero publicado en la convocatoria de ofertas, y que la única oferta recibida no se consideró económicamente viable, está claro que se trata de una actividad que, por su naturaleza, está destinada a generar pérdidas. Por otra parte, el hecho de que no hubiera licitadores interesados en hacerse cargo de todas las pérdidas potenciales, pero solo dentro de los límites establecidos, demuestra la inexistencia de un mercado atractivo para los inversores, lo que a su vez excluiría que las medidas puedan afectar al comercio entre los Estados miembros.
6. COMENTARIOS DE ITALIA SOBRE LAS OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(55)
Mediante carta de 27 de abril de 2012, las autoridades italianas presentaron, en nombre de la Región de Calabria, sus comentarios sobre las observaciones de SO.G.A.S. formuladas en el marco de la investigación.
(56)
Italia apoya los argumentos presentados por el beneficiario, y en particular los que se refieren a la naturaleza de SIEG de las medidas en cuestión, añadiendo que, precisamente por ello, no pueden considerarse ayudas estatales.
(57)
Por otra parte, la naturaleza de las medidas hace que estas no puedan falsear la competencia o afectar al comercio entre Estados miembros.
7. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
7.1. Existencia de ayuda
(58)
Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(59)
Los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, son acumulativos. Por lo tanto, a fin de determinar si las medidas notificadas constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, debe constatarse la presencia de todas las anteriores condiciones. En concreto, que la ayuda financiera:
a)
haya sido otorgada por el Estado o mediante fondos estatales;
b)
favorezca a determinadas empresas o producciones;
c)
falsee o amenace falsear la competencia;
d)
afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(60)
En la sentencia Flughafen Leipzig-Halle (10), el Tribunal de Justicia declaró que la construcción y la explotación de un aeropuerto civil constituyen actividades económicas. La única excepción se refiere a determinadas actividades que normalmente se inscriben en el ejercicio de los poderes públicos y, por consiguiente, no pueden considerarse actividades económicas. La financiación de estas actividades por el Estado se sitúa fuera del ámbito de aplicación de las normas sobre ayudas estatales. Por lo tanto, es indiscutible que SO.G.A.S. constituye una empresa en el sentido de las normas sobre ayudas estatales, ya que gestiona el Aeroporto dello Stretto y ofrece servicios aeroportuarios de pago a los operadores económicos (en particular, las líneas aéreas) presentes en dicho aeropuerto.
7.1.1. Fondos estatales
(61)
El concepto de ayuda estatal se aplica a cualquier ventaja directa o indirecta, financiada con fondos estatales, otorgada por el propio Estado o por organismos intermedios que actúen en virtud de los poderes conferidos por el Estado. Por consiguiente, esto incluye todas las ayudas otorgadas por entidades regionales o locales de los Estados miembros, independientemente de su naturaleza jurídica o denominación (11).
(62)
En los considerandos 27 y 28 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión señalaba que la medida consistía en una transferencia de fondos desde una serie de entes regionales y locales a SO.G.A.S. Por lo tanto, la Comisión considera que en las medidas en cuestión intervinieron fondos públicos imputables al Estado. Además, la Comisión considera que los fondos de las cámaras de comercio italianas constituyen fondos estatales. Puesto que las cámaras de comercio son organismos públicos sujetos al Derecho público, que los considera una parte integrante de la Administración pública, y tienen a su cargo el ejercicio de determinadas funciones propias de los poderes públicos, la Comisión llegó a la conclusión de que sus decisiones son imputables a Italia. Sobre esta base, los fondos de la Cámara de Comercio de Messina deben considerarse «fondos públicos» y su transferencia puede imputarse al Estado. Ni Italia ni los terceros interesados cuestionaron esta conclusión durante la investigación preliminar.
(63)
Por lo tanto, la Comisión confirma que todas las medidas en cuestión se otorgaron mediante fondos estatales y son imputables al Estado.
7.1.2. Ventaja económica selectiva
(64)
La financiación pública es selectiva puesto que beneficia a una única empresa: SO.G.A.S. En este caso concreto, cubre las pérdidas sufridas por la empresa en el desempeño de sus actividades ordinarias.
(65)
La Comisión considera que, en la medida en que la construcción y la explotación de infraestructuras aeroportuarias constituyen actividades económicas, la financiación pública otorgada a la empresa gestora de esas infraestructuras, para cubrir los costes que normalmente debería haber soportado dicha empresa, constituye una ventaja económica para SO.G.A.S., en la medida en que refuerza su posición de mercado e impide que las fuerzas del mercado produzcan su efecto normal (12).
