РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 2 октомври 2013 година
относно компенсацията, платима на Simet SpA за услугите за обществен транспорт, предоставяни през периода 1987-2003 г. (мярка за държавна помощ SA.33037 (2012/C) - Италия)
(нотифицирано под номер C(2013) 6251)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/201/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно уведомление от 18 май 2011 г. в съответствие с член 108, параграф 3 от Договора италианските органи уведомиха за компенсация за Simet SpA („Simet“) за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз съгласно задължение за обществена услуга, изпълнявано през периода 1987-2003 г., както е постановено от Държавния съвет (Consiglio di Stato), върховния административен съд в Италия („мярката, предмет на уведомлението“). Това уведомление беше регистрирано под номер на дело SA.33037.
(2)
Повече информация за мярката, предмет на уведомлението, беше предоставена от италианските органи на 12 юли 2011 г., 5 октомври 2011 г., 20 февруари 2012 г., 2 и 28 март 2012 г. и на 17 април 2012 г.
(3)
С писмо от 31 май 2012 г. Комисията уведоми Италия, че е взела решение да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване“).
Следната информация беше получена в рамките на приемливите срокове:
-
италианските органи изпратиха коментарите си по решението за откриване с писма от 1 юни 2012 г., 24 септември 2012 г. и 11 октомври 2012 г.;
-
единствената трета страна, която изпрати коментари в отговор на решението за откриване, беше Simet, потенциалният бенефициер на мярката, предмет на уведомлението. Информацията от нея беше получена на 4 август 2012 г., 31 октомври 2012 г. и 13 декември 2012 г.;
-
италианските органи предоставиха мнения по информацията от третата страна с писма от 28 ноември 2012 г., 4 декември 2012 г., 19 декември 2012 г. и 10 януари 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ДРУЖЕСТВОТО И ПРЕДОСТАВЕНИТЕ УСЛУГИ
(4)
Simet е частно дружество, което предоставя услуги за редовен автобусен превоз на пътници въз основа на концесии от италианската държава съгласно Закон № 1822/39 (2). По-специално Simet обслужва мрежа от междурегионални връзки на редовен автобусен превоз между област Калабрия и други области в Италия. В допълнение към тези услуги, които допринасят за приблизително две трети от приходите на дружеството, Simet предоставя и други услуги, включително услуги за международен превоз, туристически услуги и отдаване под наем на автобуси с водач (3), които отговарят за оставащата една трета от неговите приходи.
(5)
През октомври 1999 г. Simet за първи път иска от Министерството на инфраструктурата и транспорта („Министерството“) компенсация за междурегионалните автобусни услуги по отношение на годините от 1987 г. (4) нататък. Министерството отказва това и последващите искания, тъй като смята, че не е натоварило Simet със задължения за обществена услуга.
(6)
Според италианските органи дружеството Simet, както и други доставчици на междурегионален редовен автобусен превоз, е извършвало дейност въз основа на временни лицензи (концесии), подновявани ежегодно по искане на дружеството. Тези концесии дават на дружеството изключителното право да предоставя съответните услуги. В спецификациите за годишната концесия се посочва, че предоставянето на услугата не дава право на дружеството на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Тарифите, предложени от самото дружество, също са отразени в спецификациите за годишната концесия, приети от Министерството.
(7)
С течение на времето дружеството е изпратило няколко искания за промяна на договореностите за предоставянето на въпросната услуга, които обикновено са одобрявани в съответствие с процедурата, предвидена в Президентски указ № 369/94 (5). В членове 4 и 5 от Президентски указ № 369/94 се предвижда подробна процедура за оценка и сравнителен анализ на заявленията във връзка с въвеждането на всякаква нова услуга въз основа на концесия.
2.2. РЕШЕНИЯТА НА ДЪРЖАВНИЯ СЪВЕТ ПРЕДИ РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(8)
В отговор на отказа на министерството да предостави компенсация за обществена услуга за периода от 1987 г. нататък Simet подава съдебен иск в италианските административни съдилища, чрез който иска компенсация за изпълнение на задължението си за обществена услуга.
(9)
След обжалване в Решение № 1405/2010 от 9 март 2010 г. („Решение № 1405/2010“) Държавният съвет признава правото на Simet да получи компенсация за услугите си за редовен (основно междурегионален) автобусен превоз, предоставени съгласно концесиите, дадени от италианската държава. Точният размер на компенсацията е трябвало да бъде определен на основата на надеждни данни от счетоводството на дружеството.
(10)
Както е обяснено по-подробно в решението за откриване, в Решение № 1405/2010 не се посочва точно с кой правен акт се налага задължението за обществена услуга, нито под каква форма. Постановление № 2072 на Държавния съвет, издадено на 18 януари 2011 г., след като администрацията не изпълнява Решение № 1405/2010, е по-ясно в това отношение, тъй като в него се посочва, че министерството неколкократно отказва на дружеството възможността да промени маршрутите, разписанията и спирките, както и постановява дружеството да държи тарифите си еднакви със или под тарифите на Ferrovie dello Stato (италианските държавни железници) - според дружеството всички тези елементи са показателни за извършването на обществена услуга.
(11)
Въпреки че в Решение № 1405/2010 наистина се споменава новият Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (6), с който се уреждат компенсациите за обществени услуги, доколкото той определя критериите за компенсация, които не се различават коренно от онези, заложени в предходни регламенти на Общността, Държавният съвет постановява отговорните органи да платят компенсация на Simet въз основа на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (7).
(12)
Италианските органи решиха да изчакат оценката за мярката, предмет на уведомлението, от Комисията, преди да изпълнят решението на Държавния съвет (Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2010) и да платят компенсацията на Simet.
2.3. СУМА, ЗА КОЯТО ПЪРВОНАЧАЛНО Е ПОСТЪПИЛО УВЕДОМЛЕНИЕ, НА ВЪЗМОЖНА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА
(13)
По отношение на размера на компенсацията, платима на Simet за предоставените услуги, италианските органи предоставиха доклад на Комисията, поръчан от Simet и изготвен от външен консултант („първоначалния доклад“), без да подкрепят предварителните оценки в него. В първоначалния доклад дължимата компенсация се оценява на приблизително 59,4 милиона EUR (8).
(14)
Впоследствие обаче исканията за компенсация бяха преоценени и след решението за откриване Държавният съвет поиска независима оценка на адекватното равнище на компенсация. Резултатът от тази оценка се разглежда в раздели 2.6 и 2.7.
2.4. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(15)
Въпреки че Simet иска компенсация за услугите, предоставени до края на 2013 г. (9), италианските органи смятат, че съответният период за целите на уведомлението обхваща само периода 1987-2003 г., тъй като Решение № 1405/2010 се отнася единствено до обжалването, което обхваща този период. По-конкретно точка 3.1 от Решение № 1405/2010 се позовава ясно на компенсация за периода 1987-2003 г.
2.5. РАЗВИТИЕ НА НАЦИОНАЛНОТО СЪДЕБНО ПРОИЗВОДСТВО СЛЕД РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(16)
След отказа от страна на италианските органи да изпълнят Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2011 Държавният съвет издаде ново постановление - № 270/2012 - за назначаване на панел от независими експерти, които да решат как да се приведе в действие Решение № 1405/2010.
(17)
На панела, който се състои от председател и двама членове, беше възложено да изчисли размера на компенсацията, платима на Simet съгласно Решение № 1405/2010. В същото време страните по спора назначиха собствени експерти, които коментираха предварителните заключения на панела от експерти. Това доведе до размяна на редица доклади и отговори през следващите месеци.
(18)
Панелът от експерти приключи работата си през август 2012 г. Панелът не достигна до единодушно заключение. Вместо това на Държавния съвет бяха представени два отделни доклада:
-
на 29 август 2012 г. беше предаден докладът на малцинството, подписан от председателя на панела, назначен от Държавния съвет, в който се констатира, че няма достатъчно налични данни, за да се определи компенсацията, платима на Simet, и следователно не може да се предостави компенсация;
-
на 20 август 2012 г. беше предаден докладът на мнозинството, подписан от двама от тримата експерти, назначени от Държавния съвет, в който се констатира, че компенсацията, платима на Simet, възлиза на 22 049 796 EUR.
(19)
Тъй като процедурата за държавна помощ още продължава в Комисията, Държавният съвет не е взел окончателно решение по отношение на размера на компенсацията, платима на Simet.
2.6. ДОКЛАДЪТ НА МАЛЦИНСТВОТО
(20)
В доклада на малцинството се подчертават по-специално следните елементи:
-
липсата на надеждни данни за изчисляване на компенсацията (изисквани съгласно Постановление № 2072/2011 и Решение № 1405/2010);
-
липсата на отделно счетоводство, изисквано от Регламент (ЕИО) № 1191/69 като необходимо условие за предоставяне на компенсация (с цел да се избегне свръхкомпенсирането);
-
невъзможността отделната счетоводна система да се замени с други счетоводни системи, които досега не са се показали годни за точно идентифициране на всички елементи на приходи и разходи;
-
по отношение на годините, за които има налични данни за аналитични сметки за отчитане (само две години - 2002 г. и 2003 г.),m PT документите, приложени във финансовите отчети (бележки към финансовите отчети и доклад за операциите), не се позовават на такива данни. Това изглежда сочи, че органите за корпоративно управление не са използвали аналитични сметки за отчитане при проследяването на операциите на дружеството;
-
липсата на предварително определени параметри за изчисляване на компенсация;
-
неспособността на дружеството да посочи точни, конкретни и недвусмислени задължения за обществена услуга (с позоваване на видовете, посочени в законодателството на Съюза) за отделните маршрути;
-
неспособността да идентифицира „икономическата неизгода“, произтичаща от тези задължения;
-
липсата на доказателство за вредата, понесена от дружеството Simet, което носеше тежестта да предостави това доказателство в производството, довело до Решение № 1405/10.
(21)
В светлината на тези недостатъци, в доклада на малцинството се констатира, че няма надеждни данни за изчисляване на компенсацията, постановена в Решение № 1405/2010, и по този начин не може да се предели размер на компенсацията.
2.7. ДОКЛАДЪТ НА МНОЗИНСТВОТО
(22)
В доклада на малцинството е използвана следната методология, за да се изчисли компенсацията, дължима на Simet:
2.7.1. Елемент на компенсация, основан на разликата между оперативните разходи и приходите
2.7.1.1. Метод за оценяване на приходите
(23)
За периодите 1987-1992 г. и 2002-2003 г. експертите екстраполираха приходите от услугите за редовен автобусен превоз пряко от финансовите счетоводни отчети. За периода 1993-2001 г. експертите използваха документацията на Simet за приходите, тъй като във финансовите счетоводни отчети от този период не се излагат подробно приходите от тези услуги (10). Въз основа на тези изчисления беше установено, че общите приходи за периода 1987-2003 г. възлизат на 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Метод за оценка на разходите за автобусната услуга
(24)
Тъй като за периода 1987-1992 г. няма налични отчети за разходите, експертите разпределиха разходите за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процента приходи, генерирани от същите тези услуги за този период. Експертите взеха общия размер на разходите от всеки годишен финансов отчет. След това, за да достигнат до оперативните разходи, експертите извадиха от общите разходи всички от следните неоперативни разходи: дължима лихва, финансови такси, загуби от прехвърляне на активи, различни по характер загуби и разходи, преки данъци и окончателни инвентари. Накрая, оперативните разходи, които се дължат на услугите за междурегионален редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процента от приходите, генерирани от същите тези услуги за редовен автобусен превоз.
(25)
За периода 1993-2001 г. Simet променя представянето си на данни в годишните си финансови отчети (11). Следователно за тези години експертите извадиха стойността на общите оперативни разходи от годишните финансови отчети на дружеството като алгебричен сбор от следните елементи на производствени разходи: помощни материали и консумативи, външни услуги, използване на несобствено имущество, разходи за персонал, амортизация и обезценка, вариране на складовите наличности на суровини, помощни материали и консумативи, и различни по характер оперативни разноски. След това оперативните разходи, които се дължат на услугите за редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги за редовен автобусен превоз (както беше направено за периода 1987-1992 г.). За 2000 г. и 2001 г., въпреки че са прилагани аналитични сметки за отчитане, съответните документи не са изчерпателни, поради което беше решено да се използва същият метод за идентифициране на разходите, произтичащи от услугите за редовен автобусен транспорт, както и за предходните години.
(26)
За 2002 г. и 2003 г. има налични аналитични сметки за отчитане. Съответно експертите разделиха разходите на следните категории: i) разходи, свързани с пробега; ii) разходи, разпределими пряко за услугите за редовен автобусен превоз; и iii) разходи, които се разпределят въз основа на оборота.
-
Първата категория разходи включва разходи, свързани с гориво, масло за двигателя, гуми, резервни части, външна работа, измиване на превозното средство, такси за автомагистрали, задължителна поддръжка на превозното средство, отдаване под наем и обезценка на активи. Всеки от тези елементи на разходи е разделен на общия брой пропътувани километри и след това разходът на километър беше умножен по броя пропътувани километри само за услугите за редовен автобусен транспорт.
-
Втората категория разходи включва онези елементи от разходите, които въз основа на аналитичните сметки за отчитане могат да се припишат пряко на услуги за междурегионален редовен автобусен превоз. Такива са: пряка заетост, изхвърляне на отпадъци, дължими комисионни, различни видове такси, такси за паркиране, наем от трети страни на превозни средства за обезпечаването на редовните автобусни услуги, покупки за осигуряване на услуги в автобуса и възстановяване на разноски на пътуващия персонал.
-
Третата категория разходи включва „непреки разходи“ и се състои от непреки разходи за труд, режийни разходи, автобусни застраховки, данъци за собственост на превозно средство и наем на помещения. Тези разходи бяха разпределени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите редовни автобусни услуги.
(27)
След като се съберат така изчислените числа за всеки от горепосочените периоди, беше установено, че общите разходи, свързани с услугите за редовен автобусен превоз за периода 1987-2003 г., възлизат на 59 510 413 EUR.
(28)
Следователно, след като се извадят тези разходи от приходите вследствие на редовните автобусни услуги, в доклада на мнозинството се установява оперативна загуба в размер на 2 296 973 EUR за периода 1987-2003 г.
2.7.2. Елемент на компенсация, свързан с необходимостта да се гарантира възнаграждение за вложения капитал:
(29)
За всяка година на преглед експертите определиха вложения капитал като сбор от:
-
собствен капитал („E“), чиято стойност е взета от годишните финансови отчети, като се разглежда капиталът на акционерите; и
-
заемен капитал („D“). Експертите смятаха за заемен капитал единствено финансовия дълг, т.е. задълженията към банки и други кредитори.
(30)
Формулата за средно претеглена цена на капитала („WACC“) беше взета за основа за определяне на процента на възнаграждение за вложения капитал.
Където:
Re
=
необходим процент възвръщаемост на капитала;
Rd
=
разходи за дълга; E = собствен капитал на дружеството;
D
=
дълг на дружеството; ;
E/V
=
процент на финансиране, което е собствен капитал;
D/V
=
процент на финансиране, което е дълг;
Tc
=
ставка на корпоративен данък
(31)
Очакваната възвращаемост на капитала беше изчислена с помощта на „модела за оценка на капиталови активи“. Този модел описва връзката между риск и предвидена възвръщаемост:
Където:
rf
=
безрисков процент
βa
=
бета на сигурност
=
очаквана пазарна възвръщаемост
(32)
Лихвеният процент за десетгодишни държавни облигации, взет от националните статистики, е използван за заместител на безрисков процент (rf).
(33)
За годините, за които трябваше да се оцени компенсацията, експертите стигнаха до заключението, че инвеститорите, инвестиращи по-скоро в акции, отколкото в ценни книжа без риск на италианския пазар (12), искат рискова премия от средно 5,8 % (rm-rf).
(34)
Бета (13) на акциите в капитала на Simet беше изчислена, като се вземе стойността на бета без ливъридж (14) от 0,39 за автобусната услуга и транспортния сектор (15). След това тази бета стойност се коригира в зависимост от финансовата структура, докладвана от дружеството за всяка година:
(35)
За периода 1987-1994 г. ставката на италианския корпоративен данък беше 36 %, за периода 1995-2000 г. - 37 %, а за периода 2001-2002 г. - 36 %.
(36)
Според експертите възнаграждението за вложения капитал указва компенсацията, която Simet следва да получи след данък. Тъй като компенсацията подлежи на данъчно облагане, трябва да бъде коригирана по следния начин:
(37)
Въз основата на тези формули експертите изчисляват, че дължимото възнаграждение за вложения от Simet капитал е в размер на 5 948 150 EUR.
(38)
Така общият размер на компенсацията, изчислена от експертите, преди прилагането на лихва за забава е 8 245 124 EUR (компенсация, свързана с оперативната загуба и възнаграждението за вложения капитал).
2.7.3. Изчисляване на лихва за забава
(39)
Предвид факта, че компенсационните суми, изчислени по-горе, не са плащани през годините, за които са дължими, експертите преразгледаха горните суми, както следва:
-
първоначално изчислените суми бяха преоценени въз основа на индексите на инфлация на потребителските цени по ISTAT до юли 2012 г.;
-
след това върху така получените суми беше приложена законната лихва.
(40)
Така панелът от експерти достигна до обща компенсация в размер на 22 049 796 EUR.
2.7.4. Други наблюдения, включени в доклада на мнозинството
(41)
Докладът на мнозинството включва мнението, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не засяга пряко приложение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, което означава пряко предоставяне - макар и със задна дата - на компенсация съгласно посочения регламент. Вместо това в доклада се посочва, че Държавният съвет е предложил прилагането на критериите, определени в посочения регламент, относно общи методи за компенсация, за да се установи щетата, понесена от Simet в резултат от неправомерно продължаване във времето на задължения за обществена услуга.
