РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/456 НА КОМИСИЯТА
от 5 септември 2014 година
относно схема за помощ № SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) и SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08), приведена в действие от Република България при замените на горска земя
(нотифицирано под номер C(2014) 6207)
(само текстът на български език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Решение C(2011) 4444 на Комисията от 29 юни 2011 г. (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената(ите) по-горе разпоредба(и) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 17 юли 2008 г. Комисията получи жалба от жалбоподател, пожелал да остане анонимен („първият жалбоподател“), който твърди, че Република България е предоставила помощ при замяната на собственост върху частна срещу държавна горска земя, често следвана от промяна в предназначението на заменената земя от горска земя в земя за застрояване. Първият жалбоподател представи допълнителна информация с писма от 28 август 2008 г., 3 септември 2008 г., 1 октомври 2008 г., 5 декември 2008 г., 18 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 26 януари 2011 г.
(2)
На 27 януари 2009 г. Комисията получи от трета страна допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна. На 14 май 2009 г. беше подадена втора жалба относно тези замени, като този жалбоподател предостави допълнителна информация на 2 юни 2009 г. и 8 юни 2009 г. На 23 март 2010 г. друга трета страна предостави на Комисията информация относно тези замени.
(3)
Българските органи предоставиха на Комисията информация относно оспорваните сделки за замяна с писма от 2 септември 2008 г., 28 октомври 2008 г., 4 януари 2010 г., 23 март 2010 г., 27 март 2010 г., 30 август 2010 г. и 14 февруари 2011 г. По време на срещите, проведени между службите на Комисията и българските органи на 22 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 3 февруари 2011 г., последните предоставиха допълнителна информация относно тези замени.
(4)
С писмо от 29 юни 2011 г. Комисията уведоми Република България, че е решила да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на оспорваните сделки за замяна. Решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване („решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(5)
С писмо, получено на 29 септември 2011 г., българските органи представиха своите мнения относно решението за откриване.
(6)
Комисията получи мнения относно решението за откриване от следните заинтересовани страни: Екобалкани-България ЕООД (3), Вихрен ООД (4), Аква Истейт ООД (5), Елкабел АД (6), Живка Благоева (7), Ви-Ен-Жи Конфорт ООД (8), Явор Хайтов (9), Симеон Стоев Миров (10), Ел Ем Импекс ЕООД (11), Ол сийз пропърти 2 ООД (12), Литекс Комерс АД (13), Форос Дивелъпмънт ЕАД (14), Изгрев 5 ЕООД (15), БОИЛ ООД (16), БГ Ленд Ко ООД (17), Мирта Инженеринг ЕООД (18), Бета Форест ЕООД (19), Коста Геров (20), Мариета Бабева (21), Димитър Терзиев (22), Светослав Михайлов и Елизабет Михайлова (23), и от жалбоподател, който поиска неговата/нейната самоличност да не се разкрива (24).
(7)
С писма от 1 септември 2011 г., 5 октомври 2011 г., 25 ноември 2011 г., 14 декември 2011 г. и 3 април 2012 г. Комисията препрати тези мнения на българските органи, на които беше предоставена възможност да отговорят. Мнението на Република България относно мненията на заинтересованите страни беше получено с писма съответно от 4 ноември 2011 г., 15 декември 2011 г., 12 януари 2012 г. и 25 април 2012 г.
(8)
С писмо от 2 декември 2011 г. и по време на среща със службите на Комисията, проведена на 9 декември 2011 г., българските органи предоставиха допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна.
(9)
С писмо от 9 февруари 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от първия жалбоподател относно някои от представените от него доказателства.
(10)
На 3 април 2012 г. Комисията препрати на българските органи допълнителни мнения от редица трети страни (25). Комисията получи мненията на Република България относно тези мнения на 25 април 2012 г. и 15 май 2012 г.
(11)
На 26 юли 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи. На 17 август 2012 г. българските органи поискаха удължаване на срока за предоставяне на информацията, което беше одобрено от Комисията на 31 август 2012 г. На 19 септември 2012 г. българските органи предоставиха исканата информация.
(12)
На 3 октомври 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от Елкабел АД, една от третите страни, изразили мнения относно решението за откриване. Тези разяснения бяха предоставени на 31 октомври 2012 г.
(13)
С писма от 14 януари 2013 г., 17 май 2013 г., 22 юли 2013 г. и 22 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи, която беше представена съответно на 4 и 5 февруари 2013 г., 25 юни 2013 г. и 5 юли 2013 г., 16 и 23 август 2013 г., както и на 19 ноември 2013 г. и 20 декември 2013 г. Част от информацията, предоставена в последното становище, беше предоставена отново от българските органи по електронна поща на 21 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЗАМЕНИТЕ НА ЗЕМИ
(14)
През 1947 г. всички горски земи в България са станали държавна собственост в резултат на отчуждаването им от държавата. Положението се е запазило такова до 2000 г., когато е започнало реституирането на горска земя на предишните частни собственици.
(15)
Въз основа на изменение на Закона за горите (26), влязло в сила на 22 февруари 2002 г., са станали възможни замените на наскоро приватизирана горска земя срещу държавна горска земя от държавния горски фонд. Това изменение на Закона за горите е било в сила до 27 януари 2009 г. и в него са били определени условията, в съответствие с които са били осъществени тези замени.
(16)
За целите на замените цените на частните и държавните горски земи са били определени въз основа на специализирана наредба, а именно Наредбата за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд (27) („Наредбата за базисните цени“), която е влязла в сила на 18 ноември 2003 г. Българското законодателство не е позволявало на експертите оценители да се отклоняват от цените, определени за горските земи въз основа прилагането на предписанията на Наредбата за базисните цени.
(17)
Въз основа на тази наредба базисната цена на даден горски поземлен парцел се определя като сумата от базисната цена на тази земя и стойността на насаждението (растителните видове на територията на тази земя).
(18)
Стойността на земята се определя въз основа на средната стойност на земята според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията (150 типа месторастения съгласно приложение 1 от Наредбата за базисните цени). Тази стойност тогава се коригира чрез използването на корекционен коефициент, при който се отчита местонахождението на земята по отношение на местната и националната инфраструктура. Този корекционен коефициент (Km), определен в приложение 2 към Наредбата за базисните цени, се определя чрез използване на следната формула:
,
където:
p
=
коефициент за близост до повърхностен път, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
s
=
коефициент за близост до урбанизирана територия, измерен по права линия (от 0,00 до 0,25)
m
=
коефициент за близост до морето, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
g
=
коефициент за близост до град, изразен с цифри и отразяващ разстоянието до определен град (най-късото пътно разстояние между въпросния парцел и града). Градовете са разделени в 6 групи, посочени в таблица 1:
Таблица 1
Група 1:
София (от 0,00 до 0,70)
Група 2:
Русе, Пловдив, Бургас и Варна (от 0,00 до 0,50)
Група 3:
Благоевград, Велико Търново, Враца, Плевен и Стара Загора (от 0,00 до 0,40)
Група 4:
Други областни градове (от 0,00 до 0,35)
Група 5:
Други големи градове (Ботевград, Горна Оряховица, Димитровград, Дупница, Казанлък, Карлово, Лом, Петрич, Самоков, Свищов и Червен бряг (от 0,00 до 0,30)
Група 6:
Други общински центрове (от 0,00 до 0,10)
(19)
Стойността на земята допълнително се коригира с добавянето на увеличение за хектар (добавка), което се определя въз основа на средната цена на земята, наблюдавана в зоната, в която се намира парцелът. Тези добавки са определени в разпоредбите на приложение 3 към Наредбата за базисните цени и са посочени в таблица 2:
Таблица 2
Добавка
(Лева/хектара)
София, национални курорти и вилни зони, прилежащи към тях, земи на разстояние 10 километра от морето
5 000
Населени места от I и II категория
2 000
Населени места от III и IV категория
1 000
Населени места от V и VI категория
500
Населени места от VII и VIII категория
0
(20)
Общата стойност на земята, определена чрез този механизъм, е така наречената базисна стойност на земята.
(21)
Стойността на насаждението (растителните видове, разположени на територията на земята) е стойността на сегашната възраст на насаждението и прогнозираната стойност на неговата турнусна възраст. Стойността на дървесината от горските насаждения при сегашната им възраст (възрастта към момента на оценката) е равна на приходите от продажбата на въпросните видове по средни пазарни цени, като се приспаднат разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването до място за временно съхранение. Счита се, че ако приходите не покриват разходите, дървесината няма никаква стойност.
(22)
Приходите от продажбите се определят като се сортиментира запасът и се класифицират обемите на категориите дървесина. Разходите (лева/кубичен метър) за сеч и първична обработка на дървесината при средна трудност на сечището се определят според дървесния вид и категорията дървесина на територията на земята. Разходите за извозване на дървесината се определят според дървесния вид, категорията дървесина и средното извозно разстояние от въпросния парцел. Транспортните разходи се умножават на всеки километър извозно разстояние по коефициент, при който се отчита трудността на извозния път.
(23)
Средните пазарни цени и разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването на дървесина, следва редовно да се определят и актуализират от Изпълнителната агенция по горите („ИАГ“) (28) въз основа на среднопретеглените стойности, изчислени от статистическите данни, събрани за период от три години (като последната година е с удвоена тежест).
(24)
По този начин, след като към базисната стойност на земята се добави стойността на насаждението, както е определена от оценител, се получава базисната цена на горския поземлен парцел.
(25)
Към тази базисна цена, във връзка със защитата на средообразуващите и рекреационните функции на горската земя се прави корекция по отношение на земята, намираща се в зоните на така наречената „особена защита от урбанизация“, установена със закон в определени райони на България. Съгласно разпоредбите на приложение 19 към Наредбата за базисните цени базисната стойност на горските имоти, намиращи се в такива райони, се умножава с коефициент (К), посочен в таблица 3 (29), а именно:
Таблица 3
Черноморско крайбрежие, първа зона
К = 6
Черноморско крайбрежие, втора зона
К = 5
Курортни зони, курорти и селища с национално значение
К = 4
Гори и земи, простиращи се в зоните от края на пътното платно на републиканските и общинските пътища до ограничителните строителни линии
К = 3
Курортни зони, курорти и селища с местно значение
К = 4
(26)
И накрая, така нареченият „коефициент за пазарен регулатор“ се прилага към базисната цена на земята съгласно приложение 20 към Наредбата за базисните цени. Този коефициент се изразява в лева/м2 и варира от 10 за земи в близост до морето, големи планински курорти и София до 1 за най-малко атрактивни земи.
(27)
Независимо от гореизложеното, ако частната страна е получила чрез сделката за замяна горска земя с по-висока обща административна цена от земята, от която се е отказала, тя е трябвало да плати компенсация на държавата за разликата в цените. Според българските органи по принцип държавата е приемала само замени, в резултат на които тя е получавала земя с по-висока административна стойност. Този принцип обаче се отнася само за случаите, когато общата административна цена на частния парцел е по-висока от административната цена на държавния парцел, за който той е бил заменен, а не за цената му на квадратен метър.
(28)
На 27 януари 2009 г. е влязла в сила забрана на замените на горска земя. По този начин разглежданият период на оспорваните сделки за замяна е от 1 януари 2007 г. - датата на присъединяването на Република България към Съюза, до 27 януари 2009 г., датата на мораториума върху замените („разглежданият период“).
2.2. ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(29)
Жалбоподателите освен това твърдят, че сделките за замяна често са били последвани от промяна в предназначението на земята от горска земя в земя за застрояване и че тази промяна още повече е увеличила несъответствието между пазарната стойност на държавната горска земя, която е била заменена с частния парцел.
(30)
Българските органи обясниха, че процедурата за промяна на предназначението на земята не се урежда от разпоредбите на Закона за горите (като сделките за замяна), а от отделен набор от законодателни актове, наред с другото, от Закона за устройство на територията (ЗУТ) (30). Съгласно това законодателство всеки собственик на горска земя може да поиска промяна на предназначението на своята горска земя в земя за застрояване, като подаде молба до изпълнителния директор на ИАГ, която е била част от Министерството на земеделието и храните (31). След това комисия от (вътрешни и евентуално външни) експерти разглежда молбата и предоставя становище на изпълнителния директор, въз основа на което той взема предварително решение. Ако това решение е положително и потвърждава основателността и законосъобразността на молбата, то се изпраща до всички служби, отговарящи за промяната на предназначението (областния управител, кмета на общината и директора на регионалната дирекция, отговаряща за горите).
(31)
Въз основа на положително предварително решение собственикът подава молба до съответната община за възлагането, изготвянето и одобряването на подробен общ устройствен план. За такъв план е необходима консултация с всички (местни) заинтересовани страни. Ако този план е одобрен от отговорните органи и започне да действа, собственикът на земята подава молба до министъра на земеделието и храните за изключването на тази горска земя от защитения горски фонд. Ако тази молба бъде уважена, се дължи таксова марка, определена от независим оценител в съответствие с разпоредбите на Наредбата за базисните цени.
(32)
След като собственикът на горската земя заплати таксовата марка на отговорните органи, започва процедурата за издаване на административно решение за промяна на предназначението на земята. В зависимост от размера на имота това решение се взема или от министъра на земеделието и храните (ако се отнася до имот с площ по-малко от 10 хектара), или от Министерския съвет.
(33)
На 3 септември 2009 г. бе въведен мораториум върху последващата промяна на предназначението на заменена земя.
2.3. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ ЗА МЕРКИТЕ
(34)
Замените, изчисляването на цените, които да се използват при сделките за замяна, и процедурата за промяна на предназначението на заменената горска земя се уреждат от следните правни текстове:
-
Закон за горите на България
-
Наредба за определяне на базисни цени, цени за земя в изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд
-
Закон за държавната собственост (32)
-
Закон за задълженията и договорите (33)
-
Закон за устройство на територията.
2.4. БЕНЕФИЦИЕРИ
(35)
Потенциалните бенефициери на помощта от сделките за замяна са физически лица, частни дружества и общини, често осъществяващи дейност в сферата на строителството на недвижими имоти и/или туризма, които са заменили притежаваната от тях горска земя срещу държавна горска земя.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(36)
В решението за откриване Комисията изрази съмнения по отношение на това дали сделките за замяна и/или последващата промяна на предназначението на земята не съдържат елементи на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и дали тази помощ би могла да се счете за съвместима с вътрешния пазар.
3.1. НЕРАЗРИВНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ЗАМЕНИТЕ И ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(37)
Първото съмнение, изразено от Комисията, беше свързано с твърдението на жалбоподателите, че в няколко случая замените са били последвани от промяна на предназначението на заменената земя, т.е. от горска земя в земя за застрояване.
(38)
С оглед на цифровите доказателства, представени от българските органи, Комисията отбеляза в решението за откриване, че от 147-те замени, осъществени по време на разглеждания период (2006-2009 г.), 15 са били последвани от промяна на предназначението (10 %). Освен това Комисията отбеляза, че към сделката за замяна и към потенциалните искания за промяна на предназначението се прилагат различни правни разпоредби и че по отношение на двете процедури се прилагат отделни административни процедури. На пръв поглед тези елементи изглежда са в подкрепа на тезата на българските органи, че - като общ принцип - двете стъпки не са неразривно свързани (34).
(39)
Българските органи обаче посочиха, че формулите за определяне на административните цени на горската земя и дължимата таксова марка за промяна на предназначението на земята са определени на такова равнище, че да се гарантира, че цялата цена за замяна на дадена горска земя плюс промяна на предназначението ѝ в голяма степен ще се равнява на пазарната цена на подобна земя, върху която може да се строи. Това би могло да означава, че органите са допускали, че много инвеститори ще се опитат да обединят двете стъпки в една сделка.
(40)
Ето защо Комисията изрази съмнения относно това до каква степен потенциалната промяна на предназначението на съответната горска земя следва да се вземе предвид при определянето на цената на парцела за целите на сделките за замяна, т.е. дали замяната и последващата промяна на предназначението на заменената земя следва да се считат за неразривно свързани.
3.2. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ПРОМЯНА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(41)
Второто съмнение, изразено от Комисията, беше дали промяната на предназначението на заменената земя би била в основата на предоставяне на държавна помощ, доколкото допълнително е увеличила стойността на заменената земя.
(42)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че промяната в предназначението на земята не изглежда prima facie, че е включвала прехвърляне на държавни ресурси. Дължимата таксова марка за тези сделки е била изчислена в съответствие с правните разпоредби, и - доколкото е известно на Комисията - е била платена във всички разглеждани случаи. Поради това, въпреки че засегнатите от промяната на предназначението на земята предприятия вероятно са имали полза от тази промяна, административните решения за привеждане в действие на промяната не биха довели до предоставянето на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Комисията не изрази окончателно становище по този въпрос и прикани заинтересованите страни да изкажат мнение дали операцията е съдържала елементи на държавна помощ.
3.3. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ЗАМЯНАТА НА ГОРСКА ЗЕМЯ
(43)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че цените на горската земя за целите на замените са определени от експерти, като се използват единствено формулите, определени в Наредбата за базисните цени. Поради това Комисията изрази съмнение дали прилагането на тези формули е довело до административна цена, подобна на цените, получени при сделки, сключени между две несвързани частни страни при справедливи пазарни условия. Поради това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно пазарните цени, формирани при изцяло частни продажби (или сделки за замяна) на горска земя, които са били извършени в България през разглеждания период. Комисията освен това прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно разликите между тези цени и административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, а оттам и за потенциалния размер на съответната държавна помощ, съдържаща се в тези сделки. Освен това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно правилата, приложими по отношение на изплатената компенсация при сделките за замяна, в случай на разлика между цените на двата съответни заменени парцела земя. И накрая Комисията прикани Република България да предостави допълнителна информация, за да обоснове твърдението си, че оспорваните замени не засягат търговията в рамките на Съюза.
(44)
В решението за откриване Комисията изложи също предварителното си становище по въпроса как предимството, произтичащо от оспорваните сделки за замяна, следва да бъде определено количествено, ако се установи, че тези замени водят до държавна помощ:
i)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 1-частна собственост и административната цена за парцел 1, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени;
ii)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 2-държавна собственост и административната цена за парцел 2, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Тогава размерът на съответната държавна помощ, съдържаща се в сделките за замяна, ще се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Всяка парична компенсация, получена в резултат на разликата между административните цени на два парцела, които са обект на замяна, платена от една от страните на другата, също ще бъде взета предвид при изчислението на потенциалния елемент на държавна помощ, съдържащ се в сделката.
3.4. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОТЕНЦИАЛНАТА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(45)
При установено наличие на държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на земята и/или в резултат на сделките за замяна, впоследствие Комисията изразява съмнения в решението за откриване дали тази помощ би могла да се счита за съвместима с вътрешния пазар, и по-специално с член 107, параграф 3, буква а) от Договора и разпоредбите на Насоките за национална регионална помощ за периода 2007-2013 г. (35) и/или с член 107, параграф 3, буква в) от Договора и разпоредбите на Насоките на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. („Насоките за горския сектор“) (36).
(46)
Поради това Комисията поиска от Република България и заинтересованите страни да представят своите коментари относно съвместимостта на оспорваните мерки.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЯ НА ПЪРВИЯ ЖАЛБОПОДАТЕЛ ВЪВ ВРЪЗКА СЪС СЪМНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ КОМИСИЯТА В РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(47)
Първият жалбоподател твърди, че оспорваните замени представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(48)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, първият жалбоподател твърди, че промяната в предназначението на земята и сделките за замяна следва да се считат за неразривно свързани. Първо, жалбоподателят твърди, че много от бенефициерите на помощта при замените упражняват дейност в секторите на строителството и туризма, а не в горския сектор. Второ, според първия жалбоподател, тъй като мораториумът е влязъл в сила през 2009 г., заменените горски земи практически не са използвани за търговски цели. Трето, към момента на извършване на сделките за замяна много от бенефициерите на помощта обявили и рекламирали своите проекти за развитие на заменените горски земи като ски или морски курорти и дори започнали разговори със съответните местни органи, за да се уверят, че предназначението на земята действително ще бъде променено. Четвърто, жалбоподателят твърди, че една и съща държавна агенция („ДАГ“) често е отговаряла за осъществяването на сделката за замяна и за изключване на заменената земя от горския фонд (ДАГ и компетентният регулатор) (37), като по този начин се е проправял пътят за нейното търговско развитие.
(49)
Поради това първият жалбоподател счита, че една потенциална промяна в класификацията на предназначението на земята и съответното увеличение на цената следва да бъдат взети под внимание при определянето в количествено изражение на общия размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна. Следователно според жалбоподателя при определяне на помощта в количествено изражение следва да се направи сравнение с парцелите подлежаща на застрояване земя, за да се отрази точно пазарната цена на заменената земя.
(50)
Жалбоподателят също така заявява, че предвид привлекателността на районите, в които са се намирали държавните горски парцели, би било по-разумно органите първо да предприемат действия за увеличаване на стойността на парцелите (т.е. да променят предназначението им, за да стане възможно тяхното застрояване) и едва след това да се разпореждат с парцелите. Според жалбоподателя в нито един от случаите, в които е отправено искане за замяна, ДАГ не е предприела действия за промяна на предназначението на тази земя преди замяната. Това според жалбоподателя показва ясно, че е било налице намерение купувачът на държавната горска земя да бъде облагодетелстван. Световната банка също критикува тази практика в Доклад относно българската политика за управление на горите от 2009 г., в който се отбелязва, че по този начин държавата понася загуби (38).
(51)
Що се отнася до второто изразено от Комисията съмнение относно това дали е била предоставена държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на заменената земя, първият жалбоподател твърди, че макар купувачът на земята впоследствие да е платил таксова марка за решението за промяна на предназначението на земята и тази сума да следва да се приспадне при определянето в количествено изражение на размера на държавната помощ, получена в резултат на замяната, тази такса не отразява действителното увеличение на стойността на парцела в резултат от тази промяна. Освен това жалбоподателят твърди, че в случаите, в които замените са били осъществени преди присъединяването на България към Съюза, но промяната на предназначението на земята е станала след присъединяването, неправомерната държавна помощ, предоставена на купувача на земята, следва да бъде разликата между пазарната стойност на съответния парцел към момента на замяната (преди присъединяването) и пазарната стойност на парцела след промяната в предназначението на земята (след присъединяването).
(52)
Що се отнася до третото изразено от Комисията съмнение относно наличието на държавна помощ в резултат на замените, жалбоподателят твърди, че предвидените в Наредбата за базисните цени формули не отразяват пазарната стойност на заменената земя. Жалбоподателят оспорва също и независимостта на оценителите, тъй като по негово мнение купувачът на земята е свободен да избере пристрастен оценител, което би довело до значително занижаване на цените.
(53)
Жалбоподателят предоставя и допълнителна информация за пазарните цени на заменените горски парцели или на много подобни горски парцели, която - според него - разкрива значителни несъответствия с определените по административен ред цени за парцелите. Поради ограниченото време жалбоподателят е проучил цените само на девет от заменените парцели. За това са използвани банкови оценки на земята, както и информация от регистъра на държавните имоти в България, които съдържат действителни цени, при които са били сключени сделки за подобни парцели. Установените несъответствия в цените варираха от занижаване на цените (при използване на определената по административен ред цена) с 50-65 % до случаи, при които горската земя - според твърденията - е придобита при цена в размер на 1-2 % от пазарната ѝ стойност.
(54)
И накрая, жалбоподателят твърди, че фактът, че е образувано наказателно производство срещу бившия ръководител на ИАГ по обвинение за сключване на замени в ущърб на държавата, е доказателство, че самите български органи считат, че горската земя е била предоставена на определени частни лица на цена много под пазарната стойност.
(55)
Във връзка с въпроса дали замените нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, жалбоподателят твърди, че доколкото му е известно, никой от бенефициерите на помощта при замените не упражнява горски дейности като основна търговска дейност. Вместо това той твърди, че почти всички бенефициери на помощта са имали минали или бъдещи бизнес планове за икономическа дейност или инвестиции в някой от следните сектори: сделки с недвижими имоти, строителство и/или туризъм. Според жалбоподателя туризмът по определение засяга целия вътрешен пазар, така че дори само няколко случая на избирателна помощ водят до нарушения в сектора. Жалбоподателят добавя също, че с оглед на броя и мащаба на замените чуждестранните конкуренти фактически са изправени пред пречки за навлизането си на българския пазар. Въпреки че няколко големи инвеститори от Съюза (напр. Lindner, ECE) са работели по проекти за градско строителство в България (бизнес центрове и големи универсални магазини), твърди се, че практически всички мащабни инвестиции в морски, ски и голф курорти са били осъществени от контролирани от български лица дружества.
