РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/248 НА КОМИСИЯТА
от 15 октомври 2014 година
относно мерки SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
(нотифицирано под номер C(2014) 7277)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
Като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 2 април 2007 г. Комисията получава жалба, подадена с писмо от частното здравноосигурително дружество Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (наричано по-нататък „дружество Dôvera“ или „жалбоподателят“), във връзка с предполагаема мярка за държавна помощ, предоставена на 26 януари 2006 г. в полза на държавното здравноосигурително дружество Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) под формата на увеличение на уставния му капитал с 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро).
(2)
На 21 август 2009 г. Комисията изпраща на Словашката република искане за предоставяне на информация. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят исканата информация на 24 септември 2009 г.
(3)
С писмо от 26 февруари 2010 г. Комисията иска от Словашката република предоставянето на допълнителна информация относно тази капиталова инжекция и иска разяснения относно словашката система за изравняване на рисковете („Risk equalisation scheme“, наричана по-нататък „RES“) като друга мярка, която би могла евентуално да бъде считана за държавна помощ. С писмо от 25 март 2010 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор, като Комисията одобрява това искане с писмо от 31 март 2010 г. На 16 юни 2010 г. Комисията напомня на Словашката република да предостави информацията, след което с писмо от 9 юли 2010 г. словашките органи изпращат отговор на искането. На 3 декември 2010 г. Словашката република предоставя неповерителна версия на отговора, както е поискано от Комисията с писмо от 4 ноември 2010 г.
(4)
На 1 януари 2010 г. дружеството SZP се слива с другото държавно здравноосигурително дружество в Словашката република Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VšZP“). В периода от 1998 г. до поне 2005 г. към тези две държавни акционерни дружества биват прехвърлени портфейлите на други здравноосигурителни дружества.
(5)
На проведените на 10 октомври 2010 г. и 15 март 2011 г. две срещи между Комисията и представителите на дружество Dôvera се обсъждат предметът на жалбата и функционирането на здравноосигурителния сектор в Словакия. На 15 юли 2011 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно състоянието на здравноосигурителния сектор в Словакия и разширява обхвата на жалбата си с три нови предполагаеми мерки, предоставени в полза на SZP и VšZP: i) погасяване в периода 2004-2005 г. на дълга на SZP от държавното дружество Veriteľ a. s. чрез две вноски в размер на 52,7 млн. евро и 28 млн. евро; ii) субсидия от 7,6 млн. евро, предоставена през 2006 г. на SZP от Министерството на здравеопазването, и iii) финансирано от държавата увеличение на уставния капитал на VšZP в размер от 65,1 млн. евро от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Комисията приканва словашките органи да изразят своето становище по жалбата, чийто обхват е разширен с нови твърдения. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят мнението си на 11 ноември 2011 г.
(6)
След срещата на 15 декември 2011 г. със службите на Комисията, с писмо от 16 януари 2012 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно характера на националния здравноосигурителен сектор.
(7)
С писмо от 2 юли 2013 г. Комисията информира Словашката република, че е открила официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора („решение за откриване на процедура“). Решението за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни са поканени да представят мненията си.
(8)
С писмо от 24 юли 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за предоставяне на мнение относно решението за откриване на процедура, като Комисията одобрява това искане с писмо от 30 юли 2013 г. На 27 август 2013 г. Словашката република предоставя мнението си относно решението за откриване на процедура.
(9)
Комисията получава мнения относно решението за откриване на процедура от пет заинтересовани страни: Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO, Институт за икономически и социални реформи) с писмо от 15 октомври 2013 г., Union zdravotná poisťovňa a. s. („дружество Union“) с писмо от 25 октомври 2013 г., Health Policy Institute (HPI, Институт за политика в областта на здравеопазването) с писмо от 28 октомври 2013 г., Združeniе zdravotných poisťovní SR (ZZP, Сдружение на здравноосигурителните дружества в Словакия) с писмо от 28 октомври 2013 г. и дружество Dôvera с писмо от 11 ноември 2013 г.
(10)
Тези мнения са изпратени на словашките органи с писма от 20 ноември и 20 декември 2013 г. На 20 декември 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор по тези мнения до 31 януари 2014 г., като Комисията одобрява това искане още същия ден. С писмо от 29 януари 2014 г. Словакия предоставя отговор по мненията на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедура.
(11)
На 2 април 2014 г. се провежда среща между службите на Комисията и словашките органи.
(12)
На 11 април 2014 г. и 25 август 2014 г. Комисията изпраща допълнителни искания за предоставяне на информация, на които Словакия отговаря с писма от 15 май 2014 г. и 27 август 2014 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. РАЗВИТИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ В СЛОВАКИЯ
(13)
През 1994 г. еднополюсният модел на здравно осигуряване в Словакия бива заменен с многополюсен, при който дейност могат да развиват и публични, и частни субекти. Мащабната реформа, заложена в закон № 581/2004 Сб. и закон 580/2004 Сб., влезли в сила на 1 януари 2005 г. („реформата от 2005 г.“), променя правилата за разпределението на събраните здравноосигурителни вноски, а така също и правната форма на всички здравноосигурителни дружества (държавни или частни) от правни субекти sui generis на акционерни дружества (т. е. частноправни акционерни дружества със стопанска цел). Създаден е и независим регулаторен орган - Служба за надзор на здравните грижи (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťo „ÚDZS“), със задачата да издава разрешения и да упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества спазват действащите правни норми. Принципно тези реформи са замислени с цел да доведат до по-ефективно използване на наличните средства и до повишено качество на предоставяните здравни грижи (3).
(14)
Всички здравноосигурителни дружества в Словашката република, публични и частни субекти, предоставят задължително здравно осигуряване на пребиваващите в Словакия (4). Възможността за предоставяне на индивидуално здравно осигуряване по силата на закон № 580/2004 Сб. като добавка към основния пакет, предлаган като задължително здравно осигуряване, се използва в ограничена степен, поради широкия обхват на предлаганото от задължителната система (5). Освен това през 2005 г. е приет закон, по силата на който всички здравноосигурителни дружества получават възможността да предлагат доброволно здравно осигуряване на лица, за които задължителното здравно осигуряване не се прилага (6).
(15)
През 2007 г. е приет закон № 530/2007 Сб., с който се изменя закон № 581/2004 Сб. и се забранява на здравноосигурителните дружества в сектора на задължителното здравно осигуряване, считано от 1 януари 2008 г., да разпределят печалба под формата на дивиденти, с което се налага задължението реализираната печалба да се реинвестира в словашката система на здравеопазване. Вследствие на това от януари 2008 г. здравноосигурителните дружества не могат да разпределят печалба. На 26 януари 2011 г. обаче Конституционният съд на Словашката република постановява, че забраната за разпределяне на печалба е несъвместима с няколко разпоредби от словашката Конституция. След това решение със закон № 250/2011 Сб. словашките органи изменят през юли 2011 г. закон № 530/2007 Сб. с цел отново да се позволи на здравноосигурителните дружества да разпределят (сред своите акционери) печалбата, реализирана в рамките на дейността по задължително здравно осигуряване, при спазването на определени условия (7). Вследствие на тези законови промени през декември 2011 г. Комисията прекратява процедурата за неизпълнение на задължения във връзка с ограниченията на разпределението на печалбата (8).
(16)
На 31 октомври 2012 г. словашките органи одобряват проект, целящ създаването в Словашката република на еднополюсна система за задължителното здравно осигуряване с нестопанска цел, която би трябвало да бъде създадена или посредством доброволното изкупуване (до 1 януари 2014 г.) на частните здравноосигурителни дружества, или посредством отчуждаването им (до 1 юли 2014 г.), което би трябвало да доведе до създаването на едно-единствено (държавно) здравноосигурително дружество. (9) При все това, до приемането на настоящото решение не е осъществена нито една от предвидените в проекта стъпки (10).
2.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА В СЛОВАКИЯ
(17)
По силата на словашкото законодателство здравноосигурителното дружество е акционерно дружество със седалище в Словашката република, създадено с цел предоставяне на задължително публично здравно осигуряване, което подлежи на разрешение от ÚDZS.
(18)
Пребиваващите в Словакия могат да избират между следните три здравноосигурителни дружества, за да сключат договор за задължително здравно осигуряване:
а)
словашкото държавно акционерно дружество VšZP, създадено на 1 юли 2005 г.; то е създадено след преобразуването на публичната институция VšZP, създадена на 1 ноември 1994 г. по силата на закон № 273/1994 Сб. като приемник на Národná poisťovňa - Správа fondu zdravotného poistenia; на 1 януари 2010 г. VšZP се слива с държавното дружество SZP по силата на закон № 533/2009 Сб. (поради което по-нататък, когато е уместно, това слято дружество е наричано „SZP/VšZP“). Словашката република е единственият акционер на VšZP;
б)
частното акционерно дружество Dôvera (основният ѝ акционер е централноевропейската финансова група PENTA); дружество Dôvera е учредено на 1 октомври 2005 г. и на 31 декември 2009 г. се слива с друго словашко частно здравноосигурително дружество Apollo. През 2010 г. слятото дружество е най-голямото частно здравноосигурително дружество в Словакия;
в)
частното здравноосигурително акционерно дружество Union, учредено на 9 март 2006 г. и член на групата Achmea (по-рано Eureko) със седалище в Нидерландия.
(19)
Таблицата по-долу показва развитието на пазарните дялове на различните дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република в периода 2008-2013 г. (11):
Година
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Дружества
Брой на осигурените лица (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 г.: SZP се слива с VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010 г.: Apollo се слива с Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Всички здравноосигурителни дружества са акционерни дружества, а законовите разпоредби относно собствеността позволяват акционерите им да бъдат и от частния, и от публичния сектор. Всички здравноосигурителни дружества са задължени да изпълняват някои критерии за платежоспособност. Подложени на строги финансови ограничения, те са изцяло отговорни за каквито и да е финансови трудности. Като частни акционерни дружества, учредени по общото законодателство за търговските дружества, здравноосигурителните дружества управляват самостоятелно оперативните си разходи и разходите за здравно осигуряване.
(21)
Здравноосигурителните дружества могат да реализират и реализират печалба (13). Приходите на здравноосигурителните дружества в Словакия произхождат от осигурителни вноски, от държавния бюджет (вноски от името на икономически неактивни лица и субсидии за покриване на увеличените цени на услугите по предоставяне на здравни грижи), от доходи от собственост, дарения и други източници. Здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба например посредством подобряване на системите си за управление и посредством преговори при сключването на договори с доставчици на здравни грижи.
2.3. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА СЛОВАШКИЯ СЕКТОР ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ
2.3.1. Социална цел и обществен интерес
(22)
Словашката система за задължително здравно осигуряване преследва социална цел, а именно да се даде възможност за предоставяне на грижи и да се поддържа жизнеспособна система за здравно осигуряване. Словашките граждани имат право на здравно осигуряване, а постоянно пребиваващите в Словакия имат задължението да бъдат здравно осигурени (14). Гарантирането на правото на безплатни здравни грижи въз основа на здравното осигуряване е конституционно задължение на Словашката република (15). Според словашките органи здравноосигурителните дружества изпълняват конституционно задължение от името на държавата, като предоставят задължително здравно осигуряване в Словашката република, т.е. като предоставят здравно осигуряване на пребиваващите в Словашката република посредством управление на схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия. По закон Словашката република има задължението да финансира системата на здравеопазването и да покрива загубите в сектора на здравеопазването (16). По смисъла на член 2 от закон № 580/2004 Сб. относно здравното осигуряване предоставянето на задължително публично здравно осигуряване е дейност от обществен интерес, за чието осъществяване се използват публични средства.
2.3.2. Задължително членство, свободен достъп и обща тарификация
(23)
В съответствие с разпоредбите на закон № 580/2004 Сб. и закон № 581/2004 Сб. участието в словашката здравоосигурителна програма е задължително за мнозинството от населението в Словашката република (17). Задължителното здравно осигуряване в Словакия обхваща също и лицата, осигурени в съответствие с Регламент (ЕИО) 1408/71 на Съвета (18) до 30 април 2010 г., а от 1 май 2010 г. - в съответствие с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (19).
(24)
Осигурените лица имат право да се насочат към здравноосигурително дружество по свой избор и да го променят веднъж годишно. Според принципа за свободния достъп и обща тарификация здравноосигурителните дружества в Словакия имат законовото задължение да допускат до осигурителната си схема всеки пребиваващ в Словакия, който поиска това, при условие че той/тя отговаря на правните изисквания за здравна осигуровка в Словакия. По-специално, здравноосигурителните дружества не могат да откажат да осигурят лице на основание възраст, здравен статус или рискове от заболяване (20) и трябва да предложат базисна здравна осигуровка на същата цена на всички лица, независимо от тези фактори.
(25)
Следователно, словашката система за здравно осигуряване включва законова уредба за справедливо споделяне на риска между здравноосигурителните дружества посредством система за изравняване на рисковете (RES). В рамките на RES (21) здравноосигурителните дружества, осигуряващи лица, свързани с по-голям риск, получават средства от здравноосигурителни дружества, чиито портфейли са свързани с по-малък риск, т.е. чрез месечно или годишно преразпределение на вноските и управление на трансферите (22).