(66)
La Comisión señala que, aunque en la fase preliminar Italia había declarado que no se había encomendado formalmente al aeropuerto la prestación de un SIEG, tras la adopción de la Decisión de incoar el procedimiento, Italia modificó su posición argumentando que la financiación pública en cuestión cubre efectivamente la compensación pública por el cumplimiento de obligaciones de servicio público («OSP») (13).
(67)
Con el fin de determinar si la compensación por la prestación de un SIEG confiere una ventaja en el sentido de lo dispuesto en el artículo 107 del TFUE, el Tribunal de Justicia, en su sentencia en el asunto Altmark, establece los siguientes criterios (14):
1)
la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben estar claramente definidas. (en lo sucesivo, «primer criterio de la sentencia Altmark»);
2)
los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente (en lo sucesivo, «segundo criterio de la sentencia Altmark»);
3)
la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable (en lo sucesivo, «tercer criterio de la sentencia Altmark»);
4)
cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público, en un caso determinado, no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública que permita seleccionar al candidato capaz de prestar estos servicios originando el menor coste para la colectividad, el nivel de la compensación necesaria deberá calcularse sobre la base de un análisis de los costes que habría soportado una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de transporte, para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas (en lo sucesivo, «tercer criterio de la sentencia Altmark»).
7.1.2.1. Primer criterio de la sentencia Altmark
(68)
La primera condición establecida en la sentencia Altmark coincide con el requisito de claridad tanto del encargo como de la definición de los SIEG a tenor del artículo 106, apartado 2, del TFUE (15).
(69)
En primer lugar, el artículo 106, apartado 2, del TFUE solo se aplica a las «empresas encargadas de la gestión» de un SIEG. El Tribunal de Justicia ha destacado en repetidas ocasiones la necesidad de que exista un mandato (16). En efecto, dicho mandato es necesario para definir las obligaciones respectivas de la empresa y del Estado. A falta de este, la misión específica de la empresa se desconoce, y no es posible determinar una compensación equitativa (17). Por lo tanto, la necesidad de una definición clara de los SIEG es parte integrante y esencial del concepto de encargo y, por lo tanto, se desprende directamente de lo dispuesto en el artículo 106, apartado 2, del TFUE. La atribución de un servicio a una empresa debe asimismo, lógicamente, ir acompañada de su definición.
(70)
En su Comunicación sobre los servicios de interés general de 2001, la Comisión ya subrayó el vínculo existente entre la definición de la atribución y la necesidad y proporcionalidad de las compensaciones de los SIEG en el sentido del artículo 106, apartado 2, del TFUE (18). El punto 22 de dicha Comunicación establece que «sin embargo, en todos los casos, para aplicar la excepción prevista en el apartado 2 del artículo 86, se debe definir claramente la misión de servicio público y esta debe encomendarse explícitamente a través de un acto del poder público […]. Esta obligación es necesaria para garantizar la seguridad jurídica así como la transparencia respecto a los ciudadanos y es imprescindible para que la Comisión evalúe su proporcionalidad». La atribución y la definición son, por lo tanto, presupuestos lógicos esenciales para cualquier evaluación significativa de la proporcionalidad de la compensación. De hecho, los tribunales de la UE han insistido reiteradamente en la necesidad de establecer una definición clara de las obligaciones de servicio público para la aplicación tanto de la excepción prevista por la sentencia Altmark como de lo dispuesto en el artículo 106, apartado 2, del TFUE (19).
(71)
El Marco SIEG de 2005 confirma este enfoque (20). Según el punto 8 de dicho Marco, la Comisión puede declarar compatibles con el mercado interior las compensaciones por servicio público que constituyan ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, si se cumplen las condiciones establecidas en el citado Marco. Estas condiciones incluyen, en particular, la atribución de los SIEG por medio de uno o varios actos oficiales en que se indique la naturaleza precisa y la duración de las obligaciones de servicio público, los parámetros que deben utilizarse para el cálculo, control y revisión de la compensación, así como las modalidades para evitar y recuperar las posibles compensaciones excesivas (punto 13 del Marco SIEG de 2005).
(72)
También la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la prestación de servicios de interés económico general de 2011 (21) precisa que el SIEG y las obligaciones de servicio público deben estar claramente definidas de antemano. Según el punto 51 de dicha Comunicación, «para que sea aplicable el artículo 106, apartado 2, del Tratado, la gestión de un SIEG debe haber sido encomendada a una o varias empresas. Por consiguiente, el Estado debe haber encomendado a las empresas en cuestión una misión específica. El primer criterio Altmark exige además que la empresa tenga una obligación de servicio público que ejecutar. En consecuencia, para cumplir con la jurisprudencia Altmark, es necesaria una atribución de servicio público que defina las obligaciones de las empresas en cuestión y de la autoridad». El punto 52 establece que la misión de servicio público debe atribuirse mediante uno o varios actos en los que se deberá indicar al menos el contenido y la duración de las obligaciones de servicio público; la empresa interesada y, si procede, el territorio afectado; la naturaleza de cualesquiera derechos exclusivos o especiales atribuidos a las empresas por la autoridad en cuestión; los parámetros aplicados al cálculo, control y revisión de la compensación; y las modalidades para evitar y recuperar las posibles compensaciones excesivas.
