РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/506 НА КОМИСИЯТА
от 20 февруари 2014 година
относно мерките, приведени в действие от Германия по отношение на летище Berlin-Schönefeld GmbH и някои авиокомпании - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(нотифицирано под номер C(2014) 868)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мнения съгласно посочените разпоредби (2) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Между 2003 г. и 2006 г. в Комисията постъпиха жалби от различни страни, в които се твърди, че някои авиокомпании и операторът на летище Berlin-Schönefeld (Schönefeld) са получили предполагаема неправомерна държавна помощ за дейността си на това летище.
(2)
С писмо от 17 август 2006 г. Комисията изиска от Германия информация по този въпрос. Германия отговори на тази молба с писмо от 20 декември 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. („решението за откриване“) Комисията уведоми Германия за своето решение да открие процедурата по член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на посочените по-горе мерки. Същевременно Комисията издаде разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 г. на Съвета (3) по отношение на всички документи, данни и информация, позволяващи на Комисията да проучи дали въпросните мерки представляват държавна помощ.
(4)
На 4 октомври 2007 г. Германия представи на Комисията своето становище и на 3 март 2008 г. тя предостави допълнителни документи.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано на 30 октомври 2007 г. в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на въпросните мерки в рамките на един месец след публикуването.
(6)
Комисията получи мненията на няколко заинтересовани страни. На 16 януари 2008 г. и на 20 февруари 2008 г. Комисията препрати тези мнения на Германия. С писмо от 15 май 2008 г. Германия взе отношение по мненията на заинтересованите страни. С писмо от 31 август 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация. Германия отговори на тази молба с три писма (от 28 септември, 12 октомври и 28 октомври 2009 г.). На 4 април 2011 г. Комисията отново поиска информация от Германия. Във връзка с това на 19 май 2011 г. Германия изпрати ново становище, както и други документи. На 10 октомври 2011 г. Комисията препрати на Германия други мнения на заинтересовани страни. Германия отговори на тези мнения на 7 ноември 2011 г. Във връзка със следващо искане на Комисията за информация от 17 януари 2012 г. Германия предостави становище на 14 февруари 2012 г.
2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ
(7)
След обединението на Германия през 1990 г. Берлин се намираше в много особена ситуация по отношение на въздушния транспорт вследствие на продължилото десетилетия разделение на града на източна и западна част. Градските летища Berlin-Tegel (Tegel) и Berlin-Tempelhof (Tempelhof) са разположени в района на бившия Западен Берлин. Летище Schönefeld е разположено в района на бившия Източен Берлин на границата между федерална провинция Берлин и федерална провинция Бранденбург.
(8)
Летище Tempelhof беше открито през 1923 г. и поради късите му писти за излитане и кацане се използваше само от малки самолети. Модернизирането на това летище не беше възможно поради неговото разположение, тъй като близостта му до исторически обект и заобикалящите го жилищни райони правели невъзможно разширяването му. Експлоатацията на летище Tempelhof е прекратена на 30 октомври 2008 г.
(9)
Летище Tegel бе открито през 1948 г., за да се улесни въздушният мост за снабдяването на града по времето на съветската блокада на Западен Берлин. От 1968 г. многобройни авиокомпании преместиха своята дейност от Tempelhof на Tegel, защото летище Tempelhof не беше подходящо за реактивни самолети. От 1975 г. Tegel се превърна в най-важното летище за пътнически превози на Берлин. В началото на 90-те години на миналия век максималният капацитет на летище Tegel по времето на върхови натоварвания беше изчерпан. Единствената възможност да се предотврати дългосрочно значителен недостиг на капацитет беше да бъдат преустроени пистите за излитане и кацане, както и в изграждането на по-голям терминал. Това обаче не беше възможно, защото както Tegel, така и Tempelhof са градски летища, заобиколени от жилищни райони и улици към тях. Всяко по-нататъшно увеличаване на въздушното движение на летище Tegel би създало освен това повишено шумово замърсяване за живеещите в близост.
(10)
Летище Schönefeld беше открито през 1946 г. по разпореждане на съветската военна администрация в Германия. Първоначално летището служеше преди всичко като военно летище, което беше използвано също и от търговски авиокомпании, например от Aeroflot, и по-късно от източногерманската компания Interflug. До политическия прелом в Германия през 1990 г. летище Schönefeld беше многократно разширявано. Замисленото за военни цели летище не изпълняваше изискванията на модерния търговски въздушен транспорт. Освен това след промяната на политическата ситуация летището вече не беше в добро състояние. По тази причина през 90-те години на миналия век бяха необходими мащабни инвестиции, за да се приведе летището в съответствие със западноевропейските стандарти за сигурност. Освен това летище Schönefeld е разположено по-далече от центъра на града, отколкото Tempelhof и Tegel. Поради това летището се считаше за по-малко привлекателно поне от определени категории пътници и авиокомпании.
(11)
По исторически причини трите берлински летища първоначално бяха експлоатирани от различни предприятия. В хода на обединението те бяха обединени в един холдинг - Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF), съдружници в който бяха федералните провинции Берлин и Бранденбург (с по 37 %) и германското федерално правителство (с 26 %). До 2003 г. този холдинг имаше две дъщерни дружества: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (BFG) като оператор на летищата Tegel и Tempelhof и Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) като оператор на летище Schönefeld. През октомври 2003 г. се извърши сливане на BBF и FBS. Така BFG стана дъщерно дружество на FBS. На 1 януари 2012 г. FBS беше преименувано на Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB).
(12)
През 90-те години на миналия век бързо стана ясно, че е абсолютно необходимо да се осигури по-ефективно използване на съществуващия летищен капацитет, който по това време беше разпределен поради политически мотивираното разделение на града над гъсто населения район Берлин до този момент. Това се дължи на факта, че като цяло се изхождаше от увеличаването на въздушния транспорт от и до Берлин, отчасти поради определянето му отново за германска столица (вж. таблица 1).
Таблица 1
Нарастване на трафика на берлинските летища (в милиони пътници)
Година
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991 г.
1,1
6,7
няма нарастване (н. н.)
1992 г.
1,4
6,6
н. н.
1993 г.
1,6
7
1,1
1994 г.
1,8
7,2
н. н.
1995 г.
1,9
8,2
н. н.
1996 г.
1,8
8,3
н. н.
1997 г.
1,9
8,6
н. н.
1998 г.
1,9
8,8
0,9
1999 г.
1,9
9,5
н. н.
2000 г.
2,1
10,3
н. н.
2001 г.
1,9
9,9
н. н.
2002 г.
1,6
9,1
н. н.
2003 г.
1,7
11,1
0,5
2004 г.
3,3
11
0,4
2005 г.
5
11,5
0,5
2006 г.
6
11,8
0,6
2007 г.
6,3
13,5
0,4
2008 г.
6,6
14,5
0,4
2009 г.
6,8
14,2
закрито
2010 г.
7,3
15,0
закрито
2011 г.
7,1
16,9
закрито
2012 г.
7,1
18,2
закрито
Източник:
данни от решението на Комисията относно държавна помощ NN 25/09 г. (ex N 167/09 г.) - Германия - Финансиране на летище Berlin Brandenburg International (ОВ C 179, 1.8.2009 г., стр. 5), актуализирани чрез данни от годишните отчети за дейността на FBB.
(13)
На този фон беше разгледана възможността за едно-единствено летище за региона Берлин-Бранденбург непосредствено след обединението на Германия. Въз основа на прогнозите за броя на пътниците на берлинските летища се е изхождало от това, че едно нарастване на въздушния трафик би могло да бъде ефективно овладяно само с помощта на едно-единствено летище с подходяща големина и оборудвано в съответствие с последните постижения на техниката.
(14)
Планирането на единственото летище за Берлин започна през януари 1992 г. Във връзка с това на 20 юни 1993 г. беше оповестено, че районът южно от летище Schönefeld, както и двете площадки за кацане Sperenberg и Jüterbog, са обект на проучване като възможно местонахождение за строежа на новото летище. Летищата Tegel и Tempelhof не са разглеждани като местонахождения от потенциален интерес по две причини: първо, поради отрицателните ефекти за гражданите, свързани с тези градски летища (особено поради шума от полетите), и второ, тъй като не беше възможно като цяло разширяване в такава степен, каквато беше необходима за новото единствено летище на Берлин. Решението за Schönefeld се основаваше в крайна сметка на неговата относителна близост до центъра на града (въпреки че летището е разположено извън него) и на добрата му сухопътна и релсова свързаност. Следователно беше взето решение за разширяване и модернизиране на съществуващото летище Schönefeld като основно летище на Берлин под името Berlin-Brandenburg Willy Brandt (BER) и следователно за закриване на летищата Tegel и Tempelhof. Това решение беше формализирано с консенсусно решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург от 28 май 1996 г.
(15)
Съдружниците в BBF планираха да осъществяват проекта BER посредством частен собственик и оператор на летището. През 1997 г. беше взето решение за приватизация, в рамките на която всички дялове в BBF е трябвало да бъдат продадени на частен инвеститор и на бъдещия купувач е трябвало да се предостави концесия за летището.
(16)
Въпреки това не беше постигнато взаимно съгласие между съдружниците в BBF и участниците в тръжната процедура. В резултат на това през 2003 г. публичните собственици обявиха приватизацията за провалена и освен това оповестиха, че вследствие на това летището ще бъде построено под ръководството на публичния сектор (5).
3. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И КОНТЕКСТ
3.1. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(17)
На 6 август 1992 г. BBF и BFG подписаха договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата. Първоначално този договор трябваше да бъде в сила за срок от пет години с мълчаливо удължаване за период от две години и срок на предизвестие от една година при едностранно прекратяване. Подобен договор беше сключен между BBF и FBS. Съгласно германското право договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между предприятие и негово дъщерно дружество е договор, с който дъщерното дружество подчинява своето управление на дружеството майка. Освен това дъщерното дружество е задължено да прехвърля своите печалби или загуби на дружеството майка. В практиката вследствие на такъв договор печалбите и загубите на дружеството майка и на дъщерното дружество се събират и облагат с данъци съответнo. Въз основа на сключените между BBF и неговите дъщерни дружества договори за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата различните предприятия са разглеждани като един-единствен данъчен субект за целите на облагането с корпоративен данък.
(18)
През 2003 г. в хода на сливането на BBF и FBS правата и задълженията на BBF, определени в сключения с BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г., са прехвърлени на FBS. Освен това сключеният между BBF и FBS договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е загубил своето значение за сливането. Поради това този договор не се взема предвид в настоящото решение.
(19)
На практика сключеният между BBF и BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г. („договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата“) - поне в определени години - е довел до покриване на загубите, възникнали от експлоатацията на летище Schönefeld, чрез постигнатите от експлоатацията на летище Tegel печалби.
(20)
Летище Schönefeld действително е реализирало оперативни загуби поне до 2006 г. Това е онагледено в следващата таблица за EBITDA (6) и EBIT (7) на летището за периода от 2003 г. до 2006 г. въз основа на разходите и приходите, непосредствено свързани с експлоатацията на летището.
Таблица 2
EBITDA и EBIT на летище Schönefeld в периода от 2003 г. до 2006 г.
EBITDA/EBIT
(в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Въпреки това поради лошите резултати на летище Schönefeld рентабилността на групата, състояща се от FBS, BFG и - до 2003 г. - от холдинг BBF („групата FBS“), не е поставяна под въпрос. Групата FBS е могла през цялото време да осигурява достатъчно собствени финансови средства или да си набавя необходимите финансови средства на пазара. Доколкото е известно на Комисията, групата FBS е получила публични финансови средства от външни източници само във връзка с финансирането на проекта BER и във връзка с това с разрешение на Комисията (9).
(22)
Това обстоятелство се дължеше преди всичко на относително добрия икономически резултат на летище Tegel, чрез който беше смекчено отрицателното въздействие на оперативните загуби, генерирани от летище Schönefeld, върху групата FBS. В периода от 1990 г. до 2005 г. за разлика от Schönefeld и Tempelhof Tegel е било модерно летище, използвано от всички важни международни Full Service Carrier (авиокомпании с широк обхват на предлаганите услуги), имащи полети до Берлин. Освен това то се е смятало от определени категории пътници и авиокомпании за най-привлекателното летище в гъсто населения агломерационен район на Берлин. В допълнение, в пътническия въздушен транспорт в Берлин между 1990 г. и 2005 г. е отбелязана обща тенденция на повишение, която като цяло се е отразила благоприятно на групата FBS.
(23)
Таблица 1 показва, че броят на пътниците на година на летище Tegel е нараствал постоянно през 90-те години на миналия век и от 2004 г. насам. На летище Schönefeld годишният брой на пътниците се е увеличил значително през първата половина на 90-те години на миналия век (от 1,1 милиона на 1,9 милиона пътници между 1991 г. и 1995 г.), през втората половина е бил в застой и е намалял през годините 2000 г. до 2003 г. (от 2,1 милиона на 1,7 милиона пътници на година). Между 1991 г. и 2003 г. голямата част от увеличението на трафика в Берлин в абсолютна стойност е поета от летище Tegel, а не от Schönefeld. Докато годишният броят на пътниците на летище Schönefeld през посочения период се е увеличил с 600 000, на летище Tegel той се е увеличил дори с 4,4 милиона. Както е видно от таблица 1, на двете летища трафикът последователно се е увеличавал между 2003 г. и 2012 г.: с 417 % на летище Schönefeld (от 1,7 милиона на 7,1 милиона пътници на година) и с 63 % на летище Tegel (от 11,1 милиона на 18,2 милиона пътници на година). За разлика от периода 1991-2003 г. нарастването на трафика се е разпределяло в абсолютна стойност почти съразмерно между двете летища, което означава, че в процентно изражение нарастването на трафика на Schönefeld е било значително по-голямо, отколкото на Tegel.
3.2. Тарифите за такси на летище Berlin-Schönefeld
(24)
През 90-те години на миналия век групата FBS се е опитала да мотивира някои авиокомпании да преместят летателната си дейност от почти максимално натовареното летище Tegel на летище Schönefeld, чийто капацитет далеч не е бил изчерпан (10). Целта на тези усилия е била да се преодолее недостигът на капацитет на летище Tegel и същевременно да се оптимизира максималното натоварване на капацитета на летище Schönefeld. За тази цел са били предприети контакти както с авиокомпании, които вече са имали бази на летищата Tegel и Tempelhof, така и с авиокомпании, които все още не са поддържали въздушен трафик от или до някое от берлинските летища. Няколко авиокомпании са проявили интерес, но в крайна сметка по маркетингови причини никоя от тях не е преместила своята дейност на летище Schönefeld. Причината за това е била преди всичко в липсата на така наречен „опорен ползвател“ (11) на летище Schönefeld, както и факта, че инфраструктурата на летище Schönefeld не е била така модерна, както на летище Tegel. Освен това този недостатък не е бил компенсиран чрез привлекателни летищни такси или други финансови стимули. Така опитите част от въздушния трафик да бъде преместен от летище Tegel на летище Schönefeld, както и да се убедят някои авиокомпании, които до момента не са предлагали полети от/до Берлин, да установят своя база на летище Schönefeld, към този момент до голяма степен са се провалили. За това свидетелства вече посоченият факт, че в периода от 1991 г. до 2003 г. броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил само с 600 000 пътници, докато за същия период на летище Tegel той се е увеличил с 4,4 милиона пътници.
(25)
Това е дало повод за обсъждания как би могла да бъде подобрена стратегически икономическата ситуация на летище Schönefeld преди откриването на летище BER. Възможността за временно закриване на летището не е била взета предвид. Предмет на стратегическите разсъждения са били обаче наред с другото размерът на летищните такси, както и тяхното определяне с оглед на увеличаването на транспортния трафик.
(26)
В Германия таксите, които летищата изискват от авиокомпаниите за предоставени летищни инфраструктурни услуги, се изчисляват въз основа на тарифата за таксите на съответното летище. Тарифите за таксите се публикуват в германския официален вестник за въздухоплаването Nachrichten fuer Luftfahrer (Известия за въздушните превозвачи). Всяко летище изготвя своя собствена тарифа за таксите и трябва да уведоми за нея компетентните органи на гражданското въздухоплаване на съответната федерална провинция.
(27)
От 2003 г. на летище Schönefeld са били в сила различни тарифи за таксите. В периода от 1 август 2003 г. до 30 април 2004 г. е имало обща тарифа за таксите на летищата Tegel, Tempelhof и Schönefeld („тарифа за летищните такси от 2003 г.“). Привлекателността на тази тарифа за летищните такси се е смятала за недостатъчна, тъй като тя не е стимулирала авиокомпаниите да откриват нови въздушни маршрути от и до Берлин или да увеличават честотата на полетите.
(28)
В този контекст през 2003 г. съдружниците в FBS възложиха на консултантско дружество ([…] - „консултантското дружество“) разработването на стратегия за подобряване на финансовата ситуация на летище Schönefeld до откриването на летище BER, която да бъде изпълнена в кратки срокове.
(29)
Съгласно анализа на консултантското дружество в Берлин е съществувал потенциал за значително разгръщане на въздушния трафик по множество причини. Съгласно оценките на консултантското дружество регионът на обслужване (catchment area) Берлин е обхващал до 10 милиона възможни пътници годишно. Консултантското дружество е установило редица структурни фактори, облагодетелстващи разгръщането на въздушния трафик. Основните фактори включват установяването на многобройни фирмени седалища на големи многонационални предприятия, фактът, че Берлин е най-големият университетски град в Германия и център на „етнически трафик“ (12), както и обстоятелството, че през първите години на 21-ви век Берлин е считан за развиваща се столица и за притегателен туристически център (13). Консултантското дружество посочва, че в сравнение с други летища на столици през 2003 г. Берлин още е притежавал значителен потенциал за установяване на нискотарифни превозвачи (Low-Cost-Carrier (LCC) и за растеж на техния трафик.
(30)
По същото време трафикът на нискотарифни превозвачи в цяла Европа бележи значителен растеж (14). Съгласно различни анализи трафикът на нискотарифни превозвачи се е дължал предимно на нови пътници, така че е могло да се разчита на съответен пътникопоток в допълнение към обичайния трафик. Според прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld е възлизал краткосрочно, т. е. между 2003 г. и 2005 г., на увеличение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно, т.е. между 2005 г. и 2010 г., на 300 000 допълнителни пътници годишно.
(31)
Освен това консултантското дружество е установило, че за изпълнението на стратегия за установяване на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld биха били необходими само ограничени корекции и то не би налагало широкомащабни инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения в съществуващата инфраструктура.
(32)
Поради това консултантското дружество препоръча изпълнението на такава стратегия („стратегията за нискотарифните превозвачи“). За целите на нейното осъществяване беше предложена комбинация от отстъпки за брой пътници върху летищните такси и финансови стимули (15).
(33)
FBS реши да изпълни стратегията за нискотарифните превозвачи (и за тази цел прие нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2004 г.“). За разлика от тарифата за таксите от 2003 г. тази тарифа за таксите беше създадена специално за летище Schönefeld. Новата тарифа за таксите бе приета на 30 април 2004 г. и влезе в сила на 1 май 2004 г. В нея се предвиждаха следните видове такси:
a)
такси за излитане и кацане, основаващи се по-специално на максималното тегло на самолета при излитане;
б)
такси за пътници на базата на броя на излитащите пътници и дестинацията на полета;
в)
такси за паркиране на самолетите, базиращи се на максималното тегло на самолета при излитане, както и на продължителността на ползване на паркинг местата.
(34)
Тарифата за таксите съдържаше различни механизми за финансови стимули:
а)
„отстъпка за брой пътници“, в рамките на която таксите за пътниците са били възстановявани въз основа на броя на превозените пътници, както следва:
Таблица 3
Отстъпка за брой пътници съгласно тарифата за таксите от 2004 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%)
над 50 000
5
над 100 000
10
над 150 000
15
над 250 000
20
б)
стимул за растеж под формата на „стимул за дестинация“ и „стимул за честота“, които са предоставяни за откриването на нови маршрути от летище Schönefeld и за създаването на допълнителни честоти по съществуващи маршрути от летището. Размерът на стимула за дестинация е възлизал през първата година на 80 %, през втората година на 60 %, през третата година на 40 % и през четвъртата година на 20 % от основната тарифа на федералната провинция (която се определя като сумата от действащите такси за излитане и кацане и таксите за пътници за съответните движения на въздухоплавателни средства). Размерът на стимула за честота е възлизал през първата година на 60 % и през втората година на 40 % от основната тарифа на федералната провинция. Определянето на точните условия е било предмет на двустранно споразумение между FBS и авиокомпанията.
(35)
Тарифата за таксите от 2004 г. беше отново променена през юли 2005 г. Съгласно това изменение авиокомпаниите са могли да получават стимула за дестинация, когато започнат да обслужват нови маршрути от берлинската летищна система, т.е. маршрути до дестинации, които преди това не са били обслужвани пряко от Берлин. За разлика от това, преди изменението стимулът за дестинации се е прилагал за нови маршрути от летище Schönefeld дори и когато същият маршрут е бил обслужван чрез директни полети от други берлински летища.
(36)
На 19 януари 2006 г. бе приета нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2006 г.“), която влиза в сила с обратно действие от 1 януари 2006 г. В сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. се премахва стимулът за честота. Тарифата за таксите от 2006 г. по същество предвижда три различни финансови стимула: „стимул за растеж“ (16), т.е. стимул във връзка с повишаването на товаро- или пътникопотока на въздухоплавателно движение, „стимул за дестинация“ за разкриването на нови директни маршрути от Берлин до летище на нова дестинация, както и „отстъпка за брой пътници“.
(37)
Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. при откриването на нов маршрут от Берлин авиокомпаниите е трябвало да избират между стимула за дестинация и стимула за растеж, като този избор е трябвало да бъде направен преди откриването на новия маршрут и това еднократно решение е било задължително.
(38)
През първия планиран период на полетите след откриването на новия маршрут стимулът за дестинация възлиза на 80 %, през втория планиран период на полетите - на 60 %, през третия планиран период на полетите - на 40 %, през четвъртия планиран период на полетите - на 20 % и през петия планиран период на полетите - на 10 % от основната тарифа на федералната провинция. Освен това авиокомпаниите са се задължили да върнат стимула за дестинация, ако се откажат от новия маршрут преди изтичането на петия планиран период на полетите: през първия планиран период на полетите - 60 % от платимата основна тарифа на федералната провинция, през втория планиран период на полетите - 40 %, през третия планиран период на полетите - 20 %, през четвъртия планиран период на полетите - 10 % и през петия планиран период на полетите - 0 %.
(39)
Авиокомпаниите са могли да кандидатстват за стимул за растежа, когато достигнат по-висок товаро- или пътникопоток на въздухоплавателно движение в сравнение с предходната година. Стимулът за растеж е изчисляван посредством скалата, установена в тарифата за таксите, според размера на постигнатия растеж. Това е довело до низходящо градиране на отстъпките върху летищните такси. Стимулът за растеж е бил ограничен за максимален срок от пет години.
(40)
„Отстъпката за брой пътници“ е била само леко изменена и разширена в сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. отстъпката за брой пътници е преименувана на „стимул за обем“ и се изразява във възстановяване на таксите за излитане и кацане и таксите за пътниците в зависимост от броя на превозените пътници. Размерът на отстъпките е, както следва:
Таблица 4
Стимул за обем: отстъпки съгласно тарифата за таксите от 2006 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%(
над 50 000
5
над 100 000
10
над 250 000
15
над 500 000
20
над 1 милион
30
над 2 милиона
40
3.3. Индивидуални договори, сключени между FBS и някои авиокомпании
3.3.1. Установяване на авиокомпания easyJet като опорен ползвател на летище Schönefeld
(41)
В хода на изпълнението на стратегията за LCC на летище Schönefeld през 2003 г. FBS е започнала преговори с easyJet Airline Company Ltd. (easyJet), която е искала да разположи нова база в континентална Европа. В замяна срещу привлекателни летищни такси и други финансови стимули easyJet е предложила установяването на четири самолета през първата година от дейността си на това летище (2004 г.), последвано от шест самолета през втората година, както и по още един самолет на година през периода 2006-2009 г. По данни на Германия FBS е разглеждала това като възможност да привлече като опорен ползвател на летище Schönefeld един вече наложил се на пазара нискотарифен превозвач.
(42)
На 19 декември 2003 г. FBS и easyJet са сключили договор („договорът с easyJet от 2003 г.“) с посочените по-горе условия. С договора е била определена специална структура на таксите за авиокомпания easyJet, която се е различавала от действащата тарифа за таксите. В нея са определени само такси на базата на броя на излитащите пътници. Освен това с договора е въведена система на отстъпки, която се е основавала на броя на допълнителните пътници, превозвани от авиокомпания easyJet през съответната година в сравнение с предходната година. Тази специална система за отстъпки е възприета по-късно в тарифата за таксите от 2006 г. под названието „стимул за растеж“ (вж. съображения 36-39). Освен това FBS и easyJet са договорили стимул за дестинация под формата на еднократно плащане в размер на […] EUR за всяка нова дневна ротация (честота), предлагана от easyJet. Основаващите се на тази система плащания обаче са прекратени през 2004 г. В рамките на системата подкрепа са получили общо 19 нови дневни ротации, изпълнени от easyJet.
(43)
Срокът на сключения между FBS и easyJet договор е бил първоначално 10 години с възможността за easyJet да продължи договора с нови 10 години. На 11 септември 2007 г. FBS и easyJet са сключили договор за изменение („договор за изменение с easyJet от 2007 г.“), с който са променени срока и някои други условия на първоначалния договор. С този договор за изменение срокът на договора с easyJet от 2003 г. в неговия изменен вариант е ограничен до откриването на летище BER (предвидено тогава за 2011 г.). По отношение на летищните такси договорът за изменение с easyJet от 2007 г. е съдържал „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището (17). Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за easyJet, дори ако FBS би решила да промени тарифата за таксите след сключването на договора.
(44)
В периода от 2003 г. до 2006 г. трафикът на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld значително се е увеличил. easyJet успява да увеличи броя на разположените на база на летище Schönefeld самолети дори по-бързо, отколкото е уговорено чрез договора с FBS. В резултат на това през януари 2006 г. летище Schönefeld се превръща в най-голямата база на авиокомпанията easyJet извън Обединеното кралство.
(45)
Това обстоятелство е онагледено в таблица 5, която показва развитието на трафика на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld (съответно в абсолютни стойности и като процентен дял от общия брой пътници на Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.).
Таблица 5
Развитие на трафика на авиокомпания easyJet на летище Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на easyJet
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Дял на пътниците на easyJet в общия пътникопоток на летище Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Установяване на други авиокомпании на летище Schönefeld
(46)
Наред с установяването на авиокомпанията easyJet като опорен ползвател FBS е положила усилия за спечелването на други нискотарифни превозвачи. В хода на тези усилия са сключени индивидуални договори със следните нискотарифни превозвачи: Germanwings GmbH (Germanwings), Ryanair Limited (Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (Volare), V-Bird Airlines B.V. (V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (Icelandair), както и с авиокомпанията Aer Lingus Limited (Aer Lingus), която за целите на настоящото решение се разглежда като нискотарифен превозвач (18).
(47)
В случая на Ryanair и Germanwings са сключени два последващи договора през 2003 г. и през 2004 г.
(48)
Договорите с Ryanair, Volare и V-Bird, както и първият договор с Germanwings са сключени преди приемането и деня на влизане в сила на тарифата за таксите от 2004 г. (вж. съображение 33). В тези договори са описани обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. Договорите са предвиждали финансови стимули под формата на плащания за отделните авиокомпании, които са договорени, за да бъдат убедени тези авиокомпании да започнат да обслужват летище Schönefeld или да разширят своята дейност, без да е необходимо да чакат приемането на нова тарифа за таксите с финансови стимули. Тези плащания са обвързани с условието, че авиокомпаниите трябва да изпълнят определен минимален дял от планираните полети в рамките на предвиденото в договора (19). Първият договор с Ryanair е предвиждал плащане в размер на […] милиона EUR за една година (продължителност на договора). Договорите с V-Bird и Volare са съдържали плащания в размер на по […] милиона EUR за три години, низходящо градирани в годишни траншове. В първия договор с Germanwings е било определено плащане под формата на низходяща отстъпка върху дължимите летищни такси за период от три години. Освен това е договорено, че FBS ще поеме разноските за маркетингова дейност в размер на […] EUR годишно.
(49)
Другите договори, сключени със или след влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са се основавали по същество на същите принципи. В тези договори са описани също така обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. По този начин въпросните авиокомпании са могли да се възползват от различни финансови стимули. Договорите обаче са съдържали „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището. Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за въпросната авиокомпания, дори ако FBS би променила тарифата за таксите след сключването на договора (20). Договорите са съдържали клаузи, според които предоставянето на определени стимули, предвидени съгласно тарифата за таксите, е било обвързано с условието авиокомпанията да извърши определена минимална част от полетите, планирани в рамките на предвиденото в договора. Освен това в някои от тези договори се предвижда FBS да отпуска субсидии за дялово финансиране на разноските за маркетинг на въпросните авиокомпании. В договора с Norwegian Air Shuttle например е била предвидена една еднократна субсидия в размер на […] EUR от страна на FBS за покриване на доказуемите разноски за маркетинг на авиокомпанията. На Aer Lingus и Icelandair също така са били предложени еднократни плащания в размер на […] EUR, съответно […] EUR за финансиране на част от техните маркетингови разходи.
(50)
Следващата таблица съдържа преглед на сроковете на различните договори.
Таблица 6
Срокове на договорите между FBS и нискотарифните превозвачи
Авиокомпания/договор
Дата на сключване на договора
Предвиден срок на договора (21)
Ryanair (първи договор)
31 март 2003 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
Ryanair (втори договор)
28 април 2004 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
Germanwings (първи договор)
14 октомври 2003 г. (22)
26 октомври 2003 г. до 31 октомври 2006 г.
Germanwings (втори договор)
23 декември 2004 г.
1 май 2004 г. до 30 април 2008 г.
Volare
22 октомври 2003 г. (23)
26 октомври 2003 г. до 31март 2007 г. (24)
V-Bird
3 ноември 2003 г. (25)
3 ноември 2003 г. до 3 ноември 2007 г. (26)
Icelandair
6 юни 2004 г.
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
Norwegian Air Shuttle
17 май 2004 г.
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
Aer Lingus
13 май 2004 г.
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
(51)
Таблица 7 онагледява развитието на трафика на въпросните авиокомпании на летище Schönefeld между 2003 г. и 2010 г.
Таблица 7
Развитие на броя на пътниците на нискотарифните превозвачи, които бяха предмет на проучването в периода от 2003 г. до 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на авиокомпании с индивидуални договори в периода от 2003 г. до 2010 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Общ дял на тези авиокомпании в трафика на летище Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Като цяло изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е довело до драстично нарастване на трафика на летище Schönefeld. Както следва от таблица 1, броят на пътниците почти се е удвоил между 2003 г. и 2004 г. (нарастване от 1,7 милиона на 3,3 милиона). Също и след този период броят на пътниците се е увеличил значително и достигнал през 2005 г. 5 милиона, а през 2006 г. 6 милиона пътници. Между 2003 г. и 2009 г. броят на пътниците се е увеличил четворно.
3.4. Терминал Б и отдаване под наем на помещения в този терминал на easyJet
(53)
На летище Schönefeld терминалите Б и A са физически свързани един с друг и образуват заедно Северния терминал. По отношение на капацитета терминал Б е един от най-малките терминали на летище Schönefeld. Болшинството пътници и авиокомпании използват значително по-големия терминал A. На терминал Б се намират само дейностите проверка (check-in) на пътници и багаж, както и контролът на безопасността на пътниците. Всички останали части от процеса на обработване на пътниците се извършват на съседния терминал A. Към тях спадат изчакването преди отлитането, подготовката за качване в самолета, както и самото качване. Освен това всички пристигания на пътници и на техния багаж се извършват на терминал A.
(54)
За да се подготви за значителния допълнителен трафик, който се е очаквал на летище Schönefeld вследствие на договора с easyJet от 2003 г., през март 2004 г. FBS сключва с нея още един договор. С този договор („договор за наем с easyJet от 2004 г.“) FBS е предоставила на easyJet изключителното право на ползване за гишетата за регистрация и проверка на пътниците и помещенията за екипажите на терминал Б на летище Schönefeld. Договорените плащания на наем е следвало да бъдат извършвани отделно от плащането на летищните такси. Освен това договорът е предоставил на авиокомпанията easyJet право на „брандинг“, т. е. поставянето на запазената марка на авиокомпанията в някои участъци.
(55)
В периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците, това съответства на […] % от общата площ на терминал Б. През месец февруари 2008 г. авиокомпанията easyJet се е преместила в отделни офис помещения, с което използваната на терминал Б офис площ е намаляла на […] m2.
(56)
Отворените пространства на терминал Б, включително зали и коридори, както и намиращите се там кафенета може да бъдат използвани и от пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделяне между терминал A и терминал Б.
(57)
Обработването на пътниците на терминал Б се различава от обработването на други терминали по един технически аспект на оборудването за безопасност на системата за обработване на багажа. Въведената на терминал Б система разполага с вграден рентгенов уред за контрол на багажа. На терминал A рентгеновият контрол се извършва непосредствено при влизането на пътниците в участъка за регистрация и проверка. Според Германия съоръжението на терминал Б съответства на съоръжението на терминал А по отношение на техническата ефективност на системата за обработване на багажа.
