РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юли 2014 година
относно мярка SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), приведена в действие от Дания и Швеция за Scandinavian Airlines
(нотифицирано под номер C(2014) 4532)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/938/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията взе решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на помощ SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
В края на октомври 2012 г. Дания, Швеция и Норвегия (наричани по-нататък „държавите“) се обърнаха неофициално към Комисията и Надзорния орган на ЕАСТ („НОЕ“) във връзка с намерението си да участват в нов инструмент за револвиращ кредит („нов ИРК“) в полза на Scandinavian Airlines („SAS“, „SAS Group“ или „дружеството“). На 12 ноември 2012 г. държавите решиха да участват в новия ИРК, без обаче официално да уведомят Комисията за мярката.
(2)
На 14 ноември 2012 г. Комисията започна неофициално разследване относно новия ИРК. Комисията изпрати искания за информация до Дания и Швеция на 29 ноември 2012 г., 18 декември 2012 г., 28 януари 2013 г. и 18 февруари 2013 г. и отговори съответно на 6 декември 2012 г., 8 януари 2013 г., 5 и 13 февруари 2013 г. и 22 март 2013 г. Дания и Швеция предоставиха допълнителна информация с писмо от 3 юни 2013 г.
(3)
Освен това на 20 ноември 2012 г. Комисията получи жалба от Ryanair, последвана от жалба от Европейската асоциация на нискобюджетните авиокомпании („ELFAA“) на 4 февруари 2013 г., по която Дания и Швеция представиха мнение с писмо от 22 март 2013 г.
(4)
С писмо от 19 юни 2013 г. Комисията уведоми Дания и Швеция, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решение за откриване“). Дания и Швеция представиха мнения относно решението за откриване с писма от 19 август 2013 г.
(5)
Решението на Комисията да започне процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 28 септември 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Комисията получи мнения от SAS Group и от Foundation Asset Management Sweden AB (наричано по-нататък „FAM“) (3) на 28 октомври 2013 г. На 5 ноември 2013 г. Комисията препрати тези мнения на Дания и Швеция, като им бе дадена възможност да реагират. С писма от 4 и 5 декември 2013 г. датските и шведските органи отбелязаха, че нямат коментари по мненията на SAS Group и FAM.
(7)
Комисията поиска допълнителна информация от Дания и Швеция, с писмо от 25 февруари 2014 г., на което двете държави членки отговориха на 25 март 2014 г. Освен това с писма от 5 и 7 март 2014 г. датските и шведските органи уведомиха Комисията, че дружеството SAS е решило да отмени новия ИРК и да проучи алтернативни възможности за укрепване на капиталовата си основа. Отмяната е в сила от 4 март 2014 г.
(8)
С писма съответно от 4 и 7 юли 2014 г. Швеция и Дания се съгласиха да се откажат от правата си, произтичащи от член 342 ДФЕС във връзка с член 3 от Регламент № 1 и настоящото решение да бъде прието и оповестено на английски език.
(9)
За тази процедура Комисията е единствено компетентна да прецени дали разпоредбите на ДФЕС са били спазени от Дания и Швеция. От друга страна, НОЕ, съгласно член 109, параграф 1 от Споразумението за Европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“) във връзка с член 24 от Споразумението между държавите от ЕАСТ за създаване на надзорен орган и съд, е компетентен да прецени дали разпоредбите на Споразумението за ЕИП са били спазени от Норвегия. Също така, въз основа на член 109, параграф 2 и Протокол 27 към Споразумението за ЕИП, за да се гарантира еднакво прилагане в рамките на ЕИП, НОЕ и Комисията трябва да си сътрудничат, да обменят информация и да се консултират взаимно по въпроси, свързани с политиката на надзор, и по отделни случаи.
(10)
Предвид гореизложеното и като се вземат предвид паралелните компетентности на двете институции в този случай, Комисията си сътрудничи и се консултира с НОЕ преди приемането на настоящото решение.
2. СКАНДИНАВСКИЯТ ПАЗАР ЗА ВЪЗДУШЕН ТРАНСПОРТ
(11)
Между 2001 и 2011 г. скандинавският пазар за въздушен транспорт (който включва Дания, Швеция, Финландия и Норвегия) по получени данни е нараснал с 126 % по отношение на разполагаемите креслокилометри (4). Почти целият растеж в скандинавския пазар за полети на къси разстояния се пада на нискотарифните превозвачи, по-специално Norwegian Air Shuttle и Ryanair. Наистина, смята се, че нискотарифните превозвачи да генерирали 90 % от растежа през този период (5).
(12)
Въпреки нарастването на значението на нискотарифните превозвачи най-големият участник в скандинавския пазар все още е SAS, чийто пазарен дял се изчислява на 35,6 % през 2011 г., което е далеч от стойностите над 50 %, на които се радваше предприятието преди десетилетие. Пазарните дялове на Norwegian Air Shuttle и Ryanair достигнаха съответно 18,7 % и 6,8 % през тази година.
3. ПРЕДПРИЯТИЕТО БЕНЕФИЦИЕР
(13)
SAS е национален превозвач на държавите, най-голямата авиокомпания в Скандинавия и осмата по големина авиокомпания в Европа. Предприятието също така е един от основателите на Star Alliance. Групата, която включва Scandinavian Airlines, Widerøe (6) и Blue 1, е със седалище в Стокхолм, а основният ѝ европейски и междуконтинентален център се намира на летището в Копенхаген. През 2013 г. SAS превози около 28 милиона пътници, като достигна приходи от близо 42 млрд. SEK.
(14)
Предприятието SAS в момента се притежава на 50 % от държавите: 21,4 % от Швеция, 14,3 % от Дания и 14,3 % от Норвегия. Основния частен акционер е фондацията Knut и Alice Wallenberg foundation („KAW“) (7,6 %), а останалите акционери притежават дялове от 1,5 % или по-малко.
Таблица 1
Основни акционери в SAS AB към 31 март 2012 г. (7)
Акционер
Общо (%)
Правителството на Швеция
21,4
Правителството на Дания
14,3
Правителството на Норвегия
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Датската национална банка
1,4
Robur försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Финансовото състояние на SAS бе слабо в продължение на няколко години с многократни загуби между 2008 и 2013 г. През ноември 2012 г. Standard and Poor's („S&P“) намали кредитния рейтинг на дружеството от B- на CCC+ (8). Тези трудности бяха задълбочени от пазарната среда на високи разходи за гориво и несигурност по отношение на търсенето.
(16)
По-специално, от годишните доклади на дружеството се вижда, че между 2008 г. и 2012 г. дружеството SAS е понесло значителни загуби всяка година и е поело значителен по размер финансов нетен дълг.
Таблица 2
Основни финансови данни на SAS за периода 2007-2012 г. (милиони SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(януари-октомври)
Приходи
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Финансов нетен дълг
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Печалба преди облагане с данъци (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Нетни доходи
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Паричен поток за годината
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Възвръщаемост на вложения капитал (ROCE)- %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Възвръщаемост на капитала след облагане - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Коефициент на лихвено покритие - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
В резултат на влошаващото му се финансово състояние SAS следваше програма за значително намаление на разходите („Core SAS“) през 2009/2010 г. При изпълнението на тази програма SAS трябваше да набере капитал от своите акционери чрез две емисии на права: i) 6 млрд. SEK през април 2009 г.; и i) 5 млрд. SEK през май 2010 г. (10)
(18)
Финансовите затруднения на SAS достигнаха върха си през 2012 г., когато дружеството представи бизнес плана 4 Excellence Next Generation („план 4XNG“), възприет от управленския състав на авиокомпанията като „последен шанс“ за SAS (11). Освен това през ноември 2012 г. пресата съобщи за възможността за SAS да изпадне в несъстоятелност (12).
4. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА: НОВИЯТ ИРК ПРЕЗ 2012 Г.
(19)
Що се отнася до другите авиокомпании в световен мащаб, SAS разчиташе на външни кредитни споразумения, за да поддържа минимални нива на ликвидност. От 20 декември 2006 г., SAS разчиташе на ИРК, който трябваше да изтече през юни 2013 г. („стар ИРК“). Старият ИРК възлизаше на 366 млн. евро и беше предоставен изключително от няколко банки ([…] (13)). Той включваше и редица финансови клаузи или условия, като […].
(20)
През декември 2011 г., вследствие на влошаване на стопанските резултати на дружеството, ръководството на SAS реши да използва изцяло стария ИРК. След подаване на молба за обявяване в несъстоятелност от дъщерно дружество на SAS (а именно Spanair) през януари 2012 г., SAS започна преговори с банките и на 15 март 2012 г. постигна споразумение за актуализация на договорните клаузи. Тази актуализация на договорните клаузи доведе до нарастване на разходите за използване на стария ИРК, до въвеждане на по-строги условия за усвояване и изискваше от SAS да предостави пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Освен това SAS трябваше да предостави на кредиторите плана за рекапитализиране, който трябваше да бъде одобрен от управителния съвет и основните акционери, т.е. държавите и KAW.
(21)
Планът за рекапитализиране се основаваше на т.нар.план 4XNG, който се разработваше в началото на 2012 г. Планът 4XNG също даваше отговор на опасенията, изразени от […] относно съществуващия бизнес план на SAS, наречен 4 Excellence („план 4X“), през май 2012 г. Според SAS планът 4XNG би позволил на дружеството да се установи като авиокомпания, която е финансово самодостатъчна. В него се набелязват редица финансови цели, които SAS трябваше да постигне през финансовата година 2014/2015. Те включваха печалба преди лихви и данъци (EBIT) над 8 %, съотношение на финансова подготвеност над 20 % и коефициент на собствения капитал (собствен капитал/активи) над 35 %. Планът 4XNG трябваше да позволи на SAS да подобри своята печалба преди облагане с данъци (EBT) с приблизително 3 млрд. SEK на годишна основа, като в същото време осъществяването му ще изисква разходи за преструктуриране и еднократни разходи в размер на приблизително 1,5 млрд. SEK.
(22)
Друга цел на плана 4XNG е дружеството да се подготви за въвеждането на нови счетоводни правила за пенсиите от ноември 2013 г., като се очакваше те да имат отрицателно въздействие върху собствения капитал на SAS Group. Освен това в плана се съдържаше ангажимент да се изпълни план за продажба на активи и финансиране, който включваше общо около 3 млрд. SEK в потенциални нетни парични постъпления. Продажбата на активи включваше (14): i) продажбата на Widerøe, дъщерна регионална авиокомпания в Норвегия (15), ii) продажбата на инвестиции с миноритарно участие в […], iii) продажбата на лихви от летищно недвижимо имущество, iv) аутсорсинга на наземното обслужване (16), v) продажбата на самолетни двигатели (17), vi) продажбата или обратния лизинг или други финансови трансакции по отношение на […], vii) аутсорсинга на системите за управление и телефонните централи (18), и viii) продажбата или гарантираното финансиране на три самолета Q400.
(23)
Държавите настояват, че планът 4XNG се е самофинансирал, което означава, че SAS би генерирал достатъчно парични наличности от операциите и от допълнителните продажби на активи, за да финансира първоначалните разходи за изпълнението на плана 4XNG. SAS обаче се безпокоеше от очакванията на инвеститорите за позиция на ниска ликвидност в резултат на значителните предварителни разходи за изпълнение на плана 4XNG. Затова SAS поиска удължаване на срока на действие на стария ИРК заедно с въвеждането на новия ИРК, подкрепян от държавите и KAW. SAS обаче твърдеше, че нито старият ИРК (удължен), нито новият ИРК биха били използвани.
(24)
Обсъжданията по новия ИРК започнаха на 4 юни 2012 г. (19) Първоначално, в съответствие с плана за рекапитализиране (вж. точка 20), банките, които бяха кредитори по стария ИРК, изискваха държавите да пристъпят към още едно записване на собствен капитал, например емисия на права, понеже не желаеха да финансират сами нов ИРК. Държавите обаче отхвърлиха тази идея.
(25)
След провеждането на преговори банките приеха нов ИРК, който ще бъде създаден съвместно с държавите и с KAW и ще бъде строго структуриран при равни условия без подчиненост или непропорционални права за финансова гаранция. Следва да се отбележи, че новият ИРК бе планиран първоначално да бъде в размер на [3-6] млрд. SEK, а съществуваше налична финансова гаранция само в размер на [1-4] млрд. SEK. На 22 октомври 2012 г. размерът на новия ИРК бе накрая намален на 3,5 млрд. SEK(приблизително 400 млн. EUR).
(26)
Новият ИРК беше предоставен от същите банки, които са предоставиха стария ИРК (с изключение на една (20)) заедно с държавите и KAW. Във връзка с това 50 % от новия ИРК се осигуряваха от държавите пропорционално на акционерното им участие в SAS, а останалите 50 % се предоставяха от банките и от KAW. Държавите и KAW участваха в новия ИРК при същите условия (такси, лихви, спогодби) като банките.
(27)
Основните характеристики на новия ИРК са следните:
-
Той бе разделен на два подинструмента от 2 млрд. SEK (инструмент А) и 1,5 млрд. SEK (инструмент Б), по отношение на които държавите допринесоха с 50 % от стойността. Ценовите условия за двата инструмента включваха авансова такса, такса ангажимент, такса за използване, марж и изходна такса.
-
SAS трябваше да отговори на някои условия, за да може да използва ИРК, като тези условия бяха по-строги за инструмент А, отколкото за инструмент Б (21).