(73)
No obstante, las autoridades italianas afirman que el enfoque de la Comisión resulta excesivamente legalista, y que en la práctica sí se encomendó un SIEG a SO.G.A.S., sobre la base, principalmente, de documentos posteriores a la adopción de las medidas examinadas.
(74)
Según Italia, la calificación de SIEG de la gestión del Aeroporto dello Stretto debe deducirse de las numerosas decisiones regionales que mencionan el interés público de los servicios aeroportuarios y su papel de apoyo al desarrollo económico de la región. Sin embargo, ninguna de las citadas decisiones regionales recoge una definición explícita de la supuesta misión de servicio público confiada a la entidad gestora del aeropuerto, ni las normas que regulan la compensación. Además, la Comisión observa que los documentos en cuestión se publicaron a partir de 2007, y, por lo tanto, son posteriores a la presunta instauración de los servicios de interés económico general, es decir, a las actividades del aeropuerto en el período comprendido entre 2004 y 2006. Por otra parte, Italia no ha facilitado a la Comisión ningún documento anterior a 2004 en el que se defina el alcance de las presuntas obligaciones de servicio público impuestas al beneficiario.
(75)
Por consiguiente, la Comisión considera que en el presente caso el supuesto SIEG no se atribuyó adecuadamente al beneficiario.
(76)
La Comisión no puede aceptar el argumento de las autoridades italianas de que las obligaciones de servicio público pueden compensarse legítimamente aunque el servicio no haya sido calificado de SIEG previamente, ni se haya encomendado como tal al beneficiario ex ante. Si ello fuera posible, los Estados miembros podrían, de manera discrecional, reconsiderar a posteriori la efectiva necesidad de la imposición de obligaciones de servicio público. En otras palabras, en el caso de que una empresa haya sufrido pérdidas financieras, los Estados miembros podrían atribuirle obligaciones de servicio público que justifiquen ofrecerle una compensación para respaldarla, independientemente de toda evaluación previa de la necesidad efectiva de llevar a cabo ese servicio de interés general. Este enfoque es incompatible con la exigencia de que los servicios de interés económico general deben encomendarse a la empresa en cuestión mediante uno o varios actos oficiales que especifiquen, en particular, la naturaleza y duración de las obligaciones de servicio público, los parámetros de cálculo, control y revisión de la compensación y las modalidades para evitar y recuperar las posibles compensaciones excesivas. El argumento de las autoridades italianas de que los servicios aeroportuarios son esenciales para el desarrollo económico de la región no basta para considerar que el SIEG se atribuyó correctamente al beneficiario, puesto que las obligaciones de servicio público y las normas relativas a la compensación no se fijaron previamente y de manera transparente.
(77)
Por otra parte, admitir la posición de las autoridades italianas de que los Estados miembros pueden atribuir los SIEG ex post equivaldría a favorecer a los Estados que han incumplido los requisitos de notificación y suspensión. Estos Estados podrían alegar que las ayudas estatales ilegales concedidas a una empresa estaban efectivamente destinadas a compensar los costes de un servicio público prestado ocasionalmente por el beneficiario (sin que dicho servicio hubiera sido previamente definido o atribuido a la empresa). Además, los Estados miembros que desearan cumplir el requisito de notificación deberían atribuir y definir claramente el SIEG ex ante para atenerse a las normas sobre los SIEG y la jurisprudencia Altmark.
(78)
De ello se desprende un incentivo a la ausencia de notificación de nuevas ayudas estatales por parte de los Estados miembros, lo que resultaría contrario al principio según el cual los Estados miembros que no notifican las ayudas estatales no pueden recibir un trato más favorable que el reservado a los Estados miembros que sí llevan a cabo dicha notificación (22).
(79)
En resumen, la Comisión concluye que no se ha respetado la primera condición de la sentencia Altmark; considera asimismo que en este caso tampoco se han cumplido las demás condiciones establecidas en la sentencia Altmark, sobre la base de los argumentos que se exponen a continuación.
7.1.2.2. Segundo criterio de la sentencia Altmark
(80)
En el caso que nos ocupa, no se estableció a priori ninguno de los parámetros necesarios para el cálculo de la compensación. Los llamados «actos de encomienda» a que se refieren las autoridades italianas no proporcionaron detalles sobre los servicios que el beneficiario debía ofrecer, ni establecen ningún mecanismo de compensación por la supuesta misión de servicio público atribuida.