2.3.3. Обезщетения и вноски в зависимост от дохода на осигуреното лице
(26)
Задължителното словашко здравно осигуряване се основава на система от задължителни вноски. Нивата на вноските са определени в закона, като са пропорционални на дохода на осигуреното лице (подобно на данъка върху доходите) и не се основават на осигурителения риск (като например възраст или здравен статус на осигуреното лице). Тези вноски, считани от словашките органи за част от публичните ресурси, се събират от: 1) работници и работодатели; 2) самостоятелни заети лица; 3) доброволно безработни лица; 4) държавата (за „осигурени от държавата лица“, т.е. група, която в голямата си част е съставена от икономически неактивни лица); и 5) платци на дивиденти.
(27)
На всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения („базисен пакет от обезщетения“). Не съществува пряка връзка между сумата от вноските, платени към схемата, и получаваните обезщетения (23). Медицинските услуги, обхванати от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице.
(28)
Базисният пакет на задължителното здравно осигуряване обхваща почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез този пакет се предоставя почти пълно здравеопазване. Понастоящем базисният пакет дава право на всеки на безплатно здравеопазване, с изключение на само няколко видове лечения (напр. пластична хирургия) и частични плащания за лекарства, спа процедури и определени медицински услуги (напр. посещения в спешно отделение). Базисният пакет може да бъде стеснен или разширен с наредба на Министерския съвет (без парламентарни разисквания). Тъй като словашката Конституция гарантира здравеопазване за всеки гражданин в рамките на системата за задължително здравно осигуряване при условията, посочени в закона, здравноосигурителните дружества не могат да влияят на формирането на обезщетенията, нивото на покритието или размера на вноските за базисния пакет, тъй като те са определени в закона.
(29)
Словашките здравоосигурителни дружества могат да добавят към базисния пакет, и го правят, различни допълнителни плащания (обезщетения) по техен избор, които обхващат услуги извън базисния пакет и се предлагат безплатно от осигурителните дружества на клиентите, като част от същия пакет в рамките на задължителното здравно осигуряване. Така например, от наличната информация може да се твърди, че здравноосигурителните дружества могат да решат дали да предложат допълнително покритие на някои съпътстващи и превантивни лечения в рамките на базисния пакет от задължителното здравно осигуряване. Тези допълнителни обезщетения се различават от услугите на индивидуалното здравно осигуряване, което може да бъде предложено срещу заплащане.
2.3.4. Избор на доставчици на здравни грижи и на услуги
(30)
Здравноосигурителните дружества могат да избират доставчиците на здравни грижи и да сключват договори с лекари и отделни болници. По този начин здравноосигурителните дружества сключват договори с отделни доставчици на здравни грижи; тези договори се сключват независимо един от друг, като даден доставчик на здравни грижи може да сключи договор с всички или само с някои от здравноосигурителните дружества и обратно. Здравноосигурителните дружества възстановяват разходи за услуги, предоставени както от държавни, така и от частни доставчици на здравни грижи.
(31)
За да се гарантира географският достъп до здравни услуги, правителството е определило изискване за минимална мрежа, за да повлияе на планирането на капацитета. При предоставянето на задължително здравно осигуряване здравноосигурителните дружества са задължени от закона да сключат договор с минимална мрежа от болници. Всяко здравноосигурително дружество създава своята мрежа и подобрява минималната мрежа чрез селективно сключване на договори с допълнителни болници и други доставчици на здравни грижи. По този начин здравните услуги, предоставени от тези болници и/или други доставчици на здравни грижи и включени в обхвата на задължителното здравно осигуряване, се покриват от здравноосигурителното дружество в полза на осигуреното лице. Здравноосигурителните дружества имат определена свобода на преценка при преговорите с болниците относно цената и качеството на здравните услуги, предоставяни на осигурените лица.
2.3.5. Регулаторна рамка
(32)
Схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия се урежда от специални норми (24). По закон всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване, трябва да имат еднакъв статут, права и задължения. Всяко здравноосигурително дружество трябва да бъде учредено с цел да извършва публично здравно осигуряване и не трябва да извършва дейности, различни от изброените в член 6 от закон № 581/2004 Сб. Дейностите на здравноосигурителните дружества, управляващи схемата за задължително здравно осигуряване, подлежат на цялостен контрол от държавата, упражняван по-специално от регулаторния орган - ÚDZS, чийто мандат обхваща задачите по мониторинг и надзор в системата на здравеопазване. ÚDZS упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества и доставчиците спазват тази законова рамка и се намесва при нарушения.
3. ОПИСАНИЕ НА СПОРНИТЕ МЕРКИ
(33)
В настоящото решение са разгледани следните шест мерки (наричани заедно „спорните мерки“) (25):
3.1. УВЕЛИЧЕНИЕ НА КАПИТАЛА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(34)
С писмо от 2 април 2007 г. Комисията получава жалба от частното здравноосигурително дружество Dôvera срещу капиталова инжекция в размер на 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро) от страна на Словашката република в полза на държавното дружество на три вноски в периода между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.
(35)
Увеличението на капитала е свързано с реформата на сектора на здравеопазването и реформата от 2004-2005 г. на сектора на здравното осигуряване в Словашката република. Всъщност при учредяването на SZP като акционерно дружество през 2005 г. и правоприемник на публична институция (26), от дружеството по закон се изисква да приеме не само активите, а и натрупаните преди 2005 г. пасиви на предходното осигурително дружество, чийто размер води до незадоволително равнище на платежоспособността според предвиденото в член 14, параграф 1 от Закона за здравноосигурителните дружества (закон № 581/2004 Сб.). На 31 декември 2005 г. тези пасиви възлизат на 467,765 млн. SKK (приблизително 15,5 млн. евро).
3.2. ПОГАСЯВАНЕТО НА ДЪЛГА НА SZP ОТ VERITEĽ
(36)
Veriteľ е учредена през 2003 г. (27) като нова държавна агенция за консолидиране на дълговете в здравеопазването и получава от словашкото правителство мандат за изпълнението на проект, свързан с погасяването на дълговете на здравните институции и здравноосигурителните дружества преди реорганизирането на 30 септември 2005 г. на всички съществуващи здравноосигурителни дружества като акционерни дружества. Погасяването на дълговете е осъществено по силата на решения на словашкото правителство.
(37)
В периода от 2003-2005 г. Veriteľ е погасила дълг в сектора на здравеопазването, възлизащ по счетоводна стойност на повече от 1, 1 млрд. евро, с 644 млн. евро в наличност. След като министерството на здавеопазването обявява, че това е последната мярка за спасяване на системата на здравеопазване, през 2006 г. агенция Veriteľ е закрита (28).
(38)
Жалбоподателят твърди, че погасяването от Veriteľ на дълга на SZP в размер на 52,7 млн. евро, който е по-висок от полученото от жалбоподателя (29), означава, че в процеса на погасяване на дълга е налице необосновано дискриминационно третиране. Жалбоподателят подчертава, че освен това на 30 ноември 2005 г. (т.е. след преобразуването) Veriteľ допълнително е погасила приблизително 28 млн. евро друг дълг на SZP по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски. Това е извършено чрез прехвърлянето от SZP към Veriteľ на дължими вноски и лихви. SZP прехвърля на Veriteľ приблизително 929 млн. SKK под формата на дължими вноски и лихви (от които около 343 млн. SKK са лихви). В замяна Veriteľ предоставя на SZP компенсация от 840 млн. SKK (приблизително 28 млн. евро), като урежда дълга по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски (30).
3.3. СУБСИДИЯТА, ПРЕДОСТАВЕНА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(39)
През втората половина на 2006 г. на SZP е предоставена допълнителна субсидия от Министерството на здравеопазването, като се използва отчасти ликвидационното салдо на Veriteľ, която е закрита през юли 2006 г. Според жалбоподателя субсидията е в размер на приблизително 7,6 млн. евро.
(40)
Жалбоподателят твърди, че тази субсидия е предоставена, за да се уредят задълженията на SZP към доставчици на здравни грижи от периода преди 2005 г., макар и да не е ясно дали тези задължения са продължавали да съществуват към момента на предоставяне на субсидията.
(41)
При все това, според словашките органи финансовите ресурси от ликвидационното салдо на Veriteľ не са предоставени на SZP, а на медицински заведения, които по това време са били държавни, за плащането на техните задължения към SZP (т.е. здравноосигурителни вноски за техните работници). Поради това, според словашките органи не става въпрос за субсидия, а по-скоро за обикновено плащане на съществуващи безспорни задължения на държавата - неплатени вноски за здравно осигуряване.
3.4. УВЕЛИЧЕНИЕТО НА КАПИТАЛА НА VŠZP ПРЕЗ 2010 Г.
(42)
На 1 януари 2010 г. Словашката република чрез службите на Министерството на здравеопазването е увеличила дела си в уставния капитал на VšZP. Това увеличение на уставния капитал е в размер на приблизително 65,1 млн. евро.
(43)
Според жалбоподателя, като се има предвид, че VšZP е било близо до изпадане в несъстоятелност, изглежда, че държавата е действала по този начин, за да компенсира дефицита в приходите на VšZP. Жалбоподателят твърди също, че държавата по никакъв начин не се е надявала на възвръщаемост на инвестицията си в разумни времеви рамки, особено като се има предвид, че в Словакия току-що е влязъл в сила закон, който не позволява на здравноосигурителните дружества да разпределят печалбата си.
(44)
Според словашките органи това увеличение на капитала на VšZP през 2010 г. е извършено, за да се неутрализират последиците от финансовата криза и за да се окаже подкрепа на VšZP в усилията му да удържи на натиска за увеличаване на задлъжнялостта му при нарастващото търсене на здравни грижи.
3.5. СИСТЕМАТА ЗА ИЗРАВНЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ (RES)
(45)
При извършването на предварителната оценка Комисията установи също, че финансирането на здравноосигурителните дружества в Словашката република включва механизъм за разпределяне и управление на рисковете - система за изравняване на рисковете (RES).
(46)
RES (31) се прилага в пълна степен към всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република. Здравноосигурителните дружества събират вноските за задължително здравно осигуряване пряко от работодателите, самостоятелно заетите лица, самоосигуряващите се лица (доброволно безработните), държавата и платците на дивиденти, но разпределението на приходите и разходите между здравноосигурителните дружества е неравномерно, поради разликите в портфейлите им. За да се облекчи финансовата тежест за здравноосигурителните дружества с по-високорисков портфейл и за да се стесни възможността за подбор на рисковете, вноските се преразпределят между здравнооситурителните дружества посредством RES в съответствие с изчисления, изготвени от ÚDZS (32). Прилаганите в RES критерии са възраст, пол и от 2010 г. насам - статут на осигуреното лице, що се отнася до икономическата му активност.
(47)
Словашките органи считат, че RES не е форма на държавна помощ, а по-скоро форма на изравняване на ресурсите в съответствие с приложимите в RES критерии към осигурените лица, т.е. става въпрос за солидарност между осигурените лица, а не за държавна помощ.
3.6. ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ПОРТФЕЙЛИ КЪМ SZP И VŠZP
(48)
Друга мярка, за която Комисията научи при предварителната оценка, засяга няколко директни прехвърляния на портфейли, извършени с намесата на държавата, от други здравноосигурителни дружества, впоследствие закрити чрез ликвидация, към SZP и VšZP (по-специално от дружеството Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружеството Európská zdravotná poisťovňa (EZP) към SZP).
(49)
Според Dôvera портфейлът на EZP е бил директно прехвърлен на SZP, въпреки че е имало и други заинтересовани оператори на пазара, като ограниченията и условията на прехвърлянето не са били ясни.
(50)
Словашката република твърди, че решението на ÚDZS да прехвърли портфейла на EZP към SZP без компенсация е в съответствие с разпоредбите на закон № 581/2004 Сб., като е зачетено правото на осигурените лица на избор на здравноосигурително дружество. Словашките органи твърдят, че други здравноосигурителни дружества са изразили интерес относно портфейла, но са поставили условия, които биха удължили прекомерно процеса на ликвидация. Освен това според словашките органи, след като прехвърлянето на портфейлите се е отнасяло до всички вземания и всички задължения на ликвидираните дружества, на получателите VšZP и SZP не е предоставено никакво предимство.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на процедура Комисията изразява съмнения относно определянето на въпросната дейност като икономическа или неикономическа по характер и посочва, че като се имат предвид особеностите на случая, SZP/VšZP е можело да извършва икономическа дейност от 1 януари 2005 г., както и другите дружества, предлагащи здравно осигуряване в рамките на задължителната система. Комисията счита, че комбинацията от икономически и неикономически характеристики на системата за задължително здравно осигуряване в Словакия изисква да се проведе задълбочен анализ на отделните елементи и съответното им значение в рамките на схемата, за да се определи дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване, по начина, по който е организирана и се осъществява в Словакия, трябва да се счита за икономическа (от 1 януари 2005 г. нататък) или неикономическа по характер.