4.2. МНЕНИЯ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ НА СДЕЛКИТЕ ЗА ЗАМЯНА И НА ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от множество трети страни, повече от които са били частни лица по сделките за замяна („бенефициерите на помощта“). Комисията отбелязва, че редица бенефициери на помощта (39) са представили само кратко изявление, че сделките за замяна, по които те са страна, не са включвали държавна помощ. Други бенефициери предоставиха по-подробно изложение във връзка със съмненията, изразени от Комисията в решението за откриване, които ще бъдат разгледани в следващите раздели.
4.2.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(57)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, относно наличието на неразривна връзка между замените и промяната на предназначението на земята, по-голямата част от бенефициерите на помощта (40), които отговориха на решението за откриване, твърдят, че не съществува такава връзка. Замяната и последващата промяна в предназначението на заменената земя се регламентирали от две отделни процедури, всяка от които е от компетентността на два различни държавни органа, които функционират независимо един от друг. За замените са компетентни министърът на земеделието и храните или Министерският съвет - в зависимост от големината на парцела, който ще се заменя, и ИАГ, докато за промяната на предназначението на земята компетентни са местните органи - кметовете на общините или общинският съвет, министърът на регионалното развитие и благоустройството или областният управител за обекти, намиращи се в неговата област - и за нея е необходимо да бъде одобрен подробен или общ план за устройство на територията.
(58)
Един бенефициер (41) освен това добавя, че няма автоматична връзка между промяната в предназначението на земята и увеличението на нейната стойност. Според него решението за промяна в предназначението на земята се основава на оценка на необходимостта от нея, която има по-широк обхват и често не се съобразява с частните интереси на собствениците, и поради това не се основава на търговските интереси на страните по сделката за замяна. Друг бенефициер (42) отбелязва, че статистическата информация, предоставена от българските органи, потвърждава липсата на неразривна връзка. И накрая, други бенефициери (43) считат въпроса за това дали съществува връзка за неуместен, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна в предназначението на земята.
(59)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна на предназначението на заменената земя би трябвало да бъде взето предвид при определянето на цената на тази земя, по-голямата част от бенефициерите по различни причини твърдят, че не би трябвало да е така. Редица бенефициери (44) твърдят, че би било неоснователно да се взема под внимание хипотетичната възможност за промяна в предназначението на заменената земя, тъй като такава промяна може никога да не бъде поискана или може да бъде отхвърлена поради неспазване на съответните административни изисквания. Стратегическото местоположение на заменената горска земя, за което се твърди, че увеличава нейната стойност, следва да е без значение, ако предназначението на земята не е било променено и ако придобитата земя може да се използва само за целта, предвидена по закон. Поради това един бенефициер (45) твърди, че следва да се взема предвид конкретното договаряне, постигнато между страните по замяната към датата на оценката. За обективното и справедливото изчисляване на пазарната стойност следва да се вземат предвид също и общите планове за устройство на територията (позволяващи застрояване или не) в сила към датата на изготвяне на оценката на заменената горска земя. Ето защо трябва да бъде установен набор от еднакви критерии, които да позволят разграничение между хипотетичната възможност и действителното намерение на страните по замяната да предприемат впоследствие промяна в предназначението на земята.
(60)
Освен това много бенефициери отбелязват, че за изключването на земя от защитения горски фонд е необходимо да бъде платена такса за промяна на предназначението ѝ, която се равнява на цената на квадратен метър подлежаща на застрояване земя във въпросния район. Ето защо тези бенефициери твърдят, че те не получават икономическа полза от промяната, тъй като ако придобитата земя бъде продадена, използвана като обезпечение или застроена, нейната стойност би била същата като стойността на земята за застрояване. Подобен довод беше изложен също така и от Мирта Инженеринг и Бета Форест, които отбелязват, че промяната в предназначението на земята също така включва и други разноски, по-специално таксова марка и местен данък, както и разходи за проектиране, които допълнително увеличават стойността на имота. Всъщност г-н Михайлов и г-жа Михайлова твърдят, че в техния случай промяната в предназначението на земята е зависела от плащането на държавните такси, определени в член 17 от Закона за горите и Наредбата за прилагане на Закона за горите.
(61)
И накрая, някои бенефициери (46) считат, че въпросът не е от значение, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна на предназначението на земята. В своето становище МИКС отбеляза, че в договорите си за замяна българската държава е предвидила, че не се позволява промяна на предназначението на земята.
4.2.2. Държавна помощ при замяната на горска земя
(62)
Що се отнася до изразените от Комисията съмнения относно това дали административните цени на сделките за замяна са довели до конкретна пазарна цена, бенефициерите (47) изложиха няколко сходни довода защо това е точно така по отношение на техните собствени сделки за замяна.
(63)
Първо, един от бенефициерите (48) твърди, че при определянето на административните цени в Наредбата за базисните цени се вземат предвид такива обективни критерии като местоположението на земята, важността на районите, както и типа и важността на растителните видове, намиращи се върху тази земя, докато други двама бенефициери (49) твърдят, че административната цена на заменените земи се основава на критерии, които са идентични с тези, използвани за замени на частна горска земя, осъществени от частни инвеститори и включващи земя, намираща се в близост до обекти на местната или националната инфраструктура, която е подобна на земята от оспорваните сделки за замяна по отношение на растителни видове, месторазположение в райони под специална защита от урбанизация и т.н. Аналогично други бенефициери (50) твърдят, че оценките, произтичащи от Наредбата за базисните цени, водят до административни цени, които са сходни със или в много случаи по-високи от пазарните цени за горска земя в България поради липсата на национален пазар за този тип земя и поради факта, че няколкото частни сделки са били сключени на ниски цени. Следователно замените са били осъществени при преобладаващите на пазара икономически условия.
(64)
Второ, редица бенефициери (51) твърдят, че са извършили оценки на заменените парцели, които са довели до административни цени, които са сходни с (52), а в много случаи дори и по-високи от (53) пазарните цени за горска земя в България.
(65)
Трето, като причина защо административните цени трябва да се считат за близки до пазарните цени някои бенефициери (54) изтъкват липсата на изцяло частни замени или сделки за продажби в районите, където са осъществени предприетите от тези бенефициери замени.
(66)
И накрая, няколко бенефициери (55) твърдят, че доколкото упражнявайки своите правомощия да действа по собствено усмотрение, министърът на земеделието и храните има право да откаже да извърши замяната, ако не е в интерес на държавата да придобие частната горска земя, и доколкото условията на споразумението за замяна трябва да бъдат одобрени и от двете страни (публична и частна), сделките за замяна трябва да се считат за търговски сделки, в чийто контекст държавата се държи като оператор в условията на пазарна икономика („ОУПИ“).
(67)
Що се отнася до потенциалния размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна (т.е. разликата между административните и пазарните цени за горската земя), по-голямата част от бенефициерите (56) отговориха, че в случаите, в които частната земя е с по-висока стойност от държавната земя, българските органи не са покрили разликата в цените. Друг бенефициер (57) заяви, че разликата в пазарните цени на заменените частни и държавни гори, разположени в едни и същ или в съседни райони, облагодетелства правителството, тъй като административните цени са по-високи отколкото пазарните цени, свободно договорени между частните собственици на гори в съответните райони.
(68)
Що се отнася до другите условия за констатиране на наличието на държавна помощ, няколко бенефициери (58) оспориха, че те са били спазени. Така някои бенефициери (59) твърдят, че те са физически лица, за които българският Закон за държавните помощи и член 107 от Договора не се прилагат. Във връзка с държавните ресурси тези бенефициери отбелязват, че правителството е придобило земята чрез неправомерно отчуждаване без съответстващо обезщетение, така че не може да се счита, че държавата разполага с тези ресурси. Във връзка с избирателността тези бенефициери твърдят, че Законът за горите се прилага за всички (erga omnes) и поради това не води до дискриминация.
(69)
Друг бенефициер (60) също счита, че условията на член 107 от Договора не са били изпълнени по отношение на сделките за замяна, но поради малко по-различни причини. Първо, нямало прехвърляне на държавни ресурси, доколкото замяната била „сделка за двойна продажба“, осъществена след като е направена оценка от независим оценител на имота въз основа на предвидените в закона обективни критерии за изчисление на цената. Не било предоставено предимство, нито страните по замените били поставени в по-благоприятно положение в сравнение с техните конкуренти, тъй като всеки собственик на горска земя можел да поиска замяна на своята частна земя срещу горска земя държавна собственост. Подобен довод е изложен и от друг бенефициер (61), който счита, че схемата за замяна е обща мярка, достъп до която имат всички собственици на горска земя.
(70)
Що се отнася до наличието на икономическо предимство, по-голямата част от бенефициерите (62) оспориха, че са получили такова предимство от сделките, тъй като според тях административната цена на заменената земя е била равна на или по-висока от пазарната ѝ цена.
(71)
И накрая, що се отнася до въпроса дали сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, по-голямата част от бенефициерите (63) отговориха, че не упражняват дейност в секторите недвижими имоти и туризъм и/или не са предприели никакви стъпки за получаването на лиценз за туроператор. Освен това те потвърдиха, че не са ползвали придобитата чрез замяната земя за производството на дървен материал след нейното придобиване, нито са продавали дървен материал в България или в други държави членки. Поради това те заявяват, че не може да се твърди, че съществува реално или потенциално влияние върху търговията в рамките на Общността. Друг бенефициер (64) добави, че замените не водят до повишаване на производителността на национално равнище, ограничавайки по този начин наличните възможности за предприятията от други държави членки да внасят продукти на местния пазар.
(72)
Други бенефициери (65) заявиха, че тъй като замените не включват прехвърляне на държавни ресурси и не им предоставят икономическо предимство, не може да се счита, че те са нарушили равновесието на пазара и икономическите условия, при които предприятията упражняват дейност, т.е. необходимостта от придобиване на материални активи за първоначална инвестиция. По тази причина предприятия от други държави членки могат да навлизат и извършват дейност на същия пазар при справедливи условия, така че не може да се твърди, че търговията между държавите членки е била засегната от оспорваните замени.
(73)
И накрая, един бенефициер (66) обясни, че горската земя, която е придобил от държавата, не е подходяща за залесяване. Освен това той счита, че неговият имот е бил по-добър от този, който е получил от държавата, и че сделката не включва държавна помощ. Накрая той посочи, че придобитата земя се използва за отглеждане на пчели с подвижни кошери, като през лятото земята се използва за пасище.
4.2.3. Съвместимост на потенциалната помощ
(74)
Въпреки че Комисията поиска от заинтересованите страни да предоставят всички доказателства, с които разполагат и които биха ѝ позволили да провери съвместимостта на оспорваните сделки за замяна с вътрешния пазар, никой от бенефициерите не направи това.
5. МНЕНИЕ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
5.1. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(75)
Българските органи твърдят, че оспорваните сделки за замяна не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(76)
По повод на предполагаемата неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената горска земя българските органи отбелязаха, че в член 15, буква б) от Закона за горите е предвидена възможността да се кандидатства за промяна в предназначението на горската земя, независимо от начина на придобиване на земята - било то чрез замяна, сделка за продажба и/или по друг начин. Такава теоретична възможност обаче не следва да се разбира като твърдо предварително съгласие между органите и частната страна по замяната за последваща промяна в предназначението на земята.
(77)
Българските органи са предоставили доказателства, че във връзка със 132-те замени, които са били осъществени през периода 2007-2009 г., са били подадени 24 искания за промяна в предназначението на заменената горска земя, от които само в 15 случая (т.е. 11,4 % от всички замени) е било прието положително административно решение, допускащо исканата промяна.
(78)
Българските органи също така отбелязват и различните цели, преследвани от сделките за замяна и от промяната в предназначението на земята. Докато със замените се цели да се постигне консолидиране и съхранение на българските гори с оглед гарантиране на тяхното устойчиво развитие и възпроизводство в полза на цялото общество, промяната в предназначението на земята е свързана с постигането на целите, предвидени в Закона за устройство на територията, който установява правилата за включване на земя в границите на агломерации, в които застрояването е разрешено в съответствие с обществените потребности и интереси, свързани с устойчивото развитие и създаването на подходящи условия за живот, работа и развлечение на гражданите. Освен това, докато сделките за замяна зависят от решенията, вземани от министъра на земеделието и храните, промените в предназначението на земята зависят от одобрението на плановете за устройство на територията от различни компетентни органи, а именно от министъра на регионалното развитие и благоустройството, областния управител или общинските съвети. И накрая, предвид факта, че правото да се поиска промяна в предназначението на земята не произтича непосредствено от Закона за горите, а изисква спазването на условия, предвидени в други закони, българските органи считат, че хипотетичната възможност за промяна в предназначението на земята не означава, че тази промяна е неразривно свързана със сделките за замяна.
(79)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна в предназначението на заменената земя трябва да се вземе предвид при определяне цената на тази земя, българските органи повториха позицията си, че няма пряка връзка между цената, по която е оценена замяната, и последващата промяна в предназначението на земята. Органите са предоставили подробно описание на процедурата, която трябва да се следва, за да се определят съответно цените за замяната (предишни член 20, параграф 5 и член 21 от Наредбата за базисните цени) и дължимите такси за промяната на предназначението на земята. Тези органи също така отбелязват, че частните собственици могат да поискат промяна в предназначението на горската земя независимо от това как са получили земята, така че всеки един инвеститор би получил същите предимства независимо от това дали е придобил гората от държавата или чрез сделка между несвързани лица, сключена при справедливи пазарни условия с частна страна, така че таксите, дължими за промяна в предназначението на земята, следва да се считат за неизбирателни спрямо бенефициерите.
(80)
Що се отнася до съмненията на Комисията дали методиката за изчисление на административните цени отразява правилно пазарните цени, българските органи отбелязват на първо място, че административните цени се определят при съблюдаване на разпоредбите на Наредбата за базисните цени и че при изготвянето на тази наредба са били взети за пример практики за определяне на административните цени за горски земи в други държави членки, най-вече в Германия. Освен това оценките на частните и държавните гори са извършени от независими експерти въз основа на единен набор от критерии.
(81)
Второ, българските органи предоставиха данни за всички сделки (67) за покупко-продажба на частни гори, осъществени през периода 2007-2009 г. (68). В информацията, предоставена по отношение на средните цени на имоти частна собственост (т.е. „пазарните цени“), се съдържа резюме на надеждни пазарни доказателства в съответствие с изискването, предвидено в точка 34 от Допълнителните разпоредби към Наредбата за базисните цени. Когато няма налична информация за сделките, сключени в същите райони, са предоставени данни за такива, които са осъществени в близки райони и са включвали гори, сходни като местоположение и растителни видове. Според българските органи въз основа на тези данни може да се докаже, че в повечето случаи административната цена, използвана за оспорваните сделки за замяна, е била като цяло по-висока от пазарните цени, получени при сделки, сключени между несвързани лица при справедливи пазарни условия (69). Във връзка с това българските органи поставят под въпрос представеното от жалбоподателя доказателство. От една страна, цитираните от жалбоподателите цени са били именно цените, по които земята е била предложена за продажба, а не непременно реално получените цени, или цени на парцели земя с вече променено предназначение и заплатена таксова марка. От друга страна, цитираната от жалбоподателя пазарна цена невинаги е надеждна, тъй като в много случаи тя е получена само в резултат на една-единствена частна сделка.
(82)
Трето, българските органи отново посочиха, че правителството не е покрило разликата до по-високата административна обща стойност на придобитата частна горска земя и че сделките за замяна са били осъществявани само ако полученият при замяната парцел горска земя частна собственост е бил със стойност, по-висока или равна на стойността на държавния парцел, за който той е бил заменен. Освен това частната страна е трябвало да плати административни разходи в размер на 2 % от стойността на имота.
(83)
И накрая, българските органи посочват, че след първоначалното ѝ приемане Наредбата за базисните цени е била изменяна три пъти - съответно през 2004 г., 2005 г. и 2007 г. Особено внимание заслужава изменението на Наредбата през 2005 г. с оглед на напредналия етап на реституцията на отчуждени гори и горски земи, доколкото това е означавало, че на пазара вече са се предлагали и търсели частни гори. Това изменение по същество е целяло да промени методиката за оценка на земята. Освен това коефициентите, отнасящи се до защитени от урбанизация райони, също са били увеличени и са били въведени няколко нови категории, определящи добавките към цените на земята в зависимост от категорията на населеното място.
(84)
Нещо повече, след присъединяването на България към Съюза на 1 януари 2007 г. коефициентите в Наредбата са били актуализирани изцяло, включително и онези, имащи отношение към защитените от урбанизация райони, както и така наречените коефициенти за „пазарен регулатор“, които зависят от категорията на земята. Освен това член 20, параграф 5 от Наредбата за базисните цени е бил изменен, като цената за замяната на държавна земя е била увеличена с 50 % от стойността на коефициента за „пазарен регулатор“. Също така е била въведена добавка към стойността на земята според различните категории населени места.
(85)
Според българските органи тези изменения на Наредбата за базисните цени показват, че въпреки липсата на добре развит национален пазар за горски земи и с оглед на предстоящото присъединяване на България към Съюза органите са се опитали да актуализират механизма за оценка, определен в Наредбата, като гарантират, че той е основан на надеждни пазарни доказателства. Следователно към датата на присъединяването на България към Съюза изчислените административни цени въз основа на Наредбата за базисните цени не са били по-ниски от пазарните цени за тези парцели.
(86)
По отношение на съмнението на Комисията относно потенциала на сделките за замяна да нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, българските органи на първо място изтъкват, че от частните страни, участвали в оспорваните сделки за замяна, 81 от тях представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Останалите 51 частни страни са били физически лица, които не извършват търговия на стоки или услуги. В този контекст България подчертава, че нито Държавната агенция по горите, нито нейният правоприемник Изпълнителната агенция по горите е получавала молби за добив на дървен материал или износ от физическите лица, които са осъществявали замени през разглеждания период.
(87)
Второ, българските органи твърдят, че сделките за замяна не могат да засегнат търговията в рамките на Съюза, тъй като подпомогнатите дружества се занимават с дейности, които не включват вноса или износа на продукти или услуги. Българските органи допълниха вече предоставената информация относно обема на добития и изнесен за Съюза дървен материал през разглеждания период и представиха документ, показващ че нито една от частните страни, придобили държавна горска земя чрез оспорваните сделки за замяна, не е добивала, продавала на националния пазар или изнасяла дървен материал от Република България.
(88)
Трето, българските органи заявяват, че секторът на туризма (напр. извършването на дейност като туроператор, туристическа агенция, собственик на хотел и доставчик на допълнителни туристически услуги) се урежда от правилата, предвидени в българския Закон за туризма. Този закон изисква административна регистрация на операторите в публичен регистър, воден от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма. Лицата, занимаващи се с хотелиерство, също подлежат на регистрация в специален регистър съгласно член 58 от Закона за туризма. Поради тази причина само дружествата, вписани в съответните публични регистри, водени от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, могат да се считат за предприятия, осъществяващи дейност в сектора на туризма. Проверка в съответните регистри показа, че само едно от дружествата, придобили държавна горска земя в резултат на оспорваните сделки за замяна - Капси Турс ООД - е регистрирано като туроператор по смисъла на Закона за туризма.
(89)
Четвърто, българските органи обясниха, че извършването на стопанска дейност като строително дружество в България също е предмет на изискване за регистрация в Централния професионален регистър на строителя, воден от Камарата на строителите в България, в съответствие със специален закон, и по-специално Закона за Камарата на строителите (70). Българските органи изтъкват, че само три от предприятията, които са осъществили замени с правителството, са били регистрирани като строителни дружества и биха могли по някакъв начин да участват в строителни работи съгласно закона.
(90)
Следователно българските органи твърдяха, че повечето предприятия, които потенциално са имали полза от оспорваните сделки за замяна, не са извършвали дейност в секторите на строителството и туризма. Следователно според тях не може да се каже, че конкуренцията на съответните пазари, с изключение на сектора на горското стопанство, е била нарушена от тези сделки.
5.2. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
(91)
Българските органи са съгласни с жалбоподателя, че няма наличие на държавна помощ при замените на горски земи между държавата и общините. За разлика от това, според тях твърдението на жалбоподателя, че повечето бенефициери осъществяват дейност в сферата на строителството или туризма, е невярно поради обяснените в предишния раздел причини.
(92)
Българските органи също така не са съгласни с начина, по който жалбоподателят определя пазарните цени на горите, като сравнява цените на горската земя през различни години (напр. няколко години преди замяната на горите), и оспорват твърдението на жалбоподателя, че в някои случаи собствениците на заменени горски земи са предоставили тези земи като обезпечение, за да получат заеми, тъй като това не би отговаряло на разпоредбите на българското законодателство и на цитирания от жалбоподателя Закон за държавната собственост. Предоставените от жалбоподателя данни съдържат значителни грешки и не съответстват на информацията в наличните имотни регистри и документацията за замените. Предоставените от жалбоподателя данни биха били неверни и по отношение на горската земя държавна собственост, която е била придобита чрез замените и впоследствие е била предоставена като обезпечение по заеми. Във всеки случай българските органи обясниха, че в България банките изискват освен недвижими имоти и други ликвидни активи като обезпечение, за да се гарантира погасяването на дълга. Следователно според тези органи би било неправилно размерът на предоставения заем да бъде разделен на квадратурата на земята, служеща за обезпечение за ипотеката, за да се определи цената на квадратен метър. Органите също така представят становище на Първа инвестиционна банка относно механизмите за предоставяне на заеми и методите на оценяване на гори и горски имоти, предложени от заемополучателите като обезпечение.
(93)
Българските органи не са съгласни и с твърдението на жалбоподателя, че общинските органи не са имали друг избор освен да приемат подробни планове за устройство на територията за земята, чието предназначение е било променено. Според тези органи всяка промяна в предназначението на земята е основана на законоустановени подробни планове за устройство на територията, които са били подложени на публично обсъждане и са изменили съществуващите общи планове за устройство на територията за населените райони. Тези административни процедури не се извършват по преценка на министъра на земеделието и храните, който издава индивидуални административни разпореждания за промяна на зонирането на земята на страните, искащи такава промяна, едва след като съответният подробен план за устройство на територията влезе в сила.
(94)
Освен това органите отхвърлят твърдението, че много от участващите в замените страни са възнамерявали да променят предназначението на придобития горски парцел. Съгласно българския Закон за горите такова намерение за промяна може да бъде осъществено само чрез подаване на молба по процедурата, посочена в член 14в от Закона за горите (отменен). Всяко друго намерение, изразено в публикация в средствата за масово осведомяване или по начин, различен от предвидената в закона процедура, би било неуместно и произволно.
(95)
Органите също така не са съгласни с твърдението на жалбоподателя, че административният начин за определяне на цените на горската земя не отразява динамичното развитие на икономиката. Органите считат, че начинът на определяне на цените чрез използване на Наредбата за базисните цени е подходящ. Не е вярно и това, че наредбата не е била актуализирана, тъй като през 2007 г. са въведени нови коефициенти, така че да не се предоставя икономическо предимство на икономическите оператори чрез вече осъществените замени.
(96)
Органите отхвърлят довода на жалбоподателя, че оценителите са пристрастни. Според органите тези оценители са съдебни експерти, чиято почтеност не може да се поставя под съмнение. Освен това, ако бяха оценили горската земя благоприятно по отношение на частната страна и по начин, който не отговаря на условията от Наредбата за базисните цени, такава оценка не би била приета от органите за целите на замяната.
(97)
Във връзка с твърдението на жалбоподателя, че официалните статистически данни за стойностите/цените на сделките, предоставени от органите, са неверни, органите заявяват, че избягването на данъчно облагане чрез укриване на действителната цена, при която е осъществена дадена сделка, представлява престъпление по българския Наказателен кодекс.
(98)
И накрая, българските органи отхвърлят твърдението на жалбоподателя, че обвинителният акт срещу бившия ръководител на ИАГ представлява доказателство за наличие на държавна помощ, свързана със замените. Според тези органи производствата срещу длъжностни лица, които са участвали в процедурите за замяна на горска земя държавна собственост, не са от значение за оценяването на наличието на помощ при оспорваните сделки.
5.3. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
5.3.1. Мнение на България от 29 септември 2011 г.
(99)
С писмо от 29 септември 2011 г. българските органи отговориха на становището, изразено от Ол Сийз относно решението за откриване.