7.1.2.3. Tercer criterio de la sentencia Altmark
(81)
Según el tercer criterio de la sentencia Altmark, la compensación percibida por la ejecución de las obligaciones de servicio público no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos soportados, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de tales obligaciones.
(82)
La Comisión no puede aceptar la afirmación de Italia de que el aeropuerto en cuestión recibió únicamente la financiación pública necesaria por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público en la medida en que dicha financiación se limitaba a la compensación de las pérdidas de explotación. Un principio fundamental de la apreciación de la proporcionalidad de la compensación es que solo los costes netos soportados por el operador público por la ejecución de las obligaciones de servicio público pueden dar lugar a compensación. A falta de una clara definición de las obligaciones impuestas al beneficiario, la Comisión no puede determinar de forma inequívoca los costes que deberían haberse tenido en cuenta para el cálculo de la compensación.
(83)
Incluso en el supuesto de que la gestión de un aeropuerto en su conjunto pueda calificarse de SIEG, ciertas actividades no directamente vinculadas a las actividades, como, por ejemplo, la construcción, financiación, explotación y alquiler de espacios e inmuebles para oficinas, almacenamiento, hoteles y empresas industriales en los terrenos del aeropuerto, así como las tiendas, restaurantes y aparcamientos, quedan fuera de la misión de SIEG y, por lo tanto, no pueden subvencionarse en virtud de las normas sobre SIEG. Las autoridades italianas no han aportado ninguna prueba que demuestre que no se han subvencionado actividades no directamente vinculadas a la actividad aeroportuaria, con arreglo a lo dispuesto en los puntos 34 y 53, inciso iv, de las Directrices del sector de la aviación de 2005.
7.1.2.4. Cuarto criterio de la sentencia Altmark
(84)
El cuarto criterio de la sentencia Altmark dispone que, para no constituir ayuda estatal, el importe de la compensación debe limitarse al mínimo necesario. Este criterio se considera cumplido cuando el beneficiario de la indemnización es seleccionado mediante un procedimiento de contratación pública o, en su defecto, si la compensación se calcula con referencia a los costes de una empresa eficiente.
(85)
En el caso que nos ocupa, el beneficiario no fue seleccionado mediante un procedimiento de contratación pública. Por otra parte, tampoco Italia ha facilitado a la Comisión indicación alguna de que el nivel de la compensación se determinara sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada con los medios necesarios para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar las obligaciones asumidas, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de dichas obligaciones. Por lo tanto, la Comisión considera que no es posible concluir que la financiación pública en cuestión se determinó sobre la base de los costes de una empresa eficiente.
(86)
Así pues, la Comisión no está en condiciones de concluir que el beneficiario prestara los servicios en cuestión con el menor coste posible para la colectividad.
(87)
A mayor abundamiento, la Comisión señala que, en el transcurso de las investigaciones, el beneficiario alegó asimismo que las medidas eran conformes al principio del inversor en una economía de mercado. Aunque el operador aeroportuario sufriera pérdidas, cabía presumir legítimamente que la actividad habría reportado beneficios.
(88)
A este respecto, la Comisión señala ante todo que, en contra de lo alegado por el beneficiario, Italia, durante las investigaciones, no afirmó que el Estado hubiera invertido en la empresa gestora del aeropuerto con vistas a obtener una rentabilidad y, de hecho, sostuvo, por el contrario, que el principio del inversor privado en una economía de mercado no era aplicable en el caso que nos ocupa (véase el considerando 49).
(89)
En segundo lugar, a efectos de la evaluación sobre la base del principio del inversor que actúa en una economía de mercado, es preciso determinar si, en circunstancias similares, un inversor privado se habría comportado de una manera similar. El Tribunal ha precisado que, aun cuando el comportamiento del inversor privado, al que debe compararse la actuación del inversor público que persigue objetivos de política económica, no es necesariamente el del inversor ordinario que coloca capitales en función de su rentabilidad a un plazo más o menos corto, sí debe ser, por lo menos, el de una sociedad holding privada o un grupo privado de empresas que persigue una política estructural, global o sectorial, y se guía por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo (23). Para determinar si el Estado adoptó o no el comportamiento de un inversor prudente en una economía de mercado, es preciso volver a situarse en el contexto de la época en que se adoptaron las medidas de apoyo financiero para valorar la racionalidad económica del comportamiento del Estado, absteniéndose pues de toda apreciación basada en una situación posterior (24). Según reiterada jurisprudencia, cuando un Estado miembro invoca el principio del inversor en una economía de mercado en el procedimiento administrativo, le incumbe, en caso de duda, acreditar inequívocamente y en virtud de factores objetivos y verificables que la medida ejecutada corresponde a su cualidad de accionista. Esos factores deben poner de manifiesto con claridad que el Estado miembro interesado ha adoptado, con anterioridad o al mismo tiempo que la concesión de la ventaja económica, la decisión de realizar una inversión en la empresa pública de que se trata a través de la medida efectivamente ejecutada (25).