(52)
Комисията посочва също, че - в случай че е нужно дейността да бъде счетена за икономическа по характер - тя не разполага с достатъчно информация, за да определи дали разглежданите мерки предоставят на SZP/VšZP селективно предимство.
(53)
След като прави извода, че на този етап не може да изключи наличието на държавна помощ, тъй като липсват конкретни доводи или ясни признаци за несъвместимостта им с вътрешния пазар, Комисията изразява и съмнения дали тези мерки могат да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от Договора, в случай че тя заключи, че тези мерки могат да бъдат счетени за държавна помощ.
(54)
Във връзка с това Комисията посочва, че окончателното заключение дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване в Словашката република, всъщност е икономическа или неикономическа по характер, дали държавните мерки отговарят на всички други условия, за да представляват държавна помощ, и ако да - дали са съвместими с вътрешния пазар, може да бъде направено само в окончателното решение, което Комисията приеме след завършването на официалното разследване, когато е събрана цялата налична информация (включително допълнителните мнения на държавата членка и заинтересованите страни) и е направена задълбочена оценка на цялата информация.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(55)
Комисията получи следните мнения от заинтересованите страни, които са представени в обобщен вид по-долу:
5.1. DÔVERA
(56)
В отговор на решението за откриване на процедура жалбоподателят Dôvera предостави допълнителна информация относно системата на здравно осигуряване и допълнителни доводи, най-вече за да подкрепи твърдението си, че SZP/VšZP са дружества, към които е приложимо правото на конкуренцията и които са получили несъвместима държавна помощ.
(57)
Dôvera посочва, че SZP/VšZP се конкурират с частни здравноосигурителни дружества, които предлагат същата услуга и се стремят към реализирането на печалба, като прави препратки към предишните си аргументи относно икономическия характер на дейността и към скорошната практика на Съда (33). Във връзка с това дружество Dôvera твърди, че няколко елемента, представени от Словашката република и изброени в решението за откриване на процедура като свидетелстващи за неикономическия характер на дейностите на SZP/VšZP, не са убедителни. Според дружество Dôvera реформата от 2004-2005 г. е целяла създаването на конкурентен пазар, което се признава и потвърждава от словашката съдебна власт (т.е. от словашкия Конституционен съд), а така също и от самите словашки органи. Във връзка с това дружество Dôvera посочва също факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират за доставчиците на здравни грижи посредством селективни договори и преговаряне относно цената и качеството на услугите, като споменава и маркетинговите кампании на здравноосигурителните дружества, за да задържат и привлекат клиенти. Дружество Dôvera отхвърля твърдението за изключително социалния характер на системата, като изтъква възможността на здравноосигурителните дружества да реализират и разпределят печалба и готовността на частните инвеститори да инвестират в оператори, развиващи дейност в словашкия сектор на задължително здравно осигуряване.
(58)
Като прави препратки към предишните си аргументи пред Комисията преди решението за откриване на процедура, дружество Dôvera посочва, че всички мерки, посочени в това решение, следва да бъдат счетени за неправомерна помощ, тъй като всички останали елементи от член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени. Според дружество Dôvera действията на Словашката република относно увеличаването на капитала на SZP през 2006 г. и увеличаването на капитала на VšZP през 2010 г. не могат да бъдат считани за действия на инвеститор в условията на пазарна икономика. Дружество Dôvera твърди също, че Словашката република е третирала по различен начин SZP/VšZP и частните здравноосигурителни дружества, като е приложила по-благоприятно третиране спрямо SZP в процеса на погасяване на дълга в периода 2003-2005 г., а така също и чрез въвеждането на два нови критерия в RES през 2009 и 2012 г. Що се отнася до прехвърлянето на портфейли, мнението на дружество Dôvera засяга предимно прехвърлянето на осигурителния портфейл на EZP, тъй като то не разполага с информация относно по-ранното прехвърляне на портфейл към VšZP. В тази връзка то твърди, че Комисията може да е била заблудена от словашките органи относно приложимата правна рамка към това прехвърляне.
(59)
И накрая дружество Dôvera твърди, че словашките органи не са съумели да докажат, че предоставянето на задължително здравно осигуряване е услуга от общ интерес, поради което оспорва самата основа на анализа в светлината на практиката по дело Altmark (34) и пакета на Комисията относно услугите от общ икономически интерес.
5.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНО ДРУЖЕСТВО UNION
(60)
Мнението относно решението за откриване, предоставено от дружество Union, другия частен конкурент на SZP/VšZP, е като цяло подобно на мнението на дружество Dôvera, като според тях SZP и VšZP са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Дружество Union посочва, че пет от шестте мерки, описани в раздел 3 от настоящото решение, представляват държавна помощ и са несъвместими с вътрешния пазар. Що се отнася до шестата мярка RES, дружество Union твърди, че тя може евентуално да отговаря на условията за компенсация за обществени услуги, установени в практиката по дело Altmark, или може да е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, което изисква допълнителна проверка във връзка с евентуалния дискриминационен подход в полза на нетния бенефициер от RES, т.е. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO И ZZP
(61)
Мненията относно решението за откриване на процедура, предоставени от останалите три заинтересовани страни, а именно организацията HPI, института INEKO и сдружението ZZP, до голяма степен подкрепят позицията на жалбоподателя Dôvera и на дружество Union, че дейността е с икономически характер и мерките представляват държавна помощ, като на SZP/VšZP се предоставя селективно предимство, като тези заинтересовани страни са убедени, че здравноосигурителните дружества работят в конкурентна среда (и използват различни начини за привличане на клиенти), и твърдят, че държавата е предоставила преференциално третиране на своите държавни здравноосигурителни дружества.
6. МНЕНИЯ ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ И ДОПЪЛНИТЕЛНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(62)
Словашката република предостави своето мнение относно решението за откриване на процедура и мнението си относно коментарите на третите страни.
(63)
Словашките органи предоставиха пояснения и допълнителни аргументи в подкрепа на позицията си, че към системата за задължително здравно осигуряване не се прилагат правилата за защита на конкуренцията, тъй като тя не представлява икономическа дейност. Те твърдят, че словашкото задължително здравно осигуряване не може да се счита за икономическа дейност в съответствие с установената практика на Съда на Европейския съюз (35), по-специално поради следните причини:
а)
Системата има социална цел.
б)
Системата се основава на солидарност, по-специално с оглед на следното:
i.
задължително членство на пребиваващите в Словакия;
ii.
на всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения;
iii.
вноските не зависят от обезщетенията на отделното лице, тъй като вноските са определени в закона (не съществува ценова конкуренция);
iv.
между осигурените лица съществува солидарност по отношение на риска: системата RES и общата тарификация.
в)
Съществува подробна регулаторна рамка, за която държавата упражнява надзор: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са определени в закона.
(64)
Словашката република отхвърля схващането, че в резултат на законодателните промени от 2005 г. словашката система на здравеопазване се е променила в търговска система, и твърди, че системата никога не е губила публичния си неикономически характер. Словашките органи обръщат внимание и на факта, че словашката система на здравеопазване е част от системата за социална сигурност и изтъкват правомощията на държавите членки по силата на член 168, параграф 7 от Договора по отношение на организацията и предоставянето на услуги за здравни грижи.
(65)
Освен това словашките органи заявяват, че реформата на здравното осигуряване не е заменила публичното здравно осигуряване с частно и на здравноосигурителните дружества не е дадена възможност да покриват какъвто и да било риск, свързан със законоустановената социална сигурност. Според Словакия главната цел на реформата на сектора на здравеопазването е била установяването на правила за администрирането на финансовите средства, предоставени за здравеопазване, а реорганизирането до 30 септември 2005 г. на съществуващите здравноосигурителни дружества в акционерни дружества с ясно определени счетоводни правила е представлявало подходящ начин за установяването на тези правила. Словашките органи считат, че всички здравноосигурителни дружества в Словакия участват в управлението на публични средства, които са им поверени в рамките на системата за публично здравно осигуряване.
(66)
Според словашките органи фактът, че словашката система за задължително здравно осигуряване позволява ограничена по степен конкуренция относно качеството, би могъл да се разглежда като елемент, който насърчава здравноосигурителните дружества да функционират от икономическа гледна точка в съответствие с принципите на доброто управление, което е в интерес на нормалното функциониране на системата, а не като елемент, който би могъл да повлияе на неикономическия характер на системата за здравно осигуряване като цяло.
(67)
Словашките органи обясняват също така, че натрупаните и преразпределени средства в рамките на структурата на словашката система за публично здравно осигуряване посредством здравноосигурителните дружества са общата сума от вноските за публично здравно осигуряване, които са задължителни по закон, и поради това са част от публичните финанси на Словакия. Ето защо всички здравноосигурителни дружества имат за задача да управляват публичните средства, събрани от населението в съответствие със съответните законови разпоредби, за да бъдат използвани за плащането на здравни грижи.
(68)
В допълнителна подкрепа на своите твърдения словашките органи припомнят и факта, че дори след премахването през 2011 г. на забраната за разпределяне на печалбата, законът за изменение № 250/2011 Сб. разрешава на здравноосигурителните дружества да реализират печалба само при точно определени условия, а именно:
а)
въвеждането на данък върху печалбата на здравноосигурителните дружества;
б)
задължителното използване на печалбата за създаването на резервен фонд в размер от поне 20 % от внесения уставен капитал (резервният фонд може да се използва само за покриване на загуби на това здравноосигурително дружество);
в)
задължителното създаване на технически резерв за плащане на планирани здравни грижи за осигурени лица, включени в списъци с чакащи (следователно здравноосигурителните дружества не могат да реализират печалба в ущърб на клиентите си, като ги включват в списъци с чакащи вместо бързото плащане на здравни грижи за тях; това е от особено значение за спазването на общоприетите счетоводни стандарти в публичното здравно осигуряване).
(69)
В това отношение словашките органи обясняват, че когато дружеството VšZP е отчело излишък, то е създало здравен фонд за плащане на използването на здравни грижи и за финансиране на особено скъпи здравни грижи, покривани от публичното здравно осигуряване. Освен това в годините, през които дружеството е отчитало излишък, част от него е отделена за законоустановения резервен фонд, който впоследствие е използван за снижаване на натрупаните загуби. Следователно според словашките органи държавните здравноосигурителни дружества никога не са разпределяли на акционерите си реализираната печалба.
(70)
Във връзка с това Словашката република посочва и друго ограничение за здравноосигурителните дружества, отнасящо се до обстоятелството, че те могат да вземат средства назаем в съответствие със закон № 523/2004 Сб. относно бюджетните правила на публичната администрация, като имат предварителното одобрение на ÚDZS.
(71)
В допълнителна подкрепа на твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване не попада в обсега на правилата за защита на конкуренцията, органите посочват разследване от 2009 г. на словашката Антимонополна служба, в което се установява, че дейностите на здравноосигурителните дружества се осъществяват в рамките на система, отличаваща се с висока степен на солидарност, в която здравните грижи се предоставят безплатно и основните елементи от тези дейности са уредени от държавата, и че дейностите, осъществявани от здравноосигурителните дружества за предоставянето на публично здравно осигуряване не може да се считат за икономическа дейност, която ограничава конкуренцията. Поради това според Антимонополната служба словашкият Закон за защита на конкуренцията не е приложим спрямо дейностите на здравноосигурителните дружества, извършени за предоставяне на публично здравно осигуряване (36).
(72)
Словашките органи обясняват също, че през 2011 г. Конституционният съд постановява, че забраната за разпределяне на печалбата е неконституционна, тъй като нарушава заложените в словашката Конституция права на собственост, но не е съгласен с мнението, че със Закона за здравноосигурителните дружества се ограничават принципите на пазарната икономика. Те изтъкват и факта, че във връзка с това Конституционният съд е постановил също така, че законодателство относно здравноосигурителните дружества, което изключва или ограничава в значителна степен въздействието на инструментите на пазарната икономика и по този начин ограничава конкуренцията, е приемливо от конституционна гледна точка.
(73)
Освен твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване в Словакия попада извън обсега на правилата за защита на конкуренцията, словашките органи твърдят, че мерките не отговарят на останалите критерии за държавна помощ по силата на член 107, параграф 1 от Договора. Във връзка с това те твърдят, че капиталовите инжекции от 2006 и 2009 г. не представляват помощ, тъй като са спазили принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика. Освен това те отхвърлят твърдението, че в рамките на процеса по погасяване на дълга от Veriteľ става въпрос за необосновано дискриминационно третиране и настояват, че през 2006 г. на VšZP не е предоставена субсидия и че тази операция е представлявала обикновено плащане от страна на държавата на съществуващи безспорни задължения. Словашките органи предоставиха допълнителни подробности относно прехвърлянето на портфейли от DZP към VšZP и от EZP към SZP и твърдят, че и тези прехвърляния не са предоставили на SZP/VšZP селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Те предоставиха допълнителна информация и за системата RES, като поясниха най-вече начина, по който в периода 2006-2012 г. са се разпределяли вноските (месечно и годишно), и твърдят, че и тази мярка не представлява държавна помощ, тъй като чрез нея се изравняват рисковете, присъщи на системата поради съществуването на еднакво равнище на вноските за всички групи осигурени лица с различна степен на риск.