3.5. Мерки, които са предмет на официалната процедура по разследване
(58)
Следните мерки са предмет на официалната процедура по разследване:
-
договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата („мярка 1“), за потенциален бенефициент на който съгласно решението за откриване се счита FBS,
-
определената в договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. уредба за таксите („мярка 2“) с потенциален бенефициент авиокомпания easyJet,
-
условията, включително отстъпки върху летищни такси и различни финансови стимули, които са били предложени на голям брой нискотарифни превозвачи в рамките на договорите, посочени в таблица 6 (обозначени по-нататък общо като „мярка 3“), като за техни потенциални бенефициенти се считат Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus и Icelandair,
-
договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. („мярка 4“) с потенциален бенефициент easyJet.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
4.1. Мярка 1: договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(59)
В решението за откриване Комисията отбеляза, че в продължение на известен период от време летище Schönefeld е реализирано загуби и че понастоящем това продължава. Освен това тя установи, че един от най-важните инструменти за оцеляването на FBS се състои в това да покрива тези загуби чрез реализираните от BFG печалби. Комисията стигна до предварителното заключение, че от това кръстосано субсидиране, основаващо се на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата, за FBS е произтекло икономическо предимство, което тя може би не би получила при нормални пазарни условия. Според Комисията това икономическо предимство е селективно, тъй като то е от полза само за едно предприятие. Освен това то нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
(60)
По-нататък Комисията стигна до предварителното заключение, че това икономическо предимство е финансирано от държавни средства и следователно следва да се припише на държавата. По отношение на държавните средства Комисията подчерта, че FBS е публично дружество, чиито съдружници са германското федерално правителство и две федерални провинции. Освен това осем от дванайсет членове на надзорния съвет представляват германски публични органи. Поради това Комисията застъпи мнението, че средствата на FBS трябва да се разглеждат като държавни средства. Относно вменяването на мярка 1 на държавата Комисията подчерта по-специално вида на дейностите на FBS и посочи, че летищата имат съществено значение в различни политически сфери и че по принцип публичните органи „не отсъстват“, когато операторът на едно летище взема решения по отношение на дългосрочното развитие на съответната инфраструктура.
(61)
Поради това Комисията счете, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ. Тя изрази съмнения по отношение на съвместимостта на тази потенциална помощ с вътрешния пазар, и по-специално въз основа на дерогацията съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. В това отношение Комисията установи, че при въпросната мярка се касае за оперативна помощ, доколкото тя може да се определи като държавна помощ, че тя не изглежда необходима за постигането на цел от обществен интерес и пропорционална и че не е свързана с процес на преструктуриране. Освен това Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС и посочи, че германските органи не са доказали, че на FBS са били възложени услуги от общ икономически интерес. Освен това Комисията се позова на точки 34 и 35 от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, обслужващи регионални летища („насоките за въздухоплаването“) (27), съгласно които цялостното управление на летището може само в извънредни случаи да се счете за услуга от общ икономически интерес.
4.2. Мярка 2: договор с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(62)
В решението за откриване Комисията посочи, че заплащаните от авиокомпанията easyJet летищни такси са били значително по-ниски от таксите, предвидени в действащата тарифа за таксите. Освен това Комисията подчерта, че отстъпките, предоставяни на другите нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld, наистина са се основавали на съответната действаща тарифа за таксите. Въпреки това договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не е предвиждал такава „динамична“ препратка към тарифата за таксите. Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. представлява селективно предимство за easyJet, което по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(63)
Освен това Комисията стигна до предварителното заключение, че тази мярка е финансирана от държавни средства и може да бъде вменена на държавата, наред с другото, въз основа на аргументацията, посочена по отношение на мярка 1, която се отнася също и за мярка 2. Освен това Комисията посочи, че за сключването на договори от типа, сключен с авиокомпанията easyJet и с други нискотарифни превозвачи, по всяка вероятност е било необходимо разрешението на надзорния съвет, мнозинството от членове на които са представители на публични органи. Комисията отбеляза освен това, че публикуваната от FBS тарифа за таксите е трябвало да бъде одобрена от Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта на федерална провинция Бранденбург. Тези аспекти бяха разглеждани като по-нататъшни признаци за това, че мярка 2 (и мярка 3) трябва също да бъдат вменени на държавата. Освен това Комисията посочи, че министър-председателят на федерална провинция Бранденбург е бил член на надзорния съвет на FBS и също така, че Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта му е било подчинено.
(64)
В допълнение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде определена като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
4.3. Мярка 3: договори с други нискотарифни превозвачи
(65)
В решението за откриване Комисията обясни, че от установената на летище Schönefeld уредба за отстъпки за повишаване на въздушния трафик са се ползвали само някои авиокомпании, и подчерта недостатъчната прозрачност на тази система за отстъпки. Комисията посочи, че някои от проучените договорености за таксите са били договорени по време, когато действащата тарифа за таксите не е съдържала нормативни договорености за намаления, и че тарифата за таксите от 2004 г. е била разработена специално за да се създаде с обратно действие правна основа за тези договорености. Според Комисията договореността за отстъпки, предвидена съгласно тарифата за таксите от 2004 г., не е могла да влезе в сила законосъобразно, тъй като тарифата за таксите от 2004 г. е била одобрена от компетентния орган само с уговорката, че Европейската комисия ще бъде уведомена за съответните договорености за отстъпки, като такова уведомяване не се е състояло (28). С оглед на тези факти Комисията стигна до предварителното заключение, че разглежданите договорености са предоставили на въпросните авиокомпании селективно предимство. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(66)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 3 и вменимостта на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с easyJet от 2003 г.
(67)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданите договорености, доколкото те може да бъдат считани за държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите в Насоките за въздухоплаването.
4.4. Мярка 4: договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г.
(68)
По отношение на споразумението между FBS и авиокомпанията easyJet за ползване на терминал Б на летище Schönefeld в решението за откриване Комисията посочи съдебното решение на Областния съд Потсдам (29). Областният съд е установил, че на авиокомпанията easyJet е било предоставено изключителното право на ползване на цял терминал (терминал Б) и че всички други авиокомпании, които са били разположени по-рано на този терминал, е трябвало да го напуснат. Този терминал предлага различни предимства, които липсват при останалите терминали на летище Berlin-Schönefeld. Така например той разполага със система за обработване и транспорт на багажа с няколко нива, която позволява значително по-бърза обработка, отколкото транспортните системи на останалите терминали, ограничени само на едно ниво.
(69)
Според Комисията Областният съд е установил, че не е имало основание на авиокомпанията easyJet да се предоставя изключително право на ползване на терминал Б. Други авиокомпании, които също така са обслужвали летище Berlin-Schönefeld, са обработвали също толкова пътници и са предлагали подобен брой маршрути на летище Schönefeld като easyJet. Освен това Комисията застъпи мнението, че размерът на наема, начислен от страна на FBS по отношение на авиокомпанията easyJet, в размер на […] EUR месечно е под обичайния пазарен наем.
(70)
Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. представлява селективно предимство за easyJet. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(71)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 4 и вменяването на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(72)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде разглеждана като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
5.1. Авиокомпания Air France
(73)
По данни на авиокомпания Air France намалените такси, събирани от FBS на летище Schönefeld, не представляват обща мярка, тъй като в този случай не е извършено необходимото публично обявяване. Освен това срокът на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (20 години) е в противоречие с практиката от решения на Комисията. В допълнение според Air France няма обективно оправдание за дългосрочна финансова помощ и не може да се докаже наличието на стимулиращ ефект.
(74)
По отношение на използването на терминал Б от easyJet авиокомпания Air France застъпи мнението, че се касае за единствения терминал, който е предвиден за изключителното ползване от една авиокомпания. Договорът за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. не е бил предмет на тръжна процедура. easyJet е единствената авиокомпания, която може да предложи удобно и надеждно издаване на багажа.
5.2. Авиокомпания Lufthansa
(75)
Авиокомпания Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa) посочи в своето становище, че бизнес развитието на трите берлински летища (Tegel, Schönefeld и Tempelhof) е протичало извънредно положително и доходността от оборота през последните три години е възлизала на […] %. По мнение на авиокомпания Lufthansa летище Schönefeld е било субсидирано чрез авиокомпаниите, опериращи от летище Tegel.
5.3. Авиокомпания Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (Germania) застъпи становището, че в резултат на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между FBS и BFG предлаганите на летище Schönefeld предимства са финансирани от пътниците на летище Tegel. Според авиокомпания Germania се получава кръстосано субсидиране от начина на изчисляване на летищните такси, както и от връзките между операторите на летищата Schönefeld и Tegel, които според Germania трябва да се окачествят като тайно споразумение. Становището на авиокомпания Germania е, че FBS не е реагирала по отношение на компенсирането на загуби като инвеститор в условията на пазарна икономика. Авиокомпания Germania смята, че е малко вероятно разходите на FBS на летище Schönefeld да са могли да бъдат покрити от експлоатацията.
(77)
Авиокомпания Germania изтъкна, че в резултат на индивидуални договори за летищни такси авиокомпаниите на летище Schönefeld са получавали оперативни помощи. Освен това според авиокомпания Germania тарифата за таксите от 2004 г. не е била нито одобрена, нито публикувана.
(78)
Според авиокомпания Germania наемът, събиран от авиокомпания easyJet за ползването на терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Това е равностойно на привилегировано третиране и държавна помощ. Изключителното използване на целия терминал е позволило на авиокомпания easyJet да предлага по-ефективно обслужване, докато други авиокомпании не са имали тази възможност.
5.4. Авиокомпания DBA
(79)
По данни на DBA Luftfahrtgesellschaft (DBA), нискотарифен авиопревозвач и дъщерно предприятие на Air Berlin (прекратила експлоатация през 2008 г.), ценовата конкуренция на берлинския пазар за въздушен транспорт е била особено силна. С изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, и особено с навлизането на Germanwings и easyJet условията на конкуренция са се изострили още повече. По този начин опериращите от летище Tegel авиокомпании са попаднали под натиск, между тях предимно нискотарифните превозвачи, като например Air Berlin/DBA.
(80)
Според авиокомпания DBA наемът, заплащан от easyJet за терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Освен това изключителното ползване на транспортната система за багажа на терминал Б е представлявало привилегировано третиране, което е съществено с оглед на правилата за държавната помощ.
5.5. Асоциация на европейските авиокомпании (Association of European Airlines)
(81)
Асоциацията на европейските авиокомпании (Association of European Airlines, AEA), представляваща интересите на европейски авиокомпании, е на мнение, че кръстосаното субсидиране между летище Tegel и летище Schönefeld, както и между членове на AEA, които са оперирали предимно от летище Tegel, и субсидираните конкурентни авиокомпании със седалище на летище Schönefeld, е дискриминиращо. Според AEA авиокомпаниите, опериращи от летище Schönefeld, не биха били способни да оцелеят икономически без това антиконкурентно кръстосано субсидиране и таксите на летище Tegel са могли да бъдат значително по-ниски. Поради географската близост на летище Tegel до летище Schönefeld субсидиите не са били необходими от публична гледна точка.
(82)
Освен това според мнението на AEA мерките, посочени в решението за откриване, не са обективно оправдани, отстъпките и стимулите са произволни и дискриминационни и следователно те са несъвместими с Насоките за въздухоплаването.
5.6. Авиокомпания Germanwings
(83)
По данни на авиокомпанията Germanwings поведението на FBS спрямо компанията винаги е било като на частен инвеститор. Въпреки стъпаловидното намаляване на предоставяните отстъпки авиокомпанията Germanwings е изградила своята мрежа от дестинации от летище Schönefeld. Компанията е разчитала, че сключените с FBS финансови споразумения са законосъобразни, и по-специално поради това, че трите берлински летища образуват една единна летищна система.
(84)
Germanwings поясни, че летищата Hamburg, Dresden, Leipzig или Lübeck (30) не са разглеждани като подходящи конкурентоспособни алтернативи на летище Schönefeld, тъй като авиокомпанията обслужва дестинации преди всичко в рамките на Германия. Предвид кратката продължителност на полетите по вътрешните маршрути посочените летища са твърде отдалечени от Берлин, за да бъдат разглеждани като подходящи алтернативи на летище Schönefeld.
(85)
В допълнение авиокомпания Germanwings изтъкна, че наемането на терминал Б от авиокомпанията easyJet е в нарушение на правилата за конкуренция и разпоредбите за държавната помощ, тъй като easyJet не е участвала по никакъв начин във финансирането на терминал Б и отдаването под наем се е състояло без съответна тръжна процедура. Освен това наемната цена е твърде ниска, ако се вземе предвид, че терминал Б за разлика от терминалите A и В разполага с модерна система за обработване и транспорт на багажа.
5.7. Летище Lübeck
(86)
Летище Lübeck обяви, че не са били регистрирани никакви отрицателни влияния на бизнес стратегията на FBS върху пазара.
5.8. Авиокомпания Ryanair
(87)
Ryanair застъпи мнението, че по отношение на полетите на къси и средни разстояния няма конкуренция между летищата Dresden, Hamburg и Lübeck, от една страна, и Schönefeld, от друга страна. Разстоянието между Schönefeld и Dresden, Hamburg, съответно Lübeck е твърде голямо за да позволи възникването на подобна конкуренция. Поради това един договор с летище Schönefeld няма никакви влияния върху другите посочени летища.
(88)
Ryanair посочи, че таксите, заплащани от нея на летище Schönefeld, съответстват на определените в тарифата за таксите, които от своя страна съответстват на стандартната практика в сектора. Договорът с FBS е подобен на договорите, сключени с редица частни летища, и би бил сключен по същия начин с инвеститор в условията на пазарна икономика. Ryanair представи проучване на консултантското дружество […], в което се проучват споразуменията между Ryanair и FBS. Изхождайки от един сравнителен анализ на летище Schönefeld с летищата Liverpool и Luton, консултантското дружество е стигнало до заключението, че поведението на FBS спрямо Ryanair съответства на поведението, което се очаква от частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(89)
Според авиокомпания Ryanair Берлин е значим икономически и административен център като Лондон или Милано и следователно важна европейска дестинация. Поради това установени в Берлин авиокомпании могат да бъдат сигурни, че ще има достатъчно пътници, които да желаят да пътуват до тази дестинация.
5.9. Авиокомпания easyJet
(90)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. easyJet посочва, че инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS също би приложил този вид стратегия. Действително въз основа на мярката FBS е могла да отбележи значително нарастване на броя на пътниците и подобрени годишни резултати.
(91)
Освен това авиокомпанията посочи, че наличието на индивидуално споразумение за такси между FBS и easyJet не означава непременно, че са предоставяни дискриминиращи отстъпки. Авиокомпанията застъпи становището, че на други авиокомпании със сравними цели на растеж са предоставени същите условия както на easyJet. Във всеки случай отстъпките са оправдани с оглед на предлаганите от авиокомпания easyJet икономии от мащаба. Повечето от пътниците на летище Schönefeld са клиенти на авиокомпания easyJet и следователно easyJet е допринесла в по-голяма степен за подобряването на резултатите на FBS.
(92)
По отношение на използването на терминал Б авиокомпания easyJet посочи, че не се касае за затворен за нея терминал на летището. Действително easyJet е наела отделен сектор за регистрация и проверка на пътници и свързани с него офис помещения в северния терминал на летище Schönefeld. В по-голямата си част обаче този участък е бил обществено достъпен и е бил използван също и от пътниците на други авиокомпании. Към момента на подписване на договора с авиокомпания easyJet на терминал Б е имало достатъчно свободен капацитет. От това не са възникнали щети за други авиокомпании. Компанията easyJet подчерта, че от началото на дейността си на летище Schönefeld през 2004 г. тя е авиокомпанията с най-голям пътникопоток с голяма преднина пред другите авиокомпании. Изключителното използване на определени сектори на терминал Б е по тази причина обективно оправдано.
(93)
Освен това системата за обработване на багажа на терминал Б по данни на авиокомпания easyJet е отговаряла само на обичайните технически стандарти и чрез нея easyJet не е получила предимства в сравнение с други авиокомпании.
(94)
По отношение на пазарната стойност на терминал Б авиокомпанията easyJet посочи, че заплащаният наем е бил над пазарната стойност на терминал Б, тъй като терминалът не е бил достатъчен да покрие нуждите на easyJet по отношение на капацитета. Поради това сравняването на наема е възможно само със сравними участъци на летище Schönefeld или - по отношение на офисите - с офисни площи в непосредствена близост до летището.
5.10. Компанията FBS
(95)
FBS припомни особената ситуация на Берлин, а именно летищната система (състояща се първоначално от три летища) и плановете за строителство на централното летище Berlin-Brandenburg (BER). През 2003 година транспортният капацитет на летище Schönefeld е бил изчерпан едва наполовина, а трафикът на летището не е покривал неговите разходи. По данни на FBS закриването на летище Schönefeld би довело между другото до загуба на разрешението за неговата експлоатация, което е било абсолютно необходимо за експлоатацията на BER.
(96)
Компанията FBS посочи, че летищата, назовани от Комисията в решението за откриване като предполагаеми конкуренти, в действителност не са били в конкуренция с летищата на Берлин, тъй като географското разстояние между отделните летища е било твърде голямо.
(97)
По отношение на договора за управление и прехвърляне на печалбата FBS се аргументира, че такъв вид договори между предприятия от една група са обичайни в деловия свят. FBS застъпи становището, че прехвърлянето на печалбите между трите берлински летища е един чисто вътрешен въпрос за компанията. Според FBS системата от летища образува една-единствена компания, която преследва общи интереси и е взаимно обвързана чрез дружественото право. Системата от летища представлява един отделен географски и продуктов пазар. Следователно се касае за обичайна пазарна практика, която освен това в настоящия случай е била целесъобразна от икономическа гледна точка.
(98)
FBS оспори някои от предварителните заключения в решението за откриване относно използването на държавни средства. Според компанията фактът, че тарифата за таксите трябва да бъде одобрена от съответния публичен орган, не оправдава заключението, че средствата на FBS са били контролирани публично. Според FBS системата на тарифите за таксите се е отнасяла в еднаква степен за публичните и за частните съдружници на летищата и е отчитала публичния интерес към експлоатацията на въздушния транспорт в съответствие с правните норми. По данни на FBS министър-председателят на федералната провинция Бранденбург, който също така е бил член на надзорния съвет на FBS, не е имал правомощия да дава указания на министерството, което е било компетентно да одобрява тарифите за такси. Освен това при определянето на летищни такси правооотношението между летище и авиокомпании подлежи изключително на частното право и е правно обвързващо независимо от разрешението от компетентния орган.
(99)
Освен това FBS обясни, че тарифата за таксите има същото действие като общи търговски условия и независимо от всяко официално разрешение съставлява централна съставна част на договора между едно летище и една авиокомпания. тарифата за таксите - включително и съдържащите се в нея отстъпки - е предлагана без разлики на всички авиокомпании от 1 май 2004 г. Индивидуалните договорни уредби са служили единствено за договаряне на двустранни условия за изпълнението на договора и за подробното определяне на цели. Чрез тези договори не са предоставяни никакви особени предимства.
(100)
FBS се обоснова, че през 2003 г., след провалилата се приватизация въз основа на различното натоварване на капацитета на двете най-важни берлински летища - почти пълно натоварване на летище Tegel без значителни възможности за разширяване за разлика от значителния свободен капацитет на бъдещото летище BER, разположено в Schönefeld - да предприеме мерки, за да развие трайно и икономически ефективно въздушния транспорт в гъсто населения район Берлин.
(101)
Освен това FBS обясни, че в интерес на групата FBS е било необходимо да се запази експлоатацията на летище Schönefeld с оглед на бъдещата експлоатация на летище BER. Според FBS дори едно временно закриване на летище Schönefeld би направило фактически невъзможно постигането на дългосрочната стратегическа цел - експлоатацията на едно централно берлинско летище, разположено в Schönefeld.
(102)
По данни на компанията FBS поради това е било необходимо експлоатацията на летище Schönefeld да се провежда по възможно най-ефективния икономически начин в периода между 2003 г. и откриването на летище BER. FBS допълни, че за по-доброто използване на наличните капацитети на летище Schönefeld по предложение на реномирано консултантско дружество е взето решение за осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи. Тази стратегия се е смятала за икономически най-изгодното решение за FBS, тъй като се е считало за вероятно в краткосрочен план предложената тарифа за таксите с предвидената в нея система на целеви и низходящо градирани финансови стимули да доведе до увеличаване на трафика на летище Schönefeld.
(103)
Според FBS стратегията за нискотарифните превозвачи е била извънредно успешна. Броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил скокообразно, без пътникопотокът на другите берлински летища да намалее. Компанията FBS подчерта, че повишеният трафик е довел до повишени приходи и икономическите трудности са могли бързо да бъдат преодолени. Още през 2006 г. оперативният резултат (EBIT) на FBS за първи път вече е бил положителен. Според FBS е трябвало да се изхожда от това, че тази положителна тенденция е продължила, което е било от значение преди всичко за възможностите за финансиране на новото летище.
(104)
FBS посочи, че започналата през 2003 г. стратегическа промяна е била крайно необходима по икономически причини и поведението на FBS е било подобно на поведение на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Бизнес планът, който е залегнал в основата на стратегията за нискотарифните превозвачи, е позволил на FBS да направи прогнозата, че трафикът на летището няма да остане нерентабилен. Компанията FBS препрати към проучването, възложено на одиторската компания […](„проучване на първия експерт“). Това проучване, изготвено през 2007 г., е потвърдило, че изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи (LCC) и въвеждането на съответна тарифа за таксите са били целесъобразни от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(105)
Компанията FBS заяви, че индивидуалните договори, сключени с определени нискотарифни превозвачи преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са били необходими, за да предложат на авиокомпаниите стимул да се установят своя база на летище Schönefeld. FBS препрати към второ проучване, възложено на одиторското дружество […], което е било изготвено също през 2007 г. В рамките на това проучване одиторското дружество […] е анализирало рентабилността на различните договори по мярка 3 и е установило, че при сключването на тези договори FBS е имала поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Всички индивидуални договори с различни авиокомпании са били сключени с чисто икономическа мотивация с оглед на краткосрочното подобряване на икономическата ситуация на FBS.
(106)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. FBS застъпи становището, че в този случай той е представлявал важна част от осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи и поради това не представлява държавна помощ. Стратегията за нискотарифните превозвачи е предоставила на авиокомпания easyJet, един от водещите нискотарифни превозвачи в Европа, стимул да установи своя база на летище Schönefeld.
(107)
На базата на успешното сключване на договора с авиокомпанията easyJet (разглеждана като „опорен ползвател“) FBS е била в състояние да убеди други авиокомпании да се установят на летище Schönefeld. Договорните отношения с easyJet (включително задължението на авиокомпанията да базира минимален брой самолети на летище Schönefeld) са предоставили на двете страни висока степен на сигурност при планирането и са допринесли значително за повишаването на рентабилността на летище Schönefeld.
(108)
FBS се аргументира, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не се различава фундаментално от тарифата за таксите от 2004 г. и не е довел до недопустимо предоставяне на предимства. Освен това FBS посочи, че договорът за изменение с easyJet от 2007 г. препраща изрично към тарифата за таксите от 2006 г., която е била в сила към тогавашния момент.
(109)
Освен това FBS подчерта, че индивидуалните договори с нискотарифните превозвачи са били сключени преди приемането на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. Подписването на някои договори е станало дори още преди приемането на Решението на Комисията относно летище Charleroi (31).
(110)
Независимо от това според FBS на easyJet не е предоставено селективно предимство чрез наемането на помещения на терминал Б. Предоставянето на един цял терминал на easyJet се е състояло по икономически и практически причини поради високия пътникопоток на авиокомпанията на летище Schönefeld. Авиокомпанията easyJet е платила нормалната пазарна цена, която е договорена въз основа на вече събирани наеми на летище Schönefeld. Предоставянето на сектори от терминали е обичайна практика на германските и на международните летища. Освен това не е имало рекламни права, които биха предоставили на easyJet предимство спрямо други авиокомпании, тъй като easyJet - също както всички останали авиокомпании - е получила само права за излагане на марката си в собствения си участък за регистрация и проверка на пътници.
6. СТАНОВИЩЕ НА ГЕРМАНИЯ
6.1. Държавно влияние
(111)
Германия посочва, че средствата на FBS не са контролирани от държавата, нито пък употребата им може да бъде вменена на държавата. Според Германия въпросните стимули и отстъпки не са финансирани с публични средства, а са резултат на бизнес дейността на компания, оперираща съгласно частното право.
(112)
Във връзка с това Германия обясни, че въпреки държавните акционери компанията FBS и нейните дъщерни дружества не са включени в публичното управление, а съзнателно са били подчинени на принципите на конкуренцията и свободния пазар. Германия допълни, че държавните акционери са очаквали от FBS реализирането на печалби.
6.2. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(113)
Германия застъпи становището, че договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата не съдържа кръстосано субсидиране, което би могло да представлява държавна помощ.
(114)
Германия подчерта, че с оглед на публичното право, както и съгласно законодателството на Съюза (32) берлинските летища са били свързани помежду си в такава степен, че са образували една-единствена „летищна система“. Целта на една такава летищна система е различните летища да бъдат третирани като едно-единствено летище с множество писти за излитане и кацане. Следователно FBS и BFG трябва да бъдат разглеждани като едно-единствено предприятие. Германия посочи, че самата Комисия е посочила договора за управление и прехвърляне на печалбата, общата структура на интернет технологиите, централизираните основни функции и единните бизнес планове като критерии, според които отделни компании в рамките на една група се определят като автономни (33).
(115)
Според Германия прехвърлянето на печалби не е представлявало прехвърляне на разходи от летище Schönefeld на Tegel и Tempelhof. Това не е оказвало никакво влияние върху летищните такси на летище Tegel. Събираните и на трите летища такси са се базирали на направените на всяко летище разходи.
(116)
В допълнение Германия разясни, че FBS както всяко друго частно предприятие е следвала стратегически план, за да постигне печалби в дългосрочен план. Основен признак на този план е създаването на едно-единствено летище за Берлин в Schönefeld.
6.3. Правна валидност на тарифата за таксите от 2004 г.
(117)
Според Германия предварителното заключение на Комисията в решението за откриване, съгласно което тарифи за такси, които не са били безрезервно одобрени от компетентния орган на федералната провинция, не са правно валидни (34), не отразява правилно преобладаващата в Германия правна ситуация. Одобрението съгласно параграф 43 от Правилника за лицензиране във въздушния транспорт от компетентния орган на федералната провинция (35) не е предпоставка за правната валидност на тарифата за таксите. Според постоянната практика на Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, ФВС) и на инстанционните съдилища в Германия при публикуваните тарифи за таксите на летищата се касае за „общи търговски условия“ по смисъла на германското гражданско право (36). Това би означавало, че тарифите за таксите - одобрени от компетентния орган или не - биха имали функциите на търговски условия, предлагани стандартно на авиокомпаниите, които ползват летищата (37).
(118)
По мнението на Германия взаимовръзките по случая са били погрешно оценени от Областния съд Потсдам в неговото решение от 20 октомври 2004 г., на което се позовава комисията в съображение 22 от решението за откриване (38). Освен това срещу това съдебно решение е била подадена въззивна жалба. Във връзка с това Върховният областен съд на Бранденбург е дал съдебното указание, че решението на Областния съд Потсдам не може да се поддържа. Германия обяви, че впоследствие при съдебна спогодба в основното производство между участващите страни в съдебния спор жалбата е била оттеглена. Следователно решението на Областния съд Потсдам никога не е влязло в сила и с оттеглянето на жалбата е станало неефективно, дори и да не е било изрично отменено. Германия посочи, че междувременно Областният съд Потсдам е променил правното си становище и в следващо в значителна степен идентично дело е отхвърлил жалба относно тарифата за таксите на летище Schönefeld.
6.4. Индивидуални договори, сключени между FBS и определени авиокомпании (мерки 2 и 3)
(119)
Германия поясни, че системата за таксите и индивидуалните договорни споразумения с различни авиокомпании на летище Schönefeld трябва да се разглеждат в контекста на изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(120)
Германия посочи, че в този контекст берлинските летища като една- единствена „летищна система“ не са били в конкуренция едно с друго. Летище Schönefeld е имало допълваща функция за разтоварване на летище Tegel, което е достигнало границите на своя капацитет. Стратегията за нискотарифните превозвачи е била законен метод за непряк контрол на натоварването на трафика. Тази стратегия не е довела до намаляване на броя на пътниците на летище Tegel. Нещо повече, двете летища са могли значително да увеличат броя на своите пътници в годините преди започването на официалната процедура по разследване. Освен това въз основа на географското разстояние, и по-специално с оглед на пътниците на нискотарифните превозвачи с разумно отношение към своите разходи берлинските летища не са били в конкурентни отношения с летищата Leipzig, Dresden, Hamburg или Lübeck.
(121)
Според Германия за изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е било важно да се спечели една авиокомпания като опорен ползвател, която да използва Schönefeld като база. Това е била първата крачка за изграждането на висок обем на трафика на това летище, което е трябвало да направи летище Schönefeld по-привлекателно за други авиокомпании. Ако за летище Schönefeld са били в сила същите условия както за летище Tegel, би било невъзможно да се спечели такъв опорен ползвател, както са показали неуспешните опити през 90-те години на миналия век да бъдат убедени някои авиокомпании да се преместят от летище Tegel на летище Schönefeld. За пренасочването на трафика и ефективното използване на капацитета на Schönefeld е било необходимо да се създадат стимули за въздушен трафик на летище Schönefeld. Чрез осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи авиокомпаниите са получили съответни стимули, към които се е числяла и тарифа за таксите, която е предлагала отстъпки за количество и други финансови стимули.
(122)
Било е необходимо стратегията за нискотарифните превозвачи да бъде осъществена преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г. чрез индивидуални договори с няколко авиокомпании, за да се ограничат колкото е възможно по-бързо причинените от летище Schönefeld загуби и да се постигне една преимуществена позиция на бързо разрастващия се тогава пазар на нискотарифните превозвачи. Във връзка с това Германия посочи, че една официална промяна на тарифата за таксите на едно летище би имала като последствие значителни административни разходи и не би могла да бъде завършена достатъчно бързо, за да се започне с изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи колкото е възможно по-бързо, т.е. в края на 2003 г.
(123)
Германия се обоснова, че чрез вземането на обсъжданите мерки FBS се е държала като инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като бизнес решенията на FBS са се основавали на стратегията за нискотарифните превозвачи и индивидуалните договори са били сключени на базата на солиден бизнес план, който е бил разработен от консултантското дружество. Освен това Германия насочи към оценките, извършени от две одиторски дружества, […] и […], които са били възложени от FBS, за да провери дали принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е бил в съответствие със стратегията за нискотарифните превозвачи и с индивидуалните договори, какъвто се твърди, че е случаят.
(124)
Според Германия одиторите са стигнали до заключението, че както по отношение на управленското решение за стратегическо преустройство, така и по отношение на въвеждането на схема за финансови стимули е могло да се потвърди, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би взел същите решения в една съпоставима ситуация. Относно договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. и посочените в таблица 6 индивидуални договори (с изключение на договора с V-Bird) […] е изчислило съответните капиталови стойности (нетни настоящи стойности („ННС“)), всяка от които е била положителна. Следователно […] е стигнало до заключението, че инвеститор в условията на пазарна икономика би действал точно по същия начин като FBS. Въпреки това от […] са били изразени съмнения по-специално относно първоначално договорения между страните срок на договора с easyJet от 2003 г. […] се е усъмнило във факта, че предвид този срок на договора (десет години с опция за продължаване с нови десет години) предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на подобен договор би взел под внимание влиянието на обмисления договор върху бъдещата експлоатация на летище BER, което е трябвало да бъде открито преди изтичането на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (39). Според […] съществуването на договора с easyJet от 2003 г. е щяло да се отрази отрицателно върху таксите, които FBS би могла да договори с други авиокомпании за използването на летище BER, което би се отразило на рентабилността на бъдещото летище. Германия обаче поясни, че по отношение на първоначално предвидения срок на сключения през 2003 г. договор с авиокомпания easyJet тези съмнения вече не са били съществени, тъй като този договор е бил променен чрез договора за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г. Договорът за изменение е съдържал разпоредба, съгласно която договорът ще бъде в сила до момента на откриване на летище BER, планирано тогава за 2011 г.
(125)
Освен това в своите бележки по становищата на други заинтересовани страни Германия застъпи мнението, че становищата на някои заинтересовани страни относно тарифата за таксите от 2004 г. и относно индивидуалните договори с нискотарифни превозвачи са отчасти погрешни и извадени от контекста. Германия подчерта, че тарифата за таксите за летище Schönefeld е трябвало да стимулира разкриването на нови дестинации и е била недискриминираща, тъй като всяка авиокомпания, която е могла да привлече достатъчен брой пътници или е разкрила нови маршрути или нови честоти на летище Schönefeld, се е възползвала от отстъпките.
6.5. Договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(126)
По отношение на използването на терминал Б от авиокомпанията easyJet Германия посочи, че само една част (24 %) от полезната площ на терминал Б е била наета от easyJet. Това, че използването на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците в един определен участък на терминала е било предоставено на една определена авиокомпания, е било според Германия обичайна практика на международните летища и не е представлявало привилегировано третиране.
(127)
Във връзка с предоставеното на авиокомпанията easyJet на изключително право Германия заяви, че предвид превозвания от easyJet голям брой пътници използването на терминал Б от други авиокомпании е било невъзможно по практически причини, защото капацитетът на терминала вече е бил надхвърлен поради използването от easyJet.
(128)
Освен това Германия посочи, че на други авиокомпании също е било предоставено изключителното използване на определени участъци на терминали на летище Schönefeld. По-специално групата Lufthansa (Condor, SunExpress и Germanwings) първоначално се е възползвала от изключителното използване на терминал Г, когато този терминал е бил построен през 2004-2005 г.