(90)
En este sentido, la Comisión no puede aceptar el argumento del beneficiario de que las medidas objeto de examen se establecieron ante las perspectivas de beneficios de la empresa evidenciadas por el plan de negocio elaborado en 2008, cuyo objetivo era restablecer su viabilidad, ya que dicho plan se ultimó después de que se decidieran las medidas en cuestión. La Comisión considera que un inversor privado únicamente aportaría nuevo capital a una empresa cuyo capital sea inferior al mínimo legal, como era el caso de SO.G.A.S., si, al adoptar esta medida, le fuera posible prever el restablecimiento de la viabilidad de la empresa en un plazo de tiempo razonable. Puesto que ni las autoridades italianas ni SO.G.A.S. han facilitado datos específicos relativos al período en que se adoptaron las medidas objeto de examen que puedan demostrar que las autoridades públicas tenían previsto llevar a cabo una inversión con la esperanza razonable de obtener un rendimiento económico aceptable para un inversor privado, y considerando asimismo que Italia ha confirmado explícitamente que el principio del inversor privado en una economía de mercado no es aplicable en el presente caso, la Comisión ha llegado a la conclusión de que las medidas no se ajustan al mencionado principio.
7.1.2.5. Conclusiones
(91)
La Comisión considera que el caso que nos ocupa no cumple ninguna de las cuatro condiciones establecidas por el Tribunal de Justicia en el asunto Altmark, y que las medidas en cuestión no respetan el principio del inversor privado en una economía de mercado. Por lo tanto, la Comisión concluye que dichas medidas, a saber, las aportaciones de capital para financiar las pérdidas de SO.G.A.S. en 2004, 2005 y 2006, aportan una ventaja económica a la empresa de gestión aeroportuaria.
7.1.3. Falseamiento de la competencia e incidencia en los intercambios entre Estados miembros
(92)
Por lo que se refiere al falseamiento de la competencia, Italia subraya que, sobre la base de las Directrices del sector de la aviación de 2005, «no es probable que la concesión de financiación pública a los pequeños aeropuertos regionales (categoría D) distorsione la competencia o repercuta en el comercio en una medida contraria al interés común». No obstante, este texto se refiere a la evaluación de la compatibilidad de las ayudas estatales con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, y no tiene por objeto descartar que la financiación pública de los pequeños aeropuertos pueda constituir ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(93)
Por otra parte, la Comisión recuerda que el punto 40 de las Directrices del sector de la aviación de 2005 también establece que «más allá de estas consideraciones generales, no cabe hacer un diagnóstico adaptado a toda la variedad de situaciones posibles, especialmente en lo tocante a los aeropuertos de las categorías C y D. Por esta razón deberá notificarse toda medida que pueda constituir ayuda estatal a un aeropuerto, de manera que puedan examinarse sus efectos sobre la competencia y el comercio entre los Estados miembros y, si procede, su compatibilidad».
(94)
El Aeroporto dello Stretto es uno de los tres aeropuertos de la Región de Calabria y está situado en el extremo sur de la península italiana. El tráfico del aeropuerto se ha mantenido constantemente por debajo del millón de pasajeros (26). En el momento de la ejecución de la medida en cuestión, el aeropuerto, por lo tanto, pertenecía a la categoría D («pequeños aeropuertos regionales»), con arreglo a las Directrices del sector de la aviación de 2005. No obstante, el tráfico de pasajeros gestionado por el aeropuerto en 2012 se duplicó con respecto a 2004.
(95)
La Comisión observa que el mercado de la gestión aeroportuaria, incluidos los aeropuertos regionales más pequeños, es un mercado abierto a la competencia, en el que operan una serie de empresas privadas y públicas de toda la Unión. Esta circunstancia se ve asimismo confirmada por el hecho de que Italia preveía privatizar parcialmente la empresa que gestiona el Aeroporto dello Stretto y, con este propósito, lanzó en 2007 una convocatoria de ofertas abierta a las empresas de cualquier Estado miembro de la Unión (véase el considerando 32). Así pues, la financiación pública de una empresa de gestión aeroportuaria puede falsear la competencia en el mercado de la gestión de las instalaciones aeroportuarias. Además, también los aeropuertos pertenecientes a zonas de influencia diferentes pueden operar compitiendo entre sí para atraer el tráfico. De hecho, en cierta medida y por lo que se refiere a determinados pasajeros, algunos destinos son intercambiables. Por lo tanto, la financiación pública en favor de los aeropuertos puede falsear la competencia y afectar a los intercambios en el mercado del transporte aéreo de la UE.