(74)
Мнението на словашките органи относно решението за откриване на процедура е ориентирани в защита на позицията, че поради липсата на икономическа дейност SZP/VšZP не са предприятия и че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не са предоставили предимство на SZP/VšZP, поради което не представляват помощ. Ето защо не считат за необходимо да представят доводи относно съвместимостта на мерките, за които се твърди, че представляват помощ.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(75)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(76)
Според тази разпоредба правилата за държавна помощ, установени в ДФЕС, се прилагат само ако получателят на помощта е „предприятие“. В практиката си Съдът на Европейския съюз (Съдът на ЕС) определя предприятие за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, който извършва стопанска дейност, независимо от неговия правен статут и начина на неговото финансиране (37). Следователно класифицирането на конкретен субект като предприятие зависи изцяло от икономическия или неикономически характер на дейностите му.
(77)
Както е обяснено в решението за откриване на процедура, дали мерките, предоставени в полза на SZP/VšZP, представляват държавна помощ зависи на първо място от това дали и в каква степен SZP/VšZP, когато извършват дейност в рамките на системата за задължително здравно осигуряване на Словашката република, действат като предприятия, защото би могло да бъдат считани за субекти, извършващи икономическа дейност, както е определено в съдебната практика.
(78)
Според Съдът на ЕС икономическа дейност е всяка дейност, състояща се в предоставяне на стоки и/или услуги на определен пазар (38). Във връзка с това наличието на пазар за определени услуги може да зависи от конкретния начин на организация и предоставяне на тези услуги във въпросната държава членка (39). Правилата за държавната помощ се прилагат само когато дадена дейност се осъществява в пазарна среда. Следователно икономическият характер на услуги от еднакъв тип може да се различава между отделните държави членки. Освен това поради политически избор или промени в икономиката класифицирането на дадена услуга може да се промени с времето. Това, което днес не е икономическа дейност, може да се превърне в такава в бъдеще и обратно (40).
(79)
Що се отнася до предоставянето на здравни грижи, класифицирането на схемите за здравни грижи като схеми, включващи икономическа дейност, зависи от политическите и икономическите особености и от конкретната форма и структура на тези схеми във въпросната държава членка. По същество в практиката на СЕС се прави разграничение между схеми, основани на принципа на солидарността, и икономически схеми (41).
(80)
В съдебната си практика Съдът на ЕС използва редица критерии, за да определи дали дадена схема за социална сигурност е основана на солидарността и следователно не включва икономическа дейност. В това отношение множество фактори могат да бъдат от значение: i) дали членството в схемата е задължително (42); ii) дали схемата има изключително социална цел (43); iii) дали схемата е с нестопанска цел (44); iv) дали обезщетенията са независими от направените вноски (45); v) дали сумата от платените обезщетения не е непременно пропорционална на доходите на осигурените лица (46); и vi) дали схемата е под надзора на държавата (47).
(81)
За разлика от схемите, основани на солидарността, икономическите схеми се характеризират често с: i) членство по избор (48); ii) принципа на капитализация - т.е. зависимост между правото на обезщетение и изплатените вноски и финансовите резултати на схемата (49); iii) стопанската си цел (50) и iv) предоставянето на права на обезщетение, които допълват тези по основна схема (51).
(82)
При някои системи са комбинирани елементи и от двете категории (схеми, основани на солидарността, и икономически схеми) (52) и за да може да определи дали конкретна схема е икономическа или неикономическа по характер, Комисията трябва да провери наличието и да прецени в конкретната схема съответното значение на всеки от различните елементи, посочени в двете предходни съображения (53).
(83)
Поради това, окончателният отговор дали предоставянето на услуги на задължително здравно осигуряване в Словашката република е с икономически или неикономически характер ще зависи от задълбочения анализ на конкретния начин на организиране и извършване на тази дейност във въпросната държава членка, и затова ще се отнася конкретно до системата за задължително здравно осигуряване в тази държава членка. В светлината на тези общи констатации Комисията ще прецени дали спорните мерки, които според твърденията са предоставени на SZP/VšZP, представляват държавна помощ като мерки, предоставени на „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(84)
Няколко елемента, отнасящи се преди всичко до функционирането на системата, и фактът, че системата се основава на принципа на солидарност, сочат неикономическия характер на словашката система за здравно осигуряване, най-вече що се отнася до нейните социални характеристики и цели.
(85)
Първо, участието в програмата за публично здравно осигуряване е по закон задължително за мнозинството от населението в Словашката република, а медицинските услуги, покривани от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице. Осигуреното лице има право да избере което и да е здравноосигурително дружество и въз основа на задължението за осигуряване на свободен достъп избраното здравноосигурително дружество не може да му откаже осигуряване на основата на възраст, здравен статус или рискове от заболяване. (54)
(86)
Второ, задължителното здравно осигуряване в Словакия се основава на вноски, които са определени в закона пропорционално на доходите на осигуреното лице, а не на размера на осигурителния риск (възраст, здравен статус, рискове от заболяване на осигуреното лице). Освен това не съществува пряка връзка между размера на вноските, платени в рамките на схемата от дадено лице, и размера на обезщетенията, получени от същото това лице в рамките на схемата. Поради това, здравноосигурителните дружества нямат възможност да влияят нито на размера на вноските, нито на минималното покритие, на което имат право осигурените лица, тъй като те се определят от националното законодателство.
(87)
Трето, на всички осигурени лица е гарантирано по закон еднакво базисно ниво на обезщетенията, което на практика е доста високо, тъй като покрива почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез схемата за задължително здравно осигуряване се предоставя почти пълно здравеопазване (55). Словашката схема за изравняване на рисковете (RES) гарантира, че осигурителните рискове са поделени, което допълнително засилва солидарността. Освен това словашката система налага принципа на обща тарификация, което означава, че здравноосигурителните дружества не могат да определят размера на вноските съобразно осигурителния риск, а посредством изравняването на рисковете частично се компенсират здравноосигурителните дружества, чийто портфейл е с по-рисков демографски профил, като се преразпределят средства от здравноосигурителните дружества, които плащат по-малко от средния размер на обезщетенията, към здравноосигурителните дружества, които плащат на осигурените в тях лица повече от средния размер на обезщетенията (56).
(88)
Освен посочения социален и солидарен характер Комисията припомня, че задължителното здравно осигуряване в Словашката република се организира и предоставя в съответствие със солидна регулаторна рамка: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са установени в закони, в които се предвиждат подробни условия, и те функционират под строгия надзор на държавата (57).
(89)
Въз основа на тази характеристика Комисията стига до извода, че словашката система за задължително здравно осигуряване няма икономически характер, поради което SZP/VšZP не могат да бъдат считани за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (58).
(90)
Комисията признава, че някои характеристики на словашката система за задължително здравно осигуряване биха могли да свидетелстват за икономическия характер на дейностите, извършвани в рамките на тази система: i) наличието на няколко здравноосигурителни дружества (публични и частни) в словашкия сектор на задължителното здравно осигуряване, ii) определена степен на конкуренция между тези здравноосигурителни дружества, които iii) извършват дейност, ориентирана към реализирането на печалба, и iv) факта, че Конституционният съд на Словашката република е посочил, че тази дейност е отворена за конкуренция. При все това Комисията е на мнение, че съществуването на тези характеристики не поставя под съмнение заключението ѝ, че задължителното здравно осигуряване в Словакия е неикономическа дейност.
(91)
Първо, Комисията констатира, че съществуването на няколко (публични и частни) субекта, които развиват дейност в сектора на задължителното здравно осигуряване, само по себе си не свидетелства за икономическия характер на действията им в система, в която, както е обяснено в съображения 85-87, преобладават социалните характеристики и цели, основният принцип за функционирането на системата е солидарността и надзорът на държавата е строг. Такова тълкуване би придало прекомерно значение на организационните мерки, избрани от държавата членка за управлението на част от системата ѝ за социална сигурност, вместо на същността на въпросната система (59).
(92)
Второ, съгласно съдебната практика на Съда на ЕС наличието на възможност за конкуренция в системата за здравно осигуряване и съществуваща на практика конкуренция, дори ако съществуването ѝ е било желано от законодателя и то е било потвърдено от съдебната власт, не свидетелства непременно за икономическия характер на въпросната дейност. Съдът на ЕС е пояснил, че при определянето на това дали дейностите, осъществявани в рамките на законоустановена система за здравно осигуряване, която подобно на словашката система предоставя определена възможност за конкуренция, са икономически или неикономически по характер от решаващо значение са елементи като характера и степента на конкуренцията, обстоятелствата, при които тази конкуренция протича и наличието и значението на други важни фактори (60). В разглеждания случай не се позволява конкуренция от типа, който е най-интересен за потребителите - ценова конкуренция по отношение на нивото на вноските - тъй като здравноосигурителните дружества в Словашката република не могат са променят размера на вноските на осигурените лица, които са определени в закона. Освен това възможността за конкуренция по отношение на качеството е до голяма степен ограничена, тъй като словашката система за задължително здравно осигуряване предвижда особено широк спектър на законоустановените обезщетения, които са еднакви за всички осигурени лица, като по този начин за здравноосигурителните дружества не остава голяма възможност за конкуренция за клиенти, основана на допълнителни (безплатни) обезщетения. Здравноосигурителните дружества не се конкурират помежду си, тъй като нямат никаква възможност да влияят на тези законоустановени обезщетения, нито на предоставянето на задължителни законоустановени обезщетения във връзка със здравни грижи, което представлява основната им функция.
(93)
Трето, Комисията е на мнение, че неикономическият характер на дейността по задължително здравно осигуряване не се влияе от факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират по отношение на качеството и по отношение на ефективността на обществените поръчки, като купуват от доставчиците висококачествени здравни грижи и свързани с тях услуги на конкурентни цени. По този начин застрахователните дружества осигуряват входните ресурси, необходими за изпълнението на ролята им в рамките на тази система посредством дейности, които могат да бъдат отделени от договорите им с осигурените лица в рамките на задължителното здравно осигуряване. От съдебната практика на Съда на ЕС следва, че ако системата за задължително здравно осигуряване има неикономически характер поради присъщите си характеристики, дейността по осигуряване на входните ресурси, необходими за функционирането на тази система, също е с неикономически характер (61).
(94)
Четвърто, фактът, че правните норми в областта на задължителното здравно осигуряване в Словашката република позволяват на здравноосигурителни дружества да реализират печалба и да разпределят част от нея на акционерите си, не променя неикономическия характер на техните дейности, тъй като те ги извършват в рамките на система, в която са силно застъпени всички горепосочени характеристики, указващи неикономическия характер на дейността. Фактът, че здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба и да разпределят част от нея, не може сам по себе си да постави под въпрос превеса на социалните характеристики и цели на системата, да измени основната роля в нея на принципа на солидарност и да накърни строгата регулация и държавен надзор, при които тя функционира. Що се отнася до тази държавна регулация, Комисията припомня, че възможността за реализиране, използване и разпределяне на печалба се подчинява на рамки и е ограничена от законоустановени задължения, наложени на словашките застрахователни дружества от държавата и имащи за цел да гарантират жизнеспособността и непрекъснатостта на задължителното здравно осигуряване с всички негови преобладаващи социални и солидарни цели (62). Следователно, свободата за реализиране, използване и разпределяне на печалба е значително по-ограничена в сектора на словашкото задължително здравно осигуряване, отколкото в обичайните търговски сектори, и се подчинява на постигането на социални и солидарни цели.
(95)
В резултат на това, поради ограничената конкуренция, установена в словашката система за задължително здравно осигуряване (т.е. само ограничена конкуренция по отношение на качеството и никаква ценова конкуренция), както и поради ограниченията за реализиране и използване на печалба, елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, не поставят под въпрос основните социални, солидарни и регулаторни аспекти, указващи неикономическия характер на дейностите, изпълнявани от здравноосигурителните дружества в тази система. Всъщност елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, би следвало да се считат за елементи, насочени към постигане на основната цел, която се състои в насърчаването на здравноосигурителните дружества да действат в съответствие с принципите на доброто управление в интерес на правилното функциониране на тази система за социална сигурност, т.е. за елементи, които гарантират постигането на социалните и солидарните цели на тази система (63).
(96)
Комисията е на мнение, че фактът, че Конституционният съд на Словашката република (при извършване на преценка за евентуално нарушение съгласно словашката Конституция на правото на стопанска инициатива) разглежда словашката система на задължително здравно осигуряване като сектор, „който е част от сферата на конкуренцията“, не означава, че в тази система се извършват дейности с икономически характер по смисъла на правилата за държавна помощ. В действителност в този случай Конституционният съд на Словакия е сезиран, за да проучи дали законодателната забрана от 2007 г. относно разпределянето на печалбата от здравноосигурителните дружества е съвместима с Конституцията на Словашката република (нарушение на правото на собственост, правото на защита на собствеността и правото на стопанска инициатива) и съвместима с членове 18, 49, 54 и 63 от Договора. Словашкият Конституционен съд решава, че тази забрана нарушава Конституцията на Словашката република и че следователно няма причина да разглежда съществените елементи от правилата на ЕС за вътрешния пазар или да се произнася по тяхното нарушаване.