(42)
В доклада на мнозинството се отбелязва още, че в случаите, в които Комисията смята, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е приложим, за да се оцени компенсация за обществена услуга, тя често одобрява тази компенсация като прилага по аналогия уредбата на Общността за държавни помощи във вид на задължения за обществени услуги. Основният критерий за Комисията беше размерът на компенсацията да не надвишава необходимото за покриване на понесените разходи при изпълнението на тези задължения. По отношение на риска от свръхкомпенсиране в настоящия случай мнението в доклада на мнозинството е, че тъй като извършената дейност е свързана с изчисление ex post на разходите, действително понесени в миналото от дружеството, за да предостави необходимите редовни автобусни услуги, тези изчисления не съдържат елемента на несигурност, който е присъщ във всяка прогнозна оценка когато компенсацията се определя ex ante. Следователно не стои въпросът за свръхкомпенсирането.
(43)
В доклада на мнозинството се засяга въпросът за липсата на разделно отчитане. В него е изложено мнението, че разделното отчитане се прилага за онези предприятия, които получават компенсация за изпълнението на обществена услуга, за да се избегне злоупотребата с тези средства за другите дейности на дружеството. При все това, тъй като в настоящия случай досега не са прехвърляни публични средства на Simet като компенсация за предоставянето на обществена услуга, изискването за разделно отчитане следва да не се смята за причина за отказ от плащане на компенсацията, постановена от Държавния съвет.
(44)
В доклада на мнозинството се отбелязва също, че за периода 2002-2003 г., за който има аналитични сметки за отчитане, действителните оперативни загуби като цяло са същите като загубите, установени въз основа на методологията, използвана за предходните години, съгласно която разходите са разпределени за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги (цифрите се различават само с 2,6 %). Следователно експертите са на мнение, че неналичността на аналитични сметки за отчитане за предходния период следва да няма практическо значение за предоставянето на компенсация.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(45)
Както е обяснено в решението за откриване, Комисията имаше някои съмнения по отношение на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, с вътрешния пазар.
(46)
Първо, Комисията имаше съмнения по отношение на класифицирането на мярката, предмет на уведомлението, като мярка, която не представлява помощ. По-специално Комисията постави въпроса дали четирите условия, посочени от Съда на Европейския съюз в решението му по делото Altmark (16), са изпълнени.
(47)
Второ, Комисията повдигна въпроса за приложимата правна уредба. Тъй като компенсацията, постановена от Държавния съвет, е свързана със задължения за обществена услуга, които предполагаемо са били наложени на Simet през периода 1987-2003 г., но все още незаплатени, възникна въпросът дали Регламент (ЕИО) № 1191/69, или Регламент (ЕО) № 1370/2007 е приложим в настоящия случай.
(48)
Комисията сметна, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 ще бъде приложим в настоящия случай, ако може да се докаже, че на Simet наистина е било наложено задължение за обществена услуга едностранно от италианските органи и че предложената компенсация е в съответствие с всички изисквания на посочения регламент. Това е така, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията за задължения за обществена услуга, наложени едностранно на предприятие, платена по силата на разпоредбите в посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление на Комисията. Ако обаче нито едно от тези две условия не е доказано изпълнено, съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, ще трябва да се оценява съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(49)
Трето, допускайки, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, наистина е в резултат от едностранно налагане на задължения за обществена услуга, Комисията все пак имаше съмнения въз основа на информацията, с която разполага, дали компенсацията е в съответствие с изискванията на Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията също изрази съмнения дали е уместно да се приложи общата процедура за компенсация, определена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, приложим за едностранно наложени задължения за обществена услуга за годините след 1992 г., тъй като считано от юли 1992 г., междурегионалните автобусни услуги не е можело да са предмет на едностранно наложени задължения за обществена услуга (17).
(50)
Четвърто, ако по-нататъшното разследване потвърди, че поне едно от условията за освобождаване от уведомление по силата на Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е изпълнено и трябва да се направи оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, Комисията имаше съмнения дали в настоящия случай са спазени условията в посочения регламент.
(51)
Във всички случаи, независимо от приложеното правно основание, Комисията изрази съмнения дали компенсацията, постановена от Държавния съвет, изключва възможността за свръхкомпенсиране. Комисията отбеляза липсата на ефективно разделяне на сметките на Simet поне до 2000 г. (18) и постави под въпрос възможността за точно установяване ex post на разходите, свързани редовните автобусни услуги. Тя също така постави под въпрос адекватността на очакваната възвращаемост на собствения капитал, използвана в изчисленията на компенсацията.
4. МНЕНИЕ НА ИТАЛИЯ
(52)
В своето мнение италианските органи смятат, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално защото не удовлетворява всички условия, посочени от Съда в решението си по делото Altmark. Италианските органи също смятат, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не съответства нито на Регламент (ЕИО) № 1191/69, нито на Регламент № 1370/2007.
(53)
Италианските органи подчертаха, че не съществува нито едностранно, нито договорно налагане на задължения за обществена услуга за междурегионалните автобусни услуги през разглеждания период. Правният инструмент, уреждащ взаимоотношенията между държавния орган и частните дружества, извършващи услуги за превоз на пътници, е едностранна концесия, въз основа на която държавният орган прехвърля на частния субект собственото си законно право да извършва транспортни услуги за клиенти без обособен характер, което е предоставено първоначално на държавата съгласно Закон № 1822/39.
(54)
Италианските органи припомниха също, че в спецификациите за концесията, издадени от министерството по искане на дружеството, ясно се посочва, че услугата се извършва изцяло на собствен риск на обслужващото дружество, с изключение на гаранция за изключителни права, съществуваща през разглеждания период. Извършването на услугата не дава право на получаване на никакъв вид субсидия или компенсация. Такива концесии са с временен характер и се преразглеждат всяка година по искане на дружеството. Лицензите са предмет на различни промени от една година за следващата по отношение на маршрути, места за спиране, честота на обслужване и др. предвид конкретните искания на дружествата.
(55)
По отношение на тавана за тарифите, описан в решението за откриване и съществуващ до 2001 г., италианските органи отбелязаха, че този таван е прилаган в цяла Италия, а не само в едно конкретно географско място. Те отбелязаха още, че в съответствие с член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 това е мярка на ценова политика, но не съставлява тарифно задължение, което е предмет на задължителна компенсация по смисъла на този регламент.
(56)
В допълнение, според италианските органи считано от юли 1992 г. (19), едностранните налагания на обществена услуга за междурегионален автобусен превоз дори не са позволени съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69. В член 1, параграф 5 от този регламент се позволява едностранно налагане само за градски, крайградски и регионални услуги.
(57)
Във всички случаи италианските органи отбелязаха, че дружеството Simet никога не е подало молба за преустановяване на задълженията за обществена услуга, както се изисква в член 4 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което те смятат за предпоставка, за да твърди, че въпросните задължения са съществували. Искането на Simet от 1999 г., адресирано до министерството (20), е общо искане за компенсация за обществена услуга, която предполагаемо е наложена от концесиите, предоставени от 1987 г. нататък. Италианските органи изтъкнаха, че в това искане не се посочва кои задължения за обществена услуга трябва да се преустановят, за да се гарантира адекватна доходност на междурегионалните услуги за редовен автобусен превоз.
(58)
Следователно италианските органи направиха извода, че Simet не е доказало, че е поело отговорност за задължения за обществена услуга (както е определено в член 2, параграф 2 на Регламент (ЕИО) № 1191/69), и по-специално не е доказало точно наложените му задължения за обслужване или транспорт, а също и тарифни задължения. Според Италия дружеството Simet е доказало само, че е извършило различни универсални транспортни услуги въз основа на държавните концесии, предоставени от органите, отговарящи за това, по искане на дружеството. Възлагането на универсални транспортни услуги на Simet само по себе си не доказва, че Simet е поело някакво задължение за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(59)
Италианските органи отбелязаха също, че през по-голямата част от разглеждания период (1987-2001 г.) Simet не е осъществило съответно разделно отчитане, както се изисква в член 1, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (21). Следователно не е било възможно да се изчислят допълнителните нетни разходи в резултат от изпълнението на задълженията за обществена услуга, което означава, че условията, посочени в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не са изпълнени.
(60)
Накрая, италианските органи изтъкнаха, че компетентното министерство не е установило никакви размери на компенсацията предварително, както се изисква в член 13 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 тъй като не е наложило никакви задължения за обществена услуга на Simet. В настоящия случай дължимата на Simet компенсация е изчислена изключително въз основа на ex post оценка.
(61)
Италианските органи смятат, че оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 до голяма степен поставя същите въпроси като оценка съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69 (включително липса на ясно определени задължения за обществена услуга, липса на обективни параметри за компенсация, установени предварително, липса на отделно счетоводство и др.). По отношение на понятието за „разумна печалба“, както е посочено в приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007, италианските органи смятат, че процентът на възвръщаемост, предложен от Simet в първоначалния доклад, е завишен за ситуация, при която компенсацията се определя ex post и се премахва рискът от непредвидени разходи/ загуби.
(62)
Италианските органи подкрепиха изцяло заключенията в доклада на малцинството, където се констатира, че размерът на компенсацията не може да се изчисли. В същото време те смятат, че докладът на мнозинството съдържа определени материални и методологични грешки. Например италианските органи изразиха съмнения за уместността на метода, основан на допускания и използван в този доклад за предварителна оценка на нетните оперативни разходи на предполагаемите задължения за обществена услуга. Те оспориха също факта, че докладът:
-
не ограничава сумата на вложения капитал до капитала за задълженията за обществена услуга, а използва целия вложен капитал за целите на изчисляване на компенсацията; т.е. капиталът, използван за други стопански дейности на дружеството, като например туристически агенции, международни услуги, наем на автобуси с водач, не се изключва от тези изчисления;
-
включва рискова премия над 100 базисни пункта при определяне на необходимата възвръщаемост на капитала; това не изглежда уместно за компенсация, изчислена ex post; и
-
не изчислява правилно лихвата, свързана с факта, че сумите на компенсацията не са плащани през годините, за които се отнасят. Експертите, назначени от Държавния съвет, са приложили законната лихва върху сумите, които са преоценени изцяло през 2012 г., а не върху първоначалните суми, както би било уместно.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(63)
Единствената трета страна, изпратила коментари в отговор на решението за откриване, е Simet, потенциалния бенефициер от мярката, предмет на уведомлението. В мнението си Simet изразява несъгласие с предварителните позиции на Комисията в решението за откриване.
(64)
За да обоснове твърдението си, че са му наложени задължения, Simet изпрати концесиите, които са му предоставени за маршрутите, обхванати от съдебното производство. Според Simet изискванията, предвидени в тези концесии, включват, inter alia, тарифите, постоянността на маршрута, спирките, честотата и разписанието на услугата. Те включват също условията, регулиращи превоза на багаж на пътниците и безплатния пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и на друга поща срещу заплащане на такса, посочена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз. Тези концесии изискват също от дружеството да докладва за всички преустановявания, инциденти и промени в услугата, както и съдържат задължението да се издават билети за превоз на пътници, багаж и селскостопански пратки, като съответните документи се пазят за пет години. Освен това Simet е трябвало да получи предварително разрешение от службите към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция по отношение на вида и характеристиките на автобусите, които да се използват за услугите, обхванати от концесиите, както и за предоставянето на други услуги.
(65)
Simet изпрати също пълните или частични, според него, откази от страна на министерството да разреши промени в елементите на услугите, които дружеството е предоставяло. За разглеждания период Simet изпрати (частични) откази по отношение на (22):
-
молби да обслужва нови спирки в допълнение към съществуващите по редовните автобусни услуги по линия Росано-Неапол (1992 г.), линия Кариати-Милано (1995 г.), линия Козенца-Флоренция (1999 г.), линии Козенца-Флоренция и Козенца-Пиза (2000 г.), както и по линия Сан Джовани-Милано (2003 г.);
-
молба за разрешение да обслужва нови редовни услуги по линията Козенца-Неапол (2000 г.).
(66)
Simet смята, че тези откази показват едностранния характер на налагането на задължения за обществена услуга от италианските органи. Simet твърди също, че органите не са позволили „оптимизирането“ на транспортните връзки чрез разширяване и диверсификация на предлагането. Всъщност транспортните връзки са били „замразени“ и следователно са останали обвързани с министерски решения, въпреки че формално са класифицирани като „стопанска дейност“.
(67)
Simet изразява несъгласие с твърдението в съображение 16 от решението за откриване, че предложените от дружеството тарифи са отразени в спецификациите за годишните концесии. Първоначално тарифите за маршрутите на дълги разстояния е трябвало да бъдат сходни с тези за пътуване с железопътен транспорт втора класа. Това се подкрепя от докладна записка на министерството от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846), в която се посочва, че като се има предвид, че много дружества с концесии за обществени автобусни услуги са подали молби за увеличаване на тарифите; като се има предвид, че наскоро не са издавани общи директиви за тарифите; в очакване на нови директиви […][регионалните служби] могат да разрешават пряко на притежателите на концесии да направят увеличение на тарифите за услугите, които извършват, за да ги приведат в съответствие с ценовото равнище на Държавните железници (Ferrovie dello Stato (FS) за пътуване с железопътен транспорт втора класа, плюс „скоростната“ надбавка, ако услугите използват магистрали [както е във въпросния случай];… очевидно е, че не следва да има увеличение на тарифите, ако горепосоченото тарифно равнище вече се прилага. Според Simet тези стъпки показват, че не е било разрешено да се определят тарифи, по-високи от тарифите на пътуване с железопътен транспорт втора класа (т.е. най-ниската тарифа на Ferrovie dello Stato). В резултат от това дружеството е възпрепятствано да извлече повече приходи от дейността си поради държавния интерес да удовлетвори основно обществени потребности и цели.
(68)
В циркулярно писмо на министерството № A/7302 от 3 юли 1992 г. се предвижда, че за въпросната година тарифата следва да се увеличи с 6,1 % за автобусните линии, които са от компетентността на държавата. Според Simet това циркулярно писмо, с което министерството разрешава увеличението на цените само за да ги приведе в съответствие с цифрите на ISTAT, потвърждава, че за дружеството не е било възможно да постави тарифи, каквито е смятало за уместни по своя инициатива. Simet също така отбелязва, че в циркулярно писмо на министерството № 3/02 от 5 април 2002 г., където се определя как следва да се преобразуват тарифите от италиански лири в евро, се посочва (в точка 2), че въпросните тарифи са „регулирани тарифи и цени“.
(69)
Накрая, в концесиите, отдадени от министерството, се посочва, че тарифата е „установена“, т.е. изрично фиксирана от администрацията. Тъй като не става въпрос просто за „разрешение“, а за „концесия“, в съответните спецификации изрично се посочва, че предоставянето на услуги се урежда от вече определените клаузи и от клаузите, които могат впоследствие да бъдат определени и че администрацията може по всяко време да отнеме концесията, а операторът няма право да отправя искания от каквото и да е естество. В точка 6 от спецификациите за всяка концесия се посочва изрично, че разписанията и тарифите трябва да са одобрените такива от службата към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция. Simet твърди, че тъй като фиксираните тарифи правят невъзможна всякаква гъвкавост в услугите, които се предлагат на потребителите, не е можело да отговори на търсенето на пазара или на собствените си потребности по собствена преценка.
(70)
Дружеството Simet твърди, че е било възпрепятствано от прилагане на ценови политики, които обикновено са част от практиката на предприятие в съвременен, свободен и конкурентен пазар, тъй като е било задължено да прилага наложените му тарифи. От една страна, Simet подчертава, че тарифното равнище, наложено от министерството (еквивалентно на тарифите за железопътен превоз втора класа на Ferrovie dello Stato), е било толкова ниско, че дружеството не е можело да покрие разходите по извършването на автобусните услуги. От друга страна, тези мерки са позволили на държавата да предостави неоснователнo подкрепа на железопътното си дружество - Ferrovie dello Stato - тъй като притежателите на концесии за услуга за междурегионален автобусен превоз, какъвто е Simet, са били възпрепятствани от прилагане на тарифи, по-ниски от тарифите на посоченото дружество за билет втора класа със „скоростна“ добавка. Ferrovie dello Stato е поставено в по-благоприятно положение и поради факта, че на Simet и на други дружества, предоставящи сходни услуги, са отказани субсидии.
(71)
В светлината на горепосоченото Simet смята, че концесиите, отдадени от министерството, и последващите решения за отказ на исканията за промяна на маршрутите доказват, че тези концесии покриват критериите за договор за услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като предвиждат задължения по отношение на маршрути, спирки, тарифи, безплатен пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и друга поща срещу заплащане на такса, определена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз.
(72)
Дори ако се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не предвижда никакво право на компенсация за притежателите на междурегионални концесии, както твърди министерството, Simet твърди, че това ще означава, че услугата е била либерализирана и като такава администрацията не е можела да налага задължения, по-специално относно тарифите, на дружеството. Следователно Simet смята, че министерството е действало в нарушение на закона и че съгласно националния закон (т.е. член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, приложено от Държавния съвет) се дължи компенсация за щети.
(73)
За Simet предметът на спора не е случай от вида, който се урежда от Регламент (ЕИО) № 1191/69, а спор за обезщетение. Simet отбелязва, че Решение № 1405/2010 признава правото на Simet на обезщетение съгласно член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, за да се компенсира за щетата, причинена от неправомерните решения на министерството за отказ да премахне задълженията за обществена услуга, наложени на Simet. Тези решения, които нарушават правото на свобода на стопанска инициатива, застъпено в член 41 от Конституцията на Италия, тъй като са причинили материални загуби на дружеството при извършването на стопанската му дейност, следователно трябва да се смятат за неправомерни и като такива дават право на дружеството на възстановяване на понесените от него загуби. Държавният съвет призна, че министерството е причинило неоснователно щета на Simet, като го е задължило да изпълнява задължения за обществена услуга в нарушение на правото му да предоставя транспортна услуга по свободен и независим начин.