(96)
En el caso que nos ocupa, teniendo en cuenta que en el momento en que se produjeron los hechos el Aeroporto dello Stretto cubría fundamentalmente destinos nacionales y dos rutas internacionales (París y Malta), y que, gracias a los fondos recibidos, el aeropuerto pudo mantenerse en el mercado y expandir sus actividades de manera significativa, la Comisión estima que las medidas objeto de examen pueden haber falseado la competencia y afectado a los intercambios entre Estados miembros.
7.1.4. Conclusión sobre la existencia de ayuda
(97)
A la luz de las anteriores consideraciones, la Comisión ha llegado a la conclusión de que las aportaciones de capital concedidas a SO.G.A.S. por sus accionistas públicos para cubrir las pérdidas en 2004, 2005 y 2006 constituyen ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
7.2. Legitimidad de la ayuda
(98)
Las medidas objeto de examen se ejecutaron antes de que la Comisión diera su aprobación formal; por lo tanto, Italia no ha cumplido la obligación de suspensión contemplada en el artículo 108, apartado 3, del TFUE.
7.3. Compatibilidad de la ayuda
7.3.1. Compatibilidad a tenor de las normas sobre SIEG
(99)
SO.G.A.S. sostiene que la ayuda en cuestión es compatible con el mercado interior con arreglo a lo dispuesto en el artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(100)
El artículo 106, apartado 2, establece que «las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas de los Tratados, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Unión».
(101)
Este artículo introduce una excepción a la prohibición de conceder ayudas estatales recogida en el artículo 107 del TFUE en la medida en que la ayuda sea necesaria y proporcionada para garantizar la prestación del servicio de interés económico general en condiciones económicas aceptables. En virtud del artículo 106, apartado 3, del TFUE, la Comisión velará por la aplicación del artículo en cuestión, precisando, en particular, las condiciones de cumplimiento de los criterios de necesidad y proporcionalidad.
(102)
Con anterioridad al 31 de enero de 2012, el Marco comunitario sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (en lo sucesivo, «el Marco SIEG de 2005») (27) y la Decisión SIEG de 2005 representaban la legislación adoptada por la Comisión para la aplicación de las excepciones previstas en el artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(103)
El 31 de enero de 2012, entró en vigor el nuevo paquete SIEG, que incluye el Marco de la Unión Europea sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (2011) (en lo sucesivo, el Marco SIEG de 2011) (28) y la Decisión 2012/21/UE de la Comisión (29).
7.3.1.1. Compatibilidad con arreglo a la Decisión 2005/842/CE
(104)
Las medidas en cuestión se concedieron en junio de 2004, junio de 2005 y diciembre de 2007. El beneficiario alega que la medida está exenta del requisito de notificación sobre la base de la Decisión 2005/842/CE.
(105)
La Decisión 2005/842/CE declara compatibles las ayudas estatales en forma de compensaciones por servicio público concedidas a empresas de servicios de interés económico general que cumplan las condiciones establecidas en dicha Decisión. En particular, la Decisión 2005/842/CE declara compatibles las ayudas estatales en forma de compensaciones por servicio público concedidas a los aeropuertos i) cuyo tráfico anual no supere el millón de pasajeros; ii) cuyo volumen de negocios total antes de impuestos no haya alcanzado los 100 millones EUR durante los dos ejercicios anteriores al de la concesión del carácter de servicio de interés económico general, y que reciban una compensación anual por el servicio en cuestión inferior a 30 millones EUR (30).
(106)
La Decisión 2005/842/CE se aplicaba únicamente a las ayudas en forma de compensaciones por servicio público con relación a servicios efectivos de interés económico general. Para poder acogerse a esta exención, la compensación de las obligaciones de servicio público por la ejecución del SIEG debían asimismo cumplir las condiciones específicas establecidas en los artículos 4, 5 y 6 de dicha Decisión (31).
(107)
El artículo 4 de la Decisión 2005/842/CE establece que el servicio de interés económico general deberá atribuirse a la empresa en cuestión mediante uno o varios actos oficiales que indiquen, en particular, la naturaleza y duración de las obligaciones de servicio público los parámetros de cálculo, control y revisión de la compensación y las modalidades para evitar y reembolsar el exceso de compensación. El artículo 5 de la Decisión 2005/842/CE establece que el importe de la compensación no superará lo necesario para cubrir los costes derivados del cumplimiento de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los correspondientes ingresos así como el beneficio razonable. Por último, el artículo 6 de la Decisión 2005/842/CE obliga a los Estados miembros a proceder a un control periódico que garantice que las empresas no reciban una compensación excesiva con respecto al importe determinado con arreglo al artículo 5.