(97)
В този контекст, като се вземат под внимание особеностите на настоящия случай и присъствието и значението на важни показатели, дейността по задължително здравно осигуряване, както е организирана и се извършва в Словашката република, не може да се счита за икономическа дейност.
(98)
В светлината на казаното по-горе, Комисията стига до заключението, че дружествата SZP/VšZP като бенефициери на спорните мерки, не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и поради това тези мерки не водят до предоставянето на държавна помощ по смисъла на тази разпоредба.
(99)
Следователно не е необходимо да се разглеждат останалите условия за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито да се прави преценка за съвместимостта на спорните мерки.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(100)
С оглед на изложените по-горе съображения Комисията стига до заключението, че спорните мерки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и/или Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP), не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора:
а)
увеличението на капитала на SZP с 450 млн. SKK, извършено между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.;
б)
погасяването на дълговете на SZP чрез Veritel' a. s. от 2003 г. до 2006 г.;
в)
субсидията, предоставена на SZP от Министерството на здравеопазването през 2006 г.;
г)
увеличението на капитала на VšZP с 65,1 млн. евро на 1 януари 2010 г.;
д)
системата за изравняване на рискове, установена на основание част 3 от закон № 580/2004 Сб.; и
е)
прехвърлянето на портфейли от ликвидирани здравноосигурителни дружества, и по-специално от дружество Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружество Európská zdravotná poisťovňa към SZP.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 15 октомври 2014 година.
DECISIÓN (UE) 2015/248 DE LA COMISIÓN
de 15 de octubre de 2014
relativa a las medidas SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) aplicadas por la República Eslovaca a Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) y Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (VZP)
[notificada con el número C(2014) 7277]
(El texto en lengua eslovaca es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, «el TFUE»), y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
El 2 de abril de 2007, la Comisión recibió una denuncia de la compañía de seguros de salud de propiedad privada Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s (en lo sucesivo, «Dôvera» o «el denunciante») por supuesta ayuda estatal a la aseguradora de salud de propiedad estatal Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (en lo sucesivo, «SZP») en forma de ampliación de su capital social, el 26 de enero de 2006, en 450 millones SKK (aproximadamente 15 millones EUR).
(2)
La Comisión envió una solicitud de información a la República Eslovaca el 21 de agosto de 2009. Después de una prórroga del plazo de respuesta, las autoridades eslovacas facilitaron la información solicitada en su escrito de 24 de septiembre de 2009.
(3)
Mediante carta de 26 de febrero de 2010, la Comisión solicitó a la República Eslovaca información adicional sobre esta aportación de capital, así como aclaraciones sobre el sistema eslovaco de igualación de riesgos (SIR), otra medida que quizá podría calificarse de ayuda estatal. Mediante carta de 25 de marzo de 2010, las autoridades eslovacas solicitaron una prórroga del plazo de respuesta a esta solicitud, prórroga que fue concedida por la Comisión mediante carta de 31 de marzo de 2010. Después de que la Comisión enviara un recordatorio a la República Eslovaca el 16 de junio de 2010 para que presentara la información, las autoridades de ese país respondieron a la solicitud mediante carta de 9 de julio de 2010. Conforme a lo solicitado por la Comisión en su carta de 4 de noviembre de 2010, la República Eslovaca presentó una versión no confidencial de esa respuesta el 3 de diciembre de 2010.
(4)
El 1 de enero de 2010, SZP se fusionó con la otra compañía de seguros médicos de propiedad estatal, Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (en lo sucesivo, «VZP»). Desde 1998 y, al menos, hasta 2005, esas dos sociedades anónimas públicas recibieron las carteras de seguros de otras compañías de seguros médicos.
(5)
En dos reuniones entre la Comisión y Dôvera, celebradas el 10 de octubre de 2010 y el 15 de marzo de 2011, se debatió el objeto de la denuncia y el funcionamiento del sector de los seguros de salud en Eslovaquia. En su escrito de 15 de julio de 2011, Dôvera suministró información adicional sobre la naturaleza del sector de los seguros de salud en Eslovaquia e hizo extensiva su denuncia a tres medidas adicionales supuestamente concedidas a SZP y VZP: i) la liquidación de la deuda de SZP por parte de la empresa de propiedad estatal Veriteľ a.s. en 2004-2005 mediante dos pagos de 52,7 millones EUR y 28 millones EUR, ii) una subvención de 7,6 millones EUR concedida a SZP en 2006 por el Ministerio de Sanidad, y iii) una ampliación del capital en VZP por un importe de 65,1 millones EUR, financiada por el Estado el 1 de enero de 2010. En consecuencia, la Comisión invitó a las autoridades eslovacas a que presentaran sus observaciones sobre la denuncia ampliada con sus nuevas alegaciones. Tras una prórroga del plazo de respuesta, las autoridades eslovacas presentaron sus observaciones mediante carta de 11 de noviembre de 2011.
(6)
Después de reunirse con los servicios de la Comisión el 15 de diciembre de 2011, Dôvera suministró información adicional sobre la naturaleza del sector nacional de los seguros de salud mediante carta de 16 de enero de 2012.
(7)
Mediante carta de 2 de julio de 2013, la Comisión notificó a la República Eslovaca su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado (en lo sucesivo, «la decisión de incoación»). La decisión de incoación se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2), y en ella se invitaba a los interesados a presentar sus observaciones.
(8)
Mediante carta de 24 de julio de 2013, las autoridades eslovacas solicitaron una prórroga del plazo para presentar sus observaciones sobre la decisión de incoación, prórroga que fue concedida por la Comisión mediante carta de 30 de julio de 2013. Mediante carta de 27 de agosto de 2013, la República Eslovaca presentó sus observaciones sobre la decisión de incoación.
(9)
La Comisión recibió observaciones sobre la decisión de incoación procedentes de cinco partes interesadas: el Instituto de Reformas Económicas y Sociales (INEKO), mediante carta de 15 de octubre de 2013; la Union zdravotná poisťovňa, a.s. (en lo sucesivo, «UZP»), mediante carta de 25 de octubre de 2013; el Instituto de Política Sanitaria (en lo sucesivo, «IPS»), mediante carta de 28 de octubre de 2013; la Združenie zdravotných poisťovní SR («ZZO», la asociación de compañías de seguros médicos de Eslovaquia), mediante carta de 28 de octubre de 2013, y Dôvera, mediante carta de 11 de noviembre de 2013.
(10)
Esas observaciones fueron transmitidas a las autoridades eslovacas mediante cartas de 20 de noviembre y 20 de diciembre de 2013. El 20 de diciembre de 2013, las autoridades eslovacas solicitaron que se prorrogara el plazo para responder a las observaciones hasta el 31 de enero de 2014, lo cual fue aceptado por la Comisión el mismo día. Mediante carta de 29 de enero de 2014, Eslovaquia respondió a las observaciones de las partes interesadas sobre la decisión de incoación.
(11)
El 2 de abril de 2014, tuvo lugar una reunión entre los servicios de la Comisión y las autoridades eslovacas.
(12)
El 11 de abril de 2014 y el 25 de agosto de 2014, la Comisión envió solicitudes adicionales de información, a las que Eslovaquia respondió mediante cartas de 15 de mayo y 27 de agosto de 2014, respectivamente.
2. CONTEXTO
2.1. LA EVOLUCIÓN DEL SISTEMA OBLIGATORIO DE SEGUROS DE SALUD EN ESLOVAQUIA
(13)
En 1994, Eslovaquia abandonó su sistema estatal único de seguros y adoptó un modelo pluralista, con entidades públicas y privadas. Con la profunda reforma introducida por las Leyes nos 581/2004 y 580/2004, que entraron en vigor el 1 de enero de 2005 (en lo sucesivo, «reforma de 2005»), se modificaron las normas de redistribución de las cotizaciones al seguro de enfermedad y la forma jurídica de todas las compañías de seguros (tanto de propiedad estatal como privada), que dejaron de ser entidades jurídicas sui generis para convertirse en sociedades anónimas de responsabilidad limitada (es decir, sociedades anónimas de Derecho privado con fines de lucro). Se creó un organismo regulador independiente, la autoridad eslovaca de vigilancia de las prestaciones sanitarias (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, en lo sucesivo, «UDZS»), responsable de expedir licencias de explotación y controlar el cumplimiento de la normativa aplicable por parte de las compañías aseguradoras. El objetivo esencial de las reformas era contribuir a una utilización más eficiente de los recursos disponibles y a mejorar la calidad de la asistencia sanitaria (3).
(14)
En Eslovaquia, todas las compañías de seguros de salud, públicas y privadas, ofrecen un seguro médico obligatorio a los residentes eslovacos (4). La posibilidad contemplada en la Ley no 580/2004 de ofrecer también seguros de salud individuales complementarios de las prestaciones básicas del seguro médico obligatorio sigue siendo marginal, debido a las amplias prestaciones sanitarias que abarca el sistema obligatorio (5). Por otra parte, en virtud de un acto legislativo de 2005, se autorizó a todas las compañías de seguros de salud a ofrecer un seguro médico voluntario a las personas excluidas del seguro obligatorio (6).
(15)
En 2007, la Ley no 530/2007 modificó la Ley no 581/2004 y prohibió a las compañías de seguros que ejercen su actividad en el sector del seguro de salud obligatorio distribuir beneficios en forma de dividendos, con efecto a partir del 1 de enero de 2008, obligando a reinvertir los superávits generados en el sistema sanitario eslovaco. Como consecuencia de ello, a partir de enero de 2008 estas compañías de seguros no pudieron repartir beneficios. No obstante, el 26 de enero de 2011, el Tribunal Constitucional eslovaco declaró esa prohibición incompatible con varias disposiciones de la Constitución eslovaca. A raíz de esta sentencia, en julio de 2011 las autoridades eslovacas modificaron la Ley no 530/2007 mediante la Ley no 250/2011, a fin de permitir a las compañías de seguros de salud volver a distribuir (entre sus accionistas) los beneficios obtenidos de la actividad del seguro obligatorio, con sujeción a determinadas condiciones (7). Como consecuencia de estos cambios legislativos, la Comisión archivó en diciembre de 2011 un procedimiento de infracción en relación con la restricción de la distribución de beneficios (8).
(16)
El 31 de octubre de 2012, las autoridades eslovacas aprobaron un plan de creación de un sistema unitario sin ánimo de lucro para el seguro de salud obligatorio en la República Eslovaca, que se introduciría a través de la adquisición voluntaria de acciones (hasta el 1 de enero de 2014) de las compañías de seguros de salud privadas, o bien a través de su expropiación (hasta el 1 de julio de 2014) y que establecería una única compañía de seguros de salud (de titularidad estatal) (9). Sin embargo, en el momento de la adopción de la presente Decisión, no se había aplicado ninguna de las medidas del citado plan (10).
2.2. LOS SEGUROS DE SALUD EN ESLOVAQUIA
(17)
Según la legislación eslovaca, se entiende por «compañía de seguros de salud» una sociedad anónima con domicilio social en la República Eslovaca que, previa autorización de la UDZS, ofrece seguros de salud públicos obligatorios.
(18)
Los residentes eslovacos pueden elegir afiliarse a cualquiera de las tres aseguradoras siguientes para beneficiarse del conjunto de servicios del seguro de salud obligatorio:
a)
la sociedad anónima estatal eslovaca VZP, constituida el 1 de julio de 2005; se formó mediante transformación de la empresa pública VšZP, establecida con arreglo a la Ley no 273/1994, el 1 de noviembre de 1994, como sucesora de la compañía de seguros nacional (Národná poisťovňa) de la Administración nacional del fondo de seguro médico; VZP se fusionó con la empresa pública SZP el 1 de enero de 2010 en virtud de la Ley no 533/2009 (así pues, en su caso, el ente resultante de la fusión se denominará en lo sucesivo «SZP/VZP»); la República Eslovaca es el único accionista de VZP;
b)
la empresa privada de responsabilidad limitada Dôvera (su principal accionista es PENTA, un grupo financiero de Europa Central), que fue creada el 1 de octubre de 2005 y se fusionó con otra compañía eslovaca privada de seguros médicos, Apollo, el 31 de diciembre de 2009; en 2010, el ente resultante de la fusión era la mayor compañía privada de seguros de salud de Eslovaquia;
c)
la sociedad anónima privada UZP, establecida el 9 de marzo de 2006 y miembro del grupo Achmea, con sede en los Países Bajos, anteriormente Eureko.
(19)
El cuadro muestra la evolución de las cuotas de mercado de las diferentes sociedades que ofrecían seguros de salud obligatorios en la República Eslovaca durante el período 2008-2013 (11):
Año
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Sociedades
Número de asegurados (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: fusión de SZP y VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: fusión de Apollo y Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
UZP
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Todas las compañías de seguros de salud son sociedades anónimas, mientras que las disposiciones en materia de propiedad permiten que tanto el Estado como el sector privado sean accionistas. Todas estas sociedades deben cumplir determinados criterios de solvencia. Al estar sujetas a estrictas limitaciones presupuestarias, son plenamente responsables de los déficits financieros. Como sociedades anónimas privadas establecidas con arreglo al Derecho general de sociedades, parecen gestionar de manera autónoma sus costes de explotación y de asistencia sanitaria.