(100)
Дружеството Ол Сийз е заменило общо 157,4 хектара горски парцели частна собственост в общините Тетевен и Габрово за приблизително 57,9 хектара горски парцели държавна собственост в община Балчик (71). В тази връзка Ол Сийз също така е платило на българската държава 138 781 лева административни разходи.
(101)
Административната цена на горските парцели държавна собственост е била оценена на 11,99 лева/м2. Според информацията, с която разполагат българските органи, през разглеждания период средната пазарна цена (която е цената, договорена между частни страни, купуващи и продаващи горски парцели на търговска основа в един и същ или съседен район на територията на една и съща община) е била 4,16 лева/м2. Следователно замяната между Ол Сийз и Република България е била осъществена срещу заплащане и не е довела до икономическо предимство по смисъла на член 107 от Договора.
(102)
Българските органи отбелязват още, че Ол Сийз е подало молба за промяна на предназначението на горския парцел в съответствие с член 14 от Закона за горите и че Министерският съвет на България е одобрил молбата в съответствие с член 14г, алинея втора от Закона за горите (72). Доколкото е известно на българските органи, това решение не е влязло в сила. Българските органи са съгласни със становището на Ол Сийз, че държавата не е оказала пряко влияние върху промените в предназначението на въпросната земя (за която не е имало план за земеползване) и че поради това промяната на собствеността в резултат на замяната не може да бъде израз на общо намерение от страна на участниците в замяната да осъществят промяна в нейното предназначение. Според българските органи определящият фактор при оценката на замените трябва да бъде дали балансовата стойност на разменяните активи е еквивалентна. Именно това е базата, въз основа на която българското правителство е извършвало тези сделки. Друга причина, поради която няма наличие на държавна помощ при промяната в предназначението на земята след замяната, е фактът, че административните такси са еднакви за всички кандидати.
(103)
Българските органи освен това отбелязват, че Ол Сийз нито е добивало дървен материал в парцелите, които е получило в резултат на замяната, нито е търгувало в рамките на Съюза с дървен материал от тези парцели. Освен това Ол Сийз не предлага туристически услуги, както се посочва в Закона за туризма, нито е строително дружество по смисъла на Закона за камарата на строителите.
5.3.2. Мнение на България от 4 ноември 2011 г.
(104)
С писмо от 4 ноември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: Елкабел АД, Ел Ем Импекс ЕООД, Форос Дивелъпмънт ЕАД и Симеон Стоев Миров.
(105)
Що се отнася до сделките за замяна, осъществени с Елкабел, Ел Ем Импекс и Форос Дивелъпмънт, българските органи заявиха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, нито едно от трите дружества не е поискало промяна в предназначението на придобитата горска земя.
(106)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определи пазарната цена на заменените парцели или дали е било предоставено икономическо предимство.
(107)
Българските органи освен това отбелязват, че нито Елкабел, нито Ел Ем Импекс са износители на дървен материал и не са регистрирани като строителни или туристически дружества съгласно българското законодателство.
(108)
Що се отнася до Симеон Стоев Миров, физическо лице, който е заменил 5,6 декара частна горска земя в Ракитово, оценена на 3 436 лева, за 5 декара горска земя държавна собственост в Бургас (село Крайморие), оценена на 1 308 лева, българските органи считат, че тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(109)
По тези причини българските органи заявяват, че според тях осъществените с горепосочените частни страни замени не представляват държавна помощ.
5.3.3. Мнение на България от 16 декември 2011 г.
(110)
С писмо от 16 декември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт ООД, Изгрев 5 ЕООД, Екобалкани-България ЕООД, Вихрен ЕООД, Литекс Комерс АД и Живка Благоева.
(111)
Що се отнася до сделките за замяна, сключени с ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Изгрев 5, Екобалкани, Вихрен и Литекс Комерс, българските органи обясниха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Екобалкани и Литекс Комерс не са поискали промяна в предназначението на придобитата от тях държавна горска земя.
(112)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определени пазарната цена на съответните парцели и не може със сигурност да се установи дали на горепосочените частни страни е било предоставено икономическо предимство. В случая с Изгрев 5 административната цена на заменената горска земя държавна собственост е била малко по-висока от пазарната цена, получена при подобни частни сделки, така че според българските органи не е било предоставено предимство. Същата обосновка била относима и към сделката с Литекс Комерс, при която - според българските органи - административните цени са били четири пъти по-високи от пазарните цени за държавната горска земя.
(113)
И накрая, българските органи отбелязват, че нито една от горепосочените частни страни не е износител на дървен материал и не е регистрирана като строително или туристическо дружество съгласно българското законодателство, така че сключените с тях сделки за замяна не засягат търговията между държавите членки.
(114)
Що се отнася до сделката за замяна с Живка Благоева, физическо лице, тя е довела до замяна на 1,9036 хектара частна горска земя в община Тетевен, оценена на 16 091 лева, за 0,3001 хектара горска земя държавна собственост в района на Предела, община Разлог, оценена на 24 216 лева. Българската държава не е покрила разликата в цените, всички административни разходи и местни данъци са били платени от Живка Благоева и новият собственик не е поискал промяна в предназначението на заменената земя. Според българските органи тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(115)
Съответно българските органи считат, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, сключени с горепосочените частни страни.
5.3.4. Мнение на България от 25 април 2012 г.
(116)
С писмо от 25 април 2012 г. българските органи представиха становището си относно мненията на следните трети страни: Аква Истейт, Бета Форест, Коста Геров, Димитър Иванов Терзиев, Явор Илиев Хайтов, Валентина Ангелова Хайтова, Георги Александров Бабев, Мариета Тихомирова Дамянова, Елизабет Петкова Михайлова, Светослав Петков Михайлов, БГ Ленд Ко, Мирта Инженеринг, Микс-ПС ООД и БОИЛ ООД.
(117)
Българските органи подкрепят мненията, представени от тези физически лица и дружества, които са били страни по сделки за замяна, сключени през разглеждания период, а именно че замените не включват наличието на държавна помощ, а вместо това представляват сделки, извършени при благоприятни за държавата условия и по цени, които не са по-ниски от пазарните цени за подобни недвижими имоти. Освен това българските органи подкрепят становището на горепосочените частни страни, че сделките за замяна са били извършени в съответствие с действащото българско национално законодателство - Наредбата за базисните цени и Закона за горите. И накрая, следва да се счита, че някои от тези сделки попадат в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
5.4. ОТГОВОРИ НА БЪЛГАРИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТПРАВЕНИТЕ ОТ КОМИСИЯТА ИСКАНИЯ ЗА ИНФОРМАЦИЯ, ИЗПРАТЕНИ ПО ВРЕМЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(118)
На по-късен етап, в отговор на искания за информация, българските органи предоставиха пазарните цени - както за горските парцели частна собственост, така и за горските парцели държавна собственост - за всички сделки за замяна през разглеждания период (73).
(119)
В становището си от 19 ноември 2013 г. (74) обаче българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми относно надеждността на предоставените от тях данни. По-специално за целите на формулата, изложена в съображение 44, българските органи предоставиха справедливите пазарни цени за 82 парцела (60 държавни и 22 частни парцела), засегнати от оспорваните сделки за замяна. За останалите парцели те представиха пазарните стойности, изчислени при полагането на максимални усилия, като посочиха, че те могат и да не отразяват непременно справедливите пазарни стойности. По отношение на останалите засегнати парцели държавна собственост българските органи обясниха, че цените, посочени от тях като пазарни, всъщност са били средните цени от различни видове сделки с гори. Следователно те не представляват непременно справедливата пазарна стойност, тъй като не са равни на средните цени на напълно аналогични сделки.
(120)
По подобен начин по отношение на останалите частни парцели, които все още не са били предмет на оценка от независим експерт, българските органи посочиха, че при определени случаи цените, посочени в удостоверенията за продажби, които са били използвани от органите като приблизителна стойност на представените от тях пазарни цени на тези парцели, са били близки до или равни на така наречените данъчни стойности. Данъчната стойност на даден парцел не е неговата пазарна стойност, а минималната цена, която трябва да бъде платена при сделки с недвижимия имот, т.е. пазарната стойност на съответния парцел по принцип би била по-висока.
(121)
Независимо от изложеното по-горе българските органи подчертаха, че представените от тях данни относно пазарните цени са най-добрите приблизителни оценки, които могат да получат, тъй като: i) в България няма конкретни правила за определяне на пазарни цени за горски парцели чрез оценка, ii) извършването на оценка от независим експертен оценител на това какви биха били пазарните цени на засегнатите парцели към момента на замяната би отнело много време и iii) това би било много скъпоструващ процес. Освен това българските органи заявиха, че представените цени при всички случаи са по-близки до справедливите пазарни цени, отколкото до административните цени.
(122)
И накрая, българските органи предоставиха информация относно извадка от 25 сделки за замяна, осъществени при действително използваните административни цени, и хипотетичните административни цени, които биха се получили след прилагането на коефициентите, посочени в актуализираната през 2010 г. Наредба за базисните цени. В представената извадка бяха включени 25 сделки, осъществени основно през 2009 г. или 2008 г. (само 6 сделки - реализирани през 2007 г.). Тази информация бе поискана от Комисията, за да провери дали системата на административните цени - ако са били правилно актуализирани - отразява по подходящ начин пазарните цени за горска земя въз основа на цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност, и която във всички случаи би довела до такава, както се изисква в съдебната практика.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(123)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с общия пазар.
(124)
Поради това, за да бъде определена като помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярката трябва да отговаря на следните кумулативни условия: i) за мярката трябва да е отговорна държавата и тя да е финансирана с държавни ресурси; ii) тя трябва да предоставя предимство на нейния бенефициер; iii) това предимство трябва да бъде избирателно; и iv) мярката трябва да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(125)
В настоящия случай обаче трябва да бъде разгледан и предварителният въпрос дали потенциалните бенефициери на сделките за замяна са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Това е необходимо, тъй като съгласно формулировката на тази разпоредба правилата за държавни помощи се прилагат само когато бенефициерът е предприятие.
(126)
Съдът на Европейския съюз („Съдът на ЕС“) определя понятието „предприятие“ за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, упражняващ стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина му на финансиране (75). Съгласно Съда на ЕС всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки и услуги на даден пазар, представлява стопанска дейност (76). Класификацията на даден субект като предприятие по този начин винаги е свързана с определена дейност. Субект, който извършва както стопански, така и нестопански дейности, трябва да се счита за предприятие единствено по отношение на първия тип дейност. Не е необходимо предприятието да бъде юридическо лице. Физическите лица също могат да се считат за предприятия по отношение на държавната помощ, при условие че те извършват стопанска дейност.
(127)
С оглед на това следва да се отбележи, че определени бенефициери на оспорваните сделки за замяна не са извършвали стопанска дейност със заменената горска земя през разглеждания период и понастоящем не извършват такава дейност. В резултат на това тези бенефициери не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, поради което се счита, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, които те са сключили с българската държава.
(128)
Следователно останалата част от настоящото решение се отнася само до тези бенефициери на оспорваните сделки за замяна, които представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(129)
Първото съмнение, изразено от Комисията в решението ѝ за откриване на процедурата, беше дали съществува неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите. Това е важно, тъй като ако се установи, че такава връзка съществува, тя ще повлияе на оценката на Комисията за това дали сделките за замяна водят до икономическо предимство и как това предимство трябва да бъде определено в количествено изражение. Неразривна връзка означава, че намерението на страните по сделката за замяна още преди сключване на сделката е било след замяната да променят предназначението на земята държавна собственост от горска земя в земя за застрояване. Поради това, макар административните цени за сделката за замяна, изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени, да са се основавали на замяната на два парцела горска земя, последващата промяна в предназначението на парцела държавна собственост - ако това е било намерението от самото начало - би могла да доведе до формирането на цена, по-ниска от реалната цена на получения парцел, като се вземе предвид бъдещото му предназначение като земя за застрояване.
(130)
Според Комисията фактът, че оспорваните сделки за замяна винаги - или поне в голямата част от случаите - са били последвани от (одобрено) искане за промяна на предназначението на заменената горска земя, придобита от бенефициера, в земя за застрояване, би бил обективен признак за това, че страните по тези сделки за замяна от самото начало са имали намерение да променят предназначението на земята държавна собственост след замяната.
(131)
Статистическите данни, предоставени от българските органи в отговор на решението за откриване, потвърждават отново данните, отразени в съображение 38, показвайки, че във връзка със 132-те сделки за замяна, осъществени през разглеждания период, са били подадени 24 искания за промяна на предназначението на земята в земя за застрояване (което представлява 18,2 % от всички замени), от които в 15 случая исканата промяна е била одобрена (което представлява 11,4 % от всички замени). Въз основа на тези данни Комисията стига до заключението, че в повечето случаи замените не са били последвани от искане за промяна на предназначението на земята.
(132)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че българското законодателство предвижда две отделни процедури за замяна и за промяна на предназначението на земята и съответно два отделни държавни органа, които са компетентни за всяка една от операциите и осъществят дейността си независимо един от друг. Това е още един признак, че в настоящия случай липсва неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на земята.
(133)
Тъй като не се установи наличието на неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите, Комисията ще провери всяка една от тези операции поотделно за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.2. Наличие на помощ при промяната в предназначението на земята
(134)
Определянето на предназначението на земята подлежи на правния контрол, упражняван от държавните органи върху използването и интензивността на застрояване на даден парцел земя. Когато държавен орган одобрява промяна в предназначението на даден парцел земя, той осъществява регулаторна дейност и не действа като икономически субект.
(135)
Единствено предимствата, предоставени пряко или косвено чрез държавни ресурси, следва да се разглеждат като помощ по смисъла на член 107 от Договора. В съответствие със съдебната практика на Съда на ЕС (77) разграничението, което се прави в тази разпоредба, между „помощ, предоставена от държава членка“, и помощ, предоставена „чрез държавни ресурси“, не означава, че всички предимства, които са предоставени от държавата, независимо дали са финансирани чрез държавни ресурси или не, представляват помощ. Това разграничение цели по-скоро само да включи в това определение както предимствата, които са предоставени пряко от държавата, така и тези, които се предоставят от публичен или частен орган, посочен или учреден от държавата.
(136)
Макар че одобрението от публичен орган на промяната в предназначението на определен парцел земя от горска земя в земя за застрояване може да доведе до увеличаване на пазарната стойност на тази земя, това одобрение не води до прехвърляне на държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора: упражняването на тази регулаторна функция не води до положително прехвърляне на средства към получателя на това одобрение, нито пък води до отказ от държавни ресурси, тъй като при упражняването на тази регулаторна функция държавата не е задължена да налага на успешните кандидати такса, която да отразява цялата икономическа стойност, която те извличат от получаването на това одобрение (78).
(137)
Съответно решението на публичен орган да промени предназначението на определен парцел земя не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.3. Наличие на помощ при сделката за замяна
(138)
В съответствие с установената съдебна практика (79) продажбата от публични органи на земи или сгради на предприятие или на лице, извършващо стопанска дейност, могат да доведат до икономическо предимство и това да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално когато продажбата не се извършва по пазарна стойност, т.е. по цената, която вероятно би определил частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция. Същото се отнася и за сделки за замяна, при които стойността на получената от държавата земя е по-висока от стойността на частната земя, отстъпена на държавата.
(139)
Преди обаче да провери дали сделките за замяна водят до икономическо предимство, Комисията следва да провери дали останалите условия, посочени в съображение 124, са налице с оглед установяване наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(140)
Първо, що се отнася до носенето на отговорност за мярката, за сделките за замяна е компетентен министърът на земеделието и храните или Министерският съвет (в зависимост от размера на парцела, който ще се заменя) и ИАГ, всички от които са държавни органи. При условие че резултатът от сделките за замяна е прехвърлянето на горска земя държавна собственост с по-висока стойност срещу отстъпена горска земя частна собственост, това води до прехвърляне на държавни ресурси, доколкото българската държава се отказва от определени приходи, които е можела да получи, ако при извършването на сделката бе действала в съответствие с пазарните условия.
(141)
Второ, сделките за замяна са избирателни, доколкото те облагодетелстват само тези собственици на земя, които са заменили своята горска земя частна собственост с горска земя държавна собственост.
(142)
Трето, сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки. Доколкото бенефициерите при замените са предприятия, които предлагат стоки и услуги на определен пазар, всяка финансова изгода в резултат на замените укрепва позицията им в сравнение с други конкурентни предприятия в рамките на Съюза при търговията със същите стоки и услуги (80). В действителност много бенефициери (81) по сделките за замяна са посочили в българския Търговски регистър като своя сфера на дейност, наред с другото, недвижимите имоти, туризма, ресторантьорството и залесяването. Тези сектори са отворени за конкуренция на равнището на Съюза. Това се вижда от информацията в същия този регистър, в който няколко бенефициери (82) по сделките за замяна са посочили търговията или (международната) търговска дейност като своя сфера на дейност. Що се отнася до довода, изтъкнат от българските органи, че за да могат дружествата да извършват дейност в сектора на туризма или строителството, е необходимо да бъдат вписани в специални регистри, а това не е така за по-голямата част от дружествата, участващи в сделките за замяна, Комисията отбелязва, че понятието „предприятие“ в член 107, параграф 1 от Договора е обективно понятие, така че въпросът дали предприятията предлагат стоки и услуги на даден пазар и по този начин се конкурират с други предприятия и участват в търговията в рамките на Съюза, трябва да се определи с оглед на дейностите, действително извършвани от тези предприятия, а не дали са спазени определени национални правни формалности.
(143)
И накрая, що се отнася до наличието на икономическо предимство, сделките за замяна се отнасят до замяната на (най-малко) два парцела горска земя между българската държава и частни страни. За да се определи дали частните страни са получили икономическо предимство в резултат на сделката за замяна, пазарните стойности на заменените парцели трябва да бъдат оценени и сравнени една с друга. Ако сделката за замяна води до прехвърлянето на горска земя държавна собственост, чиято стойност е по-висока от стойността на горската земя, отстъпена от частната страна, на частната страна е предоставено икономическото предимство.
(144)
Както беше обяснено в съображение 16, административните цени за въпросните замени са били изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени. Съдът на ЕС призна, че когато националното право установява административни правила за изчисляване на пазарната стойност на земи с оглед на продажбата им от публични органи, за да съответстват тези правила на член 107 от Договора, прилагането им във всички случаи трябва да води до административна цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност на земята (83). Тъй като пазарната стойност е теоретична, задължително ще се приеме допустим марж на отклонение на получената цена от теоретичната (84).
(145)
От българските органи беше поискано да предоставят информация относно административните цени, използвани за всичките 132 сделки за замяна, осъществени в разглеждания период, както и относно пазарните цени на същите тези сделки. Комисията поиска от българските органи да вземат предвид и всякакви предишни или последващи сделки със същите горски парцели при определянето на тяхната пазарна стойност. Следователно, въпреки че Комисията счита, че за оценката на потенциалните елементи на държавна помощ при сделките за замяна разположението на заменените горски парцели не е от значение, информацията за цените - когато е имало такава - е била взета под внимание.
(146)
Българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми по отношение на надеждността на данните, които са могли да предоставят относно пазарните цени (85). Същевременно обаче те посочиха, че предоставената информация съдържа най-добрите приблизителни оценки на пазарните цени (86). Комисията счита тези данни за достатъчно надеждни приблизителни оценки на реалната (т.е. на „справедливата“) пазарна стойност на съответните парцели.
(147)
Анализът на данните показа, че за парцели частна собственост използването на административни цени е довело до системно завишаване на цената на съответната горска земя в сравнение с пазарните цени (87), докато по отношение на държавната горска земя ситуацията не е така еднозначна, тъй като са налице и двата случая - на завишаване и понижаване. Съответно при определянето на това дали на бенефициерите е било предоставено предимство в резултат на сделките за замяна, едно просто сравнение на пазарната цена на парцела държавна собственост към момента на замяната с пазарната цена на парцела частна собственост, за който е бил заменен, не би отчело в достатъчна степен систематичното завишаване на цената на последната. Поради това Комисията разработи формула, която взема предвид административните цени, използвани при първоначалната сделка, за правилно оценяване на произтичащото от замяната предимство. За тази формула, която вече беше определена в решението за откриване, е необходимо да се изчислят следните суми:
i)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Приема се, че предимство е налице, ако стойността на ii) минус стойността на i) е положителна.
Всяка парична компенсация, платена от една от страните на другата, за да покрие разликата в административните цени на два парцела, които са предмет на сделката за замяна, също ще бъде взета предвид при определянето на това дали сделката за замяна е довела до предимство.
(148)
Като прилага тази формула към данните, предоставени от българските органи относно справедливите пазарни стойности и административните цени на заменените горски земи, Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено предимство в почти 80 % от сделките за замяна, осъществени през разглеждания период, както е отразено в таблица 4.
Таблица 4
Сравнение на административните цени, използвани при замените, и пазарните цени, предоставени от българските органи
Сделки за замяна
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Общо
Предоставено предимство (брой случаи)
18
48
38
104
Като процент от всички замени
78 %
77 %
81 %
79 %
Брой осъществени замени
23
62
47
132
(149)
Посочените по-горе данни показват, че административните цени, определени за целите на сделките за замяна в съответствие с Наредбата за базисните цени, не са отразявали в достатъчна степен реалната пазарна стойност на съответните горски парцели.
(150)
Това несъответствие между административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, и пазарните цени на въпросните парцели произтича, от една страна, от факта, че основната методика, използвана в Наредбата за базисните цени, не отразява в достатъчна степен критериите, които даден пазарен оператор би счел за важни при оценяването на заменените парцели горска земя, нито им отдава тяхната подходяща тежест. Първо, средните стойности на земята, посочени в приложение 1 от Наредбата за базисните цени, според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията, които се използват като основа за определянето на базисната стойност на земята (вж. съображение 18), е трябвало да бъдат определени въз основа на пазарните цени или на отчетите, водени за горите държавна собственост, но в действителност са били определени от експерти въз основа на малък брой пазарни източници.
(151)
Второ, коефициентите и добавките, използвани за отчитане на определени качества на горската земя при изчисляването на основната стойност на тази земя, описани в съображения 18-26, отразяват средство за административно опростяване, а не опит за точно измерване на икономическата стойност, която хипотетичен пазарен оператор, поставен в подобна ситуация, би придал на тези качества. Всъщност българските органи не са предоставили никакви икономически данни в подкрепа на нивата, на които тези коефициенти и добавки са били определени в Наредбата.
(152)
От друга страна, дори и методиката, определена в Наредбата за базисните цени, първоначално да е довела до пазарни цени за заменената горска земя, quod non, средните цени, коефициентите и добавките никога не са били актуализирани през разглеждания период, така че да отразяват адекватно промените в пазарните цени, които са настъпили впоследствие. В съответствие със съдебната практика (88), когато цените на земята се увеличават рязко, в административните методи за изчисляване на цената на продаваната от публичните органи земя трябва да се предвижда постоянното актуализиране на тези цени, така че действително заплатената от купувача цена да отразява, доколкото е възможно, пазарната стойност на тази земя. През етапа на предварително проучване българските органи обясниха, че съгласно членове 7.1 и 32 от Наредбата за базисните цени коефициентите, съдържащи се в тази наредба за изчисляването на административните цени, следва да бъдат актуализирани ежегодно. Освен това според предоставената от българските органи информация през разглеждания период пазарните цени на горските земи рязко са се увеличили. Въпреки това актуализирането, предвидено в тази наредба, никога не е било извършено през този период. Българските органи са актуализирали средните цени, коефициентите и добавките, използвани за определяне на административните цени, едва през 2010 г. въз основа на последните развития на пазара.
(153)
Съответно Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено икономическо предимство със сделките за замяна в случаите, когато използваните административни цени не са отразявали адекватно пазарната цена на заменената земя.
6.1.4. Помощта de minimis
(154)
И на последно място следва да се отбележи, че в случаите, когато отделният бенефициер на сделката за замяна е получил предимство, което не превишава праговете, посочени в Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията (89), това предимство не се счита за държавна помощ и поради това не попада в рамките на забраната по член 107, параграф 1 от Договора, ако са изпълнени всички други условия, определени в този регламент.