(129)
Освен това Германия се усъмни в становищата на някои заинтересовани страни във връзка с мярка 4 и твърдеше, че назованите от някои от тези заинтересовани страни данни за наема са неверни и необосновани. Наемът, заплащан от авиокомпанията easyJet, е бил определен във връзка с обичайния пазарен наем за летище Schönefeld. Германия застъпи становището, че противно на твърденията на някои заинтересовани страни наемите на летище Schönefeld не биха могли да се сравняват с тези на летище Tegel.
(130)
По отношение на евентуалните предимства за авиокомпанията easyJet, произтичащи от специалната система за обработване и транспорт на багажа на терминал Б, Германия обясни, че тази система е била изработена от същото предприятие като системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A и че тя е била замислена в съответствие със същите технически стандарти. Чрез вграждането на рентгеновата техника системата на терминал Б несъмнено е по-комплексна, от което произтичат по-малкия технически капацитет, по-продължителното време на транспортиране на багажа и по-високата чувствителност на смущения. Следователно системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б представлява в действителност ощетяване на авиокомпания easyJet спрямо авиокомпании, които извършват въздушен трафик през терминал A. Освен това въз основа на разположението на сградите багажът от терминал A може да бъде транспортиран за по-кратко време до чакащия самолет, отколкото от терминал Б. Оттук произтича друго ощетяване за авиокомпания easyJet в сравнение с авиокомпаниите, установени на терминал A.
(131)
Германия изтъкна, че противно на становищата на някои заинтересовани страни системата за обработване и транспорт на багажа за авиокомпания easyJet не е била обновявана. Рентгеновото оборудване е било вградено от съображения за сигурност през 2003 г. само в съществуващата системата за обработване и транспорт на багажа.
(132)
В заключение Германия посочи, че разпределянето на пътникопотока, обработен от авиокомпанията easyJet, на терминал Б е било извършено въз основа на недискриминационни и уместни критерии, действително без предварително публикуване на тръжна процедура, което обаче за такива случаи не се налага нито съгласно германското, нито съгласно правото на Общността. Когато през 2004 г. авиокомпанията easyJet е взела решение да започне летателната експлоатация на летище Schönefeld, е било ясно според Германия, че тази авиокомпания ще има значителен дял от общия трафик на летището. В действителност полетите на авиокомпанията easyJet още през 2004 г. са съставлявали 30 % от целия трафик на летище Schönefeld. Било е подходящо и целесъобразно превозите на авиокомпания easyJet да се съсредоточат на един-единствен терминал, като терминал Б е бил признат за най-подходящия терминал предвид неговия свободен капацитет. Според становището на Германия достъпът на други авиокомпании до летище Schönefeld не е бил нито отказван, нито ограничаван, тъй като летището е предлагало достатъчен капацитет за всички потенциално заинтересовани авиокомпании.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ С ОГЛЕД НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
(133)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавните помощи или помощите, предоставяни от държавни средства, независимо под каква форма, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производствени отрасли, са несъвместими с вътрешния пазар, доколкото засягат търговията между държавите членки.
(134
Критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са кумулативни. За да може да се установи дали при една мярка се касае за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва следователно да бъде изпълнена всяка от следните четири предпоставки. Финансовата помощ:
-
се предоставя от държавата или чрез ресурси на държавата,
-
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите членки.
(135)
В настоящото дело Германия изложи аргумента, че през цялото време FBS е действала като предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е ръководен от съображения за рентабилност, в сравнима ситуация, и следователно от въпросните мерки не е произтекло икономическо предимство, което предприятието не би получило при нормални пазарни условия. Ако тази аргументация действително е вярна, мерките, приведени в действие от FBS, не представляват държавни помощи.
7.1. Принцип на инвеститор в условията на пазарна икономика: общи съображения
(136)
За да прецени дали определен договор, сключен от публично предприятие с трето лице за доставката на стоки или услуги, предоставя на третото лице икономическо предимство, Комисията проверява дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика и е ръководен от съображения за рентабилност, би предприел подобни мерки в сравнима ситуация. Поведението на едно публично предприятие като FBS трябва да се сравни с това на един хипотетичен предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика с оглед на това как би се държал този инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на проблематичната сделка предвид наличната към този момент информация и очакваните развития и независимо от последващите събития.
(137)
Следователно критерият на очакваната рентабилност е от централно значение за въпросното публично предприятие. Това не означава непременно, че инвеститорът трябва да сключи сделка само с оглед на краткосрочната рентабилност, за да не включва сделката държавна помощ. Съгласно решение на Съда поведението на един публичен инвеститор може да бъде сравнено с това на един частен инвеститор, който се ръководи от по-дългосрочни перспективи за рентабилност (40).
(138)
По настоящото дело Комисията провери най-напред дали стратегията за нискотарифните превозвачи, прилагана от FBS от 2003 г., е могла да донесе средно- и дългосрочно положителни резултати и дали би било целесъобразно да се закрие летище Schönefeld от съображения за рентабилност. След това комисията провери всяка отделна мярка, която беше предмет на официалната процедура по разследване, според принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика. Тази проверка показа, че при проучваните мерки не се е касаело за държавни помощи.
7.2. Предварителен анализ: преценка на стратегическите опции на FBS от гледна точна на инвеститор в условията на пазарна икономика
(139)
В раздели 2, 3.1 и 3.2 бяха описани икономическите зависимости, при които FBS е експлоатирала летище Schönefeld в началото на 90-те години на миналия век и през 2003 г.
(140)
Както беше изложено в тези раздели, FBS е експлоатирала също и другите берлински летища Tempelhof и Tegel. Въз основа на особените му условия и градското му разположение летище Tempelhof от самото начало не се е смятало за подходяща инфраструктура за бъдещото разширяване. Tegel е било едно модерно летище, което като цяло е било по-привлекателно от Schönefeld както за авиокомпаниите, така и за пътниците, тъй като е разполагало с модерна инфраструктура и е било разположено по-близо до центъра на града. През 90-те години на миналия век летище Tegel вече е било почти напълно натоварено и не е могло да бъде съществено разширено, за да се предотврати дългосрочният недостиг на капацитет. От друга страна, капацитетът на Schönefeld далеч не е бил изчерпан и летището е могло при необходимост да бъде разширено.
(141)
Втори важен елемент на този фон е била перспективата за създаване на едно-единствено летище за Берлин, което е трябвало да замени всички съществуващи берлински летища и да бъде разположено в Schönefeld. Както е посочено в съображение 14, решението за провеждане на едно такова начинание е било оформено с консенсусното решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург през месец май 1996 г.
(142)
Третият важен елемент е бил неуспешният опит през 90-те години на миналия век част от въздушния трафик на летище Tegel да бъде прехвърлена на летище Schönefeld, както и фактът, че след стагнация през втората половина на 90-те години на миналия век въздушният трафик на летище Schönefeld непрекъснато е намалявал между 2000 г. и 2003 г. През 2003 г. държавните органи е трябвало да си признаят, че приватизацията на берлинските летища се е провалила.
(143)
В резултат на това през 2003 г. органите и FBS са проучили различните налични стратегически възможности за FBS. Както беше описано по-горе, по това време целта за създаването на едно-единствено летище за Берлин, разположено в Schönefeld, като се включи част от съществуващата инфраструктура на Schönefeld, не е била поставяна под въпрос (41). Съответно целта на FBS и на държавните органи е била да намерят оптимална стратегия за летище Schönefeld за периода от 2003 г. до планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Както вече беше изложено в съображение 28, във връзка с това на консултантското дружество е било възложено проучване („проучването на ККД“), в което е била препоръчана стратегия за създаване на стимули за нискотарифни авиокомпании (стратегията за LCC).
(144)
Наред със стратегията за нискотарифните превозвачи (вариант 1) FBS е разполагала с още два варианта - да продължи стратегията, осъществявана до тогавашния момент на летище Schönefeld (вариант 2) или да закрие временно Schönefeld до откриването на новото летище BER (вариант 3).
7.2.1. Съпоставяне на варианти 1 и 2
(145)
Както ще бъде изложено по-долу, за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност, би било целесъобразно да избере вариант 1 пред вариант 2.
Проучването на консултантското дружество
(146)
Както е изложено в съображения 29 и 30, според консултантското дружество по разнообразни структурни причини е съществувал потенциал за съществено разширяване на въздушния трафик в Берлин и в сравнение с други столични летища през 2003 г. Берлин е притежавал още значителен потенциал за установяване и нарастване на трафика на нискотарифните превозвачи.
(147)
Консултантското дружество е направило сравнение между Берлин и други големи градове по отношение на трафика на нискотарифните превозвачи. От него се вижда, че честотите на нискотарифните превозвачи на жител в района на Берлин са били значително по-ниски (0,011), отколкото в други големи европейски градове като Лондон (0,029), Брюксел (0,040), Кьолн (0,030) и Дъблин (0,051). Освен това сравнението е показало, че процентният дял на честотите на нискотарифните превозвачи от общите честоти в Берлин е бил съществено по-нисък, отколкото в други важни европейски градове. Въз основа на тези цифри процентният дял би могъл да се увеличи приблизително от […] на минимум […] и може би дори на […].
(148)
Въз основа на опита в други важни градове консултантското дружество е преценило, че при мерки за разширяване на трафика на нискотарифните превозвачи две трети от допълнителния трафик на LCC биха били „нови пътници“, т.е. пътници, които не биха летели от Берлин, ако чрез въпросните мерки не би било създадено допълнително предлагане от страна на нискотарифните превозвачи (42). Според консултантското дружество е трябвало да се очаква, че една част от тези „нови пътници“ би била „отклонена“ от други транспортни оператори като железопътен или автобусен транспорт.
(149)
На основата на тези анализи съгласно прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи на Schönefeld между 2003 г. и 2005 г. е достигал краткосрочно повишение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно повишение от 300 000 допълнителни пътници годишно между 2005 г. и 2010 г. В резултат на това силно покачване е трябвало да се очаква, че на летище Schönefeld може да бъдат обработени между 3 милиона и 4,2 милиона пътници повече, отколкото през 2003 г. Това е означавало, че през 2010 г. FBS е могла да се надява да постигне общ брой на пътниците между 4,7 милиона и 5,9 милиона на летище Schönefeld (43).
(150)
В допълнение в проучването на консултантското дружество е била оценена подробно осъществимостта на стратегия, насочена към нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, като са били изследвани пречките и факторите, които могат да ограничат успеха на една такава стратегия.
(151)
Първо са били подробно анализирани оперативните изисквания на нискотарифните превозвачи, които се отличават в различни отношения от тези на традиционните авиокомпании. Анализът се основава на ситуацията на редица европейски летища, използвани от нискотарифни превозвачи. Той е показва следните основни изисквания, очаквани от нискотарифните превозвачи:
-
кратки престои на земята (25-30 минути (44)) като най-важно изискване,
-
ограничени до минимум летищни услуги при обработката на пътници и багаж, но висок стандарт на качеството при изискваните услуги,
-
ходене до самолета („Walk-Boarding“) (45) вместо по-скъпото използване на ръкави за пътниците, с кратко разстояние между терминала и перона,
-
проста и функционална инфраструктура без скъпи системи на информационните технологии, интуитивни и прости указатели за движението в рамките на летището,
-
достатъчни транспортни връзки към летището,
-
изключително предоставяне на изходи, гишета за продажба и регистрация и проверка на пътниците, както и предоставяне на достатъчни офис площи за нискотарифните превозвачи.
(152)
Според консултантското дружество летище Schönefeld е могло, общо взето, да изпълни тези изисквания. По-специално на летище Schönefeld в оперативно отношение са били възможни кратковременни престои на земята. Освен това консултантското дружество е подчертало наличието на оптимални транспортни връзки до летището чрез автобусен и релсов транспорт и пътища. Все пак в проучването са били установени различни относително незначителни пропуски и слабости във връзка с Walk-Boarding, изключителното предоставяне на райони от терминала и на офис площи, интуитивните указатели за движението в рамките на летището и отдалечеността между терминалите и пероните. Отчасти предвид решенията, практикувани на други летища и използвани от нискотарифни превозвачи, консултантското дружество е препоръчало редица относително ограничени възможни корекции, за да бъдат изпълнени напълно изискванията на нискотарифните превозвачи, които са били заинтересовани от установяването на своята летателна дейност на летище Schönefeld. Не са били сметнати за необходими големи инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения на съществуващата инфраструктура. В частност е изглеждало възможно в рамките на ограничен брой месеци и при ниски разходи да се добавят допълнителни Walk-Boarding-изходи в района на Walk-Boarding на съществуващата инфраструктура.
(153)
Освен това консултантското дружество е оценило конкурентния натиск, на който би била изложена оперативната дейност на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, ако FBS вземе решение за разширяването по отношение на нискотарифните превозвачи. Консултантското дружество е стигнало до заключението, че конкурентният натиск би бил ограничен, преди всичко защото намиращите се най-близо международни летища, които биха могли да осъществят значителен трафик на нискотарифните превозвачи, като Dresden, Leipzig или Hannover, са твърде отдалечени, за да представляват съществен застрашителен потенциал. Според консултантското дружество това е доказателство, че значителният потенциал за трафика на нискотарифни превозвачи в района на Берлин би могъл в действителност да се реализира на летище Schönefeld.
(154)
Освен това консултантското дружество проучи и анализира различните варианти, с които е разполагала FBS, за да предложи на нискотарифните превозвачи привлекателни летищни такси. Този аспект е бил разглеждан като важен елемент на една възможна стратегия за нискотарифните превозвачи. Действително е безспорно, че въз основа на своята собствена ценова политика по отношение на пътниците, произтичаща от насочената към високи обеми и привлекателни цени стратегия, нискотарифните превозвачи изискват по-ниски летищни такси от летищните оператори. Тъй като при нискотарифните превозвачи освен това често се касае за авиокомпании, предлагащи връзки от типа „точка към точка“ вместо от типа „Hub-and-Spoke“, нискотарифните превозвачи могат много гъвкаво и динамично да разкриват нови въздушни връзки, да прекратяват съществуващи връзки или да повишават или понижават честотите. Така те могат да оказват повече натиск върху летищните оператори, за да постигнат възможно най-ниските летищни такси. Следователно е било ясно, че една стратегия за нискотарифните превозвачи би била осъдена на провал без по-привлекателна система на летищните такси на Schönefeld.
(155)
Вариантите, проучени и оценени от консултантското дружество, са били в частност: i) общо понижаване на летищните такси, ii) отстъпки за количества, iii) диференциация в зависимост от резултата и iv) комбинация от посочените основни варианти. Въз основа на правно проучване и икономическа оценка на тези варианти беше препоръчан подход, състоящ се от комбинацията на общо понижаване на летищните такси, отстъпка за количество за пътническите такси и диференциация при таксите в зависимост от предлаганите услуги, като диференциацията би довела преди всичко до освобождаване от таксите за разполагане при престой на земята под 30 минути. Освен общото понижаване на летищните такси тези мерки са били насочени специално към това да дават предимство само на нискотарифни превозвачи, преместващи се на летище Schönefeld, и не са били предвиждани за авиокомпании, които вече са ползвали Schönefeld. Смисълът на тази стратегия е било привличането на нови авиокомпании без отрицателно влияние върху приходите, които са били генерирани от вече опериращите на Schönefeld авиокомпании.
(156)
Най-накрая консултантското дружество е определило и анализирало различни възможни мерки, с които могат да се повишат необвързаните с въздухоплаването приходи (неавиационни приходи) - особено от експлоатацията на ресторанти и вериги за хранителни стоки, паркинг съоръжения, наветки, рекламни площи и т.н. При тези препоръки са били взети предвид обемът и видът (46) на допълнителния транспорт, който се е очаквал в резултат на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(157)
Консултантското дружество базира своето проучване на солидна методика и проведе подробна оценка, в която бяха взети предвид всички важни фактори. По-специално, задълбочен анализ представлява количественото определяне на потенциала за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи, което се основава на специфичните характерни признаци на района на Берлин, както и на опита на големи летища, служещи като референция. Също така целесъобразно беше проучването доколко конкурентните летища биха могли да попречат на една стратегия за нискотарифни превозвачи, като заключенията от този анализ са показателни. Проучването на изискванията от страна на нискотарифните превозвачи, които може би са били заинтересовани да установяват своята оперативна дейност на летище Schönefeld, както и определянето на мерки, с които Schönefeld би могло изцяло да изпълни тези изисквания, също са солидни. Този анализ действително е систематичен и много подробен. Същото се отнася и за анализа на различните възможни системи за летищни такси, които са имали за цел да бъдат привлечени нискотарифните превозвачи.
(158)
По-нататък би следвало да се посочи, че в рамките на своето проучване консултантското дружество е изготвило редица документи за FBS, които заедно с изготвените от самата FBS документи (включително предварителен план за финансиране от 5 септември 2003 г. с прогнози за рентабилност) са образували основата за решението на FBS. Таблица 8 съдържа преглед на финансовия резултат, който е бил очакван през 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи и въз основа на стратегия, при която FBS би се концентрирала и за в бъдеще върху традиционния трафик (обозначена в проучването на втория експерт като „вариант 1“). По отношение на стратегията за нискотарифните превозвачи са били взети под внимание два сценария, един „песимистичен сценарий“ и един „реалистичен сценарий“, които се различават по размера на очаквания допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи.
Таблица 8
Финансови последици от вариант 1 и вариант 2 по отношение на очаквания марж на печалбата на Schönefeld в периода 2003-2012 г. (в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Марж на печалбата без нискотарифни превозвачи (вариант 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 2 - „песимистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 3 -„реалистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
план за финансиране на FBS.
(159)
Поместените по-горе оценки както за „реалистичния“, така и за „песимистичния“ сценарий са получени от прогнозите за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи, изготвени от консултантското дружество. Тези оценки потвърждават като тенденция, че стратегията за нискотарифните превозвачи води до по-благоприятна финансова ситуация, отколкото хипотетичната ситуация, в която FBS продължава да залага на традиционните авиокомпании. Действително при избора на вариант 1 FBS би трябвало да изхожда от допускането за продължаващи значителни загуби до 2012 г., без да може да намали съществено тези загуби. За разлика от това при осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи е могло да се очаква ясно и постоянно намаляване на загубите, като при „реалистичния сценарий“ от 2009 г. е могло да се разчита на възвръщане на рентабилността.
(160)
Заключенията в проучването на консултантското дружество във връзка със собствените прогнози на FBS биха били разглеждани като солидна основа за стратегическо решение от предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност. За един такъв предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика следователно би било целесъобразно да избере вариант 1 вместо вариант 2.
Проучването на първия експерт
(161)
Както вече беше посочено, FBS е възложила на одиторското дружество […] („първи експерт“) проучване („проучване на първия експерт“), за да подложи на стрес тест материалите, на които се е основала FBS при вземането на решението относно стратегията за нискотарифните превозвачи. В проучването, завършено през 2007 г., беше направено заключението, че от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика е целесъобразно стратегията за нискотарифните превозвачи да се въведе със съответната тарифа за таксите, т.е. с тарифата за таксите от 2004 г. Като основа за анализа първият експерт е използвал редица документи от 2003 г., и по-специално план за финансиране, изготвен от FBS за периода от 2004 г. до 2012 г., както и документи, изготвени от консултантското дружество в рамките на неговото проучване за FBS.
(162)
Заключенията на първия експерт съответстват на заключенията в проучването на консултантското дружество. Дори и проучването на първия експерт да не е меродавно за преценката на Комисията, то представлява допълнителен елемент, който потвърждава, че за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би било целесъобразно избере вариант 1 пред вариант 2.
Заключение
(163)
С оглед на предходните съображения се прави заключението, че за предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност на мястото на FBS, би било целесъобразно през 2003 г. за избере вариант 1 вместо вариант 2.
7.2.2. Вариант 3 в сравнение с варианти 1 и 2
(164)
Както вече беше споменато, закриването на летище Schönefeld (вариант 3), поне до откриването на летище BER, е било възможен вариант за FBS. FBS би е могла да вземе това решение не едва през 2003 г. (годината, в която FBS е взела решението за въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи), а също така по-рано или по-късно. От наличните документи става ясно, че FBS вероятно никога не е вземала сериозно под внимание този вариант, поне не и от сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата през 1992 г. Освен това предимствата на този вариант не са били анализирани в проучването на консултантското дружество.
(165)
За да се прецени дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би определил този вариант като по-благоприятен в сравнение с варианти 1 и 2, е важно да се вземе под внимание проектът BER. Както е представено в съображение 14, планирането на изграждането на едно-единствено летище в Берлин е започнало през януари 1992 г., а на 20 юни 1993 г. е било оповестено, че районът южно от Schönefeld в съседство със съществуващото летище е включен в подбора като едно от възможните местоположения за инфраструктурата на новото летище BER. Така още през 1992 г./1993 г. вариантът за разполагането на единственото ново летище за Берлин в Schönefeld е бил нещо повече от неясна възможност. С консенсусното решение, подписано между федералното правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург на 28 май 1996 г., тази възможност се е превърнала в реалност, която оттогава никога не е била поставяна под въпрос.
(166)
В този контекст закриването на летище Schönefeld би донесло на един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, редица сериозни вреди. Първо трябва да се припомни, че докато летище Tempelhof постепенно е прекратявало оперативната си дейност, Tegel от 90-те години на миналия век е оперирало все повече на границата на своя капацитет. Освен това, както показва таблица 1, трафикът на летище Tegel значително се е увеличил от този период (47). Летище Tegel не е могло по никакъв начин да се справи с целия трафик в района на Берлин. Летище Schönefeld е било необходимо, за да се осигури достатъчен летищен капацитет в Берлин и закриването на Schönefeld би довело до съществен недостиг. Действително между 1991 г. и 2003 г. на летище Schönefeld са били обработени между 13 % и 20 % от целия пътнически въздушен транспорт в Берлин. От Schönefeld е имало нужда преди всичко в пиковите часове, т.е. в часовете, в които в Берлин е трябвало да се обработят голям брой чартърни полети. Освен това летище Schönefeld е било абсолютно необходимо и за товарните полети, тъй като Schönefeld за разлика от Tegel има лиценз за 24-часово опериране и следователно там може да се изпълняват и нощни полети. Освен това летищата Tegel и Tempelhof не са могли да бъдат разширени така, че да бъде преодолян дългосрочно недостигът на капацитет (48).
(167)
Към това се прибавя и фактът, че самото летище Schönefeld е разполагало със значителен свободен капацитет и следователно е могло да обработва допълнителен трафик. Както показва таблица 1, функционирането на летище Schönefeld е давало възможност за явно увеличаване на берлинския въздушен трафик с течение на времето, и особено след въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи през 2003 г. Действително трафикът в Берлин между 2003 г. и 2006 г. се е увеличил от 13,3 милиона на 18,4 милиона пътници, като над 80 % от това увеличение са били поети от летище Schönefeld. По тази причина закриването на летище Schönefeld би отнело на Берлин не само една съществена част от съществуващия трафик, но и значителен потенциал за растеж.
(168)
Перспективата, че закриването на едно летище би могло да доведе до недостиг на капацитет в района, в който е установено летището, и да ограничи възможностите за увеличаване на въздушния трафик в този район, сама по себе си не би разубедила непременно един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който се ръководи по-скоро от съображения за рентабилност, отколкото от публични политически цели. В настоящия случай обаче закриването на летище Schönefeld и произтичащите от това последици за целия капацитет на летищната инфраструктура в района на Берлин и следователно за целия въздушен трафик в този район биха се отразили в значителна степен върху трафика на летище BER в качеството му на единственото бъдещо летище в района на Берлин в началото на неговата експлоатация. При едно закриване на Schönefeld летище BER би започнало своята експлоатационна дейност при много по-неблагоприятни търговски условия, т.е. с един значително по-нисък трафик, отколкото ако Schönefeld продължи да извършва своята дейност. Този факт би възпрял един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS от закриване на летище Schönefeld, тъй като закриването би се отразило на рентабилността на предприятието.
(169)
Ако Schönefeld е било закрито преди откриването на летище BER FBS е трябвало да създаде целия първоначален трафик на BER. За тази цел тя е трябвало да убеди опериращите на летище Tegel авиокомпании да преместят оперативната си дейност на новото летище (вместо само да прекратят експлоатация). Освен това FBS е трябвало да убеди авиокомпании, които не са летели до Берлин, да започнат летателна дейност в Берлин. Една такава ситуация би била значително по-неблагоприятна, отколкото ако Schönefeld би продължило да е в експлоатация при откриването на летище BER. При този сценарий един съществен дял от първоначалния трафик на новото летище би бил създаден по „естествен“ начин чрез вече опериращи на летище Schönefeld авиокомпании, както и чрез авиокомпании, които е могло да бъдат спечелени от 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(170)
Освен това закриването на летище Schönefeld би оказало голямо влияние върху проекта BER, свързано с управлението. Закриването на летище Schönefeld би означавало оттегляне на оперативния му лиценз. Следователно за новото летище биха били необходими съвършено нова процедура на планиране и напълно нов оперативен лиценз. За разлика от това при едно продължаване на експлоатацията на летище Schönefeld за откриването на BER би било необходимо само разширяване на оперативния лиценз на Schönefeld. Това би довело до значително по-прост процес на управление с отчетливо по-ниски разходи, по-нисък разход на време и значително по-ниска степен на несигурност по отношение на изхода на процеса. В случай на една напълно нова процедура на планиране и нови оперативни лицензи неясният изход от оценката на въздействието върху околната среда на проекта би представлявал особено висок фактор на несигурност. Освен това е налице единодушие за това, че с оглед на общественото одобрение един напълно нов проект за летище е значително по-деликатен въпрос, отколкото само разширяването на вече използвани летищни инфраструктури.
(171)
Прекратяването на експлоатацията на летище Schönefeld би довело също така до разходи с оглед на освобождаването на работници, както и на необходимите по-късно при откриването на летище BER привличане, назначаване и обучение на нови служители. Това би довело до допълнителни разходи и оперативни затруднения в сравнение със сценарий, при който персоналът на летище Schönefeld би бил непосредствено на разположение, за да бъде използван при откриването на новото летище.
(172)
Количественото определяне на изложените по-горе аспекти е много трудно преди всичко поради това, че те се отнасят до кратко-, средно- и дългосрочната икономическа ситуация на едно бъдещо летище. Безспорно е обаче, че тези аспекти влияят съществено върху икономическите условия за откриването и експлоатацията на летище BER, както и върху осъществимостта на проекта, който е от голямо стратегическо значение за FBS. По тази причина тези отрицателни обстоятелства, дори на качествена основа, трябва да се разглеждат като достатъчно сериозни и поради това те надхвърлят евентуалните предимства, които би довело до закриването на летище Schönefeld под формата на спестявания при фиксираните разходи. Това е в сила особено тогава, когато е могло да се очаква, че една стратегия, насочена към разширяването на трафика на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, би довела до положителни търговски резултати.
7.2.3. Заключение от предварителния анализ
(173)
Предвид на гореизложеното се прави заключението, че от гледна точка на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, не би било целесъобразно летище Schönefeld да се закрие между 1992 г. и откриването на летище BER. Освен това един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би взел решение в полза на първия от трите стратегически варианта, които са били на разположение през 2003 г., т.е. в полза на стратегията за нискотарифните превозвачи, а не на варианти 2 или 3. Като част от тази стратегия той би предложил привлекателни летищни такси за нискотарифните превозвачи (и/или финансови стимули за намаляване на разходите за летищните такси), за да ги спечели да се установят на летище Schönefeld.
7.3. Оценка на договора за управление и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(174)
В решението за откриване Комисията си зададе въпроса дали с оглед на трайните загуби на летище Schönefeld поведението на FBS е било като поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е покривала загубите, понесени на нивото на групата FBS на летище Schönefeld, чрез печалбите, генерирани от експлоатацията на Tegel и Tempelhof (49).
(175)
Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е бил подписан на 6 август 1992 г., т.е. много преди публикуването на съдебното решение по делото Aéroports de Paris (50) на 12 декември 2000 г. По тази причина Германия е могла с право да се основе на това, че финансирането на летищната инфраструктура не е представлявало държавна помощ; съответно не е било необходимо Комисията да бъде уведомена за тези мерки. От това следва, че Комисията не може понастоящем въз основа на разпоредбите за държавните помощи да поставя под въпрос правомерността на мерките за финансиране, които са били предприети преди решението по делото Aéroports de Paris (51), т.е. преди 12 декември 2000 г. (52) Поради това само от посочената по-горе дата договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата би могъл потенциално да представлява държавна помощ. Следователно времевата рамка на проучването на Комисията относно тази мярка е ограничена върху периода от 12 декември 2000 г. до деня на откриването на официалната процедура по разследване.
(176)
Както беше обяснено от Германия, сключването на договори за управление и прехвърляне на печалбата в рамките на една група от предприятия е обичайна бизнес практика, особено от съображения, свързани с корпоративния данък. Освен това е обичайно „уравняването“ на загуби и печалби, възникнали в различни предприятия от една и съща група. Това може да стане под формата на договор за прехвърляне на печалбата, както и като чисто изплащане на дивидент от дъщерните дружества на дружеството майка. В това отношение самият факт, че през 1992 г. групата FBS е сключила договор за управление и прехвърляне на печалбата и той продължава да е в сила, не може да се разглежда като държавна помощ.
(177)
Във връзка с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията вече обясни: „(…) че за предприемаческите инвестиционни решения е необходима голяма свобода на решенията. Принципите [принцип на инвеститора, действащ в условията на пазарна икономика] трябва обаче да намират приложение тогава, когато е напълно извън съмнение, че няма друго правдоподобно обяснение за предоставянето на публични средства освен това да бъдат смятани за предоставяне на помощ. Те биват прилагани и тогава, когато в едно държавно холдингово дружество нерентабилни части на дружеството биват субсидирани от рентабилни части на дружеството. Това се случва в частни предприятия, когато съответното предприятие следва стратегически план с перспектива за по-дългосрочно реализуеми печалби или когато кръстосаното субсидиране представлява като цяло общо предимство за групата предприятия. В случаите на кръстосано субсидиране в държавни холдингови дружества Комисията ще взема под внимание подобни стратегически цели“ (53).
(178)
Следователно в този случай кръстосаното субсидиране не може да бъде разглеждано като предоставяне на предимство на летище Schönefeld, ако то е част от стратегически план с по-дългосрочно реализуеми печалби или ако то представлява предимство за групата FBS като цяло.
(179)
С оглед на всички причини, изложени в раздел 7.2.2, поне от 1992 г. и следователно дълго време преди решението по делото Aéroports de Paris (54) е било ясно, че е било целесъобразно да се запази експлоатацията на летище Schönefeld вместо то да бъде закрито, дори и ако то би генерирало загуби за много години напред. Закриването на Schönefeld би причинило на летище BER (което като бъдещо единствено летище на Берлин е трябвало да носи печалби поне дългосрочно) дори тежка икономическа вреда и освен това би поставило под съмнение осъществимостта на този важен стратегически проект. Решението да се построи едно-единствено летище в Берлин се е основавало не само на съображения относно използването на площта и околната среда, но е отчело и очакваното увеличение на трафика и повишаващите се приходи. Както е посочено в решението на Комисията относно разрешението за държавни помощи за летище BER, успехът е зависел от очакваното увеличаване на пътниците в Берлин (55) на едно-единствено летище (56). За поддържането на експлоатацията на Schönefeld и евентуално с цел да се превърне Schönefeld в рентабилно летище (най-напред, като бъдат насърчени авиокомпаниите да установят оперативната си дейност на Schönefeld, и впоследствие, чрез изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи), е трябвало да бъде осигурена рентабилността на летището, като част от реализираните печалби на Tegel и Tempelhof са били използвани за финансирането на Schönefeld. Следователно кръстосаното субсидиране в този случай е част от „стратегически план/планове с перспективата за по-дългосрочно реализуеми печалби“ и представлява във всеки случай за групата FBS като цяло дългосрочно предимство в сравнение с една хипотетична ситуация, в която летище Schönefeld би било закрито. FBS е могла да очаква, че тези дългосрочни предимства - успешното откриване и печелившата експлоатация на едно-единствено ново летище за района на Берлин (както и очакваните печалби от експлоатацията на Schönefeld след няколко години на практическо прилагане на стратегията за нискотарифните превозвачи - ще надхвърлят загубите, натрупани от Schönefeld преди откриването на летище BER.
(180)
Следователно групата FBS не е предоставила икономическо предимство на летище Schönefeld чрез сключването и продължаването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и чрез запазването на експлоатацията на Schönefeld (57). Сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и неговото изпълнение от 12 декември 2000 г. следователно не представляват държавна помощ.
7.4. Договори между FBS и определени авиокомпании: предварителни бележки
(181)
Преди оценката на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании, е целесъобразно да бъдат направени няколко предварителни забележки, особено в светлината на решението на Съда по случая Charleroi („решение по дело Charleroi“) (58), което беше обявено, след като беше открита официалната процедура по разследване в настоящия случай.
7.4.1. Прилагане на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании
(182)
Някои заинтересовани страни твърдяха по същество, че засегнатите договори са осигурили на съответните авиокомпании икономическо предимство, тъй като предлаганите с тези договори условия са се отклонявали от действащия на летище Schönefeld общ регламент за летищни такси, съответно тъй като не на всички авиокомпании без изключение са били предложени същите условия.
(183)
Повдигнатият чрез тези аргументи важен въпрос е следният: ако за едно летище, чийто оператор е публично предприятие, е в сила публична система на таксите и ако операторът на летището предлага отстъпки върху тези такси или финансови стимули със същия ефект като тези отстъпки (59), създават ли тези отстъпки и стимули (60), сами по себе си и при всички обстоятелства икономическо предимство на съответните авиокомпании?