-
Новият ИРК продължи всички финансови гаранции на стария ИРК и освен това на кредиторите бяха предоставени гаранции върху всички дялове в Widerøe и върху всички други свободни от тежести дълготрайни активи на SAS Group от декември 2012 г. По този начин новият ИРК разполагаше с гаранция от първи ред по редица активи на SAS, включително 100 % от дяловете на нейните дъщерни дружества Widerøe and SAS Spare Engine, 18 самолета и няколко имота. Тези гаранции бяха оценени на счетоводна стойност от около 2,7 млрд. SEK (т.е. приблизително 75 % от новия ИРК) и бяха разпределени пропорционално между инструмент А и инструмент Б.
-
Инструмент Б можеше да се използва само след като бе изцяло използван инструмент А. След 1 януари 2014 г. SAS можеше да го използва само ако е приключила продажбата на активите или акциите на Widerøe.
-
Падежът на новия ИРК беше 31 март 2015 г.
(28)
Условията на новия ИРК бяха договорени на 25 октомври 2012 г. Той обаче подлежеше, наред с другото, на парламентарно одобрение за всяка от държавите и на подписване на профсъюзни споразумения с летателния персонал и с кабинния екипаж.
(29)
Държавите представиха доклад с дата 7 ноември 2012 г., изготвен от CITI („доклад на CITI“), който имаше за цел да оцени дали частен инвеститор в положение, възможно най-близко до това на държавите, би могъл да участва в новия ИРК при подобни условия. Като предполага успешно изпълнение на плана 4XNG в основния си сценарий, докладът на CITI заключава, че участието на държавите в новия ИРК би създало вътрешна норма на възвръщаемост („ВНВ“) от [90-140] %, възвръщаемост на паричните средства от [4-9]х и увеличение на стойността на собствения капитал в размер на почти [700-1 200] % (от ноември 2012 г. до март 2015 г.). В доклада на CITI се заключава, че възвръщаемостта, изисквана от държавите, би била най-малко равна на тази, изисквана от частни инвеститори, които се намират в подобно положение. В доклада на CITI обаче не бе оценена вероятността за успешно изпълнение на базовия сценария на плана 4XNG, нито пък бе оценено въздействието на отклоненията от „базовия сценарий“, като например липсата на парично остойностяване на неосновните активи.
(30)
SAS обяви на 19 декември 2012 г., че всички условия, необходими за да може новият ИРК да влезе в сила (вж. точка 28), са били налице, включително парламентарно одобрение в държавите. Считано от тази дата и до 3 март 2014 г. новият ИРК беше в сила и замени стария ИРК (22).
(31)
С писмо от 3 юни 2013 г. Дания и Швеция обясниха, че в резултат на продажбата на 80 % от акциите на Widerøe (точка 22) държавите и банките кредиторки са се съгласили със SAS за изменение на условията на новия ИРК, въпреки че споразумението за изменение все още не е било официално подписано. В мнението си, представено в хода на официалната процедура по разследване, датските и шведските органи информираха Комисията, че изменението на новия ИРК бе подписано от всички страни и ще влезе в сила, когато бъде приключена трансакцията за Widerøe, т.е. на 30 септември 2013 г. Тези изменения включват следното:
-
Инструмент А ще бъде намален от 1,173 млрд. SEK на 0,8 млрд. SEK и срокът му на падеж ще бъде удължен с пет месеца до 1 юни 2014 г.
-
Предприятието SAS ще се ангажира да предостави [0,5-0,8] млрд. SEK в брой като гаранция за инструмент А, а останалите [0,1-0,4] млрд. SEK ще бъдат обезпечени чрез ценни книжа, вече включени в новото споразумение за ИРК.
-
0,2 млрд. SEK по инструмент А ще бъдат анулирани, след като част от дейностите по наземно обслужване бъде продадена. До момента, когато новият ИРК беше отменен на 4 март 2014 г., предприятието SAS беше подписало писмо за намерения с потенциален купувач (23).
-
Инструмент Б ще бъде намален от 1,5 млрд. SEK на 1,2 млрд. SEK.
5. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на участието pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК главно поради следното:
-
Предишна експозиция на банките към SAS чрез участието им в стария ИРК. В действителност банките намалиха приблизително наполовина своя принос към новия ИРК и поради това намалиха общата си експозиция към SAS с близо 50 % по отношение на ИРК, а държавите - които не получиха никаква доходност по отношение на емисиите на права от 2009 и 2010 г. с оглед на трайно отрицателните резултати на SAS - бяха увеличили експозицията си към SAS.
-
Фактът, че предприятието SAS беше използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г., което може да е оказало влияние върху решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК, за да избегнат по-нататъшно използване и да гарантират, че техните вноски в ИРК не са изцяло загубени с оглед на затрудненията на предприятието.
-
На Комисията не беше ясно дали решението на банките да участват в новия ИРК беше повлияно от непрекъсната финансова подкрепа на държавите за SAS през предходните години. Комисията също така отбеляза, че участието на държавите е строго условие, за да могат частни оператори да участват в новия ИРК.
-
Комисията се запита дали участието на KAW в новия МРК може да бъде сравнено с това на частен инвеститор, като се има предвид експозицията на KAW към SAS не само чрез своето дялово участие, но също и чрез банката SEB.
(33)
Освен това Комисията се запита дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би отговорило на теста за инвеститор в условията на пазарна икономика (тест MEI) отвъд разсъждението за pari passu. Във връзка с това Комисията прецени дали планът 4XNG се е основавал на достатъчно солидни предположения, за да привлече частен инвеститор да участва в новия ИРК, и дали анализите на чувствителността, извършени по плана, са били прекалено оптимистични.
(34)
Например Комисията посочи наред с другото оптимистичните данни в плана относно растежа на пазара в разполагаеми креслокилометри и БВП, както и инфлацията от 0 % за периода 2015-2017 г. По същия начин Комисията изрази съмнения дали успешното изпълнение на всички инициативи за намаляване на разходите и продажба на активи е могло да бъде предвидено в момента на подписване на новия ИРК.
(35)
Що се отнася до реда и условията на новия ИРК и оценката на CITI на очакваната възвръщаемост от участието на държавите в новия ИРК, Комисията подчерта факта, че докладът на CITI не извърши оценка на плана 4XNG, нито анализ на чувствителността на финансовия модел, а просто се позовава на предоставената му информация. Комисията също така подчерта, че докладът на CITI не оцени сигурността на новия ИРК от гледна точка на частен инвеститор в условията на пазарна икономика, нито взе предвид въздействието на възможни алтернативни сценарии с по-малко благоприятни предположения (включително в неизпълнение) относно анализа на възвръщаемостта. В това отношение Комисията отбелязва, че в доклада на CITI се приписва нулева вероятност за това SAS да не изпълни задълженията си през следващите три години, което изглежда подценяване на риска.
(36)
С оглед на горепосоченото, Комисията не може да изключи, че участието на държавите в новия ИРК може да води до предимство в полза на SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(37)
Накрая, ако новият ИРК включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията се съмнява, че новият ИРК би могъл да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар. В това отношение, Комисията прецени дали биха били приложими някои от възможните основания за съвместимост, посочени в ДФЕС. Предвид характера на мярката и трудностите на SAS, Комисията отбеляза, че единствените подходящи критерии изглежда са тези, свързани с помощта за оздравяване и преструктуриране по член 107, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (24) (Насоките за оздравяване и преструктуриране). Комисията обаче стигна до предварителното заключение, че условията за помощ за оздравяване и преструктуриране, определени в Насоките за оздравяване и преструктуриране, изглежда не са били изпълнени.
6. МНЕНИЕ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
6.1. Мнения на Дания и Швеция
(38)
Дания и Швеция поддържат, че тяхното участие в новия ИРК се извършва по пазарни условия, тъй като те са участвали в него pari passu с банките и с KAW, като по този начин се изключва наличието на държавна помощ.
(39)
Дания и Швеция твърдят, че предприятието SAS не е използвало стария ИРК в нито един момент през периода, в който са се провеждали преговорите по новия ИРК. Те отбелязват измененията на стария ИРК през март 2012 г., с които се въвеждат още по-строги условия за използване, и твърдят, че от края на юни 2012 г. банките са могли да отхвърлят всяко искане за използване от страна на SAS. Използваната по ИРК сума бе изцяло изплатена от SAS през март 2012 г. и от този момент предприятието SAS не е използвало стария ИРК. В резултат на това тези банки са могли разумно да бъдат счетени за „външни“ инвеститори, които участват в новия ИРК при равни условия с държавите (25), без да имат някаква съществена необезпечена експозиция към SAS (26).
(40)
По отношение на участието на KAW в новия ИРК заедно с банките, датските и шведските органи са на мнение, че KAW е имал ограничена икономическа експозиция към SEB и че това не е могло да повлияе върху решението му да участва в новия ИРК.
(41)
Освен това Дания и Швеция твърдят, че планът 4XNG е бил реалистичен и че той би могъл да се приложи успешно. Те твърдят, че всички аспекти и допускания, включително тези, които се отнасят до прогнози за приходите (ПСМК) (27), и мерките за икономии на разходи и предвидените продажби са били внимателно прегледани, за да се задоволят финансовите цели в плана 4XNG за периода 2014-2015 г. Освен това планът 4XNG - заедно с всички допускания, на които са основаваше - беше внимателно разгледан от външните финансови съветници на държавите (Goldman Sachs) и на банките ([…]) и беше адаптиран с оглед на техните забележки и препоръки. Те подчертават също, че очакването за успешно изпълнение на плана, когато се взема решение за участие в новия ИРК, беше подкрепено от факта, че сключването на нови профсъюзни споразумения бе предпоставка за новия ИРК. Освен това според Дания и Швеция, промените между декември 2012 г. и отмяната на новия ИРК на 4 март 2014 г. показаха, че планът е на път да постигне очакваните резултати (28).
(42)
По отношение на реда и условията на новия ИРК, Дания и Швеция твърдят, че те са били в съответствие с нормалните пазарни условия, като те са били подобни на условията по подобни сделки и новият ИРК също е имал по-високи авансови такси и по-строги условия за използване от повечето анализирани сделки. Що се отнася до пакета от финансови гаранции, Дания и Швеция твърдят, че действителните финансови рискове за банките кредиторки не са били незначителни, тъй като прогнозната стойност на гаранциите очевидно е надхвърляла размера на инструмент A. В резултат на това при сценарий на ликвидация всички искания на банките кредиторки биха били удовлетворени от пакета от финансови гаранции или от други активи на SAS, които биха могли да бъдат продадени, като […], дяловото му участие в […] и др. Горепосоченото се подкрепя и от реалното анулиране на значителна част от ангажиментите, поети по инструмент А през първата половина на 2013 г. Според Дания и Швеция това показва, че банките са действали от търговска гледна точка и разумно при вземането на решение да участват в новия ИРК с държавите и KAW.
(43)
На последно място, Дания и Швеция докладват, че участието в новия ИРК е създало значителна възвръщаемост за кредиторите по ИРК, без да се налага SAS да използва инструмента. Това би трябвало да подкрепи мнението, че участието на държавите в новия ИРК заедно с KAW и банките е било в пълно съответствие с принципа за MEI.
6.2. Мнения на SAS Group
(44)
SAS Group твърди, че държавите са участвали в новия ИРК в качеството им на акционери, а не на публични органи. От тази гледна точка, участието в такъв инструмент е за предпочитане спрямо дяловото участие, като се има предвид генерирането на значителни приходи за акционерите/кредиторите по отношение на такси, както и предвиденото увеличение на стойността на дяловете.
(45)
По отношение на теста pari passu, SAS Group твърди, че той е бил изпълнен, като се има предвид, че банките не са имали експозиция към SAS и в резултат на това, те е следвало да бъдат третирани като „външни“ инвеститори. Освен това участието на държавите в новия ИРК не повлияло на поведението на банките, тъй като именно предприятието SAS - а не банките- е поискало акционерите да се включат в новия ИРК. Освен това SAS Group твърди, че банките са решили да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW въз основа на много положителните резултати от анализа на риска/приходите.
(46)
SAS Group допълнително подкрепя твърдението на Дания и Швеция, че допусканията, стоящи в основата на плана 4XNG, са били стабилни с много реалистични прогнози по отношение на трите основни фактора, а именно пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП за периода 2015-2017 г. и предположената инфлация от 0 %. Освен това рисковете, свързани с изпълнението на плана, бяха проверени внимателно от всички банки кредиторки с особен акцент върху ПСМК като ключов показател за рентабилността на предприятието.
(47)
В същото време SAS Group твърди, че пакетът от финансови гаранции е бил оценен в достатъчна степен и че рискът от неизпълнение на задълженията на SAS по прилагането на плана 4XNG бе намален. Това се подкрепя от факта, че реализирането на икономии на разходи е било условие за това кредиторите да участват в новия ИРК и че сключването на нови колективни споразумения през ноември 2012 г. е от ключово значение за успешното прилагане на плана.
(48)
SAS Group допълнително упреква Комисията, че е пропуснала да отчете алтернативата за несъстоятелността и факта, че държавите биха загубили стойността на общото си участие, ако не беше въведен новият ИРК. В този контекст SAS Group подчертава, държавите са участвали в новия ИРК в качеството си на основни акционери в SAS, с цел да получат подходяща възвръщаемост на своите инвестиции.
(49)
Накрая, SAS Group съобщава, че изпълнението на плана 4XNG е довело до печалба преди облагане с данъци в размер на 3 млрд. SEK, което е довело до положителен резултат за SAS за периода ноември 2012 г. - юли 2013 г.
6.3. Мнения от FAM
(50)
Според FAM, предприятието, което отговаря за управлението на активите на KAW, решението на KAW да участва в новия ИРК е взето независимо от неговия интерес в SEB и експозицията на SEB към SAS. FAM твърди, че KAW не е имал нито мажоритарен дял в SEB, нито може да се твърди, че контролира SEB.