(155)
Въз основа на количествените данни, предоставени от българските органи, би изглеждало, че в много от случаите (90) размерът на помощта, получена от бенефициерите на сделката за замяна, е по-нисък от прага de minimis от 200 000 EUR.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ
(156)
С оглед на гореизложеното Комисията стига до заключението, че сделките за замяна, осъществени от Република България по време на разглеждания период, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, в случаите, в които другата страна по съответната сделка е предприятие по смисъла на тази разпоредба, административните цени, използвани за тази сделка, не са отразявали пазарните цени и не са изпълнени условията за помощта de minimis, определени в Регламент (ЕС) № 1407/2013.
6.2. ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ НА МЯРКАТА
(157)
Като не е подала уведомление за тези сделки за замяна преди тяхното осъществяване, Република България не е изпълнила задължението си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Поради това тези сделки за замяна представляват неправомерно приведена в действие държавна помощ.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(158)
Въпреки че от българските органи беше поискано да предоставят информация относно съвместимостта на тези сделки за замяна с вътрешния пазар, те продължиха да се придържат към своята аргументация, че тези сделки не оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(159)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че съответната държавна членка носи основната тежест за доказването на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар чрез дерогация от член 107, параграф 1 от Договора, като тя трябва да докаже, че условията за тази дерогация са изпълнени (91).
(160)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че не изглежда да са налице някакви prima facie основания, така че да се приеме, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар или пряко въз основа на член 107, параграф 3, буква а) и буква в) от Договора, или въз основа на съответните насоки, основаващи се на тези разпоредби.
(161)
Поради това Насоките на Общността относно държавните помощи за земеделския и горския сектор („Насоките за горския сектор“) не могат да се използват като основание за съвместимост на схемата за замени, тъй като те се отнасят само за живи дървета и тяхната естествена среда в гори и други залесени земи, включително мерки за поддържане и засилване на екологичните и защитните функции на горите и мерки за насърчаване на използването на горите за отдих и на техните социални и културни измерения. Освен това разходите, покрити от помощта, предоставена в контекста на замените, не отговарят на определението за допустими разходи, посочено в Насоките за горския сектор (92), тъй като на частните страни не са били наложени никакви законови или договорни задължения да използват земята, получена чрез замените, като защитена природна зона. Напротив, всички страни са имали правото да поискат промяна на предназначението на горската земя в подлежаща на застрояване земя и някои от тях наистина са го направили.
(162)
Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. също не предоставят основание за съвместимост. Във връзка с това Комисията отбелязва, че замените не са били предприети от българските органи с цел специално да допринесат за регионалното развитие. Освен това не са определени какви са допустимите разходи, нито е уточнено как ще се контролира стимулиращият ефект на помощта и как ще се гарантира спазването на приложимите тавани за регионалната помощ.
(163)
И накрая, при обсъжданията преди приемането на решението за откриване българските органи заявиха, че със замените е преследвана цел на публичната политика за консолидиране на собствеността на горската земя. Дори ако можеше да се установи, че консолидирането на горска земя представлява цел от общ интерес, quod non, българските органи не доказаха, че предоставената помощ е била необходима, за да се постигне тази цел, нито че избраните средства са били най-подходящите.
(164)
Те също така не доказаха, че избраните средства са гарантирали, че предоставената помощ е била ограничена до минимално необходимото за стимулиране на частните страни да предприемат сделките за замяна. Това е, наред с другото, видно от силните колебания на административните цени, получени чрез използване на предписаната методика. При сравнение с пазарните цени, предоставени от българските органи, тези административни цени не изглежда да са системно със сходен процент по-високи или по-ниски от пазарните цени. Ако например се вземат сделките през 2007 г., разликата между пазарните цени и административните цени за частните парцели е варирала между -503,97 % до +89,91 % (93).
(165)
И накрая, българските органи не доказаха, че сделките за замяна не нарушават конкуренцията до степен, която противоречи на общия интерес. Съответно не може да се счита, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(166)
Вследствие на това Комисията заключава, че помощта, предоставена в контекста на сделките за замяна, не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(167)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато се установи, че неправомерно предоставена държавна помощ е несъвместима с вътрешния пазар, тази помощ следва да бъде възстановена от бенефициерите, освен ако това противоречи на общ принцип на правото. В член 14, параграф 2 от този регламент се постановява, че помощта, която трябва да бъде възстановена, ведно с лихвите, обхваща периода от датата, на която неправомерната помощ е била предоставена на разположение на бенефициера, до датата на нейното действително възстановяване. И накрая, в член 14, параграф 3 от този регламент се предвижда, че възстановяването се извършва незабавно и в съответствие с процедурите по националното законодателство на съответната държава членка, при условие че те позволяват незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията.
(168)
Целта на възстановяването е постигната, когато въпросната неправомерна помощ, ведно с подходяща лихва за забава, бъде изплатена от предприятията, които са се възползвали от нея. Като възстановява помощта, бенефициерът се отказва от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и се възстановява положението преди предоставянето на помощта (94). Въпреки че държавата членка може да избира средствата за изпълнение на задължението си за възстановяване на неправомерната помощ, избраните мерки не могат да засягат неблагоприятно приложното поле и ефективността на правото на Съюза. Държава членка може да изпълни задължение за възстановяване само ако избраните средства са подходящи, за да се възстановят нормалните условия на конкуренция, които са били нарушени с предоставянето на неправомерната помощ и са съвместими със съответните разпоредби на правото на Съюза (95).
(169)
Поради това, предвид факта, че е установено, че чрез сделките за замяна Република България неправомерно е привела в действие държавна помощ, от нея следва да се изиска да възстанови тази помощ от бенефициерите на тези сделки.
7.1. ИДЕНТИФИЦИРАНЕ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ, КОИТО ТРЯБВА ДА ВЪЗСТАНОВЯТ ПОМОЩТА
(170)
Неправомерната и несъвместима помощ трябва да бъде възстановена от предприятията, които действително са се възползвали от нея (96). Когато обаче Комисията не е в състояние да идентифицира в самото решение всички предприятия, които са получили неправомерна и несъвместима помощ, това трябва да бъде направено в началото на процеса на изпълнение на решението от съответната държава членка, която следва да разгледа конкретното положение на всяко засегнато предприятие (97).
(171)
В настоящия случай потенциалните бенефициери на несъвместима държавна помощ са тези физически и юридически лица, които са участвали в 132-те сделки за замяна с българските органи през разглеждания период. От тази група българските органи следва да изключат тези физически и юридически лица, които не отговарят на критериите за „предприятия“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, както и тези лица, които от сделките за замяна, в които са участвали, са получили предимство, целият размер на което не надвишава праговете, установени в Регламента за минималната помощ (помощта de minimis), стига тези сделки да съответстват и на другите условия, определени в този регламент. Останалите физически и юридически лица, които са участвали в сделки за замяна, следва да се считат за бенефициери на неправомерно приведена в действие държавна помощ, от които българските органи трябва да възстановят полученото в резултат на тези сделки предимство.
7.2. КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПОМОЩТА
(172)
Комисията не е законово задължена да определя точната сума, която трябва да бъде възстановена, особено в случаите, когато не разполага с необходимите данни за това. Вместо това е достатъчно в решението на Комисията да се съдържа информация, която позволява на държавата членка да определи без големи затруднения сумата, която подлежи на възстановяване (98).
(173)
Като беше обяснено в съображение 147, Комисията счита, че държавата членка следва да спазва следната методика като отправна точка за определяне на размера на несъвместимата държавна помощ, която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер:
i)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Първоначалният размер на държавната помощ, получена в резултат на сделката за замяна, се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Корекция на първоначалната сума следва да се направи за тези случаи, при които парцел земя държавна собственост с по-висока административна стойност е бил заменен срещу парцел земя частна собственост с по-ниска административна стойност. Според българските органи в тези случаи бенефициерът е трябвало да плати компенсация на държавата, за да покрие разликата в стойността на парцелите. Поради това в тези случаи първоначалният размер на помощта следва да се намали с размера на компенсацията, платена от бенефициера на българските органи. След това българските органи следва да възстановят от бенефициера получената сума, за да бъде взето предвид предимството, получено в резултат на сделката за замяна.
(174)
За определянето на пазарните цени на съответните парцели следва изцяло да бъде отразена икономическата стойност на тези земи към момента на замяната. От информацията, която се съдържа в представеното от българските органи становище от 29 август 2008 г. изглежда, че в някои случаи вече са били построени сгради и инфраструктура върху горските парцели, принадлежащи на държавата, преди извършването на замяната, дори и преди това парцелът да не е бил преобразуван в земя за застрояване. В тези случаи Комисията е на мнение, че стойността на тези сгради и/или инфраструктура също следва да бъде изцяло отразена в пазарната стойност на парцела.
(175)
Комисията отбелязва, че българските органи вече притежават информацията относно административните цени, използвани в сделките за замяна, както и пазарните цени на всички парцели, засегнати от тези сделки към момента на замените (99), така че те не би трябвало да срещнат големи затруднения при определянето на подлежащите на възстановяване суми въз основа на методиката, описана в съображение 173 (100).
(176)
Въпреки това в случаите, когато българските органи могат да изразят основателни опасения, че тази методика не може да бъде приложена или води до сума, която явно не отразява адекватно размера на сумата, получена от бенефициера, те могат да решат да извършат оценка на пазарните цени на заменените парцели към момента на сключване на сделката с помощта на независим експерт, който е квалифициран да извършва такива оценки и е избран чрез открита публична тръжна процедура. При установяването на процедурата за избор на този експерт, дори и в случаите, когато в поръчката не се превишават праговете на директивите за обществените поръчки на Съюза, следва да се спазват принципите на прозрачност и равно третиране. По-специално тръжната процедура следва: i) да бъде подходящо обявена; ii) да се основава на обективни критерии за подбор, които са предварително известни; и iii) да включва информация, че след етапа на предварителен подбор окончателното решение ще бъде взето с участието на представители на службите на Комисията. В тези изключителни случаи българските органи трябва да: i) посочат съответния(ите) парцел(и), ii) посочат обосновката за необходимостта от оценка от независим експерт в този конкретен случай; и iii) представят на Комисията предложение за независим експерт (избран чрез публична тръжна процедура), който трябва да бъде одобрен както от Комисията, така и от Република България.
(177)
И накрая, тъй като целта на възстановяването е да се възстанови положението, съществувало преди датата, на която е била осъществена сделката за замяна, Комисията счита, с оглед на изключителния характер на споразуменията за замяна на горска земя, която не е била използвана за търговски цели, че Република България ще изпълни задължението си за възстановяване на неправомерно приведената в действие помощ, като отмени оспорваните сделки за замяна чрез обратна замяна на съответните парцели. Това обаче ще доведе до подходящо възстановяване само в случаите, когато не са извършени материални промени в горските земи държавна и частна собственост след датата на сделката за замяна. В такива случаи Комисията трябва да бъде информирана за съответните горски парцели в срок от два месеца от уведомяването на Република България за настоящото решение, като свързаните с тях замени следва да бъдат отменени, а доказателства за отмяната следва да бъдат предоставени в срок от четири месеца от датата на уведомяването за настоящото решение.
(178)
Във всички случаи, в които се изисква възстановяване, това възстановяване влиза в сила от момента, в който бенефициерите са започнали да се ползват от предимството, т.е. от датата на правния акт, с който на бенефициерите се дава право да заменят своята горска земя частна собственост срещу горска земя държавна собственост.
(179)
Сумите, които трябва да бъдат възстановени, следва да включват лихви, начислени от датата, на която те са били предоставени на разположение на бенефициерите, до действителното им възстановяване. Лихвеният процент следва да се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (101) и с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (102) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
(180)
Сроковете за възстановяването на сумите на държавната помощ от отделните бенефициери следва, доколкото е възможно, да бъдат съобразени със сроковете, посочени в Известието относно възстановяването (103). При всички случаи крайните срокове не следва да бъдат по-дълги от сроковете, посочени в таблица 5.
Таблица 5
График за възстановяването
Срок
Действие
1.
В срок от два месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да уведоми Комисията за планираните или предприетите мерки за изпълнение на решението, и по-специално:
i)
да представи на Комисията списък на всички замени, за които се отнася възстановяването, като посочи следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени (въз основа на информацията, предоставена от Република България в становището ѝ с входящ номер 2014/032997), информация за допълнителните плащания за компенсация, свързани с всяка сделка, както и произтичащата от това сума на държавната помощ, която трябва да бъде възстановена,
-
наименованието на частната страна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, че този бенефициер е предприятие;
ii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на експертна оценка на пазарните цени на горските парцели към момента на осъществяването на замяната (съображение (176);
iii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши чрез отменяне на сделката за замяна (съображение 177).
2.
В срок от четири месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да е назначила независим експерт, който да извърши оценката на тези парцели. Този експерт следва да бъде избран чрез открита публична тръжна процедура и назначен със съгласието на Комисията, след предварително предложение от страна на Република България.
3.
В срок от седем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да представи на Комисията доклада от оценката, извършена от независимия експерт.
4.
В срок от осем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България следва да е изпратила нарежданията за възстановяване до всички съответни бенефициери, като посочи точните суми на помощта, които трябва да бъдат възстановени.
5.
В срок от дванадесет месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да е привела в действие възстановяването на помощта за всички съответни сделки за замяна.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 г. - 27 януари 2009 г., неправомерно приведена в действие от Република България в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, не представлява помощ, ако към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98, който е бил приложим към момента на предоставяне на помощта.
Член 3
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или на условията съгласно всяка друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималния интензитет на помощ, приложим за този вид помощи.
Член 4
1. Република България възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1.
2. Чрез дерогация от разпоредбите на параграф 1 по-горе, несъвместимата помощ може да бъде възстановена от бенефициерите чрез отмяна на сделките за замяна в случаите, когато не са извършени материални промени в засегнатите от сделката горски земи държавна и частна собственост след датата на тази сделка.
3. Сумите, които трябва да бъдат възстановени, включват лихви, начислени от датата на предоставянето им на разположение на бенефициерите до действителното им възстановяване.
4. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и с Регламент (ЕО) № 271/2008.
5. Република България отменя всички неизплатени плащания на помощ, предоставена в контекста на сделките за замяна и посочена в член 1, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Република България гарантира, че настоящото решение е напълно изпълнено в срок от дванадесет месеца от датата на уведомяването за него.
Член 6
1. В срок от четири месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списък на всички сделки за замяна, като посочва следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени, информация за допълнителните парични суми, включени във всяка сделка, както и произтичащия от това размер на държавната помощ,
-
наименованието на частната страна, т.е. на бенефициера на сделката за замяна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, тази страна е предприятие;
б)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на пазарните цени към момента на сделките за замяна, посочени в представеното от България становище 2014/032997;
в)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се осъществи чрез отмяна на сделката за замяна;
г)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на сумите, определени от независим експерт оценител и документи, доказващи, че такъв независим експерт е бил назначен след подбор чрез публична тръжна процедура и одобрение от Комисията.
2. В срок от осем месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списъка на бенефициерите, които са получили помощ, предоставена при посочените в член 1 сделки за замяна, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях в резултат на тези сделки;
б)
общата сума (главница и лихви по възстановяване), която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и предвидените мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
3. В срок от дванадесет месеца след уведомяването за настоящото решение Република България представя документи, доказващи, че помощта е била възстановена изцяло от съответните бенефициери.
4. Република България информира редовно Комисията за напредъка по изпълнение на националните мерки, взети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, предоставена при сделките за замяна и посочена в член 1, като представя доклади на всеки два месеца. По искане на Комисията тя предава незабавно информация за вече взетите и предвидените мерки в изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите по възстановяването, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Република България.
Съставено в Брюксел на 5 септември 2014 година.
DECISIÓN (UE) 2015/456 DE LA COMISIÓN
de 5 de septiembre de 2014
sobre el régimen de ayudas estatales no SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) y SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) aplicado por la República de Bulgaria en el contexto de las permutas de terrenos forestales
[notificada con el número C(2014) 6207]
(El texto en lengua búlgara es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Vista la Decisión de la Comisión C(2011) 4444 de 29 de junio de 2011 (1),
Tras haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con las disposiciones antes mencionadas, y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
El 17 de julio de 2008, la Comisión recibió una carta de un denunciante que deseaba permanecer en el anonimato («el primer denunciante») en la que se alegaba que la República de Bulgaria había concedido ayudas en el contexto de la permuta de la titularidad de terrenos forestales de propiedad pública por terrenos de propiedad privada, y la frecuente recalificación ulterior como urbanizables de los terrenos forestales permutados. El primer denunciante presentó información adicional mediante cartas de 28 de agosto de 2008, 3 de septiembre de 2008, 1 de octubre de 2008, 5 de diciembre de 2008, 18 de febrero de 2010, 12 de octubre de 2010 y 26 de enero de 2011.
(2)
El 27 de enero de 2009, la Comisión recibió información complementaria de un tercero sobre las operaciones de permuta en cuestión. El 14 de mayo de 2009 se recibió una segunda denuncia relativa a esas permutas, y el denunciante facilitó información adicional los días 2 y 8 de junio de 2009. El 23 de marzo de 2010, otro tercero presentó información sobre las mismas permutas a la Comisión.
(3)
Las autoridades búlgaras facilitaron a la Comisión información sobre las operaciones de permuta en cuestión mediante cartas de 2 de septiembre de 2008, 28 de octubre de 2008, 4 de enero de 2010, 23 de marzo de 2010, 27 de marzo de 2010, 30 de agosto de 2010 y 14 de febrero de 2011. Durante las reuniones mantenidas entre los servicios de la Comisión y las autoridades búlgaras los días 22 de febrero de 2010, 12 de octubre de 2010 y 3 de febrero de 2011, dichas autoridades presentaron información adicional al respecto.
(4)
Mediante escrito de 29 de junio de 2011, la Comisión informó a la República de Bulgaria de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado en relación con las operaciones de permuta en cuestión. La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal («la Decisión de incoación») se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión.
(5)
Mediante carta recibida el 29 de septiembre de 2011, las autoridades búlgaras presentaron sus observaciones sobre la Decisión de incoación.
(6)
La Comisión recibió observaciones sobre la Decisión de incoación de los siguientes interesados: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), v-n-g Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov y Elizabet Mihailova (23). Recibió también observaciones de otro denunciante que solicitó que su identidad no se revelara (24).
(7)
Mediante cartas de 1 de septiembre de 2011, 5 de octubre de 2011, 25 de noviembre de 2011, 14 de diciembre de 2011 y 3 de abril de 2012, la Comisión transmitió dichas observaciones a las autoridades búlgaras, a las que se brindó la posibilidad de responder. Los comentarios de la República de Bulgaria sobre las observaciones de los interesados se recibieron mediante cartas de 4 de noviembre de 2011, 15 de diciembre de 2011, 12 de enero de 2012 y 25 de abril de 2012, respectivamente.
(8)
Las autoridades búlgaras proporcionaron información adicional sobre las operaciones de permuta en cuestión mediante carta de 2 de diciembre de 2011 y en una reunión celebrada con los servicios de la Comisión el 9 de ese mismo mes.
(9)
Mediante carta de 9 de febrero de 2012, la Comisión pidió al primer denunciante aclaraciones adicionales sobre determinadas pruebas que había presentado.
(10)
El 3 de abril de 2012, la Comisión remitió a las autoridades búlgaras las observaciones adicionales que varios terceros (25) habían formulado. La Comisión recibió los comentarios de la República de Bulgaria a tales observaciones el 25 de abril de 2012 y el 15 de mayo de 2012.
(11)
El 26 de julio de 2012, la Comisión solicitó a las autoridades búlgaras información adicional. El 17 de agosto de 2012, las autoridades búlgaras solicitaron una ampliación del plazo para proporcionar tal información, que fue concedida por la Comisión el 31 de agosto de 2012. El 19 de septiembre de 2012, las autoridades búlgaras proporcionaron la información solicitada.
(12)
El 3 de octubre de 2012, la Comisión pidió más aclaraciones a Elkabel AD, uno de los terceros interesados que habían presentado observaciones sobre la Decisión de incoación, las cuales se recibieron el 31 de ese mismo mes.
(13)
Mediante cartas de 14 de enero de 2013, 17 de mayo de 2013, 22 de julio de 2013 y 22 de octubre de 2013, la Comisión solicitó a las autoridades búlgaras información adicional, que le fue remitida los días 4 y 5 de febrero de 2013, 25 de junio de 2013, 5 de julio de 2013, 16 y 23 de agosto de 2013, 19 de noviembre de 2013 y 20 de diciembre de 2013, respectivamente. Parte de la información presentada mediante el último escrito volvió a ser enviada posteriormente por las autoridades búlgaras mediante correo electrónico de 21 de enero de 2014.
2. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
2.1. PERMUTAS DE TERRENOS
(14)
En 1947, todos los terrenos forestales de Bulgaria pasaron a ser propiedad pública como consecuencia de la expropiación por parte del Estado. Tal situación se mantuvo hasta 2000, cuando se inició la restitución de dichos terrenos a los anteriores propietarios privados.
(15)
Sobre la base de una enmienda de la Ley de bosques (26), que entró en vigor el 22 de febrero de 2002, se hicieron posibles las permutas de terrenos forestales recientemente privatizados por terrenos forestales públicos de titularidad Estatal pertenecientes al Fondo Forestal del Estado. Esa enmienda se mantuvo en vigor hasta el 27 de enero de 2009 y definió el orden y las condiciones en que se realizaron tales permutas.
(16)
A efectos de las permutas, los precios de los terrenos forestales de propiedad pública y de propiedad privada se determinaron con arreglo a un Reglamento específico, el Reglamento sobre el cálculo de los precios de base, los precios de los terrenos en áreas excluidas y la creación de derechos de uso y servidumbre respecto a los bosques y los terrenos forestales («el Reglamento sobre los precios de base»), que entró en vigor el 18 de noviembre de 2003 (27). La legislación búlgara no permitía que los tasadores se desviaran de los precios fijados para los terrenos forestales a la hora de aplicar ese Reglamento.
(17)
Con arreglo al Reglamento sobre los precios de base, el precio de base de una parcela de terreno forestal es el resultado de sumar el valor de base de dicho terreno y el valor del rodal (conjunto de plantas que lo pueblan).
(18)
Para determinar el valor del terreno se parte del valor medio de las categorías de tierras (150 tipos, según el anexo 1 del Reglamento sobre los precios básicos) que ofrezcan condiciones idénticas para el crecimiento de plantas. Ese valor se ajusta aplicando un coeficiente que tiene en cuenta la ubicación del terreno en relación con las infraestructuras locales y nacionales. Según lo dispuesto en el anexo 2 del Reglamento sobre los precios de base, el coeficiente de adaptación (Km) se determina utilizando la fórmula siguiente:
,
donde:
p
=
coeficiente de proximidad a carreteras asfaltadas, medida en línea recta (de 0,00 a 0,20);
s
=
coeficiente de proximidad a una zona urbana, medida en línea recta (de 0,00 a 0,25);
m
=
coeficiente de proximidad al mar, medida en línea recta (de 0,00 a 0,20);
g
=
coeficiente de proximidad a una ciudad, expresada en cifras que reflejen la distancia a una determinada ciudad (la menor distancia por carretera entre la parcela de que se trate y la ciudad); las ciudades se dividen en seis grupos, como se indica en el cuadro 1.
Cuadro 1
Grupo 1:
Sofía (de 0,00 a 0,70)
Grupo 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas y Varna (de 0,00 a 0,50)
Grupo 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven y Stara Zagora (de 0,00 a 0,40)
Grupo 4:
Ciudades de otros distritos (del 0,00 al 0,35)
Grupo 5:
Otras ciudades grandes (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov y Cherven Bryag (de 0,00 a 0,30)
Grupo 6:
Otros centros municipales (de 0,00 a 0,10)
(19)
El valor del terreno se ajusta ulteriormente añadiendo un suplemento por hectárea que se fija sobre la base de la media de los precios de los terrenos observados en la zona en el que esté situada la parcela. Esos suplementos se establecen en el anexo 3 del Reglamento sobre los precios de base y se indican en el cuadro 2.
Cuadro 2
Suplemento
(BGN/hectárea)
Sofía, centros turísticos nacionales y zonas adyacentes de residencias de vacaciones, terrenos situados en un radio de 10 kilómetros del mar
5 000
Asentamientos de 1a y 2a categoría
2 000
Asentamientos de 3a y 4a categoría
1 000
Asentamientos de 5a y 6a categoría
500
Asentamientos de 7a y 8a categoría
0
(20)
El valor total así determinado es el valor de base del terreno.