(74)
Ако обаче се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69, както е изменен, позволява на администрацията да наложи задължения за обществена услуга, за да удовлетвори потребностите на региона, Simet смята, че министерството е било задължено да предвиди плащане, за да компенсира тези задължения. Според Simet Регламент (ЕИО) № 1191/69 позволява да се наложат задължения за услуга „за задоволяване на транспортните нужди на един регион“ (член 1, параграф 2), а не „в един регион“.
6. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ ПО МНЕНИЯТА НА ТРЕТАТА СТРАНА
(75)
В коментарите си по мненията от третата страна италианските органи отново потвърдиха позицията си, че не са съществували никакви задължения за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69 и на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и че не се дължи никаква компенсация.
(76)
За да подкрепят позицията си, италианските органи обясниха още системата, която урежда извършването на услуги за редовен автобусен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39 (23) (закон, приложим по време на разглеждания период). Съгласно този закон регулаторната рамка за редовните услуги, които са отговорност на държавата (известни още като „обикновени редовни автобусни услуги“), е била, както следва:
i)
услугата се извършва съгласно система от концесии;
ii)
концесиите се възлагат след кандидатстване от страна на предприятията;
iii)
не се предвиждат или осъществяват процедури за подбор при възлагането на концесиите;
iv)
съгласно закона концесиите са временни или постоянни по преценка единствено на министерството, което винаги е избирало да възложи временни концесии на всички предприятия. Вследствие на това концесиите са с продължителност една година и всички предприятия (Simet включително) ежегодно кандидатстват за подновяването на концесията;
v)
концесиите дават на операторите изключителното право да извършват услугата по маршрута, посочен в спецификацията за концесията;
vi)
притежателите на концесия се разглеждат преференциално по отношение на обслужваните населени райони, въз основа на критерия „finitimità“, т.е. близост и икономическа и функционална свързаност на автобусните маршрути (членове 5 и 6 от Закон № 1822/39);
vii)
приоритет се дава и на съществуващите услуги. С други думи, поради съображения за икономическа ефективност се смята за препоръчително да се адаптират съществуващи услуги, вместо да се установяват нови;
viii)
в допълнение, когато е трябвало да се даде концесия за нови услуги, е приложен критерият за численост на населението в населения район по отношение на общата дължина на новите автобусни маршрути. За услуги с обща дължина до 500 km е смятана за необходима численост на населението от най-малко 300 000 жители. За по-дългите автобусни маршрути е прилаган пропорционален критерий (24).
(77)
Следователно, когато предприятия са подавали молба за промяна на съществуваща услуга или за възлагане на концесия за нови услуги, министерството е трябвало да основава решението си на тази правна уредба.
(78)
По отношение на цялостните или частични откази от страна на министерството да разреши промените, поискани от Simet по отношение на предоставените услуги, италианските органи отбелязаха, че те са свързани само със системата, както се урежда от Закон № 1822/39. Министерството не е можело да се съгласи да предостави нови концесии за нови услуги или да разшири обхвата на съществуващи концесии (като разреши нови спирки) в случаи, в които това би нарушило правата на други оператори на редовни услуги, както е определено в този закон. В същото време министерството е приело промените, които не противоречат на принципите, заложени в Закон № 1822/39 (25).
(79)
Въпреки че признават, че на Simet неколкократно е отказано разрешение да предостави нови услуги или да добави допълнителни спирки в съществуващите услуги, италианските органи поддържат, че твърденията на Simet и приложените документи не предоставят доказателство за официални искания за промяна на елементи в предоставяните услуги, посочени в спецификациите за съществуващата концесия, на които е даден отказ. Във всички случаи министерството никога не е отказвало искане на Simet за премахване на спирки в слабо населени райони или за промяна на разписания.
(80)
По отношение на клаузите в спецификациите за концесията за превоза на пощенски пратки, италианските органи твърдят, че Simet не е предоставило доказателство, което документира действително предоставените услуги и нетните разходи, свързани с тях. Италианските органи отбелязаха още, че Simet не е предоставило документно доказателство за това, че министерството е отхвърлило молбите му за промяна на тарифите. Освен това Simet никога не е искало разрешение за намаляване на тарифите.
(81)
По отношение на докладната записка на Министерството на транспорта от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846) и последващото циркулярно писмо на министерството № A/66 от 10 януари 1989 г. (издадено от службата за моторни превозни средства към министерството в провинция Катандзаро), съгласно италианските органи тези документи разрешават на доставчиците на редовни услуги да приведат тарифите си в съответствие с тарифите на Ferrovie dello Stato и трябва да разглеждат като част от по-широка национална транспортна и ценова политика. Същото следва да се каже и за писмото от Службата в Катандзаро № 7302 от 3 юли 1992 г. (също посочено от Simet), с което се разрешава на операторите на редовни автобусни услуги да увеличат тарифите си с до 6,1 % в съответствие с инфлацията и с цел изпълнение на циркулярно писмо № 801/92 (26). В писмото се изтъква също, че предприятията могат да извършват дейност съгласно различна тарифна схема, при условие че са подали конкретна молба за това. Италианските органи отбелязват, че Simet не е подавало такава молба. Във всички случаи, нито докладната записка на министерството от 1988 г., нито писмото на министерството от 1992 г. не представляват отхвърляне на молба на Simet за преустановяване на задължението за обществена услуга по отношение на тарифите.
(82)
Италианските органи изразяват несъгласие и с твърдението на Simet, че точка 2 от циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. доказва, че тарифите за редовните услуги са определяни от министерството. Чрез това циркулярно писмо само се дават указания за преобразуване на тарифите от италиански лири в евро. Фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са посочени като „регулирани“ тарифи, не означава, че цените не са определяни от операторите. Това по-скоро означава, че са били тарифи, определяни предварително в интерес на прозрачността и публичността за пътниците и впоследствие разрешавани от компетентните министерски служби. Тъй като услугата представлява редовна универсална услуга, елементите на предоставяната услуга, като например маршрути, автобусни спирки, разписания и тарифи, трябва да са известни предварително за разлика от случайния превоз. Според италианските органи същият принцип съществува и на равнище Европейски съюз за редовните превози, които се уреждат от Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета (27), според който цените тарифите са неразделна част от разрешителните за редовните превози (член 6, параграф 2 от посочения регламент). В светлината на тези изисквания за предварително разписание италианските органи оспорват също тълкуването на Simet на точка № 6 от спецификациите за концесията (28), тъй като заявлението на Simet и спецификациите за концесията на министерството се посочват предварително определени разписания и тарифи за редовните превози.
(83)
По отношение на размера на исканата компенсацията Simet иска само компенсация … в границите на доказано дължимите размери. Според италианските органи изчисленията на разходите, представени от Simet във времето, са общи, тъй като обхващат цялата стопанска дейност, и също така не са обективно точни и основани на надеждни данни предвид липсата на разделно отчитане през по-голямата част от разглеждания период.
(84)
Италианските органи смятат за изобщо неотносимо това, дали въпросният случай засяга предоставянето на компенсация за обществена услуга (оттук и прякото прилагане на Регламент (ЕИО) № 1191/69), или предоставянето на обезщетение. Дори да се предположи, че Държавният съвет е искал да признае правото на Simet на обезщетение -, заключение, което според италианските органи не може да се приеме нито за дадено, нито за очевидно въз основа на прочит на Решение № 1405/2010 (29), евентуалната понесена щета може да възникне единствено от изпълнението на задължения за обществена услуга. Италианските органи настояват, че такива задължения никога не са налагани на Simet.
(85)
Накрая, италианските органи изразяват несъгласие, че компенсаторното обезщетение може да се изисква по член 41 от Конституцията на Италия. Транспортът на пътници чрез редовни междурегионални услуги за превоз не може да се смята за изцяло либерализиран само посредством пряко прилагане на член 41 от Конституцията на Италия, тъй като на първо място е предмет на система от концесии (регулирана със Закон № 1822/39 и Президентски указ № 369/94) и след това на система от разрешителни (регулирана от Президентски указ № 285/05).
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(86)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(87)
За да се смята за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярка за подкрепа трябва да изпълнява следните условия:
-
трябва да е предоставена от държавата или чрез държавни ресурси,
-
трябва да дава селективно предимство, като поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията,
-
трябва да засяга търговията между държавите членки.
(88)
Комисията ще разгледа дали в настоящия случай всяко от тези условия е изпълнено.
7.1.1. Държавни ресурси и вменяване на държавата
(89)
Комисията отбелязва, че решенията на Държавния съвет изискват министерството да плати компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. по маршрути от компетентността на държавата. Ресурсите, чрез които да се плати тази компенсация, са ресурсите, с които разполага министерството, и по този начин представляват държавни ресурси. Решението да се плати тази компенсация, взето от съда, може да се вмени на държавата.
7.1.2. Селективно икономическо предимство
(90)
Комисията отбелязва на първо място, че дружеството Simet е заето с икономическа дейност, а именно превоз на пътници срещу възнаграждение. Следователно Simet следва да се смята за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(91)
Предоставянето на мярката следва да се смята и за селективно, тъй като облагодетелства единствено Simet.
(92)
По отношение на предоставянето на икономическо предимство, от решението по делото Altmark следва, че компенсация, предоставена от държавата или чрез държавни ресурси на предприятие в замяна на задължения за обществена услуга, наложени на него, не предоставя такова предимство на въпросното предприятие и оттук не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, при условие че са изпълнени следните четири условия (30):
-
първо, предприятието бенефициер трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;
-
второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения; и
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи превозни средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(93)
По отношение на второто условие параметрите, които служат за основа за изчисляване на компенсацията, трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин, за да се гарантира, че не предоставят икономическо предимство, което да постави предприятието бенефициер в по-благоприятно положение спрямо конкурентни предприятия. При все това необходимостта да се установят параметри за компенсация предварително не означава, че компенсацията трябва да се изчисли въз основа на конкретна формула. По-важно е да е ясно от началото как ще се определи компенсацията.
(94)
В настоящия случай Simet не е предоставило никакви доказателства за това, че параметрите за компенсация за предоставянето на въпросните услуги през разглеждания период са установявани предварително по обективен и прозрачен начин. По-скоро спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да покаже, че му е налагано задължение за обществена услуга от държавата, посочват, че извършването на услугите не дава право на дружеството на субсидия или компенсация от никакъв вид и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Поради тази причина Решение № 1405/2010 на Държавния съвет е постановило компенсацията да се изчисли въз основа на надеждни данни от счетоводството на дружеството. При липсата на параметри за компенсация, установени предварително, всички такива изчисления задължително се основават само на оценки ex post на нетните разходи, възникнали при предоставянето на въпросните услуги за междурегионален редовен автобусен превоз, като изчисленията, които първоначалният доклад и докладът на мнозинството съдържат. Следователно в настоящия случай второто условие от решението Altmark не е изпълнено.
(95)
За да се изключи наличието на икономическо предимство, когато компенсация е предоставена на дадено предприятие заради наложени му задължения за обществена услуга, в решението Altmark се изисква всичките четири условия да са изпълнени и следователно няма причина Комисията да разглежда дали останалите три условия са изпълнени в настоящия случай. Съответно плащането на компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. наистина предоставя на това предприятие селективно икономическо предимство.
7.1.3. Нарушение на конкуренцията и ефект върху търговията между държавите членки
(96)
По отношение на тези два критерия е необходимо да се провери дали мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията в степен, че да засегне търговията между държавите членки.
(97)
Както се споменава в решението Altmark (31), от 1995 г. нататък някои държави членки са отворили определени транспортни пазари за конкуренция от предприятия, установени в други държави членки, и така няколко предприятия вече предлагат своите услуги за градски, крайградски и регионален транспорт в държави членки, различни от държавата на произход. Тази тенденция е особено изявена при услугите за междурегионален редовен превоз, каквито са извършваните от Simet услуги. Съответно следва да се смята, че всяка компенсация, предоставена на Simet, вероятно ще наруши конкуренцията за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз и вероятно ще засегне търговията между държавите членки в степен, че да окаже отрицателно влияние върху възможността на транспортните предприятия, установени в други държави членки, да предлагат услугите си в Италия, и да засили пазарната позиция на Simet.
(98)
Комисията отбелязва също, че Simet извършва дейности на други пазари, като например международни услуги за пътуване, туристически услуги и услуги за отдаване под наем на автобуси и по този начин е в очевидна конкуренция с други дружества в Съюза на тези пазари. Всяка компенсация, предоставена на Simet, задължително ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки и на тези пазари.
(99)
Съответно Комисията е на мнение, че мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение
(100)
В светлината на горепосоченото Комисията констатира, че мярката, предмет на уведомлението, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
7.2. ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ЗАДЪЛЖЕНИЕТО ЗА УВЕДОМЛЕНИЕ СЪГЛАСНО РЕГЛАМЕНТ (ЕИО) № 1191/69
(101)
Съгласно доводите на Държавния съвет Simet е получило правото на компенсация за предоставянето на въпросните транспортни услуги в момента на извършване на тези услуги. За да е валиден този довод, плащанията на компенсация е трябвало да бъдат освободени от задължителната процедура за уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69. В противен случай компенсацията, за която не е постъпило уведомление, ще бъде неправомерна, тъй като би противоречала на разпоредбите за държавна помощ в Договора.
(102)
Това е, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията, изплатена в съответствие с посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член 108, параграф 3 от Договора, и по този начин не подлежи на предварително уведомление. От решението по делото Combus следва, че понятието за компенсация за обществена услуга по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в много тесен смисъл (32). Освобождаването от уведомление, предвидено в член 17, параграф 2, обхваща само компенсация за задължения за обществена услуга, наложена едностранно на дадено предприятие, по силата на член 2 от посочения регламент, която е изчислена с помощта на метода, описан в членове 10-13 от посочения регламент (общата процедура за компенсация), а не за поръчка за обществена услуга, както е определено в член 14. Компенсацията, изплатена по силата на договор за обществена услуга, както е посочено в член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, представлява държавна помощ и за нея трябва да се изпрати уведомление до Комисията преди да влезе в действие. Неспазването на това ще има за резултат компенсацията да бъде сметната за неправомерно приведена в действие помощ.
(103)
Следователно въпросът дали член 17, параграф 2 действително освобождава италианските органи от предварително уведомление в настоящия случай зависи, първо, от това дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet и, второ, от това дали компенсацията, изплатена по силата на това задължение, е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията ще разгледа двата въпроса последователно.
7.2.1. Дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet?
(104)
Според Simet (33) заключението за едностранно налагане на задължение за обществена услуга върху него може да бъде направено въз основа на спецификациите по отношение на елементите на услугите, които ще се предоставят, както е посочено в спецификациите за концесията, издадени за всеки междурегионален редовен автобусен маршрут, налагането на тарифи от министерството и отказите на министерството да приеме промени в съществуващите услуги или да даде концесии за нови услуги.
(105)
При все това въз основа на информацията, която Комисията е получила, тя смята, че дружеството Simet не е доказало убедително, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
(106)
Първо, инициативата на Simet да поиска подновяване на спецификациите за концесия за всичките шестнадесет години през разглеждания период не може да бъде съвместена с едностранно налагане на задължение за обществена услуга. Целта на тези спецификации е била да се предостави на Simet изключителното право да извършва съответните услуги през разглеждания период. Въпреки че във всяка от тези спецификации е предвидено, че извършването на услугата не подлежи на компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството, Simet неколкократно е искало продължаване на тези права.
(107)
Второ, фактът, че в тези спецификации се предвиждат тарифите, маршрутите и честотата и времето на услугите, не означава задължително, че на Simet са наложени едностранно задължения за обществена услуга в резултат от концесиите. По-скоро, като се има предвид, че предоставяните услуги са били редовни превози, е било необходимо в спецификациите за концесията, предоставящи на Simet изключителното право да извършва тези услуги, да се предвидят предварително елементите на услугите, които ще се предоставят. Не беше представено никакво доказателство за официални искания за промяна на тези елементи, последвани от откази на Министерството. Simet също така не представи доказателства, че тези елементи са наложени едностранно от италианските органи на Simet, а не са били предложени от оператора в замяна на изключителното право да предоставя услугите и впоследствие разрешени от Министерството.
(108)
Трето, по отношение на предполагаемото задължение за превоз на пощенски пратки, Simet не успя да представи никакви доказателства относно действително предоставени услуги и нетните разходи, свързани с тях. Simet също така не представи доказателства, че някога е оспорвало клаузите в спецификациите на концесията по отношение на превоза на пощенски пратки. Това може да означава или, че предоставянето на тези услуги не е било срещу търговските интереси на дружеството, или, че то е смятало предоставянето на тези услуги за справедливо заплащане за изключителното право да извършва междурегионални транспортни услуги.
(109)
Четвърто, по отношение на тарифите, които Simet може да иска от пътниците за предоставяната от него услуга, въпреки че италианските органи признават, че до 2001 г. действително е имало национални разпоредби, определящи общите принципи за ценообразуване в услугите за автобусен превоз като част от по-широка национална транспортна и ценова (34) политика, операторите са можели да подадат конкретни молби за прилагане на различна тарифа. Това е ясно обяснено в писмото на министерството, на което се позовава Simet (35). Комисията отбелязва обаче, че Simet не е представило никакви доказателства, че някога е подавало такава молба до италианските органи, нито, че молби за промяна на тарифите през периода 1987-2003 г. някога са получавали отказ от министерството.
(110)
Противно на твърдението на Simet, фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са били „одобрени“ от службата за моторни превозни средства към министерството в провинцията (36) и позоваването на „регулирани“ тарифи в циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. (37) не означават, че тези тарифи не са били определени първоначално от операторите. По-скоро използването на тези термини означава, че тарифите са били определени предварително в интереса на прозрачността и публичността за пътниците и след това са били разрешени от компетентните служби на Министерството.
(111)
Във всички случаи такива мерки не представляват „тарифно задължение“ по смисъла на член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което би било предмет на общата процедура за компенсация. Последното е ограничено до задължения, наложени на транспортни предприятия да прилагат, в частност за определени категории пътници, за определени категории стоки или по определени линии, тарифи, определени или одобрени от държавен орган, които противоречат на търговските интереси на предприятието и които са резултат от налагането на, или отказа да бъдат модифицирани, специални тарифни условия. Определенията на тарифни задължения не се прилагат за задължения, произтичащи от общи мерки на ценова политика, прилагана към икономиката като цяло или за мерки, предприети по отношение на транспортни тарифи и условия като цяло с оглед на организацията на транспортния пазар или на част от него.