(51)
Предприятието FAM е разгледало плана 4XNG, свързаните с него финансови рискове и пакета от финансови гаранции и е счело, че е в интерес на KAW да участва в новия ИРК. В това отношение то е сравнило перспективата за защита на дългосрочните инвестиции на KAW в SAS и бъдещата възможна възвръщаемост на тези инвестиции, както и високите такси, които биха били заплатени от SAS по новия ИРК, спрямо ликвидацията на SAS, която то не смята за икономически интересен вариант.
(52)
FAM също изразява своето съгласие с Дания, Швеция и SAS Group, че всички заинтересовани страни са участвали в новия ИРК при еднакви условия, без каквато и да е форма на подчиненост, непропорционални права на гаранции или другояче асиметрични условия. Решението за участие в новия ИРК се е основавало на задълбочен анализ на перспективите за рентабилност в резултат на силното и конкурентоспособно предприятие SAS в бъдеще.
(53)
На последно място, FAM споделя виждането на Дания и Швеция, че решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК се е основавало на съображения от търговски характер, като съществуващата им експозиция по стария ИРК е била само теоретична. То твърди, че банките са имали дори по-малки стимули да участват в новия ИРК от държавите и KAW, тъй като последните са могли да разчитат на увеличение на цените на дяловете си. Поради това предприятието твърди, че условията на теста pari passu трябва да се считат за изпълнени.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ
(54)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(55)
Така понятието държавна помощ се прилага за всяко предимство, което пряко или непряко е предоставено и е финансирано с държавни ресурси, отпуснати от самата държава или от някой междинен орган, действащ по силата на правомощията, които са му предоставени.
(56)
За да представлява държавна помощ, дадена мярка трябва да произтича от държавни ресурси и трябва да може да бъде приписана на държавата. По принцип държавните ресурси са ресурси на държава членка и на нейните публични органи, както и ресурси на публичните предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, значително влияние.
(57)
Не може да се отрече, че въпросната мярка включва държавни ресурси, тъй като тя беше финансирана от ресурси, идващи от бюджетите на държавите, и тя може да бъде приписана на държавата. По-специално, уместно е да се отбележи, че парламентите на Дания и Швеция одобриха участието на двете правителства в новия ИРК (точка 30).
(58)
Въпросната мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки.
(59)
Съгласно установената съдебна практика, когато финансова помощ, отпусната от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се при търговията в рамките на Съюза, тогава е налице най-малкото потенциално въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията (29). Във връзка с това Комисията е на мнение, че всяко потенциално икономическо предимство, предоставени на SAS чрез държавни ресурси, би отговорило на това условие. SAS се конкурира с други въздушни превозвачи в Европейския съюз, по-специално след като на 1 януари 1993 г. (30) влезе в сила третия етап от либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“). Освен това за пътувания на сравнително кратки разстояния в рамките на ЕС въздушният транспорт е в конкуренция със сухопътния и железопътния транспорт и поради това сухопътните и железопътните превозвачи също биха могли да бъдат засегнати.
(60)
Така, единственият критерий за понятието за държавна помощ, който е под въпрос, е дали мярката е предоставила избирателно неправомерно икономическо предимство на SAS.
(61)
С оглед на отмяната на новия ИРК, считано от 4 март 2014 г., Комисията оцени дали новият ИРК е предоставил неправомерно избирателно икономическо предимство на SAS от момента на своето създаване през 2012 г. до отмяната си през 2014 г.
7.2. Икономическо предимство в полза на SAS
(62)
За да определи дали предприятието SAS е получило държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията ще прецени дали на авиокомпанията е предоставено икономическо предимство, което не би могла да получи при нормални пазарни условия. Комисията проучва този въпрос чрез прилагане на тест MEI, според който не е налице държавна помощ, когато при подобни обстоятелства частен инвеститор с размер, съпоставим на този на съответните органи от публичния сектор, и който осъществява дейност при нормални пазарни условия в пазарна икономика, би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера.
(63)
Според тест MEI Комисията трябва следователно да прецени дали частен инвеститор би сключил разглежданата сделка при същите условия. Становището на хипотетичния частен инвеститор е това на благоразумен инвеститор, чиято цел за увеличаване до максимум на печалбата се преследва внимателно, като се преценява равнището на приемливия риск за дадената възвръщаемост (31).
(64)
По принцип принос от публични средства не включва държавна помощ, ако се извършва едновременно със значителна вноска в капитала от страна на частен инвеститор при сравними обстоятелства и при съпоставими условия (pari passu) (32).
7.2.1. Участие pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК
(65)
Комисията отбелязва, че банките кредиторки, които участват в новия ИРК, участва също така и в стария ИРК. В новия ИРК обаче държавите увеличиха своята експозиция към SAS, докато банките намалиха приблизително наполовина своя принос (от 366 млн. EUR на приблизително 200 млн. EUR) и така намалиха общата си експозиция по ИРК към SAS с около 50 %. Предвид Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата, че може да бъде приложен доводът за pari passu, тъй като държавите и банките изглежда не са били в сравними положения.
(66)
Дания, Швеция и SAS Group твърдят, че банките кредиторки не са имали никаква експозиция по стария ИРК, когато са водели преговори за участието си в новия ИРК. Поради това банките следва да са били считани за „външни“ инвеститори в положение, сходно на това на държавите и на KAW.
(67)
Комисията отбелязва, че предприятието SAS е използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г. (точка 20). Наистина измененията на стария ИРК през март 2012 г. включваха наред с другото условие за пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Сумите бяха напълно изплатени през март 2012 г. и измененията на стария ИРК, влезли в сила през същия месец, затрудниха изключително SAS да използва инструмента след това (33). Освен това SAS трябваше да предостави до юни 2012 г. план за рекапитализиране, който трябваше да бъде утвърден от управителния съвет, както и от държавите и KAW като основни акционери. Този план беше първоначално отхвърлен от банките. Едва през ноември 2012 г., след като внимателно разгледаха преработения план 4XNG, държавите, последвани от банките, решиха да участват в новия ИРК.
(68)
В резултат на това датските и шведските органи и SAS Group твърдят, че SAS бе ефективно възпрепятствано да поиска използване на стария ИРК. Съзнавайки тази ситуация, банките трябваше да решат дали да продължат със стария ИРК до изтичането му през юни 2013 г. или да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW, въпреки факта, че държавите и KAW като акционери имаха повече стимули за участие с оглед евентуално постигане на по-висока стойност на акциите си след изпълнението на плана 4XNG.
(69)
Въпреки че Комисията счита за вероятно банките, или поне онези, които не разполагат с други необезпечени двустранни експозиции към SAS, не са били съществено изложени на стария ИРК в момента на вземането на решение да участват в новия ИРК, тя също така е на мнение, че все пак съществува риск, че предприятието SAS е могло да да изпълни условията за ползване на инструмента, преди да е въведен новият ИРК. Фактът, че това не се е случило и че старият ИРК не е бил използван, след като е бил напълно изплатен през март 2012 г., е без значение в това отношение. Въз основа на това става ясно, че банките имат известна степен на експозиция към SAS по стария ИРК, което не е било така за държавите и KAW. Поради това Комисията не може да приеме аргумента на датските и шведските органи, че банките са участвали в новия ИРК като „външни“ инвеститори, независимо от тяхната експозиция по стария ИРК.
(70)
Освен това Комисията не може да се съгласи с Дания и Швеция, че експозицията на някои банки под формата на двустранни инструменти, свързани със стария ИРК (34), не е включвала никакъв финансов риск за банките през периода на преговори по новия ИРК, въз основа на това, че тези инструменти не са могли да бъдат използвани, освен ако старият ИРК не е бил използван изцяло. Както бе посочено по-горе, съществува риск, макар и малък, че условията на използване не са могли да бъдат изпълнени, въпреки факта, че вследствие на измененията през март 2012 г. и въведените строги условия вероятността от това SAS да използва стария ИРК е била много ниска.
(71)
Освен това изглежда, че някои банки са имали друга експозиция към SAS. Например, освен участие в стария ИРК, […] е имала - считано от 30 септември 2012 г. - необезпечена (и неизползвана) двустранна експозиция към SAS в размер на [200-600] млн. SEK, както и необезпечена експозиция на използване кредитни карти в размер на [500-900] млн. SEK. Ето защо банката може да е трябвало да поеме разходите по възстановяването на клиентите, ако SAS е отменил съответните полети. Въпреки че необезпечената експозиция на използване на кредитни карти представлява [0-2] % от общия кредитен портфейл на […] в размер на около [1 000-3 000] млрд. SEK, експозицията все пак представлява финансов риск и следователно не може да се приеме, че […] е била в сходно положение по отношение на държавите, когато е взела решение да участва в новия ИРК.
(72)
Освен това три други банки са били изложени на кредитен риск по отношение на текущи механизми за финансиране на самолети (например […]). Въпреки че държавите, твърдят, че финансирането е било обезпечено от самите самолети и не е представлявало финансов риск за банките, тъй като те могат лесно да бъдат продадени на пазара, това не е било доказано от фактическа гледна точка. Все още не е ясно дали в случай на спешна продажба на самолета общата сума би била действително възстановена.
(73)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията се запита дали поведението на банките може да е било повлияно от поведението на държавите, като се има предвид непрекъсната финансова подкрепа за авиокомпанията през предходни години (например емисии на права от 2009 и 2010 г.). В допълнение към това банките са били готови да участват в новия ИРК само при условие че държавите участват в него, както е обяснено в точки 23 и 24.
(74)
По принцип Комисията счита, че условието pari passu не може да се прилага в случаи, когато участието на държавите представлява строго условие за участието на частни оператори в сделката.
(75)
В хода на официалното разследване, Дания, Швеция и SAS Group заявиха, че в нито един момент по време на преговорите за новия ИРК банките не се са почувствали „заразени“ от миналото поведение на държавите и постоянната им готовност да подкрепят SAS, въпреки факта, че държавните приходи по емисиите на права от 2009 и 2010 г. са били по-малки от прогнозираните.
(76)
Комисията не може да изключи възможността частните оператори да не са желали да инвестират в предприятие с такива резултати и непредвидими прогнози, освен ако държавите не са участвали. В същото време тя не може да изключи, че държавите, които са отказали да предоставят нов собствен капитал и да участват в подчинен ИРК, повече не са искали да вложат допълнителни средства в SAS. Независимо от тези съображения, Комисията не е убедена, че участието на държавите в новия ИРК е било направено на принципа pari passu по отношение на банките кредиторки, като се има предвид, че участието на държавите е довело до това, че банките са намалили съвкупната си експозиция по ИРК към SAS с приблизително 50 %, докато същевременно държавите са увеличили експозицията си към SAS.
(77)
Във връзка с това дали поведението на KAW може да се счете за отправна точка, за да се определи поведението на частен инвеститор, официалното разследване показа, че експозицията на KAW към SAS чрез участието му в капитала на SEB е по-малка от посочената в решението за откриване. Като се има предвид, че KAW е само миноритарен акционер в SEB и че експозицията, която SEB е имал към SAS, е била ограничена, би могло да се твърди, че участието на KAW в новия МРК е било ръководено от перспективите за рентабилност на инвестицията.
(78)
В допълнение на горното официалната процедура по разследване не е позволи на Комисията да заключи със сигурност, че разглежданата сделка се е провеле на принципа pari passu.
(79)
Независимо от оценката на принципа pari passu Комисията проучи също дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би преминало теста MEI отвъд разсъждението за pari passu.
7.2.2. Оценка на участието на държавите в новия ИРК при теста MEI
(80)
Въпросът, на който трябва да се отговори, е дали даден частен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в SAS, и изправен пред подобен набор от обстоятелства като държавите през 2012 г., е щял да участва в новия ИРК при подобни условия (35).
(81)
Показателни в това отношение са независимите анализи, извършени от външни финансови съветници (а именно Goldman Sachs International и CITI в качеството им на съветници на държавите и […] като съветник на кредиторите) преди сключването на новия ИРК. Според Дания и Швеция държавите са решили да участват в новия ИРК само след строга проверка на плана 4XNG от външните им съветници и след коригиране на реда и условията на новия ИРК.
(82)
Комисията изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на обхвата на доклада, изготвен от CITI, но Дания и Швеция поясниха, че решението им да участват в новия ИРК се е основавало на всички анализи, изготвени от финансовите им съветници, и че поради това докладът на CITI не трябва да се оценява изолирано.
(83)
Финансовите съветници бяха натоварени със задачата, наред с другото, да предоставят критичен анализ на плана 4XNG и на новия ИРК, както и на съответните чувствителни въпроси и слабости в това отношение. Този анализ бе проведен въз основа на последователни доклади, с позоваване на историческите данни за резултатите на SAS и на други критерии за сравнение в сектора. Съветниците представиха редица препоръки относно стратегии за намаляване на риска за новия ИРК и за плана 4XNG. В съответствие с това становище, държавите поискаха редица корекции на плана 4XNG (за ускоряване на мерки за икономии на разходи и въвеждане на допълнителни инициативи), както и корекции на условията на новия ИРК за намаляване на вероятността от използване.
(84)
При анализа на плана 4XNG външните съветници определиха и обърнаха специално внимание на ключови области на потенциален риск, включително цели за икономии на разходите, продажби и натиска от показателя за приходите от предлагани свободни места на километър (ПСМК). Тази оценка на риска доведе, наред с другото, до следните съображения:
-
Цели за икономии на разходи
Въз основа на получените съвети от външните съветници планът 4XNG бе променен и разширен, за да включва инициативи за икономии на разходи в размер на приблизително [1-4] млрд. SEK годишно (увеличена от първоначалната цел от [1-4] млрд. SEK годишно). Като обезпокоително беше определено непостигането на целите за икономии на разходи, но ключова мярка за премахване на риска за плана 4XNG преди финализирането на новия ИРК бе сключването на нови профсъюзни споразумения, включващи намаляване на компенсациите и придобивките на персонала, както и промени на пенсионната схема през ноември 2012 г. Това доведе до преки икономии на разходите от малко под [0-3] млрд. SEK годишно […], което, по искане на държавите, трябваше да бъде успешно изпълнено, преди новият ИРК може да влезе в сила.