(21)
El valor del rodal (conjunto de plantas que pueblan el terreno) es el valor del rodal en su edad actual y el previsto en su edad de rotación. El valor de la madera de la masa forestal en su edad actual (la edad en el momento de la tasación) es igual a los beneficios de la venta de las variedades vegetales en cuestión a los precios medios de mercado, una vez deducidos los costes relacionados con la tala, la transformación primaria y el transporte a un lugar temporal de almacenamiento. Si los ingresos no cubren los costes, se considera que la madera carece de valor.
(22)
Los ingresos procedentes de las ventas vienen determinados por la clasificación de la masa forestal y el volumen de las categorías de madera. Los costes (BGN/metro cúbico) relacionados con la tala y la primera transformación de la madera en zonas de tala con un nivel medio de dificultad vienen determinados por el tipo de árboles y la categoría de madera en la parcela. Los costes de transporte de la madera se determinan en función del tipo de árboles, la categoría de madera y la distancia media de transporte desde la parcela correspondiente. El importe de los costes de transporte se multiplica por un coeficiente por kilómetro en función del nivel de dificultad de la ruta.
(23)
Los precios medios de mercado y los costes relacionados con la tala, la primera transformación y el transporte de la madera deben ser determinados y actualizados periódicamente por la Agencia Forestal Ejecutiva (en lo sucesivo, «AFE») (28), sobre la base de las medias ponderadas calculadas a partir de los datos estadísticos recogidos a lo largo de un período de tres años (al último año se aplica doble ponderación).
(24)
De este modo, el precio de base de una parcela de terreno forestal se obtiene sumando el valor del rodal, determinado por un tasador, y el valor de base del terreno.
(25)
Si los terrenos forestales están situados en las denominadas «zonas de protección especial contra la urbanización», establecidas mediante Ley en determinadas regiones de Bulgaria, el precio de base es objeto de un ajuste correspondiente a las funciones recreativas y de protección del entorno medioambiental de los terrenos. Con arreglo a las disposiciones del anexo 19 del Reglamento sobre los precios de base, el valor de base de las propiedades forestales situadas en esas áreas se multiplica por un coeficiente (К), según lo indicado en el cuadro 3 (29).
Cuadro 3
Primera zona de la costa del Mar Negro
К = 6
Segunda zona de la costa del Mar Negro
К = 5
Zonas turísticas, centros turísticos y asentamientos de importancia nacional
К = 4
Bosques y terrenos situados en las zonas que se extienden desde el borde de las carreteras nacionales y municipales hasta las líneas de limitación de la construcción
К = 3
Zonas turísticas, centros turísticos y asentamientos de importancia local
К = 4
(26)
Por último, al precio de base del terreno se aplica el denominado «coeficiente regulador del mercado» de acuerdo con el anexo 20 del Reglamento sobre los precios de base. Dicho coeficiente, expresado en BGN/m2, va de 1 (terrenos en ubicaciones menos atractivas) a 10 (Sofía, terrenos adyacentes a la costa y grandes centros turísticos de montaña).
(27)
Sin perjuicio de lo anterior, si en virtud de la operación de permuta la Parte privada recibía terrenos forestales de un precio administrativo total superior al de los cedidos por ella, tenía que pagar una compensación al Estado por la diferencia de precio. Según las autoridades búlgaras, por regla general el Estado solo aceptaba permutas en virtud de las que recibía terrenos de valor administrativo superior. Ello solo es cierto, sin embargo, por lo que respecta al precio administrativo total de la parcela de titularidad privada, superior al de la parcela de titularidad pública, no al precio por metro cuadrado de una y otra.
(28)
El 27 de enero de 2009 entró en vigor la prohibición de las permutas de terrenos forestales. El período de referencia de las operaciones de permuta en cuestión abarca, por tanto, desde el 1 de enero de 2007, fecha de la adhesión de la República de Bulgaria a la Unión, hasta el 27 de enero de 2009, fecha de la moratoria de las permutas («el período de referencia»).
2.2. RECALIFICACIÓN DE LOS TERRENOS
(29)
Los denunciantes alegan también que a menudo las operaciones de permuta fueron seguidas de una modificación del uso previsto de los terrenos permutados, de terrenos forestales a terrenos urbanizables, y que esa recalificación incrementó aún más la diferencia entre el valor de mercado de los terrenos forestales de titularidad pública y las parcelas privadas intercambiados.
(30)
Las autoridades búlgaras indicaron que, a diferencia de las operaciones de permuta, el procedimiento de recalificación de los terrenos no se rige por las disposiciones de la Ley de bosques, sino por otras disposiciones legislativas, en particular la Ley de ordenación territorial (30). Con arreglo a esa normativa, cualquier propietario de terrenos forestales puede solicitar que se modifique el uso previsto de los mismos y se declaren urbanizables enviando una solicitud al director ejecutivo de la AFE, dependiente del Ministerio de Agricultura y Alimentación (31). Una comisión de expertos (internos y, en su caso, externos) examina a continuación la solicitud y somete un dictamen al Director Ejecutivo, quien adopta una decisión preliminar al respecto. Si la decisión preliminar es favorable y confirma la motivación y la legalidad de la solicitud, es remitida a todos los servicios responsables de la recalificación (el gobernador provincial, el alcalde del municipio y el director de la Dirección Regional de Bosques).
(31)
Sobre la base de una decisión preliminar favorable, el propietario presentará una solicitud al municipio de que se trate para la encomienda, elaboración y aprobación de un plan maestro detallado. Un plan de este tipo exige la consulta de todos los interesados (locales). En caso de que dicho plan sea aprobado por las autoridades competentes y una vez que entre en vigor, el propietario de los terrenos tendrá que presentar una solicitud al Ministerio de Agricultura y Alimentación para que se excluya el terreno forestal correspondiente de la masa forestal protegida. Si la solicitud es aceptada se deberá abonar un impuesto sobre el timbre cuya cuantía determinará un tasador independiente en consonancia con las disposiciones del Reglamento sobre los precios de base.
(32)
Después de que el propietario del terreno forestal haya pagado el impuesto correspondiente a las autoridades competentes se pondrá en marcha el procedimiento para la expedición de una decisión administrativa sobre la recalificación de los terrenos. Dependiendo del tamaño de la parcela, esa decisión corresponderá al Ministerio de Agricultura y Alimentación (propiedades de menos de 10 hectáreas) o al Consejo de Ministros.
(33)
El 3 de septiembre de 2009 se introdujo una moratoria sobre la recalificación ulterior de los terrenos objeto de permuta.
2.3. BASE JURÍDICA DE LAS MEDIDAS
(34)
Las permutas, el cálculo de los precios aplicables en las operaciones correspondientes y el procedimiento de recalificación de los terrenos forestales canjeados se rigen por las siguientes disposiciones jurídicas:
-
Ley de bosques búlgara,
-
Reglamento sobre el cálculo de los precios de base, los precios de los terrenos en áreas excluidas y la creación de derechos de uso y servidumbre respecto a los bosques y los terrenos forestales,
-
Ley de propiedad estatal (32),
-
Ley de obligaciones y contratos (33),
-
Ley de ordenación del territorio.
2.4. BENEFICIARIOS
(35)
Los beneficiarios potenciales de las operaciones de permuta son personas físicas, empresas privadas o municipios, que desarrollan, con frecuencia, actividades turísticas o de desarrollo inmobiliario, que intercambiaron sus terrenos forestales por suelo forestal de propiedad pública.
3. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(36)
En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas sobre la posibilidad de que las operaciones de permuta y la posterior recalificación de los terrenos conllevaran elementos de ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado y que dicha ayuda pudiera considerarse compatible con el mercado interior.
3.1. VÍNCULO INTRÍNSECO ENTRE LAS PERMUTAS Y LA RECALIFICACIÓN DE LOS TERRENOS
(37)
Una primera duda formulada por la Comisión guardaba relación con la alegación realizada por los denunciantes de que en varios casos las permutas fueron seguidas por la recalificación de los terrenos permutados (de terrenos forestales a terrenos urbanizables).
(38)
A la luz de los datos numéricos aportados por las autoridades búlgaras, la Comisión señaló en la Decisión de incoación que 15 (10 %) de las 147 permutas efectuadas durante el período de referencia (2006-2009) habían ido seguidas de una recalificación. Por otra parte, la Comisión señaló que distintas disposiciones jurídicas regían la operación de permuta y la posible solicitud de recalificación y que para una y otra se establecían procedimientos administrativos independientes. A primera vista, esos elementos parecían confirmar la tesis de las autoridades búlgaras, en el sentido de que, como principio general, las dos operaciones no estaban intrínsecamente ligadas (34).
(39)
Sin embargo, las autoridades búlgaras indicaron que las fórmulas de fijación de los precios administrativos de los terrenos forestales y el impuesto sobre el timbre pagadero por su recalificación se fijaban de tal manera que se garantizara que el precio total de la permuta de terrenos forestales más la recalificación equivaliese, en gran medida, al precio de mercado de terrenos similares urbanizables. Ello podría implicar que las autoridades suponían que muchos inversores tratarían de combinar ambas acciones en una única operación.
(40)
Por consiguiente, la Comisión expresó sus dudas sobre si la posible recalificación de los terrenos forestales en cuestión debía tenerse en cuenta a la hora de determinar el precio de la parcela a efectos de las operaciones de permuta, es decir, si la permuta y la posterior recalificación de los terrenos permutados debían considerarse intrínsecamente vinculadas.
3.2. POSIBLE AYUDA ESTATAL EN LA RECALIFICACIÓN DE LOS TERRENOS
(41)
Una segunda duda formulada por la Comisión se refería a si la recalificación de los terrenos permutados podría conllevar la concesión de ayuda estatal, ya que incrementaba el valor de los terrenos permutados.
(42)
En la Decisión de incoación, la Comisión señaló que la recalificación de los terrenos no parecía, a primera vista, haber implicado transferencia alguna de recursos estatales. El impuesto sobre el timbre pagadero por tales operaciones fue calculado con arreglo a las disposiciones jurídicas y, por lo que sabía la Comisión, abonado en todos los casos pertinentes. Así pues, pese a que las empresas interesadas por la recalificación de los terrenos podían haber sacado partido de ella, las decisiones administrativas para perfeccionarla no habrían conllevado ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado. La Comisión no adoptó una posición definitiva sobre esta cuestión e invitó a las Partes interesadas a que presentaran sus observaciones sobre la posible presencia de ayudas estatales en la operación.
3.3. POSIBLE AYUDA ESTATAL EN LA PERMUTA DE TERRENOS FORESTALES
(43)
En la Decisión de incoación, la Comisión señaló que los precios de los terrenos forestales a efectos de las permutas eran determinados por expertos utilizando únicamente las fórmulas enunciadas en el Reglamento sobre los precios de base. La Comisión expresó sus dudas en cuanto a la posibilidad de que esas fórmulas hubieran establecido precios administrativos similares a los obtenidos en operaciones realizadas en condiciones de mercado entre dos Partes privadas. Así pues, la Comisión invitó a la República de Bulgaria y a los terceros interesados a aportar información sobre los precios de mercado obtenidos en las ventas (u operaciones de permuta de terrenos forestales) de carácter exclusivamente privado que hubieran tenido lugar en Bulgaria durante el período de referencia. La Comisión les invitó asimismo a aportar información sobre la diferencia existente entre esos precios y los precios administrativos utilizados para las operaciones de permuta en cuestión y, por tanto, sobre la cuantía de la ayuda estatal que pudieran haber conllevado tales operaciones. Además, la Comisión les pidió que facilitasen información sobre las normas aplicadas respecto a la compensación abonada en las operaciones de permuta en caso de diferencia de precios entre las dos parcelas de terreno permutadas. Por último, solicitó a la República de Bulgaria que presentara más información en apoyo de su alegación en el sentido de que las permutas en cuestión no afectaban a los intercambios comerciales en la Unión.
(44)
En la Decisión de incoación, la Comisión expuso también su conclusión preliminar sobre el modo en que debía cuantificarse la ventaja derivada de las operaciones de permuta en cuestión, en caso de que se considerase que daban lugar a ayuda estatal:
i)
la diferencia entre el precio real de mercado de la parcela forestal de propiedad privada 1 y el precio administrativo de la parcela 1, determinado de conformidad con las disposiciones del Reglamento sobre los precios de base,
ii)
la diferencia entre el precio real de mercado de la parcela forestal de propiedad pública 2 y el precio administrativo de la parcela 2, determinado de acuerdo con las disposiciones del Reglamento sobre los precios de base.
El importe de la ayuda estatal de las operaciones de permuta sería el resultado de deducir el valor de i) del valor de ii).
Cualquier compensación monetaria derivada de la diferencia entre los precios administrativos de las dos parcelas objeto de la operación de permuta que una de las Partes hubiese pagado a la otra debería tenerse también en cuenta al calcular el posible componente de ayuda estatal que conllevaría la operación.
3.4. COMPATIBILIDAD DE LA POSIBLE AYUDA ESTATAL
(45)
En la Decisión de incoación, la Comisión planteó sus dudas -en caso de que se confirmase la presencia de ayuda estatal como resultado bien de la recalificación de los terrenos bien de las operaciones de permuta- en cuanto a si dicha ayuda podría considerarse compatible con el mercado interior y, más concretamente, con el artículo 107, apartado 3, letra a), del Tratado y las disposiciones de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013 (35) o con el artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado y las disposiciones de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007-2013 («Directrices sobre silvicultura») (36).
(46)
Por tanto, la Comisión solicitó a la República de Bulgaria y a las Partes interesadas que presentaran sus observaciones sobre la compatibilidad de las medidas en cuestión.
4. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
4.1. OBSERVACIONES DEL PRIMER DENUNCIANTE EN RELACIÓN CON LAS DUDAS PLANTEADAS POR LA COMISIÓN EN LA DECISIÓN DE INCOACIÓN
(47)
El primer denunciante aduce que las permutas en cuestión constituyen ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado, incompatible con el mercado interior
(48)
Por lo que se refiere a la primera duda expresada por la Comisión, el primer denunciante alega, en primer lugar, que la recalificación de los terrenos y las operaciones de permuta deben considerarse intrínsecamente vinculadas. Primeramente, el denunciante señala que muchos de los beneficiarios de las permutas pertenecen a los sectores del turismo y de la construcción y no desarrollan actividades forestales. En segundo lugar indica que, desde la entrada en vigor de la moratoria, en 2009, no se ha explotado comercialmente prácticamente ninguno de los terrenos forestales permutados. En tercer lugar, cuando se realizaron las operaciones de permuta muchos de los beneficiarios presuntamente habían anunciado y publicitado sus proyectos urbanísticos (estaciones balnearias o de esquí) para los terrenos forestales permutados, e incluso habían iniciado las conversaciones con las autoridades locales pertinentes para garantizar la materialización de la recalificación. En cuarto lugar, alega que el mismo organismo estatal (la AFE) era responsable a menudo de la celebración de la permuta y de la exclusión de los terrenos permutados del Fondo Forestal (AFE y el organismo regulador competente) (37), con lo que quedaba despejado el camino para su desarrollo comercial.
(49)
En consecuencia, el primer denunciante considera que la posible reclasificación del uso previsto de los terrenos y el correspondiente aumento de precio deberían tenerse en cuenta al cuantificar el importe total de la ayuda estatal que conllevan las operaciones de permuta. Por lo tanto, en su opinión, en la cuantificación de la ayuda deberían hacerse comparaciones con las parcelas de terrenos urbanizables para reflejar adecuadamente el precio de mercado de los terrenos permutados.
(50)
El denunciante menciona también que, en vista del atractivo de las regiones donde estaban situadas las parcelas forestales del Estado, habría sido más prudente que las autoridades tomaran primero medidas para aumentar el valor de las parcelas (por ejemplo, recalificándolas como urbanizables) y solo a continuación se desprendieran de ellas. Según el denunciante, la AFE nunca habría procedido a modificar el uso previsto de los terrenos antes de una permuta, lo que es válido para todos los casos en los que se hizo una solicitud de permuta. Se trata, según el denunciante, de un indicio claro de la intención de beneficiar al adquirente de los terrenos forestales de propiedad pública. Esa práctica también había sido criticada por el Banco Mundial en un informe sobre los bosques búlgaros de 2009, en el que se señalaba que al actuar así el Estado estaba incurriendo en pérdidas (38).
(51)
Por lo que se refiere a la segunda duda expresada por la Comisión, sobre la posibilidad de que la recalificación de los terrenos permutados conllevara la concesión de ayuda estatal, el primer denunciante considera que, si bien es cierto que el adquirente de los terrenos debía pagar un impuesto sobre el timbre tras la decisión de recalificación, y que el importe correspondiente se debería deducir de la cuantificación de las ayudas recibidas como consecuencia de la permuta, dicho impuesto no refleja el aumento real del valor de los terrenos como consecuencia de la recalificación. El denunciante alega además que, en los casos en que la permuta se llevó a cabo antes de la adhesión de Bulgaria a la Unión, pero la recalificación de los terrenos tuvo lugar después de la misma, la ayuda estatal ilegalmente concedida al adquirente de los terrenos sería la diferencia entre el valor de mercado de la parcela en cuestión en el momento de la permuta (antes de la adhesión) y su valor de mercado tras la recalificación de los terrenos (después de la adhesión).
(52)
Por lo que se refiere a la tercera duda expresada por la Comisión en cuanto a la presencia de ayuda estatal como consecuencia de las permutas, el denunciante alega que las fórmulas prescritas por el Reglamento sobre los precios de base no reflejan el valor de mercado de los terrenos permutados. Cuestiona también la independencia de los tasadores, ya que, en su opinión, el adquirente de los terrenos podía elegir un tasador benévolo, de manera que el precio de los terrenos se estimase muy por debajo de su valor.
(53)
El denunciante facilitó también información adicional sobre los precios de mercado de los terrenos forestales permutados o de terrenos forestales muy similares, que supuestamente se apartaban considerablemente de los precios administrativos de las parcelas. Por falta de tiempo, el denunciante solo pudo investigar los precios de nueve de las parcelas permutadas. En esa labor utilizó datos de tasaciones de terrenos efectuadas por entidades financieras y del registro público búlgaro de la propiedad inmobiliaria, con información sobre los precios reales pagados por parcelas similares en varias operaciones inmobiliarias. Las diferencias de precio observadas iban desde una infravaloración (utilizando los precios administrativos) de entre un 50 y un 65 % hasta casos en los que presuntamente se habían adquirido terrenos forestales por un 1 o 2 % de su valor de mercado.
(54)
Por último, el que se incoaran procesos penales contra el antiguo responsable de la AFE, por haber autorizado permutas en detrimento de los intereses del Estado, es un indicio, según el denunciante, de que las propias autoridades búlgaras consideran que algunos terrenos forestales habían sido entregados a Partes privadas por un precio muy inferior al valor de mercado.
(55)
En cuanto a la posibilidad de que las permutas falseasen la competencia y afectaran al comercio entre los Estados miembros, el denunciante afirma que no le consta que las actividades forestales formen parte de la principal actividad comercial de ninguno de los beneficiarios de las permutas. Por el contrario, casi todos ellos tendrían un historial de actividades económicas, inversiones o futuros planes empresariales en los sectores de la especulación inmobiliaria, la construcción o el turismo. Según el denunciante, el turismo afecta por definición al conjunto del mercado interior, de modo que incluso un pequeño número de casos de ayudas selectivas falsearían la competencia en él. El demandante añade que, en vista del número y la magnitud de las permutas, los competidores extranjeros quedan efectivamente disuadidos de entrar en el mercado búlgaro. Varios de los principales inversores de la Unión (Lindner, ECE, etc.) han desarrollado proyectos urbanísticos en Bulgaria (centros comerciales y grandes almacenes), pero prácticamente todas las grandes inversiones en estaciones de esquí, centros balnearios y campos de golf habrían sido realizadas por empresas bajo control búlgaro.
4.2. OBSERVACIONES DE LOS BENEFICIARIOS DE LAS OPERACIONES DE PERMUTA Y OTROS TERCEROS
(56)
La Comisión recibió las observaciones de numerosos terceros interesados, en su mayoría Partes privadas en las operaciones de permuta («los beneficiarios»). Algunos de ellos solo presentaron una breve declaración para indicar que los acuerdos de permuta en los que habían participado no habían conllevado ayudas estatales (39). Otros presentaron observaciones más detalladas sobre las dudas que había manifestado la Comisión en la Decisión de incoación, las cuales se examinan en las secciones siguientes.
4.2.1. Vínculo intrínseco entre la permuta y la recalificación de los terrenos
(57)
Por lo que se refiere a la primera duda expresada por la Comisión, sobre la existencia de un vínculo intrínseco entre las permutas y la recalificación de los terrenos, la mayoría de los beneficiarios (40) que respondieron a la Decisión de incoación descartan que exista tal vínculo. En su opinión, la permuta y la posterior recalificación de los terrenos permutados se regían por dos procedimientos distintos, cada uno de ellos dentro del ámbito de competencia de dos organismos estatales diferentes, que operan de manera independiente entre sí. Las permutas entran dentro del ámbito de competencia del Ministerio de Agricultura y Alimentación o del Consejo de Ministros, según el tamaño de la parcela objeto de la permuta, y la AFE, mientras que la recalificación de los terrenos es competencia de las autoridades locales (los alcaldes de los municipios o el Consejo municipal); el Ministerio de Desarrollo Regional y Obras Públicas; o el Gobernador regional en el caso de los solares situados en su región, y requiere la aprobación de un plan general o detallado de ordenación territorial.
(58)
Un beneficiario (41) añade, además, que no existe ningún vínculo automático entre la recalificación de los terrenos y el aumento de su valor. A su parecer, la decisión de recalificación está basada en la apreciación de su necesidad, una decisión que tiene un alcance más amplio y a menudo ignora los intereses privados de los propietarios, la cual, por tanto, no está basada en los intereses comerciales de las Partes en la operación de permuta. Otro beneficiario (42) observa que la información estadística proporcionada por las autoridades búlgaras confirma la inexistencia de un vínculo intrínseco. Por último, otros beneficiarios (43) no consideran pertinente dirimir si existe un vínculo, ya que en sus casos concretos los terrenos permutados adquiridos por ellos no han sido excluidos de la masa forestal protegida con fines urbanísticos ni se ha iniciado ningún procedimiento para modificar el uso previsto de los terrenos.
(59)
Por lo que se refiere a la cuestión de si la posible recalificación de los terrenos permutados debería tenerse en cuenta a la hora de determinar su precio, la mayoría de los beneficiarios rechazan tal planteamiento, por diversas razones. Algunos (44) argumentan que no estaría justificado tener en cuenta la recalificación hipotética de los terrenos permutados, pues podría darse el caso de que tal recalificación no fuera solicitada o de que fuese rechazada debido al incumplimiento de los requisitos administrativos correspondientes. La ubicación estratégica de los terrenos forestales objeto de permuta, que supuestamente aumentaría su valor, no debería ser relevante cuando el uso previsto de los terrenos no se hubiera modificado y los terrenos adquiridos solo pudieran utilizarse para los fines legalmente previstos. Así pues, un beneficiario (45) alega que debería tomarse en consideración el acuerdo concreto que hubieran alcanzado las Partes en la permuta en la fecha de tasación. Un cálculo objetivo y razonable del valor de mercado debería tener en cuenta también los planes generales de ordenación territorial (que autoricen o no la construcción) en vigor en la fecha de tasación de los terrenos forestales canjeados. Por consiguiente, debería especificarse un conjunto de criterios uniformes que permita realizar una distinción entre una posibilidad hipotética y la intención verdadera de las Partes en la permuta de proceder a la ulterior recalificación de los terrenos.
(60)
Por otra parte, muchos beneficiarios señalan que, para la exclusión de los terrenos de la masa forestal protegida, se exige el pago de una tasa por la recalificación, que es igual al precio por metro cuadrado del terreno urbanizable en la zona en cuestión. Por lo tanto, dichos beneficiarios señalan que no obtienen un beneficio económico de dicha recalificación, porque si los terrenos adquiridos se venden, se utilizan como garantía o se urbanizan, su valor será el mismo que el valor de los terrenos urbanizables. Un argumento similar fue el que esgrimieron Mirta Engineering y Beta Forest, que señalan que la recalificación de los terrenos conlleva gastos adicionales, en particular el impuesto sobre el timbre y el impuesto local, así como los costes de diseño, que incrementan aún más el valor de la propiedad. En efecto, el Sr. Mihailov y la Sra. Mihailova alegan que, en su caso, la recalificación de los terrenos estaba condicionada al pago de las tasas públicas establecidas en el artículo 17 de la Ley de bosques y en el Reglamento de aplicación de dicha Ley.