(184)
Отговорът на този въпрос е отрицателен. В решението по делото Charleroi, в което по-специално става дума за това, че регионът Валония е предложил на една авиокомпания отстъпка на летище, за което регионът е притежавал правомощия да определя летищните такси, Съдът постанови следното: „Самото обстоятелство, че в конкретния случай регионът Валония има регулаторни правомощия за определяне на летищните такси, не изключва, че проверката на една система за отстъпки за тези такси, тъй като тя може да бъде въведена от частен икономически оператор, трябва да бъде извършена според принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика.“ (61). От това следва, че отстъпките върху летищни такси (или финансови стимули, които намаляват нетния паричен поток от авиокомпаниите към летищния оператор) не представляват автоматично икономическо предимство. За да може да се оцени дали случаят е такъв, трябва да се провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарната икономика и ръководен от съображения за рентабилност, би предоставил на конкретната авиокомпания подобни отстъпки или стимули (62).
(185)
За един разумен инвеститор, който действа според принципите на пазарната икономика и е оператор на летище, може да има много причини да не предложи на всички авиокомпании същите условия. В частност може да бъде целесъобразно да се предоставят на авиокомпаниите, които осигуряват на летището голям пътникопоток, определени финансови стимули (също и под формата на маркетингови субсидии) и специални отстъпки върху публикуваните летищни такси. Такива изгодни условия могат да бъдат обективно оправдани от очаквания допълнителен трафик и с оглед на приходите от необвързани с авиацията дейности, генерирани чрез този допълнителен трафик (63). Допълнително основание представлява това, че маржът на пътник, който се получава от заплащаните от авиокомпанията летищни такси, може да бъде значителен в абсолютна стойност в светлината на пътникопотока, за който става въпрос, дори ако този марж бъде намален чрез отстъпките и финансовите стимули.
(186)
Един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, може да вземе предвид многобройни фактори при определянето на условията, предложени на авиокомпаниите. Те включват не само очаквания допълнителен трафик, но и момента, в който се водят преговорите за договора с авиокомпанията (както и ситуацията, в която се намира по това време летището особено с оглед на натоварването на капацитета му), маршрутите, които авиокомпанията възнамерява да обслужва (64), оперативните изисквания на авиокомпанията на летището, вида на необходимите на летището услуги и техните признаци, натиска, оказван от авиокомпаниите по време на преговорите (65), и т.н.
(187)
За един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, следователно може да бъде оправдано да предложи различни условия по отношение на летищните такси и финансовите стимули на различните авиокомпании, било то под формата на двустранни договори или под формата на системи за отстъпки и стимули, съдържащи се в правните актове за определяне на таксите (66). За целите на оценката, дали такива отстъпки и финансови стимули представляват икономическо предимство, трябва да се установи дали към момента на вземането на решение да предложи отстъпките и стимулите летищният оператор е могъл, преценявайки разумно, да изхожда от факта, че това решение е изгодно, или с други думи, че в сравнение с хипотетичната ситуация то води до по-висока печалба (или по-ниски загуби).
(188)
Освен това в противовес на твърденията на някои заинтересовани страни за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика няма причини да гарантира по отношение на условията, които един летищен оператор предлага на авиокомпаниите чрез двустранни договори (например специални субсидии за откриването на нови маршрути) и които не произтичат от съдържащите се в публикувана тарифа за таксите общи системи за отстъпки и стимули, че тези условия се базират на общи и прозрачни критерии, които се отнасят за всички авиокомпании. При договарянето на двустранно споразумение с една авиокомпания от един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика се очаква да не се ръководи от редица предварително определени прозрачни критерии, които ограничават неговата свобода на действие при преговорите, а по-скоро да прецени всички важни аспекти на предложените от авиокомпанията услуги. По тази причина не са от значение изложените от някои заинтересовани страни мнения по делото по отношение на липсващата прозрачност на предложените от FBS отстъпки и финансови стимули в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.4.2. Законосъобразност на тарифата за таксите от 2004 г. и на двустранните договори между FBS и различни авиокомпании съгласно националното право
(189)
Въпросът, дали Тарифата за таксите от 2004 г. е влязла в сила съгласно националното право или не, е несъществен в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, дори да е важен съгласно германското право. Фактът, че една направена отстъпка върху общоприложими летищни такси или финансов стимул със сравним ефект под формата на двустранен договор, а не в рамките на една обща система, съдържаща се в публикувана тарифа за таксите, е несъществен. Факт е, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика може да вземе решение да предостави отстъпки или стимули чрез единия от двата механизма и рентабилността на едно такова решение не зависи от избрания механизъм. Следователно е от значение въпросът дали условията, предложени от FBS на определени авиокомпании, са резултат от самото прилагане на действаща приложима тарифа за таксите или от двустранни споразумения.
(190)
Освен това въпросът дали съгласно националното право FBS е била оправомощена да сключи двустранни договори, в които се определят условията, които се различават от действащата тарифа за таксите (67), също така е без съществено значение. По този въпрос в решението по делото Charleroi Съдът констатира: „(…) не е необходимо да се взема под внимание съвместимостта на поведението на институция, предоставяща държавна помощ, с националното право, когато става въпрос за това дали тази институция е действала съгласно принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, или е предоставила икономическо предимство в нарушение на член 87, параграф 1 от Договора за създаването на ЕО“ (68).
7.4.3. Въздействия на условията, предложени на авиокомпаниите, опериращи на летище Tegel
(191)
В становищата на някои заинтересовани страни беше изложен аргументът, че опериращите на летище Schönefeld авиокомпании са субсидирани от опериращите на летище Tegel авиокомпании чрез по-ниски летищни такси и други изгодни условия. Това предполагаемо кръстосано субсидиране е резултат от това, че FBS компенсира ефекта на ниските такси на летище Schönefeld чрез високи такси на летище Tegel.
(192)
В тези становища се твърди, че предлаганите на летище Schönefeld условия не биха представлявали държавна помощ само ако съответстват на условията на летище Tegel.
(193)
Това обаче не е така. Първо, летище Tegel и летище Schönefeld се различават не само във връзка с летищните такси, а в много отношения, преди всичко предвид вида инфраструктура на летището и разстоянието от центъра на града. Поради това, сравнени едно с друго, те не могат да бъдат разглеждани като пълни заместители. Това се потвърждава от неуспешния опит да бъдат привлечени авиокомпании да преместят авиационната си експлоатация от летище Tegel на летище Schönefeld преди изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(194)
Освен това авиокомпаниите не са „принудени“ да оперират от Tegel или Schönefeld. Освен това авиокомпаниите разполагат с още два варианта: да не оперират нито от Tegel, нито от Schönefeld или да използват тези летища с по-нисък капацитет (и да използват своите самолети и екипажи по други маршрути освен от Берлин, тъй като опитът сочи, че нискотарифните превозвачи могат много бързо да нагодят своя капацитет спрямо нови пазарни условия). Следователно всеки опит от страна на FBS да наложи на една авиокомпания, която обмисля да започне летателна дейност на летище Schönefeld, същите условия като на летище Tegel, би могъл да доведе до това авиокомпанията да се откаже от плановете си и да реши да не оперира нито от Schönefeld, нито от Tegel или да предлага по-малко полети от Берлин.
(195)
Следователно за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало причини при определянето на таксите за летище Schönefeld да вземе под внимание условията, преобладаващи на летище Tegel. Въз основа на същите съображения и с оглед на ограниченото икономическо значение, на намаляването или на закриването на Tempelhof за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало също така никаква причина да вземе под внимание условията на Tempelhof при определянето на таксите на Schönefeld.
7.4.4. Прилагане на принципа на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между летището и авиокомпаниите
(196)
Комисията констатира, че въпросните договори трябва да се разглеждат като част от стратегията за нискотарифните превозвачи, която е имала за цел да доведе до положителни стопански резултати за летище Schönefeld в средносрочен и в дългосрочен план.
(197)
За оценката, дали един от проблематичните договори предоставя икономическо предимство, трябва да се изследва дали към момента на сключването на договора един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би изходил от това, че чрез конкретния договор може да бъде постигната по-висока печалба, отколкото би било възможно по друг начин. Тази по-висока печалба се изчислява чрез разликата между вероятно постигнатите чрез договора увеличени приходи (т.е. разликата между приходите, които биха били постигнати, ако се сключи договорът, и приходите, които биха били постигнати без наличието на договор) и вероятно произтичащите от договора увеличени разходи (т.е. разликата между разходите, които биха възникнали, ако договорът би бил сключен, и разходите, които биха възникнали без договор); полученият паричен поток трябва да се намали чрез съответен сконтов лихвен процент.
(198)
Освен това в настоящото разследване трябва да се вземат предвид всички важни увеличени приходи и разходи във връзка със сделката. Различните елементи (отстъпки върху летищни такси, субсидии за маркетинг, други финансови стимули) не бива да бъдат оценявани отделно. За тази цел трябва да се има предвид следният пасаж от решението по делото Charleroi: „В рамките на прилагането на критерия за частния инвеститор една търговска сделка (…) трябва да бъде разглеждана в нейната цялост, за да се провери дали държавната институция и контролираната от нея институция като цяло са имали поведението на пазарно ориентирани икономически субекти. Комисията трябва при оценяването на спорните мерки да вземе предвид всички съответни аспекти на спорната мярка и нейния контекст […]“ (69).
(199)
Очакваните увеличени приходи трябва да включват по-специално приходите от летищните такси, като се вземат предвид отстъпките и очакваният допълнителен трафик вследствие на сключването на договора, както и вероятните необвързани с въздухоплаването приходи, генерирани в резултата на допълнителния трафик. Очакваните увеличени разходи трябва да включват предимно всички увеличени оперативни и инвестиционни разходи, които не биха възникнали, ако договорът не би бил осъществен; освен това увеличените разходи трябва да включват разходите за маркетингови субсидии и за други финансови стимули.
7.5. Оценка на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (мярка 2)
(200)
Договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. беше сключен преди влизането в сила на Тарифата за таксите от 2004 г. за първоначален срок от 10 години с опцията договорът да бъде продължен с нови десет години.
(201)
Германия представи документи, от които се виждат предварително изготвените финансови прогнози за проекта, които се опират по-специално на прогнозите на FBS от 17 декември 2003 г., т.е. преди сключването на договора между FBS и авиокомпанията easyJet на 19 декември 2003 г. (вж. във връзка с това съображение 37). FBS е изхождала от това, че в периода от 2004 г. до 2012 г. договорът би донесъл годишно увеличение на нейната оперативна печалба и че през 2010 г. би била достигната оперативната точка на рентабилност (break-even).
Таблица 9
Прогнози на FBS относно допълнителната оперативна печалба вследствие на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. (в млн. EUR)
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Оперативна печалба без easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Допълнителна оперативна печалба с easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо оперативна печалба
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Комисията разглежда тези прогнози и залегналите в тях предположения като солидна основа за подписване на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(203)
Очакваните прогнози за трафика въз основа на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. са били изчислени на базата на броя самолети, които авиокомпания easyJet е следвало в съответствие с договора да разположи за местопребиваване на летище Schönefeld с течение на времето, както и на базата на фактор на натоварване от […], който се явява правдоподобен с оглед на обичайните фактори на натоварване на нискотарифните превозвачи.
(204)
В бизнес плана бяха взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително за обвързаните и необвързаните летателната дейност категории приходи, и разходите за финансовите стимули за авиокомпанията easyJet. В тези прогнози бяха отчетени по-специално допълнителният трафик и допълнителните движения на въздухоплавателни средства, които са били очаквани въз основа на договора и на договорните условия.
(205)
За да бъде подложено това стратегическо решение на стрес тест, накрая FBS възложи на одиторската фирма […] („втори експерт“) да провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би подписал този договор през 2003 г. В тази експертиза („проучване на втория експерт“), която е била приключена през 2007 г., обект на проучване бяха и договори с други авиокомпании.
(206)
Вторият експерт базира своя анализ на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. на прогнозите на FBS, споменати в съображение 158.
(207)
Вторият експерт провери подробно солидността на изготвените от FBS прогнози за приходите и разходите и въз основа на информацията, която е била на разположение към момента на сключването на договора, и предприе корекции в предположенията на FBS, когато е бил на мнение, че те са неуместни.
(208)
Във връзка с това вторият експерт предприе корекция в бизнес плана, за да включи инвестиционни разходи в размер на […] млн. EUR за създаването на допълнителни перони за авиокомпанията easyJet на терминал Б. По-нататък са били извършени корекции, за да се вземе предвид фактът, че прогнозите на FBS са се основавали на проект на договора с easyJet, който не е съвпадал напълно с окончателно подписания договор. Впоследствие вторият експерт предприе корекции в бизнес плана, за да осигури съответствие в пълен обем между бизнес плана и условията на подписания договор.
(209)
Освен това вторият експерт е изчислил на базата на прогнозите на FBS (с посочените по-горе корекции) капиталовата стойност (нетна настояща стойност) на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. за периода 2004-2007 г. към стойността на 30 декември 2003 г. Капиталовата стойност на един динамичен ред от очаквани парични потоци (входящи и изходящи плащания) се определя като намалената сума на отделните очаквани парични потоци по време на съответния период. Капиталовата стойност е икономически показател, който предприятията използват за оценка на рентабилността на един проект. Вторият експерт е изчислил съвкупната капиталова стойност на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. в края на всяка година до изтичането на договора. За тази цел вторият експерт е изчислил приложимия за сконтирането на паричните потоци сконтов лихвен процент по класическия метод на модела за ценообразуване на капиталовите активи (Capital Asset Pricing Model, CAPM) (70), така че сконтовият лихвен процент е отразявал по по-ефективен начин капиталовите разходи на FBS през 2003 г.
(210)
Получените капиталови стойности са дадени в таблица 10:
Таблица 10
Капиталови стойности на паричните потоци, очаквани вследствие на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
Съвкупни капиталови стойности в края на годината (стойност към 30 декември 2003 г.):
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
2022 г.
2023 г.
2024 г.
Капиталова стойност
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(в млн. EUR)
Източник:
Проучване на втория експерт.
(211)
Всички тези капиталови стойност са положителни и потвърждават, че сключването на договора с авиокомпания easyJet през 2003 г. е било целесъобразно.
(212)
Вторият експерт е отбелязал в своя доклад, че ефектът на договора в първоначалния му вариант, т.е. за срок от десет години с опцията да бъде продължен с нови десет години, за летище BER не е бил взето предвид от FBS през 2003 г., когато е било подложено на проверка сключването на договора. Според втория експерт договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. с неговите първоначални условия би трябвало е в сила дълго време след планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Освен това този договор е предвиждал условия, които очевидно са били по-изгодни, отколкото условията в общата тарифа за таксите, планирана за летище BER при неговото откриване. Следователно според втория експерт е съществувал рискът, че съществуващият договор с авиокомпания easyJet от 2003 г. би могъл да доведе до това други авиокомпании да поставят FBS под значителен натиск, за да намалят разликата между общите такси, действащи на летище BER, и договорените с easyJet такси. През 2003 г. този риск без съмнение е бил изключително нисък, трудно предвидим с оглед на бързо променящия се пазар на нискотарифните превозвачи и изобщо не е било възможно той да бъде определен в количествено изражение. В действителност този риск никога не се е осъществил. Договорът за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г., който е трябвало да изтече към момента на откриване на летище BER, е заменил договора с easyJet от 2003 г.
(213)
Второто проучване следователно потвърждава, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, би сключил договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
(214)
В заключение трябва да се констатира, че договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. не съдържа държавна помощ.
7.6. Оценка на договорите с други авиокомпании (мярка 3)
(215)
Решенията на FBS за сключването на договори с авиокомпаниите Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle и Aer Lingus са се основавали също така на предварителни прогнози за увеличения трафик, както и за увеличените приходи и разходи, според които сключването на тези договори е било рентабилно.
(216)
За всеки от тези договори прогнозите за очаквания трафик са били изчислявани на базата на броя движения на въздухоплавателни средства и на защитими предположения по отношение на техния коефициент на натоварване, очаквани с оглед на планираната дейност на авиокомпаниите. В тези прогнози са били взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително на обвързаните и на необвързаните с летателната дейност категории приходи, и разходите за предлаганите от FBS финансови стимули за авиокомпаниите.
(217)
Както в случая с договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. предварителните прогнози на FBS бяха подложени на стрес тест от втория експерт. Стрес тестът е показал, че сключването на договор с тези авиокомпании би довело за в бъдеще при всеки договор за всяка година от общия срок на договора до увеличени приходи, които биха надхвърляли увеличените разходи (въпреки други по-скоро предпазливи заключения). Това заключение е резултатът от анализа, който вторият експерт е извършил за всеки договор на базата на тези коригирани прогнози, които са в пълно съответствие с методиката, описана в разделите 7.4.4. и 7.5. Вторият експерт е основал своята проверка и корекции изключително на данните и прогнозите, с които е разполагала FBS към момента на проверката на сключването на договора.
(218)
Таблица 11 съдържа предварителните капиталови стойности, изчислени от втория експерт за осем от общо деветте въпросни договора за периода на предвидения срок на договора, към момента на съответното сключване на договора.
Таблица 11
Капиталови стойности на договорите между FBS и различни нискотарифни превозвачи
Авиокомпания/договор
Предвиден срок на договора
Капиталова стойност за срока на договора
(в EUR)
Ryanair (първи договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
[…]
Ryanair (втори договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Germanwings (първи договор)
26 октомври 2003 г. до 31октомври 2006 г.
[…]
Germanwings (втори договор)
1май 2004 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Volare
26 октомври 2003 г. до 31 март 2007 г.
[…]
Icelandair
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Aer Lingus
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Източник:
проучване на втория експерт.
(219)
Както е видно от таблицата, всички капиталови стойности са положителни. По тази причина за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би било целесъобразно да приеме условията на тези договори към момента на тяхното подписване.
(220)
За договора с V-Bird (71) не беше изчислявана капиталова стойност. Според втория експерт за този договор не е бил на разположение предварително изготвен бизнес план. Условията на този договор обаче са много подобни на условията на сключения договор с авиокомпанията Volare. Двата договора са били сключени почти едновременно за приблизително еднакъв срок (три и половина или съответно четири години). Двата договора са предвиждали прилагането на Тарифата за таксите от 2003 г. за определянето на летищните такси, както и същия стимул под формата на субсидия в размер на съответно […] EUR за Volare и за V-Bird. Определените в двата договора оперативни условия предвиждаха много подобен брой движения на въздухоплавателни средства и същия тип самолети. Освен това към момента на сключването на тези договори е било правдоподобно предположението, че двете авиокомпании биха имали подобен фактор на натоварване. Следователно произтичащият от тези договори увеличен трафик е бил сравним. И на последно място, за двата договора е могло да се предположи, че те съответстват на аналогични увеличени експлоатационни разходи за FBS. С оглед на аналогията между тези два договора е било приемливо заключението, че договорът с авиокомпанията V-Bird съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(221)
Авиокомпания V-Bird прекрати летателната си дейност на 8 октомври 2004 г. и подаде заявление за обявяване в несъстоятелност, на която е даден ход на 18 октомври 2004 г. V-Bird е била ликвидирана в началото на месец януари 2005 г. Следователно вече не съществува предприятие, което би получило преки или непреки облаги от потенциална държавна помощ във връзка с договора с авиокомпания V-Bird.
(222)
С оглед на гореизложеното никой от договорите, включени в таблица 6, не съдържа държавна помощ.
7.7. Оценка на договора за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(223)
Някои заинтересовани страни бяха на мнение, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е дал на easyJet правото на изключително ползване на терминал Б на летище Schönefeld, а на други авиокомпании е отказан достъпът до терминал Б.
(224)
Както е представено в съображение 55, в периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис помещения и гишета за регистрация и проверка на пътниците, което съответства на 24 % от общата площ на терминал Б. Обществените пространства на терминал Б (коридори, зали и кафене) са достъпни и за пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделение между терминал Б и терминал А.
(225)
Предоставянето на зони за регистрация и проверка на пътниците на определени авиокомпании и даването на права за брандинг и рекламни права за тези авиокомпании в заобикалящите пространства в непосредствена близост е обичайна практика на европейски и международни летища и такива споразумения са широко разпространени.
(226)
Особено когато една авиокомпания или обединение на авиокомпании превозва значителен брой пътници от или до определено летище, е целесъобразно от оперативна (а следователно и от бизнес) гледна точка техните дейности да бъдат съсредоточени на един-единствен терминал. По този начин се оптимизират оперативните процеси както на летището, така и на авиокомпанията.
(227)
Следователно един летищен оператор не предоставя непременно на дадена авиокомпания икономическо предимство, като ѝ отстъпва изключителното използване на всички гишета за регистрация и проверка на пътниците и офисни пространства в един терминал. Такъв би бил случаят евентуално само тогава, когато летищният оператор предоставя на авиокомпанията пространства за изключително ползване, които надхвърлят нуждите на авиокомпанията (при което по този начин други авиокомпании биха били възпрепятствани да използват реалния наличен капацитет), или ако изчисленият за авиокомпанията наем е прекомерно нисък. Както ще бъде изложено по-долу, нито едно от тези условия не се отнася за договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(228)
От установяването на своята летателна експлоатация на летище Schönefeld easyJet е била най-доминиращата авиокомпания с голяма преднина пред другите авиокомпании. Между 2004 г. и 2007 г. авиокомпанията easyJet е превозила между […] % и […] % от всички пътници на летище Schönefeld. Още през 2003 г. е било прогнозирано, че с оглед на трафика easyJet би била най-голямата авиокомпания с голяма преднина в сравнение с другите авиокомпании. Въз основа на договорното задължение на easyJet да разположи на база в летище Schönefeld определен брой самолети FBS е могла да изхожда от съответен висок брой пътници от момента, в който авиокомпания easyJet е започнала своята летателна дейност.
(229)
Съгласно Международната организация за гражданска авиация капацитетът на терминал Б е възлизал на 600 000 пътници годишно; този брой е значително по-нисък от броя на пътниците, който авиокомпанията easyJet би превозвала от 2004 г. от и до летище Schönefeld съгласно очакванията ([…] милиона (72)). Следователно е очевидно, че чрез договора за наем с easyJet от 2004 г. FBS не е провеждала стратегия на „преосигуряване с капацитет“, която да е насочена към това да пречи на други авиокомпании да се конкурират с easyJet на летище Schönefeld. През 2006 г. на терминал Б са били обработени […] милиона пътници, и то без значими технически промени; това съответства на по-голям от двойния теоретичен капацитет. Това, че е могло да бъде обработен толкова висок пътникопоток, се е дължало преди всичко на факта, че съоръженията на терминала са били използвани само от една авиокомпания, чрез което е могло да бъдат оптимизирани пътникопотоците.
(230)
С оглед на наемната цена сравняването на наемните цени на различни летища е без значение, тъй като летищата се различават по отношение на капацитета, пазарните условия и качеството на съоръженията. Наемите, плащани от авиокомпанията easyJet, са съответствали в действителност на схемата за цените на наемите на FBS без предоставяне на отстъпки.
(231)
На терминал Б авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета и […] EUR на m2 за офис площи. С други авиокомпании на други терминали са били договорени подобни такси за сравними съоръжения. Авиокомпанията Germanwings например е плащала също така […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета на терминал A. На авиокомпания Aeroflot са били начислени […] EUR на m2 за офисно помещение на терминал A. Авиокомпанията Condor е наела преди easyJet офис площи на терминал Б и е плащала по-нисък наем за същия вид съоръжения на терминал Б. Докато авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за офис площи, авиокомпания Condor е трябвало да плаща само […] EUR на m2.
(232)
Този начин на сравнение е подходящ, за да се прецени дали договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е съдържал икономическо предимство. За разлика от един договор, който регламентира цялата експлоатация на една авиокомпания на едно летище и важните финансови отношения между авиокомпанията и летището (73), един договор за наемане на пространства за обработващи гишета и офис площи се отнася за достъпа до съоръжения, които поне в рамките на определено летище обикновено могат да бъдат разглеждани като стандартни съоръжения. Освен това регламентираните в такива договори наеми възлизат на по-ниски суми в сравнение с летищните такси, маркетинговите субсидии и другите финансови стимули. По тази причина за летищния оператор няма съществен стимул да определя специално разработени наеми или да договаря с авиокомпаниите възможно най-високите наеми. Икономическият интерес на летищния оператор се състои много повече в това да съсредоточи оперативната експлоатация на една авиокомпания на едно място, за да осигури оперативната ефективност в полза на своя клиент. Това е особено вярно тогава, когато летищният оператор, както в случая на FBS, се опита да привлече авиокомпании и да ги подтикне да увеличат своя трафик.
(233)
Следователно противно на аргументите на някои заинтересовани страни не би било непременно целесъобразно на авиокомпаниите да се предоставят зони въз основа на тръжни процедури. Такава практика изглежда действително много необичайна на европейските летища. Поведението, очаквано от един предпазлив летищен оператор, ръководен от съображения за рентабилност, се състои в това да намери за всяка важна авиокомпания, използваща летището, подходящи зони по отношение на капацитета и други признаци и да изчисли подходящ наем в съответствие с обичайните практики в рамките на летището.
(234)
По тези причини размерът на наема не представлява икономическо предимство, ако съответства в голяма степен на наемите, определяни за други авиокомпании, използващи летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(235)
Освен това за един летищен оператор е целесъобразно да сключва подобни договори за срок, съответстващ на срока на „основния“ договор, който регламентира оперативната дейност на авиокомпанията на летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(236)
По отношение на системата за обработване и транспорт на багажа системите, съществуващи на терминал A и на терминал Б са идентични от техническа гледна точка с изключение на един аспект: системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б включва неподвижен рентгенов апарат. Той е бил монтиран по искане на федералната полиция. В противен случай е щял да бъде отнет оперативният лиценз на терминал Б. Техническото оборудване на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б не предоставя на авиокомпания easyJet никакво оперативно предимство, като например по-бързо или по-гладко натоварване или разтоварване на багажа. Тя предлага по-скоро интегриран рентгенов контрол, което обаче не влияе на процеса на регистрация и проверка на пътниците на авиокомпанията.
(237)
Всъщност интегрираната система за сигурност създава по-скоро оперативни трудности на авиокомпания easyJet. За получаването на багаж, който изисква ръчен контрол, пътникът трябва да бъде извикан отново в контролната зала на терминал Б. Пътникът обаче в този момент се намира вече в салона за отпътуване и трябва да бъде информиран и върнат обратно. Това е сложна процедура, водеща до това, че най-късният час за регистрация и проверка на пътниците, посочен от летище Schönefeld за заминаващи от терминал Б пътници, е минимум 30 минути преди полета. В момента практиката на авиокомпанията easyJet е 40 минути, тъй като в противен случай не може да бъде гарантирано своевременното приключване на процеса. На терминал A не съществуват такива ограничения. Обичайната практика тук е срок на явяване от 20 минути преди излитането и не представлява никакъв проблем в техническо отношение.
(238)
Друг проблем е свързан с това, че системите за обработване и транспорт на багажа на терминал Б и терминал A се различават по отношение на своята податливост на смущения. В периода от месец май до месец декември 2004 г. интегрираната техника за безопасност и следователно по-високата сложност доведе до разполагаемост на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б от […] % от експлоатационното време, докато системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A е била готова за експлоатация на […] %.
(239)
С оглед на предходното изложение трябва да се направи заключението, че никоя от разпоредбите на договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. не е предоставяла на easyJet икономическо предимство. Следователно този договор не представлява държавна помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, които Германия е привела в действие по отношение на предприятията, посочени в букви а) до л), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз:
а)
сключеният на 6 август 1992 г. договор за управление и прехвърляне на печалбата между Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH и Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
б)
сключеният на 19 декември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd.;
в)
сключеният на 31 март 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
г)
сключеният на 28 април 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
д)
сключеният на 14 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
е)
сключеният на 23 декември 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
ж)
сключеният на 22 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Volare Airlines S.p.A.;
з)
сключеният на 3 ноември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и V-Bird Airlines B.V.;
и)
сключеният на 6 юни 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Icelandair Reykjavik Airport;
й)
сключеният на 17 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Norwegian Air Shuttle AS;
к)
сключеният на 13 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Aer Lingus Limited;
л)
сключеният през месец март 2004 г. договор за наем между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd. за използването на определени участъци и съоръжения на терминал Б на летище Schönefeld.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 20 февруари 2014 година.
DECISIÓN (UE) 2015/506 DE LA COMISIÓN
de 20 de febrero de 2014
relativa a las medidas adoptadas por Alemania respecto a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH y diversas compañías aéreas - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
[notificada con el número C(2014) 868]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero (1),
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Habiendo emplazado a las partes interesadas a presentar sus observaciones de conformidad con las citadas disposiciones (2) y teniendo en cuenta dichas observaciones.
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Entre 2003 y 2006, la Comisión recibió denuncias de diversas partes según las cuales varias compañías aéreas y el operador del aeropuerto Berlin-Schönefeld («Schönefeld») podrían haber recibido ayudas estatales ilegales por sus actividades en dicho aeropuerto.
(2)
Por carta de 17 de agosto de 2006, la Comisión pidió a Alemania que le enviara información sobre el asunto. Alemania dio respuesta a esta petición mediante carta de 20 de diciembre de 2006.
(3)
Por carta de 10 de julio de 2007 («Decisión de incoación»), la Comisión informó a Alemania de había decidido incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea («TFUE») respecto a las medidas citadas. Al mismo tiempo, la Comisión emitió un requerimiento de información a tenor del artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo (3) respecto a todos los documentos, datos e informaciones que la Comisión necesitaba para evaluar si las medidas en cuestión constituían ayuda estatal.
(4)
Alemania remitió sus observaciones a la Comisión el 4 de octubre de 2007 y las completó el 3 de marzo de 2008 con más documentos.
(5)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó el 30 de octubre de 2007 en el Diario Oficial de la Unión Europea (4). La Comisión invitó a los terceros interesados a que le presentaran sus observaciones sobre las medidas en cuestión en el plazo de un mes a partir de la fecha de publicación.
(6)
La Comisión recibió observaciones de varias partes interesadas. El 16 de enero de 2008 y el 20 de febrero de 2008 la Comisión remitió dichas observaciones a Alemania. Por carta de 15 de mayo de 2008 Alemania hizo públicas sus observaciones sobre las de las partes. La Comisión solicitó información complementaria mediante carta de 31 de agosto de 2009. Alemania respondió a esta solicitud mediante tres cartas (de 28 de septiembre, 12 de octubre y 28 de octubre de 2009). El 4 de abril de 2011 la Comisión volvió a pedir información a Alemania. En respuesta a dicha petición, Alemania facilitó nuevas observaciones y otros documentos el 19 de mayo de 2011. El 10 de octubre de 2011, la Comisión remitió a Alemania nuevas observaciones recibidas de las partes interesadas. Alemania respondió a estas observaciones el 7 de noviembre de 2011. Tras una nueva solicitud de información por parte de la Comisión de 17 de enero de 2012, Alemania envió su respuesta el 14 de febrero de 2012.
2. CONTEXTO GENERAL
(7)
Tras la reunificación de Alemania en 1990, Berlín se encontró en una situación muy particular respecto al tráfico aéreo debido a las décadas de división de la ciudad en una parte oriental y otra occidental. Los aeropuertos urbanos de Berlin-Tegel («Tegel») y Berlin-Tempelhof («Tempelhof») se encuentran en el territorio del antiguo Berlín occidental. El aeropuerto de Schönefeld está situado en el antiguo territorio de Berlín oriental, en el límite entre los Estados federados (Länder) de Berlín y Brandeburgo.
(8)
Tempelhof se inauguró en 1923 y solo podían usarlo aviones pequeños debido a la escasa longitud de sus pistas de despegue y aterrizaje. No se podía modernizar el aeropuerto debido a su ubicación, al no poderse expandir por su cercanía a un sitio histórico y a las zonas residenciales que lo rodeaban. El 30 de octubre de 2008 este aeropuerto dejó de funcionar.
(9)
Tegel se inauguró en 1948 para permitir el puente aéreo que abastecería a la ciudad durante el bloqueo soviético de Berlín occidental. A partir de 1968 muchas compañías aéreas trasladaron su actividad de Tempelhof a Tegel, ya que el aeropuerto de Tempelhof no era adecuado para reactores. A partir de 1975 Tegel se convirtió en el aeropuerto de pasajeros más importante de Berlín. A principios de los años noventa se alcanzó en Tegel la capacidad máxima en horas punta. La única manera de evitar limitaciones importantes en su capacidad a largo plazo era alargar las pistas de despegue y aterrizaje y construir una terminal más grande. Esta posibilidad, sin embargo, no se podía llevar a cabo ya que Tegel, al igual que Tempelhof, es un aeropuerto urbano rodeado de zonas residenciales y carreteras de acceso. Además, nuevos incrementos del tráfico aéreo en Tegel supondrían mayor contaminación acústica para los residentes locales.
(10)
Schönefeld se inauguró en 1946 por mandato de la administración militar soviética de Alemania. Al principio se utilizaba sobre todo como aeropuerto militar aunque también lo usaban compañías aéreas comerciales, como Aeroflot y, más tarde, la compañía de Alemania oriental Interflug. Hasta el cambio político que se produjo en Alemania en 1990, el aeropuerto de Schönefeld se amplió varias veces. Concebido como aeropuerto militar, Schönefeld no cumplía los requisitos del tráfico aéreo comercial moderno. Además, tras los cambios en la situación política, el aeropuerto ya no se encontraba en buen estado. Por esta razón, en los años noventa tuvieron que realizarse amplias inversiones para adaptarlo a las normas de seguridad de Europa occidental. Por otra parte, Schönefeld se encuentra más lejos del centro de la ciudad que Tempelhof y Tegel, razón por la que el aeropuerto se consideró menos atractivo, por lo menos para determinadas categorías de pasajeros y compañías aéreas.