-
Продажба на активи
След като първоначалните допускания относно продажбата на активи бяха оспорени от външния финансов съветник, а също и поради наличието на нова информация, събрана при процеса, окончателният списък на планираните продажби на активи в плана 4XNG се отклони от първоначално предложения от SAS списък (36). Финансовият съветник на държавите в крайна сметка стигна до заключението, че продажбите на активи (с прогнозна стойност от приблизително 3,0 млрд. SEK), включени в окончателния план 4XNG, са изпълними в рамките на прогнозен срок. Освен това в новия ИРК се съдържаха разпоредби за определяне на графика на продажбата на Widerøe, както и за стриктното използване на постъпленията от продажбата за връщане на средствата по новия ИРК.
-
Натиск от ПСМК
Съответните допускания относно доходността и натиска от ПСМК бяха оценени и счетени за разумни, като се вземат под внимание съответните данни за предишни тенденции, прогнозите на трети страни и известните промени в конкурентната среда към този момент. Затова не бе счетено, че тези допускания представляват значителен риск за изпълнението на плана 4XNG.
(85)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на оптимистичния характер на конкретни фактори в плана 4XNG (напр. пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП и инфлация от 0 % за периода 2015-2017 г.), информацията, предоставена от Дания, Швеция и SAS Group по време на официалното разследване, показва, че при съставянето на тези прогнози е обърнато специално внимание на основните пазари, на които SAS извършва дейност. Това включваше по-изразената експозиция на предприятието на пазарите в северна, отколкото в южна Европа, както и експозицията му към пазара на САЩ и азиатския пазар. Представената информация показва също, че прогнозната инфлация на разходите от 0 % годишно за периода 2015-2017 г. е нетният ефект от основен процент на инфлация от 2 % годишно (в съответствие с очакваното от ЕС ниво на инфлация) и предположението, че би било възможно това да се неутрализира чрез нови мерки за намаляване на разходите.
(86)
Що се отнася до липсата на изследвания за чувствителност на ВНВ, анализът, представен в доклада на CITI (вж. точка 35), както и първоначалните опасения на Комисията във връзка с потенциалното въздействие на по-малко оптимистичните сценарии, Комисията получи допълнителна информация от Дания и Швеция в техните коментари относно решението за откриване на процедурата относно степента на предприетия анализ на чувствителността. Във връзка с това Goldman Sachs представи поредица от тестове за чувствителност по време на разработването на плана 4XNG за периода от юни до септември 2012 г. Преразгледан анализ през месец септември 2012 г. посочи, че предприятието SAS не би могло да остане без парични средства дори при представените неблагоприятни сценарии, т.е. при всички анализирани случаи позицията на ликвидност на SAS ще остане над долната граница на определения за ИРК коридор. Въпреки това, за да се запази доверието на пазара, бе счетено, че ликвидността е необходима и че ИРК е останал най-реалистичният вариант за такава резервна ликвидност.
(87)
Така Комисията отбелязва последователните финансови проверки, провеждани за плана 4XNG (включително обширен анализ и тестване на различни елементи от плана). Комисията отбелязва също произтеклите от това искания за намаляване на рисковете при прилагането и за постигане на консолидиран план за преструктуриране преди предприемането на участие в новия ИРК. Тези действия изглеждат в съответствие с тези на един благоразумен частен пазарен инвеститор. Независимо от това, все пак трябва да се разгледа дали условията на новия ИРК са били в съответствие с това, което би приел един частен пазарен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в дружеството.
(88)
Дания, Швеция и SAS Group обясниха, че една от характерните особености на сектора на въздухоплаването е необходимостта да се поддържа високо ниво на финансова подготвеност за запазване на доверието на клиентите и на заинтересованите страни в способността на предприятието да продължи дейността си. Предвид финансовите затруднения, пред които бе изправено SAS през 2012 г., и ситуацията му на ликвидност по това време, вероятна мотивация за участието на държавите в новия ИРК в качеството им на акционери в SAS е избягването на по-големи загуби или несъстоятелност в случай на загуба на ликвидност на предприятието.
(89)
В това отношение държавите изглежда са използвали по-специално препоръките от страна на независимите финансови съветници при финализирането на реда и условията на новия ИРК. Наистина изглежда, че редът и условията на новия ИРК са били колективно насочени към намаляване на идентифицираните основни търговски рискове. Например, както е отбелязано в точка (84), ключово условие за изпълнението на новия ИРК беше успешното изпълнение на нови колективни споразумения с летателните екипажи. Освен това от условията за използване, приложими за инструмент Б, изглеждаше много малко вероятно инструментът да е можел да бъде използван преди март 2015 г. (37) Финансовите спогодби, приложени към новия ИРК, също бяха структурирани по такъв начин, че ако SAS бе в състояние да изпълни ключовите финансови прогнози, съдържащи се в плана 4XNG, предприятието не би имало достъп до ИРК или би трябвало да възстанови сумите, усвоени по ИРК към момента (38).
(90)
В допълнение към горепосочените забележки Комисията получи допълнителна информация относно адекватността на базисното обезпечение за новия ИРК. В доклад от май 2012 г. […] предостави независима оценка на Widerøe и на някои дълготрайни материални активи (включително резервни двигатели, съответни самолети, редица по-малки недвижими имоти и някои видове оборудване), които впоследствие бяха използвани като обезпечение за новия ИРК. Въпреки че акцентът беше поставен върху Widerøe като най-важния актив от пакета от финансови гаранции, а оценката на другите активи се основаваше на по-ограничена информация, цялостната оценка достигна до обща стойност на активите от около [1-4] - [3-6] млрд. SEK. По този начин общата прогнозна стойност на активите, предмет на обезпечение, превиши размера на инструмент А. Според Дания и Швеция това ниво беше счетено за достатъчно, за да увери кредиторите на новия МРК, тъй като, както е посочено по-горе, вероятността SAS някога да използва инструмент Б бе счетена за много малка.
(91)
Действителните финансови рискове, свързани с новия ИРК, бяха смекчени от разпоредбите за задължително предварително плащане и/или отмяна на ангажиментите по новия ИРК, ако SAS продаваше определени активи или използваше други възможности за финансиране. Предварителното плащане и отмяната на тези разпоредби имаха за последица намаляването на потенциалната загуба с течение на времето. В действителност, в резултат на продажбата на Widerøe и по силата на споразумение, което влезе в сила след продажбата през септември 2013 г. (вж. точка 31), общият размер на новия ИРК беше намален от 3,5 млрд. SEK на 2 млрд. SEK.
(92)
Следователно изглежда, че е бил взет всеобхватен и съгласуван набор от мерки, специално насочени към осигуряването на непрекъснатата жизненост на SAS през периода 2012-2015 г. и към ограничаване на ключовите финансови рискове, свързани с новия ИРК.
(93)
Освен това Комисията признава, че е необходимо да се обмисли дали подобен частен инвеститор, изправен пред сходни пазарни условия като държавите (т.е. като съществуващите акционери в SAS), би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера. За тази цел е полезно да се проучат възможните съпоставителни сценарии, възникващи при отсъствие на мярката.
(94)
В това отношение Дания, Швеция и SAS Group твърдят в своите коментари относно решението за откриване на процедурата, че несъстоятелността би била вероятна, ако новият ИРК не беше предоставен през 2012 г. Според Дания и Швеция това би съответствало на обща загуба от 1 044 млн. SEK за държавите, т.е. общата стойност на участието им. Друг елемент, който трябваше да се вземе предвид, беше свързан с перспективата за отказ от евентуални бъдещи капиталови печалби, ако планът 4XNG бъде изпълнен успешно. За сравнение Дания и Швеция преценяват в представените от тях становища, че в случай че SAS не изпълни задълженията си по новия ИРК, възможните комбинирани загуби, произтичащи от колективното дялово участие а държавите и вноските им в ИРК, биха били, при най-крайния сценарий, в размер на около [1 000-3 000] млн. SEK (39).
(95)
Поради това в случай на несъстоятелност на SAS, възможните допълнителни загуби, свързани с участието на държавите в новия ИРК (т.е. приблизително 447,5 млн. SEK въз основа на илюстративния пример на Дания и Швеция), изглеждат сравнително ограничени в сравнение със загубите, които биха били все пак натрупани при спазване на дяловото участие на държавите. Сравнението на тази сравнително ограничена постепенна промяна в песимистичния сценарий на държавите (несъстоятелност) с потенциалното благоприятно за държавите отражение от успешното изпълнение на плана 4XNG изглежда предоставя допълнителна подкрепа за решението на държавите да участват в новия ИРК. При най-оптимистичния „базов сценарий“ в доклада CITI потенциалните капиталови печалби за държавите се оценяват в размер на общо [7 000-12 000] млн. SEK. Комисията обаче изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на оптимистичния характер на тези прогнози за растежа, но тя признава възможността, че дори при по-консервативни сценарии потенциалните капиталови печалби в благоприятния сценарий все още могат значително да надхвърлят потенциалните загуби по песимистичния сценарий.
(96)
Така Комисията отчита горепосочената оценка на риска, както и задълбочения преглед и изпитване на плана 4XNG, предоставените допълнителни проверки по съответното обезпечение (40), разпоредбите за анулиране и предплащане, които намаляваха потенциалната загуба с течение на времето (41), и различните други мерки за ограничаване на риска, включени в условията на новия ИРК (42). Като се има предвид горното, решението на държавите за участие в новия ИРК изглежда съобразено с действията на частен оператор, действащ с цел получаване на нормална пазарна възвръщаемост предвид конкретното положение на предприятието в този момент.
(97)
Освен това Комисията заключава, че държавите, в качеството си на съществуващи акционери в SAS, са били водени от разумни и реалистични перспективи за рентабилност, когато са решили да участват в новия ИРК заедно с KAW и банките кредиторки през периода декември 2012 г. - март 2014 г. Така това участие не представлява предимство за SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.3. Заключение относно наличието на държавна помощ
(98)
С оглед на горепосоченото Комисията стига до заключението, че участието на Дания и Швеция в новия ИРК не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
На последно място, Комисията отбелязва, че Дания и Швеция са се съгласили настоящото решение да бъде прието и нотифицирано на английски език.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на Scandinavian Airlines посредством новия инструмент за револвиращ кредит, който Кралство Дания и Кралство Швеция приложиха през декември 2012 г., не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресати на настоящото решение са Кралство Дания и Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 9 юли 2014 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 9 de julio de 2014
relativa a la medida SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) ejecutada por Dinamarca y Suecia en favor de Scandinavian Airlines
[notificada con el número C(2014) 4532]
(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/938/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Vista la Decisión por la cual la Comisión decidió incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea con respecto a la ayuda SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), (1)
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los artículos citados, y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
A finales de octubre de 2012, la Comisión y el Órgano de Vigilancia de la AELC (en lo sucesivo, el «OVA») se pusieron en contacto de manera informal con Dinamarca, Suecia y Noruega (conjuntamente, «los Estados») en relación con su intención de participar en un nuevo mecanismo de crédito renovable («el nuevo MCR») en favor de Scandinavian Airlines («SAS», «el Grupo SAS» o «la empresa»). El 12 de noviembre de 2012, los Estados decidieron participar en el nuevo MCR sin notificar formalmente la medida a la Comisión.
(2)
El 14 de noviembre de 2012, la Comisión incoó de oficio un procedimiento sobre el nuevo MCR. La Comisión envió solicitudes de información a Dinamarca y Suecia los días 29 de noviembre de 2012, 18 de diciembre de 2012, 28 de enero de 2013 y 18 de febrero de 2013, que fueron respondidas los días 6 de diciembre de 2012, 8 de enero de 2013, 5 y 13 de febrero de 2013 y 22 de marzo de 2013, respectivamente. Dinamarca y Suecia facilitaron información adicional por carta de 3 de junio de 2013.
(3)
Además, el 20 de noviembre de 2012, la Comisión recibió una denuncia de Ryanair, seguida de otra de la Asociación de Aerolíneas Europeas de Bajo Coste («ELFAA», en sus siglas en inglés) el 4 de febrero de 2013, sobre las que Dinamarca y Suecia presentaron sus observaciones por carta de 22 de marzo de 2013.
(4)
Por carta de 19 de junio de 2013, la Comisión informó a Dinamarca y Suecia de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE») con respecto a la ayuda («la decisión de incoación»). Dinamarca y Suecia presentaron observaciones sobre la decisión de incoación por carta de 19 de agosto de 2013.
(5)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2) de 28 de septiembre de 2013. La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre las medidas.
(6)
La Comisión recibió las observaciones del Grupo SAS y de Foundation Asset Management Sweden AB («FAM») (3) el 28 de octubre de 2013. El 5 de noviembre de 2013, la Comisión transmitió estas observaciones a Dinamarca y Suecia, que tuvieron la oportunidad de responder. Mediante cartas de 4 y 5 de diciembre de 2013, las autoridades danesas y suecas señalaron que no tenían ningún comentario que hacer a las observaciones del Grupo SAS y de FAM.