(61)
Por último, algunos beneficiarios (46) consideran la cuestión irrelevante, puesto que en sus casos concretos, los terrenos permutados que adquirieron no se han excluido de la masa forestal protegida con fines urbanísticos ni se ha iniciado ningún procedimiento para su recalificación. Miks señala en su escrito que en su contrato de permuta el Estado búlgaro precisó que no se autorizaba ninguna recalificación de los terrenos.
4.2.2. Ayudas estatales en la permuta de terrenos forestales
(62)
Por lo que se refiere a las dudas planteadas por la Comisión de si los precios administrativos para las operaciones de permuta habían conducido a un precio de mercado, los beneficiarios (47) presentaron varios argumentos similares, en relación con sus propias operaciones de permuta, para demostrar que así había sido.
(63)
En primer lugar, un beneficiario (48) alega que, a efectos de la determinación de los precios administrativos, el Reglamento sobre los precios de base tiene en cuenta criterios objetivos, tales como la localización de los terrenos, la importancia de los distritos y el tipo y la importancia de las variedades de plantas que los pueblan, mientras que otros dos beneficiarios (49) argumentan que los precios administrativos de las permutas se basan en criterios idénticos a los aplicados en las permutas de terrenos forestales privados llevadas a cabo por inversores privados, referidas a terrenos situados cerca de infraestructuras locales o nacionales similares a los de las operaciones de permuta en cuestión en términos de las especies de plantas, la localización en zonas objeto de protección especial por lo que respecta a la urbanización, etc. Del mismo modo, otros beneficiarios (50) argumentan que las tasaciones resultantes del Reglamento sobre los precios de base ofrecían precios administrativos similares o, en muchos casos, superiores a los precios de mercado de los terrenos forestales en Bulgaria debido a la falta de un mercado interior para ese tipo de terrenos y al hecho de que pocas operaciones privadas se realizaban a precios bajos. Por lo tanto, las permutas se habían llevado a cabo bajo las condiciones económicas imperantes en el mercado.
(64)
En segundo lugar, una serie de beneficiarios (51) sostienen que habían llevado a cabo tasaciones de las parcelas permutadas que ofrecieron precios administrativos similares (52) o, en muchos casos, incluso superiores a los precios de mercado de los terrenos forestales en Bulgaria (53).
(65)
En tercer lugar, varios beneficiarios (54) señalan que la ausencia de permutas de carácter totalmente privado o de operaciones de venta en las zonas en las tuvieron lugar las permutas de los beneficiarios justifica que los precios administrativos deban considerarse una aproximación a los precios de mercado.
(66)
Por último, varios beneficiarios (55) sostienen que, como el Ministerio de Agricultura y Alimentación, en el ejercicio de su facultad discrecional, tiene derecho a negarse a llevar a cabo la permuta si el Estado no tiene ningún interés en adquirir los terrenos forestales privados y las condiciones de los acuerdos de permuta han de ser aprobadas por las dos Partes (pública y privada), las operaciones de permuta deben considerarse como operaciones comerciales en cuyo marco el Estado se comporta como un operador en una economía de mercado.
(67)
Por lo que se refiere al importe de ayuda estatal que podrían conllevar las operaciones (es decir, la diferencia entre los precios administrativos y los precios de mercado de los terrenos forestales), la mayoría de los beneficiarios (56) respondió que, en los casos en que los terrenos de propiedad privada eran más valiosos que los terrenos de dominio público, las autoridades búlgaras no habían cubierto la diferencia de precio. Otro beneficiario (57) alegó que la diferencia de los precios de mercado de los terrenos forestales públicos y privados objeto de permuta situados en las mismas zonas o en zonas adyacentes favorece al Gobierno, pues los precios administrativos son más elevados que los precios de mercado negociados libremente entre los propietarios privados de los terrenos en las zonas en cuestión.
(68)
Por lo que se refiere a las demás condiciones para que exista ayuda estatal, varios beneficiarios (58) negaron que se hubiesen dado. Así, algunos de ellos (59) alegan que son personas físicas, a las que no se aplica la Ley de ayudas estatales de Bulgaria ni el artículo 107 del Tratado. En lo que respecta a los recursos estatales, los beneficiarios señalan que el Gobierno había adquirido los terrenos mediante expropiación, sin conceder una indemnización adecuada, de modo que no cabe considerar que el Estado cediera esos recursos. En cuanto a los criterios de selectividad, los beneficiarios sostienen que la Ley de bosques se aplica erga omnes y, por tanto, no entraña una discriminación.
(69)
Otro beneficiario (60) considera también que, en lo que se refiere a las operaciones de permuta, no se han cumplido las condiciones del artículo 107 del Tratado, aunque ofrece una fundamentación ligeramente diferente. En primer lugar, no habría ninguna transferencia de recursos estatales, puesto que la permuta es un «operación de venta doble» emprendida tras una valoración llevada a cabo por un tasador inmobiliario independiente sobre la base de los criterios objetivos legalmente establecidos para el cálculo del precio. No se ha concedido ninguna ventaja ni se ha situado a las Partes en la permuta en una posición más favorable que la de sus competidores, puesto que cada propietario de terrenos forestales podría haber solicitado una permuta de sus parcelas por terrenos forestales de propiedad pública. Otro beneficiario (61) argumenta de manera similar que, a su juicio, el régimen de permutas es una medida general a disposición de todos los propietarios de terrenos forestales.
(70)
En lo que se refiere a la existencia de una ventaja económica, la mayoría de los beneficiarios (62) rechazaban que hubieran recibido tal ventaja gracias a las operaciones, puesto que, según ellos, el precio administrativo de los terrenos permutados era equivalente o superior a su precio de mercado.
(71)
Por último, por lo que se refiere a la posibilidad de que las operaciones de permuta hubieran falseado la competencia y afectado al comercio entre los Estados miembros, la gran mayoría de los beneficiarios (63) respondió que no operaban en los sectores turístico o del desarrollo inmobiliario ni habían dado paso alguno para obtener una licencia de operador turístico. Confirmaron asimismo que tampoco habían utilizado los terrenos adquiridos a través de las permutas para la producción de madera tras su adquisición, ni habían vendido madera en Bulgaria o en otros Estados miembros. Afirmaron por lo tanto que no cabía alegar ningún efecto real o potencial en el comercio intracomunitario. Otro beneficiario (64) añadió que las permutas no habían provocado un incremento en la producción interior que limitase las posibilidades al alcance de las empresas de otros Estados miembros para importar productos en el mercado local.
(72)
Otros beneficiarios (65) alegaron que, puesto que las permutas no conllevan una transferencia de recursos del Estado ni les confieren una ventaja económica, no cabe considerar que afecten al equilibrio del mercado o a las condiciones económicas en las que las empresas operan, es decir, que se requiere una inversión inicial para la adquisición de activos materiales. Así pues, las empresas de otros Estados miembros pueden entrar y operar en el mismo mercado en condiciones equitativas, de modo que no cabe considerar que los intercambios entre Estados miembros se vean afectados por las citadas permutas.
(73)
Por último, un beneficiario (66) explicó que los terrenos forestales del Estado adquiridos por él no son adecuados para la repoblación forestal. Además, considera que su antigua parcela es superior a la recibida del Estado y que la operación no conlleva ayuda estatal. Señala por último que los terrenos adquiridos se utilizan para la apicultura itinerante y para pastos durante el verano.
4.2.3. Compatibilidad de las posibles ayudas
(74)
La Comisión pidió a las Partes interesadas que aportaran las pruebas de que dispusieran para examinar la compatibilidad con el mercado interior de las operaciones de permuta en cuestión, pero ninguno de los beneficiarios atendió su petición.
5. OBSERVACIONES DE LA REPÚBLICA DE BULGARIA
5.1. OBSERVACIONES DE BULGARIA SOBRE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN
(75)
Las autoridades búlgaras afirman que las operaciones de permuta en cuestión no constituyen ayudas estatales a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
(76)
En relación con el supuesto vínculo intrínseco entre las operaciones de permuta y la recalificación de los terrenos forestales intercambiados, las autoridades búlgaras señalaron que el artículo 15, letra b), de la Ley de bosques permite solicitar la recalificación de los terrenos forestales con independencia de la forma en que se hayan adquirido los terrenos, bien a través de una permuta, una operación de compraventa u otros medios. Ahora bien, esa posibilidad teórica no debe entenderse como un acuerdo en firme previo entre las autoridades y la Parte privada en la permuta para proceder a la posterior recalificación de los terrenos.
(77)
Las autoridades búlgaras proporcionaron pruebas de que, en relación con las 132 permutas registradas durante el período 2007-2009, se presentaron 24 solicitudes de recalificación de los terrenos forestales intercambiados, de las que solo 15 (es decir, el 11,4 % del total) recibieron una respuesta positiva de la Administración.
(78)
Las autoridades búlgaras señalan también los diferentes objetivos perseguidos por las operaciones de permuta y la recalificación de los terrenos. Las permutas pretenden garantizar la consolidación y conservación de los bosques búlgaros, en aras de su desarrollo sostenible y su reproducción en beneficio del conjunto de la sociedad, mientras que la recalificación de los terrenos tiene por objeto alcanzar los objetivos fijados en la Ley de ordenación del territorio, que establece las normas para la incorporación de terrenos a las zonas urbanizables de las aglomeraciones, en consonancia con las necesidades y los intereses públicos relativos al desarrollo sostenible y la configuración de condiciones de vida, trabajo y ocio adecuadas para la ciudadanía. Además, mientras que las decisiones sobre las operaciones de permuta competen al Ministerio de Agricultura y Alimentación, las recalificaciones de los terrenos dependen de la aprobación de un plan de ordenación del territorio por parte de los distintos organismos competentes, a saber, el Ministerio de Desarrollo Regional y Obras Públicas, el Gobernador regional o los consejos municipales. Por último, teniendo en cuenta que el derecho a solicitar una recalificación de los terrenos no se deriva directamente de la Ley de bosques, sino que requiere que se satisfagan las condiciones establecidas en otras leyes, las autoridades búlgaras consideran que la posibilidad hipotética de recalificar los terrenos no significa que tal recalificación esté intrínsecamente vinculada a las operaciones de permuta.
(79)
Por lo que se refiere a si la posible recalificación de los terrenos permutados debería tenerse en cuenta para determinar su precio, las autoridades búlgaras reiteraron su posición de que no existe un vínculo directo entre el precio al que se valoran los terrenos permutados y la posterior recalificación de los mismos. Facilitaron una descripción detallada del procedimiento aplicable para determinar los precios de la permuta (antiguo artículo 20, apartado 5, y antiguo artículo 21 del Reglamento sobre los precios de base) y las tasas pagaderas por la recalificación de los terrenos, respectivamente. Señalaron también que los propietarios privados podían solicitar la recalificación de terrenos forestales con independencia de la manera en que los hubieran obtenido, de modo que cualquier inversor tendría las mismas ventajas, con independencia de que hubiese adquirido los terrenos forestales del Estado o en el marco de una operación realizada con una Parte privada en condiciones de plena competencia, de modo que las tasas que se exigen a fin de obtener una recalificación de los terrenos deben considerarse no selectivas en relación con los beneficiarios.
(80)
Por lo que se refiere a las dudas de la Comisión sobre si la metodología para calcular los precios administrativos refleja correctamente los precios de mercado, las autoridades búlgaras señalan, en primer lugar, que los precios administrativos se determinan conforme a las disposiciones del Reglamento sobre los precios de base, y que dicho Reglamento se había elaborado tomando como ejemplo las prácticas de fijación de precios administrativos para los terrenos forestales en otros Estados miembros, especialmente en Alemania. Por otra parte, las tasaciones de los terrenos forestales públicos y privados fueron llevadas a cabo por expertos independientes atendiendo a un único conjunto de criterios.
(81)
En segundo lugar, las autoridades búlgaras presentaron datos sobre todas las operaciones (67) de compraventa de terrenos forestales de propiedad privada realizadas en el período 2007-2009 (68). La información facilitada en relación con la media de los precios de las propiedades privadas (es decir, los «precios de mercado») incluye un resumen de datos creíbles sobre el mercado en consonancia con el requisito establecido en el punto 34 de las disposiciones adicionales del Reglamento sobre los precios de base. Cuando no se dispone de información sobre las operaciones realizadas en las mismas zonas, se han proporcionado datos sobre las que tuvieron lugar en zonas cercanas, en relación con terrenos forestales similares en términos de localización y de especies vegetales. Según las autoridades búlgaras, dichos datos permiten demostrar que, en la mayoría de los casos, los precios administrativos utilizados para las operaciones de permuta en cuestión fueron, en general, superiores a los precios de mercado obtenidos en operaciones realizadas en condiciones de plena competencia (69). A este respecto, las autoridades búlgaras cuestionan los datos presentados por el denunciante. Por una parte, los precios propuestos por los denunciantes serían los precios a los que los terrenos se habrían puesto en venta, no necesariamente los que se habrían obtenido efectivamente ni los de parcelas que ya habrían sido recalificadas y en relación con las cuales ya se habría satisfecho el impuesto sobre el timbre. Por otra parte, el precio de mercado citado por el demandante no es siempre fiable, ya que en muchos casos únicamente sería el resultado de una única operación privada.
(82)
En tercer lugar, las autoridades búlgaras reiteraron que el Gobierno no cubrió ninguna diferencia cuando el valor administrativo total de los terrenos forestales privados por él adquiridos era superior y que las operaciones de permuta solo se realizaron cuando la parcela de terreno forestal de propiedad privada tenía un valor igual o superior al de la parcela de propiedad estatal por la que se pretendía intercambiar. Por otra parte, la Parte privada tenía que pagar el 2 % del valor de la propiedad en concepto de gastos generales.
(83)
Por último, las autoridades búlgaras señalan que, desde su adopción, el Reglamento sobre los precios de base ha sido modificado en tres ocasiones: en 2004, 2005 y 2007, respectivamente. En su opinión, la modificación introducida en 2005 es especialmente interesante en vista de lo avanzado del proceso de restitución de bosques y terrenos forestales expropiados, de modo que en el mercado ya existía una oferta y demanda de terrenos forestales privados. La enmienda tenía por objeto, fundamentalmente, modificar la metodología de tasación de los terrenos. Además, se aumentaron los coeficientes relativos a las zonas no urbanizables y se introdujeron nuevas categorías por las que se fijaron los incrementos de los precios del suelo en función de la categoría del asentamiento.
(84)
Por otra parte, tras la adhesión de la República de Bulgaria a la Unión el 1 de enero de 2007, los coeficientes mencionados en el Reglamento se actualizaron plenamente, incluidos los relativos a las zonas no urbanizables y los denominados coeficientes «reguladores del mercado», que dependen de la categoría de los terrenos. Además, el artículo 20, apartado 5, del Reglamento sobre los precios de base fue modificado para aumentar en un 50 % del valor del coeficiente «regulador del mercado» el precio de la permuta de terrenos estatales. También se introdujo un suplemento del valor de los terrenos en función de las diferentes categorías de asentamientos.
(85)
Según las autoridades búlgaras, las modificaciones del Reglamento sobre los precios de base demuestran que, pese a no existir en Bulgaria un mercado bien desarrollado para los terrenos forestales y habida cuenta de la inminencia de la adhesión del país a la Unión, habían intentado actualizar el mecanismo de tasación establecido en el Reglamento velando por que se basara en datos creíbles del mercado. Por consiguiente, en la fecha de la adhesión de Bulgaria a la Unión, los precios administrativos calculados con arreglo a ese Reglamento no habrían sido inferiores a los precios de mercado para las parcelas en cuestión.
(86)
En relación con las dudas de la Comisión sobre la posibilidad de que las operaciones de permuta pudieran falsear la competencia y afectar al comercio entre los Estados miembros, las autoridades búlgaras señalan, en primer lugar, que 81 de las Partes privadas que habían intervenido en ellas eran empresas en a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado. Las 51 Partes privadas restantes eran personas físicas no dedicadas al comercio de bienes o servicios. Las autoridades búlgaras subrayan, en este contexto, que ni la Agencia Forestal del Estado ni el organismo que la sucedió, la Agencia Forestal Ejecutiva, recibieron ninguna solicitud de tala o de exportación de madera de las personas físicas que realizaron las permutas en el período de referencia.
(87)
En segundo lugar, las autoridades búlgaras afirman que las operaciones de permuta no pueden afectar a los intercambios dentro de la Unión, pues las empresas beneficiarias de ayuda no se dedican a actividades relacionadas con la importación o exportación de productos o servicios. Las autoridades búlgaras han completado la información suministrada sobre los volúmenes de madera producida y exportada a la Unión durante el período de referencia y aportado un documento que muestra que ninguna de las Partes privadas que habían adquirido terrenos forestales estatales en el marco de esas operaciones de permuta produjeron madera, la vendieron en el mercado nacional o la exportaron desde la República de Bulgaria.
(88)
En tercer lugar, las autoridades búlgaras afirman que el sector turístico (operadores turísticos, agencias de viajes, propietarios de hoteles, proveedores de servicios turísticos auxiliares, etc.) se rige por las normas establecidas en la Ley del turismo de Bulgaria, en virtud de la cual los operadores deben estar inscritos en el registro público que lleva el Ministerio de Economía, Energía y Turismo. Las personas que trabajan en el sector de la hostelería también han de inscribirse en un registro específico con arreglo a lo dispuesto en el artículo 58 de esa Ley. Así pues, solo las empresas inscritas en los correspondientes registros públicos que se conservan en el Ministerio de Economía, Energía y Turismo pueden ser consideradas empresas que operan en el sector turístico. La verificación de los registros pertinentes ha puesto de manifiesto que solo una de las empresas que habían adquirido terrenos forestales de propiedad pública en el marco de las operaciones de permuta en cuestión (Kapsi Tours OOD) está inscrita como operador turístico, a tenor de la Ley del turismo.
(89)
En cuarto lugar, las autoridades búlgaras explican que el ejercicio de la actividad empresarial como sociedad de promoción inmobiliaria en Bulgaria está también sujeto a una obligación de inscripción en el registro central de constructores que lleva la Cámara de la Construcción búlgara de conformidad con una normativa específica, en particular la Ley de la Cámara de la Construcción (70). Las autoridades búlgaras señalan que tan solo tres de las empresas que habían realizado permutas con la Administración figuraban inscritas como empresas de construcción y podrían haberse dedicado de alguna manera a actividades de esa naturaleza con arreglo a la Ley.
(90)
Por consiguiente, las autoridades búlgaras afirman que la mayor parte de las empresas que se podrían haber beneficiado de las operaciones de permuta no operaba en los sectores de la construcción o el turismo. En consecuencia, en su opinión no cabe afirmar que dichas operaciones falsearan la situación de la competencia en los mercados pertinentes, excepto el del sector forestal.
5.2. OBSERVACIONES DE BULGARIA SOBRE LAS OBSERVACIONES DEL DENUNCIANTE
(91)
Las autoridades búlgaras coinciden con el denunciante cuando afirma que no existe ayuda estatal en las permutas de terrenos forestales entre el Estado y los municipios. Por el contrario, por las mismas razones que se han explicado en la sección anterior, consideran incorrecta su afirmación de que la mayoría de los beneficiarios opera en los sectores de la construcción o el turismo.
(92)
Las autoridades búlgaras tampoco están de acuerdo con la manera en que el denunciante había determinado los precios de mercado de los terrenos forestales, comparando sus precios en distintos años (incluyendo, por ejemplo, datos correspondientes a años anteriores a la realización de las permutas) y rechazan la veracidad de su afirmación de que, en algunos casos, los propietarios de los terrenos forestales permutados los habían utilizado como garantía real para obtener préstamos, ya que tal proceder contravendría las disposiciones de la normativa búlgara y la Ley sobre los bienes de propiedad estatal citada por el denunciante. Los datos facilitados por el denunciante contendrían errores significativos y no casarían con los registros inmobiliarios disponibles y la documentación de las permutas. En su opinión, los datos facilitados por el denunciante también eran erróneos por lo que se refiere a los terrenos forestales de propiedad estatal que habían sido adquiridos a través de permutas y posteriormente utilizados como garantía para la obtención de préstamos. En cualquier caso, las autoridades búlgaras explican que en ese país los bancos exigen como garantía otros activos líquidos, además de los bienes inmuebles, a fin de garantizar el reembolso de la deuda. Por tanto, según las autoridades búlgaras sería erróneo dividir el importe del préstamo concedido por la superficie en m2 de los terrenos utilizados como garantía de la hipoteca para determinar el precio por metro cuadrado. Las autoridades búlgaras facilitan también un dictamen del First Investment Bank sobre los mecanismos de concesión de préstamos y los métodos de tasación de los bosques y parcelas forestales propuestos como garantías por los prestatarios.
(93)
Las autoridades búlgaras tampoco están de acuerdo con la afirmación del denunciante de que las autoridades municipales no tenían más opción que la de aprobar planes detallados de ordenación territorial para los terrenos que habían sido recalificados. Según dichas autoridades, cualquier recalificación de los terrenos se basa en planes detallados de ordenación territorial con fuerza jurídica, los cuales han sido objeto de debate público y han modificado los planes generales de ordenación territorial existentes para las zonas pobladas. Esos procedimientos administrativos no quedan bajo la facultad discrecional del Ministerio de Agricultura y Alimentación, que solo puede expedir notificaciones administrativas individuales para modificar el uso de los terrenos a las Partes que hayan solicitado tal modificación después de que el plan detallado pertinente de ordenación territorial haya entrado en vigor.
(94)
Las autoridades también rechazan que muchas de las Partes implicadas en las permutas buscaran obtener la recalificación de la parcela forestal obtenida. Con arreglo a lo dispuesto en la Ley de bosques búlgara, tal recalificación solo puede llevarse a cabo tras la presentación de una solicitud de conformidad con el procedimiento a que se refiere el artículo 14 de la Ley de bosques (derogado). Cualquier otra intención expresada a través de los medios de comunicación o de un modo distinto al previsto por la ley sería irrelevante y arbitraria.
(95)
Las autoridades tampoco están de acuerdo con la afirmación del denunciante de que el procedimiento administrativo de determinación de los precios de los terrenos forestales no refleja el desarrollo dinámico de la economía. Las autoridades consideran adecuado el procedimiento de determinación de los precios prescrito en el Reglamento sobre los precios de base. Tampoco es cierto que el Reglamento no se haya actualizado, pues en 2007 se introdujeron nuevos coeficientes, de modo que, a su parecer, no se había conferido ninguna ventaja económica a los agentes económicos mediante las permutas ya realizadas.
(96)
Las autoridades refutan la supuesta parcialidad que el demandante atribuye a los tasadores. En su opinión, se trata de peritos judiciales cuya integridad es intachable. Por otra parte, las autoridades rechazarían su tasación de las parcelas, a efectos de la permuta, en caso de que fuera favorable a la Parte privada y no se ajustara a lo dispuesto en el Reglamento sobre los precios de base.
(97)
En relación con la alegación del denunciante de que los datos estadísticos oficiales sobre los precios/valores de las operaciones facilitados por las autoridades no son correctos, las autoridades indican que la ocultación del precio real de una operación constituye un delito fiscal sancionado por el Código Penal búlgaro.
(98)
Por último, las autoridades búlgaras rechazan la afirmación del denunciante de que el procesamiento del antiguo responsable de la AFE probaría la existencia de ayudas estatales relacionadas con las permutas. En su opinión, los procedimientos judiciales contra los funcionarios que habían participado en los procedimientos de las permutas de terrenos forestales estatales carecen de relevancia a la hora de valorar la presencia de ayuda en las operaciones en cuestión.
5.3. OBSERVACIONES DE BULGARIA SOBRE LAS OBSERVACIONES PRESENTADAS POR OTROS TERCEROS
5.3.1. Observaciones de Bulgaria de 29 de septiembre de 2011
(99)
Por carta de 29 de septiembre de 2011, las autoridades búlgaras respondieron a las observaciones presentadas por All Seas sobre la Decisión de incoación.
(100)
All Seas ha canjeado un total de 157,4 hectáreas de terrenos forestales de propiedad privada en los municipios de Teteven y Gaborovo a cambio de un total aproximado de 57,9 hectáreas de terrenos forestales en el municipio de Balchik (71). En este contexto, All Seas abonó también 138 781 BGN al Estado búlgaro en concepto de gastos generales.