(112)
Накрая, по отношение на отказите на министерството, представени от Simet, Комисията отбелязва, че това са искания за разширяване и не се отнасят до промени в начина на предоставяне на съществуващи услуги. Разширяването на услуги не винаги е било възможно поради начина, по който се регулира извършването на редовен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39. Концесиите за предоставяне на нови услуги или за разширяване на обхвата на съществуващи услуги могат да се дават само дотолкова, доколкото не нарушават правата на други оператори на редовни услуги, така че отказите за започване на нови услуги или разширяване на съществуващи услуги са били в резултат от балансиране на интересите на различни икономически оператори, а не последствие от налагане на задължения за обществена услуга, както твърди Simet.
(113)
Следователно Simet не доказа, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
7.2.2. Дали изплатената по силата на това задължение компенсация е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69?
(114)
Във всеки случай, дори ако се докаже, че съществува едностранно налагане на задължения за обществена услуга под някаква форма, за да бъде освободена компенсацията за тези услуги от предварително уведомление съгласно член 17, параграф 2 от посочения регламент, тя пак ще трябва да е в съответствие с общата процедура за компенсация (Раздел IV) от Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията не смята, че това е така.
(115)
Първо, Комисията отбелязва, че в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се предвижда, inter alia, че в случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време. Комисията отбелязва също, че както постанови Съда в решението по делото Antrop, изискването в тази разпоредба не е изпълнено, когато „не е възможно въз основа на сигурни данни [от счетоводството на дружеството] да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността [му] в зоната, която е обект на съответните концесии и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от [това предприятие]“ (38).
(116)
Освен това, считано от 1 юли 1992 г., Регламент (ЕИО) № 1191/69 по силата на член 1, параграф 5, буква а) от него изисква от транспортно предприятие осъществяващо не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но и занимаващо се с други дейности, обществените услуги да бъдат осъществявани като специални отделения, където: i) отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила, и ii) разходите са балансирани от приходите от дейността и плащанията от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.
(117)
В настоящия случай Simet е пропуснало да прилага съответно разделно отчитане за различните услуги, предоставяни от него, до 2002 г. и надеждността на сметките за разходи по отношение на разделното отчитане за 2002 г. и 2003 г. може да бъде поставена под въпрос, тъй като няма доказателства, че тези сметки за разходи са използвани от ръководните органи на дружеството за упражняване на контрол на неговите дейности. Следователно няма съответствие с член 10.
(118)
Второ, Simet не доказа, че икономическите неизгоди … са определени, като се вземат под внимание последствията от задължението за дейността на предприятието като цяло (член 5, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1191/69), нито е спазено изискването да се определи размерът на компенсацията предварително (член 13 от този регламент), както е описано в раздел 7.1.2.
(119)
Накрая, периодът за компенсация на мярката, предмет на уведомлението, обхваща периода 1987-2003 г. При все това общата процедура за компенсация, е прилагана за услуги за междурегионален автобусен превоз само до 1992 г. и впоследствие е ограничена до пътническите градски, крайградски или регионални транспортни услуги от Регламент (ЕИО) № 1893/91 (39) на Съвета. Определението на „регионални услуги“, посочено в Регламент (ЕИО) № 1191/69 (транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион) не може да се разшири, за да обхваща всички транспортни услуги, удовлетворяващи нуждите на населението на даден регион, и следователно не може да обхваща и междурегионалните маршрути. Това е така, защото подобно широко тълкуване би направило регламента до голяма степен неефективен, тъй като държавите членки във всички случаи можеха да изключат прилагането му за предприятия, чиито дейности се ограничават единствено до „извършване на градски, крайградски или регионални услуги“ (40).
(120)
Следователно Комисията установява, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с общата процедура за компенсация, предвидена в Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.2.3. Заключение за освобождаването от уведомление
(121)
В светлината на гореизложеното Комисията стига до заключението, че компенсацията, която Държавният съвет смята за дължима на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г., не е освободена от задължителното предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(122)
Тъй като не беше доказано, че плащанията на компенсация са освободени от предварително уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще трябва да се разгледа съвместимостта на тези плащания с вътрешния пазар, тъй като те представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, както е обяснено в раздел 7.1. по-горе.
(123)
Комисията смята, че разглеждането на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, следва да се извърши съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, който влезе в сила на 3 декември 2009 г. и отмени Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като това е законодателството в сила в момента, в който се взема настоящото решение (41). В това отношение тя отбелязва, че компенсацията за Simet, постановена от Държавния съвет, още не е изплатена, така че датата, на която последствията от планираната помощ ще се появят, е същата като датата, на която Комисията взема решението относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар (42). Освен това стои въпросът дали правото на тази компенсация е дадено окончателно на Simet преди Решение № 1405/2010, взето от Държавния съвет на 9 март 2010 г., което де факто задължава италианската държава да осъществи плащанията за това предприятие. Както е обяснено в съображение (94) по-горе, в спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да докаже, че му е наложено задължение за обществена услуга, се предвижда, че извършването на услугите не дава на дружеството право на каквато и да е субсидия или компенсация и че извършването на тези услуга е изцяло на собствен риск на дружеството. Накрая, следва да се подчертае, че размерът на компенсацията, платима на Simet, още не е решен от Държавния съвет.
(124)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 урежда възлагането на обществени поръчки за услуги, както е описано в член 2, буква и) от него, в областта на обществения транспорт на пътници чрез автомобилен или железопътен превоз. Съгласно член 9, параграф 1 от този регламент компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз … която се изплаща в съответствие с настоящия регламент, е съвместима с [вътрешния] пазар. Тази компенсация е освободена от изискването за предварително нотифициране, установено в член [108, параграф 3] от Договора.
(125)
Поради причините, изложени по-долу, Комисията смята, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с условията в Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 9, параграф 1 от посочения регламент.
(126)
По-специално Комисията отбелязва, че дори и спецификациите за концесията да изпълняват изискванията съгласно член 2, буква и) от Регламент (ЕО) № 1370/2007 за определението на обществена поръчка за услуги, не всички разпоредби в член 4 от посочения регламент, с който се установяват задължителното съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила, са изпълнени. Например в член 4, параграф 1, буква б) се изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да се установяват предварително, по обективен и прозрачен начин, така че да се предотврати свръхкомпенсиране, докато в член 4, параграф 1, буква в) и член 4, параграф 2 се определят механизмите за разпределение на разходите и приходите. Както е обяснено във връзка с разглеждането от страна на Комисията на втория критерий в решението по делото Altmark в раздел 7.1.2, в спецификациите за въпросната концесия се предвижда, че извършването на услугите не дава на Simet право на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугите се извършват изцяло на собствен риск на дружеството. Такова изключване на компенсация задължително води до заключението, че параметрите за компенсация не са били установени предварително, следователно няма съответствие с член 4 от регламент.
(127)
Освен това в член 6, параграф 1 се предвижда, че в случай на пряко възложени обществени поръчки за услуги компенсацията трябва да е в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и разпоредбите, заложени в приложението, за да се гарантира, че компенсацията не надхвърля необходимото за изпълнение на задължението за обществена поръчка. В посоченото приложение се изисква, inter alia, разделно отчитане (точка 5) и се посочва как следва да се определи максималният размер на компенсацията.
(128)
Както е отбелязано в съображение (115) по-горе, през по-голямата част от периода, предмет на уведомлението (1987-2001 г.), Simet не прилага съответно разделно отчитане, а надеждността на сметките за разходите за 2002 г. и 2003 г. също може да се постави под въпрос. Следователно не е възможно да се докаже, че независимо каква компенсация в крайна сметка бъде постановена, тя не надвишава сумата, съответстваща на нетния финансов ефект, който се равнява на сбора от последиците - положителни или отрицателни - от изпълнението на задължението за обществени услуги върху приходите и разходите на оператора на обществени услуги (точка 2 от приложението).
(129)
Освен това, при липсата на предварително определени параметри за компенсация, всяко разпределение на разходите трябва задължително да се извърши ex post въз основа на произволни допускания, както е направено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството. Комисията обаче не може да приеме допускането в доклада на мнозинството, че всяка предоставена от дружеството услуга следва задължително да представлява една и съща пропорция от приходите и разходите през дадена година. Освен това, тъй като изчисление ex post задължително ще доведе до пълна компенсация на разходите, понесени при предоставянето на услугата, Комисията смята, че процент на възвръщаемост на капитала, който надвишава съответния суапов процент плюс 100 базисни пункта, както е приложено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството, по принцип не би се смятал за подходящ за изчисляване на разумната печалба.
(130)
Следователно Комисията смята, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, която не е предвидена в спецификациите за концесията, няма да бъде изплатена в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно мярката, предмет на уведомлението, е несъвместима с вътрешния пазар.
(131)
Накрая, по отношение на твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет не се отнася за предоставяне на компенсация за обществена услуга въз основа на приложимия регламент на Съвета, а представлява предоставяне на обезщетение, свързано с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, произтичащо от предполагаемо едностранно налагане на задължения за обществена услуга съгласно членове 1, параграф 3 и 1, параграф 5 от посочения регламент, Комисията отбелязва, че въпреки че постановителната част на Решение № 1405/2010 не съдържа никакво позоваване на Регламент (ЕИО) № 1191/69, посоченото решение наистина се позовава на правото на Simet да получава суми като компенсация по силата на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което трябва да се определи от администрацията въз основа на надеждни данни (43). Освен това в Решение № 1405/2010 самият Държавен съвет отхвърли иска на Simet за обезщетение, което според него обхваща остатъчните загуби, които не са обхванати от компенсацията, която ще се предостави, и иска му за неоснователно обогатяване, тъй като основният иск за компенсация въз основа на Регламент (ЕИО) № 1191/69 вече е бил приет (44). Така в точка 3.3. от решението на Държавния съвет се посочва, че: В настоящия момент не могат да се приемат никакви искове за обезщетение, отправени от жалбоподателя, тъй като едва след като администрацията е определила гореспоменатата сума, ще бъде известно дали съществува оставаща щета, която не се обхваща от оценената сума и която трябва да се изчисли и докаже от съответното дружество.
(132)
Във всеки случай Комисията смята, че предоставяне на обезщетение в полза на Simet за предполагаемото едностранно налагане на задължения за обществена услуга от италианските органи, изчислено въз основа на общата процедура за компенсацията, заложена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще е в нарушение на членове 107 и 108 от Договора. Това е така, защото едно такова предоставяне ще доведе до същия резултат за Simet, както и предоставяне на компенсация за обществена услуга за разглеждания период, въпреки факта, че спецификациите за концесията, уреждащи въпросната услуга, нито са освободени от предварително уведомление, нито са в съответствие с материалноправните изисквания на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕО) № 1370/2007, както е доказано по-горе. Следователно това предоставяне ще позволи ефективно да се заобиколят нормите и условията за държавна помощ, определени от законодателя на Съюза, съгласно които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги. Накрая, както е посочено по-горе, в спецификациите за концесията, съгласно които Simet предоставя транспортните услуги, не е предвидено плащане на финансова компенсация. Simet се е съгласило да извърши услугите при условията, определени в тези концесии, на свой собствен риск.
(133)
Съответно Комисията не може да приеме твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет представлява по-скоро предоставяне на обезщетение във връзка с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, отколкото предоставяне на компенсация за обществена услуга.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(134)
В контекста на горепосоченото Комисията счита, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Плащанията на компенсация за Simet, за които италианските органи са изпратили уведомление, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Мярката не е освободена от предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
Помощта не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като условията на Регламент (ЕО) № 1370/2007 не са изпълнени. Следователно помощта не може да се приведе в действие от италианските органи.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 2 октомври 2013 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 2 de octubre de 2013
relativa a la compensación a Simet SpA por la prestación de servicios de transporte público desde 1987 a 2003 [ayuda estatal SA.33037 (2012/C) - Italia]
[notificada con el número C(2013) 6251]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/201/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y una vez analizadas estas últimas,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Con fecha de 18 de mayo de 2011, las autoridades italianas comunicaron, mediante notificación electrónica y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del Tratado, la compensación concedida a Simet SpA (en lo sucesivo, «Simet») por la prestación -efectuada entre 1987 y 2003- de servicios interregionales de transporte de viajeros por autobús en el marco de una obligación de servicio público, en ejecución de una sentencia del Consiglio di Stato, que es el órgano jurisdiccional administrativo supremo de Italia (en lo sucesivo, la medida notificada). Dicha notificación se registró con el número SA.33037.
(2)
Las autoridades italianas facilitaron ulteriores informaciones relativas a la medida notificada el 12 de julio de 2011, el 5 de octubre de 2011, el 20 de febrero de 2012, el 2 y el 28 de marzo de 2012, y el 17 de abril de 2012.
(3)
Por carta de 31 de mayo de 2012, la Comisión notificó a las autoridades italianas su decisión de incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, del Tratado (en lo sucesivo, la Decisión de incoar el procedimiento).
Se recibieron las siguientes observaciones dentro de los plazos establecidos:
-
Las autoridades italianas presentaron sus observaciones sobre la Decisión de incoar el procedimiento mediante cartas de 1 de junio de 2012, 24 de septiembre de 2012 y 11 de octubre de 2012.
-
El único tercero que presentó observaciones en respuesta a la Decisión de incoar el procedimiento fue Simet, es decir, el potencial beneficiario de la medida notificada. Sus observaciones se recibieron el 4 de agosto de 2012, el 31 de octubre de 2012 y el 13 de diciembre de 2012.
-
Las autoridades italianas comentaron las observaciones del tercero mediante cartas de 28 de noviembre de 2012, del 4 de diciembre de 2012, de 19 de diciembre de 2012 y de 10 de enero de 2013.
2. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
2.1. LA EMPRESA Y LOS SERVICIOS PRESTADOS
(4)
Simet es una empresa privada que gestiona servicios de transporte de viajeros por autobús sobre la base de concesiones de servicio adjudicadas por el Estado italiano en virtud de la ley no 1822/39 (2). En el caso que nos ocupa, Simet efectúa el servicio de línea en una red interregional de tramos que conectan Calabria con otras regiones italianas. Además de estos servicios, que representan aproximadamente dos tercios de sus ingresos, Simet presta otros servicios, como servicios de transporte internacional, servicios turísticos y servicios de alquiler de autocares con conductor (3), que representan el tercio restante de los ingresos totales de la empresa.
(5)
En octubre de 1999, Simet presentó por primera vez al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (en lo sucesivo, «el Ministerio») una solicitud de compensación por obligaciones de servicio público ligadas a los servicios de transporte interregional por autobús prestados a partir de 1987 (4). El Ministerio rechazó esta solicitud y las siguientes, alegando que no había encargado a Simet la gestión de servicios públicos.
(6)
Según las autoridades italianas, Simet, al igual que otros operadores de servicios de línea interregionales, operaba en virtud de licencias provisionales (concesiones) que se renovaban anualmente a petición de la empresa operadora. Tales concesiones conferían a la empresa operadora el derecho exclusivo de prestar los servicios en cuestión. Sobre la base de las normas de concesión anual, la concesión del servicio no otorgaba al operador el derecho a un subsidio o una compensación de este tipo, y se entendía que la empresa operadora prestaba el servicio por su cuenta y riesgo. Las tarifas propuestas por la propia empresa eran las contempladas en las normas de concesión anual autorizadas por el Ministerio.
(7)
A lo largo de los años, la empresa ha presentado varias solicitudes de modificación de las modalidades de concesión de los servicios prestados, generalmente aceptadas en aplicación del procedimiento previsto por el Decreto del Presidente de la República 369/94 (5). Los artículos 4 y 5 del DPR 369/94 prevén un procedimiento detallado de evaluación y análisis comparativo de las solicitudes de introducción de cada nuevo servicio sobre la base de una concesión.
2.2. LAS DECISIONES DEL CONSIGLIO DI STATO ANTERIORES A LA DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(8)
En respuesta a las negativas del Ministerio a conceder compensaciones por obligaciones de servicio público a partir de 1987, Simet presentó un recurso ante el tribunal administrativo, exigiendo una compensación por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público.
(9)
Tras una serie de recursos, el Consiglio di Stato (Tribunal Supremo italiano en materia administrativa), mediante sentencia no 1405/2010 de 9 de marzo de 2010 (en lo sucesivo, sentencia 1450/2010), reconocía a Simet el derecho a recibir una compensación por sus servicios de autobús de línea (fundamentalmente interregionales) prestados en virtud de las concesiones adjudicadas por el Estado italiano. La sentencia establecía asimismo que el importe preciso de la compensación debía determinarse sobre la base de datos ciertos extraídos de la contabilidad de la empresa.
(10)
Sin embargo, como se explica más detalladamente en la Decisión de incoar el procedimiento, la sentencia 1405/2010 no definía con precisión de que acto legal emana la imposición de la obligación de servicio público, ni en qué forma. En la resolución 2072/2011, dictada el 18 de enero de 2011 en respuesta al incumplimiento de la sentencia 1405/2010 por parte de la Administración, el Consiglio di Stato es más explícito al respecto y declara que «el Ministerio ha negado en varias ocasiones a la empresa la posibilidad de modificar los recorridos, los horarios o las paradas, estableciendo, en materia de tarifas, que no pudieran superarse las practicadas por las Ferrovie dello Stato, elementos que la empresa considera sintomáticos de la prestación de un servicio público».
(11)
Aunque la sentencia 1405/2010 cita el nuevo Reglamento (CE) no 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo (6), que regula las compensaciones de servicio público en la medida en que «fija, por lo que se refiere a las compensaciones, criterios no distintos de los de la anterior norma comunitaria», el Consiglio di Stato instó a las autoridades responsables a pagar una compensación a Simet en el sentido definido en los artículos 6, 10 y 11 del Reglamento (CEE) no 1191/69 del Consejo (7).