(7)
La Comisión solicitó información complementaria a Dinamarca y Suecia mediante carta de 25 de febrero de 2014, a la que ambos Estados miembros respondieron el 25 de marzo de 2014. Además, mediante cartas de 5 y 7 de marzo de 2014, las autoridades danesas y suecas informaron a la Comisión de que SAS decidió anular el nuevo MCR e investigar las alternativas posibles para reforzar su base de capital. La cancelación se hizo efectiva a partir del 4 de marzo de 2014.
(8)
Mediante cartas de 4 y 7 de julio de 2014, respectivamente, Dinamarca y Suecia acordaron renunciar a los derechos que se derivan del artículo 342 del TFUE, leído en relación con el artículo 3 del Reglamento no 1, y permitir la adopción y notificación de la presente Decisión en lengua inglesa.
(9)
Por lo que se refiere al presente procedimiento, la Comisión es la única competente para evaluar si Dinamarca y Suecia han respetado las disposiciones del TFUE. Por su parte, el OVA, de conformidad con el artículo 109, apartado 1, del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (el «Acuerdo EEE»), leído en relación con el artículo 24 del Acuerdo entre los Estados de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia, es competente para evaluar si Noruega ha respetado las disposiciones del Acuerdo EEE. Asimismo, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 109, apartado 2, y en el Protocolo 27 del Acuerdo EEE, y con el fin de garantizar una aplicación uniforme en todo el EEE, el OVA y la Comisión deben cooperar, intercambiar información y consultarse mutuamente sobre asuntos relativos a la supervisión y casos particulares.
(10)
A la luz de lo anterior y dada la competencia paralela de ambas instituciones en el caso que nos ocupa, la Comisión ha consultado al OVA y ha colaborado con dicho órgano antes de adoptar la presente Decisión.
2. MERCADO ESCANDINAVO DEL TRANSPORTE AÉREO
(11)
Entre 2001 y 2011, el mercado del transporte aéreo escandinavo (que abarca a Dinamarca, Suecia, Finlandia y Noruega) creció supuestamente un 126 % en términos AKO (4). Casi todo el crecimiento registrado en el mercado escandinavo de corta distancia corresponde a las compañías aéreas de bajo coste, en particular Norwegian Air Shuttle y Ryanair. En efecto, se calcula que las compañías de bajo coste generaron el 90 % del crecimiento en ese período (5).
(12)
A pesar del peso creciente de las compañías aéreas de bajo coste, el mayor operador en el mercado escandinavo sigue siendo SAS, con una cuota de mercado estimada en 2011 en un 35,6 %, muy lejos, no obstante, de los niveles máximos de que disfrutaba hace una década, situados por encima del 50 %. En 2011, las cuotas de mercado de Norwegian Air Shuttle y Ryanair alcanzaron el 18,7 % y el 6,8 % respectivamente.
3. BENEFICIARIO
(13)
SAS es la compañía de bandera de los Estados, la principal compañía aérea de Escandinavia y la octava línea aérea de Europa. Es también miembro fundador de Star Alliance. El grupo, que incluye Scandinavian Airlines, Widerøe (6) y Blue 1, tiene su sede en Estocolmo y su principal centro de operaciones europeo e intercontinental en el aeropuerto de Copenhague. En 2013, SAS transportó alrededor de 28 millones de pasajeros y logró unos ingresos de alrededor de 42 000 millones de coronas suecas (SEK).
(14)
SAS es actualmente propiedad en un 50 % de los Estados: el 21,4 % es propiedad de Suecia, el 14,3 % de Dinamarca y el 14,3 % de Noruega. El principal accionista privado es la Knut and Alice Wallenberg Foundation («la fundación KAW») a la que pertenece el 7,6 %, mientras que el resto de los accionistas tienen participaciones del 1,5 % o menos.
Cuadro 1
Accionistas principales en SAS AB a 31 de marzo de 2012 (7)
Accionista
Total (%)
El Gobierno sueco
21,4
El Gobierno danés
14,3
El Gobierno noruego
14,3
Knut and Alice Wallenberg's Foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Banco Nacional de Dinamarca
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
La situación financiera de SAS no ha sido buena durante varios años, con pérdidas recurrentes entre 2008 y 2013. En noviembre de 2012, Standard and Poor's («S&P») rebajó la calificación crediticia de la empresa de B- a CCC+ (8). Estas dificultades se han visto agravadas por el entorno de mercado, caracterizado por unos costes elevados del combustible y la incertidumbre de la demanda.
(16)
En particular, de los informes anuales de la empresa se desprende que, entre 2008 y 2012, SAS ha registrado pérdidas sustanciales todos los años con cantidades importantes de deuda financiera neta.
Cuadro 2
Principales datos financieros de SAS 2007-2012 (millones de SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(enero-octubre)
Ingresos
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Endeudamiento financiero neto
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
BAI
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Ingresos netos
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Flujo de tesorería del ejercicio
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Rendimiento sobre el capital invertido - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Rendimiento del capital propio después de impuestos - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Ratio de cobertura de intereses - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Como consecuencia del deterioro de su situación financiera, SAS emprendió un importante programa de reducción de costes («Core SAS») en 2009/2010. Para la ejecución de dicho programa, SAS tuvo que lanzar una operación de ampliación de capital por medio de dos emisiones: i) una por valor de 6 000 millones SEK en abril de 2009; ii) y otra por valor de 5 000 millones SEK en mayo de 2010 (10).
(18)
Las dificultades financieras de SAS alcanzaron su cota máxima en 2012, cuando la empresa presentó el plan de negocios 4 Excellence Next Generation («plan 4XNG»), considerado por la dirección de la compañía aérea como la última oportunidad para SAS (11). Además, en noviembre de 2012, la prensa informó de la posibilidad de quiebra de la compañía (12).
4. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA: EL NUEVO MCR DE 2012
(19)
Como otras compañías aéreas del mundo, SAS ha confiado en mecanismos de crédito externo para mantener un nivel mínimo de liquidez. Desde el 20 de diciembre de 2006, SAS dispuso de un MCR que debía expirar en junio de 2013 (en lo sucesivo, «el antiguo MCR»). El antiguo MCR ascendía a 366 millones EUR y recibía fondos exclusivamente de una serie de bancos ([…] (13)). Por otra parte, contenía una serie de pactos o condiciones financieras, tales como […].
(20)
En diciembre de 2011, como consecuencia del deterioro de los resultados de la empresa, la dirección de SAS decidió utilizar el antiguo MCR en su totalidad. A raíz de la solicitud de declaración de quiebra de una filial de SAS (a saber, Spanair) en enero de 2012, SAS entró en negociaciones con los bancos y llegó a un acuerdo sobre una revisión del pacto el 15 de marzo de 2012. Este pacto revisado aumentaba las comisiones de utilización del MCR, endurecía las condiciones de disposición de los fondos y obligaba a SAS a reponer íntegra e inmediatamente el importe utilizado. Además, SAS debía comunicar a los prestamistas un plan de recapitalización que debía contar con la aprobación del Consejo de Administración y de los accionistas principales, es decir, los Estados y la fundación KAW.
(21)
El plan de recapitalización se apoyaba en el denominado plan 4XNG que ya estaba en fase de desarrollo a principios de 2012. El plan 4XNG también abordaba las preocupaciones expresadas por […] sobre el plan estratégico de SAS existente, denominado 4 Excellence («4X plan»), en mayo de 2012. Según SAS, el plan 4XNG debía permitir a la empresa posicionarse como una compañía aérea financieramente autosuficiente. Establecía una serie de objetivos financieros que SAS debía alcanzar durante el ejercicio 2014/2015. Entre ellos, se incluía un margen de beneficio antes de intereses e impuestos superior al 8 %, una tasa de preparación financiera superior al 20 % y una tasa de fondos propios (fondos propios/activos) superior al 35 %. El plan 4XNG debía permitir a SAS mejorar sus beneficios antes de impuestos en aproximadamente 3 000 millones SEK anuales, mientras que su ejecución requería unos costes de reestructuración y unos costes puntuales de aproximadamente 1 500 millones SEK.
(22)
Otro objetivo del plan 4XNG era preparar a la empresa para la introducción de nuevas normas contables para las pensiones a partir de noviembre de 2013, objetivo este que se esperaba tendría un impacto negativo en el capital propio del grupo SAS. Además, el plan incluía un compromiso de completar un plan de cesión de activos y de financiación que suponía un total de aproximadamente 3 000 millones SEK en ingresos potenciales netos en efectivo. El plan de cesión de activos incluía (14): i) la venta de Widerøe, la filial regional de Noruega, (15) ii) la venta de una participación minoritaria en […], iii) la venta de intereses inmobiliarios aeroportuarios, iv) la externalización de los servicios en tierra, (16) v) la venta de motores de avión, (17) vi) la cesión arrendamiento u otra transacción de financiación en relación con […], vii) la externalización de sistemas de gestión y centros de llamadas, (18) y viii) la venta o financiación garantizada de tres aviones Q400.
(23)
Los Estados insisten en que el plan 4XNG se autofinanciaba, lo que significa que SAS generaría suficiente dinero en efectivo a través de la cesión de operaciones y actividades auxiliares para financiar el coste inicial de la aplicación del plan 4XNG. No obstante, a SAS le preocupaba la percepción por parte de los inversores de una deficiente situación de liquidez de la compañía aérea a causa de los importantes costes iniciales de la aplicación del plan 4XNG. Así pues, solicitó una prórroga del antiguo MCR, junto con la introducción del nuevo MCR financiado por los Estados y la fundación KAW. No obstante, SAS alegó que no utilizaría el antiguo MCR (prorrogado) ni el nuevo MCR.
(24)
Las discusiones sobre el nuevo MCR comenzaron el 4 de junio de 2012 (19). En un primer momento, en consonancia con el plan de recapitalización (véase el considerando 20), los bancos prestamistas del antiguo MCR exigieron que los Estados realizaran una nueva ampliación de capital a través, por ejemplo, de la emisión de derechos, ya que no estaban dispuestos a apoyar solos un nuevo MCR. Sin embargo, los Estados rechazaron la idea.
(25)
Tras algunas negociaciones, los bancos aceptaron un nuevo MCR que se establecería conjuntamente con los Estados y la fundación KAW y estaría estructurado en estricta igualdad de condiciones, sin subordinación o derechos desproporcionados sobre la garantía. Hay que señalar que inicialmente se preveía que el nuevo MCR fuera de entre [3 000-6 000] millones SEK, mientras que la garantía se cifraba en tan solo [1 000-4 000] millones SEK. El 22 de octubre de 2012, el tamaño del nuevo MCR se redujo a 3 500 millones SEK(aproximadamente 400 millones EUR).
(26)
El nuevo MCR fue concedido por los mismos bancos que concedieron el antiguo MCR (con una excepción (20)) junto con los Estados y la fundación KAW. A este respecto, los Estados aportaron el 50 % del nuevo MCR, en proporción a su participación en SAS, y los bancos y la fundación KAW aportaron el 50 % restante. Los Estados y la fundación KAW participaron en el nuevo MCR en las mismas condiciones (tasas, tipos de interés, pactos) que los bancos.
(27)
Las principales características del nuevo MCR son las siguientes:
-
se divide en dos sub-mecanismos de 2 000 millones SEK(mecanismo A) y 1 500 millones SEK(mecanismo B), a cuyo valor los Estados contribuyeron con un 50 %. El régimen de precios para ambos mecanismos incluye una comisión de entrada, una comisión de compromiso, una comisión de utilización, un margen y una comisión de salida,
-
SAS debía satisfacer determinadas condiciones para poder utilizar el MCR, y estas condiciones eran más estrictas en el mecanismo B que en el mecanismo A (21),
-
el nuevo MCR conservó el paquete de garantías del antiguo MCR y además concedió a los prestamistas una garantía para cubrir todas las acciones de Widerøe y para todos los demás activos fijos libres de cargas del grupo SAS a partir de diciembre de 2012. El nuevo MCR contaba, por lo tanto, con unas garantías de primer orden sobre una serie de activos de SAS, incluidos el 100 % de las acciones de sus filiales Widerøe y SAS Spare Engine, 18 aeronaves y una serie de bienes. El valor contable de estas garantías se estimó en alrededor de 2 700 millones SEK(es decir, aproximadamente el 75 % del nuevo MCR) y se repartió proporcionalmente entre el mecanismo A y el mecanismo B,
-
el mecanismo B solo podría utilizarse una vez agotado el mecanismo A. Después del 1 de enero de 2014, SAS solo habría podido utilizarlo si se hubiera concluido la venta de activos o acciones de Widerøe,
-
la fecha de vencimiento del nuevo MCR era el 31 de marzo de 2015.
(28)
Los términos del nuevo MCR se acordaron el 25 de octubre de 2012. Sin embargo, la adopción del mismo estaba supeditada, entre otras cosas, a la aprobación de los parlamentos de cada uno de los Estados y a la firma de los acuerdos sindicales con los pilotos y la tripulación de cabina.
(29)
Los Estados presentaron un informe preparado por CITI con fecha de 7 de noviembre de 2012 («el informe CITI») que pretendía evaluar si un inversor privado en una situación lo más similar posible a la de los Estados podría haber participado en el nuevo MCR en las mismas condiciones. Suponiendo el éxito de la aplicación del plan 4XNG en su hipótesis de base, el informe de CITI concluyó que la participación de los Estados en el nuevo MCR generaría una tasa interna de rentabilidad («TIR») del [90-140] %, un múltiplo de la rentabilidad sobre el efectivo de aproximadamente [4-9]X, y un aumento del valor patrimonial de cerca del [700-1 200] % (desde noviembre de 2012 hasta marzo de 2015). El informe CITI concluyó que el rendimiento exigido por los Estados, por lo tanto, sería equivalente, como mínimo, al exigido por los inversores privados en una posición similar. No obstante, el informe CITI no evaluó la probabilidad de que SAS ejecutara con éxito la hipótesis de base del plan 4XNG y tampoco valoró el impacto de las desviaciones con respecto a dicha hipótesis de base como, por ejemplo, la imposibilidad de estimar en términos monetarios los activos auxiliares.