(11)
Por razones históricas, los tres aeropuertos berlineses eran explotados por distintas empresas. Con la reunificación se juntaron en una sociedad de cartera única, Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH («BBF»), propiedad conjunta de los Estados federados de Berlín y Brandeburgo (37 % cada uno) y el Gobierno Federal alemán (26 %). Hasta 2003, esta sociedad de cartera tuvo dos filiales: Berliner Flughafen Gesellschaft mbH («BFG») que explotaba Tegel y Tempelhof, y Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH («FBS»), que lo hacía en Schönefeld. En octubre de 2003 BBF y FBS se fusionaron. BFG pasó a ser filial de FBS. El 1 de enero de 2012, FBS pasó a ser Flughafen Berlin Brandenburg GmbH («FBB»).
(12)
En los años noventa quedó rápidamente claro que era indispensable utilizar de forma más eficiente la capacidad aeroportuaria existente en esa época que - debido a la antigua división por razones políticas de la ciudad - se repartía por la aglomeración berlinesa. La razón para ello sería el incremento - generalmente admitido - del tráfico aéreo de y hacia Berlín (véase el cuadro 1) debido en parte al hecho de que la ciudad recuperara su función de capital de Alemania.
Cuadro 1
Tráfico de los aeropuertos de Berlín (millones de pasajeros)
Año
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
n d
1992
1,4
6,6
n d
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
n d
1995
1,9
8,2
n d
1996
1,8
8,3
n d
1997
1,9
8,6
n d
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
n d
2000
2,1
10,3
n d
2001
1,9
9,9
n d
2002
1,6
9,1
n d
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
cerrado
2010
7,3
15,0
cerrado
2011
7,1
16,9
cerrado
2012
7,1
18,2
cerrado
Fuente:
Datos procedentes de la Decisión de la Comisión sobre el asunto de ayuda estatal NN 25/09 (ex N 167/09) - Alemania - Financiación del Aeropuerto Internacional de Brandeburgo (DO C 179 de 1.8.2009, p. 5), actualizado con los datos anuales de FBB.
(13)
Ante esta situación, la posibilidad de un aeropuerto único para la región de Berlín-Brandeburgo se planteó inmediatamente después de la reunificación de Alemania. De las previsiones de cifras de pasajeros de los aeropuertos berlineses se dedujo que un incremento del tráfico aéreo podría absorberse eficientemente con solo un aeropuerto de tamaño adecuado y que dispusiera de la última tecnología.
(14)
La planificación para construir un único aeropuerto en Berlín se inició en enero de 1992. En ese contexto, el 20 de junio de 1993 se anunció que se habían identificado la zona al sur de Schönefeld y los dos aeropuertos de Sperenberg y Jüterborg como posibles localizaciones del nuevo aeropuerto. Tegel y Tempelhof no se consideraron potencialmente interesantes por dos razones: primero, el impacto negativo de estos aeropuertos urbanos sobre los residentes locales (en especial debido a la contaminación acústica) y, segundo, porque en cualquier caso no se disponía del suficiente espacio para construir el nuevo aeropuerto único de Berlín. La decisión sobre Schönefeld se basó, en última instancia, en su relativa proximidad al centro urbano (aunque el aeropuerto esté fuera de él) y en las buenas conexiones por carretera y ferrocarril. En consecuencia, se decidió ampliar y modernizar el aeropuerto existente de Schönefeld, convertirlo en el principal aeropuerto de Berlín con el nombre de Berlin-Brandenburg Willy Brandt («BER») y al mismo tiempo cerrar los de Tegel y Tempelhof. Esta decisión se formalizó mediante un acuerdo suscrito por el Gobierno Federal alemán y los Estados federados de Berlín y Brandeburgo el 28 de mayo de 1996.
(15)
Los accionistas de BBF planeaban ejecutar el proyecto BER a través de un propietario y operador del aeropuerto privado. En 1997, se decidió llevar a cabo una privatización en cuyo marco se debían vender a un inversor privado todas las acciones de BBF otorgándose al futuro comprador la concesión del aeropuerto.
(16)
Sin embargo, no se llegó a acuerdo alguno entre los accionistas y los licitadores. A consecuencia de ello los propietarios públicos declararon en 2003 que la privatización no había tenido éxito y que el aeropuerto se construiría con medios públicos (5).
3. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS Y SU CONTEXTO
3.1. Acuerdo de dominación y transferencia de beneficios
(17)
BBF y BFG suscribieron el 6 de agosto de 1992 un acuerdo de dominación y transferencia de beneficios (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag). Originalmente este acuerdo debía tener una duración de cinco años con prórroga tácita de dos años y plazo de preaviso de un año. Un acuerdo similar se suscribió entre BBF y FBS. Según la legislación alemana un acuerdo de dominación y transferencia entre una empresa y una filial es un acuerdo por el que la filial está bajo control de la empresa matriz. Además, la filial tiene la obligación de abonar sus beneficios a la empresa matriz o transferirlos para compensar pérdidas. En la práctica y como resultado de dicho acuerdo, se suman beneficios y pérdidas de la empresa matriz y la filial y se gravan según proceda. A consecuencia del acuerdo de dominación y transferencia de beneficios suscrito entre BBF y sus filiales, las distintas empresas se consideraron como sujeto fiscal único a efectos del impuesto de sociedades.
(18)
En 2003, a consecuencia de la fusión entre BBF y FBS, los derechos y obligaciones de BBF en virtud del acuerdo de dominación y transferencia de beneficios de 6 de agosto de 1992 con BFG se transfirieron a FBS. Además, el acuerdo de dominación y transferencia de beneficios entre BBF y FBS perdió su relevancia para la fusión. Por ello, este acuerdo no se tendrá en cuenta para la presente Decisión.
(19)
En la práctica, el acuerdo de dominación y transferencia de beneficios entre BBF y BFG suscrito el 6 de agosto de 1992 («acuerdo de dominación y transferencia de beneficios») produjo -por lo menos algunos años- una compensación entre las pérdidas de explotación del aeropuerto de Schönefeld y los beneficios del de Tegel.
(20)
De hecho, por lo menos hasta 2006, el aeropuerto de Schönefeld sufrió pérdidas de explotación. El siguiente cuadro recoge las EBITDA (6) y las EBIT (7) del aeropuerto correspondientes al período de 2003 a 2006 sobre la base de los gastos e ingresos directamente vinculados a su explotación.
Cuadro 2
EBITDA y EBIT del aeropuerto de Schönefeld en el período de 2003 a 2006
EBITDA/EBIT
(en millones EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
A pesar de los malos resultados del aeropuerto de Schönefeld, no se puso en duda la rentabilidad del grupo formado por FBS, BFG y -hasta el año 2003- la sociedad de cartera BBF («grupo FBS»). El grupo FBS ha podido generar en todo momento sus propios recursos financieros o lograr los medios financieros necesarios en el mercado. La Comisión entiende que el grupo FBS recibió financiación pública de fuentes externas solo en relación con la financiación del proyecto BER y que contó con la autorización de la Comisión (9).
(22)
Esta circunstancia se debía en especial al relativamente buen rendimiento económico de Tegel, que suavizaba el impacto negativo sobre el grupo FBS de las pérdidas operativas generadas por Schönefeld. Entre 1990 y 2005, Tegel, en contraposición a Schönefeld y Tempelhof, era un aeropuerto moderno utilizado por las full-service carriers (compañías aéreas con oferta de servicios completa) internacionales más importantes que volaban a Berlín. Por otra parte, determinadas categorías de pasajeros y compañías aéreas lo consideraban el aeropuerto más atractivo de la aglomeración de Berlín. Además, entre 1990 y 2005 se registró en Berlín una tendencia al alza en el tráfico aéreo de pasajeros que benefició al grupo FBS en su conjunto.
(23)
El cuadro 1 muestra que en los años noventa y a partir de 2004 el número anual de pasajeros experimentó un incremento constante. En Schönefeld, el número de pasajeros anual se incrementó considerablemente en la primera mitad de la década de los 90 (de 1,1 millones a 1,9 millones de pasajeros entre 1991 y 1995), se mantuvo en la segunda mitad y descendió entre 2000 y 2003 (de 2,1 millones a 1,7 millones de pasajeros anuales). Entre 1991 y 2003, la mayor parte del crecimiento del tráfico de Berlín -en cifras absolutas- lo absorbió Tegel, no Schönefeld. Mientras que en el período citado el número de pasajeros anual de Schönefeld se incrementó en 600 000, el de Tegel lo hizo en 4,4 millones. En ambos aeropuertos el tráfico, tal como se ve en el cuadro 1, se incrementó constantemente entre 2003 y 2012: en un 417 % en Schönefeld (de 1,7 millones a 7,1 millones de pasajeros anuales) y en un 63 % en Tegel (de 11,1 millones a 18,2 millones de pasajeros anuales). En cambio, en el período 1991-2003 el crecimiento del tráfico en términos absolutos se repartió casi por igual entre los dos aeropuertos, lo que significa que, en términos relativos, el crecimiento de Schönefeld fue mucho mayor que el de Tegel.
3.2. Regímenes de tarifas del aeropuerto Berlin-Schönefeld
(24)
En los años noventa, el grupo FBS trató de animar a las compañías aéreas a que trasladaran sus operaciones de Tegel, que estaba casi al límite de su capacidad, a Schönefeld, que estaba todavía lejos de alcanzarla (10). El objetivo era resolver la congestión de Tegel al tiempo que se optimizaba el uso de la capacidad de Schönefeld. Para ello se tomó contacto tanto con compañías aéreas que ya operaban en Tegel y Tempelhof como con otras que todavía no volaban a o desde alguno de los aeropuertos berlineses. Varias compañías aéreas mostraron su interés pero, por razones de márketing, ninguna de ellas trasladó sus operaciones a Schönefeld. Ello se debió en particular a la falta de un «arrendatario de prestigio» (11) en Schönefeld así como al hecho de que en este aeropuerto la infraestructura no era tan moderna como en Tegel. Además, esta desventaja no se veía compensada por unas tarifas aeroportuarias atractivas u otros incentivos financieros. En consecuencia, el intento de trasladar parte del tráfico aéreo de Tegel a Schönefeld y atraer a este aeropuerto compañías aéreas que hasta entonces no ofrecían enlaces desde o hacia Berlín, no se materializó en ese momento en la medida prevista. Esto queda ilustrado por el hecho de que, como ya se ha indicado, el número de pasajeros de Schönefeld entre 1991 y 2003 solo se incrementó en 600 000, mientras que en el mismo período, en Tegel lo hizo en 4,4 millones de pasajeros.
(25)
Todo ello llevó a reflexionar sobre cómo podía mejorarse estratégicamente la situación económica de Schönefeld antes de la apertura del aeropuerto BER. La posibilidad del cierre temporal del aeropuerto no se consideró. Las reflexiones estratégicas incluían, entre otras cosas, el nivel de las tarifas aeroportuarias así como la forma de fijarlas para incrementar el tráfico.
(26)
En Alemania los aeropuertos cobran una tarifa a las compañías aéreas por los servicios de infraestructura aeroportuaria puestos a su disposición, sobre la base del régimen de tarifas del correspondiente aeropuerto. Estos regímenes se publican en Nachrichten für Luftfahrer, diario oficial alemán sobre transporte aéreo. Cada aeropuerto elabora su propio régimen de tarifas que debe comunicar a las autoridades de aviación civil competentes del correspondiente Estado federado.
(27)
Desde 2003 Schönefeld aplicó varios regímenes de tarifas. Entre el 1 de agosto de 2003 y el 30 de abril de 2004 hubo un baremo único para Tegel, Tempelhof y Schönefeld («régimen de tarifas de 2003»). El atractivo de este régimen de tarifas se reveló insuficiente, ya que no ofreció incentivo alguno a las compañías aéreas para abrir nuevas rutas o incrementar las frecuencias.
(28)
Ante esta situación los accionistas de FBS contrataron en 2003 los servicios de un consultor empresarial ([…]-«consultor») - para que desarrollara una estrategia que pudiera mejorar la situación financiera de Schönefeld hasta la apertura del BER y que pudiera aplicarse rápidamente.
(29)
Del análisis del consultor se desprendía que, por diversas razones, había potencial para una importante expansión del tráfico aéreo de Berlín. Según las estimaciones del consultor la zona de influencia («catchment area») de Berlín podía llegar hasta 10 millones de potenciales pasajeros anuales. El consultor señaló una serie de factores estructurales que facilitaban el incremento del tráfico aéreo. Entre los principales factores cabría señalar la presencia de oficinas centrales de grandes empresas multinacionales, el hecho de que Berlín sea la principal ciudad universitaria de Alemania y un centro de «tráfico étnico» (12), así como el hecho de que a principios de la década del 2000 se considerara una capital en desarrollo y un polo de atracción para el turismo (13). También consideró el consultor que Berlín, en comparación con aeropuertos de otras capitales, todavía tenía en 2003 un considerable potencial para que se estableciera y creciera el tráfico de compañías de bajo coste («low-cost-carrier»-LCC).
(30)
Al mismo tiempo el tráfico LCC experimentó un considerable crecimiento en toda Europa (14). De diversos análisis se desprende que el tráfico LCC estaba originado en su mayor parte por nuevos pasajeros por lo que podría sumarse con cifras similares al tráfico tradicional. La previsión del consultor era que el posible tráfico LCC suplementario en Schönefeld podría incrementarse a corto plazo, es decir, entre 2003 y 2005, en una cifra de 600 000 a 900 000 pasajeros suplementarios anuales, y a medio plazo, es decir, entre 2005 y 2010, en 300 000 pasajeros suplementarios anuales.
(31)
El consultor constató, además, que ejecutar la estrategia para atraer LCC a Schönefeld solo exigiría unas adaptaciones limitadas y no inversiones a gran escala en infraestructura o alteraciones esenciales la actual.
(32)
Por estas razones recomendó aplicar dicha estrategia (la «estrategia LCC»), proponiendo para ello una combinación de descuentos cuantitativos sobre las tarifas aeroportuarias e incentivos financieros (15).
(33)
FBS decidió aplicar la estrategia LCC adoptando para ello un nuevo régimen de tarifas («el régimen de tarifas de 2004»). Este régimen de tarifas -frente al de 2003- estaba especialmente diseñado para Schönefeld. El nuevo régimen se aprobó el 30 de abril de 2004 y entró en vigor el 1 de mayo de 2004. En él se preveían los siguientes tipos de tarifas:
a)
tarifas de despegues y aterrizajes, basadas en particular en el peso máximo de despegue de la aeronave;
b)
tarifas de pasajeros basadas en el número de pasajeros salientes y destino del vuelo;
c)
gastos de aparcamiento de las aeronaves basados en el peso máximo de despegue de la aeronave y la duración del uso de las áreas de aparcamiento.
(34)
Este régimen incluía varios mecanismos de incentivos financieros:
a)
un «descuento por volúmenes de pasajeros», por el que parte de las tasas de los pasajeros se devolvían sobre la base del número de pasajeros transportados de la siguiente manera:
Cuadro 3
Descuento por volúmenes de pasajeros con arreglo al régimen de tarifas de 2004
Número anual de pasajeros
Montante del reembolso
(%)
más de 50 000
5
más de 100 000
10
más de 150 000
15
más de 250 000
20
b)
un «incentivo de crecimiento en forma de incentivo por destino e incentivo por frecuencia» concedidos por la apertura de nuevas rutas desde Schönefeld y la creación de frecuencias adicionales en rutas ya existentes desde Schönefeld. El incentivo de destino ascendió al 80 % de la Landegrundtarif (definida como la suma de las tarifas de despegue y aterrizaje y las tasas de los pasajeros de los correspondientes movimientos de aeronaves) en el primer año, al 60 % en el segundo, al 40 % en el tercero y al 20 % en el cuarto. El incentivo de frecuencia ascendió al 60 % de la Landegrundtarif en el primer año y al 40 % en el segundo. Para fijar las condiciones exactas FBS y la compañía aérea tuvieron que suscribir el acuerdo bilateral correspondiente.
(35)
El régimen de tarifas de 2004 se volvió a modificar en julio de 2005. En virtud de esta modificación las compañías aéreas podían recibir el incentivo de destino si abrían nuevas rutas desde el sistema de aeropuertos de Berlín, es decir, rutas a destinos que anteriormente no tenían enlace directo con Berlín. En cambio, antes de la modificación, el incentivo de destino se aplicaba a nuevas rutas desde Schönefeld, aunque el mismo destino lo cubrieran ya vuelos directos desde otros aeropuertos berlineses.
(36)
El 19 de enero de 2006 se aprobó un nuevo régimen de tarifas («régimen de tarifas de 2006») que entró en vigor retroactivamente el 1 de enero de 2006. Respecto al régimen de tarifas de 2004, el incentivo de frecuencia quedó suprimido. El régimen de tarifas de 2006 preveía en esencia tres incentivos financieros diferentes: una «financiación de crecimiento» (16), a saber, un incentivo vinculado a un incremento en las cifras de tonelaje o en el número de pasajeros por movimiento de vuelo, una «financiación de destino» por la apertura de una nueva ruta directa entre Berlín y un nuevo destino y un «descuento por volúmenes de pasajeros».
(37)
Según el régimen de tarifas de 2006, al abrir una nueva ruta desde Berlín, la compañía aérea debía elegir entre la financiación de destino o la de crecimiento. Había que hacer uso de esta posibilidad antes de abrir la nueva ruta y la decisión única era vinculante.
(38)
La financiación de destino en la primera temporada de vuelo tras la apertura de la nueva ruta ascendió al 80 %, en la segunda, al 60 %, en la tercera, al 40 %, en la cuarta, al 20 % y en la quinta, al 10 % de la Landegrundtarif. Además, las compañías aéreas tenían la obligación de devolver la financiación de destino si cerraban la nueva ruta antes de que finalizara la quinta temporada: en la primera temporada de vuelo, el 60 % de la correspondiente Landegrundtarif, en la segunda, el 40 %, en la tercera, el 20 %, en la cuarta, el 10 % y en la quinta, el 0 %.
(39)
Las compañías aéreas podían acogerse a la financiación de crecimiento si lograban incrementar el número de pasajeros o el tonelaje transportado por movimiento de vuelo en comparación con el año anterior. La financiación de crecimiento se calculó sobre la base del nivel de crecimiento alcanzado, según una fórmula establecida en el régimen de tarifas, que se traducía en descuentos degresivos en las tarifas aeroportuarias. La financiación de crecimiento estaba limitada a un máximo de cinco años.
(40)
En cambio, el «descuento por volúmenes de pasajeros» solo experimentó ligeras modificaciones y ampliaciones en comparación con el régimen de tarifas de 2004. Según el régimen de tarifas de 2006, el descuento por volúmenes de pasajeros, denominado a partir de entonces «financiación por volumen», consistía en un reembolso proporcional de las tarifas de despegue y aterrizaje así como de las tasas de los pasajeros dependiendo del número de pasajeros transportados. La escala de descuentos era la siguiente:
Cuadro 4
Financiación por volumen: descuentos con arreglo al régimen de tarifas de 2006
Número anual de pasajeros
Montante del reembolso
(%)
más de 50 000
5
más de 100 000
10
más de 250 000
15
más de 500 000
20
más de 1 millón
30
más de 2 millones
40
3.3. Acuerdos individuales suscritos entre FBS y determinadas compañías aéreas
3.3.1. Implantación de easyJet como arrendatario de prestigio en Schönefeld
(41)
En 2003, en el contexto de la aplicación de la estrategia LCC en Schönefeld, FBS inició negociaciones con easyJet Airline Company Ltd. («easyJet»), que estaba buscando dónde instalar su nueva base en Europa continental. A cambio de unas tarifas aeroportuarias atractivas y otros incentivos financieros, easyJet ofrecía estacionar cuatro aviones en su primer año operativo en dicho aeropuerto (2004), seis en el segundo y una aeronave adicional cada año de 2006 a 2009. Según Alemania, FBS vio esto como una oportunidad para que una LCC establecida en el mercado se instalara en Schönefeld como arrendatario de prestigio.
(42)
El 19 de diciembre de 2003, FBS y easyJet suscribieron un acuerdo («el acuerdo easyJet de 2003») con las condiciones citadas. El acuerdo establecía una estructura de tarifas especial para easyJet, que difería del régimen de tarifas vigente. En él se fijaban solo tarifas basadas en el número de pasajeros salientes. Además, introducía un sistema de descuentos basado en el número de pasajeros adicionales transportados por easyJet durante el año correspondiente en comparación con el año anterior. Este sistema de descuento específico se introdujo posteriormente en el régimen de tarifas de 2006 con la denominación de «financiación de crecimiento» (véanse los considerandos 36 a 39. Además, FBS y easyJet acordaron una financiación de destino en forma de pago único por valor de […] EUR por cada nueva rotación diaria (frecuencia) creada por easyJet. Sin embargo, los pagos efectuados sobre la base de este sistema se suspendieron en 2004. En total, el sistema financió 19 nuevas rotaciones diarias creadas por easyJet.
(43)
El plazo por el que FBS y easyJet suscribieron originalmente el acuerdo era de diez años, con la posibilidad de que easyJet prorrogara el acuerdo por otros diez años. El 11 de septiembre de 2007, FBS y easyJet suscribieron un nuevo acuerdo (el acuerdo modificativo con easyJet de 2007) que modificaba la duración y otras condiciones del acuerdo original. Mediante el acuerdo modificativo la duración del acuerdo con easyJet de 2003, en su versión modificada, se prorrogaba hasta la apertura del aeropuerto BER (prevista en ese momento para 2011). Por lo que respecta a las tarifas aeroportuarias, el acuerdo modificativo con easyJet de 2007 incluía una referencia «dinámica» al régimen de tarifas del aeropuerto (17). Según esto, el régimen de tarifas aplicable en Schönefeld también lo era en todo momento a easyJet, aunque FBS lo modificara tras la celebración del acuerdo.
(44)
En el período de 2003 a 2006 el tráfico de easyJet en Schönefeld se incrementó considerablemente. Pudo incluso incrementar el número de aeronaves con base en Schönefeld más deprisa que lo que se había fijado en su acuerdo con FBS. A consecuencia de ello, en 2006 Schönefeld se convirtió en la mayor base de easyJet fuera del Reino Unido.
(45)
Esta situación queda reflejada en el cuadro 5, que muestra la evolución del tráfico de easyJet en Schönefeld (tanto en términos absolutos como en porcentaje del número total de pasajeros en Schönefeld) entre 2004 y 2010.
Cuadro 5
Evolución del tráfico de easyJet en Schönefeld entre 2004 y 2010
Evolución del número de pasajeros de easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Porcentaje de pasajeros de easyJet del volumen total de pasajeros de Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Implantación de otras compañías aéreas en Schönefeld
(46)
Al mismo tiempo que easyJet se instalaba en Schönefeld como arrendatario de prestigio, FBS se ocupó de atraer a otras LCC. Como consecuencia, se suscribieron contratos individuales con las siguientes LCC: Germanwings GmbH («Germanwings»), Ryanair Limited («Ryanair»), Volare Airlines S.p.A. («Volare»), V-Bird Airlines B.V. («V-Bird»), Norwegian Air Shuttle AS («Norwegian Air Shuttle»), Icelandair Reykjavik Airport («Icelandair») así como con la compañía aérea Aer Lingus Limited («Aer Lingus»), que a efectos de la presente Decisión se considera LCC (18).
(47)
En el caso de Ryanair y Germanwings se suscribieron dos acuerdos sucesivos, uno en 2003 y otro en 2004.
(48)
Los acuerdos con Ryanair, Volare y V-Bird, así como el primero con Germanwings se suscribieron antes de la adopción y fecha de entrada en vigor del régimen de tarifas de 2004 [véase el considerando (33)]. En estos acuerdos se describían las rutas explotadas desde Schönefeld y las correspondientes frecuencias. También preveían incentivos financieros en forma de pagos para cada una de las compañías aéreas, negociados para convencer a dichas compañías de iniciar o ampliar sus operaciones en Schönefeld sin esperar a la adopción de un régimen de tarifas que incluyera ese tipo de incentivos. Estos pagos se efectuarían a condición de que la compañía aérea efectuara, como mínimo, un número determinado de los vuelos previstos dentro de las operaciones fijadas en el acuerdo (19). El primer acuerdo con Ryanair preveía el pago de […] millones EUR por un año (tiempo de duración del acuerdo). Los acuerdos con V-Bird y Volare establecían cada uno pagos por un valor de […] millones EUR para tres años escalonados degresivamente en tramos anuales. En el primer acuerdo con Germanwings se establecía un pago en forma de descuento degresivo sobre las correspondientes tarifas aeroportuarias en un período de tres años. Se acordó, además, que FBS asumiría los costes de las actividades de comercialización por un valor de […] EUR anuales.
(49)
Los demás acuerdos, que se suscribieron en la fecha de entrada en vigor del régimen de 2004 o posteriormente, se basaban esencialmente en los mismos principios. En estos acuerdos se describían también las rutas explotadas desde Schönefeld y las correspondientes frecuencias. De esta forma las compañías aéreas correspondientes podían beneficiarse de los diferentes incentivos financieros. Sin embargo, los acuerdos incluían una referencia «dinámica» al régimen de tarifas general del aeropuerto. Según esta, el régimen de tarifas aplicable en Schönefeld también lo era en todo momento a las correspondientes compañías aéreas, aunque FBS modificara el régimen tras la celebración del acuerdo (20). Los acuerdos incluían cláusulas por las que la concesión de determinados incentivos contemplados en el régimen aplicable estaba condicionada a que la compañía aérea efectuara, como mínimo, un número determinado de los vuelos previstos dentro de las operaciones fijadas en el acuerdo. Además, en algunos de estos acuerdos se establecía que FSB concedería subvenciones para financiar parte de los costes de comercialización de las correspondientes compañías aéreas. Por ejemplo, en el acuerdo con Norwegian Air Shuttle se preveía una subvención única por un valor de […] EUR por parte de FSB para cubrir los gastos de comercialización acreditados de la compañía. A Aer Lingus y a Icelandair también se les ofrecieron pagos únicos por un valor de […] EUR o […] EUR para la financiación de parte de sus costes de comercialización.
(50)
El cuadro que figura a continuación ofrece una visión de conjunto de las duraciones de los diferentes acuerdos.
Cuadro 6
Duraciones de los acuerdos entre FBS y las diferentes LCC
Compañía aérea/Acuerdo
Fecha del acuerdo
Duración prevista (21)
Ryanair (primer acuerdo)
31de marzo de 2003
1 de mayo de 2003 a 30 de abril de 2004
Ryanair (segundo acuerdo)
28 de abril de 2004
1 de mayo de 2003 a 30 de abril de 2008
Germanwings (primer acuerdo)
14 de octubre de 2003 (22)
26 de octubre de 2003 a 31 de octubre de 2006
Germanwings (segundo acuerdo)
23 de diciembre de 2004
1 de mayo de 2004 a 30 de abril de 2008
Volare
22 de octubre de 2003 (23)
26 de octubre de 2003 a 31 de marzo de 2007 (24)
V-Bird
3 de noviembre de 2003 (25)
3 de noviembre de 2003 a 3 de noviembre de 2007 (26)
Icelandair
6 de junio de 2004
6 de junio de 2004 a 31 de marzo de 2009
Norwegian Air Shuttle
17 de mayo de 2004
29 de marzo de 2004 a 31 de marzo de 2009
Aer Lingus
13 de mayo de 2004
30 de marzo de 2004 a 31 de marzo de 2009
(51)
El cuadro 7 ilustra la evolución del tráfico de las correspondientes líneas aéreas de Schönefeld entre 2003 y 2010.
Cuadro 7
Evolución del número de pasajeros de las LCC objeto de la investigación en el período 2003 a 2010
Evolución del número de pasajeros de las compañías aéreas con acuerdos individuales en el período 2003 a 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Porcentaje total de estas compañías aéreas en el tráfico de Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
En líneas generales, la aplicación de la estrategia LCC llevó a un incremento importante del tráfico en Schönefeld. Tal como refleja el cuadro 1, el número de pasajeros entre 2003 y 2004 casi se duplicó (pasó de 1,7 millones a 3,3 millones). También posteriormente el número de pasajeros se incrementó de forma clara, alcanzando en 2005 un valor de 5 millones y en 2006 un valor de 6 millones de pasajeros. Entre 2003 y 2009, el número de pasajeros se cuadruplicó.
3.4. Terminal B y alquiler de locales en dicha terminal a easyJet
(53)
En el aeropuerto de Schönefeld las terminales B y A están unidas físicamente entre sí y forman conjuntamente la terminal norte. Por lo que respecta a la capacidad, la terminal B es una de las más pequeñas de Schönefeld. La mayoría de pasajeros y compañías aéreas utilizan la terminal A, que es mucho más grande. En la terminal B las únicas funciones que se llevan a cabo son las de facturación de pasajeros y equipajes y los controles de seguridad de los pasajeros. Las demás partes del proceso de embarque se llevan a cabo en la terminal A adyacente. En ellas se incluyen la espera antes del vuelo, la preparación para el embarque en la aeronave y el embarque propiamente dicho. Además, todas las llegadas de pasajeros y equipajes se efectúan en la terminal A.
(54)
Para prepararse ante el importante aumento de tráfico adicional en Schönefeld a consecuencia del acuerdo con easyJet de 2003, FBS suscribió otro acuerdo con esta compañía en marzo de 2004. Con este nuevo acuerdo («acuerdo de alquiler con easyJet de 2004») FBS concedió a easyJet el uso exclusivo de los mostradores de facturación y las salas para las tripulaciones de la terminal B de Schönefeld. Los pagos del alquiler acordado debían efectuarse separados de las tarifas aeroportuarias. Además, el acuerdo autorizaba a easyJet a efectuar «branding», es decir, a exhibir su marca en determinadas zonas del aeropuerto.
(55)
Entre 2004 y 2007 easyJet alquiló una superficie de aproximadamente […] m2 en forma de despachos y mostradores de facturación, lo que corresponde al […] % de la superficie total de la terminal B. En febrero de 2008 easyJet se trasladó a despachos separados, con lo que la superficie utilizada en la terminal B se redujo a […] m2.
(56)
Los pasajeros de otras compañías aéreas también pueden utilizar los espacios abiertos de la terminal B, incluidos los vestíbulos y corredores y las cafeterías allí instaladas, ya que no hay separación física entre la terminal A y la terminal B.
(57)
El proceso de embarque de la terminal B se diferencia del de las otras terminales en un aspecto técnico del dispositivo de seguridad que controla los equipajes. El sistema utilizado en la terminal B dispone de un aparato de rayos X integrado para control de los equipajes. En la terminal A el control con rayos X se efectúa directamente cuando los pasajeros entran en la zona de facturación. Alemania considera que la eficacia técnica de la instalación de la terminal B es equivalente a la del sistema de control del equipaje de la terminal A.
3.5. Medidas sujetas al procedimiento de investigación formal
(58)
Las siguientes medidas son objeto del procedimiento de investigación formal:
-
el acuerdo de dominación y transferencia de beneficios («medida 1») cuyo potencial beneficiario se identificó como FBS en la Decisión de incoación,
-
los sistemas de tarifas establecidos en el acuerdo de 2003 con easyJet («medida 2»), cuyo potencial beneficiario se identificó como easyJet,
-
las condiciones, incluidos los descuentos en las tarifas aeroportuarias y diversos incentivos financieros, ofrecidas a varias de las demás LCC en el marco de los acuerdos citados en el cuadro 6 (en lo sucesivo denominadas conjuntamente «medida 3»), cuyos potenciales beneficiarios se identificaron como Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus e Icelandair,
-
el contrato de arrendamiento de 2004 con easyJet («medida 4»), cuyo potencial beneficiario se identificó como easyJet.
4. RAZONES PARA LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
4.1. Medida 1: el acuerdo de dominación y transferencia de beneficios
(59)
En la Decisión de incoación, la Comisión observó que Schönefeld había sufrido pérdidas durante cierto tiempo y que todavía las seguía sufriendo. Señaló, además, que uno de los principales instrumentos para la supervivencia de FBS consistía en compensar dichas pérdidas con los beneficios generados por BFG. La Comisión llegó a la conclusión provisional de que esta subvención cruzada, basada en el acuerdo de dominación y transferencia de beneficios, concedía a FBS una ventaja económica que probablemente no habría obtenido en condiciones normales de mercado. La Comisión consideró que la ventaja económica era selectiva porque solo beneficiaba a una empresa. Además, falseaba la competencia y afectaba a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(60)
Por otra parte, la Comisión llegó a la conclusión provisional de que esta ventaja económica se financiaba mediante recursos estatales por lo que sería imputable al Estado. Por lo que respecta a los recursos estatales, la Comisión destacó que FBS era una empresa pública cuyos accionistas eran el Gobierno federal alemán y dos Estados federados (Länder). Además, ocho de los doce miembros del Consejo de Supervisión representaban a autoridades públicas. En consecuencia, la Comisión consideró que los recursos de FBS debían considerarse recursos estatales. Por lo que respecta a la imputabilidad al Estado de la medida 1, la Comisión resaltó, en particular, el carácter de las actividades de FBS, señalando que los aeropuertos desempeñan un papel fundamental en diversos ámbitos políticos y que las autoridades públicas en general «no están ausentes» cuando el operador de un aeropuerto toma decisiones sobre el desarrollo a largo plazo de la correspondiente infraestructura.