(12)
Las autoridades italianas han decidido esperar a conocer la evaluación de la Comisión sobre las medidas notificadas antes de ejecutar las sentencias del Consiglio di Stato (la sentencia 1405/2010 y la resolución 2072/2010) y abonar a Simet la compensación.
2.3. IMPORTE INICIALMENTE NOTIFICADO DE LA POSIBLE COMPENSACIÓN POR OBLIGACIONES DE SERVICIO PÚBLICO
(13)
Por lo que se refiere al importe de la compensación que debe pagarse a Simet por los servicios prestados, las autoridades italianas han presentado a la Comisión un informe, encargado por Simet a un consultor externo (en lo sucesivo, el informe inicial), sin avalar las consideraciones que en él se recogen. El informe inicial cifraba la compensación adeudada en unos 59,4 millones EUR (8).
(14)
Posteriormente, sin embargo, se reexaminaron las solicitudes de compensación, ya que, tras la Decisión de incoar el procedimiento, el Consiglio di Stato pidió una evaluación independiente sobre el nivel oportuno de compensación. El resultado de dicha evaluación se trata en las secciones 2.6 y 2.7.
2.4. DURACIÓN
(15)
Aunque Simet haya exigido una compensación por los servicios prestados hasta finales de 2013 (9), las autoridades italianas creen que el período que debe considerarse a los efectos de la presente notificación es tan solo el transcurrido de 1987 a 2003, ya que la sentencia 1405/2010 se refiere exclusivamente al recurso relativo a ese período. En particular, el punto 3.1 de la citada sentencia se refiere a las compensaciones correspondientes a los ejercicios 1987 a 2003.
2.5. DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO JUDICIAL NACIONAL A RAÍZ DE LA DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(16)
A raíz de la negativa, por parte de las autoridades italianas, a ejecutar la sentencia 1405/2010 y la resolución 2072/2011, el Consiglio di Stato adoptó una nueva resolución, a saber, la resolución 270/2012, en la que nombraba una junta de asesores independientes para decidir sobre las modalidades de ejecución de la sentencia 1405/2010.
(17)
La junta, formada por un presidente y dos miembros, recibió el encargo de calcular el importe de la compensación que debía pagarse a Simet en virtud de la sentencia 1405/2010. Simultáneamente, las partes en litigio nombraron a sus propios expertos, que formularon comentarios sobre las conclusiones preliminares de la junta de asesores. A lo largo de varios meses, todo esto ha llevado al intercambio de memorias y a contraargumentos.
(18)
La junta de asesores finalizó sus trabajos en agosto de 2012. La junta no llegó a una conclusión unánime, por lo que presentó dos informes distintos al Consiglio di Stato:
-
El 29 de agosto de 2012, se presentó un dictamen minoritario suscrito por el presidente de la junta de asesores nombrada por el Consiglio di Stato, en que se concluía que los datos disponibles no eran suficientes para determinar la compensación que debía reconocerse a Simet, y que, por lo tanto, no podía concedérsele ninguna compensación.
-
El 20 de agosto de 2012, se presentó un dictamen mayoritario suscrito por dos de los tres asesores nombrados por el Consiglio di Stato, en que estos concluían que la compensación que debía reconocerse a Simet ascendía a 22 049 796 EUR.
(19)
Dado que el procedimiento en materia de ayudas estatales todavía sigue abierto ante la Comisión, el Consiglio di Stato aún no ha adoptado una decisión final sobre el importe de la compensación que debe pagarse a Simet.
2.6. EL DICTAMEN MINORITARIO
(20)
En el dictamen minoritario, se destacan los siguientes puntos:
-
la ausencia de datos ciertos a los efectos del cálculo de la compensación (exigidos por la resolución 2072/2011 y por la sentencia 1405/2010),
-
la falta de un sistema de separación de cuentas como el previsto por el Reglamento (CEE) no 1191/69, condición necesaria para conceder la compensación (con el fin de evitar una compensación excesiva),
-
la imposibilidad de reemplazar el sistema de separación de cuentas por otros sistemas contables, que aún no han demostrado su capacidad para permitir una identificación detallada de todas las partidas de costes e ingresos,
-
por lo que respecta a los años con relación a los cuales se dispone de los datos de contabilidad analítica (solo dos, a saber, 2002 y 2003), los documentos anejos a los estados financieros (notas sobre los estados financieros e informe sobre las operaciones) no hacen ninguna referencia a tales datos. Esto parece indicar que la contabilidad analítica no ha sido utilizada por los organismos de gobernanza empresarial como instrumento para ejercer su control de las actividades de la empresa,
-
la falta de parámetros predeterminados para calcular la compensación,
-
la no identificación, por parte de la empresa, de obligaciones de servicio público precisas, específicas e inequívocas (con relación a los tipos recogidos en la legislación de la Unión) para los diferentes trayectos,
-
la no identificación de la «desventaja económica» que se deriva de tales obligaciones,
-
La ausencia de la prueba del perjuicio sufrido por Simet, que tenía la obligación de facilitar dicha prueba en los procesos que condujeron a la sentencia 1405/2010.
(21)
A la luz de estas carencias, el dictamen minoritario concluye que no se dispone de datos ciertos para calcular la compensación establecida por la sentencia 1405/2010 y, por lo tanto, no es posible determinar importe alguno.
2.7. EL DICTAMEN MAYORITARIO
(22)
El dictamen mayoritario utiliza la siguiente metodología para calcular la compensación adeudada a Simet:
2.7.1. Elemento de compensación basado en la diferencia entre los costes de explotación y los ingresos
2.7.1.1. Método para cifrar los ingresos
(23)
Para los años que van de 1987 a 1992 y de 2002 a 2003, los expertos extrapolaron directamente los ingresos procedentes del servicio de línea a partir de las cuentas financieras. Para el período comprendido entre 1993 y 2001, los expertos utilizaron la documentación de Simet sobre los ingresos puesto que, para el período en cuestión, las cuentas financieras no ofrecían detalles sobre los ingresos procedentes de dicho servicio (10). Sobre la base de estos cálculos, los ingresos totales para el período de 1987 a 2003 se fijaron en 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Método para cifrar los costes de los servicios de autobús
(24)
Para el período de 1987 a 1992, puesto que no se disponía de contabilidad analítica, los expertos distribuyeron los costes del servicio de línea para el transporte interregional sobre la base del porcentaje de ingresos generados por tales servicios durante dicho período. Por lo que se refiere al importe total de los costes, los expertos los extrajeron de cada uno de los balances anuales. Así pues, para determinar de forma exclusiva los costes de explotación, dedujeron de los costes totales todos los costes distintos de los de explotación, a saber: intereses, gastos financieros, pérdidas por la cesión de activos, pérdidas y costes varios, impuestos directos y existencias finales. Por último, los costes de explotación imputables al servicio de línea para el transporte interregional se determinaron sobre la base del porcentaje de ingresos generados por los propios servicios de línea.
(25)
Para el período comprendido entre 1993 y 2001, Simet cambió la presentación de los datos en los balances anuales (11). Por consiguiente, para esos años, los asesores dedujeron de los balances anuales de la empresa el valor total de los costes de explotación como suma algebraica de las siguientes partidas relativas a los gastos de producción: materias auxiliares y consumibles, servicios externos, uso de bienes de terceros, personal, amortizaciones y devaluaciones, variaciones de las existencias de materias primas, auxiliares y consumibles, y gastos diversos de gestión. Así pues, los costes de explotación imputables a los servicios de línea se determinaron sobre la base del porcentaje de los ingresos generados por los propios servicios de línea (como para el período de 1987 a 1992). Por lo que respecta a los años 2000 y 2001, aunque se aplicara la contabilidad analítica, los documentos en cuestión no eran exhaustivos, razón por la cual se decidió utilizar el mismo método de los años anteriores para determinar los costes de los servicios de línea.
(26)
Para los años 2002 y 2003 se disponía de datos de contabilidad analítica. Así, los asesores subdividieron los costes en las siguientes categorías: i) gastos relativos al kilometraje; ii) gastos que deben atribuirse directamente a los servicios de línea; iii) gastos que deben atribuirse sobre la base del volumen de negocios.
-
La primera categoría de gastos incluye los gastos relativos al carburante, el aceite del motor, los neumáticos, las piezas de repuesto, los trabajos externos, el lavado de los vehículos, los peajes de la autopista, las revisiones obligatorias para el mantenimiento de los vehículos, el alquiler y la amortización de los activos. Cada una de estas partidas de gastos se dividió por el número total de kilómetros recorridos y seguidamente el coste por kilómetro se multiplicó por el número de kilómetros recorrido únicamente en el marco de los servicios de línea.
-
La segunda categoría de gastos incluye las partidas de gastos que, sobre la base de la contabilidad analítica, son directamente imputables a los servicios de línea interregionales. Incluyen, en particular, la ocupación directa, la eliminación de residuos, las comisiones pagadas, los gastos varios, los gastos de aparcamiento, el alquiler de vehículos de terceros para servicios de línea, las adquisiciones para servicios a bordo y el reembolso de los gastos del personal de a bordo.
-
La tercera categoría de gastos incluye los «costes indirectos», y en particular los costes indirectos del trabajo, los costes fijos, el seguro de los autobuses, el impuesto sobre la propiedad de los vehículos y el alquiler de los locales. Estos costes se distribuyeron sobre la base del porcentaje de ingresos generados por los propios servicios de línea.
(27)
Una vez sumadas las cifras calculadas de este modo para cada uno de los citados períodos, los costes totales relativos a los servicios de línea para el período de 1987 a 2003 se fijó en 59 510 413 EUR.
(28)
Por consiguiente, tras deducir tales gastos de los ingresos procedentes del servicio de línea, el dictamen mayoritario calcula una pérdida operativa equivalente a 2 296 973 EUR para el período de 1987 a 2003.
2.7.2. Elemento de compensación relativo a la necesidad de garantizar la remuneración del capital aportado
(29)
Para cada ejercicio examinado, los asesores determinaron el capital aportado como la suma de los siguientes factores:
-
capital propio (E), cuyo valor se extrae de los balances anuales, teniendo en cuenta el capital social,
-
capital ajeno (D): para los asesores, el único capital ajeno era la deuda financiera, o sea, las deudas contraídas con bancos y otros proveedores de fondos.
(30)
La fórmula «coste medio ponderado del capital» (WACC) se utiliza como base para determinar el coeficiente de remuneración del capital aportado:
Donde:
Re
=
coeficiente de remuneración esperado sobre el capital propio,
Rd
=
coste de la deuda, E = capital propio de la empresa,
D
=
deuda de la empresa, ,
E/V
=
porcentaje de la financiación consistente en capital propio,
D/V
=
porcentaje de la financiación consistente en deuda,
Tc
=
tipo del impuesto de sociedades.
(31)
La remuneración esperada sobre el capital propio se calculó utilizando el modelo de evaluación de los activos financieros, un modelo que describe la relación entre el riesgo y el rendimiento previsto:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
El tipo de interés aplicable a los bonos del Estado a diez años, extraído de las estadísticas nacionales, se utilizó como referencia para un tipo sin riesgo (rf).
(33)
Los asesores concluyeron que, en los años para los que había que calcular la compensación, los inversores que optaron por invertir en acciones antes que en valores mobiliarios sin riesgo en el mercado italiano (12) habían solicitado como media una prima de riesgo (rm-rf) equivalente al 5,8 %.
(34)
El coeficiente Beta (13) de las acciones en el capital de Simet se calculó utilizando el valor Beta unlevered (14) del 0,39 para el servicio de autobús y el sector del transporte (15) Posteriormente, este valor Beta se adecuó a la estructura financiera comunicada por la empresa para cada año:
(35)
De 1987 a 1994, el tipo del impuesto aplicado a las sociedades italianas fue del 36 %; del 1995 al 2000, fue del 37 %; y de 2001 a 2002, fue del 36 %.
(36)
Según los asesores, la remuneración del capital aportado indica el importe de compensación que Simet debe recibir, una vez deducidos los impuestos. Dado que la compensación estará sujeta a impuestos, debe adaptarse del siguiente modo:
(37)
Basándose en estas fórmulas, los asesores calcularon que la remuneración adeudada sobre el capital aportado por Simet es de 5 948 150 EUR.
(38)
Por lo tanto, el importe total de la compensación calculado por los expertos antes de la aplicación los intereses de demora es igual a 8 245 124 EUR (compensación relativa a las pérdidas operativas y remuneración del capital aportado).
2.7.3. Cálculo de los intereses de demora
(39)
Dado que los importes de compensación determinados según los anteriores cálculos no se pagaron en los años para los que se adeudaban, los asesores los revisaron al alza del siguiente modo:
-
los importes calculados inicialmente se revalorizaron aplicando el índice de precios al consumo facilitado por el ISTAT hasta julio de 2012,
-
posteriormente, se aplicó el interés legal sobre los importes resultantes.
(40)
Así, la junta de asesores llegó a un importe total de compensación de 22 049 796 EUR.
2.7.4. Otras observaciones incluidas en el dictamen mayoritario
(41)
Según el dictamen mayoritario, la compensación concedida por el Consiglio di Stato no supone la aplicación directa del Reglamento (CEE) no 1191/69, o sea, a una concesión directa -aunque retroactiva- de la compensación en el sentido de dicho Reglamento. Estima, por el contrario, que el Consiglio di Stato proponía la aplicación de los criterios sancionados en el citado Reglamento a los métodos comunes de compensación, para verificar los daños alegados por Simet de resultas de la ampliación ilegítima de sus obligaciones de servicio público a lo largo del tiempo.
(42)
El dictamen mayoritario observa asimismo que, en los casos en que la Comisión no contemplaba aplicar el Reglamento (CEE) no 1191/69 para valorar las compensaciones del servicio público, a menudo aprobó tales compensaciones aplicando por analogía el marco de la Unión para las ayudas estatales en forma de obligaciones de servicio público. Para la Comisión, el criterio principal era que el importe de la compensación no superara el necesario para cubrir los costes soportados por el cumplimiento de tales obligaciones. En cuanto al riesgo del exceso de compensación en el caso que nos ocupa, el dictamen mayoritario afirma que, dado que el ejercicio desarrollado se refiere al cálculo ex post de los costes efectivamente soportados en el pasado por la empresa para prestar los servicios de línea necesarios, en sus cálculos no se plantean las incertidumbres inherentes a cualquier evaluación conjetural cuando la compensación se determina ex ante. Por consiguiente, la cuestión del exceso de compensación no se plantea.
(43)
El dictamen mayoritario también recuerda que no se disponía de un sistema de separación de cuentas, y afirma que la separación de cuentas se aplica a las empresas que reciben una compensación por la prestación de un servicio público, para evitar la utilización indebida de esos fondos en favor de otras actividades de la empresa. No obstante, dado que en el caso que nos ocupa no se han transferido hasta la fecha recursos públicos a Simet como compensación por la prestación de un servicio público, el requisito de separación de cuentas no debe esgrimirse como razón para rechazar el pago de la compensación concedida por el Consiglio di Stato.
(44)
El dictamen mayoritario observa, además, que para los años 2002 y 2003, cuando ya se disponía de la contabilidad analítica, las pérdidas operativas efectivas fueron esencialmente las mismas que las que resultaron de aplicar la metodología correspondiente a los años anteriores, en virtud de la cual los costes del servicio de línea se distribuyeron para el transporte interregional sobre la base del porcentaje de ingresos generados por esos mismos servicios (las cifras solo diferían en un 2,6 %). Así pues, los asesores creen que la indisponibilidad de una contabilidad analítica para el período anterior no debería tener ninguna relevancia de carácter práctico a los efectos de la concesión de compensaciones.
3. MOTIVOS POR LOS QUE SE HA PROCEDIDO A INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(45)
Como puede verse en la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión nutría numerosas dudas con respecto a la compatibilidad de la medida notificada con el mercado interior.
(46)
En primer lugar, la Comisión tenía dudas sobre la posibilidad de clasificar la medida notificada como una medida que no constituya ayuda, así como, en particular, sobre el respeto de las cuatro condiciones fijadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la jurisprudencia Altmark (16).
(47)
En segundo lugar, la Comisión se interrogaba sobre el marco jurídico aplicable. Dado que la compensación impuesta por el Consiglio di Stato se refería a las obligaciones de servicio público presuntamente impuestas a Simet con relación a los años que van de 1987 a 2003, pero pendientes de pago, se planteaba la cuestión de si debía aplicarse en ese caso el Reglamento (CEE) no 1191/69 o el Reglamento (CE) no 1370/2007.
(48)
La Comisión consideró que a la sazón debía aplicarse el Reglamento (CEE) no 1191/69 en caso de que pudiera demostrarse que las autoridades italianas habían impuesto realmente de forma unilateral una obligación de servicio público a Simet, y que la compensación propuesta respetaba todos los requisitos de dicho Reglamento. En efecto, según lo establecido en el artículo 17, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1191/69, las compensaciones por obligaciones de servicio público impuestas unilateralmente a una empresa en aplicación de las normas de dicho Reglamento están exentas del procedimiento de notificación previa a la Comisión. No obstante, si se demuestra que no se satisfacía ninguna de las dos condiciones, habría que evaluar la compatibilidad de la medida notificada en el sentido del Reglamento (CE) no 1370/2007.
(49)
En tercer lugar, suponiendo que la compensación impuesta por el Consiglio di Stato fuera efectivamente fruto de la imposición unilateral de las obligaciones de servicio público, la Comisión duda, sobre la base de las informaciones que obran en su poder, que la compensación se atuviera a lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no 1191/69. La Comisión duda asimismo de la oportunidad de aplicar el método común de compensación a que se refiere el Reglamento (CEE) no 1191/69, aplicable a las obligaciones de servicio público impuestas unilateralmente para los años posteriores al 1992, ya que, a partir de julio de 1992, los servicios de autobús interregionales no habrían podido estar sujetos a obligaciones de servicio público impuestas unilateralmente (17).