(30)
SAS anunció el 19 de diciembre de 2012 que se cumplían todas las condiciones necesarias para que el nuevo MCR pudiera entrar en vigor (véase el considerando 28), incluida la aprobación por parte de los parlamentos de los Estados. El nuevo MCR tenía efecto a partir de esa fecha y hasta el 3 de marzo de 2014 en sustitución del antiguo MCR (22).
(31)
Mediante carta de 3 de junio de 2013, Dinamarca y Suecia explicaron que, como resultado de la venta del 80 % de las acciones de Widerøe (véase el considerando 22), los Estados y los bancos prestamistas habían acordado con SAS una modificación de los términos y condiciones del nuevo MCR, aunque el acuerdo de modificación aún no había sido firmado de manera formal. En sus observaciones presentadas durante la investigación formal, las autoridades danesas y suecas informaron a la Comisión de que la modificación del nuevo MCR había sido firmada por todas las partes y entraría en vigor en el momento del cierre de la operación de venta de Widerøe, es decir, el 30 de septiembre de 2013. Las modificaciones fueron las siguientes:
-
el mecanismo A pasaría de 1 173 millones SEK a 800 millones SEK, y su vencimiento se prorrogaría cinco meses, hasta el 1 de junio de 2014,
-
SAS se comprometería a facilitar [500-800] millones SEK en efectivo como garantía del mecanismo A. Los restantes [100-400] millones SEK estarían garantizados por las garantías ya inscritas en el acuerdo del nuevo MCR,
-
una vez concluida la cesión parcial de los servicios de asistencia en tierra, se cancelarían 200 millones SEK del mecanismo A. En el momento en que se anuló el nuevo MCR, el 4 de marzo de 2014, SAS ya había firmado una carta de intenciones con un posible comprador (23),
-
el mecanismo B pasaría de 1 500 millones SEK a 1 200 millones SEK.
5. LA DECISIÓN DE INCOACIÓN
(32)
En su decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas por lo que se refiere a la participación en igualdad de condiciones pari passu de los Estados, la fundación KAW y los bancos en el nuevo MCR, principalmente por las razones siguientes:
-
la previa exposición de los bancos a SAS a través de su participación en el antiguo MCR. En efecto, los bancos habían reducido prácticamente a la mitad su contribución al nuevo MCR y, por lo tanto, en un 50 % aproximadamente su exposición global a SAS en términos de crédito renovable, mientras que los Estados -que no habían recibido ningún rendimiento de sus emisiones de derechos de 2009 y 2010 como consecuencia de la persistencia en los resultados negativos de SAS- habían aumentado su exposición a SAS,
-
el hecho de que SAS hubiera utilizado completamente el antiguo MCR en enero de 2012, lo que podría haber influido en la decisión de los bancos prestamistas de participar en el nuevo, a fin de evitar cualquier nueva utilización y garantizar que sus contribuciones no se perdían completamente en vista de las dificultades de la empresa,
-
para la Comisión no está claro que la decisión de los bancos de participar en el nuevo MCR no estuviera influida por el constante apoyo financiero a SAS por parte de los Estados en años anteriores. La Comisión también observa que la participación de los Estados constituyó un requisito imprescindible para que los operadores privados participaran en el nuevo MCR,
-
la Comisión se pregunta si la participación de la fundación KAW en el nuevo MCR puede compararse a la de un inversor privado, habida cuenta de su exposición a SAS no solo a través de su participación en la compañía, sino también a través del banco SEB.
(33)
Por otra parte, la Comisión cuestiona la racionalidad misma de la participación de los Estados en el nuevo MCR desde la perspectiva de un accionista y se pregunta si cumple la prueba del inversor en una economía de mercado (PIEM) si no se realizara en las condiciones pari passu. A este respecto, la Comisión evaluó si el plan 4XNG se basó en supuestos suficientemente sólidos como para inducir a un inversor privado a participar en el nuevo MCR, y si el análisis de sensibilidad incluido en dicho plan no era demasiado optimista.
(34)
Por ejemplo, la Comisión señaló las estimaciones optimistas utilizadas en el plan para el crecimiento en AKO del mercado y para el crecimiento del PIB, así como el uso de una tasa de inflación del 0 % para el período 2015-2017. Asimismo, dudó de que, en el momento de la firma del nuevo MCR, pudiera preverse el éxito de la ejecución de todas las iniciativas de reducción de costes y cesión de activos.
(35)
Por lo que respecta a los términos y condiciones del nuevo MCR y a la evaluación de CITI de la rentabilidad prevista de la participación de los Estados en el mismo, la Comisión subrayó el hecho de que el informe CITI no evaluó el plan 4XNG ni llevó a cabo un análisis de sensibilidad del modelo financiero, basándose simplemente en la información que se le facilitó. La Comisión también destacó que el informe CITI no estableció el valor de la garantía del nuevo MCR desde el punto de vista del inversor privado en una economía de mercado y que no tuvo en cuenta el impacto de posibles escenarios alternativos basados en hipótesis menos favorables (incluido el impago) en el análisis de rentabilidad. A este respecto, la Comisión señaló que el informe CITI asignó una probabilidad cero a la posibilidad de que SAS declarara suspensión de pagos en los tres años siguientes, lo que parece subestimar el riesgo.
(36)
En vista de lo anteriormente expuesto, la Comisión no pudo excluir que la participación de los Estados en el nuevo MCR supusiera una ventaja en favor de SAS en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(37)
Por último, si se demostrara que el nuevo MCR contenía ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión dudó de que pudiera considerarse compatible con el mercado interior. A este respecto, la Comisión estudió si se podría aplicar alguno de los posibles motivos de compatibilidad establecidos en el TFUE. Debido a la naturaleza de la medida y a las dificultades de SAS, la Comisión señaló que los únicos criterios de evaluación pertinentes serían los relativos a las ayudas de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis a efectos del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, sobre la base de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (24). No obstante, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que no parecen cumplirse las condiciones de las ayudas de salvamento y reestructuración establecidas en las Directrices.
6. OBSERVACIONES SOBRE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN
6.1. Observaciones de Dinamarca y de Suecia
(38)
Dinamarca y Suecia afirman que su participación en el nuevo MCR se llevó a cabo en condiciones de mercado, ya que participaron en igualdad de condiciones pari passu con los bancos y la fundación KAW, lo que excluye la presencia de ayuda estatal.
(39)
Dinamarca y Suecia alegan que SAS no recurrió al antiguo MCR en ningún momento durante el período en el que tuvieron lugar las negociaciones sobre el nuevo MCR. Evocan el hecho de que las modificaciones introducidas en el antiguo MCR en marzo de 2012 establecieron condiciones aún más estrictas para disponer de fondos y alegan que, a partir de finales de junio de 2012, los bancos estaban, por lo tanto, en condiciones de rechazar cualquier solicitud de disposición de fondos procedente de SAS. La cantidad retirada del MCR por SAS se reembolsó íntegramente en marzo de 2012 y a partir de ese momento SAS no utilizó el antiguo MCR. Como consecuencia de ello, podría afirmarse razonablemente que los bancos prestamistas son inversores «externos» que participan en el nuevo MCR en igualdad de condiciones que los Estados (25), sin que se pueda hablar de una exposición importante al riesgo de crédito de SAS sin garantías (26).
(40)
En relación con la participación de la fundación KAW en el nuevo MCR junto con los bancos, las autoridades danesas y suecas son de la opinión de que la exposición económica de la fundación al SEB era limitada, por lo que no habría afectado a su decisión de participar en el nuevo MCR.
(41)
Por otra parte, Dinamarca y Suecia consideraron que el plan 4XNG era realista y que podía aplicarse con éxito. Afirman que todos los aspectos e hipótesis barajados, incluidas las hipótesis relativas a las previsiones de ingresos («IAKO») (27), las medidas de ahorro y las cesiones previstas, se examinaron detenidamente para cumplir los objetivos financieros fijados en el plan 4XNG para el período 2014-2015. Además, el plan 4XNG - junto con todas las premisas en que se basa - fue examinado de forma exhaustiva por los asesores económicos externos de los Estados (Goldman Sachs) y de los bancos ([…]) y se modificó en función de sus observaciones y recomendaciones. También destacan que la expectativa del éxito en la aplicación del plan a la hora de decidir participar en el nuevo MCR se apoyaba en el hecho de que la firma de nuevos acuerdos sindicales constituía un requisito previo para el nuevo MCR. Por otra parte, según Dinamarca y Suecia, la evolución de la situación entre diciembre de 2012 y la cancelación del nuevo MCR el 4 de marzo de 2014, puso de manifiesto que el plan estaba bien encaminado para alcanzar los resultados esperados. (28)
(42)
Por lo que respecta a los términos y condiciones del nuevo MCR, Dinamarca y Suecia afirman que eran conformes con las condiciones normales de mercado, ya que eran similares a los de acuerdos comparables, además de contar con comisiones iniciales más altas y condiciones más rigurosas para la utilización que la mayoría de los acuerdos analizados. Por lo que se refiere al paquete de garantías, Dinamarca y Suecia declaran que los riesgos financieros de los bancos prestamistas fueron insignificantes, ya que la garantía tenía un valor estimado que supera claramente el tamaño del mecanismo A. En consecuencia, en el supuesto de una liquidación, podrían satisfacerse todas las reclamaciones de los bancos acreedores mediante el paquete de garantías o a través de la venta de otros activos de SAS, tales como […], su participación en […], etc. Este extremo también viene refrendado por la cancelación efectiva de una parte significativa de los compromisos contraídos en virtud del mecanismo A durante el primer semestre de 2013. En opinión de Dinamarca y Suecia, esto demuestra que los bancos observaron un comportamiento prudente y mantuvieron una visión comercial a la hora de decidir participar con los Estados y la fundación KAW en el nuevo MCR.
(43)
Por último, Dinamarca y Suecia informan de que la participación en el nuevo MCR ha generado beneficios considerables para los prestamistas del mecanismo y que SAS no ha tenido que recurrir a la línea de crédito del mismo. Ello vendría a abundar en la idea de que la participación de los Estados en el nuevo MCR junto con la fundación KAW y los bancos cumple plenamente al principio del inversor en una economía de mercado.
6.2. Observaciones del grupo SAS
(44)
El Grupo SAS alega que los Estados participaron en el nuevo MCR en su calidad de accionistas y no como autoridades públicas. Desde este punto de vista, la participación en este instrumento era preferible a una aportación de capital, habida cuenta del rendimiento importante generado para los accionistas/prestamistas a través de las comisiones, así como de la perspectiva de aumento del valor de las acciones.
(45)
Por lo que se refiere al principio pari passu, el Grupo SAS señala que se cumple debido a que los bancos no estaban expuestos al riesgo de SAS y, por lo tanto, deben tratarse como inversores «externos». Además, la participación de los Estados en el nuevo MCR no influyó en el comportamiento de los bancos, ya que fue SAS, y no los bancos, la que solicitó la participación de los accionistas en el nuevo MCR. Por otro lado, el Grupo SAS sostiene que los bancos decidieron participar en el nuevo MCR en igualdad de condiciones con los Estados y la fundación KAW basándose en los resultados altamente positivos del análisis riesgo/beneficios.
(46)
El Grupo SAS apoya a Dinamarca y Suecia en su alegación de que las hipótesis en las que se basa el plan 4XNG eran muy sólidas y con previsiones realistas en lo que respecta a los tres factores principales, a saber, el crecimiento del mercado de AKO, el crecimiento del PIB para el período 2015-2017 y el pronóstico del 0 % de inflación. Asimismo, los bancos prestamistas estudiaron atentamente los riesgos asociados a la ejecución del plan, con especial atención al IAKO como indicador clave de la rentabilidad de la empresa.
(47)
Al mismo tiempo, el Grupo SAS alega que el paquete de garantías fue evaluado de manera suficiente y que el riesgo de impago en la ejecución del plan 4XNG era limitado. A ello contribuyó el hecho de que la reducción de costes fuera condición previa para la participación de los prestamistas en el nuevo MCR y que la conclusión de nuevos convenios colectivos en noviembre de 2012 fuese un factor clave para el éxito de la aplicación del plan.
(48)
El Grupo SAS reprocha además a la Comisión no haber tomado en consideración la posibilidad de una quiebra y el hecho de que los Estados hubieran perdido el valor de su participación acumulada si no se hubiera establecido el nuevo MCR. En este contexto, el Grupo SAS subraya que los Estados participaron en el nuevo MCR en calidad de principales accionistas de SAS con el fin de obtener un rendimiento adecuado de sus inversiones.
(49)
Por último, el Grupo SAS informa de que la aplicación del plan 4XNG ha logrado unos beneficios antes de impuestos de 3 000 millones SEK, lo que conduce a un resultado positivo para SAS para el período comprendido entre noviembre de 2012 y julio de 2013.
6.3. Observaciones de FAM
(50)
Según FAM, la empresa responsable de la gestión de los activos de la fundación KAW, la decisión de esta última de participar en el nuevo MCR se tomó con independencia de sus intereses en SEB y de la exposición de SEB a SAS. FAM alega que la fundación KAW no tenía una participación mayoritaria en SEB y tampoco podría afirmarse que controlaba SEB.