(21)
Las compañías de seguros de salud pueden obtener beneficios y, de hecho, los obtienen (13). Los ingresos de las compañías de seguros eslovacas proceden de las cotizaciones al seguro, del presupuesto del Estado (cotizaciones en nombre de las personas económicamente inactivas y una subvención para cubrir el aumento de los costes de los servicios de salud), las rentas de la propiedad, las donaciones y otras rentas. Las compañías de seguros de salud pueden obtener beneficios, por ejemplo mediante la mejora de su sistema de gestión y a través de sus negociaciones contractuales con los prestadores de asistencia sanitaria.
2.3. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL SECTOR DE LOS SEGUROS DE SALUD OBLIGATORIOS DE ESLOVAQUIA
2.3.1. Objetivo social e interés público
(22)
El régimen eslovaco de seguros de salud obligatorios persigue un objetivo social, a saber: la prestación de asistencia sanitaria y el mantenimiento de un sistema de seguro de salud viable. Los ciudadanos tienen derecho al seguro de salud y los residentes eslovacos tienen la obligación de estar asegurados (14). El derecho a la atención sanitaria gratuita sobre la base del seguro de salud constituye una obligación constitucional de la República Eslovaca (15). Según las autoridades eslovacas, al ofrecer el seguro de salud obligatorio, se considera que las compañías de seguros de salud cumplen una obligación constitucional en nombre del Estado, a saber: la prestación del seguro de salud a los residentes eslovacos a través de la gestión del régimen del seguro obligatorio en Eslovaquia. La República Eslovaca es legalmente responsable de financiar el sistema de asistencia sanitaria y de sufragar las pérdidas en este sector (16). En virtud del artículo 2 de la Ley no 580/2004, relativa al seguro de salud, la prestación del seguro de salud público obligatorio es una actividad de interés público que implica la gestión de fondos públicos.
2.3.2. Afiliación obligatoria, acceso libre y tarificación común
(23)
De conformidad con lo dispuesto en la Ley no 580/2004 y la Ley no 581/2004, la participación en el régimen público eslovaco del seguro de salud es obligatoria para la mayoría de la población de la República Eslovaca (17). El seguro obligatorio también cubre, hasta el 30 de abril de 2010, a las personas aseguradas de conformidad con el Reglamento (CEE) no 1408/71 del Consejo (18), y, a partir del 1 de mayo de 2010, a las personas aseguradas de conformidad con el Reglamento (CE) no 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo (19).
(24)
Los asegurados tienen derecho a elegir su compañía de seguros médicos y a cambiar de compañía una vez al año. En virtud de la obligación de facilitar el acceso libre y del principio de tarificación común, las compañías de seguros de salud de Eslovaquia tienen la obligación legal de admitir en su régimen de seguro a todo residente eslovaco que lo solicite, siempre que cumpla los requisitos legales aplicables a estos seguros en Eslovaquia. En particular, las compañías de seguros de salud no pueden negarse a asegurar a una persona por motivos de edad, estado de salud o riesgos de enfermedad (20) y han de ofrecer un seguro médico básico al mismo precio a todas las personas, con independencia de estos factores.
(25)
Por consiguiente, el sistema eslovaco de seguros de salud también incluye una estructura jurídica para el reparto equitativo de riesgos entre las compañías de seguros de salud a través de un sistema de igualación de riesgos (SIR). En virtud del SIR (21), las compañías que aseguran a personas de mayor riesgo reciben fondos de las compañías de seguros cuyas carteras tienen un riesgo menor, a través de una reasignación mensual y anual de las cotizaciones y la administración de transferencias (22).
2.3.3. Prestaciones y cotizaciones vinculadas a los ingresos
(26)
El seguro de salud obligatorio eslovaco se basa en un sistema de cotizaciones obligatorias. Los tipos de cotización se establecen por ley y son proporcionales a los ingresos del asegurado (de forma similar al impuesto sobre la renta), en lugar de basarse en el riesgo asegurado (como la edad o el estado de salud del asegurado). Esas cotizaciones, que las autoridades eslovacas consideran parte de los fondos públicos, proceden de: 1) los asalariados y empleadores; 2) los trabajadores autónomos; 3) las personas en situación de desempleo voluntario; 4) el Estado (cobertura de los «asegurados por el Estado», es decir, principalmente las personas económicamente inactivas), y 5) los pagadores de dividendos.
(27)
A todos los asegurados se les garantiza el mismo nivel básico de prestaciones («paquete de prestaciones básicas»). No existe relación directa entre el importe de las cotizaciones pagadas y las prestaciones recibidas (23). Los servicios médicos cubiertos por el seguro de salud obligatorio se prestan con independencia de las cotizaciones pagadas por el asegurado.
(28)
El paquete de prestaciones básicas del seguro de salud obligatorio abarca casi todos los actos médicos realizados en la República Eslovaca, lo que significa que prácticamente toda la asistencia sanitaria se presta a través de dicho paquete. En la actualidad, el paquete básico permite el acceso universal a una sanidad gratuita, con la excepción únicamente de algunos tratamientos (por ejemplo, cirugía estética) y copagos en el caso de productos farmacéuticos, tratamientos termales y determinados servicios relacionados con la asistencia sanitaria (por ejemplo, consultas a servicios de urgencias). Este paquete puede reducirse o ampliarse mediante decreto gubernamental (sin negociaciones parlamentarias). Puesto que la Constitución eslovaca garantiza la asistencia sanitaria a todos los ciudadanos en el marco del régimen obligatorio del seguro de salud con arreglo a los requisitos establecidos por la ley, las compañías de seguros no pueden influir en la determinación del paquete de prestaciones, el nivel de cobertura o las cotizaciones del paquete de prestaciones básicas, ya que todo ello queda fijado por ley.
(29)
Las compañías de seguros de salud eslovacas pueden añadir, y de hecho añaden, al paquete de prestaciones básicas diferentes derechos adicionales (prestaciones) de su elección, que cubren servicios no incluidos en él, pero que son ofrecidos gratuitamente a sus clientes dentro del mismo paquete de asistencia sanitaria, en el marco del seguro de salud obligatorio. Así, por ejemplo, según la información facilitada, parece que las compañías de seguros de salud pueden decidir ofrecer una cobertura adicional para determinados tratamientos preventivos y complementarios dentro del mismo paquete del seguro obligatorio. Estas prestaciones adicionales son distintas de los servicios del seguro médico que pueden obtenerse mediante pago.
2.3.4. Selección de proveedores y servicios de asistencia sanitaria
(30)
Las compañías de seguros de salud pueden seleccionar a los proveedores de asistencia sanitaria y negociar contratos con médicos y hospitales. Celebran, por tanto, contratos con los diferentes proveedores de asistencia sanitaria. Estos contratos son independientes y un determinado proveedor puede contratar con la totalidad o solo algunas de las compañías de seguros de salud y viceversa. Las compañías reembolsan los servicios prestados tanto por el Estado como por proveedores de asistencia sanitaria privados.
(31)
A fin de garantizar la accesibilidad geográfica de los servicios sanitarios, el Gobierno establece una exigencia de red mínima para influir en la planificación de la capacidad. En la prestación de sus servicios de seguro de salud obligatorio, las aseguradoras están obligadas por ley a contratar una red mínima de hospitales. Cada compañía crea su propia red y mejora la red mínima mediante una contratación selectiva de hospitales adicionales y otros proveedores de servicios de asistencia sanitaria. Así, los servicios de asistencia sanitaria que prestan esos hospitales y/u otros proveedores que se incluyen en la cobertura del seguro de salud obligatorio están cubiertos por el seguro médico de los asegurados. Las compañías de seguros de salud disponen de cierto margen de discrecionalidad a la hora de negociar con los hospitales sobre el precio y la calidad de los servicios sanitarios prestados a los asegurados.
2.3.5. Marco reglamentario
(32)
El seguro de salud obligatorio de la República Eslovaca está regulado por una normativa especial (24). Todas las compañías que proporcionan este tipo de seguro tienen, por ley, idéntico estatuto y los mismos derechos y obligaciones. Deben constituirse con la finalidad de ofrecer estos seguros públicos y solo deben llevar a cabo las actividades enumeradas en el artículo 6 de la Ley no 581/2004. Las actividades de las compañías de seguros de salud que gestionan el seguro obligatorio están sujetas al control global del Estado, en particular a través de la autoridad reguladora (UDZS), que tiene un papel de seguimiento y supervisión en el sistema sanitario. La UDZS supervisa si las compañías y proveedores de seguros de salud observan este marco legislativo e interviene en caso de incumplimiento.
3. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS CONTROVERTIDAS
(33)
La presente Decisión examina las siguientes seis medidas (denominadas las «medidas controvertidas») (25):
3.1. LA AMPLIACIÓN DE CAPITAL DE 2006 DE SZP
(34)
Mediante carta de 2 de abril de 2007, la compañía de seguros de salud de propiedad privada Dôvera presentó ante la Comisión una denuncia por la aportación de capital de la República Eslovaca a la compañía de propiedad estatal SZP de un importe de 450 millones SKK (aproximadamente 15 millones EUR), efectuada en tres tramos, entre el 28 de noviembre de 2005 y el 18 de enero de 2006.
(35)
Esta ampliación de capital estaba vinculada a la reforma del sector de la asistencia sanitaria y la reforma de 2004-2005 del sector de los seguros de salud en la República Eslovaca. De hecho, en el momento de su constitución como sociedad anónima en 2005, SZP, como sucesora jurídica de una entidad pública (26), estaba obligada por ley a asumir no solo los activos de la compañía de seguros original, sino también sus pasivos, contraídos antes de 2005 y cuyo importe comprometía el nivel de solvencia, con arreglo a las exigencias del artículo 14, apartado 1, de la Ley sobre las compañías de seguros de salud (Ley 581/2004). A 31 de diciembre de 2005, los pasivos ascendían a 467 765 millones SKK (aproximadamente 15,5 millones EUR).
3.2. LIQUIDACIÓN DE LAS DEUDAS DE SZP POR VERITEĽ
(36)
Veriteľ se constituyó en 2003 como nuevo organismo estatal para la consolidación de las deudas de asistencia sanitaria (27). El Gobierno eslovaco le encomendó la tarea de ejecutar un proyecto para saldar las deudas de los centros de asistencia sanitaria y las compañías de seguros de salud antes de la transformación de todos los fondos de seguros de salud existentes en sociedades anónimas a más tardar el 30 de septiembre de 2005. La liquidación de la deuda se llevó a cabo con arreglo a las resoluciones del Gobierno eslovaco.
(37)
En el período 2003-2005, Veriteľ pagó la deuda del sector sanitario, que ascendía a más de 1 100 millones EUR en valor contable, al coste de 644 millones EUR en efectivo. Puesto que el Ministerio de Sanidad anunció que este sería el último rescate del sistema sanitario, Veriteľ se suprimió en 2006 (28).
(38)
El denunciante alega que al ser el importe de 52,7 millones EUR pagado por Veriteľ para liquidar la deuda de SZP más elevado que el que el propio denunciante había recibido (29), existe un trato discriminatorio injustificado en el proceso de liquidación. Pero, sobre todo, el denunciante subraya que, además, el 30 de noviembre de 2005 (es decir, después de la transformación), Veriteľ reembolsó aproximadamente 28 millones EUR suplementarios de otra deuda de SZP con la cuenta especial de redistribución de las cotizaciones. Para ello, se realizó una transferencia de créditos de cotizaciones e intereses de SZP a Veriteľ. SZP transfirió a Veriteľ alrededor de 929 millones SKK en forma de créditos de cotizaciones e intereses (de los cuales aproximadamente 343 millones SKK en forma de intereses). Como contraprestación, Veriteľ abonó a SZP 840 millones SKK (aproximadamente 28 millones EUR) compensando su deuda con la cuenta especial de redistribución de cotizaciones (30).
3.3. SUBVENCIÓN DE 2006 A SZP
(39)
En el segundo semestre de 2006, el Ministerio de Sanidad concedió a SZP una nueva subvención utilizando parte del balance de liquidación de Veriteľ, que se disolvió en julio de 2006. Según el denunciante, la subvención ascendía a 7,6 millones EUR aproximadamente.
(40)
El denunciante alega que esta subvención se concedió para liquidar deudas de SZP con proveedores de asistencia sanitaria que databan de antes de 2005, a pesar de que no estaba claro si dichas deudas seguían existiendo en el momento de conceder la subvención.
(41)
No obstante, según las autoridades eslovacas, los recursos financieros procedentes del balance de liquidación de Veriteľ no se entregaron a SZP, sino a los servicios médicos, que, en ese momento, eran propiedad del Estado, para el pago de su pasivo (es decir, las cotizaciones al seguro de enfermedad de sus trabajadores) a SZP. Por consiguiente, según las autoridades eslovacas, no se trató de una subvención, sino más bien de un pago normal de pasivos reconocidos por el Estado (cotizaciones no abonadas del seguro de enfermedad).