(61)
La Comisión, en consecuencia, llegó a la conclusión de que la medida en cuestión podía constituir ayuda estatal. Dudaba sobre la compatibilidad de esta posible ayuda con el mercado interior, especialmente sobre la base de la excepción contemplada en el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. A este respecto, la Comisión señaló que la medida en cuestión sería ayuda de funcionamiento si se la pudiera considerar ayuda estatal, que no parecía necesaria para la consecución de un objetivo de interés común y que no acompañaba un proceso de reestructuración. La Comisión también tenía dudas sobre la compatibilidad de la medida con lo dispuesto en el artículo 106, apartado 2, del TFUE, señalando que las autoridades alemanas no habían indicado que se hubiera encomendado a FBS la prestación de servicios de interés económico general. La Comisión se remitió además a los puntos 34 y 35 de las Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales («las Directrices sobre aviación») (27), según los cuales solo en casos excepcionales, la gestión de un aeropuerto en su conjunto puede considerarse un servicio económico de interés general.
4.2. Medida 2: acuerdo con easyJet de 2003
(62)
En la Decisión de incoación la Comisión indicó que las tarifas aeroportuarias abonadas por easyJet eran sustancialmente inferiores a las previstas en el régimen de tarifas aplicable. Además, la Comisión subrayó que los incentivos financieros concedidos a otras LCC en Schönefeld se basaban en el régimen de tarifas aplicable en su momento, mientras que el acuerdo de 2003 con easyJet no incluía esa referencia «dinámica» al régimen de tarifas. La Comisión, en consecuencia, adoptó el punto de vista preliminar de que el acuerdo de 2003 con easyJet podía otorgar a esta compañía una ventaja selectiva que aparentemente falseaba la competencia y afectaba a los intercambios entre los Estados miembros.
(63)
La Comisión llegó, además, a la conclusión provisional de que esta medida se financiaba mediante recursos estatales y que sería imputable al Estado, basándose, entre otros, en los argumentos antes citados en la medida 1 que también son de aplicación a la medida 2. Además de estos argumentos, la Comisión indicó que era probable que la celebración de acuerdos como el suscrito con easyJet y otras LCC hubiera exigido la aprobación del Consejo de Supervisión, la mayoría de cuyos miembros eran representantes de autoridades públicas. La Comisión observó también que el régimen de tarifas aplicado por FSB tenía que ser aprobado por el Ministerio de Urbanismo, Vivienda y Transporte del Estado federado de Brandeburgo. Estos aspectos se consideran nuevos indicios de que la medida 2 (así como la medida 3) debe considerarse como imputable al Estado. La Comisión señaló asimismo que el Primer Ministro de Brandeburgo formaba parte del Consejo de supervisión de FBS, mientras que el ministro de Urbanismo, Vivienda y Transporte era su subordinado.
(64)
La Comisión, además, expresó sus dudas sobre la compatibilidad de la medida con el mercado interior, si se considera como ayuda estatal, en particular por lo que respecta a las disposiciones de las Directrices sobre aviación.
4.3. Medida 3: relaciones con otras LCC distintas
(65)
La Comisión explicó en la Decisión de incoación que el régimen de descuentos introducido en Schönefeld para fomentar el crecimiento del tráfico solo había beneficiado a determinadas compañías aéreas y subrayó la falta de transparencia de dicho régimen. La Comisión indicó que algunos de los acuerdos investigados se celebraron en un momento en el que el régimen de tarifas aplicable no incluía descuentos, y que el régimen de tarifas de 2004 se diseñó específicamente para proporcionar una base jurídica retroactiva a dichos acuerdos. Según la Comisión, el régimen de descuentos previsto en el régimen de tarifas de 2004 no podía entrar en vigor legalmente, ya que la aprobación del mencionado régimen de 2004 dependía de que se hubieran notificado a la Comisión Europea los correspondientes regímenes de tarifas, pero dicha notificación no tuvo lugar. (28) Teniendo en cuenta estos elementos, la Comisión adoptó el punto de vista preliminar de que los acuerdos de que se trata otorgaban una ventaja selectiva a las compañías aéreas en cuestión. Además, la Comisión adoptó el punto de vista de que esta ventaja económica aparentemente falseaba la competencia y afectaba a los intercambios entre los Estados miembros.
(66)
En relación con el uso de recursos estatales en la medida 3 y la imputabilidad de esta medida al Estado, la Comisión expuso los mismos argumentos que respecto al acuerdo con easyJet de 2003.
(67)
Por último, la Comisión expresó sus dudas sobre la compatibilidad de los regímenes de que se trata con el mercado interior, si se consideran como ayuda estatal, en particular por lo que respecta a las disposiciones de las Directrices sobre aviación.
4.4. Medida 4: contrato de arrendamiento con easyJet de 2004
(68)
Por lo que respecta al acuerdo entre FBS y easyJet para la utilización de la terminal B del aeropuerto de Schönefeld, la Comisión, en la Decisión de incoación, se remite a la sentencia del Tribunal regional de Potsdam (29). El Tribunal regional constató que se había concedido a easyJet el uso exclusivo de toda una terminal del aeropuerto (terminal B) y que las demás compañías aéreas que la habían usado anteriormente tuvieron que abandonarla. Esta terminal ofrecía diversas ventajas que no se daban en las demás terminales del aeropuerto Berlin-Schönefeld. La terminal dispone, por ejemplo, de un sistema de transporte de equipajes de varios niveles, lo que permite manipular los equipajes de forma considerablemente más rápida que los sistemas de transporte limitados a un nivel de las demás terminales.
(69)
Según la Comisión, el Tribunal regional había constatado que no existía razón alguna para conceder a easyJet un derecho exclusivo para utilizar la terminal B. Otras compañías aéreas que también utilizaban el aeropuerto de Berlin-Schönefeld habían despachado tantos pasajeros y ofrecido tantos enlaces como easyJet. Además de ello, la Comisión consideró que el alquiler exigido por FBS a easyJet por un importe de […] EUR mensuales era inferior a los alquileres habituales en el mercado.
(70)
En consecuencia, la Comisión adoptó el punto de vista preliminar de que el contrato de alquiler con easyJet de 2004 constituía una ventaja selectiva para easyJet. Además, la Comisión adoptó el punto de vista de que esta ventaja económica aparentemente falseaba la competencia y afectaba a los intercambios entre los Estados miembros.
(71)
En relación con el uso de recursos estatales en la medida 4 y la imputabilidad de esta medida al Estado, la Comisión expuso los mismos argumentos que respecto al acuerdo con easyJet de 2003.
(72)
Por último, la Comisión, expresó sus dudas sobre la compatibilidad de la medida con el mercado interior, si se considera como ayuda estatal, en particular por lo que respecta a las disposiciones de las Directrices sobre aviación.
5. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
5.1. Air France
(73)
Según Air France, las tarifas reducidas aplicadas por FBS en Schönefeld no son una medida general, ya que en este caso no se produjo el necesario anuncio público. Además, el período de vigencia del acuerdo con easyJet de 2003 (20 años) contradice la práctica decisoria de la Comisión. No había justificación objetiva para una ayuda financiera a largo plazo y no se pudo demostrar efecto incentivador alguno.
(74)
Por lo que respecta a la utilización de la terminal B por easyJet, Air France opinaba que se trataba de la única terminal para la que estaba previsto el uso exclusivo por parte de una compañía aérea. El contrato de arrendamiento de easyJet de 2004 no fue objeto de procedimiento de licitación alguno. easyJet era la única compañía aérea que podía ofrecer en Schönefeld una entrega de equipajes cómoda y fiable.
5.2. Lufthansa
(75)
Deutsche Lufthansa AG («Lufthansa») señaló en sus observaciones que el desarrollo comercial de los tres aeropuertos berlineses (Tegel, Schönefeld y Tempelhof) había sido muy positivo y que los resultados de explotación de los tres últimos años habían sido de alrededor de un […] %. Lufthansa consideraba que Schönefeld se subvencionaba a través de las compañías aéreas que operaban en Tegel.
5.3. Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH («Germania») opinaba que las ventajas ofrecidas en Schönefeld debido al acuerdo de dominación y transferencia de beneficios entre FBS y BFG las financiaban los pasajeros que usaban Tegel. Según Germania, la forma en que se calculaban las tarifas y los vínculos entre las compañías que operaban en Schönefeld y Tegel, que según Germania debían considerarse como colusión, daban como resultado una subvención cruzada. En opinión de Germania, FBS no reaccionó como un inversor en una economía de mercado en relación con la compensación de pérdidas. Germania considera improbable que los costes de FBS en Schönefeld pudieran cubrirse por las operaciones.
(77)
Germania arguyó que las compañías aéreas de Schönefeld recibían ayuda de funcionamiento como resultado de acuerdos individuales sobre las tarifas aeroportuarias. Además, según Germania, el régimen de tarifas de 2004 no se autorizó ni se publicó.
(78)
Según Germania, el alquiler cobrado a easyJet por el uso de la terminal B no correspondía al precio habitual del mercado. Cabía, pues, asimilarlo a un trato favorable y a una ayuda estatal. El uso exclusivo de toda la terminal permitió a easyJet ofrecer un servicio más eficiente, mientras que otras compañías no gozaron de una oportunidad similar.
5.4. DBA
(79)
Según DBA Luftfahrtgesellschaft («DBA»), una compañía aérea de bajo coste controlada por Air Berlin hasta que dejó de funcionar en 2008, la competencia de precios en el mercado del transporte aéreo de Berlín era especialmente cruda. El entorno competitivo se había agudizado con la aplicación de la estrategia LCC en Schönefeld, en particular con la entrada de Germanwings y easyJet. De esta forma, las compañías que operaban desde Tegel, especialmente las otras compañías de bajo coste como Air Berlin/DBA, se vieron sometidas a presión.
(80)
De acuerdo con DBA, el alquiler abonado por easyJet por la terminal B no correspondía al precio habitual de mercado. Además, el uso exclusivo del equipo de transporte de equipajes de la terminal B suponía trato preferencial, lo que era relevante de cara a las normas sobre ayudas estatales.
5.5. Association of European Airlines
(81)
La Association of European Airlines («AEA», Asociación de Compañías Aéreas Europeas), que representa los intereses de las compañías europeas, opinaba que una subvención cruzada entre Tegel y Schönefeld, y entre los miembros de la AEA que operaban principalmente desde Tegel y las compañías subvencionadas que competían con ellas y que tenían su base en Schönefeld, era discriminatoria. Según la AEA, sin esta subvención cruzada contraria a la competencia, las compañías aéreas que operaban desde Schönefeld no serían viables económicamente y las tarifas de Tegel podrían haber sido mucho más bajas. Como Tegel se encuentra geográficamente muy cerca de Schönefeld, las subvenciones no eran necesarias desde el punto de vista público.
(82)
Además, en opinión de la AEA, las medidas a que se hace referencia en la Decisión de incoación no estaban justificadas objetivamente, los descuentos e incentivos eran arbitrarios y discriminatorios y, por consiguiente, incompatibles con las Directrices sobre aviación.
5.6. Germanwings
(83)
Germanwings indicó que FBS se había comportado siempre respecto a ella como un inversor privado en una economía de mercado. A pesar de la reducción gradual de los descuentos concedidos, Germanwings había ampliado su red de rutas desde Schönefeld. La compañía había confiado en que los acuerdos financieros con FBS se atenían a la normativa, en particular debido a que los tres aeropuertos de Berlín formaban un sistema aeroportuario unificado.
(84)
Germanwings explicó que no se habían considerado los aeropuertos de Hamburgo, Dresde, Leipzig o Lübeck (30) como alternativas competitivas apropiadas a Schönefeld, ya que la compañía operaba sobre todo rutas domésticas en Alemania. Debido a la breve duración del vuelo en las rutas interiores, los citados aeropuertos estaban demasiado alejados de Berlín como para poderlos considerar alternativas apropiadas respecto a Schönefeld.
(85)
Germanwings señaló además que el alquiler de la terminal B a easyJet era contrario a las normas de competencia y a las de ayudas estatales, ya que easyJet no había participado en la financiación de la terminal B y el alquiler se había efectuado sin el correspondiente procedimiento de licitación. Además, el precio del alquiler era demasiado bajo dado que la terminal B, a diferencia de las terminales A y C, disponía de una instalación moderna de transporte de equipajes.
5.7. Aeropuerto de Lübeck
(86)
El aeropuerto de Lübeck señaló que no había observado incidencias negativas de la estrategia comercial de FBS en el mercado.
5.8. Ryanair
(87)
Ryanair consideraba que, por lo que respecta a los vuelos de distancias cortas y medias, no existía competencia entre los aeropuertos de Dresde, Hamburgo y Lübeck, por una parte, y Schönefeld por otra. La distancia entre Schönefeld y Dresde, Hamburgo o Lübeck era demasiado grande como para que existiera competencia de ese tipo. En consecuencia, un acuerdo con Schönefeld no tenía consecuencias sobre los citados aeropuertos.
(88)
Ryanair señaló que las tarifas que pagaba en Schönefeld eran idénticas a las del régimen de tarifas, que se atenían a la práctica habitual del sector. El acuerdo con FBS era similar a los acuerdos suscritos con toda una serie de aeropuertos privados y se habría celebrado de la misma forma con un inversor en una economía de mercado. Ryanair facilitó un estudio de un consultor […] en el que se examinaban los acuerdos contractuales entre Ryanair y FBS. Sobre la base del análisis comparativo del aeropuerto de Schönefeld con los de Liverpool y Luton, el consultor llegó a la conclusión que el comportamiento de FBS respecto a Ryanair se atenía a lo que podía esperarse de un inversor privado en una economía de mercado.
(89)
Ryanair opinaba que Berlín era un importante centro económico y administrativo, como Londres o Milán, y por lo tanto un importante destino europeo. En consecuencia, las compañías aéreas que volaban a Berlín podían contar con un número suficiente de pasajeros que desearan volar allí.
5.9. easyJet
(90)
Por lo que respecta al acuerdo con easyJet de 2003, esta compañía arguye que un operador en una economía de mercado que actuara en lugar de FBS habría adoptado también este tipo de estrategia. De hecho, la medida aportó a FBS un importante incremento en el número de pasajeros y mejoró sus resultados anuales.
(91)
easyJet señaló, además, que la existencia de un acuerdo de tarifas individual entre FBS y easyJet no suponía necesariamente que se hubieran concedido descuentos discriminatorios. easyJet mantenía el punto de vista de que otras compañías aéreas que operaran con unos objetivos de crecimiento comparables habrían recibido exactamente el mismo trato que easyJet. En cualquier caso, los descuentos estaban justificados habida cuenta de las economías de escala ofrecidas por easyJet. Una gran parte de los pasajeros de Schönefeld eran clientes de easyJet con lo que esta compañía había hecho una aportación desproporcionada a la mejora de los resultados de FBS.
(92)
Por lo que respecta al uso de la terminal B, easyJet señaló que no se trataba de una terminal aeroportuaria finalizada. De hecho la zona alquilada por easyJet era una zona de facturación separada y el correspondiente espacio para oficinas de la terminal norte de Schönefeld. La superficie era en gran medida de acceso público y la utilizaban también pasajeros de otras compañías aéreas. En el momento en que se suscribió el acuerdo con easyJet, la terminal B, disponía de suficiente espacio libre. Por esta razón otras compañías aéreas no sufrieron desventaja alguna. easyJet destacó que, desde que empezó sus vuelos en Schönefeld en 2004 fue la compañía con el mayor número de pasajeros, con diferencia. Por ello estaba justificado objetivamente el uso exclusivo de determinadas zonas de la terminal B.
(93)
Además, el sistema de transporte de equipajes de la terminal B solo reflejaba, según easyJet, el estándar técnico habitual, por lo que no le suponía ninguna ventaja respecto a otras compañías.
(94)
En relación con el valor de mercado de la terminal B, easyJet señaló que el alquiler que pagaba era superior al alquiler de mercado de la terminal B, ya que esta no era suficiente para cubrir sus necesidades de capacidad. Por esta razón los alquileres solo se podían comparar con superficies similares en el aeropuerto de Schönefeld o - en relación con las oficinas - con espacios de oficinas en la cercanía inmediata del aeropuerto.
5.10. FBS
(95)
FBS hace referencia a la especial situación de Berlín, a saber, el sistema de aeropuertos (compuesto originalmente por tres aeropuertos) y los planes para la construcción del aeropuerto central Berlin Brandenburg (BER). En 2003 Schönefeld operaba solo con la mitad de su capacidad de tráfico y no llegaba a cubrir sus costes operativos. Según señaló FBS, el cierre de Schönefeld hubiera conducido, entre otras cosas a la pérdida de su autorización de funcionamiento, que era imprescindible para que el BER pudiera ser operativo.
(96)
FBS indicó que los supuestos aeropuertos competidores entre sí, citados por la Comisión en su Decisión de incoación, no competían realmente con el de Berlín porque la distancia geográfica entre ellos era demasiado grande.
(97)
Respecto al acuerdo de dominación y transferencia de beneficios, FBS argumentó que dichos acuerdos entre empresas de un mismo grupo estaban a la orden del día en el mundo empresarial. FBS mantenía el punto de vista de que la transferencia de beneficios entre los tres aeropuertos de Berlín era una simple cuestión interna de la empresa. Según FBS, el sistema aeroportuario formaba una sola empresa, perseguía un interés común y estaba mutuamente ligado por el Derecho de sociedades. El sistema aeroportuario representaba un único mercado geográfico y de producto. Se trataba, por consiguiente, de una práctica habitual de mercado y, además, en el presente caso, tenía sentido desde el punto de vista comercial.
(98)
FBS se oponía a algunas de las conclusiones provisionales de la Decisión de incoación en relación con el uso de recursos estatales. Según la empresa, el hecho de que las autoridades públicas debieran aprobar el régimen de tarifas no era suficiente para concluir que los recursos de FBS estaban controlados por el Estado. Según FBS, el sistema del régimen de tarifas se aplicaba por igual a los accionistas públicos y privados de los aeropuertos y tenía en cuenta el interés público en el funcionamiento del transporte aéreo, de acuerdo con las normas jurídicas. De acuerdo con FBS, el Primer Ministro de Brandeburgo, que también era miembro del Consejo de Supervisión de FBS, no podía dar instrucciones al ministro responsable de aprobar el régimen de tarifas. Además, a la hora de fijar las tarifas, la relación jurídica entre los aeropuertos y las compañías aéreas se regía exclusivamente por el Derecho privado y era vinculante de conformidad con el Derecho civil, independientemente de su aprobación por la autoridad pertinente.
(99)
FBS explicó también que el régimen de tarifas tenía el mismo efecto que los términos comerciales generales y formaba parte integrante del acuerdo entre un aeropuerto y una compañía aérea independientemente de cualquier aprobación oficial. El régimen de tarifas -incluidos los sistemas de descuentos- se ofrecía desde el 1 de mayo de 2004 indistintamente a todas las compañías aéreas. Los regímenes contractuales individuales solo servían para establecer términos de liquidación bilaterales y fijar en detalle los objetivos. Estos acuerdos no concedían ventajas especiales.
(100)
FBS argumentaba que en 2003, tras el fallido intento de privatizar la empresa, y debido a los diferentes modelos de utilización de los dos principales aeropuertos de Berlín -con Tegel funcionando al límite de su capacidad total sin posibilidades significativas de expansión, frente a Schönefeld que todavía tenía gran capacidad libre y además era la futura localización del VER- tuvo que tomar medidas para que el transporte aéreo del gran Berlín funcionara sobre una base sostenible y económicamente eficiente.
(101)
FBS explicó, además, que era necesario, en interés del grupo FBS, mantener el funcionamiento de Schönefeld de cara a la futura actividad del BER. Según FBS, incluso un cierre temporal de Schönefeld habría hecho imposible, de facto, alcanzar el objetivo estratégico a largo plazo -de que en dicho emplazamiento funcionara un aeropuerto centralizado de Berlín-.
(102)
De acuerdo con lo señalado por FBS, era necesario, por lo tanto, que Schönefeld siguiera funcionando, de la forma económicamente más eficiente posible, entre 2003 y la apertura del aeropuerto BER. FBS añadió que, para una mejor utilización de las capacidades disponibles de Schönefeld, decidió aplicar la estrategia LCC propuesta por un reconocido consultor. Esta estrategia LCC se consideró como la opción económicamente más favorable para FBS, ya que el régimen de tarifas que proponía, con el sistema de incentivos limitados y degresivos previstos en él, era el que parecía más propicio para incrementar el tráfico en Schönefeld.
(103)
Según FBS, la estrategia LCC tuvo considerable éxito. El número de pasajeros de Schönefeld se incrementó sin que se redujeran los volúmenes de pasajeros de los demás aeropuertos de Berlín. FBS destacó que el incremento del tráfico hizo aumentar los ingresos, superándose rápidamente las dificultades económicas. Ya en 2006, el resultado de explotación (EBIT) de FBS fue positivo por vez primera. Según FBS esta tendencia positiva iba a continuar, lo que era de especial importancia para la capacidad financiera del nuevo aeropuerto.
(104)
FBS indicó que el cambio estratégico iniciado en 2003 había sido esencial por razones económicas y que, al dar ese paso, FBS se había comportado como un inversor prudente en una economía de mercado. Sobre la base del plan comercial subyacente en la estrategia LCC, FBS estaba en situación de pronosticar que las operaciones del aeropuerto no iban a seguir siendo no rentables. FBS se remitió al estudio encargado a la empresa de auditoría […] («estudio del primer experto»). Este estudio finalizado en 2007 confirmó que, desde la perspectiva de un inversor en una economía de mercado, tenía sentido aplicar la estrategia LCC e introducir el correspondiente régimen de tarifas.
(105)
FBS explicó que los acuerdos individuales suscritos con determinadas LCC antes de la entrada en vigor del régimen de tarifas de 2004, habían sido necesarios para aplicar la estrategia LCC con el fin de ofrecer a las compañías aéreas un incentivo para que se instalaran en Schönefeld. FBS se remitió a un segundo estudio, encargado a la empresa de auditoría […], que también se finalizó en 2007. En el marco de este estudio, […] analizaba la rentabilidad de los diferentes acuerdos que constituían la medida 3 y concluía que FBS se había comportado como un inversor prudente en una economía de mercado al celebrar cada uno de ellos. Todos los acuerdos individuales con las diferentes compañías aéreas se habían suscrito sobre la base de consideraciones puramente económicas y con el fin de mejorar la situación de FBS a corto plazo.
(106)
En relación con el acuerdo con easyJet de 2003, FBS consideraba que había sido un componente esencial de la estrategia LCC y que no constituía ayuda estatal. La estrategia LCC había creado un incentivo para que easyJet, una de las principales LCC de Europa, se instalara en Schönefeld.
(107)
Basándose en el éxito del acuerdo con easyJet (considerado «arrendatario de prestigio»), FBS pudo convencer a otras compañías aéreas para que se instalaran en Schönefeld. La relación contractual con easyJet (incluida la obligación de que esta compañía basara un número mínimo de aviones en Schönefeld) garantizó a ambas partes una elevada seguridad de planificación y contribuyó en gran medida a incrementar la rentabilidad de Schönefeld.
(108)
FBS arguyó que el acuerdo con easyJet de 2003 no difería básicamente del régimen de tarifas de 2004 y no había supuesto una concesión indebida de ventajas. FBS señaló, además, que el acuerdo modificativo con easyJet de 2007 hacía referencia expresa al régimen de tarifas de 2006, aplicable en ese momento.
(109)
FBS resaltó, además, que los contratos individuales con las LCC se habían suscrito antes de la adopción de las Directrices sobre aviación de 2005. Algunos contratos se suscribieron incluso antes de que la Comisión adoptara la Decisión Charleroi (31).
(110)
Según FBS, alquilar instalaciones de la terminal B a easyJet no le otorgó a esta ventaja particular alguna. La asignación de una terminal completa a easyJet se efectuó por razones económicas y prácticas, debido al elevado número de pasajeros de esta compañía en Schönefeld. easyJet había abonado el precio habitual de mercado, que se acordó sobre la base de los alquileres ya aplicados en Schönefeld. La asignación de terminales es una práctica habitual en los aeropuertos alemanes e internacionales. Además, no había derechos de publicidad que otorgaran a easyJet ventaja alguna sobre otras compañías aéreas, ya que - como las demás compañías aéreas - dispone de derechos de publicidad solo en la zona de facturación.
6. OBSERVACIONES DE ALEMANIA
6.1. Influencia estatal
(111)
Alemania señaló que los recursos de FBS no estaban controlados por el Estado ni se podían imputar a este. Según Alemania, los incentivos y descuentos en cuestión no se financiaron con recursos públicos, sino que eran resultado de las actividades comerciales de una empresa que funcionaba de conformidad con el Derecho privado.
(112)
Alemania explicó en este contexto que FBS y sus filiales, a pesar de la participación estatal, no formaban parte de la Administración Pública, sino que se habían sometido expresamente a los principios de la competencia y el mercado libre. Alemania añadió que los accionistas estatales de FBS esperaban la obtención de beneficios.
6.2. Acuerdo de dominación y transferencia de beneficios (Medida 1)
(113)
Alemania considera que el acuerdo de dominación y transferencia de beneficios no incluye subvención cruzada alguna que pueda representar ayuda estatal.
(114)
Alemania resaltó que, tanto en términos de Derecho público como de normativa de la Unión (32), los aeropuertos de Berlín estaban vinculados de tal forma entre sí que constituían un único «sistema aeroportuario». La finalidad de tal sistema aeroportuario era considerar los diferentes aeropuertos como un aeropuerto único con diferentes pistas de despegue y aterrizaje. En consecuencia, FBS y BFG debían considerarse como una sola empresa. Alemania hace la observación de que la misma Comisión ha hecho referencia a un acuerdo de dominación y transferencia de beneficios, una infraestructura informática conjunta, funciones clave centralizadas y planes empresariales conjuntos como criterios para considerar las empresas individuales dentro de un grupo como no autónomas (33).
(115)
Según Alemania, la transferencia de beneficios no implica la transferencia de costes de Schönefeld a Tegel y Tempelhof. No tenía impacto alguno sobre las tarifas aeroportuarias de Tegel. Las tarifas de los tres aeropuertos se basaban en los costes generados en cada uno de ellos.
(116)
Además, Alemania señaló que FBS, como cualquier otra empresa privada, seguía un plan estratégico con el fin de lograr beneficios a largo plazo. La característica principal de este plan era la creación de un único aeropuerto para Berlín en el emplazamiento de Schönefeld.
6.3. Validez jurídica del régimen de tarifas de 2004
(117)
Según Alemania, la conclusión preliminar de la Comisión en la Decisión de incoación, según la cual los regímenes de tarifas que no habían sido aprobados incondicionalmente por la autoridad regional competente no eran válidos (34), no refleja adecuadamente la situación jurídica predominante en Alemania. La aprobación con arreglo al artículo 43 a del Luftverkehrszulassungsordnung (Reglamento de autorizaciones para el tráfico aéreo) por parte de la autoridad regional competente (35) no era un requisito previo para la validez legal del régimen de tarifas. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal Federal de Justicia (Bundesgerichtshof-BGH) y de los tribunales de primera instancia alemanes, los regímenes de tarifas publicados por los aeropuertos alemanes constituían «términos comerciales generales» (Allgemeine Geschäftsbedingungen), tal como se definen en el Derecho civil alemán (36). Esto significa que los regímenes de tarifas -autorizados por las autoridades competentes o no- desempeñaban el papel de condiciones contractuales ofrecidas por defecto a las compañías aéreas que usan el aeropuerto (37).
(118)
Según Alemania, en la sentencia de 20 de octubre de 2004, citada por la Comisión en el considerando 22 de la Decisión de incoación (38), el Tribunal regional de Potsdam ignoró las circunstancias. Además, se había apelado la sentencia. En este contexto, el Tribunal superior regional de Brandeburgo (Brandenburgisches Oberlandesgericht) emitió una información judicial («richterlicher Hinweis») según la cual no debía mantenerse la sentencia del Tribunal regional de Potsdam. Alemania señaló que la denuncia en el origen del procedimiento se había retirado posteriormente como parte de un acuerdo entre las partes en litigio. La sentencia del Tribunal regional de Potsdam, en consecuencia, nunca fue definitiva y dejó de ser operativa al retirarse la denuncia, aunque no se hubiera anulado explícitamente. Alemania indicó que el Tribunal regional de Potsdam había revisado su interpretación de la ley y en un asunto posterior muy parecido había rechazado una denuncia sobre el régimen de tarifas de Schönefeld.
6.4. Acuerdos individuales suscritos entre FBS y determinadas compañías aéreas (Medidas 2 y 3)
(119)
Alemania explicó que el sistema de tarifas y los acuerdos contractuales individuales con diferentes compañías aéreas en el aeropuerto de Schönefeld debían contemplarse en el contexto de la aplicación de la estrategia LCC.
(120)
Alemania argumentaba que, en ese contexto, dado que los aeropuertos de Berlín formaban un «sistema aeroportuario» único, no entraban en competencia entre sí. Schönefeld desempeñaba un papel complementario aliviando la presión del aeropuerto de Tegel, que estaba al límite de su capacidad. La estrategia LCC era un método legítimo para un control indirecto de la carga del tráfico. Esta estrategia no redujo el número de pasajeros de Tegel. Más bien, ambos aeropuertos vieron aumentar considerablemente el número de pasajeros en los años que precedieron a la incoación del procedimiento formal de investigación. Además, dada la distancia geográfica, los aeropuertos de Berlín no competían con los de Leipzig, Dresde, Hamburgo o Lübeck, especialmente en lo que se refiere a los pasajeros LCC sensibles a los costes.
(121)
Según Alemania, para la ejecución de la estrategia LCC era esencial que una de las compañías aéreas funcionara como arrendatario de prestigio que usara Schönefeld como base. Este era el primer paso para construir un elevado volumen de tráfico en ese aeropuerto, lo que haría que Schönefeld fuera más atractivo para otras compañías. Si se hubieran aplicado a Schönefeld las mismas condiciones que en Tegel, habría sido imposible atraer a tal arrendatario de prestigio, como muestran los intentos fallidos de los años noventa de persuadir a las compañías aéreas de que se trasladaran de Tegel a Schönefeld. Para desviar el tráfico y usar eficientemente la capacidad de Schönefeld, era necesario atraer tráfico aéreo a este aeropuerto. Mediante la aplicación de la estrategia LCC las compañías aéreas recibieron los correspondientes incentivos, entre los que se encontraba un régimen de tarifas, los descuentos cuantitativos y otros incentivos financieros.
(122)
Había sido necesario aplicar la estrategia LCC mediante acuerdos individuales con varias compañías aéreas antes de la entrada en vigor del régimen de tarifas de 2004, con el fin de limitar las pérdidas generadas en Schönefeld lo antes posible y lograr una posición favorable en un mercado LCC en rápido crecimiento en la época. A este respecto, Alemania señaló que una modificación oficial del régimen de tarifas de un aeropuerto hubiera tenido como consecuencia un gran trabajo administrativo y no se habría completado con la rapidez necesaria para empezar a aplicar la estrategia LCC lo antes posible, a saber, a finales de 2003.
(123)
Alemania argumentó que FBS había actuado como un inversor en una economía de mercado al adoptar las medidas que se están examinando, ya que sus decisiones comerciales se basaban en la estrategia LCC, y que los acuerdos individuales se habían suscrito sobre la base de un plan de negocios sólido desarrollado por el consultor. Alemania citó también las evaluaciones efectuadas por dos empresas de auditoría, […] y […], a las que FBS había encargado evaluar si la estrategia LCC y los acuerdos individuales cumplían el principio del inversor en una economía de mercado, lo que era el caso.
(124)
Según Alemania, los auditores llegaron a la conclusión de que, tanto por lo que respecta a la decisión de gestión sobre una reorientación estratégica y la introducción de un régimen de incentivo financiero, un inversor en una economía de mercado que se encontrara en una situación comparable, habría tomado las mismas decisiones. Respecto al acuerdo de 2003 con easyJet y los acuerdos individuales mencionados en el cuadro 6 (excepto el de V-Bird), […], calculó los correspondientes valores actuales netos (net present values, «NPV»), que resultaron ser positivos. […] llegó por lo tanto a la conclusión de que un inversor en una economía de mercado hubiera actuado igual que FBS. Sin embargo, […] expresó sus dudas especialmente respecto a la duración acordada originalmente por las partes del acuerdo con easyJet de 2003. […] consideraba que, dada la duración (10 años con opción a prorrogarlo otros 10), un inversor prudente, al suscribir un acuerdo de ese tipo, habría probablemente tenido en cuenta el impacto del acuerdo contemplado en las futuras operaciones del aeropuerto BER, que debía inaugurarse antes de que expirara el acuerdo con easyJet de 2003 (39). Según […], la existencia del acuerdo con easyJet de 2003 podría haber actuado de forma negativa, en determinadas circunstancias, sobre las tarifas que FBS podría haber negociado con otras compañías aéreas para utilizar el BER, lo que podría haber influido sobre la rentabilidad del futuro aeropuerto. Alemania aclaró, sin embargo, que esta preocupación sobre la duración originalmente prevista del acuerdo suscrito con easyJet en 2003 ya no era pertinente porque dicho acuerdo se modificó por el acuerdo modificativo con easyJet de 2007. Este acuerdo modificativo incluía una disposición por la cual el acuerdo expiraría con la apertura del BER, prevista entonces para 2011.
(125)
Además, en sus comentarios a las observaciones de terceros, Alemania señaló que las observaciones de algunas partes sobre el régimen de tarifas de 2004 y los acuerdos individuales con las LCC eran parcialmente incorrectas y se habían sacado de su contexto. Alemania destacó que el régimen de tarifas de Schönefeld pretendía fomentar que se abrieran nuevas rutas y que no era discriminatorio, ya que cualquier compañía aérea que lograra atraer a Schönefeld un número suficiente de pasajeros o que abriera desde allí nuevas rutas o nuevas frecuencias, se beneficiaría de los descuentos.