(101)
Los terrenos forestales de propiedad pública se valoraron a un precio administrativo de 11,99 BGN/m2. Según la información a disposición de las autoridades búlgaras, durante el período considerado el precio medio de mercado (es decir, el precio convenido entre las Partes privadas en operaciones comerciales de compraventa de parcelas forestales en la misma región o en las cercanías, dentro del mismo municipio) fue de 4,16 BGN/m2. Por consiguiente, la permuta entre All Seas y la República de Bulgaria se llevó a cabo a título oneroso y no dio lugar a una ventaja económica a tenor de lo dispuesto en el artículo 107 del Tratado.
(102)
Las autoridades búlgaras señalan también que All Seas solicitó una recalificación de la parcela forestal de conformidad con el artículo 14 de la Ley de bosques y que el Consejo de Ministros búlgaro aprobó la solicitud de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 quinquies, apartado 2, de esa misma Ley (72). A las autoridades búlgaras no les consta que esa decisión haya entrado en vigor. Las autoridades búlgaras coinciden con All Seas en que el Estado no ejerció ninguna influencia directa sobre la recalificación de los terrenos en cuestión (para los que no existía mapa de ordenación territorial) y, por lo tanto, el cambio de propiedad resultante de la permuta no puede traducir ninguna voluntad común de las Partes en la permuta de proceder a la modificación del uso al que estaba destinada. Según las autoridades búlgaras, el factor determinante en la evaluación de las permutas debe ser si el valor en balance de los activos intercambiados es equivalente. Este es precisamente el motivo por el que el Gobierno búlgaro ha llevado a cabo esas operaciones. Otra razón por la que la recalificación de los terrenos tras la permuta no conlleva ayuda estatal es el hecho de que las tasas administrativas son idénticas para todos los solicitantes.
(103)
Las autoridades búlgaras señalan también que All Seas no ha recogido la madera de las parcelas que obtuvo como consecuencia de la permuta ni la ha comercializado dentro de la Unión. All Seas tampoco ofrece servicios turísticos, tal como se especifica en la Ley del turismo, ni es una empresa de construcción en el sentido de la Ley de la Cámara de la Construcción.
5.3.2. Observaciones de Bulgaria de 4 de noviembre de 2011
(104)
Mediante carta de 4 de noviembre de 2011, las autoridades búlgaras respondieron a las observaciones formuladas por Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD y Simeon Stoev Mirov.
(105)
Por lo que se refiere a las operaciones de permuta ejecutadas con Elkabel, LM Impex y Foros Development, las autoridades búlgaras afirmaron que no habían cubierto ninguna diferencia en los precios. Además, en los casos en cuestión, habían recibido un importe adicional de las Partes privadas en concepto de gastos generales. Todas habían pagado también la totalidad de los impuestos locales. Por último, ninguna de las tres empresas había solicitado la recalificación de los terrenos forestales adquiridos.
(106)
Las autoridades búlgaras señalaron además que en algunos de los municipios en los que estaban ubicadas las parcelas intercambiadas no había tenido lugar ninguna operación de carácter totalmente privado, por lo que no era posible determinar el precio de mercado de las parcelas canjeadas o si se había concedido una ventaja económica.
(107)
Las autoridades búlgaras señalan, asimismo, que ni Elkabel ni LM Impex son empresas exportadoras de madera ni están registradas como sociedades de turismo o construcción de conformidad con la legislación búlgara.
(108)
Por lo que se refiere a Simeon Stoev Mirov, una persona física que había permutado 5,6 decáreas de terrenos forestales privados en Rakitovo, valoradas en 3 436 BGN, a cambio de 5 decáreas de terrenos forestales de propiedad pública en Burgas (municipio de Kraymorie), valoradas en 1 308 BGN, las autoridades búlgaras consideran que esa permuta quedaría incluida en el Reglamento de minimis.
(109)
Por esas razones, las autoridades búlgaras afirman que, en su opinión, las permutas realizadas con las mencionadas Partes privadas no constituyen ayuda estatal.
5.3.3. Observaciones de Bulgaria de 16 de diciembre de 2011
(110)
Mediante carta de 16 de diciembre de 2011, las autoridades búlgaras respondieron a las observaciones formuladas por v-g-n Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren eeod, Liteks Komers ad y Jivka Blagoeva.
(111)
Por lo que se refiere a las operaciones de permuta con V-g-n Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren y Liteks Komers, las autoridades búlgaras explicaron que no habían cubierto ninguna diferencia en los precios. Además, en los casos en cuestión, habían recibido un importe adicional de las Partes privadas en concepto de gastos generales. Todas habían pagado también la totalidad de los impuestos locales. Por último, V-g-n Confort, Ecobalkani y Liteks Komers no habían solicitado la recalificación de los terrenos forestales adquiridos.
(112)
Las autoridades búlgaras señalaron además que en algunos de los municipios en los que estaban ubicadas las parcelas intercambiadas no había tenido lugar ninguna operación de carácter totalmente privado, por lo que no era posible determinar el precio de mercado de las parcelas canjeadas ni se podía determinar de manera concluyente si se había concedido una ventaja económica a las Partes privadas antes mencionadas. En el caso de Izgrev 5, el precio administrativo de los terrenos forestales de propiedad pública permutados fue ligeramente superior al precio de mercado obtenido en operaciones privadas similares, de modo que, según las autoridades búlgaras, no se había concedido ninguna ventaja. El mismo razonamiento se aplicaría a la operación con Liteks Komers, donde, según las autoridades búlgaras, los precios habrían sido cuatro veces superiores a los precios de mercado de los terrenos forestales de propiedad pública.
(113)
Por último, las autoridades búlgaras señalan que ninguna de las Partes privadas citadas exporta madera o está registrada como sociedad de turismo o construcción de conformidad con la legislación búlgara, de modo que las operaciones de permuta celebradas con ellas no afectan al comercio entre los Estados miembros.
(114)
Por lo que se refiere a la operación de permuta con Jivka Blagoeva, una persona física, se saldó con el intercambio de 1,9036 hectáreas de terrenos forestales de propiedad privada en el municipio de Teteven, valoradas en 16 091 BGN, a cambio de 0,3001 hectáreas de terrenos forestales de propiedad pública en la zona de Predela (municipio de Razlog), valoradas en 24 216 BGN. El Estado búlgaro no cubrió la diferencia en el precio, Jivka Blagoeva pagó todos los gastos generales y los impuestos locales y la nueva propietaria no ha solicitado la recalificación de los terrenos permutados. Según las autoridades búlgaras, esa permuta queda incluida el Reglamento de minimis.
(115)
Por consiguiente, las autoridades búlgaras consideran que las operaciones de permuta celebradas con las Partes privadas anteriormente mencionadas no conllevan ayuda estatal.
5.3.4. Observaciones de Bulgaria de 25 de abril de 2012
(116)
Mediante carta de 25 de abril de 2012, las autoridades búlgaras respondieron a las observaciones formuladas por Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD y BOIL OOD.
(117)
Las autoridades búlgaras respaldan las observaciones presentadas por esas personas físicas y empresas, que habían participado en operaciones de permuta durante el período de referencia, a saber, que tales operaciones no conllevan ayuda estatal, sino que se trata de operaciones realizadas en condiciones favorables para el Estado y a precios no inferiores a los precios de mercado para parcelas similares. Las autoridades búlgaras suscriben también su parecer de que las operaciones de permuta se habían llevado a cabo de conformidad con la legislación nacional búlgara en vigor: el Reglamento sobre los precios de base y la Ley de bosques. Por último, algunas de esas operaciones deberían considerarse incluidas en el ámbito del Reglamento de minimis.
5.4. RESPUESTAS DE BULGARIA A LAS SOLICITUDES DE INFORMACIÓN DE LA COMISIÓN ENVIADAS DURANTE EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
(118)
En los escritos presentados posteriormente en respuesta a las solicitudes de información, las autoridades búlgaras proporcionaron los precios de mercado de los terrenos forestales de propiedad privada y de propiedad pública para todas las operaciones de permuta llevadas a cabo durante el período de referencia (73).
(119)
En su escrito de 19 de noviembre de 2013 (74), sin embargo, las autoridades búlgaras indicaron que existían algunos problemas en relación con la fiabilidad de los datos que habían aportado. En particular, a efectos de la fórmula contemplada en el considerando 44, las autoridades búlgaras facilitaron los precios justos de mercado para 82 parcelas (60 de propiedad privada y 22 de propiedad pública) relacionadas con las operaciones de permuta en cuestión. Para las demás parcelas, facilitaron las mejores estimaciones posibles de los valores de mercado, indicando que quizá no reflejaran los valores justos de mercado. Para las demás parcelas de propiedad pública, las autoridades búlgaras explicaron que los precios que mencionaban como precios de mercado eran en realidad el promedio de los precios de los diferentes tipos de operaciones forestales. Por lo tanto, no representan necesariamente un valor justo de mercado, ya que no son iguales a los precios medios de operaciones totalmente análogas.
(120)
Del mismo modo, para el resto de las parcelas de propiedad privada que aún no habían sido objeto de tasación por un experto independiente, las autoridades búlgaras señalaron que, en determinados casos, los precios indicados en los certificados de venta, que habían sido utilizados por las autoridades como referencia para los valores de mercado de esas parcelas, se aproximaban o equivalían a los denominados valores fiscales. El valor fiscal de una parcela no es su valor de mercado, sino el precio mínimo que debe pagarse en las operaciones inmobiliarias, es decir, el valor de mercado de la parcela en cuestión sería, en principio, más elevado.
(121)
No obstante, las autoridades búlgaras subrayaron que los datos que habían facilitado sobre los precios de mercado son las mejores estimaciones que han podido obtener, pues: i) no existe una normativa específica en Bulgaria para determinar, a través de una tasación, los precios de mercado de las parcelas forestales; ii) llevaría mucho tiempo que un perito independiente calculara cuáles hubieran sido los precios de mercado de las parcelas en cuestión en el momento de la permuta, y iii) una evaluación de ese tipo sería un proceso muy costoso. Además, las autoridades búlgaras afirmaron que los precios facilitados están, de todos modos, más cerca de los precios justos de mercado que de los precios administrativos.
(122)
Por último, las autoridades búlgaras proporcionaron información sobre los precios administrativos realmente utilizados en una muestra de 25 operaciones de permuta y los precios administrativos hipotéticos que se habrían obtenido de aplicarse los coeficientes previstos en la actualización de 2010 del Reglamento sobre los precios de base. La muestra abarcaba 25 operaciones realizadas principalmente en 2008 o 2009 (solamente incluía 6 operaciones de 2007). Esa información había sido solicitada por la Comisión para comprobar que el sistema de los precios administrativos, adecuadamente actualizado, resultaba adecuado para reflejar los precios de mercado de los terrenos forestales y ofrecía, en todos los casos, el precio más próximo posible al valor de mercado, como exige la jurisprudencia.
6. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
6.1. EXISTENCIA DE AYUDA
(123)
Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(124)
La calificación de una medida como ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, exige, por tanto, el cumplimiento de las siguientes condiciones acumulativas: i) la medida debe ser imputable al Estado y financiarse mediante recursos estatales; ii) debe conferir una ventaja a su beneficiario; iii) tal ventaja debe ser selectiva, y iv) la medida debe falsear o amenazar falsear la competencia y poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
(125)
Como cuestión preliminar, sin embargo, también es necesario examinar en el caso que nos ocupa si los beneficiarios potenciales de las operaciones de permuta son empresas a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado. Esto se debe a que, con arreglo a esa disposición, las normas sobre ayudas estatales solo se aplican cuando el beneficiario de la ayuda es una empresa.
(126)
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea («TJUE») define el concepto de «empresa» a los efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado como cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su naturaleza jurídica y de su modo de financiación (75). Según el TJUE, cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado constituye una actividad económica (76). La clasificación de una entidad como empresa se relaciona siempre, por lo tanto, con una actividad específica. Una entidad que realiza actividades económicas y no económicas se considerará una empresa únicamente en lo referente a las primeras. Una empresa no tiene que ser una persona jurídica; las personas físicas también pueden ser consideradas empresas en el marco de las ayudas estatales, a condición de que lleven a cabo una actividad económica.
(127)
En este sentido, cabe señalar que determinados beneficiarios de las operaciones de permuta en cuestión no llevaron a cabo actividades económicas con los terrenos forestales canjeados durante el período de referencia ni las llevan a cabo en la actualidad. Así pues, tales beneficiarios no pueden considerarse empresas en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, de modo que no se considera que las operaciones de permuta que celebraron con el Estado búlgaro conllevaran una ayuda estatal.
(128)
Por consiguiente, el resto de la presente Decisión se refiere únicamente a los beneficiarios de las operaciones de permuta en cuestión que constituyen empresas a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
6.1.1. Vínculo intrínseco entre la permuta y la recalificación de los terrenos
(129)
La primera duda formulada por la Comisión en su Decisión de incoación era si existía un vínculo intrínseco entre las operaciones de permuta y la recalificación de los terrenos canjeados recibidos por los beneficiarios. Se trata de un aspecto importante pues, si se constata la existencia de tal vínculo, ello afectará al análisis de la Comisión sobre la ventaja económica que podrían generar las operaciones de permuta y las modalidades para cuantificarla. Un vínculo intrínseco significa que las Partes en la operación de permuta ya tenían la intención, antes de la culminación de la operación, de modificar inmediatamente después de ella el uso previsto de los terrenos forestales de titularidad pública canjeados, recalificándolos como urbanizables. Así pues, si bien los precios administrativos calculados para la operación de permuta con arreglo al Reglamento sobre los precios de base estarían basados en la permuta de dos parcelas de suelo forestal, la posterior recalificación de la parcela de titularidad pública, si estuviese prevista desde un principio, podría dar lugar a una infravaloración de la parcela recibida, teniendo en cuenta su futuro uso previsto como suelo urbanizable.
(130)
Según la Comisión, el hecho de que todas o una gran mayoría de las operaciones de permuta en cuestión fueron seguidas por una solicitud (aprobada) de recalificación como urbanizables de los terrenos forestales canjeados recibidos por los beneficiarios sería un indicio objetivo de que las Partes en tales operaciones tenían desde un principio la intención de cambiar el uso previsto de los terrenos de dominio público después de la permuta.
(131)
Los datos estadísticos facilitados por las autoridades búlgaras en respuesta a la Decisión de incoación, que confirman los datos reflejados en el considerando 38, ponen de manifiesto que, en relación con las 132 operaciones de permuta realizadas durante el período de referencia, se presentaron 24 solicitudes (el 18,2 % del total de las operaciones) de recalificación de terrenos, las cuales se resolvieron favorablemente en 15 ocasiones (el 11,4 % del total de las operaciones). Basándose en esos datos, la Comisión ha llegado a la conclusión de que, en la mayoría de los casos, las permutas no fueron seguidas por una solicitud de recalificación de los terrenos.
(132)
Sea como fuere, la Comisión observa que la legislación búlgara prevé dos procedimientos distintos para las permutas y para la recalificación de los terrenos, respectivamente, y dos organismos estatales independientes entre sí competentes para una y otra operación. Este hecho constituye un indicio más de que en el presente caso no concurre un vínculo intrínseco entre las operaciones de permuta y la recalificación de los terrenos.
(133)
Dado que no se ha demostrado la existencia un vínculo intrínseco entre las operaciones de permuta y la recalificación de los terrenos canjeados recibidos por los beneficiarios, la Comisión deberá examinar cada una de esas operaciones por separado para determinar la existencia de ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
6.1.2. Existencia de ayuda en la recalificación de los terrenos
(134)
La calificación del suelo es el control jurídico que imponen las autoridades públicas sobre el uso y la intensidad de desarrollo de una parcela de terreno. Cuando una autoridad pública aprueba la recalificación de una parcela no actúa como un agente económico, sino que realiza una actividad de reglamentación.
(135)
Solo las ventajas concedidas directa o indirectamente a través de fondos estatales se consideran ayudas a tenor del artículo 107 del Tratado. Con arreglo a la jurisprudencia del TJUE (77), la distinción realizada en dicha disposición entre «ayudas otorgadas por los Estados» y las ayudas otorgadas «mediante fondos estatales» no significa que todas las ventajas otorgadas por un Estado, independientemente de que sean financiadas mediante fondos estatales o no, constituyen ayuda. Por el contrario, la finalidad de la distinción no es otra que incluir en la misma definición tanto las ventajas concedidas directamente por el Estado como las otorgadas por medio de organismos públicos o privados, designados o instituidos por el Estado.
(136)
La aprobación por una autoridad pública de la recalificación de una parcela determinada (de rústica a urbanizable) bien puede dar lugar a un incremento de su valor de mercado, pero dicha aprobación no conlleva una transferencia de recursos estatales a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado: el ejercicio de esa labor de reglamentación no implica una transferencia positiva de fondos al beneficiario de la aprobación, ni supone una renuncia a recursos estatales, ya que el Estado no está obligado, en el ejercicio de la labor de reglamentación, a cobrar a los solicitantes una tasa que refleje plenamente el valor económico que puedan extraer de la obtención de la recalificación (78).
(137)
En consecuencia, la decisión de una autoridad pública de recalificar una parcela determinada no constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
6.1.3. Existencia de ayuda estatal en la operación de permuta
(138)
Según la jurisprudencia reiterada (79), la venta por las autoridades públicas de terrenos o edificios a una empresa o a una persona que participe en una actividad económica puede dar lugar a una ventaja económica y, por tanto, constituir una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, en particular cuando no se haga a su valor de mercado, es decir, cuando no se venda al precio que un inversor privado, actuando en las condiciones normales de competencia, probablemente habría fijado. Lo mismo ocurre en el caso de una operación de permuta cuando el valor de los terrenos de dominio público recibidos del Estado es superior al de los terrenos privados cedidos al Estado.
(139)
No obstante, antes de examinar si las operaciones de permuta dan lugar a una ventaja económica, la Comisión examinará si concurren el resto de las condiciones que figuran en el considerando 124 para constatar la existencia de una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
(140)
En primer lugar, por lo que se refiere a la imputabilidad de la medida, las operaciones de permuta están comprendidas en el ámbito de competencia del Ministerio de Agricultura y Alimentación o del Consejo de Ministros (dependiendo del tamaño de la parcela correspondiente) y de la AFE, todos los cuales son organismos estatales. En la medida en que la operación de permuta implica una transferencia de terrenos forestales de propiedad pública de valor superior a los terrenos forestales de propiedad privada cedidos, da lugar a una transferencia de recursos estatales, puesto que el Estado búlgaro renuncia a determinados ingresos que habría podido obtener si, a la hora de llevar a cabo tal operación, hubiera actuado ajustándose a las condiciones de mercado.
(141)
En segundo lugar, las operaciones de permuta son selectivas, en la medida en que solo benefician a los propietarios que canjearon terrenos forestales de propiedad privada por terrenos forestales de propiedad pública.
(142)
En tercer lugar, las operaciones de permuta falsean la competencia y afectan a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En la medida en que los beneficiarios de esas operaciones son empresas que ofrecen bienes o servicios en un mercado determinado, cualquier ventaja financiera derivada de ellas refuerza su posición con respecto a otras empresas competidoras en los intercambios de los mismos bienes y servicios dentro de la Unión (80). En efecto, como consta en el Registro Mercantil de Bulgaria, entre los sectores económicos en los que operan algunos beneficiarios (81) de las operaciones de permuta figuran los sectores inmobiliario, turístico, de la restauración y de la reforestación. Todos ellos están abiertos a la competencia a escala de la Unión. Ello queda demostrado por la información que figura en ese mismo Registro, donde varios beneficiarios de las operaciones de permuta (82) indican los intercambios o las actividades comerciales (internacionales) como sector económico en el que operan. Por lo que se refiere al argumento esgrimido por las autoridades búlgaras, según el cual para que las empresas puedan operar en los sectores de la construcción o el turismo han de estar inscritas en los registros específicos, y que ese no es el caso de la mayoría de las empresas participantes en las operaciones de permuta, la Comisión señala que la noción de «empresa» en el artículo 107, apartado 1, del Tratado, es un concepto objetivo, de modo que la cuestión de si las empresas ofrecen bienes o servicios en un mercado determinado, y, por lo tanto, compiten con otras empresas y participan en el comercio dentro de la Unión, debe determinarse en función de las actividades efectivamente ejercidas por dichas empresas y no de si se han respetado determinados requisitos legales nacionales.
(143)
Por último, por lo que se refiere a la existencia de una ventaja económica, las operaciones de permuta se refieren al intercambio de (al menos) dos parcelas de suelo forestal entre el Estado búlgaro y Partes privadas. A fin de determinar si estas han obtenido una ventaja económica como resultado de las operaciones, deben calcularse los respectivos valores de mercado de las parcelas permutadas y compararse entre sí. Si la operación de permuta implica una transferencia de terrenos forestales de propiedad pública de valor superior a los terrenos forestales cedidos por la Parte privada, esta obtendrá una ventaja económica.
(144)
Tal como se explica en el considerando 16, en el caso de las permutas consideradas los precios administrativos se calcularon con arreglo al Reglamento sobre los precios de base. El TJUE ha reconocido que, cuando el Derecho nacional establece disposiciones administrativas para el cálculo del valor de mercado de terrenos para su venta por las autoridades públicas, la aplicación de tales disposiciones deberá, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 107 del Tratado, conducir en todos los casos a un precio lo más próximo posible al valor de mercado del terreno (83). Puesto que este valor de mercado es teórico, se tolerará un margen de variación entre el precio obtenido y el precio teórico (84).
(145)
Se pidió a las autoridades búlgaras que proporcionaran información sobre los precios administrativos utilizados para las 132 operaciones de permuta que tuvieron lugar durante el período de referencia, así como sobre los precios de mercado de esas mismas operaciones. La Comisión pidió también a las autoridades búlgaras que tuvieran en cuenta todas las operaciones anteriores o posteriores referidas a las parcelas forestales en cuestión a la hora de determinar su valor de mercado. Por consiguiente, si bien la Comisión considera que, para la evaluación de los posibles elementos de ayuda estatal en las operaciones de permuta, la procedencia de las parcelas forestales permutadas carece de relevancia, la información sobre los precios, cuando se disponía de ella, sí se ha tenido en cuenta.
(146)
Las autoridades búlgaras señalaron algunos problemas relacionados con la fiabilidad de los datos que habían podido proporcionar en relación con los precios de mercado (85). Al mismo tiempo, sin embargo, indicaron que la información facilitada incluía las mejores estimaciones de los precios de mercado (86). La Comisión considera que esos datos son estimaciones suficientemente fiables del valor de mercado real (es decir, «justo») de las parcelas en cuestión.
(147)
El análisis de los datos ha mostrado que, por lo que respecta a las parcelas de propiedad privada, la utilización de los precios administrativos desembocó en una sobrevaloración sistemática de los terrenos forestales correspondientes respecto a los precios de mercado (87), mientras que en el caso de los terrenos forestales de propiedad pública la situación es más matizada, puesto que se han encontrado casos de sobrevaloración e infravaloración. Por consiguiente, para determinar si se concedió una ventaja a los beneficiarios en el marco de las operaciones de permuta, una simple comparación de los precios de mercado de las parcelas de dominio público en el momento del intercambio con los precios de mercado de las parcelas de propiedad privada por las que se canjearon no tendría suficientemente en cuenta la sobrevaloración sistemática de estas últimas. Así pues, la Comisión creó una fórmula que tenía en cuenta los precios administrativos utilizados en la operación inicial para evaluar correctamente la ventaja resultante de la permuta. Esa fórmula, que ya figuraba en la Decisión de incoación, exige el cálculo de las cantidades siguientes:
i)
la diferencia entre el precio real de mercado de la parcela de terreno forestal de propiedad privada y su precio administrativo, determinado de acuerdo con las prescripciones del Reglamento sobre los precios de base, y
ii)
la diferencia entre el precio real de mercado de la parcela de terreno forestal de propiedad pública y su precio administrativo, determinado de acuerdo con las prescripciones del Reglamento sobre los precios de base.
Se considera que existiría una ventaja si el valor de ii) menos el valor de i) fuese positivo.
No obstante, cualquier compensación monetaria pagada por una de las Partes a la otra para cubrir la diferencia entre los precios administrativos de las dos parcelas objeto de la operación de permuta también se tendrá en cuenta para determinar si dicha operación dio lugar a una ventaja.