(50)
En cuarto lugar, si investigaciones posteriores confirmaran que no se cumplía al menos una de las condiciones de exención de la notificación, en el sentido del Reglamento (CE) no 1191/69, y que era preciso realizar una evaluación en el sentido del Reglamento (CE) no 1370/2007, la Comisión tendría dudas sobre el respeto de las condiciones de dicho Reglamento en el caso que nos ocupa.
(51)
De todos modos, independientemente de la base jurídica aplicada, la Comisión duda de que la compensación impuesta por el Consiglio di Stato excluyera la posibilidad de exceso de compensación. La Comisión ha constatado la ausencia, al menos hasta el año 2000 (18), de una separación eficaz de las cuentas por parte de Simet, y ha cuestionado la posibilidad de establecer con precisión ex post los costes vinculados a los servicios de línea, cuestionando asimismo la idoneidad de la rentabilidad esperada sobre el capital propio utilizado en los cálculos a los efectos de la compensación.
4. OBSERVACIONES DE ITALIA
(52)
En los documentos transmitidos, las autoridades italianas estiman que la medida notificada constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, dado, en particular, que no satisface todos los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la jurisprudencia Altmark. Según las autoridades italianas, además, la compensación concedida por el Consiglio di Stato no era conforme ni al Reglamento (CEE) no 1191/69 ni al Reglamento (CE) no 1370/2007.
(53)
Las autoridades italianas subrayaron asimismo que en el período examinado no existía ni una imposición unilateral ni una imposición contractual de obligaciones de servicio público para los servicios de transporte interregional por autobús. El instrumento jurídico que regulaba la relación entre la autoridad pública y las empresas privadas que prestaban los servicios de transporte de viajeros consistía en una pluralidad de medidas unilaterales de concesión, sobre cuya base la autoridad pública transfería al sector privado su propio derecho legal a prestar servicios de transporte a una clientela indiferenciada que en virtud de la ley no 1822/39 el ordenamiento jurídico italiano imputaba, en principio, al Estado.
(54)
Las autoridades italianas observaban asimismo que la licencia expedida por el Ministerio a petición de la empresa precisa claramente que el servicio se entiende realizado por cuenta y riesgo de la empresa operadora, salvo por lo que se refiere a la garantía de los derechos exclusivos que se aplicaba durante el período examinado. La concesión del servicio no daba derecho a ningún subsidio o remuneración del tipo exigido. Tales concesiones eran de naturaleza temporal y se renovaban anualmente a petición de la empresa. Las licencias estaban sujetas a numerosas modificaciones de un año para otro por lo que se refiere a los recorridos, las paradas, el número de salidas, etc., según las peticiones específicas formuladas por las empresas.
(55)
Por lo que respecta a la tabla de tarifas máximas, vigente hasta 2001, mencionada en la Decisión de incoar el procedimiento, las autoridades italianas señalan que se aplicaba en todo el territorio italiano, y no solo en una determinada zona geográfica. Observan asimismo que, en el sentido del artículo 2, apartado 5, del Reglamento (CEE) no 1191/69, esta medida se enmarcaba en la política de precios, pero no constituía una obligación tarifaria sujeta a compensación obligatoria en el sentido del Reglamento.
(56)
Además, según las autoridades italianas, a partir de julio de 1992 (19), las imposiciones unilaterales de servicio público para los servicios interregionales por autobús no estaban permitidas, ni siquiera en virtud del Reglamento (CEE) no 1191/69. El artículo 1, apartado 5, de dicho Reglamento permite únicamente imposiciones unilaterales para los servicios urbanos, suburbanos y regionales.
(57)
En todo caso, las autoridades italianas señalan que Simet nunca ha solicitado la supresión de una obligación de servicio público, según lo previsto en el artículo 4 del Reglamento (CEE) no 1191/69, solicitud que en su opinión es un requisito previo necesario para afirmar la existencia de las obligaciones en cuestión. La solicitud dirigida por Simet al Ministerio en 1999 (20) era una solicitud genérica de compensación por obligaciones de servicio público supuestamente impuestas por las concesiones asignadas para los años posteriores a 1987. Las autoridades italianas añaden que dicha solicitud no indicaba qué obligaciones de servicio público debían suprimirse para garantizar una adecuada rentabilidad de los servicios de línea interregionales.
(58)
Así, las autoridades italianas concluyen que Simet no ha demostrado su afirmación de haber asumido las obligaciones de servicio público que se contemplan en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1191/69, ni, en particular, a qué obligaciones específicas y precisas de explotación, transporte y tarificación estuvo sujeta. Según las autoridades italianas, Simet ha demostrado únicamente que llevó a cabo, sobre la base de concesiones estatales asignadas por las autoridades competentes a petición de la empresa, varios servicios universales de transporte. La asignación de servicios universales de transporte a Simet no demuestra de por sí la asunción por parte de esta empresa de ninguna obligación de servicio público en el sentido del Reglamento (CEE) no 1191/69.
(59)
Por otra parte, las autoridades italianas observan que, por lo que se refiere a gran parte del período examinado (1987-2001), Simet no aplicó una separación de cuentas eficaz según lo establecido en el artículo 1, apartado 5, del Reglamento (CEE) no 1191/69 (21). Así, no ha sido posible calcular los costes netos adicionales derivados del cumplimiento de las obligaciones de servicio público. No se dan, por lo tanto, las condiciones mencionadas en el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1191/69.
(60)
Por último, las autoridades italianas observan que el Ministerio competente no había establecido previamente ningún importe de compensación, según lo previsto en el artículo 13 del Reglamento (CEE) no 1191/69, ya que no imponía ninguna obligación de servicio público a Simet. En el caso que nos ocupa, la compensación adeudada a Simet se ha calculado exclusivamente sobre la base de una evaluación ex post.
(61)
Las autoridades italianas creen que una evaluación realizada con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 1370/2007 suscita esencialmente las mismas cuestiones (y, en particular, la ausencia de una clara definición de las obligaciones de servicio público, la ausencia de parámetros objetivos, previamente definidos, en que basarse para calcular la compensación, la falta de un sistema de separación de cuentas, etc.) que plantea una evaluación efectuada en el sentido del Reglamento (CEE) no 1191/69. Por lo que se refiere al concepto de «beneficio razonable» establecido en el anexo del Reglamento (CE) no 1370/2007, las autoridades italianas consideran sobredimensionado el coeficiente de rendimiento propuesto por Simet en el informe inicial cuando la compensación se determina ex post y elimina el riesgo de costes/pérdidas imprevistos.
(62)
Las autoridades italianas suscribieron plenamente las conclusiones del dictamen minoritario, según el cual no era posible calcular el importe de la compensación. Además, las autoridades italianas creen que hay algunos errores materiales y metodológicos en el dictamen mayoritario. En concreto, las autoridades italianas dudan de la idoneidad del método basado en hipótesis que se ha sido utilizado en dicho dictamen para el cálculo de los costes netos de explotación derivados de las presuntas obligaciones de servicio público y, análogamente, cuestionan el hecho de que el dictamen:
-
No limite el importe del capital aportado al capital imputable a las obligaciones de servicio público, sino que haya considerado todo el capital aportado para calcular la compensación. En otras palabras, que el capital utilizado para otras actividades de la empresa, como agencias de viaje, servicios internacionales o alquiler de autobuses con chófer no se haya excluido de estos cálculos.
-
Incluya una prima de riesgo superior a 100 puntos básicos a la hora de determinar el rendimiento esperado sobre el capital. Esto no parece adecuado para una compensación calculada ex post.
-
No calcule adecuadamente el interés con relación al hecho de que los importes de compensación no hayan sido pagados en los años para los que se habían determinado. En particular, los asesores nombrados por el Consiglio di Stato han aplicado intereses legales a unos importes totalmente reevaluados en 2012 y no a los importes originarios, como habría sido oportuno.
5. OBSERVACIONES DE TERCEROS
(63)
El único tercero que ha presentado observaciones en respuesta a la Decisión de incoar el procedimiento ha sido Simet, es decir, el potencial beneficiario de la medida notificada. En sus declaraciones, Simet disiente de las posiciones preliminares adoptadas por la Comisión en la Decisión de incoar el procedimiento.
(64)
En apoyo de su propia afirmación de que le fueron impuestas obligaciones, Simet ha transmitido las concesiones que se le asignaron para los recorridos objeto del procedimiento judicial. Según Simet, los requisitos establecidos por tales concesiones incluían las disposiciones sobre tarifas, las obligaciones de recorrido, las paradas, la frecuencia y el horario del servicio, además de las condiciones que regulan el transporte de los equipajes de los pasajeros y el transporte gratuito del correo ordinario por cuenta de los servicios postales, y de otros tipos de correo previo pago de la tarifa correspondiente, previsto por las disposiciones que regulan este tipo de transporte. Las concesiones preveían asimismo que la empresa comunicara cualquier tipo de interrupción, accidente o modificación de las modalidades de prestación de los servicios en cuestión, además de la obligación de emitir billetes para el transporte de viajeros, equipajes y paquetes agrícolas, y de llevar los correspondientes registros durante cinco años. Del mismo modo, Simet tenía que recabar una autorización previa de las oficinas provinciales de motorización civil del Ministerio con respecto al tipo y a las características de los autobuses a utilizar para los servicios objeto de las concesiones, y para prestar otros servicios.
(65)
Simet ha transmitido asimismo lo que, a su parecer, fueron las negativas, totales o parciales, expresadas por el Ministerio ante las solicitudes de modificación de las modalidades de prestación de los servicios prestados por la empresa. En particular, por lo que se refiere al período examinado, Simet ha presentado las negativas (parciales) relativas a (22):
-
las solicitudes de efectuar nuevas paradas además de las ya incluidas en los servicios regulares en el tramo Rossano-Nápoles (1992), en el tramo Cariado-Milán (1995), en el tramo Cosenza-Florencia (1999), en el tramo Cosenza-Florencia y Cosenza-Pisa (2000) y por último en el tramo San Giovanni-Milán (2003),
-
una solicitud de autorización para la prestación de nuevos servicios de línea en el tramo Cosenza-Nápoles (2000).
(66)
Simet cree que estas negativas prueban la naturaleza unilateral de la imposición de obligaciones de servicio público por parte de las autoridades italianas. Simet sostiene, además, que las autoridades no han permitido «optimizar» los servicios de transporte mediante la ampliación y la diversificación de los servicios. Los tramos cubiertos por la empresa han sido «congelados» y han quedado vinculados a las decisiones ministeriales, aunque formalmente aparecieran clasificados como «actividades empresariales».
(67)
Simet disiente de la afirmación contenida en el punto 16 de la Decisión de incoar el procedimiento, según la cual las tarifas indicadas en las licencias anuales eran las propuestas por la empresa. Inicialmente, las tarifas de los servicios de línea de larga distancia tenían que ser análogas a las del transporte ferroviario en segunda clase, como puede verse en el memorando ministerial del 19 de diciembre de 1988 (DC III Div 32 no 3846), según el cual «teniendo en cuenta que muchas empresas concesionarias de servicios de autobús de competencia estatal han presentado solicitudes para conseguir un aumento de las tarifas; teniendo en cuenta que en el último período no se han adoptado nuevas disposiciones de carácter general en materia tarifaria; a la espera de nuevas normas […], se dispone que [las oficinas regionales] autoricen directamente a las empresas concesionarias a aplicar, en el ejercicio de sus servicios de autobús, un aumento de la tarifa hasta alcanzar la tarifa practicada por el ente Ferrovie dello Stato (FS), en la segunda clase ferroviaria, más el suplemento de velocidad si se trata de servicios de autobús que utilizan la autopista [como ocurre en el caso que nos ocupa]; […] obviamente, no deberá aplicarse ningún aumento tarifario en los servicios de autobús en que ya se aplique dicha tarifa». Según Simet, estos pasos demuestran que no le fue permitido fijar tarifas superiores a las practicadas por el ente Ferrovie dello Stato en la segunda clase ferroviaria (es decir, la tarifa más baja aplicada por Ferrovie dello Stato). Por consiguiente, se impidió a la empresa extraer un mayor beneficio de su actividad, dado que el Estado pretendía fundamentalmente satisfacer exigencias y finalidades colectivas.
(68)
En la circular del Ministerio no A/7302, de 3 de julio de 1992, se lee que, para ese ejercicio, el aumento concedido a los servicios de autobús de competencia estatal ascendía al 6,1 %. Según Simet la circular, en virtud de la cual el Ministerio solo autoriza un aumento tarifario para la adecuación ISTAT, confirma la imposibilidad de la empresa de aplicar autónomamente las tarifas que considerara más apropiadas. Simet señala asimismo que, del punto 2 de la circular no 3/02, de 5 de abril de 2002, se desprende que, en el marco de sus indicaciones sobre las modalidades de conversión de las tarifas de la lira al euro, el Ministerio confirmaba que las tarifas en cuestión eran tarifas y precios «reglamentados».
(69)
Por último, de las concesiones otorgadas por el Ministerio se desprende también que la tarifa es una tarifa «establecida», es decir, impuesta por la Administración. Tratándose no ya de una simple «autorización», sino de una «concesión», en las licencias aplicables se precisa expresamente que está «regulada por las cláusulas incluidas en ellas, además de por aquellas que podrán establecerse posteriormente», y que «la Administración tiene la facultad de revocar en todo momento la concesión sin que la empresa que la ejerza pueda hacer valer ningún tipo de pretensión». En el punto 6 de las distintas licencias, se afirma expresamente que los horarios y las tarifas son los aprobados por el Ufficio provinciale della motorizzazione civile del Ministerio. Simet afirma que, dado que la fijación de las tarifas impide la elasticidad de los servicios ofrecidos al público, no ha estado en condiciones de responder a la demanda del mercado, ni de satisfacer sus propias exigencias de modo que consideraba más oportuno.
(70)
Dada la obligación de aplicar las tarifas que se le imponían, Simet cree que no pudo aplicar las políticas de precios que una empresa habría aplicado en un mercado moderno, libre y competitivo. Por un lado, Simet señala que el nivel de las tarifas impuestas por el Ministerio (equivalencia con la tarifa practicada por el ente Ferrovie dello Stato en la segunda clase ferroviaria) era tan bajo que la empresa no podía cubrir los costes de explotación de los servicios de autobús. Por otro, estas medidas han permitido al Estado ofrecer un apoyo injustificado al ente Ferrovie dello Stato, puesto que se ha impedido a las empresas concesionarias de servicios de autobús interregionales, como a Simet, aplicar tarifas inferiores a las practicadas por dicho ente para un billete de segunda clase con suplemento de velocidad. El ente Ferrovie dello Stato se ha visto asimismo favorecido por la denegación de subsidios a Simet y otras empresas prestadoras de este tipo de servicios.
(71)
A la luz de todo lo anterior, Simet cree que las concesiones otorgadas por el Ministerio y las posteriores decisiones de rechazar las solicitudes de introducir modificaciones en los recorridos demuestran que tales concesiones satisfacen los criterios del contrato de servicios en el sentido del artículo 14 del Reglamento (CEE) no 1191/69, al establecer obligaciones con relación a recorridos, paradas y tarifas, y al transporte gratuito del correo ordinario por cuenta de los servicios postales y de otros tipos de correo previo pago de la tarifa correspondiente, previsto por las disposiciones que regulan este tipo de transporte.
(72)
Aun suponiendo que el Reglamento (CEE) no 1191/69 no previera ningún derecho a compensación para las empresas concesionarias de servicios interregionales, como sostiene el Ministerio, Simet afirma que eso significaría que el servicio había sido liberalizado y, por consiguiente, la Administración no habría podido imponer ninguna obligación a la empresa, en particular por lo que se refiere a las tarifas. Así pues, Simet cree que el Ministerio ha violado la ley y que, en el sentido de la legislación nacional (artículo 35 del Decreto Legislativo no 80/1998 aplicado por el Consiglio di Stato), debe proceder al resarcimiento del daño.
(73)
Según Simet, lo que aquí se dirime no es la aplicación del Reglamento (CEE) no 1191/69, sino una disputa sobre daños y perjuicios. Simet observa que la sentencia 1405/2010 reconoció su derecho al resarcimiento del daño en el sentido del artículo 35 del Decreto Legislativo no 80/1998, como reparación por los perjuicios sufridos a causa de las decisiones ilegítimas del Ministerio de negarse a abolir las obligaciones de servicio público impuestas a Simet. Tales medidas, lesivas del derecho a la libertad de empresa tutelado por el artículo 41 de la Constitución italiana, en cuanto generadoras de daño patrimonial en el desarrollo de la actividad empresarial, debían considerarse ilícitas y, como tales, dar lugar a la reparación efectiva de los daños sufridos. El Consiglio di Stato reconoció que el Ministerio había causado a Simet un perjuicio injusto, imponiéndole obligaciones de servicio público, en violación de su derecho a prestar un servicio de transporte con plena libertad y autonomía.
(74)
En caso, no obstante, de que se considerara que el Reglamento (CEE) no 1191/69, en su versión modificada, permite a la Administración imponer obligaciones de servicio público para satisfacer las exigencias de la región, Simet cree que el Ministerio habría debido prever una compensación adecuada de tales obligaciones. En efecto, según Simet, el Reglamento (CEE) no 1191/69 permite imponer obligaciones de servicio para «satisfacer las exigencias de transporte de una región» (artículo 1, apartado 2) y no «en una región».
6. COMENTARIOS DE ITALIA SOBRE LAS OBSERVACIONES DEL TERCERO
(75)
En sus comentarios sobre las observaciones del tercero, las autoridades italianas reiteraron su posición, según la cual no existe ninguna obligación de servicio público en el sentido ni del Reglamento (CEE) no 1191/69, ni del Reglamento (CE) no 1370/2007, y, por lo tanto, no se adeuda ninguna compensación.