(108)
Por las razones expuestas en el apartado 7.1.2.1 de la presente Decisión, la Comisión llega a la conclusión de que ni el beneficiario, ni las autoridades italianas han demostrado la atribución a SO.G.A.S. de una obligación de servicio público claramente definida. Tampoco han demostrado que los parámetros de cálculo, control y revisión de la compensación, o las modalidades para evitar todo exceso de compensación y obtener su reembolso, figurasen de algún modo en los mencionados «actos de encomienda». De ello se desprende que los requisitos establecidos en los artículos 4, 5 y 6 de la Decisión 2005/842/CE sobre los actos de encomienda no se han cumplido.
(109)
Por lo tanto, la Comisión considera que la cobertura de las pérdidas del operador aeroportuario no era compatible con el mercado interior, ni estaba exenta del requisito de notificación en virtud de la Decisión 2005/842/CE.
(110)
Además, a falta de una clara definición de las obligaciones de servicio público impuestas a SO.G.A.S., la medida no puede considerarse compatible con el mercado interior, ni quedar exenta del requisito de notificación previa contemplado en el artículo 10, letra b), de la Decisión 2012/21/UE. Por consiguiente, la Comisión ha analizado si la medida puede considerarse compatible con el mercado interior a tenor del punto 69 del Marco SIEG de 2011, en el que se establece que «la Comisión aplicará los principios expuestos en la presente Comunicación a las ayudas ilegales sobre las que adopte una decisión después del 31 de enero de 2012, aunque la ayuda haya sido concedida antes de dicha fecha».
7.3.1.2. Compatibilidad con el Marco SIEG de 2011
(111)
El punto 16 del Marco SIEG de 2011 establece los requisitos necesarios para que la atribución de un servicio de interés económico general pueda considerarse válida. En particular, la letra a) del punto 16 establece que el acto de encomienda deben indicar claramente el contenido y la duración de las obligaciones de servicio público. Por consiguiente, por las mismas razones que las expuestas en el apartado 7.1.2.1 de la presente Decisión, las medidas de ayuda examinadas no pueden considerarse compatibles con el mercado interior según lo dispuesto en el Marco SIEG de 2011. En particular, la gestión global del aeropuerto no había sido claramente encomendada al beneficiario en forma de servicio de interés económico general. La Comisión no ha recibido ningún acto de encomienda que defina ex ante e inequívocamente el SIEG encomendado al beneficiario, o su derecho a una compensación. Además, no se ha presentado a la Comisión ninguna prueba de que se respetaron los requisitos contemplados en los puntos 17 y 18 del Marco SIEG de 2011.
(112)
Por lo tanto, la Comisión considera que la medida de ayuda no puede declararse compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(113)
A mayor abundamiento, la Comisión señala que el punto 9 del Marco SIEG de 2011 establece que las ayudas a los proveedores de SIEG en crisis se evaluará con arreglo a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis.
(114)
En efecto, durante la fase de evaluación preliminar, Italia alegó que SO.G.A.S. era una empresa en crisis en el sentido de las Directrices sobre ayudas de salvamento y de reestructuración. Sin embargo, Italia también alega que las medidas en cuestión no formaban parte de un plan de reestructuración y que no existía ningún plan de esas características. Así pues, en su Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión consideró que estas medidas no podían considerarse compatibles con las Directrices sobre ayudas de salvamento y de reestructuración.
(115)
Durante el procedimiento de investigación formal, Italia ya no ha seguido sosteniendo que el gestor aeroportuario se encontrara en crisis en el momento de la concesión de las medidas de ayuda y que, por consiguiente, las ayudas eran compatibles con el mercado interior sobre la base de las citadas Directrices.
(116)
A falta de elementos que permitan a la Comisión evaluar la compatibilidad de las medidas en cuestión con arreglo a las Directrices sobre ayudas de salvamento y de reestructuración, no le es posible declarar estas medidas compatibles con el mercado interior sobre la base de dichas Directrices.
7.3.2. Compatibilidad con arreglo a las nuevas directrices del sector de la aviación
(117)
El 31 de marzo de 2014, la Comisión aprobó su Comunicación «Directrices sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas» (en lo sucesivo, «nuevas Directrices para el sector de la aviación») (32). Se aplican a las ayudas de funcionamiento a los aeropuertos concedidas antes del 31 de marzo de 2014.