(51)
FAM examinó el plan 4XNG, los riesgos financieros asociados y el paquete de garantías, y consideró que era de interés para la fundación KAW participar en el nuevo MCR. A este respecto, comparó, por una parte, la perspectiva de proteger la inversión a largo plazo de la fundación KAW en SAS y los futuros posibles rendimientos de dicha inversión, así como el elevado importe de las comisiones a pagar por SAS con arreglo al nuevo MCR, y, por otra, la liquidación de SAS, alternativa esta última que no consideró interesante desde el punto de vista económico.
(52)
FAM está de acuerdo con Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS, en que todas las partes interesadas han participado en el nuevo MCR en condiciones de igualdad, sin ningún tipo de subordinación, derechos desproporcionados sobre las garantías o condiciones asimétricas de otro tipo. La decisión de participar en el nuevo MCR se basa en un análisis exhaustivo de las perspectivas de rentabilidad de una SAS fuerte y competitiva en el futuro.
(53)
Por último, FAM comparte la opinión de Dinamarca y Suecia de que la decisión de los bancos prestamistas de participar en el nuevo MCR se basó en consideraciones comerciales, ya que la exposición existente en el marco del antiguo MCR era solo teórica. Sostiene que los bancos tenían incluso menos incentivos para participar en el nuevo MCR que los Estados y la fundación KAW, ya que estos últimos podían contar con un incremento del valor de las acciones. Por ello, sostiene que debe estimarse que se cumplen las condiciones pari passu.
7. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
7.1. Presencia de ayuda estatal
(54)
En virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(55)
El concepto de ayuda estatal se aplica a cualquier ventaja directa o indirecta, financiada con recursos públicos, concedida por el propio Estado o por organismos intermedios que actúen en virtud de los poderes conferidos por el Estado.
(56)
Para constituir ayuda estatal, una medida debe proceder de fondos estatales y debe ser imputable al Estado. En principio, los recursos estatales son los recursos de los Estados miembros y de sus autoridades públicas, así como los fondos de las empresas públicas en las que los poderes públicos puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante.
(57)
No cabe duda de que la medida en cuestión implicaba recursos estatales, ya que fue financiada mediante recursos procedentes de los presupuestos de los Estados y es imputable al Estado. En particular, cabe señalar que los parlamentos de Dinamarca y Suecia aprobaron la participación de ambos Gobiernos en el nuevo MCR (considerando 30).
(58)
La medida en cuestión debe falsear o suponer una amenaza de falseamiento de la competencia y poder afectar al comercio entre los Estados miembros.
(59)
Según jurisprudencia reiterada, cuando la ayuda financiera concedida por un Estado miembro refuerza la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten comercialmente dentro de la Unión, existe al menos un posible efecto sobre el comercio entre Estados miembros y sobre la competencia (29). A este respecto, la Comisión es de la opinión de que cualquier posible ventaja económica concedida a través de recursos estatales a SAS cumpliría esta condición. SAS está en competencia con otras compañías aéreas de la Unión Europea o del EEE, en particular debido al hecho de que la tercera fase de liberalización del transporte aéreo («tercer paquete») entró en vigor el 1 de enero de 1993 (30). Además, para las rutas que cubren distancias relativamente más cortas dentro de la UE, los viajes en avión compiten con el transporte por carretera y por ferrocarril, por lo que las compañías de transporte por carretera y por ferrocarril también podrían verse afectadas.
(60)
El único criterio de la noción de ayuda estatal que está por tanto en cuestión es saber si la medida confirió una ventaja económica selectiva indebida a SAS.
(61)
A la vista de la anulación del nuevo MCR el 4 de marzo de 2014, la Comisión ha evaluado si el nuevo MCR otorgó una ventaja económica selectiva indebida a SAS desde el momento de su creación en 2012 hasta su supresión en 2014.
7.2. Ventaja económica en favor de SAS
(62)
A fin de establecer si se concedió ayuda estatal a SAS en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión valorará si la compañía aérea obtuvo una ventaja económica que no habría conseguido en circunstancias normales de mercado. Para examinar esta cuestión la Comisión aplica la prueba del inversor en una economía de mercado, con arreglo a la cual no existiría ayuda estatal si en circunstancias similares, un inversor privado de un tamaño comparable al de los organismos pertinentes del sector público, y que opere en las condiciones normales de una economía de mercado, podría haberse visto impulsado a otorgar la medida en cuestión al beneficiario.
(63)
De acuerdo con la prueba del inversor en una economía de mercado, por lo tanto, la Comisión debe evaluar si un inversor privado hubiera participado en la operación en cuestión en las mismas condiciones. El comportamiento de un inversor privado hipotético es el de un inversor prudente cuyo objetivo de maximizar sus beneficios se pondera con precaución con el nivel de riesgo aceptable por una tasa de rendimiento determinada (31).
(64)
En principio, una contribución de fondos públicos no constituye ayuda estatal si se efectúa al mismo tiempo que una importante aportación de capital por parte de un inversor privado en circunstancias semejantes y en condiciones comparables (pari passu) (32).
7.2.1. Participación en igualdad de condiciones (pari passu) de los Estados, la fundación KAW y los bancos en el nuevo MCR
(65)
La Comisión toma nota de que los bancos prestamistas que forman parte del nuevo MCR también participaban en el antiguo MCR. En el nuevo MCR, sin embargo, los Estados aumentaron su exposición a SAS, mientras que los bancos redujeron prácticamente a la mitad su contribución (de 366 millones EUR a aproximadamente 200 millones EUR) y, por lo tanto, disminuyeron su exposición global al riesgo de SAS existente en el marco del nuevo MCR en aproximadamente un 50 %. En vista de lo anterior, en su decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas de que se cumpliera el principio pari passu dado que las posiciones de los Estados y de los bancos no parecían ser comparables.
(66)
Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS alegan que los bancos prestamistas no tenían ninguna exposición con arreglo al antiguo MCR en el momento de la negociación de su participación en el nuevo MCR. Por ese motivo, los bancos deberían haberse considerado inversores «externos» en una situación comparable a la de los Estados y la fundación KAW.
(67)
La Comisión observa que SAS había agotado el antiguo MCR en enero de 2012 (considerando 20). En efecto, las modificaciones introducidas en el antiguo MCR en marzo de 2012 incluían, entre otras disposiciones, una condición de reembolso íntegro e inmediato de las cantidades extraídas. Los importes se reembolsaron íntegramente en marzo de 2012 y las modificaciones introducidas en el antiguo MCR adoptadas ese mismo mes hicieron a SAS muy difícil la utilización del crédito renovable a partir de entonces (33). Asimismo, SAS estaba obligada a presentar un plan de recapitalización para junio de 2012, que debía ser aprobado por el Consejo, así como por los Estados y la fundación KAW como principales accionistas. Este plan fue rechazado inicialmente por los bancos. Los Estados, seguidos de los bancos, no decidieron participar en el nuevo MCR hasta noviembre de 2012, tras haber examinado cuidadosamente el plan 4XNG revisado.
(68)
Como consecuencia de ello, las autoridades danesas y suecas y el Grupo SAS afirman que SAS se vio privada en la práctica del recurso al antiguo MCR. Conscientes de esta situación, los bancos debían decidir si continuar con el antiguo MCR hasta su expiración en junio de 2013 o participar en el nuevo MCR en igualdad de condiciones con los Estados y la fundación KAW, a pesar de que los Estados y la fundación KAW, como accionistas, tenían mayores incentivos para participar ante la perspectiva de un incremento del valor de sus acciones como consecuencia de la aplicación del plan 4XNG.
(69)
Aunque la Comisión considera que es probable que los bancos (al menos los que no tenían ninguna otra exposición al riesgo de crédito de SAS no garantizado), no estuvieran materialmente expuestos al antiguo MCR en el momento de tomar la decisión de participar en el nuevo MCR, también opina que aún cabía la posibilidad de que SAS hubiera podido cumplir las condiciones de disposición de fondos antes del establecimiento del nuevo MCR. El hecho de que esto no sucediera y que el antiguo MCR no se utilizara tras el reembolso íntegro de marzo de 2012, es irrelevante a este respecto. Sobre esta base, parece que los bancos tenían un grado de exposición a SAS en el marco del antiguo MCR que los Estados (y la fundación KAW) no tenían. Por lo tanto, la Comisión no puede aceptar el argumento de las autoridades danesas y suecas según el cual los bancos participaron en el nuevo MCR como inversores «externos», a pesar de su exposición en el marco del antiguo MCR.
(70)
Por otro lado, la Comisión no puede estar de acuerdo con Dinamarca y Suecia en que la exposición de algunos de los bancos en forma de mecanismos bilaterales de crédito vinculados al antiguo MCR (34) no contuviera ningún riesgo financiero para los bancos durante el período de negociación del nuevo MCR, dado que dichos mecanismos no podían utilizarse a menos que se hubiera agotado el antiguo MCR. Tal como se ha mencionado anteriormente, existía un riesgo, por pequeño que fuera, de que se cumplieran las condiciones de utilización a pesar del hecho de que, tras las modificaciones adoptadas en marzo de 2012 y las estrictas condiciones introducidas, la probabilidad de que SAS recurriera al antiguo MCR era muy baja.
(71)
Por otra parte, parece que algunos bancos estaban expuestos al riesgo de SAS por otros cauces. Por ejemplo, además de participar en el antiguo MCR, […] tenía -a partir del 30 de septiembre de 2012- estaba expuesto a un riesgo de SAS derivado de una línea de crédito bilateral no garantizada (y no utilizada) de [200-600] millones SEK, así como a un riesgo derivado de la utilización de tarjetas de crédito no garantizado de [500-900] millones SEK. Por tanto, podría haber sido responsable de la cobertura de los costes de reembolso de clientes si SAS hubiera cancelado los vuelos correspondientes. Si bien la exposición a la utilización de tarjetas de crédito no garantizada representaba el [0-2] % de la cartera de crédito total de […], de alrededor de [1 000 000-3 000 000] millones SEK, constituía un riesgo financiero y, por lo tanto, no puede aceptarse que […] se encontraba en una situación comparable a la de los Estados miembros cuando tomó la decisión de participar en el nuevo MCR.
(72)
Además, otros tres bancos estaban expuestos al riesgo derivado de mecanismos en curso para la financiación de aeronaves (por ejemplo, […]). Aunque los Estados sostienen que la financiación estaba garantizada por las aeronaves y no representaba un riesgo financiero para los bancos puesto que podían venderse fácilmente en el mercado, este extremo no ha sido demostrado. No está claro si, en caso de venta a precio de saldo de las aeronaves, se hubiera podido recuperar el importe total.
(73)
Además, en la decisión de incoación, la Comisión se preguntaba si el comportamiento de los bancos podría haberse visto influido por la conducta de los Estados, a la vista de la continuada ayuda financiera a la compañía aérea en ejercicios anteriores (por ejemplo, las emisiones de derechos de 2009 y 2010). Además, los bancos estaban dispuestos a participar en el nuevo MCR solo a condición de que los Estados participaran en el mismo, como se explica en los considerandos 23 y 24.
(74)
En principio, la Comisión considera que la condición pari passu no puede ser aplicable en los casos en que la participación de los Estados constituye un requisito estricto para que los operadores privados participen en la transacción.
(75)
En el curso de la investigación formal, Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS alegaron que en ningún momento de la negociación del nuevo MCR los bancos se sintieron «contaminados» por la pasada conducta de los Estados y su disposición a seguir apoyando a SAS, a pesar de que los ingresos obtenidos de las emisiones de derechos de 2009 y 2010 fueron inferiores a las previstas por los Estados.
(76)
La Comisión no puede excluir la posibilidad de que un operador privado no hubiera estado dispuesto a invertir en una empresa con un balance de este tipo y unas previsiones inciertas, a menos que se contara para la operación con la participación de los Estados. Al mismo tiempo, no puede descartar que los Estados, que se habían negado a aportar nuevo capital y a entrar en un MCR subordinado, no siguieran dispuestos a poner fondos adicionales en SAS. A pesar de estas consideraciones, la Comisión sigue sin estar convencida de que la participación de los Estados en el nuevo MCR se realizara en condiciones pari passu con los bancos prestamistas, teniendo en cuenta que la participación de los Estados dio lugar a una disminución de su exposición global al riesgo de SAS derivado del MCR en un 50 % aproximadamente, al tiempo que los Estados aumentaban su exposición al riesgo de crédito de SAS.
(77)
En relación con la cuestión de saber si el comportamiento de la fundación KAW podría considerarse una referencia para establecer la conducta de un inversor privado, la investigación formal ha puesto de manifiesto que la exposición al riesgo de SAS de la fundación KAW a través de su participación en el capital de SEB fue inferior a la indicada en la decisión de incoación. Teniendo en cuenta que la fundación KAW no es más que un accionista minoritario de SEB y que la exposición de SEB al riesgo crediticio de SAS era limitada, se podría argumentar que la participación de la fundación KAW en el nuevo MCR estaba motivada por las perspectivas de rentabilidad de la inversión.
(78)
Además de lo anteriormente expuesto, el procedimiento formal de investigación no ha permitido a la Comisión concluir con certeza que la operación respetara el principio pari passu.
(79)
Independientemente de la apreciación del criterio pari passu, la Comisión también ha examinado si la participación de los Estados en el nuevo MCR puede considerarse razonable desde el punto de vista de un accionista y si cumpliría el criterio del inversor en una economía de mercado, si no tenía lugar en condiciones pari passu.
7.2.2. Evaluación de la participación de los Estados en el nuevo MCR a la luz de la prueba del inversor en una economía de mercado
(80)
Se trata de determinar si un inversor privado en una posición idéntica a la de los Estados, es decir, como accionista existente en SAS y que se encuentra en unas circunstancias similares a las de los Estados en 2012, habría participado en el nuevo MCR en las mismas condiciones (35).