(76)
Posteriormente, para respaldar su posición, las autoridades italianas explicaron el sistema que regula el funcionamiento de los servicios de transporte de viajeros en autobús de línea en el sentido de la ley no 1822/39 (23) (ley aplicable durante el período en cuestión). Según esta ley, la normativa que regulaba los servicios de línea de competencia estatal, conocidos también como «servicios de línea ordinarios», era la siguiente:
i)
el servicio se ejercía sobre la base de la asignación de una concesión,
ii)
la concesión se asignaba a petición de la empresa,
iii)
para la asignación de las concesiones, no había previstos ni se establecieron procedimientos selectivos,
iv)
la asignación por ley era provisional o definitiva a discreción total del Ministerio, que optó invariablemente por asignar una concesión provisional a todas las empresas. Por lo tanto, las concesiones tenían una duración anual y las empresas, incluida Simet, presentaban anualmente su solicitud de renovación de la concesión,
v)
la concesión implicaba un derecho exclusivo sobre el tramo indicado en la licencia,
vi)
los concesionarios tenían trato preferente por lo que se refiere a las zonas de tráfico cubiertas, definidas aplicando el criterio denominado «di finitimità», es decir, de proximidad y de interconexión económica y funcional de las líneas (artículos 5 y 6 de la ley no 1822/39),
vii)
se aplicó asimismo un criterio de preferencia de los servicios existentes, en el sentido de que, por razones económicas, se consideró más favorable al interés público preferir la modificación de los servicios existentes al establecimiento de nuevos servicios,
viii)
por otra parte, para la asignación de la concesión de nuevos servicios, se aplicó el criterio del número de usuarios de la zona de servicio a cubrir, con relación a la longitud del recorrido del nuevo servicio. Se consideró necesaria una zona de servicio de al menos 300 000 habitantes para servicios con un recorrido de hasta 500 km, y para los servicios con mayor recorrido se utilizó un criterio proporcional (24).
(77)
De lo dicho anteriormente, se desprende que el Ministerio, en sus decisiones con respecto a las solicitudes presentadas por las empresas para la modificación de un servicio existente o la concesión de nuevos servicios, debió tener en cuenta la normativa existente.
(78)
Por lo que se refiere a las denegaciones, totales o parciales, emitidas por el Ministerio con respecto a las solicitudes de modificación de las modalidades de concesión de los servicios presentadas por Simet, las autoridades italianas observan que se refieren exclusivamente al sistema regulado por la ley no 1822/39. En particular, el Ministerio no podía asignar nuevas concesiones para nuevos servicios, ni ampliar el alcance de las concesiones existentes (aceptando nuevas paradas), en los casos en que esto hubiera afectado a los derechos de otros operadores de línea, en el sentido de la citada ley. El Ministerio sí aceptó en cambio las modificaciones que no contradecían los principios sancionados en la ley no 1822/39 (25).
(79)
Aun admitiendo que en varias ocasiones se denegó a Simet la autorización para prestar nuevos servicios o añadir nuevas paradas a los servicios existentes, las autoridades italianas creen que las declaraciones de Simet y los documentos anejos no demuestran que se presentaran solicitudes formales para de modificación de las características de los servicios prestados establecidas en las licencias existentes, posteriormente rechazadas. En todo caso, el Ministerio no ha rechazado nunca las solicitudes de Simet de eliminar las paradas en zonas escasamente pobladas, ni las relativas a modificaciones de los horarios.
(80)
Por lo que se refiere a las cláusulas de las licencias sobre el transporte de efectos postales, las autoridades italianas afirman que Simet no ha facilitado ninguna prueba que acredite los servicios efectivamente prestados y los costes netos. Por otra parte, las autoridades italianas señalan que Simet SpA no ha presentado nunca ninguna prueba de que el Ministerio le haya negado la posibilidad de introducir variaciones en las tarifas. Precisan asimismo que Simet nunca ha pedido permiso para reducirlas.
(81)
Por lo que se refiere al memorando ministerial de 19 de diciembre de 1988 (D.C. III Div 32 no 3846) y a la posterior circular ministerial no A/66 de 10 de enero de 1989 (emitida por el Ufficio provinciale della motorizzazione civile del Ministerio de Catanzaro), las autoridades italianas afirman que estos documentos permitieron a los operadores de los servicios de línea adaptar las tarifas a las del ente Ferrovie dello Stato, y debían, pues, considerarse en el marco de las más amplias políticas nacionales de transportes y precios. Lo mismo podrá decirse de la carta de la oficina provincial de Catanzaro no 7302, de 3 de julio de 1992 (citada por Simet), que permitía a los operadores de servicios de autobús de línea aumentar las tarifas en un 6,1 % para adecuarlas a la inflación en aplicación de la circular no 801/92 (26). En la carta se informa de que las empresas pueden aplicar un régimen tarifario distinto, siempre que lo soliciten expresamente. Las autoridades italianas señalan que Simet jamás ha presentado una solicitud en este sentido. En todo caso, ni el memorando ministerial de 1988 ni la carta del Ministerio de 1992 constituyen un rechazo de la solicitud de Simet de suprimir las obligaciones de servicio público con relación a las tarifas.
(82)
Por otra parte, las autoridades italianas disienten de las afirmaciones de Simet según las cuales el punto 2 de la circular no 3/02 de 5 de abril de 2002 demuestra que las tarifas aplicables al servicio de línea habían sido fijadas por el Ministerio. Esta circular se limita a dar indicaciones sobre las modalidades de conversión de las tarifas de la lira al euro. El hecho de que las tarifas de los servicios de línea de larga distancia estuvieran «reglamentadas» no significa que no pudieran ser fijadas por los operadores. Significa más bien que se fijaban preventivamente en aras de la transparencia y la publicidad, y como garantía para los pasajeros, y sucesivamente eran autorizadas por los departamentos ministeriales competentes. Al tratarse de servicios de línea regulares ofrecidos de forma indiferenciada, las modalidades de los servicios prestados, como recorridos, paradas, horarios y tarifas deben conocerse con antelación, a diferencia de lo que ocurre en el caso de los servicios ocasionales. Según las autoridades italianas, el mismo principio se aplica a nivel de la Unión para los servicios regulares, regulados por el Reglamento (CE) no 1073/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo (27), en el sentido de que las tarifas constituyen parte integrante de las autorizaciones de los servicios regulares (artículo 6, apartado 2, de dicho Reglamento). En razón de esta obligación de predeterminación, las autoridades italianas cuestionan asimismo la interpretación de Simet del punto 6 de las licencias (28), ya que tanto en la solicitud presentada por la empresa como en la concesión asignada por el Ministerio aparecían determinados los horarios y las tarifas aplicables a los servicios de línea concedidos.
(83)
Por lo que se refiere al importe de la compensación solicitada, Simet pide únicamente una «compensación […] dentro de los límites de los importes adeudados». Según las autoridades italianas, los cálculos de los costes presentados periódicamente por Simet son genéricos, ya que cubren toda la actividad comercial, y objetivamente incorrectos, ya que no se basan en datos ciertos, puesto que durante buena parte del período examinado no hubo separación de cuentas.
(84)
Las autoridades italianas consideran del todo irrelevante que el caso se refiera a la concesión de una compensación por servicio público [y, por ende, a la aplicación directa del Reglamento (CEE) no 1191/69] o a la concesión de una indemnización. Aun suponiendo que el Consiglio di Stato quisiera reconocer el derecho a Simet a la indemnización, conclusión que según las autoridades italianas no puede deducirse claramente de la sentencia 1405/2010 (29), cualquier daño sufrido solo podría derivarse del cumplimiento de obligaciones de servicio público. Las autoridades italianas insisten en que no se han impuesto a Simet tales obligaciones.
(85)
Por último, las autoridades italianas cuestionan la oportunidad de conceder la indemnización por los daños sufridos en el sentido del artículo 41 de la Constitución italiana. El transporte de viajeros mediante servicios de línea interregional no se puede considerar completamente liberalizado por la simple y directa aplicación del artículo 41 de la Constitución, ya que está sujeto en primer lugar a un sistema de concesiones regulado por la Ley no 1822/39 y por el Decreto del Presidente de la República 369/94, y en segundo lugar a un sistema de autorizaciones regulado por el Decreto Legislativo no 285/05.
7. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
7.1. SUBSISTENCIA DE LA AYUDA
(86)
En el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(87)
En el sentido del artículo 107, apartado 1, una medida constituye ayuda si se dan acumulativamente las siguientes condiciones:
-
la medida es otorgada por los Estados o mediante fondos estatales,
-
la medida otorga una ventaja selectiva, favoreciendo a determinadas empresas o producciones,
-
la medida falsea o amenaza falsear la competencia,
-
la medida afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(88)
La Comisión valorará si, en el caso que nos ocupa, se han dado todas este condiciones.
7.1.1. Fondos estatales e imputabilidad
(89)
La Comisión observa que las sentencias del Consiglio di Stato ordenan al Ministerio que pague una compensación a Simet por la prestación de servicios de transporte interregional por autobús de 1987 a 2003 en los tramos de competencia estatal. Los fondos para el pago de esta compensación son los que Ministerio tiene a su disposición y, por lo tanto, constituyen fondos estatales. La decisión de pagar dicha compensación, adoptada por el órgano jurisdiccional, es imputable al Estado.
7.1.2. Ventaja económica selectiva
(90)
Ante todo, la Comisión observa que Simet desarrolla una actividad económica, y en particular el transporte de viajeros, a cambio de una contrapartida financiera. Por lo tanto, Simet debe ser considerada una «empresa» en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
(91)
Por otra parte, la concesión de la medida debería considerarse selectiva, dado que solo Simet se beneficiaría de ella.
(92)
Por lo que respecta a la ventaja económica selectiva concedida, de la sentencia Altmark se desprende que la compensación concedida por el Estado o mediante fondos estatales como compensación que constituye la contrapartida de las prestaciones realizadas por las empresas beneficiarias para el cumplimiento de obligaciones de servicio público no confiere una ventaja a dichas empresas y, por lo tanto, no constituye ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, siempre que se den las cuatro condiciones siguientes (30):
-
en primer lugar, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben estar claramente definidas,
-
en segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente,
-
en tercer lugar, la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones,
-
en cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de transporte para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones.
(93)
En virtud de la segunda condición, los parámetros utilizados para el cálculo de la compensación deben definirse previamente de forma objetiva y transparente, para evitar que esta confiera una ventaja económica que pueda favorecer a la empresa beneficiaria respecto a las empresas competidoras. Sin embargo, la necesidad de establecer previamente los parámetros de compensación no significa que esta deba calcularse sobre la base de una fórmula específica. Significa más bien que lo importante es que esté claro desde el principio el modo en que se calcula la compensación.
(94)
En el caso que nos ocupa, Simet no ha presentado ninguna prueba de que los parámetros de compensación por la prestación de los servicios examinados durante el período en cuestión estuvieran fijados de antemano y de forma objetiva y transparente. Las licencias en que se basa Simet para demostrar que tenía a su cargo una obligación de servicio público precisan más bien que la concesión del servicio no otorga al operador el derecho a una subvención o compensación de ese tipo, y que el servicio se presta por cuenta y riesgo de la empresa operadora. Esta es la razón por la que la sentencia 1405/2010 del Consiglio di Stato establece que la compensación en cuestión debe calcularse sobre la base de datos ciertos extraídos de la contabilidad de la empresa. A falta de parámetros de compensación establecidos previamente, cualquier cálculo de este tipo, como los cálculos contenidos en el informe inicial y en el dictamen mayoritario, se basa necesaria y exclusivamente en estimaciones ex post del coste neto soportado por la prestación de los servicios de línea interregional en cuestión. Así pues, en el caso que nos ocupa, no se cumple la segunda condición de la sentencia Altmark.
(95)
Ya que la sentencia Altmark dispone que deben cumplirse, acumulativamente, todas y cada una de las cuatro condiciones para excluir la presencia de una ventaja económica en el caso en que se conceda una compensación a una empresa en contrapartida de las obligaciones de servicio público que le hayan sido impuestas, no tiene sentido que la Comisión evalúe si en el caso que nos ocupa se cumplen o no las otras tres condiciones. Por consiguiente, el pago de la compensación en favor de Simet por la prestación de servicios interregionales de transporte por autobús para el período de 1987 a 2003 otorga a la citada empresa una ventaja económica selectiva.
7.1.3. Falseamiento de la competencia y efecto en los intercambios comerciales entre Estados miembros
(96)
Por lo que se refiere a estos dos criterios, es preciso averiguar si la medida notificada podría falsear la competencia lo suficiente como para afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(97)
Como se indica en la sentencia Altmark (31), desde 1995 son varios los Estados miembros que han abierto algunos de sus mercados de transporte urbano, extraurbano o regional a la competencia de empresas de otros Estados miembros, y existen muchos ejemplos de empresas de transporte de un Estado miembro que operan en otro. Esta tendencia es particularmente evidente en el sector de los servicios de autobús de línea interregionales, como los prestados por Simet. Por consiguiente, cualquier compensación que se conceda a Simet podría falsear la competencia en el marco de la prestación de servicios interregionales de transporte por autobús, y afectar a los intercambios entre Estados miembros hasta el punto de incidir negativamente en la posibilidad, para las empresas de transporte establecidas en otros Estados miembros, de prestar sus servicios en Italia, reforzando la posición de mercado de Simet.
(98)
La Comisión observa asimismo que Simet opera en otros mercados, como el mercado de los servicios de transporte internacional, los servicios turísticos y los servicios de alquiler de autobuses, y compite, por lo tanto, con otras empresas de la Unión que operan en estos mercados. Cualquier compensación que se conceda a Simet falsearía necesariamente la competencia y afectaría a los intercambios comerciales entre Estados miembros en tales mercados.
(99)
Por consiguiente, la Comisión piensa que la medida notificada falsea la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
7.1.4. Conclusión
(100)
A la luz de lo dicho anteriormente, la Comisión concluye que la medida notificada constituye una ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
7.2. EXENCIÓN DE LA OBLIGACIÓN DE NOTIFICACIÓN EN EL SENTIDO DEL REGLAMENTO (CEE) NO 1191/69
(101)
Sobre la base del razonamiento del Consiglio di Stato, Simet adquirió su derecho a la compensación por la prestación de los servicios de transporte examinados en el momento en que prestó tales servicios. Según este razonamiento, los pagos de compensación habrían tenido que estar exentos del procedimiento de notificación obligatoria, en virtud de lo que dispuesto en el artículo 17, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1191/69; en caso contrario debido a la no notificación de la compensación, esta habría resultado ilegal, ya que incumple las disposiciones del Tratado en materia de ayudas estatales.
(102)
Esto es así porque, sobre la base del artículo 17, apartado 2, de dicho Reglamento, las compensaciones que resulten de la aplicación del mismo quedarán dispensadas del procedimiento de información previa previsto en el artículo 108, apartado 3, del Tratado, y, por lo tanto, de la obligación de notificación previa. Como se desprende de la sentencia Combus, el concepto de «compensación por obligaciones de servicio público» en el sentido de esta disposición debe interpretarse de manera muy restrictiva (32). La exención del procedimiento de notificación contemplada en el artículo 17, apartado 2, se refiere únicamente a la compensación por las obligaciones de servicio público impuestas unilateralmente a una empresa, en virtud del artículo 2 del mismo Reglamento, que debe calcularse según el método descrito en los artículos 10 al 13 del mismo (método común de compensación), y no se aplica a los contratos de servicio público definidos en el artículo 14. La compensación pagada en virtud de un contrato de servicio público, según aparece definido en el artículo 14 del Reglamento (CEE) no 1191/69, que constituya ayuda estatal, debe notificarse a la Comisión con anterioridad a su ejecución. En caso de no notificación, dicha compensación se considera una ayuda ejecutada ilegalmente.
(103)
Para poder determinar si, en el caso que nos ocupa, el artículo 17, apartado 2, dispensa efectivamente a las autoridades italianas de la obligación de notificación previa, es necesario, en primer lugar, establecer si las autoridades italianas impusieron efectivamente con carácter unilateral una obligación de servicio público a Simet y, en segundo lugar, si la compensación reconocida por tales obligaciones de servicio se atienen a lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no 1191/69. La Comisión examinará a continuación ambas cuestiones.
7.2.1. Impusieron unilateralmente las autoridades italianas una obligación de servicio público a Simet?
(104)
Según Simet (33), la imposición unilateral de una obligación de servicio público de que fue objeto se puede deducir de las precisiones relativas a las modalidades de los servicios a prestar incluidas en las licencias concedidas para cada recorrido específico de línea interregional, de la imposición de tarifas por parte del Ministerio y de la denegación por parte de este de las solicitudes de modificación de los servicios existentes o de concesión de nuevos servicios.
(105)
Sin embargo, sobre la base de las informaciones que obran en su poder, la Comisión constata que Simet no ha demostrado de manera convincente que las autoridades italianas le impusieran unilateralmente una obligación de servicio público.
(106)
En primer lugar, la iniciativa de Simet de solicitar sistemáticamente la renovación de las licencias para los dieciséis años que constituyen el período examinado no concuerda con la imposición unilateral de una obligación de servicio público. La finalidad de tales licencias era otorgar a Simet el derecho exclusivo de prestar los servicios en cuestión para el período examinado. A pesar de que cada una de estas licencias estipulara que el ejercicio no estaba sujeto a compensación y se entendiera que corría por cuenta y riesgo de la empresa operadora, Simet solicitó reiteradamente la prórroga de tales derechos.
(107)
En segundo lugar, el hecho de que las licencias establecieran las tarifas, los trayectos o la frecuencia del servicio y los horarios del mismo no significa necesariamente que, como resultado de las concesiones, se impusieran a Simet obligaciones unilaterales de servicio público. Es más, teniendo en cuenta que los servicios prestados eran servicios regulares de línea, era preciso que las licencias, que otorgaban a Simet el derecho exclusivo de prestar los servicios, establecieran de antemano las modalidades de los servicios que debían prestarse. No se ha presentado ninguna prueba que demuestre que en su momento se cursaron solicitudes formales para que se modificasen tales características, posteriormente rechazadas por el Ministerio: Simet tampoco ha aportado ninguna prueba que muestre que las citadas modalidades le fueron impuestas unilateralmente por las autoridades italianas, en vez de haber sido propuestas por el operador, como contrapartida del derecho a prestar los servicios sobre una base exclusiva, y sucesivamente autorizadas por el Ministerio.