6.5. Contrato de alquiler con easyJet de 2004 (Medida 4)
(126)
Por lo que respecta al uso de la terminal B por parte de easyJet, Alemania destacó que easyJet solo alquilaba parte (24 %) de la superficie útil de la terminal B. Según Alemania, asignar el uso de superficie de oficinas y mostradores de facturación en una zona concreta de una terminal a una compañía aérea concreta, era una práctica habitual en los aeropuertos internacionales y no constituía un trato preferente.
(127)
Por lo que respecta al derecho exclusivo concedido a easyJet, Alemania explicó que, habida cuenta del gran número de pasajeros transportado por easyJet, no fue posible que otras compañías aéreas utilizaran la terminal B por razones puramente prácticas, ya que easyJet casi superaba ya la capacidad de la terminal.
(128)
Alemania señaló además que también se había concedido a otras compañías el uso exclusivo de determinadas zonas de las terminales del aeropuerto de Schönefeld. En particular, el grupo Lufthansa (Condor, Sun-Express y Germanwings) disfrutó inicialmente del uso exclusivo de la terminal D cuando se construyó en 2004-2005.
(129)
Alemania también expresó sus dudas sobre algunas observaciones de terceros en relación con la medida 4 y señaló que los datos sobre los alquileres citados por algunos de esos terceros eran falsos y no estaban fundamentados. Los alquileres pagados por easyJet se fijaron en relación con los alquileres de mercado normales de Schönefeld. Alemania consideraba que, frente a las afirmaciones de algunos terceros, los alquileres de Schönefeld no se podían comparar con los de Tegel.
(130)
Por lo que respecta a las posibles ventajas que easyJet podía obtener de la instalación especial de transporte de equipajes de la terminal B, Alemania señaló que esta instalación había sido fabricada por la misma empresa que la de la terminal A y que se había diseñado con los mismos estándares técnicos. Debido a la integración de la tecnología de rayos X la instalación de la terminal se había hecho más compleja y, en consecuencia, tenía menor capacidad técnica, unos tiempos de espera de los equipajes más largos y una mayor tendencia a averiarse. Debido a ello, la instalación de transporte de equipajes de la terminal B representaba en realidad una desventaja para easyJet frente a las compañías que operaban en la terminal A. Además, debido a la configuración de los edificios, llevaba menos tiempo transportar los equipajes desde la terminal A al avión en espera que desde la terminal B. Todo ello suponía una serie de desventajas para easyJet frente a las compañías instaladas en la terminal A.
(131)
Alemania señaló que, frente a lo que señalaban algunos terceros, las instalaciones de transporte de equipajes no se renovaron para easyJet. La instalación de rayos X se incorporó al sistema de transporte de equipajes existente en 2003 por razones de seguridad.
(132)
Por último, Alemania argumentó que la asignación del tráfico de pasajeros de easyJet a la terminal B se basó en criterios no discriminatorios y apropiados, si bien sin procedimiento de licitación, que no exigía para estos casos la legislación alemana ni la de la Unión. Según Alemania, cuando easyJet decidió iniciar sus operaciones en Schönefeld en 2004, estaba claro que esta compañía supondría una parte muy importante del tráfico total. De hecho, ya en 2004 easyJet generaba el 30 % del tráfico total de Schönefeld. Era apropiado y racional agrupar las operaciones de easyJet en una sola terminal, y se consideró que la terminal B era la más apropiada debido a su capacidad libre. De acuerdo con Alemania, no se restringió ni se impidió el acceso a Schönefeld a otras compañías, ya que el aeropuerto tenía suficiente capacidad para acoger a todas las compañías potencialmente interesadas.
7. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS
(133)
Según el artículo 107, apartado 1, del TFUE son incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o que amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(134)
Los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, son acumulativos. Para poder establecer si se puede considerar una medida como ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, se deben cumplir los cuatro requisitos siguientes. La ayuda financiera
-
se concede por el Estado o mediante fondos estatales,
-
favorece a determinadas empresas o producciones,
-
falsea o amenaza falsear la competencia,
-
afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(135)
En el presente asunto, Alemania alegó que FBS había actuado como un inversor prudente en una economía de mercado, guiado por un objetivo de rentabilidad, en circunstancias similares, de forma que las medidas examinadas no concedían ventaja alguna que la empresa no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado. Si ese fuera el caso, las medidas aplicadas por FBS no constituirían ayuda estatal.
7.1. Principio del inversor en una economía de mercado - consideraciones generales
(136)
Para determinar si un acuerdo concreto suscrito por una empresa pública con un tercero para el suministro de bienes o la prestación de servicios otorga a ese tercero una ventaja económica, la Comisión examina si un inversor prudente en una economía de mercado, guiado por un objetivo de rentabilidad, habría adoptado medidas similares en circunstancias similares. La comparación entre el comportamiento de una empresa pública -como FBS- y un hipotético inversor prudente en una economía de mercado debe realizarse en referencia a la actitud que el inversor en la economía de mercado en cuestión hubiera tenido en el momento en que se celebró la transacción en cuestión, teniendo en cuenta la información disponible y la evolución previsible en ese momento, e independientemente de los posteriores acontecimientos.
(137)
Por ello, es de crucial importancia para la empresa pública en cuestión el concepto de rentabilidad previsible. Esto no significa necesariamente que para que una transacción no incluya ayuda estatal el inversor deba entrar en ella solo por la rentabilidad a corto plazo. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el comportamiento de un inversor público puede compararse con el de un inversor privado guiado por perspectivas de rentabilidad a largo plazo (40).
(138)
En el presente asunto la Comisión examinó en primer lugar si la estrategia LCC adoptada por FBS desde 2003 hubiera podido generar, de medio a largo plazo, resultados positivos, así como si hubiera sido lógico, por razones de rentabilidad, cerrar Schönefeld. Por último la Comisión analizó cada una de las medidas objeto del procedimiento de investigación formal a la vista del principio del inversor en una economía de mercado. El análisis dio como resultado que las medidas examinadas no constituían ayuda estatal.
7.2. Análisis preliminar: evaluación de las opciones estratégicas de FBS desde el punto de vista del inversor en una economía de mercado
(139)
En los apartados 2, 3.1 y 3.2 se describen las circunstancias económicas en las que FBS gestionó el aeropuerto de Schönefeld entre principios de los años noventa y 2003.
(140)
Tal como se señala en los considerandos citados, FBS gestionaba también los otros aeropuertos de Berlín, a saber, Tempelhof y Tegel. Tempelhof fue descartado desde el principio como infraestructura que pudiera ampliarse debido a sus características especiales y a su situación en un entorno urbano. Tegel era un aeropuerto moderno en general más atractivo para las compañías aéreas y los pasajeros que Schönefeld, ya que su infraestructura era más moderna y estaba situado más cerca del centro urbano. En los años noventa, Tegel funcionaba ya al límite de su capacidad y no se podía ampliar de forma suficiente para evitar las limitaciones a largo plazo. En cambio la capacidad de Schönefeld estaba infrautilizada desde hacía tiempo y el aeropuerto podía ampliarse de ser necesario.
(141)
Un segundo elemento de importancia en este contexto era la perspectiva de construir un único aeropuerto para Berlín que sustituyera a los aeropuertos existentes y que se situaría en Schönefeld. Tal como se recoge en el considerando 14, la decisión para llevar a cabo este proyecto se formalizó mediante un acuerdo suscrito por el Gobierno Federal alemán y los Estados federados de Berlín y Brandeburgo en mayo de 1996.
(142)
Un tercer elemento de importancia fue el intento fallido en los años noventa de desviar parte del tráfico de Tegel a Schönefeld, y el hecho de que, tras un período de estancamiento en la segunda mitad de los años noventa, entre 2000 y 2003 el tráfico de Schönefeld siguió disminuyendo. En 2003 las autoridades públicas debieron reconocer que habían fracasado en la privatización de los aeropuertos berlineses.
(143)
Esto condujo en 2003 a que las autoridades públicas y FBS examinaran las diferentes opciones estratégicas de que disponía FBS. Como ya se ha señalado, en ese momento no se puso en duda el objetivo de disponer de un único aeropuerto nuevo para Berlín en Schönefeld que incorporara parte de la estructura ya existente allí (41). El objetivo de FBS y de las autoridades públicas era, por lo tanto, encontrar una estrategia óptima para Schönefeld durante el período de 2003 hasta la apertura del BER, prevista para 2011. En ese contexto, como ya se señaló en el considerando 28, se encargó un estudio a un consultor («el estudio del consultor»), que recomendaba una estrategia para atraer LCC a Schönefeld (la estrategia LCC).
(144)
Junto a la estrategia LCC (opción 1), FBS disponía todavía de las opciones de seguir con la estrategia ejecutada hasta ese momento en Schönefeld (opción 2), o cerrar temporalmente Schönefeld hasta la apertura del nuevo aeropuerto BER (opción 3).
7.2.1. Comparación de las opciones 1 y 2
(145)
Tal como se explica a continuación, para un inversor prudente en una economía de mercado, guiado por un objetivo de rentabilidad de medio a largo plazo que actuara en lugar de FBS, hubiera sido más lógico preferir la opción 1 a la opción 2.
El estudio del consultor
(146)
Tal como se explica en los considerandos (29) y (30), el consultor constató que existía potencial para una importante expansión del tráfico aéreo en Berlín por toda una serie de razones estructurales y que, en comparación con los aeropuertos de otras capitales, Berlín todavía tenía un potencial considerable en 2003 para el establecimiento y el crecimiento del tráfico LCC.
(147)
El consultor comparó Berlín con otras grandes ciudades desde el punto de vista del tráfico LCC. Comprobó, en concreto, que las frecuencias LCC por habitante en la aglomeración urbana de Berlín eran considerablemente inferiores (0,011) a las de otras grandes ciudades europeas como Londres (0,029), Bruselas (0,040), Colonia (0,030) y Dublín (0,051). La comparación reveló también que el porcentaje de frecuencias LCC del total de frecuencias era muy inferior al de otras importantes ciudades europeas. Partiendo de estas cifras podría aventurarse que el porcentaje de […] podría incrementarse hasta un mínimo de […] y probablemente incluso a un […].
(148)
Basándose en la experiencia de otras ciudades importantes, el consultor estimó que si se tomaban medidas para desarrollar el tráfico LCC, dos tercios del tráfico LCC adicional sería de «nuevos pasajeros», es decir, pasajeros que no volarían desde Berlín si las medidas en cuestión no crearan una oferta adicional de LCC (42). Según el consultor, cabía esperar que parte de estos «nuevos pasajeros» procediera de otros transportes como el tren o el autobús.
(149)
Sobre la base de estos análisis, la previsión del consultor era que el posible tráfico LCC suplementario en Schönefeld podría incrementarse a corto plazo, es decir, entre 2003 y 2005, en una cifra de 600 000 a 900 000 pasajeros suplementarios anuales, y a medio plazo, es decir, entre 2005 y 2010, en 300 000 pasajeros suplementarios anuales. A consecuencia de este considerable incremento cabía esperar que Schönefeld tuviera que despachar entre 3 millones y 4,2 millones de pasajeros más que en 2003. Esto suponía que FBS podía esperar alcanzar en 2010 un volumen total de entre 4,7 millones y 5,9 millones de pasajeros en Schönefeld (43).
(150)
Por último, el estudio del consultor evaluaba en detalle la viabilidad de una estrategia centrada en las LCC en Schönefeld, identificando los posibles obstáculos y los factores que pudieran poner en peligro el éxito de esa estrategia.
(151)
En primer lugar se analizaron los requisitos operativos de las LCC, que son diferentes de los de las compañías aéreas tradicionales en diversos aspectos. El análisis se basó en la situación de una serie de aeropuertos europeos utilizados por las LCC. Los principales requisitos que demandaban las LCC eran los siguientes:
-
tiempos de inmovilización cortos (25-30 minutos (44)) - principal requisito,
-
servicios de aeropuerto reducidos al mínimo en la facturación de pasajeros y equipaje, pero con un alto nivel de calidad de los servicios demandados,
-
«walk-boarding» (45) en lugar del uso más caro de pasarelas de acceso, con una distancia más corta entre la terminal y la plataforma,
-
infraestructuras más sencillas y funcionales, sin sistemas informáticos caros y con itinerarios intuitivos y simples dentro del aeropuerto,
-
suficientes conexiones de transporte con el aeropuerto,
-
asignación exclusiva de puertas, mostradores de venta y de facturación así como disponer de suficiente espacio de oficinas para las LCC.
(152)
Según el consultor, Schönefeld podía cumplir ampliamente todos estos requisitos. En particular, los tiempos de inmovilización breves eran operativamente posibles en Schönefeld. El consultor destacó, además, que las conexiones con el aeropuerto por autobús, tren o carretera eran óptimas. Sin embargo, en el estudio se señalaron algunas lagunas y puntos débiles relativamente insignificantes en relación con el walk-boarding, la asignación exclusiva de zonas de las terminales y espacio de oficina, los itinerarios intuitivos dentro del aeropuerto y las distancias entre terminales y plataformas. Teniendo presentes en parte las soluciones de otros aeropuertos utilizados por las LCC, el consultor recomendó una serie de adaptaciones relativamente limitadas que podrían realizarse para cumplir plenamente los requisitos de las LCC interesadas en operar en Schönefeld. Se consideró que no eran necesarias grandes inversiones de infraestructura o importantes modificaciones de la infraestructura existente. Parecía posible, en particular, en lo que respecta al walk-boarding, añadir puertas adicionales a la infraestructura existente en pocos meses y a un coste reducido.
(153)
El consultor evaluó además la presión competitiva que se ejercería sobre las operaciones LCC de Schönefeld en caso de que FBS se decidiera a desarrollarlas. El consultor llegó a la conclusión de que la presión sería limitada, debido, en particular, a que los aeropuertos internacionales más cercanos que podrían albergar un tráfico LCC importante, como Dresde, Leipzig o Hannover, estaban demasiado lejos como para ejercer una presión competitiva sustancial. Según el consultor, todo ello confirmaba que el considerable potencial para el tráfico LCC de la zona de Berlín podía realizarse en Schönefeld.
(154)
El consultor identificó y analizó, además, las distintas opciones de que disponía FBS para ofrecer unas tarifas aeroportuarias atractivas a las LCC. Este aspecto se consideró un elemento crucial de una posible estrategia LCC. De hecho, es indiscutible que las LCC, debido a su política de precios con sus pasajeros, resultado de una estrategia centrada en un elevado volumen y unos precios atractivos, pide unas tarifas bajas a los gestores de los aeropuertos. Como las LCC son en la mayoría de los casos compañías que ofrecen enlaces «punto a punto» en vez de «hub and spoke», pueden abrir nuevas rutas, cerrar las existentes e incrementar o reducir frecuencias de forma muy flexible y dinámica. De esta forma pueden ejercer una mayor presión sobre los gestores de los aeropuertos para lograr unas tarifas aeroportuarias lo más bajas posible. Queda claro, en consecuencia, que una estrategia LCC sin un sistema de tarifas más atractivo en Schönefeld estaba abocada al fracaso.
(155)
Las opciones examinadas y evaluadas por el consultor eran i) una reducción general de las tarifas aeroportuarias, ii) descuentos basados en el volumen, iii) diferenciación basada en los servicios prestados, o iv) combinaciones de estas opciones básicas. Sobre la base de un examen jurídico y una evaluación económica de estas opciones, se recomendó un enfoque que combinara una reducción general de las tarifas aeroportuarias, un descuento en las tarifas de los pasajeros basado en los volúmenes y una diferenciación en las tarifas basada en los servicios prestados, que incluiría sobre todo la exención de la tarifa de aparcamiento en tiempos de inmovilización inferiores a 30 minutos. Aparte de la reducción general de las tarifas aeroportuarias estas medidas estaban diseñadas en particular con el fin de beneficiar a las LCC que se trasladaran a Schönefeld y no a las que ya operaban en el aeropuerto. El sentido de esta estrategia era atraer nuevas compañías sin que se vieran afectados negativamente los ingresos generados por las compañías ya presentes en el aeropuerto.
(156)
Por último, el consultor identificó y analizó diversas medidas posibles para incrementar los ingresos no relacionados con actividades aeronáuticas, en particular los generados por las actividades de restaurantes y cadenas alimentarias, aparcamientos, lanzaderas, espacios publicitarios, etc. Estas recomendaciones tuvieron en cuenta el volumen y tipo (46) de tráfico adicional que se esperaba de la estrategia LCC.
(157)
En su estudio el consultor siguió una metodología sólida y llevó a cabo una evaluación detallada teniendo en cuenta todos los factores relevantes. En particular, la cuantificación del potencial para un tráfico LCC adicional, basado en las características específicas de la zona de Berlín, así como en la experiencia de grandes aeropuertos «benchmark» es un análisis sólido. También era útil evaluar hasta qué punto la estrategia LCC podía verse afectada por aeropuertos competidores, y las conclusiones derivadas del análisis son razonables. El examen de los requisitos de las LCC potencialmente interesadas en iniciar sus operaciones en Schönefeld, así como identificar las medidas con las que Schönefeld podía satisfacer plenamente dichos requisitos, también eran sólidos. El análisis, de hecho, era sistemático y muy detallado. Lo mismo cabe señalar de los distintos regímenes de tarifas posibles pensados para atraer a las LCC.
(158)
Debe señalarse, además, que en el contexto de este estudio, el consultor elaboró una serie de documentos para FBS que, junto con los documentos elaborados por el mismo FBS (incluido un plan financiero ex ante de 5 de septiembre de 2003 con previsiones de rentabilidad) constituyeron la base para la decisión de FBS. El cuadro 8 ofrece un panorama general de los resultados financieros previstos para 2003 a partir de la estrategia LCC y de una estrategia que FBS seguiría concentrando en el tráfico tradicional (denominada «opción 1» en el estudio del segundo experto). Por lo que respecta a la estrategia LCC, se contemplaron dos hipótesis, una «hipótesis pesimista» y una «hipótesis realista», que difieren en términos de la magnitud del tráfico LCC adicional previsto.
Cuadro 8
Impacto financiero de la opción 1 y la opción 2 en términos de márgenes de beneficio previstos en Schönefeld en el período 2003-2012 (en millones EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Margen de beneficio sin LCC (opción 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Margen de beneficio con LCC (opción 2 - «hipótesis pesimista»)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Margen de beneficio con LCC (opción 3 - «hipótesis realista»)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Fuente:
Plan de financiación de FBS.
(159)
Las estimaciones anteriores, tanto las de la hipótesis «realista» como las de la «pesimista», proceden de las previsiones del tráfico LCC adicional elaboradas por el consultor. Estas estimaciones tienden a confirmar que la estrategia LCC conduce a una situación financiera más favorable que una situación contrafactual en la que FBS siguiera centrándose en las compañías aéreas tradicionales. De hecho, si FBS hubiera elegido la opción 1 se hubieran seguido generando pérdidas importantes hasta 2012, sin que se hubiera podido reducir significativamente dichas pérdidas. En cambio, de la aplicación de la estrategia LCC se podía esperar una clara y constante reducción de las pérdidas, con un retorno de la rentabilidad con la «hipótesis realista» a partir de 2009.
(160)
Un inversor prudente en una economía de mercado con unas perspectivas de rentabilidad de medio a largo plazo hubiera considerado las conclusiones del estudio del consultor, junto con las propias previsiones de FBS, como una base sólida para adoptar una decisión estratégica. En consecuencia, para ese inversor prudente en una economía de mercado hubiera sido lógico preferir la opción 1 a la opción 2.
Estudio del primer experto
(161)
Como ya se ha indicado, FBS encargó a la empresa de auditoría […] («primer experto») un estudio para hacer pasar una prueba de estrés al material en el que FBS había decidido basar su estrategia LCC («estudio del primer experto»). En el estudio, finalizado en 2007, se llegó a la conclusión de que, desde una perspectiva de un inversor en una economía de mercado, era lógico ejecutar la estrategia LCC con el correspondiente régimen de tarifas, a saber, el régimen de tarifas de 2004. Como base para su análisis, el primer experto utilizó una serie de documentos de 2003, en particular un plan de financiación preparado por FBS para el período de 2004 a 2012, y diversos documentos elaborados por el consultor en el marco de su estudio para FBS.
(162)
Las conclusiones del primer experto concuerdan con las del estudio del consultor. Aunque el estudio del primer experto no sea esencial para la evaluación de la Comisión, es un elemento adicional que confirma que hubiera sido lógico que un inversor prudente en una economía de mercado hubiera preferido la opción 1 a la opción 2.
Conclusión
(163)
En consecuencia, de lo expuesto se concluye que para un inversor prudente en una economía de mercado guiado por un objetivo de rentabilidad de medio a largo plazo que actuara en lugar de FBS, hubiera sido más lógico, en 2003, preferir la opción 1 a la opción 2.
7.2.2. Opción 3 frente a las opciones 1 y 2
(164)
Como ya se ha señalado, una opción posible para FBS hubiera sido cerrar Schönefeld (opción 3), por lo menos hasta la apertura del BER. FBS hubiera podido tomar esta decisión no solo en 2003 (año en que FBS decidió poner en marcha la estrategia LCC) sino antes o después. De los documentos disponibles se desprende que FBS nunca pensó seriamente en esta opción, por lo menos desde que se celebró el acuerdo de dominación y transferencia de beneficios en 1992. Además, no se analizaron las ventajas de esa opción en el estudio del consultor.
(165)
Para evaluar si un inversor prudente en una economía de mercado, guiado por un objetivo de rentabilidad, hubiera considerado esta opción más ventajosa que las opciones 1 y 2, es esencial tener en cuenta el proyecto BER. Como se ha indicado ya en el considerando 14, la planificación para crear un único aeropuerto de Berlín se inició en enero de 1992 y el 20 de junio de 1993 se anunció que el área al sur de Schönefeld, adyacente al aeropuerto existente, era una de las posibles localizaciones para la infraestructura aeroportuaria del nuevo BER. Por ello, ya en 1992-1993, el hecho de que Schönefeld pudiera alojar el nuevo aeropuerto único de Berlín era algo más que una posibilidad remota. Esta posibilidad se convirtió en certeza con el acuerdo firmado el 28 de mayo de 1996 entre el Gobierno federal alemán y los Estados federados de Berlín y Brandeburgo, que desde entonces nunca se ha cuestionado.
(166)
En este contexto, el cierre de Schönefeld hubiera supuesto una serie de importantes inconvenientes para un inversor prudente en una economía de mercado. Debe recordarse, en primer lugar, que mientras Tempelhof iba cerrando gradualmente sus operaciones, Tegel había venido operando cada vez más cerca de los límites de su capacidad desde los años noventa y, como muestra el cuadro 1, su tráfico había ido creciendo de forma considerable desde entonces (47). En cualquier caso, Tegel no podía absorber todo el tráfico de la zona de Berlín. Schönefeld era necesario para garantizar que Berlín tendría la suficiente capacidad aeroportuaria y su cierre hubiera provocado una grave congestión. De hecho, entre 1991 y 2003, Schönefeld contaba entre el 13 % y el 20 % del tráfico total de pasajeros de Berlín. Schönefeld era especialmente necesario en períodos punta, es decir, en momentos en los que había que dar salida desde Berlín a un elevado número de vuelos chárter. Además, Schönefeld era también crucial para los vuelos de carga ya que, a diferencia de Tegel, tenía licencia operativa de 24 horas por lo que podía utilizarse para vuelos nocturnos. Además, Tegel y Tempelhof no podían ampliarse lo suficiente para superar las limitaciones de capacidad a largo plazo (48).
(167)
Hay que señalar, además, que Schönefeld disponía de una considerable capacidad libre con lo que podría haber absorbido tráfico adicional. Como muestra el cuadro 1, la presencia de Schönefeld permitió que el tráfico aéreo de Berlín creciera claramente con el tiempo, en particular desde la introducción de la estrategia LCC en 2003. Entre 2003 y 2006 el tráfico de Berlín pasó de 13,3 millones a 18,4 millones de pasajeros, y más del 80 % de ese crecimiento lo absorbió Schönefeld. Por ello, el cierre de Schönefeld hubiera privado a Berlín no solo de una parte importante de su tráfico existente sino también de un potencial de crecimiento esencial.
(168)
La posibilidad de que el cierre de un aeropuerto pueda dar lugar a una limitación de capacidad en la zona en la que está situado el aeropuerto y limitar la posibilidad de incrementar el tráfico aéreo en esa zona, no haría desistir necesariamente de llevar a cabo ese cierre a un inversor prudente en una economía de mercado guiado por un objetivo de rentabilidad antes que por objetivos de política pública. Sin embargo, en el presente caso, el cierre de Schönefeld y su impacto en la capacidad general de la infraestructura aeroportuaria de la zona de Berlín y, por consiguiente, en todo el tráfico aéreo de esa zona, tendría unas consecuencias graves sobre el tráfico del BER como futuro aeropuerto único de la zona de Berlín en el inicio de sus operaciones. En caso de que se cerrara Schönefeld, el BER tendría que iniciar sus actividades en mucho peores condiciones comerciales, a saber, con mucho menos tráfico que si Schönefeld hubiera seguido funcionando. Este factor hubiera disuadido a un inversor prudente en una economía de mercado que actuara en lugar de FBS, de cerrar Schönefeld debido al impacto del cierre sobre la rentabilidad de la empresa.
(169)
Además, si Schönefeld se hubiera cerrado antes de la apertura del BER, FBS hubiera tenido que crear todo el tráfico inicial del BER. Habría tenido que convencer, además, a las compañías aéreas que operaban en Tegel de que trasladaran sus actividades al nuevo aeropuerto (en vez de simplemente suspenderlas). Y también habría tenido FBS que convencer a las que no volaban a Berlín de iniciar sus actividades allí. Esta situación hubiera sido menos favorable que si Schönefeld todavía hubiera seguido funcionando cuando se hubiera abierto el BER. En esta última hipótesis una proporción importante del tráfico inicial del nuevo aeropuerto estaría creado «naturalmente» por las compañías aéreas que ya funcionaran en Schönefeld, incluidas las presentes desde 2003 atraídas por la estrategia LCC.
(170)
Además, el cierre de Schönefeld hubiera tenido amplias consecuencias administrativas sobre el proyecto BER. El cierre del aeropuerto hubiera supuesto la revocación de su licencia operativa. En consecuencia, el nuevo aeropuerto habría debido llevar a cabo un procedimiento de planificación totalmente nuevo y recibir una autorización operativa completamente nueva. En cambio, si Schönefeld seguía funcionando, la apertura del BER solo requeriría la ampliación de la licencia operativa de Schönefeld. Esto suponía un procedimiento administrativo mucho más sencillo con un gasto mucho menor, menos largo y con un grado de incertidumbre sobre el resultado del procedimiento mucho menor. En el caso de un procedimiento de planificación y una licencia operativa completamente nuevos, la incertidumbre sobre el resultado de la evaluación del impacto medioambiental de proyecto, en particular, hubiera supuesto un elevado factor de inseguridad. Además, existe unanimidad en cuanto a que ganar la aceptación pública de un proyecto de aeropuerto completamente nuevo plantea muchos más problemas que una ampliación de una infraestructura ya en funcionamiento.
(171)
El cese de la actividad de Schönefeld hubiera generado también costes por el despido de los trabajadores y, una vez que hubiera abierto el BER, por la necesidad posterior de reclutar, contratar y formar al nuevo personal. Ello hubiera supuesto costes suplementarios y dificultades operativas en comparación con la situación en la que el personal que trabajara en Schönefeld hubiera estado inmediatamente disponible para trabajar en el nuevo aeropuerto cuando abriera.
(172)
Los aspectos citados son muy difíciles de cuantificar ya que, en particular, afectan a la situación económica de un futuro aeropuerto a corto, medio y largo plazo. Sin embargo, está claro que estos aspectos influyen seriamente en las condiciones económicas en las que abriría y funcionaría el BER, e incluso en la viabilidad del proyecto, que es de suma importancia estratégica para FBS. Por estas razones, incluso sobre una base cualitativa, estas circunstancias negativas deben considerarse lo suficientemente graves como para poder compensar los beneficios que pudieran obtenerse del cierre de Schönefeld en forma de ahorro de costes fijos. En particular, este sería el caso si se esperara que una estrategia destinada a incrementar el tráfico LCC en Schönefeld generara resultados financieros positivos.
7.2.3. Conclusión del análisis preliminar
(173)
Habida cuenta de lo expuesto, se concluye que, desde la perspectiva de un inversor prudente en una economía de mercado, no hubiera sido lógico cerrar Schönefeld en algún momento entre 1992 y la apertura del BER. Además, de las tres opciones estratégicas disponibles en 2003, un inversor prudente en una economía de mercado guiado por perspectivas de rentabilidad hubiera optado por la opción 1, a saber, la estrategia LCC, antes que por las opciones 2 o 3. Como parte de esta estrategia, el inversor hubiera ofrecido unas tarifas aeroportuarias atractivas (y/o incentivos financieros para mitigar los costes de las tarifas aeroportuarias) a las LCC con el fin de atraerlas a Schönefeld
7.3. Evaluación del acuerdo de dominación y transferencia de beneficios (Medida 1)
(174)
En la Decisión de incoación, dadas las continuadas pérdidas generadas por Schönefeld, la Comisión se preguntaba si FBS había actuado como un inversor prudente en una economía de mercado cuando compensó las pérdidas generadas por Schönefeld a nivel del grupo FBS mediante los beneficios de las operaciones de Tegel y Tempelhof. (49)
(175)
El acuerdo de dominación y transferencia de beneficios se firmó el 6 de agosto de 1992, es decir, mucho antes de que se dictara la sentencia del asunto Aéroports de Paris (50) de 12 de diciembre de 2000. Por estas razones Alemania podían asumir legítimamente que la financiación de la infraestructura aeroportuaria no constituía ayuda estatal y que, por consiguiente, no era necesario notificar las medidas a la Comisión. De ello se desprende que la Comisión no puede ahora cuestionar, sobre la base de las normas sobre ayudas estatales, la legalidad de las medidas de financiación concedidas antes de la sentencia del asunto Aéroports de Paris (51), es decir, antes del 12 de diciembre de 2000 (52). Por lo tanto, el acuerdo de dominación y transferencia de beneficios solo podía considerarse potencialmente ayuda estatal a partir de la citada fecha. El marco temporal de la investigación de la Comisión de esta medida se limita, por lo tanto al período del 12 de diciembre de 2000 hasta la fecha en que se incoó el procedimiento de investigación formal.
(176)
Como explicó Alemania, el acuerdo de dominación y transferencia de beneficios está dentro de la práctica comercial habitual de los grupos de empresas, en particular por consideraciones de política fiscal de la empresa. Además, la «compensación» de pérdidas y beneficios generados por diversas empresas dentro de un grupo es también habitual. Puede hacerse en forma de acuerdo de transferencia o de simples pagos de dividendos de las filiales a sus empresas matrices. El mero hecho de que el grupo FBS suscribiera un acuerdo de dominación y transferencia de beneficios en 1992 y lo haya mantenido hasta la fecha no puede constituir, como tal, ayuda estatal.
(177)
La Comisión ya señaló en relación con el principio del inversor en una economía de mercado: «[…] que en las decisiones empresariales de inversión existe un amplio margen de discrecionalidad, pero deben aplicarse los principios [principio del inversor en una economía de mercado] cuando quede fuera de toda duda y la única explicación razonable es que la provisión de fondos públicos debe ser considerada como una ayuda estatal. Deberá adoptarse el mismo enfoque cuando una parte de un grupo de empresas públicas sin problemas de rentabilidad aporte fondos a empresas del mismo grupo pero no rentables. En las empresas privadas esto sucede cuando se adoptan planes estratégicos con buenas expectativas de beneficios a largo plazo o cuando la provisión interna de fondos beneficia claramente al grupo en su conjunto. Cuando exista una provisión interna de fondos en grupos de empresas públicas, la Comisión tendrá en cuenta objetivos estratégicos similares…» (53).
(178)
Por esta razón, en el presente caso, no puede considerarse que la subvención cruzada conceda ventaja alguna a Schönefeld si forma parte de un plan estratégico con beneficios a largo plazo o si supone una ventaja para el grupo FBS en su conjunto.
(179)
Por todas las razones señaladas en la sección 7.2.2, estaba claro como mínimo desde 1992, y en consecuencia mucho antes de la sentencia de Aéroports de Paris (54), que era lógico mantener el funcionamiento de Schönefeld en lugar de cerrarlo, aunque generara pérdidas durante muchos años. De hecho, el cierre de Schönefeld hubiera provocado un grave perjuicio económico al aeropuerto BER (que, como futuro aeropuerto único de Berlín, se esperaba generara beneficios, por lo menos a largo plazo) e incluso habría puesto en entredicho la viabilidad de este importante proyecto estratégico. La decisión de construir un único aeropuerto en Berlín estuvo originada no solo por planificación del territorio o consideraciones medioambientales sino también teniendo presentes el incremento previsto del tráfico y unos ingresos más elevados. Tal como se reconoce en la Decisión de la Comisión por la que se aprueban las ayudas al aeropuerto BER, el éxito del proyecto se basaba en el incremento previsto del tráfico en Berlín (55) en un solo aeropuerto (56). Con el fin de mantener la actividad de Schönefeld y eventualmente con el objetivo de convertirlo en un aeropuerto rentable (en primer lugar persuadiendo a las compañías aéreas de que se instalen allí y posteriormente aplicando la estrategia LCC), era necesario mantener su viabilidad utilizando parte de los beneficios generados por Tegel y Tempelhof para financiarlo. Debido a ello, la subvención cruzada en este caso forma parte de un «plan[es] estratégico[s] con buenas expectativas de beneficios a largo plazo» y en cualquier caso beneficia al grupo FBS en su conjunto a largo plazo en comparación con la situación contrafactual en la que se habría cerrado Schönefeld. FBS podría esperar que estas ventajas a largo plazo -la apertura con éxito y la explotación con beneficios del nuevo aeropuerto único de la aglomeración de Berlín (así como los beneficios previstos de explotar Schönefeld tras unos años de aplicación práctica de la estrategia LCC)- superaran a largo plazo las pérdidas acumuladas por Schönefeld antes de la apertura del BER.