(118)
Las ayudas de funcionamiento concedidas antes de la entrada en vigor de las nuevas Directrices para el sector de la aviación podrían ser declaradas compatibles por la totalidad de los costes de funcionamiento siempre que se cumplan las siguientes condiciones:
-
contribución a un objetivo bien definido de interés común: esta condición se cumple, en particular, si la ayuda incrementa la movilidad de los ciudadanos de la Unión y las conexiones de las regiones, o facilita el desarrollo regional (33),
-
necesidad de intervención del Estado: la ayuda estatal debe ir dirigida a situaciones en las que pueda aportar una mejora importante que el mercado no sea capaz de lograr por sí mismo (34),
-
existencia de efecto incentivador: este requisito se cumple si es plausible que, a falta de dicha ayuda y teniendo en cuenta la posible presencia de ayuda a la inversión y el nivel de tráfico, el nivel de actividad económica del aeropuerto se vería significativamente reducido (35),
-
proporcionalidad del importe de la ayuda (ayuda limitada al mínimo necesario): con el fin de que sea proporcional, la ayuda de funcionamiento a los aeropuertos deberá limitarse al mínimo necesario para el desarrollo de la actividad subvencionada (36),
-
evitación de efectos negativos indebidos sobre la competencia y el comercio (37).
(119)
Según las autoridades italianas, la situación geográfica periférica y el insuficiente desarrollo del transporte de mercancías constituyen un grave problema para la Región de Calabria, principalmente debido a la falta de infraestructuras adecuadas. Italia ha declarado que las medidas en cuestión forman parte de un proyecto más amplio dirigido a mejorar la red de transporte en Calabria. Estas medidas permitirían a SO.G.A.S. mejorar la infraestructura y los servicios prestados por el aeropuerto en el marco de la nueva estrategia regional, dirigida a reforzar la red de transportes y a facilitar el acceso a la región.
(120)
A la luz de las anteriores consideraciones, la Comisión concluye que las ayudas de funcionamiento concedidas a SO.G.A.S. contribuyeron a la consecución de un objetivo de interés común destinado a mejorar la accesibilidad, conectividad y desarrollo regional mediante el desarrollo de una infraestructura de transporte aéreo segura y viable.
(121)
Como contemplan las nuevas Directrices para el sector de la aviación, los aeropuertos más pequeños pueden tener dificultades para financiar sus actividades a falta de fondos públicos. Según el punto 118 de las nuevas Directrices para el sector de la aviación, los aeropuertos con un tráfico anual inferior a 700 000 pasajeros podrían no estar en condiciones de cubrir en gran medida sus costes de funcionamiento. El tráfico del Aeroporto dello Stretto se ha mantenido constantemente por debajo de los 700 000 pasajeros. Por lo tanto, la Comisión considera que la ayuda fue necesaria en la medida en que permitió una mejora de la conectividad de la Región de Calabria que el mercado por sí solo no habría podido ofrecer.
(122)
De no haber recibido la ayuda, las actividades del beneficiario se habrían reducido de manera significativa, o incluso habrían cesado. Al mismo tiempo, la ayuda no supera la cantidad necesaria para cubrir las pérdidas de explotación y, por lo tanto, se limitó al importe mínimo necesario para permitir la ejecución de la actividad subvencionada.
(123)
No hay ningún otro aeropuerto en la misma zona de influencia, ya que, como se ha explicado anteriormente, el aeropuerto más próximo está situado a más de 130 kilómetros de distancia (38). Por otra parte, Italia ha confirmado que la infraestructura del aeropuerto se puso a disposición de todas las compañías aéreas de forma no discriminatoria. Ni la información de que dispone la Comisión, ni las observaciones de los interesados presentadas durante la investigación han cuestionado el acceso no discriminatorio a la infraestructura.
(124)
A la luz de estas consideraciones, la Comisión concluye que se cumplen las condiciones de compatibilidad definidas por las nuevas Directrices para el sector de la aviación.
7.3.3. Conclusiones sobre la compatibilidad de la ayuda
(125)
Sobre la base de la evaluación que precede, la Comisión concluye que la medida de ayuda notificada es compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, del TFUE.
(126)
Esta conclusión, formulada con arreglo a las normas sobre ayudas estatales, debe entenderse sin perjuicio de la aplicación de otras disposiciones del Derecho de la Unión, incluidas las relativas al medio ambiente.
8. CONCLUSIONES
(127)
La Comisión considera que Italia ha ejecutado ilegalmente la ayuda en cuestión, en infracción de lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. No obstante, sobre la base de la evaluación anterior, ha decidido no plantear objeciones a la misma por considerarla compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y con las nuevas Directrices para el sector de la aviación.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal ejecutada por Italia en favor de SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) por un importe de 6 392 847 EUR es compatible con el mercado interior de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 11 de junio de 2014.