3.4. AMPLIACIÓN DE CAPITAL DE VZP EN 2010
(42)
La República Eslovaca, a través del Ministerio de Sanidad, amplió su capital social en VZP el 1 de enero de 2010. El importe de la ampliación fue de aproximadamente 65,1 millones EUR.
(43)
Según el denunciante, dado que VZP estaba casi en situación de insolvencia, parece que el Estado actuó de esta forma para colmar el déficit de ingresos de VZP. El denunciante también alega que el Estado no tenía ninguna esperanza de rentabilizar su inversión en un plazo de tiempo razonable, habida cuenta, en particular, de que Eslovaquia acababa de adoptar una ley que impedía a las compañías de seguros de salud distribuir beneficios.
(44)
Según las autoridades eslovacas, la finalidad de la ampliación de capital de 2010 fue eliminar los efectos de la crisis financiera y ayudar a VZP a resistir la presión para aumentar el nivel de endeudamiento con una demanda creciente de asistencia sanitaria.
3.5. SISTEMA DE IGUALACIÓN DE RIESGOS (SIR)
(45)
Durante su investigación preliminar, la Comisión también tuvo conocimiento de que la financiación de las compañías de seguros de salud en la República Eslovaca incluía un mecanismo de puesta en común y corrección de riesgos: el sistema de igualación de riesgos (SIR).
(46)
El SIR (31) se aplica plenamente a todas las compañías de seguros que ofrecen un seguro de salud obligatorio en la República Eslovaca. Si bien las compañías recaudan las cotizaciones al seguro obligatorio directamente de los empresarios, de los trabajadores por cuenta propia, de las personas en situación de desempleo voluntario, del Estado y de los pagadores de dividendos, el reparto de los ingresos y gastos entre las compañías de seguros de salud es desigual debido a las diferencias en la estructura de la población de sus asegurados. Para aligerar la carga financiera de las compañías con una cartera de mayor riesgo y reducir las posibilidades de selección de los riesgos, las cotizaciones se redistribuyen entre las compañías de seguros de salud mediante el SIR, aplicando un cálculo diseñado por la UDZS (32). Los parámetros utilizados en el SIR son la edad, el sexo y, desde 2010, la actividad económica del asegurado.
(47)
Las autoridades eslovacas consideran que el SIR no constituye ayuda estatal, sino que es una forma de compensación financiera, de acuerdo con los criterios del SIR aplicables; se trata de una cuestión de solidaridad entre los asegurados y, por tanto, no constituye ayuda estatal.
3.6. TRANSFERENCIA DE CARTERAS A SZP Y VZP
(48)
Otra medida de la que ha tenido conocimiento la Comisión durante su investigación preliminar es la existencia de varias transferencias directas a SZP y a VZP, mediante la intervención del Estado, de carteras de otras compañías de seguros de salud [en particular, transferencia de la cartera de Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) a VZP y de la cartera de Európská zdravotná poisťovňa (EZP) a SZP] que fueron liquidadas progresivamente.
(49)
Según Dôvera, la cartera de EZP se transfirió directamente a SZP, pese a que había otros operadores interesados en el mercado, sin que quedaran claros los límites y condiciones de la transferencia.
(50)
La República Eslovaca alega que la decisión de la UDZS de transferir la cartera de EZP a SZP sin ninguna contrapartida está en consonancia con las disposiciones de la Ley no 581/2004, al tiempo que respeta el derecho de los asegurados a elegir su compañía de seguros de salud. Sostiene que otras compañías de seguros han expresado su interés por esta cartera, pero con condiciones que habrían prolongado excesivamente el proceso de liquidación. Por otra parte, según las autoridades eslovacas, dado que la transferencia de carteras concernía a todos los activos y pasivos de las compañías liquidadas, no se concedió a SZP y VZP ninguna ventaja.
4. MOTIVOS PARA LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
(51)
En su decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas a la hora de determinar el carácter económico o no económico de la actividad en cuestión e indicó que, a la luz de las particularidades del asunto, SZP/VZP y las demás compañías que ofrecen seguros médicos en el sistema obligatorio de seguros de salud de la República Eslovaca pueden haber ejercido una actividad económica a partir del 1 de enero de 2005. Consideró que la mezcla de elementos económicos y no económicos del sistema obligatorio de seguros de salud eslovaco hacía necesario efectuar un análisis detallado de sus diferentes elementos y su respectiva importancia dentro del régimen, con el fin de determinar si la actividad del seguro de salud obligatorio, en la forma específica en que se organiza y realiza en Eslovaquia, tiene carácter económico (desde el 1 de enero de 2005) o no económico.
(52)
La Comisión indicó asimismo que, en caso de que la actividad debiera considerarse de naturaleza económica, no disponía de información suficiente para determinar si las medidas examinadas otorgaban a SZP/VZP una ventaja selectiva.
(53)
Tras haber llegado a la conclusión de que no cabía descartar en consecuencia la existencia de ayuda estatal en esa fase, a falta de argumentos específicos o indicaciones claras sobre su compatibilidad con el mercado interior, la Comisión expresó también sus dudas sobre la compatibilidad de esas medidas con el mercado interior a tenor del artículo 106, apartado 2, o del artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado, en caso de que se determinara que las medidas constituyen ayuda estatal.
(54)
En ese contexto, la Comisión señaló que solo podrá determinarse definitivamente si la actividad del seguro de salud obligatorio en la República Eslovaca es de naturaleza económica o no económica, si las medidas estatales cumplen todos los demás requisitos para constituir ayuda estatal y, en caso afirmativo, si son compatibles con el mercado interior, en la decisión final que se adoptará tras la finalización de la investigación formal, cuando se haya reunido toda la información disponible (en particular, las observaciones de los Estados miembros y de terceros) y se haya evaluado exhaustivamente toda la información.
5. OBSERVACIONES DE LAS PARTE INTERESADAS
(55)
La Comisión ha recibido las siguientes observaciones de las partes interesadas que se resumen a continuación:
5.1. DÔVERA
(56)
En respuesta a la decisión de incoación, Dôvera, el denunciante, facilitó información suplementaria sobre el sistema de seguros de salud y argumentos adicionales en apoyo de su tesis de que SZP/VZP son compañías sujetas al Derecho de competencia y se han beneficiado de ayuda estatal incompatible.
(57)
Dôvera señala que SZP/VZP compiten con compañías de seguros de salud privadas que ofrecen el mismo servicio con ánimo de lucro, y remite a sus escritos anteriores sobre la naturaleza económica de la actividad y a la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia (33). En este contexto, Dôvera alega que los datos presentados por la República Eslovaca en la decisión de incoación en cuanto a la naturaleza no económica de las actividades de SZP/VZP no resisten un examen riguroso. Según Dôvera, la finalidad de la reforma de 2004-2005 fue crear un mercado competitivo, lo que ha sido reconocido y confirmado por el poder judicial eslovaco (concretamente por el Tribunal Constitucional eslovaco), así como por las propias autoridades eslovacas. Dôvera señala también el hecho de que las aseguradoras compiten por los proveedores de asistencia sanitaria a través de contratación selectiva y negociaciones sobre el precio y la calidad de los servicios, y menciona también campañas de marketing de las compañías de seguros de salud para atraer y retener clientes. Dôvera niega además la naturaleza exclusivamente social del sistema, aludiendo a la posibilidad existente para las compañías aseguradoras de generar y distribuir beneficios y a la voluntad de los inversores privados de invertir en operadores activos del sector eslovaco de los seguros de salud obligatorios.
(58)
Por otra parte, remitiéndose a sus anteriores escritos a la Comisión antes de la decisión de incoación, Dôvera sostiene que todas las medidas previstas en la citada decisión deberían considerarse ayudas ilegales, al cumplirse todos los demás elementos del artículo 107, apartado 1, del Tratado. En su opinión, no puede considerarse que la República Eslovaca haya actuado como inversor en una economía de mercado al ampliar el capital de SZP en 2006 y de VZP en 2010. Asimismo, alega que la República Eslovaca discrimina entre SZP/VZP y las compañías de seguros privadas, al dispensar un trato más favorable a SZP en el procedimiento de liquidación de la deuda (2003-2005) y al adoptar dos nuevos criterios en el SIR en 2009 y 2012. Por lo que se refiere a la transferencia de carteras, las observaciones de Dôvera se centran en la transferencia de la cartera de seguros de EZP, ya que no dispone de información sobre la anterior transferencia a VZP. A este respecto, considera que las autoridades eslovacas pueden haber informado mal a la Comisión sobre el marco jurídico aplicable a esa transferencia.
(59)
Por último, Dôvera alega que las autoridades eslovacas no han demostrado que la prestación de seguros de salud obligatorios sea un servicio de interés general, por lo que cuestiona la misma base del análisis con arreglo a la jurisprudencia Altmark (34) y al paquete SIEG (servicios de interés económico general) de la Comisión.
5.2. UZP
(60)
Las observaciones sobre la decisión de incoación presentadas por UZP, la otra sociedad privada competidora de SZP/VZP, coinciden en líneas generales con las de Dôvera, al sostener que SZP y VZP son empresas a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado. UZP alega que cinco de las seis medidas descritas en el punto 3 de la presente Decisión pueden calificarse de ayuda estatal y son incompatibles con el mercado interior. Por lo que se refiere a la sexta medida, el SIR, considera que podría cumplir las condiciones de la jurisprudencia Altmark para la compensación por servicio público o que podría ser compatible con el mercado interior a tenor del artículo 106, apartado 2, del Tratado, aunque debe examinarse más a fondo su posible enfoque discriminatorio en favor del beneficiario neto del SIR, a saber: SZP/VZP.
5.3. HPI, INEKO Y ZZP
(61)
Las observaciones sobre la decisión de incoación presentadas por los otros tres terceros, es decir, HPI, INEKO y ZZP, corroboran la opinión de Dôvera y de UZP de que la actividad es de naturaleza económica y las medidas constituyen ayuda estatal, ya que conceden a SZP/VZP una ventaja selectiva; dichos terceros expresan su convencimiento de que las compañías de seguros de salud operan en un entorno competitivo (utilizando diferentes medios para atraer clientes) y alegan que el Estado ha dado un trato preferente a las compañías de seguros de salud de propiedad estatal.
6. OBSERVACIONES SOBRE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN Y OBSERVACIONES ADICIONALES DE LA REPÚBLICA ESLOVACA
(62)
La República Eslovaca presentó sus observaciones sobre la decisión de incoación y formuló comentarios sobre las observaciones transmitidas por terceros.
(63)
En sus observaciones, las autoridades eslovacas presentaron aclaraciones y argumentos adicionales para reforzar su posición de que el sistema obligatorio de seguros de salud no está sujeto a las normas de competencia, en la medida en que no implica una actividad económica. Alegan que la actividad de dicho sistema no puede calificarse de económica, conforme a jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (35), especialmente por las siguientes razones:
a)
El sistema tiene un objetivo social.
b)
El sistema está basado en la solidaridad, habida cuenta, en particular, de lo siguiente:
i)
la afiliación es obligatoria para los residentes eslovacos,
ii)
a todos los asegurados se les garantiza el mismo nivel mínimo de prestaciones,
iii)
las cotizaciones no están relacionadas con las prestaciones a nivel individual, ya que las fija la legislación (no hay competencia de precios),
iv)
existe solidaridad respecto al riesgo entre aseguradoras: SIR y tarificación común.
c)
Existe un marco reglamentario detallado, sometido a la supervisión del Estado: la ley establece el estatuto y los derechos y obligaciones de todas las compañías de seguros de salud.
(64)
La República Eslovaca rechaza la alegación de que, como consecuencia de los cambios legislativos de 2005, el sistema sanitario eslovaco se haya convertido en un sistema comercial y sostiene que el sistema nunca ha perdido su carácter público no económico. Asimismo, llama la atención sobre el hecho de que el sistema de seguros de salud forma parte del régimen de seguridad social e indica las competencias de los Estados miembros en virtud del artículo 168, apartado 7, del Tratado en materia de organización y prestación de servicios sanitarios y atención médica.
(65)
Las autoridades eslovacas señalan, además, que la reforma del seguro de salud no sustituyó el seguro público de salud por un seguro privado ni abrió la cobertura de los riesgos pertenecientes a la seguridad social obligatoria a aseguradoras privadas. Según Eslovaquia, el objetivo principal de la reforma del sector fue establecer normas precisas para gestionar los recursos financieros asignados a la salud, y la transformación de todas las compañías de seguros médicos existentes en sociedades anónimas, a más tardar el 30 de septiembre de 2005, con normas contables claramente definidas, pareció ser la mejor forma de establecer dichas normas. Las autoridades eslovacas consideran que todas las compañías de seguros de salud del país participan en la gestión de los fondos públicos que se les confían en el sistema público del seguro de salud.
(66)
Según las autoridades eslovacas, el hecho de que su sistema obligatorio de seguros de salud permita un grado limitado de competencia en cuanto a calidad podría considerarse un incentivo para que las compañías funcionen de manera económica, de acuerdo con los principios de buena gestión, y en aras del correcto funcionamiento del sistema, pero no un factor que pueda influir en la naturaleza no económica del conjunto del sistema de seguros de salud.