(180)
Por consiguiente, al suscribir y mantener el acuerdo de dominación y transferencia de beneficios y mantener Schönefeld en funcionamiento, el grupo FBS no concedió ventaja económica alguna a Schönefeld (57) En consecuencia, la celebración y aplicación del acuerdo de dominación y transferencia de beneficios desde el 12 de diciembre de 2000 no constituye ayuda estatal.
7.4. Acuerdos entre FBS y las diferentes compañías aéreas: Observaciones preliminares
(181)
Antes de evaluar los acuerdos suscritos entre FBS y diversas compañías aéreas es útil hacer varias observaciones preliminares, especialmente teniendo presente la sentencia del Tribunal en el asunto Charleroi («sentencia Charleroi) (58), que se dictó después de que se incoara el procedimiento de investigación formal en el presente asunto.
7.4.1. Aplicación del principio del inversor en una economía de mercado a los acuerdos suscritos entre FBS y diversas compañías aéreas
(182)
Algunas partes interesadas argumentaron en sustancia que los acuerdos en cuestión otorgaban una ventaja económica a las compañías aéreas de que se trata porque las condiciones ofrecidas en dichos acuerdos diferían de las normas generales aplicables a las tarifas aeroportuarias de Schönefeld o porque no se ofrecían a todas las compañías aéreas las mismas condiciones sin excepción.
(183)
La cuestión esencial planteada por estos argumentos es la siguiente: Si en un aeropuerto gestionado por una empresa pública existe un sistema de tarifas públicas y si el gestor del aeropuerto ofrece descuentos sobre dichas tarifas o incentivos financieros con el mismo efecto que los descuentos (59), tales descuentos e incentivos (60) ¿otorgan por sí mismos y en todas las circunstancias una ventaja económica a las compañías aéreas en cuestión?
(184)
La respuesta a esta cuestión es que no. En la sentencia Charleroi, que se refería en particular a un descuento ofrecido por la Región Valona a una compañía aérea en un aeropuerto en el que dicha región tenía la responsabilidad de fijar las tarifas aeroportuarias, el Tribunal señaló: «La mera circunstancia de que, en el presente caso, la Región Valona disponga de una potestad reglamentaria en materia de fijación de los cánones aeroportuarios no excluye la obligación de aplicar el principio del inversor privado en una economía de mercado al proceder al examen de un sistema de descuentos de dichos cánones, ya que un operador privado podría establecer un sistema de esa índole.» (61). De ello se desprende que los descuentos de las tarifas aeroportuarias (o incentivos financieros, que reducen los flujos financieros netos de las compañías aéreas al operador del aeropuerto) no otorgan automáticamente una ventaja económica. Para poder determinar si es así, se debe evaluar si un inversor prudente en una economía de mercado, guiado por un objetivo de rentabilidad, hubiera aceptado conceder descuentos e incentivos similares a la compañía aérea en cuestión (62).
(185)
Para un inversor prudente en una economía de mercado que gestione un aeropuerto, puede haber muchas razones para no ofrecer las mismas condiciones a todas las compañías aéreas. En particular, puede ser lógico ofrecer a las compañías aéreas que aportan al aeropuerto un número elevado de pasajeros determinados incentivos financieros (incluso en forma de subvenciones de comercialización) y descuentos especiales respecto a las tarifas aeroportuarias publicadas. Estas condiciones favorables se pueden justificar objetivamente por el tráfico adicional previsto y por los ingresos no relacionados con actividades aeronáuticas aportados por dicho tráfico adicional (63). Otra justificación es que el margen por pasajero generado por las tarifas aeroportuarias pagadas por la compañía aérea puede ser importante en términos absolutos a la vista del número de pasajeros, aunque se vea reducido por los descuentos y los incentivos financieros.
(186)
Un inversor prudente en una economía de mercado puede tener en cuenta numerosos factores para determinar las condiciones ofrecidas a las compañías aéreas. Estos factores incluyen no solo el tráfico adicional previsto sino el momento en que se negocia el acuerdo con la compañía aérea (y la situación del aeropuerto en ese período, especialmente en términos de utilización de la capacidad), las rutas que pretende explotar la compañía aérea (64), los requisitos operativos de la compañía en el aeropuerto, el tipo de servicios necesarios en el aeropuerto y sus características, la presión ejercida por las compañías aéreas durante las negociaciones (65), etc.
(187)
Para un inversor prudente en una economía de mercado que opere un aeropuerto puede, por lo tanto, estar justificado ofrecer diferentes condiciones a diferentes compañías aéreas en términos de tarifas aeroportuarias e incentivos financieros, ya sea a través de acuerdos bilaterales o mediante regímenes de descuentos e incentivos financieros introducidos en los instrumentos legales por los que se fijan las tarifas (66). Para evaluar si tales descuentos e incentivos financieros otorgan una ventaja económica, debe determinarse si el operador del aeropuerto, al tomar la decisión de ofrecerlas, puede esperar razonablemente que la decisión sea rentable, en otras palabras, que genere beneficios más elevados (o menores pérdidas) que los obtenidos en la situación contrafactual.
(188)
Además -contrariamente a lo que sugieren algunas partes interesadas- en lo que se refiere a las condiciones que ofrecen los operadores de los aeropuertos a las compañías aéreas mediante acuerdos bilaterales (por ejemplo, subvenciones específicas para la apertura de nuevas rutas) y no derivadas de los regímenes generales de descuentos o incentivos financieros incluidos en un régimen de tarifas publicado, un inversor prudente en una economía de mercado no tiene razones para garantizar que dichas condiciones se basan en un conjunto de criterios generales y transparentes aplicables a todas las compañías aéreas. Al negociar un acuerdo bilateral con una compañía aérea, se espera que un inversor prudente en una economía de mercado tenga en cuenta todos los aspectos relevantes de las prestaciones de servicios propuestas por la compañía antes que un conjunto de criterios transparentes preestablecidos que pueden limitar sus márgenes de negociación. Por esta razón, los comentarios realizados por determinados terceros sobre la supuesta falta de transparencia de los descuentos y los incentivos financieros ofrecidos por FBS en el presente caso son irrelevantes en el contexto de la aplicación del principio de un inversor en una economía de mercado.
7.4.2. Legalidad del régimen de tarifas de 2004 y de los acuerdos bilaterales entre FBS y las diferentes compañías aéreas según el Derecho nacional
(189)
La cuestión de si el régimen de tarifas de 2004 entró en vigor según el Derecho nacional o no, aun siendo importante desde el Derecho alemán, no lo es en el contexto de la aplicación del principio del inversor en una economía de mercado. El hecho de que un descuento sobre las tarifas aeroportuarias generales o un incentivo financiero que tenga efecto equivalente, se concediera mediante un acuerdo bilateral en vez de a través de un sistema general incluido en un régimen de tarifas publicado es irrelevante. El hecho es que un inversor prudente en una economía de mercado puede decidir conceder descuentos o incentivos a través de cualquier tipo de mecanismo y los beneficios de tales decisiones no dependen del mecanismo escogido. Por ello, la cuestión de si las condiciones ofrecidas por FBS a determinadas compañías aéreas eran resultado de la mera aplicación de un régimen de tarifas válido aplicable o de acuerdos bilaterales, es irrelevante.
(190)
Además, la cuestión de si FBS tenía derecho, de acuerdo con el Derecho nacional a suscribir acuerdos bilaterales que fijaran condiciones diferentes a las del régimen de tarifas aplicable (67), es también irrelevante. A este respecto, el Tribunal señaló en la sentencia Charleroi: «[…] la conformidad con el Derecho nacional de la actuación de la entidad que concede una ayuda no es un factor que deba tomarse en cuenta para responder a la cuestión de si dicha entidad actuó con arreglo al principio del inversor privado en una economía de mercado o concedió una ventaja económica contraria al artículo 87 CE, apartado 1.» (68).
7.4.3. Efectos de las condiciones ofrecidas a las compañías aéreas que operaban en Tegel
(191)
En sus observaciones, algunas partes interesadas argumentaron que las compañías aéreas que operaban en Schönefeld estaban subvencionadas por las que lo hacían en Tegel a través de bajas tarifas aeroportuarias y otras condiciones favorables. Esta supuesta subvención cruzada resultaba del hecho de que FBS compensaba el efecto de unas tarifas bajas en Schönefeld mediante unas elevadas en Tegel.
(192)
Estas observaciones suponen que las condiciones ofrecidas en Schönefeld estarían libres de ayuda estatal solo si fueran equivalentes a las de Tegel.
(193)
Pero este no es el caso. En primer lugar, Tegel y Schönefeld no difieren solamente en las tarifas aeroportuarias sino en otros muchos aspectos, en particular la naturaleza de la infraestructura del aeropuerto y la distancia al centro de la ciudad. Por ello no cabe considerar que sean sustitutos completos el uno del otro. Prueba de ello es que no se pudiera persuadir a las compañías aéreas de que trasladaran sus operaciones de Tegel a Schönefeld antes de que se aplicara la estrategia LCC.
(194)
Por otra parte, no se «obliga» a las líneas aéreas a trabajar desde Tegel o Schönefeld. Además, las compañías aéreas disponían de otras dos opciones: no operar desde Tegel ni desde Schönefeld o utilizar estos aeropuertos con menor capacidad (y usar sus aviones y tripulaciones en rutas distintas a la de Berlín, ya que las LCC han demostrado que podían ajustar rápidamente su capacidad a nuevas condiciones de mercado). Por ello, cualquier intento de FBS de imponer a una compañía aérea que estuviera pensando operar en Schönefeld las mismas condiciones que en Tegel podría simplemente provocar que esa compañía abandonara sus planes y decidiera no operar en Schönefeld ni en Tegel o reducir sus operaciones en Berlín.
(195)
Por ello, no había razón alguna para que un inversor prudente en una economía de mercado tuviera en cuenta las condiciones de Tegel al fijar el nivel de las tarifas de Schönefeld. Siguiendo los mismos razonamientos, y teniendo en cuenta la limitada importancia económica, la reducción o el cierre de Tempelhof, no había razón alguna para que un inversor prudente en una economía de mercado tuviera en cuenta las condiciones de Tempelhof al fijar el nivel de las tarifas de Schönefeld.
7.4.4. Aplicación del principio del inversor en una economía de mercado a los acuerdos entre los aeropuertos y las compañías aéreas
(196)
La Comisión constata que, en el presente asunto, los acuerdos de que se trata deben considerarse parte de la aplicación de la estrategia LCC, de la que se esperaba condujera a Schönefeld a resultados positivos a medio y largo plazo.
(197)
Para evaluar si alguno de los acuerdos en cuestión otorga una ventaja económica, se debe analizar si, en la fecha en que se suscribió el acuerdo, un inversor prudente en una economía de mercado habría esperado que el acuerdo hubiera generado un beneficio más elevado que el alcanzado de otra forma. Este beneficio más elevado se cuantifica mediante la diferencia entre los ingresos incrementales que previsiblemente se iban a alcanzar mediante el acuerdo (es decir, la diferencia entre los ingresos que se hubieran alcanzado si el acuerdo se hubiera suscrito y los que se hubieran alcanzado sin el acuerdo) y los costes incrementales que previsiblemente iban a resultar del acuerdo (es decir, la diferencia entre los costes que se hubieran generado si se hubiera suscrito el acuerdo y los generados sin el acuerdo), al flujo de caja resultantes se le deduce el correspondiente tipo de descuento.
(198)
Además, en este análisis deben tenerse en cuenta todos los ingresos y costes incrementales relevantes asociados a la transacción. Los distintos elementos (descuentos el las tarifas aeroportuarias, subvenciones de comercialización, otros incentivos financieros) no se pueden evaluar por separado. Cabe citar aquí el siguiente texto de la sentencia Charleroi: «[…] al aplicar el criterio del inversor privado es necesario contemplar la transacción comercial en su conjunto, a fin de verificar si la entidad estatal y la entidad controlada por ella, consideradas conjuntamente, se comportaron como operadores racionales en una economía de mercado. En efecto, al valorar las medidas controvertidas, la Comisión está obligada a tener en cuenta todos los datos pertinentes y su contexto […].» (69).
(199)
Los ingresos incrementales previstos deben incluir, en particular, los ingresos de las tarifas aeroportuarias, teniendo en cuenta los descuentos, así como el tráfico adicional que se espera genere el acuerdo y los ingresos no relacionados con actividades aeronáuticas que se espera genere el tráfico adicional. Los costes incrementales previstos deben incluir, en particular, todos los costes incrementales de funcionamiento e inversión que no se habrían generado sin el acuerdo, así como los costes de las subvenciones de comercialización y otros incentivos financieros.
7.5. Evaluación del Acuerdo con easyJet de 2003 (Medida 2)
(200)
El acuerdo con easyJet de 2003 se suscribió antes de la entrada en vigor del régimen de tarifas de 2004, originalmente por una duración de diez años, con la opción de prorrogarlo otros diez más.
(201)
Alemania presentó pruebas sobre las perspectivas financieras ex ante del proyecto, basadas en particular en las previsiones de FBS de 17 de diciembre de 2003, es decir, antes de la celebración del acuerdo entre FBS y easyJet el 19 de diciembre de 2003, (véase el considerando 37). FBS partía del supuesto de que el acuerdo para el período 2004 a 2012 acarrearía un incremento anual de su resultado de explotación y que en 2010 se alcanzaría el umbral de rentabilidad operativa.
Cuadro 9
Previsiones de FBS sobre el resultado de explotación adicional generado por el acuerdo con easyJet de 2003 (en millones EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Resultado de explotación sin easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Resultado de explotación adicional con easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Resultado de explotación consolidado
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
La Comisión considera que estas previsiones y sus hipótesis subyacentes constituían una base sólida para firmar el acuerdo con easyJet de 2003.
(203)
Las previsiones de tráfico previstas a raíz del acuerdo con easyJet de 2003 se calcularon sobre la base del número de aviones que easyJet, de acuerdo con el acuerdo, estacionaría en Schönefeld con el tiempo y sobre la base de un factor de carga de […], que parece plausible habida cuenta del factor de carga de las LCC.
(204)
En el plan comercial se tuvieron en cuenta los pronósticos de todos los costes e ingresos incrementales relevantes, incluidas las categorías de ingresos relacionados y no relacionados con actividades aeronáuticas, y los costes de los incentivos financieros ofrecidos a easyJet. En los pronósticos se tuvieron en cuenta, en particular, el tráfico adicional y los movimientos de aeronaves previstos en función de acuerdo y de los términos contractuales.
(205)
Para hacer pasar una prueba de estrés a esta decisión estratégica, FBS encargó finalmente a la empresa de auditoría […] («segundo experto») que evaluara si un inversor prudente en una economía de mercado, guiado por un objetivo de rentabilidad, hubiera firmado este acuerdo en 2003. En esta evaluación («estudio del segundo experto»), que se finalizó en 2007, se analizaron también acuerdos con otras compañías aéreas.
(206)
El segundo experto basó su análisis del acuerdo con easyJet de 2003 en las previsiones de FBS ya citadas en el considerando 158.
(207)
El segundo experto verificó en detalle la solidez de los pronósticos de costes e ingresos elaborados por FBS y, sobre la base de la información disponible cuando se firmó el acuerdo, ajustó las previsiones de FBS cuando consideró que no eran apropiadas.
(208)
En este contexto, el segundo experto ajustó, por ejemplo, el plan comercial para incorporar unos costes de inversión de […] millones EUR para abrir puertas adicionales para easyJet en la terminal B. Además, hizo ajustes para reflejar el hecho de que las previsiones de FBS se basaban en una versión del proyecto de acuerdo con easyJet que era ligeramente diferente al acuerdo firmado. El segundo experto, en consecuencia, ajustó el plan comercial para adaptarlo totalmente a los términos del acuerdo firmado.
(209)
Además, el segundo experto calculó, sobre la base de los pronósticos de FBS (con los ajustes citados), el valor actual neto (net present value - NPV) del acuerdo con easyJet de 2003 para el período 2004-07 a 30 de diciembre de 2003. El valor actual neto de una serie temporal de flujos de caja previstos (entradas y salidas), se define como la suma descontada de los flujos de caja individuales en el período de que se trata. El valor actual neto es una cifra de referencia utilizada por las empresas para evaluar la rentabilidad de un proyecto. El segundo experto calculó el valor actual neto agregado del acuerdo con easyJet de 2003 al final de cada año hasta la expiración del acuerdo. Para ello el segundo experto calculó el tipo de descuento que se iba a aplicar para descontar los flujos de caja sobre la base del modelo clásico del capital asset pricing model (CAPM) (70), de forma que el tipo de descuento reflejara efectivamente los costes de capital de FBS en 2003.
(210)
Los valores de capital resultantes se recogen en el cuadro 10:
Cuadro 10
Valores de capital del flujo de caja previstos por el acuerdo con easyJet de 2003
Valores de capital agregados a fin de año (valor a 30 de diciembre de 2003)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Valor actual neto
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(en millones EUR)
Fuente:
Estudio del segundo experto.
(211)
Estos valores actuales netos son todos positivos y confirman que era lógico suscribir en 2003 el acuerdo con easyJet.
(212)
El segundo experto señaló en su informe que FBS no tuvo en cuenta el impacto sobre el aeropuerto BER del acuerdo en su versión original, es decir, por una duración de diez años con la opción de prorrogarlo otros diez, en 2003 cuando estaba evaluando la firma del acuerdo. Según el segundo experto, el acuerdo con easyJet de 2003, con sus condiciones originales, iba a seguir vigente varios años tras la apertura del BER, prevista para 2011. Además, el acuerdo contemplaba condiciones que, aparentemente, eran más favorables que las previstas en el régimen general de tarifas para el BER. En consecuencia, para el segundo experto, existía el riesgo de que la existencia del acuerdo con easyJet de 2003 pudiera empujar a otras compañías aéreas a ejercer presión sobre FBS para que redujera la diferencia entre las tarifas generales aplicadas en el BER y las acordadas con easyJet. Este riesgo, sin embargo, era muy bajo en 2003, y habida cuenta de la rápida evolución del mercado LCC apenas previsible y mucho menos cuantificable. De hecho este riesgo nunca se materializó. El acuerdo modificativo con easyJet de 2007, que debía expirar al abrirse el BER, sustituyó al acuerdo con easyJet de 2003.
(213)
Por consiguiente, el estudio del segundo experto confirma que un inversor prudente en una economía de mercado habría suscrito el acuerdo de 2003 con easyJet.
(214)
Cabe señalar, por último, que el acuerdo con easyJet de 2003 no constituye ayuda estatal.
7.6. Evaluación de los acuerdos con otras compañías aéreas (Medida 3)
(215)
Las decisiones de FBS de suscribir acuerdos con Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle y Aer Lingus se basaban también en unas previsiones ex ante de un incremento del tráfico y de los gastos e ingresos, de lo que se desprendía que sería rentable firmar dichos acuerdos.
(216)
Para cada uno de dichos acuerdos se calcularon los pronósticos de tráfico sobre la base del número de movimientos de aeronaves que se esperaban resultaran de las operaciones planeadas por las compañías aéreas y unas previsiones razonables de sus factores de carga. En estas previsiones se tuvieron en cuenta los pronósticos de todos los costes e ingresos incrementales relevantes, incluidas las categorías de ingresos relacionados y no relacionados con actividades aeronáuticas, y los costes de los incentivos financieros ofrecidos a las compañías aéreas por FBS.
(217)
Como en el caso del acuerdo con easyJet de 2003, el segundo experto sometió a una prueba de estrés las previsiones ex ante de FBS. La prueba de estrés constató que firmar acuerdos con esas compañías aéreas todavía haría que los ingresos incrementales superaran a los gastos incrementales de cada año de cada contrato en toda la duración de los acuerdos (a pesar de otras conclusiones más conservadoras). Esta conclusión es resultado del análisis que el segundo experto realizó de cada acuerdo sobre la base de dichos pronósticos ajustados, que se atenía completamente a la metodología descrita en las secciones 7.4.4 y 7.5. El segundo experto basó su examen y ajuste exclusivamente en los datos y previsiones de que disponía FBS cuando estaba evaluando la firma del acuerdo.
(218)
El cuadro 11 presenta los valores actuales netos ex ante calculados por el segundo experto para ocho de los nueve acuerdos afectados en el momento en que se suscribieron y para el período en que se iban a aplicar.
Cuadro 11
Valores actuales netos de los acuerdos entre FBS y las diferentes LCC
Compañía aérea/Acuerdo
Duración prevista
Valor actual neto para la duración prevista
(en EUR)
Ryanair (primer acuerdo)
1 de mayo de 2003 a 30 de abril de 2004
[…]
Ryanair (segundo acuerdo)
1 de mayo de 2003 a 30 de abril de 2008
[…]
Germanwings (primer acuerdo)
26 de octubre de 2003 a 31 de octubre de 2006
[…]
Germanwings (segundo acuerdo)
1 de mayo de 2004 a 30 de abril de 2008
[…]
Volare
26 de octubre de 2003 a 31 de marzo de 2007
[…]
Icelandair
6 de junio de 2004 a 31 de marzo de 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 de marzo de 2004 a 31 de marzo de 2009
[…]
Aer Lingus
30 de marzo de 2004 a 31 de marzo de 2009
[…]
Fuente:
Estudio del segundo experto.
(219)
Tal como se muestra en el cuadro, todos los valores actuales netos son positivos. Por esta razón, hubiera sido lógico que un inversor prudente en una economía de mercado, guiado por un objetivo de rentabilidad, aceptara los términos de dichos acuerdos en la fecha en que se firmaron.
(220)
No se calculó el valor actual neto de V-Bird (71). Según el segundo experto, este acuerdo no disponía de plan comercial previo. Sin embargo, los términos de este acuerdo eran muy similares a los del de Volare. Ambos acuerdos se suscribieron casi al mismo tiempo y por duraciones similares (tres años y medio y cuatro años). Los acuerdos contemplaban la aplicación del régimen de tarifas de 2003 para fijar las tarifas aeroportuarias, así como el pago del mismo incentivo en forma de subvención por un valor de […] millones EUR) para Volare y V-Bird. Las condiciones operativas establecidas en ambos acuerdos eran por un número de movimientos de aeronaves muy similares y el mismo tipo de aviones. Además, cuando se celebraron ambos acuerdos, era razonable pensar que ambas compañías tendrían un factor de carga similar. En consecuencia, el tráfico incremental que se esperaba de ambos acuerdos era comparable. Por último, se esperaba que los costes de funcionamiento incrementales para FBS fueran similares. Habida cuenta de las similitudes entre ambos acuerdos, se podía razonablemente pensar que el acuerdo con V-Bird pasó la prueba del inversor en una economía de mercado.
(221)
V-Bird suspendió sus operaciones el 8 de octubre de 2004 y presentó una declaración concursal que fue aceptada el 18 de octubre de 2004. V-Bird se liquidó a principios de enero de 2005. En consecuencia, ya no existe empresa alguna que pueda haberse beneficiado, directa o indirectamente de una potencial ayuda estatal en relación con el acuerdo con V-Bird.
(222)
Habida cuenta de lo expuesto, ninguno de los acuerdos que figuran en el cuadro 6 constituye ayuda estatal.
7.7. Evaluación del Acuerdo de alquiler con easyJet de 2004 (Medida 4)
(223)
Algunas partes interesadas consideraban que el contrato de alquiler con easyJet de 2004 otorgaba a esta compañía el uso exclusivo de la terminal B de Schönefeld y que negaba a otras compañías el acceso a la misma.
(224)
Tal como se indica en el considerando 55, de 2004 a 2007 easyJet alquiló aproximadamente […] m2 de espacio de oficinas y mostradores de facturación, lo que corresponde al […] % de la superficie total de la terminal B. Al espacio público de la terminal B (corredores, vestíbulos y cafés) también pueden acceder los pasajeros de otras compañías, ya que no hay separación física entre la terminal B y la terminal A.
(225)
Asignar mostradores de facturación a compañías aéreas concretas y conceder derechos de «branding» y publicidad a dichas compañías en las zonas inmediatas son prácticas comerciales normales en los aeropuertos europeos e internacionales, y tales acuerdos están muy extendidos.
(226)
Especialmente cuando una compañía aérea o una alianza de compañías transporta un número importante de pasajeros a un o de un aeropuerto concreto, es lógico, desde un punto de vista operativo (y por lo tanto comercial), concentrar sus actividades en una sola terminal. De esta forma se optimizan los procesos operativos tanto del aeropuerto como de la compañía.
(227)
Por ello, el operador de un aeropuerto no concede necesariamente una ventaja económica a una compañía aérea al otorgarle el uso exclusivo de todos los mostradores de facturación y de todo el espacio de oficinas de una terminal. En determinadas circunstancias, este sería el caso solo si el operador del aeropuerto concede el uso exclusivo de zonas que superan las necesidades de la compañía (impidiendo así que otras compañías utilicen la capacidad disponible) o cuando el precio de alquiler es anormalmente bajo. Como se indica a continuación, el contrato de alquiler de easyJet de 2004 no reúne ninguno de los citados requisitos.
(228)
Desde que easyJet iniciara sus operaciones en Schönefeld, ha sido con diferencia la compañía dominante. Entre 2004 y 2007 easyJet proporcionó entre el […] % y el […] % de todos los pasajeros de Schönefeld. Ya se adelantó en 2003 que easyJet sería, con diferencia, la mayor compañía en términos de movimientos de aeronaves. Debido a la obligación contractual de estacionar un número concreto de aeronaves en Schönefeld, FBS pudo esperar un gran número de pasajeros desde el momento en que easyJet inició sus operaciones.
(229)
Según la Organización de Aviación Civil Internacional, la capacidad de la terminal B se situaba en 600 000 pasajeros anuales, cifra que era claramente inferior al número de pasajeros que se esperaba easyJet transportara de y a Schönefeld a partir de 2004 ([…] millones (72)). Por ello queda claro que mediante el acuerdo de alquiler con easyJet de 2004, FBS no se estaba embarcando en ninguna estrategia de «acaparamiento de capacidad» pensada para impedir a otras compañías aéreas competir con easyJet en Schönefeld. En 2006 pasaron por la terminal B […] millones de pasajeros, y sin grandes transformaciones técnicas, es decir, más del doble de su capacidad teórica. Que se pudiera despachar un número tan elevado de pasajeros se debió, en particular, a que la terminal la usara una sola compañía aérea, lo que permitió optimizar los flujos de pasajeros.
(230)
En relación con el precio del alquiler, no tiene sentido comparar alquileres de diferentes aeropuertos debido a sus diferencias de capacidad, condiciones de mercado y calidad de las instalaciones. Los alquileres pagados por easyJet corresponden con la escala de precios de alquiler de FBS, sin concesión de descuentos.
(231)
En la terminal B easyJet pagó […] EUR por m2 en concepto de mostradores de facturación y […] EUR por m2 en concepto de oficinas. Con otras compañías aéreas se acordaron alquileres similares por instalaciones similares en otras terminales. Germanwings, por ejemplo, pagó también […] EUR por m2 por mostradores de facturación en la terminal A. A Aeroflot se le cobraron […]EUR por m2 por unas oficinas en la terminal A. Condor alquiló espacio de oficinas en la terminal B antes que easyJet y pagó un alquiler más bajo por mismo tipo de instalaciones en la terminal B. Mientras que easyJet pagó […] EUR por m2 por superficie de oficinas, Condor solo tuvo que abonar […]EUR por m2.
(232)
Este tipo de comparación es apropiado para evaluar si el contrato de alquiler con easyJet de 2004 suponía una ventaja económica. A diferencia de un acuerdo que regula todas las operaciones de una compañía aérea en un aeropuerto y las principales relaciones financieras entre la compañía y el aeropuerto (73), un contrato de alquiler de mostradores de facturación y espacio de oficina se refiere al acceso a instalaciones que por lo general se pueden considerar relativamente estándar, por lo menos dentro de un aeropuerto concreto. Además, los alquileres fijados en ese tipo de contratos son inferiores a las tarifas aeroportuarias, subvenciones de comercialización y otros incentivos financieros. Por ello, el operador del aeropuerto no tiene incentivo particular alguno en fijar alquileres a medida o en fijar unos alquileres lo más elevados posibles mediante negociaciones con las compañías aéreas. El interés comercial del operador del aeropuerto es más bien concentrar las operaciones de una compañía aérea concreta en un solo punto con el fin de garantizar la eficiencia operativa en beneficio de su cliente. Este es el caso, especialmente, en que el operador del aeropuerto, en este caso FBS, intenta atraer compañías aéreas e inducirlas a incrementar su tráfico.
(233)
Por ello, contrariamente a lo que señalan terceros interesados, no sería necesariamente lógico asignar espacios a las compañías aéreas sobre la base de licitaciones. Una práctica de este tipo parece ser muy poco habitual en los aeropuertos europeos. El comportamiento que se espera de un gestor prudente de un aeropuerto, guiado por un objetivo de rentabilidad, consiste en hallar las zonas apropiadas para las compañías aéreas importantes que operen en el aeropuerto, por lo que respecta a la capacidad y otras características y cobrarles un alquiler razonable de acuerdo con la práctica habitual del aeropuerto.
(234)
Por estas razones, el nivel de un alquiler no otorga una ventaja económica si, en líneas generales, corresponde a los alquileres que otras compañías aéreas pagan en el aeropuerto, como es el caso del contrato de alquiler con easyJet de 2004.
(235)
Además, es razonable que el operador de un aeropuerto suscriba tales contratos por una duración que corresponda a la duración del acuerdo «principal» que rige las operaciones de la compañía en el aeropuerto, como ocurre con el contrato de alquiler con easyJet de 2004.
(236)
Por lo que respecta a las instalaciones de transporte de equipajes, los sistemas instalados en las terminales A y B son idénticos desde el punto de vista técnico salvo en un aspecto, la instalación de la terminal B incluye un aparato fijo de rayos X. Este aparato se instaló a petición de la policía federal. De no haber sido así, se hubiera retirado la licencia de funcionamiento a la terminal B. Las características técnicas de la instalación de transporte de equipajes de la terminal B no da a easyJet ventajas operativas, como una carga/descarga más rápida o fluida del equipaje. Lo que ofrece es, más bien, un control de rayos X integrado, lo que no afecta al procedimiento de facturación de la compañía aérea.
(237)
En realidad, el sistema de seguridad integrado provoca a easyJet más dificultades operativas. Si en el equipaje de un pasajero se detecta un problema que exige una verificación manual, se debe convocar al pasajero a la zona de seguridad de la terminal B. Pero si el pasajero se encuentra ya en ese momento en la zona de embarque se le debe informar y traerlo de vuelta. Se trata de un proceso engorroso que tiene como consecuencia que para los pasajeros de la terminal B de Schönefeld se cierre la facturación como mínimo 30 minutos antes de la salida del vuelo. easyJet aplica actualmente un límite de 40 minutos, ya que de otra forma no hay garantía de que el procedimiento se complete a tiempo. En la terminal A no existen limitaciones de este tipo. La práctica común es un plazo de 20 minutos antes de la salida, lo que desde el punto de vista técnico no plantea problemas.
(238)
Otro problema reside en que las instalaciones de transporte de equipajes de la terminal B y la terminal A difieren en cuanto a su tendencia a averiarse. Debido a la tecnología de seguridad integrada y, en consecuencia, a la mayor complejidad que ello supone, la instalación de la terminal B trabajó de mayo a diciembre de 2004 un […] % del tiempo operativo, mientras que la de la terminal A estuvo en servicio el […] % del tiempo.
(239)
De todo lo expuesto se llega a la conclusión de que ninguna de las disposiciones del contrato de alquiler con easyJet de 2004 supone una ventaja económica. En consecuencia, este contrato no constituye ayuda estatal,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las siguientes medidas que Alemania ha aplicado a las empresas citadas en las letras a) a l) no constituyen ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea:
a)
el acuerdo de dominación y transferencia de beneficios suscrito el 6 de agosto de 1992 entre Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH y Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
el acuerdo suscrito el 19 de diciembre de 2003 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH y easyJet Airline Company Ltd.;
c)
el acuerdo suscrito el 31 de marzo de 2003 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH y Ryanair Limited;
d)
el acuerdo suscrito el 28 de abril de 2004 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH y Ryanair Limited;
e)
el acuerdo suscrito el 14 de octubre de 2003 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH y Germanwings GmbH;
f)
el acuerdo suscrito el 23 de diciembre de 2004 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH y Germanwings GmbH;
g)
el acuerdo suscrito el 22 de octubre de 2003 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH y Volare Airlines S.p.A.;
h)
el acuerdo suscrito el 3 de noviembre de 2003 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH y V-Bird Airlines B.V.;
i)
el acuerdo suscrito el 6 de junio de 2004 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH y Icelandair Reykjavik Airport;
j)
el acuerdo suscrito el 17 de mayo de 2004 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH y Norwegian Air Shuttle AS;
k)
el acuerdo suscrito el 13 de mayo de 2004 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH y Aer Lingus Limited;
l)
el contrato de alquiler suscrito en marzo de 2004 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH y easyJet Airline Company Ltd. para la utilización de determinadas superficies e instalaciones de la terminal B del aeropuerto de Schönefeld.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 20 de febrero de 2014.