(148)
Tras aplicar esa fórmula a los datos suministrados por las autoridades búlgaras sobre los valores justos de mercado y los precios administrativos de los terrenos forestales canjeados, la Comisión llega a la conclusión de que en casi el 80 % de las operaciones de permuta llevadas a cabo durante el período de referencia se confirió una ventaja a los beneficiarios, tal como se refleja en el cuadro 4.
Cuadro 4
Comparación de los precios administrativos utilizados en las permutas y los precios de mercado facilitados por las autoridades búlgaras
Operaciones de permuta
2007
2008
2009
Total
Ventaja concedida (no de casos)
18
48
38
104
en porcentaje de todas las permutas
78 %
77 %
81 %
79 %
Número de permutas realizadas
23
62
47
132
(149)
Los datos anteriores muestran que los precios administrativos establecidos a efectos de las operaciones de permuta de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento sobre los precios de base no reflejaban suficientemente el verdadero valor de mercado de las parcelas forestales canjeadas.
(150)
Dicha diferencia entre los precios administrativos utilizados para las operaciones de permuta en cuestión y los precios de mercado de las parcelas correspondientes es resultado, por una parte, del hecho de que la metodología subyacente utilizada en el Reglamento sobre los precios de base no refleja suficientemente los criterios que un operador de mercado consideraría importantes para valorar las parcelas de terreno forestal permutadas, ni les concede la ponderación pertinente. En primer lugar, los valores medios de los terrenos que figuran en el anexo 1 del Reglamento sobre los precios de base según las categorías de las tierras que ofrecen condiciones idénticas para el crecimiento de plantas, que se utilizan como base para la determinación del valor básico de los terrenos (véase el considerando 18), debían establecerse sobre la base de los precios de mercado o la contabilidad de los bosques de propiedad pública, pero en realidad fueron determinados por expertos en función de un pequeño número de fuentes del mercado.
(151)
En segundo lugar, los incrementos y los coeficientes utilizados para tener en cuenta determinadas características de los terrenos forestales en el cálculo del valor de base de los terrenos, descritos en los considerandos 18 a 26, serían un procedimiento de simplificación administrativa más que un intento de medir con exactitud el valor económico que un hipotético operador de mercado en una situación equiparable atribuiría a esas características. En efecto, las autoridades búlgaras no han proporcionado datos económicos que sustenten los niveles en los que se fijaron esos incrementos y coeficientes en el Reglamento.
(152)
Por otra parte, incluso si la metodología establecida por el Reglamento sobre los precios de base hubiese dado lugar inicialmente a precios de mercado para los terrenos forestales permutados, lo que no es el caso, los precios medios, los coeficientes, y los incrementos nunca fueron actualizados durante el período de referencia para reflejar adecuadamente las fluctuaciones de los precios de mercado que se registraron posteriormente. Según la jurisprudencia (88), en el supuesto de que los precios de los terrenos estén aumentando drásticamente, los métodos administrativos para calcular el precio de los terrenos vendidos por las autoridades públicas deben prever la actualización permanente de tales precios, de forma que el precio efectivamente pagado por el comprador refleje, en la medida de lo posible, el valor de mercado de los terrenos. Durante la fase de análisis preliminar, las autoridades búlgaras explicaron que, con arreglo a los artículos 7.1 y 32 del Reglamento sobre los precios de base, los coeficientes incluidos en dicho Reglamento para calcular los precios administrativos deberían haber sido actualizados anualmente. Además, con arreglo a la información facilitada por las autoridades búlgaras, durante el período de referencia los precios de mercado de los terrenos forestales estaban aumentando drásticamente. Sin embargo, durante ese período no se llevó a cabo la actualización prevista en dicho Reglamento. Las autoridades búlgaras solo actualizaron los precios medios, los coeficientes y los incrementos utilizados para la fijación de los precios administrativos en 2010, en función de la evolución reciente del mercado.
(153)
En consecuencia, la Comisión llega a la conclusión de que las operaciones de permuta confirieron una ventaja económica a los beneficiarios de los canjes de terrenos en los casos en los que los precios administrativos utilizados no reflejaron de manera adecuada el precio de mercado de las parcelas permutadas.
6.1.4. Ayudas de minimis
(154)
Por último, procede señalar que, en los casos en que el beneficiario concreto de la operación de permuta recibió una ventaja que no superaba los umbrales establecidos en el Reglamento (UE) no 1407/2013 de la Comisión (89), dicha ventaja no se considera ayuda estatal y, por tanto, no entra en el ámbito de la prohibición del artículo 107, apartado 1, del Tratado, siempre que se cumplan todos los demás requisitos establecidos en dicho Reglamento.
(155)
Según los datos cuantitativos proporcionados por las autoridades búlgaras, en muchos casos (90) el importe de la ayuda recibida por los beneficiarios de la operación de permuta sería inferior al umbral de minimis de 200 000 EUR.
6.1.5. Conclusión sobre la existencia de ayuda
(156)
En vista de lo anterior, la Comisión llega a la conclusión de que las operaciones de permuta llevadas a cabo por la República de Bulgaria durante el período de referencia constituyen ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado en aquellos casos en que la contraparte de esa operación es una empresa en el sentido de dicha disposición, los precios administrativos utilizados para dicha operación no reflejaban los precios de mercado y no se cumplen las condiciones para las ayudas de minimis establecidas en el Reglamento (UE) no 1407/2013.
6.2. LEGALIDAD DE LA MEDIDA
(157)
Al no notificar dichas operaciones de permuta antes de su aplicación, la República de Bulgaria incumplió la obligación que le corresponde de conformidad con el artículo 108, apartado 3, del Tratado. Tales operaciones de permuta constituyen, por lo tanto, ayuda estatal concedida ilegalmente.
6.3. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA
(158)
A pesar de que se pidió a las autoridades búlgaras que proporcionaran información sobre la posible compatibilidad de dichas operaciones de permuta con el mercado interior, siguieron argumentando que esas operaciones no habían tenido ningún efecto en el comercio dentro de la Unión y, por lo tanto, no constituían ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
(159)
A este respecto, la Comisión señala que la carga de la prueba de la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior, como excepción a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado, incumbe principalmente al Estado miembro interesado, que debe demostrar que se cumplen las condiciones de dicha excepción (91).
(160)
En cualquier caso, la Comisión señala que no parece que haya motivos razonables para considerar las operaciones de permuta compatibles con el mercado interior, directamente sobre la base del artículo 107, apartado 3, letras a) y c), del Tratado, o sobre la base las Directrices basadas en esas disposiciones.
(161)
Por lo tanto, las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrícola y forestal («las Directrices sobre silvicultura») no pueden utilizarse como base para la compatibilidad del régimen de las permutas, pues solo son aplicables a los árboles vivos y a su entorno natural en los bosques y otras superficies boscosas, incluidas las medidas para mantener y mejorar las funciones ecológicas y protectoras de los bosques y las destinadas a fomentar el uso recreativo y las dimensiones sociales y culturales de los bosques. Además, los costes sufragados por la ayuda concedida en el contexto de las permutas no se ajustan a la definición de costes subvencionables de las Directrices sobre silvicultura (92), pues no se impuso ninguna obligación legal o contractual a las Partes privadas para que utilizaran los terrenos obtenidos mediante las permutas como zonas de protección de la naturaleza. Por el contrario, todas las Partes tenían derecho a solicitar que los terrenos forestales fueran recalificados como urbanizables, como hicieron algunas de ellas.
(162)
Tampoco las Directrices sobre ayudas de finalidad regional para 2007-2013 ofrecen una base para la compatibilidad. La Comisión señala a este respecto que las permutas no fueron realizadas por las autoridades búlgaras con el propósito específico de contribuir al desarrollo regional. Tampoco se definieron los costes subvencionables ni se determinó cómo se controlaría el efecto de incentivo de la ayuda y se garantizaría el respeto de los límites máximos de ayuda regional aplicables.
(163)
Por último, en el marco del debate previo a la adopción de la Decisión de incoación, las autoridades búlgaras afirmaron que las permutas perseguían un objetivo de política pública, la consolidación de la propiedad de los terrenos forestales. Aun cuando dicho propósito pudiera considerarse un objetivo de interés común, lo que no es el caso, las autoridades búlgaras no demostraron que la ayuda concedida fuera necesaria para alcanzar dicho objetivo ni que los medios elegidos fuesen los más apropiados.
(164)
Tampoco pudieron demostrar que los medios elegidos garantizasen que la ayuda concedida se limitara al mínimo necesario para incentivar a las Partes privadas a llevar a cabo las operaciones de permuta. Ello resulta evidente, en particular, si se consideran las grandes fluctuaciones de los precios administrativos obtenidos utilizando la metodología prescrita. En comparación con los precios de mercado facilitados por las autoridades búlgaras, los precios administrativos se sitúan por encima o por debajo de los precios de mercado, pero el porcentaje de diferencia no siempre es similar. Si se toman como ejemplo las operaciones de 2007, la diferencia entre los precios de mercado y los precios administrativos para los terrenos de propiedad privada osciló entre - 503,97 % y + 89,91 % (93).
(165)
Por último, las autoridades búlgaras no pudieron demostrar que las operaciones de permuta no falsearan la competencia en una medida contraria al interés común. Así pues, las operaciones de permuta no pueden considerarse compatibles con el mercado interior sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado directamente.
(166)
Por consiguiente, la Comisión concluye que la ayuda concedida en el contexto de las operaciones de permuta no puede considerarse compatible con el mercado interior.
7. RECUPERACIÓN
(167)
De conformidad con el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999, cuando la ayuda estatal concedida ilegalmente se considere incompatible con el mercado interior, deberá recuperarse de los beneficiarios, salvo que ello fuera contrario a un principio general del Derecho. El artículo 14, apartado 2, de dicho Reglamento establece que se deberá recuperar la ayuda y los intereses desde la fecha en que la ayuda ilegal estuvo a disposición del beneficiario hasta la fecha de su recuperación efectiva. Por último, el artículo 14, apartado 3, de dicho Reglamento prevé que la recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la Decisión de la Comisión.
(168)
La finalidad de la recuperación se logra una vez que la ayuda ilegal en cuestión, junto con los intereses de demora correspondientes, ha sido reembolsada por las empresas beneficiarias. Mediante la devolución de la ayuda, el beneficiario pierde la ventaja de que había disfrutado sobre sus competidores en el mercado y se restablece la situación anterior a la concesión (94). Aunque el Estado miembro puede elegir los medios para cumplir su obligación de recuperar las ayudas ilegales, las medidas elegidas no pueden menoscabar el alcance y la eficacia del Derecho de la Unión. Un Estado miembro solo puede cumplir la obligación de recuperación si los medios elegidos son aptos para restablecer las condiciones normales de competencia que fueron falseadas al otorgar la ayuda ilegal y respetan las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión (95).
(169)
Así pues, dado que se ha comprobado que la República de Bulgaria ha concedido ilegalmente ayudas estatales a través de las operaciones de permuta, debe exigírsele que las recupere de los beneficiarios.
7.1. IDENTIFICACIÓN DE LOS BENEFICIARIOS DE LOS QUE DEBEN RECUPERARSE LAS AYUDAS
(170)
Las ayudas ilegales e incompatibles deben recuperarse de las empresas que las hayan disfrutado realmente (96). No obstante, cuando la Comisión no esté en condiciones de identificar, en la propia Decisión, a todas las empresas que hayan recibido una ayuda ilegal e incompatible, tal labor tendrá que ser efectuada al comienzo del proceso de ejecución por el Estado miembro interesado, que tendrá que considerar la situación concreta de cada empresa afectada (97).
(171)
En el asunto que nos ocupa, los posibles beneficiarios de la ayuda estatal incompatible serán las personas físicas y jurídicas que hayan participado en las 132 operaciones de permuta con las autoridades búlgaras durante el período de referencia. Las autoridades búlgaras deben eliminar de ese grupo a las personas físicas y jurídicas que no puedan considerarse «empresas» en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, así como a aquellas que, como resultado de las operaciones de permuta, hayan obtenido una ventaja total que no supere los umbrales establecidos en el Reglamento de minimis, siempre que tales operaciones respeten también el resto de las condiciones establecidas en ese Reglamento. El resto de las personas físicas y jurídicas que hayan participado en las operaciones de permuta serán consideradas beneficiarias de las ayudas estatales concedidas ilegalmente, y las autoridades búlgaras deberán recuperar la ventaja que hayan recibido como consecuencia de las mismas.
7.2. CUANTIFICACIÓN DE LAS AYUDAS
(172)
La Comisión no está jurídicamente obligada a fijar el importe exacto que debe recuperarse, en particular cuando no dispone de los datos necesarios para ello. Por el contrario, basta con que la decisión de la Comisión incluya indicaciones que permitan al Estado miembro determinar la cantidad recuperable sin excesivas dificultades (98).
(173)
Como se ha explicado en el considerando 147, la Comisión considera que el Estado miembro debe utilizar la metodología siguiente como punto de partida para determinar el importe de la ayuda incompatible que debe recuperarse de cada beneficiario. Debe calcularse:
i)
la diferencia entre el precio real de mercado de la parcela de terreno forestal de propiedad privada y su precio administrativo, determinado de acuerdo con las prescripciones del Reglamento sobre los precios de base, y
ii)
la diferencia entre el precio real de mercado de la parcela de terreno forestal de propiedad pública y su precio administrativo, determinado de acuerdo con las prescripciones del Reglamento sobre los precios de base.
El importe inicial de la ayuda estatal recibida como resultado de la operación de permuta será igual al valor de ii) menos el valor de i).
Ese importe inicial debe corregirse en los casos en los que una parcela de terreno de propiedad pública de valor administrativo superior haya sido canjeada por una parcela de terreno de propiedad privada de valor administrativo inferior. Según las autoridades búlgaras, en esos casos el beneficiario tuvo que pagar una compensación al Estado para cubrir la diferencia de valor entre las parcelas. Por consiguiente, del importe inicial de la ayuda deberá detraerse el importe de la compensación abonada por el beneficiario a las autoridades búlgaras. El importe resultante deberá ser reclamado posteriormente por las autoridades búlgaras al beneficiario para recuperar la ventaja obtenida a raíz de la operación de permuta.
(174)
Para la determinación de los precios de mercado de las parcelas en cuestión, debe reflejarse plenamente el valor económico de los terrenos en el momento de la permuta. De la información incluida en el escrito de las autoridades búlgaras de 29 de agosto de 2008 se desprende que, en algunos casos, ya se habían construido edificios e infraestructuras en parcelas forestales pertenecientes al Estado antes de que se llevaran a cabo las permutas, incluso aunque no hubieran sido recalificadas previamente como urbanizables. En esos casos, la Comisión opina que el valor de dichos edificios e infraestructuras también debe reflejarse plenamente en el valor de mercado de las parcelas.
(175)
La Comisión constata que la información sobre los precios administrativos utilizados en las operaciones de permuta y sobre los precios de mercado de las parcelas pertinentes en el momento de las permutas está ya en posesión de las autoridades búlgaras (99), de modo que estas no deberían encontrar excesivas dificultades para determinar los importes que deben recuperarse sobre la base de la metodología descrita en el considerando 173 (100).
(176)
No obstante, en los casos en que las autoridades búlgaras puedan plantear reservas legítimas sobre la posibilidad de aplicar esa metodología o de que de su aplicación resulte un importe que no refleje adecuadamente el importe de la ayuda estatal recibida por el beneficiario, podrán decidir que se lleve a cabo una evaluación de los precios de mercado de las parcelas permutadas en el momento de la operación, recurriendo a un experto independiente, cualificado para la realización de esas tasaciones, y elegido a través de una licitación pública abierta. A la hora de establecer el procedimiento de selección correspondiente, incluso en los casos en que la cuantía del contrato no supere los umbrales de las Directivas sobre contratación pública de la Unión, deben respetarse los principios de transparencia y de igualdad de trato. En particular, el procedimiento de licitación debe: i) ser objeto de adecuada publicidad; ii) estar basado en criterios de selección objetivos, conocidos de antemano; iii) precisar que, tras la fase de preselección, en la decisión final participarán representantes de los servicios de la Comisión. En esos casos excepcionales, las autoridades búlgaras deberán: i) indicar la parcela o parcelas de que se trate, ii) indicar las razones que justifican encomendar una evaluación a un experto independiente, en ese caso particular; iii) someter a la Comisión una propuesta para el nombramiento de un experto independiente (seleccionado mediante licitación pública) acordado por la Comisión y la República de Bulgaria.
(177)
Por último, puesto que el objetivo de la recuperación consiste en restablecer el statu quo tal como existía antes de la fecha en la que se llevaron a cabo las operaciones de permuta, la Comisión considera que, a la vista del carácter excepcional de los acuerdos de permuta en relación con los terrenos forestales que no han sido explotados comercialmente, la República de Bulgaria cumpliría con su obligación de recuperar las ayudas concedidas ilegalmente revocando las operaciones de permuta en cuestión revirtiendo de nuevo la titularidad de las parcelas. No obstante, proceder así solo propiciaría una recuperación adecuada cuando tanto los terrenos forestales de propiedad privada como los de propiedad pública de que se trate no hayan sufrido cambios significativos desde la fecha de la operación de permuta. En tales casos, la Comisión deberá ser informada de las parcelas de que se trate en el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión a la República de Bulgaria, las permutas correspondientes serán objeto de revocación y se presentará la prueba de dicha operación en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
(178)
En todos los casos en los que se deba proceder a la recuperación, esta deberá cobrar efecto a partir del momento en que se haya generado la ventaja para el beneficiario, es decir, a partir de la fecha del acto jurídico por el que se haya concedido a los beneficiarios el derecho a canjear sus terrenos forestales de propiedad privada por terrenos forestales de propiedad pública.
(179)
Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que fueron puestas a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión (101) y con el Reglamento (CE) no 271/2008 de la Comisión (102) que modifica el Reglamento (CE) no 794/2004.
(180)
El calendario para la recuperación del importe de las ayudas estatales de los distintos beneficiarios debe seguir, en la medida de lo posible, los plazos especificados en la Comunicación sobre recuperación (103). En cualquier caso, los plazos no deben rebasar los que se especifican en el cuadro 5.
Cuadro 5
Calendario de recuperación
Calendario
Acción
1.
En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión a la República de Bulgaria:
La República de Bulgaria deberá informar a la Comisión de las medidas previstas o adoptadas para la ejecución de la Decisión y, en particular:
i)
presentar a la Comisión una lista de todas las permutas a las que afecta la recuperación, con los siguientes datos:
-
los precios administrativos y los precios de mercado para las parcelas forestales de propiedad pública y de propiedad privada objeto de permuta (sobre la base de la información facilitada por la República de Bulgaria en su escrito 2014/032997), información sobre los pagos de compensación adicional en cada operación, y el correspondiente importe de la ayuda estatal que debe recuperarse,
-
el nombre de la Parte privada involucrada en cada operación y una indicación de las razones por las que dicho beneficiario se considera, o no, una empresa,
ii)
identificación de los casos en los que la recuperación se llevará a cabo sobre la base de una tasación pericial de los precios de mercado de las parcelas forestales en el momento en que se produjo la permuta (considerando 176),
iii)
identificación de los casos en que la recuperación se llevará a cabo revocando la operación de permuta (considerando 177).
2.
En el plazo de cuatro meses a partir de la notificación de la presente Decisión a la República de Bulgaria:
En el caso de las parcelas indicadas en el punto 1, inciso ii), la República de Bulgaria deberá designar a un experto independiente para llevar a cabo su tasación. Dicho experto deberá ser seleccionado a través de un procedimiento abierto de licitación pública y nombrado de común acuerdo con la Comisión, previa propuesta de la República de Bulgaria.
3.
En el plazo de siete meses a partir de la notificación de la presente Decisión a la República de Bulgaria:
La República de Bulgaria presentará a la Comisión el informe de tasación del experto independiente de las parcelas señaladas en el punto 1, inciso ii).
4.
En el plazo de ocho meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión a la República de Bulgaria:
La República de Bulgaria deberá haber enviado las órdenes de recuperación a todos los beneficiarios de que se trate, especificando el importe exacto de la ayuda que debe recuperarse.
5.
En el plazo de doce meses a partir de la notificación de la presente Decisión a la República de Bulgaria:
La República de Bulgaria deberá haber aplicado la recuperación a todas las operaciones de permuta de que se trate.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las ayudas estatales, concedidas a las empresas en el contexto de las operaciones de permuta de terrenos forestales de propiedad pública a cambio de terrenos forestales de propiedad privada en el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 27 de enero de 2009, ilegalmente aplicadas por la República de Bulgaria, infringiendo el artículo 108, apartado 3, del Tratado, son incompatibles con el mercado interior.
Artículo 2
Las ayudas individuales concedidas en virtud de las operaciones de permuta mencionadas en el artículo 1 no constituyen ayuda si, en el momento de su concesión, cumplían las condiciones establecidas por un reglamento adoptado de conformidad con el artículo 2 del Reglamento (CE) no 994/98 vigente en el momento de la concesión.
Artículo 3
Las ayudas individuales concedidas en virtud de las operaciones de permuta mencionadas en el artículo 1 que, en el momento de la concesión, cumplían las condiciones establecidas por un reglamento adoptado de conformidad con el artículo 1 del Reglamento (CE) no 994/98, o por cualquier otro régimen de ayudas aprobado, son compatibles con el mercado interior, hasta las intensidades máximas de ayuda aplicables a ese tipo de ayuda.
Artículo 4
1. La República de Bulgaria deberá recuperar de los beneficiarios las ayudas incompatibles concedidas en virtud de las operaciones de permuta a que se refiere el artículo 1.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, las ayudas incompatibles podrán ser recuperadas de los beneficiarios revocando las operaciones de permuta en los casos en que ni los terrenos forestales de propiedad pública ni los terrenos forestales de propiedad privada objeto de la operación hayan sufrido cambios significativos desde la fecha de la permuta.
3. Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que se hayan puesto a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación efectiva.
4. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 y con el Reglamento (CE) no 271/2008.
5. La República de Bulgaria cancelará todos los pagos pendientes de ayuda en el marco de las operaciones de permuta a que se refiere el artículo 1 con efecto a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión.
Artículo 5
1. La recuperación de las ayudas concedidas en virtud del régimen mencionado en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2. La República de Bulgaria velará por que la presente Decisión se aplique plenamente en el plazo de doce meses a partir de su fecha de notificación.
Artículo 6
1. En el plazo de cuatro meses a partir de la notificación de la presente Decisión, la República de Bulgaria presentará a la Comisión la siguiente información:
a)
una lista de todas las operaciones de permuta, con los siguientes datos:
-
los precios administrativos y de mercado para las parcelas forestales de propiedad pública y de propiedad privada objeto de permuta, información sobre los importes adicionales de efectivo en cada operación, y el correspondiente importe de la ayuda estatal,
-
el nombre de la Parte privada, es decir, el beneficiario de la operación de permuta, involucrada en cada operación, y una indicación de las razones por las que dicha Parte se considera, o no, una empresa;
b)
relación de los casos en los que la recuperación se llevará a cabo sobre la base de los precios de mercado en el momento de las operaciones de permuta, especificados en el escrito 2014/032997 de la República de Bulgaria;
c)
relación de los casos en los que la recuperación se llevará a cabo revocando la operación de permuta;
d)
relación de los casos en los que la recuperación se llevará a cabo sobre la base de los importes determinados por un tasador independiente y documentos que demuestren que dicho perito independiente ha sido designado mediante licitación pública y aceptado por la Comisión.
2. En el plazo de ocho meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, la República de Bulgaria presentará a la Comisión la siguiente información:
a)
la lista de beneficiarios que han recibido ayuda en virtud de las operaciones de permuta a que se refiere el artículo 1 y el importe total de la ayuda recibida por cada uno de ellos como resultado de tales operaciones;
b)
el importe total (principal e intereses de recuperación) que deba recuperarse de cada beneficiario;
c)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
d)
documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que reembolsen la ayuda.
3. En el plazo de doce meses a partir de la notificación de la presente Decisión, la República de Bulgaria presentará documentos que demuestren que la ayuda ha sido plenamente recuperada de los beneficiarios de que se trate.
4. La República de Bulgaria mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de las ayudas concedidas en virtud de las operaciones de permuta a que se refiere el artículo 1 haya concluido, mediante la presentación de informes bimestrales. Facilitará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados de los beneficiarios.
Artículo 7
El destinatario de la presente Decisión será la República de Bulgaria.
Hecho en Bruselas, el 5 de septiembre de 2014.