(108)
En tercer lugar, por lo que se refiere a la presunta obligación de transporte de efectos postales, Simet no ha aportado ninguna prueba relativa a los servicios efectivamente prestados y a los costes netos de tales servicios, ni presentado pruebas de haber cuestionado en alguna ocasión las cláusulas de las licencias relativas al transporte de efectos postales. Esto podría significar bien que la prestación de tales servicios no era contraria a los intereses comerciales de la empresa, bien que esta la consideraba una contrapartida justa por el derecho a prestar servicios de transporte interregional sobre una base exclusiva.
(109)
En cuarto lugar, por lo que se refiere a las tarifas que Simet ha podido practicar por los servicios de transporte de viajeros prestados, aunque las autoridades italianas reconocen que hasta 2001 estaban efectivamente en vigor disposiciones nacionales que fijaban las líneas generales del sistema de precios de los servicios de transportes por autobús en el marco de políticas nacionales de transportes y precios más amplias (34), los operadores podían presentar una solicitud específica para aplicar una tarifa distinta. Esto se desprende claramente de la carta ministerial mencionada por Simet (35). La Comisión observa, no obstante, que Simet no ha aportado ninguna prueba que demuestre que envió solicitudes de este tipo a las autoridades italianas, ni de que el Ministerio rechazara en alguna ocasión solicitudes de modificación de las tarifas durante el período 1987-2003.
(110)
Contrariamente a la tesis de Simet, el hecho de que las tarifas de los servicios de línea de larga distancia fueran «aprobadas» por el Ufficio provinciale della motorizzazione civile del Ministerio (36), y de que en la circular no 3/02 de 5 de abril de 2002 (37) se hiciera referencia a tarifas «reguladas», no significa que dichas tarifas no fueran inicialmente fijadas por los operadores. Es más, la utilización de estos términos significa simplemente que las tarifas se fijaban preventivamente en aras de la transparencia y la publicidad, y como garantía para los pasajeros, y eran posteriormente autorizadas por los servicios competentes del Ministerio.
(111)
En todo caso, este tipo de medidas no constituye, en el sentido del artículo 2, apartado 5, del Reglamento (CEE) no 1191/69, una «obligación tarifaria», que habría estado sujeto al método común de compensación. Por obligación tarifaria se entiende exclusivamente «la obligación para las empresas de transporte de aplicar precios establecidos o autorizados por la autoridad pública, contrarios al interés comercial de la empresa y resultantes, sea de la imposición, sea de la negativa de modificación de medidas tarifarias particulares». La definición de obligación tarifaria no se aplica «a las obligaciones derivadas de medidas generales de política de precios que se apliquen al conjunto de las actividades económicas, o de medidas adoptadas en materia de precios y condiciones generales de transporte con objeto de efectuar la organización del mercado de los transportes o de una parte de este».
(112)
Por último, por lo que se refiere a las negativas del Ministerio aducidas por Simet, la Comisión observa que se trató de solicitudes de naturaleza expansionista que no implicaban modificaciones de las modalidades de prestación de los servicios existentes. Una expansión de los servicios no era siempre posible por el modo en que la Ley no 1822/39 regula el funcionamiento de los servicios de línea de transporte de viajeros. En efecto, solo era posible asignar concesiones para nuevos servicios o ampliar el alcance de los existentes en la medida en que tales concesiones no tuvieran efectos en los derechos de otros operadores de línea. Así pues, la negativa a ofrecer nuevos servicios o ampliar los existentes fue el resultado de una acción destinada a conciliar los intereses de los distintos operadores económicos, antes que la consecuencia de la imposición de obligaciones de servicio público, como Simet afirma.
(113)
Por consiguiente, Simet no ha demostrado que las autoridades italianas le impusieran unilateralmente una obligación de servicio público.
7.2.2. Se atiene la compensación concedida por la obligación en cuestión al Reglamento (CEE) no 1191/69?
(114)
En todo caso, aun suponiendo que se demostrara alguna forma de imposición unilateral de las obligaciones de servicio público, la compensación por tales servicios debería ajustarse al método común de compensación (sección IV) del Reglamento (CEE) no 1191/69 para poder ser eximida de la obligación de notificación previa en el sentido del artículo 17, apartado 2, de dicho Reglamento. La Comisión no cree que se dé esta circunstancia.
(115)
En primer lugar, la Comisión observa que el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1191/69 dispone, entre otras cosas, en el caso de una obligación de explotar o de transportar, que el importe de la compensación será igual a la diferencia entre la disminución de las cargas y la disminución de los ingresos de la empresa, que puedan provenir de la supresión de la totalidad o de la parte correspondiente de la obligación de que se trate, durante el período de tiempo considerado. La Comisión observa asimismo que, conforme a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Antrop, los requisitos establecidos por esa disposición no se cumplen cuando «no sea posible determinar, basándose en datos fiables de la respectiva contabilidad [de las empresas], la diferencia entre los costes imputables a la parte de la actividad de esas empresas en la zona que es objeto de concesión y los correspondientes ingresos, y, en consecuencia, no resulte posible calcular el sobrecoste derivado [para tales empresas] del cumplimiento de las obligaciones de servicio público» (38).
(116)
Además, a partir del 1o de julio de 1992, el Reglamento (CEE) no 1191/69, en su artículo 1, apartado 5, letra a), establecía que las empresas de transporte que explotan al mismo tiempo servicios sujetos a obligaciones de servicio público y otras actividades efectuaran el servicio público: i) separando las cuentas de cada una de dichas actividades de explotación y repartiendo la parte correspondiente de los activos sobre la base de las normas contables vigentes; y ii) equilibrando los gastos por medio de los ingresos de explotación y los pagos de los poderes públicos, sin que sea posible realizar transferencias procedentes de o destinadas a otro sector de actividad de la empresa.
(117)
En el caso que nos ocupa, Simet no adoptó una separación eficaz de las cuentas para los distintos servicios prestados hasta 2002. Además, cabe dudar de la validez de la contabilidad analítica correspondiente a los años 2002 y 2003, por lo que respecta a la separación de las cuentas, dado que no existen pruebas de que dicha contabilidad analítica fuera utilizada por los órganos de gestión de la empresa para controlar sus propias actividades. Vemos, pues, que no se ha respetado lo dispuesto en el artículo 10.
(118)
En segundo lugar, Simet no ha demostrado que las desventajas económicas se hayan establecido «teniendo en cuenta las repercusiones de la obligación sobre el conjunto de la actividad de la empresa» [(artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CEE) no 1191/69] ni se ha respetado el requisito que exige fijar por anticipado el importe de la compensación (artículo 13 del Reglamento), como se ilustra en la sección 7.1.2.
(119)
Por último, el período de compensación de la medida notificada es el transcurrido entre 1987 y 2003. Sin embargo, el método común de compensación se aplicó a los servicios de autobús interregionales únicamente hasta julio de 1992, y posteriormente se limitó a los «servicios de transporte de viajeros urbanos, extraurbanos o regionales», sobre la base del Reglamento (CEE) no 1893/91 (39). La definición de «servicios regionales» incluida en el Reglamento (CEE) no 1191/69 («servicios de transporte destinados a cubrir las necesidades de transporte de una región», no puede ampliarse para cubrir todos los servicios de transporte que satisfacen las exigencias de la población de una región, cubriendo también, por lo tanto, los trayectos interregionales. En efecto, una interpretación tan amplia habría restado mucha eficacia al Reglamento, ya que los Estados miembros estaban autorizados a excluir de su aplicación a las empresas cuya actividad estuviera limitada exclusivamente a «servicios de transporte de viajeros urbanos, extraurbanos o regionales» (40).
(120)
Así pues, la Comisión constata que la compensación notificada no se atiene al método común de compensación establecido por el Reglamento (CEE) no 1191/69.
7.2.3. Conclusión sobre la exención de la obligación de notificación
(121)
A la luz de lo expuesto anteriormente, la Comisión concluye que la compensación que según el Consiglio di Stato se debe a Simet por la prestación de servicios interregionales de transporte por autobús durante el período de 1987 a 2003 no está exenta del procedimiento de información previa sobre la base del artículo 17, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1191/69.
7.3. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA
(122)
Ya que no se ha demostrado que los pagos a título de compensación estuvieran exentos del procedimiento de información previa en el sentido del artículo 17, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1191/69, habrá que examinar su compatibilidad con el mercado interior, ya que se consideran ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, como se indica en la sección 7.1.
(123)
La Comisión cree que el examen de la compatibilidad de la medida notificada tiene que efectuarse en el marco del Reglamento (CE) no 1370/2007, que entró en vigor el 3 de diciembre de 2009, derogando el Reglamento (CEE) no 1191/69, ya que era la legislación vigente en el momento de la adopción de la presente Decisión (41). Observa al respecto que la compensación concedida a Simet por el Consiglio di Stato todavía no ha sido pagada, de forma que la fecha en que produciría efectos la ayuda planeada coincide con el momento en que la Comisión adopta la Decisión sobre la compatibilidad de la ayuda en cuestión con el mercado interior (42). Por otra parte, es dudoso que la concesión irrevocable a Simet del derecho a la citada compensación se hubiera producido antes de la sentencia 1405/2010 dictada por el Consiglio di Stato el 9 de marzo de 2010, que efectivamente obliga el Estado italiano a pagar a la empresa. Como se explica en el punto 94, las licencias en que Simet se basa para demostrar que tenía a cargo una obligación de servicio público precisan que la concesión del servicio no otorga al operador ningún derecho a subsidios o compensaciones de ningún tipo, y que el servicio corría por cuenta y riesgo de la empresa operadora. Por último, hay que subrayar que el Consiglio di Stato todavía no ha decidido el importe de la compensación adeudada a Simet.
(124)
El Reglamento (CE) no 1370/2007 regula la concesión de los contratos de servicio público, definidos en su artículo 2, letra i), en el sector del transporte de viajeros por ferrocarril y carretera. En el sentido del artículo 9, apartado 1, de dicho Reglamento, «las compensaciones de servicio público para la prestación de servicios públicos de transporte […] abonadas de conformidad con el presente Reglamento, serán compatibles con el mercado común y quedarán exentas de la obligación de notificación previa establecida en el artículo 108, apartado 3, del Tratado».
(125)
Por las razones que se indican a continuación, la Comisión cree que la compensación notificada no se ajusta a las condiciones del Reglamento (CE) no 1370/2007. No puede, por consiguiente, ser declarada compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 9, apartado 1, de dicho Reglamento.
(126)
En particular, la Comisión observa que, aunque las licencias satisficieran los requisitos recogido en el artículo 2, letra i), del Reglamento (CE) no 1370/2007 por lo que se refiere a la definición de contrato de servicio público, no han respetado en todo caso algunas de las disposiciones del artículo 4 de dicho Reglamento, que establece el contenido obligatorio de los contratos de servicio público y las normas generales. El artículo 4, apartado 1, letra b), prevé, por ejemplo, que los parámetros sobre cuya base ha de calcularse la compensación deben establecerse por anticipado, de modo objetivo y transparente, de manera tal que se evite una compensación excesiva, mientras que en el artículo 4, apartado 1, letra c), y en el artículo 4, apartado 2, se definen las modalidades de distribución de los costes y los ingresos. Como puede verse en la sección 7.1.2, del examen del segundo criterio de la sentencia Altmark realizado por la Comisión, las licencias en cuestión precisaban que la concesión del servicio no otorgaba al operador ningún derecho a subsidios o compensaciones de ningún tipo, y se entendía que el servicio corría por cuenta y riesgo de la empresa operadora. Esta exclusión de la compensación implica necesariamente que los parámetros de compensación no se habían establecido por anticipado, en contra de lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento.
(127)
Por otra parte, el artículo 6, apartado 1, establece que, en el caso de los contratos de servicio público adjudicados directamente, la compensación debe ajustarse a lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no 1370/2007 y a las disposiciones recogidas en el anexo, para garantizar que no excede de lo necesario para el cumplimiento de la obligación de servicio público. En dicho anexo se exige, entre otras cosas, la separación de cuentas (punto 5), y se precisa la forma de determinar el importe máximo de la compensación.
(128)
Como se señala en el punto 115, durante gran parte del período objeto de notificación (de 1987 a 2001), Simet no adoptó una separación de cuentas eficaz, y también puede cuestionarse la validez de la contabilidad analítica. Por consiguiente, es imposible demostrar que, sea cual sea el importe de la compensación finalmente decidida, esta no rebase el importe correspondiente a la incidencia financiera neta, que equivale a la suma de las incidencias, positivas o negativas, del cumplimiento de la obligación de servicio público en los costes y los ingresos del operador de servicio público (punto 2 del anexo).
(129)
Además, a falta de parámetros de compensación establecidos por anticipado, cualquier distribución de los costes debe necesariamente efectuarse ex post sobre la base de hipótesis arbitrarias, como se ha hecho tanto en el informe inicial como en el dictamen mayoritario. Sin embargo, la Comisión no puede aceptar las hipótesis utilizadas en el dictamen mayoritario, según el cual cada servicio prestado por la empresa debería necesariamente representar la misma proporción de costes e ingresos en un año determinado. Además, dado que un cálculo ex post dará lugar necesariamente a una plena compensación de los costes soportados en la prestación del servicio, la Comisión cree que un coeficiente de rendimiento del capital propio superior al tipo swap pertinente, más una prima de 100 puntos básicos, utilizado tanto en el informe inicial como en el dictamen mayoritario, no se considera generalmente una referencia adecuada para calcular el beneficio razonable.
(130)
Por consiguiente, la Comisión piensa que la compensación decidida por el Consiglio di Stato, no contemplada en las licencias, no se concederá de conformidad con el Reglamento (CE) no 1370/2007, y que, por lo tanto, la medida notificada es incompatible con el mercado interior.
(131)
Por último, con respecto a lo afirmado por Simet, es decir, que la sentencia 1405/2010 del Consiglio di Stato no se refiere a la concesión de una compensación por obligaciones de servicio público sobre la base del Reglamento del Consejo aplicable, sino que representa una indemnización por daños con relación al incumplimiento del Reglamento (CEE) no 1191/69 en razón de la presunta imposición unilateral ilícita de obligaciones de servicio público en el sentido del artículo 1, apartado 3, y del artículo 1, apartado 5, de dicho Reglamento, la Comisión observa que, aunque no aparece ninguna referencia al Reglamento (CEE) no 1191/69 en la parte dispositiva de la sentencia 1405/2010, esta última hace referencia al derecho de Simet de percibir, en el sentido de los artículos 6, 10 y 11 del Reglamento (CEE) no 1191/69, importes a título de compensación cuya suma deberá ser fijada por la Administración sobre la base de datos ciertos (43). Además, en la sentencia 1405/2010, el propio Consiglio di Stato rechaza el recurso de indemnización de Simet, destinado, a su juicio, a cubrir los daños residuales no cubiertos por la compensación que debía concederse, además del recurso por enriquecimiento sin causa, dado que se había admitido la solicitud principal de compensación en el sentido del Reglamento (CEE) no 1191/69 (44). Por lo tanto, en el punto 3.3 de la sentencia, el Consiglio di Stato afirma que «las distintas pretensiones de compensación alegadas por el demandante no pueden prosperar en la situación actual por cuanto solo tras la citada determinación por parte de la Administración podrá eventualmente establecerse un daño residual no cubierto por dicha determinación, que deberá ser alegado y demostrado por la empresa interesada».
(132)
En todo caso, la Comisión cree que la concesión de una indemnización en favor de Simet por la presunta imposición unilateral ilícita de obligaciones de servicio público por parte de las autoridades italianas, calculada sobre la base del método común de compensación recogido en el Reglamento (CEE) no 1191/69, infringiría los artículos 107 y 108 del Tratado. En efecto, tendría para Simet exactamente el mismo resultado que la concesión de una compensación por obligaciones de servicio público durante el período examinado, a pesar de que las licencias que regulan los servicios en cuestión no estuvieran exentas de la obligación de notificación previa, ni cumplieran los requisitos sustanciales del Reglamento (CEE) no 1191/69 o del Reglamento (CE) no 1370/2007, como ya ha quedado demostrado. De hecho, la disponibilidad de una concesión de estas características permitiría efectivamente eludir las normas sobre ayudas estatales y las condiciones, establecidas por el legislador de la Unión, en que las autoridades competentes, al imponer o contratar obligaciones de servicios público, compensan a los correspondientes operadores por los costes soportados por la prestación de las obligaciones de servicio público. Por último, como se ha afirmado anteriormente, las licencias en virtud de las cuales Simet prestaba los servicios de transporte no contemplaban el pago de ninguna compensación financiera. Simet aceptaba prestar sus servicios en las condiciones establecidas en dichas licencias por su cuenta y riesgo.
(133)
Por consiguiente, la Comisión no puede admitir la argumentación de Simet, según la cual la sentencia 1405/2010 del Consiglio di Stato representa una indemnización por daños con relación a una infracción del Reglamento (CEE) no 1191/69, y no la concesión de una compensación por obligaciones de servicio público.
8. CONCLUSIONES
(134)
A la luz de lo expuesto anteriormente, la Comisión concluye que la medida notificada constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, incompatible con el mercado interior.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Los pagos de compensación en favor de Simet notificados por las autoridades italianas constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Esta medida no estaba exenta de la obligación de notificación previa contemplada en el artículo 17, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1191/69.
La citada ayuda estatal es incompatible con el mercado interior, por cuanto no se han respetado las condiciones del Reglamento (CE) no 1370/2007. Así pues, las autoridades italianas no pueden ejecutar dicha ayuda.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 2 de octubre de 2013.