(81)
El análisis independiente realizado por los asesores financieros externos (a saber Goldman Sachs International y CITI como asesores de los Estados y […] como asesor de los bancos prestamistas) antes de la firma del nuevo MCR es instructivo a este respecto. Según Dinamarca y Suecia, los Estados únicamente decidieron participar en el nuevo MCR tras un análisis exhaustivo del plan 4XNG por sus asesores externos y previa adaptación de los términos y condiciones del nuevo MCR.
(82)
Si bien la Comisión expresaba ciertas reservas en su decisión de incoación sobre el ámbito del informe preparado por CITI, Dinamarca y Suecia han aclarado que su decisión de participar en el nuevo MCR se basó en todos los análisis preparados por sus asesores financieros y que el informe CITI no debe, por tanto, apreciarse de forma aislada.
(83)
A los asesores financieros se les encargó, entre otras cosas, que ofrecieran un análisis crítico del plan 4XNG y del nuevo MCR, así como de las sensibilidades y puntos vulnerables pertinentes a este respecto. Este análisis se llevó a cabo a través de sucesivos informes con referencia a los resultados históricos de SAS y a otros índices de referencia de la industria. Los asesores emitieron una serie de recomendaciones relativas a las estrategias de mitigación del riesgo, tanto para el plan 4XNG como para el nuevo MCR. En consonancia con estas recomendaciones, los Estados solicitaron una serie de ajustes del plan 4XNG (acelerar las medidas de ahorro y adoptar iniciativas adicionales), así como las adaptaciones de los términos del nuevo MCR para reducir la probabilidad de una utilización.
(84)
En el análisis del plan 4XNG, los asesores externos identificaron y prestaron especial atención a ámbitos clave de posible riesgo, incluidos los objetivos de reducción de costes, las cesiones y la presión IAKO. Esta evaluación del riesgo se tradujo, entre cosas, en las siguientes consideraciones:
-
Objetivos de reducción de costes
En respuesta al asesoramiento externo recibido, el plan 4XNG se modificó y reforzó para incluir iniciativas de ahorro de aproximadamente [1 000-4 000] millones SEK al año (superiores en comparación con el objetivo original de [1 000-4 000] millones SEK anuales). Aunque el incumplimiento de los objetivos de reducción de costes era considerado motivo de preocupación, una medida clave para eliminar el riesgo del plan 4XNG antes de ultimar el nuevo MCR fue la celebración de nuevos acuerdos sindicales con reducción de prestaciones y salarios y la introducción de cambios en el plan de pensiones en noviembre de 2012. Esto dio lugar a un ahorro de costes directos de unos [0-3 000] millones SEK al año […], que, a petición de los Estados debían haberse obtenido antes de que el nuevo MCR pudiera entrar en vigor.
-
Cesiones
Tras la puesta en tela de juicio de las hipótesis iniciales relativas a las cesiones de activos por parte del asesor financiero externo, y a la luz de la nueva información recabada en el curso del procedimiento, se modificó la lista definitiva de las cesiones previstas en el plan 4XNG en relación con la lista presentada inicialmente por SAS (36). El asesor financiero de los Estados llegó finalmente a la conclusión de que las cesiones (por un valor estimado de aproximadamente 3 000 millones SEK) incluidas en el plan 4XNG definitivo eran viables en el plazo estimado. Por otra parte, el nuevo MCR estipulaba el calendario de la venta de Widerøe, así como la estricta asignación de los ingresos de la cesión al reembolso del nuevo MCR.
-
Presión sobre el indicador IAKO
Las hipótesis subyacentes sobre el rendimiento y la presión IAKO se analizaron y juzgaron razonables habida cuenta de los datos útiles relativos a las tendencias históricas, las previsiones de terceros y la evolución conocida del entorno competitivo en ese momento. Por lo tanto, no se consideró que las hipótesis plantearan un riesgo importante para la ejecución del plan 4XNG.
(85)
Por lo que se refiere a las dudas de la Comisión en la decisión de incoación en cuanto al carácter optimista de algunos indicadores específicos del plan 4XNG (por ejemplo, el crecimiento del mercado en AKO, las previsiones de crecimiento del PIB y de inflación cero para el período de 2015-2017), la información presentada por Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS durante el procedimiento formal de investigación indica que estas estimaciones tuvieron especialmente en cuenta los principales mercados en los que opera SAS. Esto incluye la exposición más pronunciada de la empresa al norte que al sur de Europa, así como su exposición a los mercados asiáticos y estadounidense. La información comunicada indica también que la inflación de los costes estimada en un 0 % anual para el período 2015-2017 se deriva directamente de un tipo de inflación subyacente del 2 % anual (conforme al nivel estimado para la UE) y de la hipótesis de que sería posible neutralizarla gracias a nuevas medidas de ahorro.
(86)
Por lo que se refiere a la falta de pruebas de sensibilidad en el análisis de la TIR presentado en el informe CITI (véase el considerando 35) así como a las dudas iniciales de la Comisión en cuanto a las posibles repercusiones de hipótesis menos optimistas, la Comisión ha recibido información adicional por parte de Dinamarca y Suecia en sus observaciones a la decisión de incoación sobre el alcance de los análisis de sensibilidad realizados. A este respecto, Goldman Sachs presentó una serie de pruebas de sensibilidad durante el desarrollo del plan 4XNG para el período comprendido entre junio y septiembre de 2012. Un análisis revisado en septiembre de 2012 indicó que SAS no agotaría su efectivo incluso en la peor de las hipótesis presentadas, es decir, en todos los casos analizados, la situación de tesorería de SAS se mantendría por encima del nivel más bajo del MCR. Sin embargo, para mantener la confianza del mercado, se consideró que era necesario un mecanismo de protección de la liquidez y que el MCR era la opción más realista para este tipo de reserva de liquidez.
(87)
La Comisión toma nota de los sucesivos exámenes financieros del plan 4XNG (incluidos el análisis y las pruebas en profundidad de varios de sus elementos). La Comisión toma nota también de las exigencias resultantes de los Estados para reducir los riesgos de aplicación y lograr un plan de reestructuración consolidado antes de entrar en el nuevo MCR. Tales acciones parecen estar de acuerdo con las de un inversor privado prudente. A pesar de ello, queda aún por examinar si los términos y las condiciones del nuevo MCR estaban en consonancia con lo que un inversor privado en una economía de mercado, en una posición idéntica a la de los Estados, es decir, como accionista existente de la empresa, habría aceptado.
(88)
Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS han explicado que una característica específica del sector de las líneas aéreas es la necesidad de mantener un alto nivel de preparación financiera para conservar la confianza de los clientes y de las partes interesadas en la capacidad de la empresa para continuar sus actividades. Dadas las dificultades financieras a que se enfrentó SAS en 2012 y la situación de liquidez existente en ese momento, una posible justificación de la participación de los Estados en el nuevo MCR, en tanto que accionistas de SAS, era evitar mayores pérdidas o la quiebra en caso de que la empresa sufriera una crisis de liquidez.
(89)
A este respecto, los Estados parecen haberse inspirado en gran medida en las recomendaciones de los asesores financieros independientes a la hora de finalizar los términos y condiciones del nuevo MCR. En efecto, parece que los términos y condiciones del nuevo MCR se destinaron colectivamente a mitigar los principales riesgos comerciales identificados. Por ejemplo, como se señalaba en el considerando 84, una condición previa clave para la aplicación del nuevo MCR fue el éxito en la ejecución de los nuevos convenios colectivos celebrados con las tripulaciones de vuelo. Por otra parte, las condiciones de utilización del mecanismo B parecen hacer muy poco probable que pudiera haber sido utilizado antes de marzo de 2015 (37). Los acuerdos financieros adjuntos al nuevo MCR también se estructuraron de modo que SAS no habría tenido acceso al MCR o habría tenido que reembolsar cualquier importe procedente del MCR en aquel momento, a menos que fuera capaz de ejecutar las principales proyecciones financieras contenidas en el plan 4XNG (38).
(90)
Además de las observaciones anteriores, la Comisión recibió información adicional relativa a la adecuación de la garantía subyacente para el nuevo MCR. En un informe de mayo de 2012, […] facilitó una valoración independiente de Widerøe y de determinados activos materiales (incluidos motores de repuesto, aeronaves, un número de propiedades más pequeñas y algunos equipos) que fueron posteriormente utilizados como garantía para el nuevo MCR. Si bien la atención se centró en Widerøe, como activo más importante del paquete de garantías, y la evaluación de los activos se basó en información más limitada, la valoración general arrojó un valor total de los activos de aproximadamente [1 000-4 000]-[3 000-6 000] millones SEK. El valor total estimado de los activos utilizados como garantía, por tanto, superaba el tamaño del mecanismo A. En opinión de Dinamarca y Suecia, esto fue aval suficiente para tranquilizar a los prestamistas del nuevo MCR ya que, como se ha señalado anteriormente, la probabilidad de que SAS pudiera usar el mecanismo B se consideró descartable.
(91)
Los riesgos financieros reales asociados al nuevo MCR se vieron reducidos aun más por disposiciones que hacían obligatorio el prepago o cancelación de los compromisos en el nuevo MCR si SAS cedía determinados activos u optaba por otras soluciones de financiación. Estas disposiciones tenían como efecto la reducción de las pérdidas potenciales a lo largo del tiempo. De hecho, como resultado de la cesión de Widerøe y en virtud de un acuerdo que entró en vigor en el momento de la venta en septiembre de 2013 (véase el considerando 31), el tamaño global del nuevo MCR pasó de 3 500 millones SEK a 2 000 millones SEK.
(92)
Por lo tanto, parece que se adoptó un conjunto de medidas completo y coherente, específicamente destinado a garantizar la viabilidad de SAS a lo largo del período 2012-2015 y a limitar los riesgos financieros asociados con el nuevo MCR.
(93)
Por otra parte, la Comisión reconoce la necesidad de examinar si un inversor privado comparable, que se enfrente a circunstancias de mercado similares a las de los Estados (es decir, como accionistas existentes de SAS), podría haberse visto impulsado a otorgar la medida en cuestión al beneficiario. A tal fin, también resulta útil estudiar posibles situaciones de contraste considerando la hipotética ausencia de la medida en cuestión.
(94)
A este respecto, Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS alegan en sus observaciones sobre la decisión de incoación que la quiebra habría sido probable si no se hubiera establecido el nuevo MCR en 2012. Según Dinamarca y Suecia, ello habría supuesto una pérdida total de 1 044 millones SEK para los Estados, es decir, el valor del total agregado de sus acciones. Otro elemento que habría que tener en cuenta es la posibilidad de renunciar a posibles futuras plusvalías de aplicarse con éxito el plan 4XNG. En comparación, Dinamarca y Suecia estiman en sus observaciones que si SAS entrara en suspensión de pagos del nuevo MCR, la posible pérdida combinada resultante de las acciones colectivas de los Estados y sus contribuciones al MCR alcanzaría, en el supuesto más extremo, aproximadamente [1 000-3 000] millones SEK (39).
(95)
Por consiguiente, en caso de quiebra de SAS, la posible pérdida adicional asociada a la participación de los Estados en el nuevo MCR (es decir, aproximadamente 447,5 millones SEK con arreglo al ejemplo de Dinamarca y Suecia) parece relativamente limitada en comparación con las pérdidas que se habrían acumulado en razón de la participación de los Estados en el capital de SAS. Si se compara este aumento de las pérdidas relativamente limitadas en el escenario más negativo para los Estados (quiebra) con las perspectivas favorables para los Estados en caso de la aplicación con éxito del plan 4XNG, parece aún más razonable su decisión de participar en el nuevo MCR. En el escenario de base más optimista, el informe CITI estimaba ganancias de capital potenciales para los Estados de [7 000-12 000] millones SEK en total. Sin embargo, aunque la Comisión expresó ciertas reservas en su decisión de incoación en cuanto a la naturaleza optimista de tales previsiones de crecimiento, admite la posibilidad de que, incluso con las hipótesis más prudentes, las ganancias de capital potenciales en el escenario positivo podrían seguir superando las pérdidas potenciales del escenario negativo.
(96)
Así pues, la Comisión toma nota de la evaluación de riesgos y beneficios, del examen y de las pruebas en profundidad del plan 4XNG, de las verificaciones adicionales llevadas a cabo con respecto a la garantía subyacente (40), de las disposiciones de prepago y cancelación que redujeron la pérdida potencial a lo largo del tiempo (41), así como de las demás medidas de reducción del riesgo incorporadas con arreglo a los términos del nuevo MCR (42). Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, la decisión de los Estados de participar en el nuevo MCR parece responder al comportamiento de un operador privado que trata de obtener una rentabilidad de mercado, a la vista de la situación específica de la empresa en ese momento.
(97)
Además de lo anterior, la Comisión llega a la conclusión de que los Estados, en su calidad de accionistas existentes en SAS, se guiaron por perspectivas de rentabilidad razonables y realistas cuando decidieron participar en el nuevo MCR junto con la fundación KAW y los bancos prestamistas durante el período comprendido entre diciembre de 2012 y marzo de 2014. Esta participación, por lo tanto, no comporta ninguna ventaja a SAS en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
7.3. Conclusión sobre la presencia de ayuda estatal
(98)
En vista de lo anterior, la Comisión concluye que la participación de Dinamarca y Suecia en el nuevo MCR no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(99)
Por último, la Comisión toma nota de que Dinamarca y Suecia aceptaron que la presente Decisión se adoptara y notificara en lengua inglesa.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La financiación de Scandinavian Airlines mediante el nuevo Mecanismo de Crédito Renovable que el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia establecieron en diciembre de 2012 no constituye ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
Los destinatarios de la presente Decisión son el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia.
Hecho en Bruselas, el 9 de julio de 2014.