(67)
Las autoridades eslovacas también explican que los fondos acumulados y redistribuidos dentro de la estructura del sistema eslovaco del seguro de salud a través de las compañías de seguros de salud son la suma de las cotizaciones a este sistema, que son obligatorias en virtud de la ley y que forman parte, por tanto, de la hacienda pública eslovaca. Por ello, todas las compañías de seguros de salud son responsables de la gestión de los fondos públicos recaudados, de conformidad con las disposiciones legales pertinentes, con vistas a su utilización en la cobertura de la asistencia sanitaria.
(68)
En apoyo de sus alegaciones, las autoridades eslovacas recuerdan el hecho de que incluso después de la abolición en 2011 de la prohibición de distribuir beneficios, la Ley modificadora no 250/2011 únicamente permite a las compañías de seguros de salud obtener beneficios en condiciones muy precisas, a saber:
a)
la introducción de un impuesto sobre los beneficios de las compañías de seguros de salud;
b)
el uso obligatorio de los beneficios para crear un fondo de reserva de hasta el 20 % del capital social desembolsado de la aseguradora (el fondo de reserva solo podrá utilizarse para cubrir las pérdidas de esa aseguradora);
c)
la constitución obligatoria de provisiones técnicas para cubrir la asistencia sanitaria planificada de asegurados en listas de espera (por consiguiente, las compañías de seguros de salud no pueden obtener beneficios a expensas de sus clientes, incluyéndolos en listas de espera en lugar de prestarles la asistencia sanitaria con prontitud; ello es esencial para el cumplimiento de las normas contables generalmente aceptadas en el ámbito del seguro público de salud).
(69)
A este respecto, las autoridades eslovacas explicaron que, cuando VZP registró un superávit, creó un fondo para pagar la utilización de los servicios de asistencia sanitaria y financiar la asistencia sanitaria particularmente costosa cubierta por el seguro público de salud. Además, en los años de superávit, una parte de los beneficios de VZP también se asignó al fondo de reserva legal, el cual se utilizó ulteriormente para reducir las pérdidas acumuladas. Así pues, según las autoridades eslovacas, en ningún momento se distribuyeron a los accionistas los beneficios realizados por las compañías de seguros de salud de propiedad estatal.
(70)
En este contexto, la República Eslovaca también menciona otra limitación aplicable a estas compañías: solo pueden tomar prestados fondos de conformidad con la Ley no 523/2004 relativa a las reglas presupuestarias de la administración pública, previa aprobación de la UDZS.
(71)
Para apoyar su alegación de que la actividad del seguro de salud obligatorio no está comprendida en el ámbito regulado por las normas de competencia, las autoridades también destacan una investigación realizada en 2009 por la Oficina de defensa de la competencia de Eslovaquia, que puso de manifiesto que esta actividad se lleva a cabo en el marco de un sistema caracterizado por un elevado grado de solidaridad, en el que la asistencia sanitaria se presta de manera gratuita y los elementos esenciales de tales actividades están regulados por el Estado; así pues, la actividad desarrollada por estas compañías en la prestación de seguros públicos de salud no puede considerarse una actividad económica que restrinja la competencia. Por tanto, según la Oficina de defensa de la competencia, la Ley de Competencia eslovaca no es aplicable a la actividad de las compañías de seguros de salud realizada en el ámbito de los seguros públicos de salud (36).
(72)
Las autoridades eslovacas explican igualmente que, en 2011, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional la prohibición de distribuir beneficios a partir de 2007, porque violaba los derechos constitucionales en materia de propiedad, pero no compartía la opinión de que la Ley de las compañías de seguros de salud limitaba los principios de una economía de mercado. Asimismo, destacaron el hecho de que el Tribunal Constitucional hiciera constar, a este respecto, que la legislación relativa a los seguros de salud, que excluye o restringe significativamente el impacto de las herramientas de la economía de mercado y, por ende, limita la competencia, es admisible desde el punto de vista constitucional.
(73)
Además de sostener que la actividad del seguro de salud obligatorio en Eslovaquia queda fuera del ámbito de aplicación de las normas de competencia, las autoridades eslovacas alegan que las medidas no cumplen las demás condiciones para ser consideradas ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado. En este contexto, defienden que las aportaciones de capital de 2006 y 2009 no constituyeron ayudas, ya que respetaban el principio del inversor en una economía de mercado. Niegan, por otra parte, la existencia de un trato discriminatorio injustificado en el proceso de reducción de la deuda por parte de Veriteľ y mantienen que no se concedió una subvención a VZP en 2006, sino que se trató de un pago normal de pasivos reconocidos por el Estado. Las autoridades eslovacas han proporcionado más detalles sobre las transferencias de carteras de DZP a VZP y de EZP a SZP, afirmando que tampoco dichas transferencias confirieron a SZP/VZP una ventaja selectiva con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado. Por último, también han facilitado información adicional sobre el SIR, aclarando, en particular, la forma en que se distribuyeron las cotizaciones (mensualmente y anualmente) en los años 2006 a 2012, y han alegado que esta medida no puede considerarse ayuda estatal, ya que permite igualar los riesgos inherentes al sistema debido a la existencia de tipos de cotización uniformes para todos los grupos de asegurados con distintos grados de riesgo.
(74)
Las autoridades eslovacas centraron sus observaciones sobre la decisión de incoación en la defensa de su posición de que SZP/VZP no son empresas, debido a la ausencia de actividad económica, y las medidas son conformes con el principio del inversor en una economía de mercado y no confieren a SZP/VZP una ventaja, por lo que no constituyen ayuda. Por consiguiente, no consideraron necesario presentar argumentos sobre la compatibilidad de las supuestas medidas de ayuda.
7. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS
(75)
El artículo 107, apartado 1, del TFUE establece que «[…] serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(76)
Sobre la base de esta disposición, las normas sobre ayudas estatales solo se aplican cuando el beneficiario de la ayuda es una «empresa». La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo, «TJUE») define «empresa» a efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado como toda entidad que ejerce una actividad económica, con independencia de su naturaleza jurídica y de su modo de financiación (37). La clasificación de una entidad concreta como empresa depende, pues, totalmente de la naturaleza económica o no económica de sus actividades.
(77)
Como se explica en la decisión de incoación, para dilucidar si las medidas en favor de SZP/VZP constituyen ayudas estatales hay que tener en cuenta, en primer lugar, si, cuando operan dentro del sistema obligatorio de seguros de salud eslovaco SZP/VZP, actúan como empresas, y en qué medida, ya que podría considerarse que ejercen una actividad económica en el sentido de la jurisprudencia.
(78)
Según el TJUE, constituye una actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado (38). En este contexto, determinar si existe un mercado para determinados servicios puede depender de cómo se organicen y se presten dichos servicios en el Estado miembro en cuestión (39). Las normas sobre ayudas estatales solo se aplican cuando una determinada actividad se realiza en un entorno de mercado. La naturaleza económica de un mismo tipo de servicios puede, por tanto, variar de un Estado miembro a otro. Además, por decisión política o por la evolución económica, la clasificación de un servicio determinado puede cambiar con el tiempo. Lo que hoy no es una actividad de mercado puede serlo en el futuro, y viceversa (40).
(79)
En lo que atañe a la prestación de asistencia sanitaria, determinar que los regímenes de asistencia sanitaria implican una actividad económica depende de sus particularidades políticas y económicas y de la manera en que estos regímenes se han creado y estructurado en el Estado miembro de que se trate. Básicamente, la jurisprudencia del TJUE distingue entre regímenes basados en el principio de solidaridad y regímenes económicos (41).
(80)
La jurisprudencia del TJUE aplica una serie de criterios para determinar si un régimen de seguridad social se basa en el principio de solidaridad y, por consiguiente, no implica una actividad económica. A este respecto, pueden ser pertinentes una serie de factores: i) si la afiliación al régimen es obligatoria (42), ii) si el régimen persigue una finalidad de carácter exclusivamente social (43), iii) si el régimen no tiene ánimo de lucro (44), iv) si las prestaciones son independientes de la cuantía de las cotizaciones (45), v) si importe de las prestaciones pagadas no es necesariamente proporcional a los ingresos del asegurado (46), y vi) si el régimen está sometido al control del Estado (47).
(81)
A diferencia de los regímenes solidarios, los regímenes económicos habitualmente se caracterizan por: i) la afiliación facultativa (48), ii) el principio de capitalización (el derecho a las prestaciones depende de las cotizaciones pagadas y de los resultados financieros de las inversiones) (49), iii) su carácter lucrativo (50), y iv) la existencia de prestaciones complementarias a las del régimen básico (51).
(82)
Algunos regímenes combinan elementos de ambas categorías (regímenes solidarios y económicos) (52), de modo que, a fin de determinar si un régimen es de naturaleza económica o no económica, la Comisión deberá verificar la presencia de cada uno de los elementos enumerados en los dos considerandos anteriores, sopesando su importancia relativa, en el régimen de que se trate (53).
(83)
La decisión final sobre si la prestación de los servicios del seguro de salud obligatorio en la República Eslovaca es una actividad económica o no económica dependerá, por consiguiente, de un análisis exhaustivo del modo específico en que dicha actividad se organiza y se lleva a cabo en dicho Estado miembro y, por lo tanto, será específica del régimen obligatorio del seguro de salud de ese Estado miembro. A la luz de estas observaciones de carácter general, la Comisión evaluará si las medidas controvertidas supuestamente concedidas a SZP/VZP constituyen ayuda estatal como medidas concedidas a una «empresa» a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
(84)
Diversos indicadores apuntan a la naturaleza no económica del sistema de seguros de salud eslovaco, en particular en lo que se refiere a sus características y objetivos sociales, que son predominantes en el funcionamiento de dicho sistema, ya que este se basa sobre todo en el principio de solidaridad.
(85)
En primer lugar, la participación en el régimen público de seguros de salud es obligatoria para la mayor parte de la población de la República Eslovaca y los servicios médicos que cubre el seguro obligatorio se prestan con independencia de las cotizaciones pagadas por el asegurado. El asegurado puede elegir cualquier compañía de seguros de salud y, en virtud de la obligación de facilitar el acceso libre, la compañía elegida no puede denegar a dicha persona el seguro por razón de su edad, estado de salud o riesgos de enfermedad (54).
(86)
En segundo lugar, el seguro de salud obligatorio eslovaco no se basa en el riesgo cubierto (edad, estado de salud, riesgos de enfermedad del asegurado), sino en las cotizaciones fijadas por la ley, proporcionalmente a los ingresos del asegurado. Por otra parte, no existe vínculo directo entre la cuantía de las cotizaciones pagadas y el valor de las prestaciones recibidas. Como consecuencia de ello, las compañías de seguros no tienen ninguna posibilidad de influir en el importe de las cotizaciones o en el nivel mínimo de cobertura al que el asegurado tiene derecho, ya que todo ello lo establece la legislación nacional.
(87)
En tercer lugar, la ley garantiza a todos los asegurados el derecho a recibir el mismo nivel básico de prestaciones, que, de hecho, es muy elevado, puesto que cubre prácticamente la totalidad de los actos médicos realizados en la República Eslovaca, lo que significa que, a través del seguro de salud obligatorio, se ofrece asistencia sanitaria casi completa (55). El sistema de igualación de riesgos (SIR) garantiza el reparto de los riesgos del seguro y, por ende, refuerza aún más la solidaridad. El sistema eslovaco impone además el principio de tarificación común, es decir, las compañías de seguros no están autorizadas a diferenciar las cotizaciones en función del riesgo cubierto, mientras que la igualación de riesgos compensa parcialmente a las aseguradoras que tienen un perfil demográfico de mayor riesgo en su cartera, redistribuyendo los fondos de las compañías que pagan prestaciones por debajo de la media a aquellas que pagan a sus asegurados prestaciones por encima de la media (56).
(88)
Por último, además de las citadas características sociales y solidarias, la Comisión recuerda que el seguro de salud obligatorio eslovaco se organiza y se lleva a cabo con arreglo a un estricto marco reglamentario: el estatuto, los derechos y las obligaciones de todas las compañías de seguros de salud están establecidos en disposiciones legales, que prevén condiciones detalladas, y su funcionamiento está sujeto a una estrecha supervisión por parte del Estado (57).
(89)
Sobre la base de estas características, la Comisión llega a la conclusión de que el sistema obligatorio de seguros de salud eslovaco es de naturaleza no económica, de modo que SZP/VZP no puede considerarse «empresa» a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado (58).
(90)
La Comisión admite que algunas características del sistema obligatorio de seguros de salud eslovaco podrían apuntar al carácter económico de las actividades desarrolladas en el marco de dicho sistema: i) la presencia de varios operadores (públicos y privados) en el sector de los seguros de salud obligatorios en Eslovaquia, ii) cierto grado de competencia entre estas aseguradoras, que iii) ejercen una actividad con ánimo de lucro; y iv) el hecho de que el Tribunal Constitucional eslovaco considerara la actividad abierta a la competencia. No obstante, la Comisión es de la opinión de que esas características no cuestionan su conclusión de que el seguro de salud obligatorio en Eslovaquia es una actividad no económica.
(91)
En primer lugar, la Comisión observa que el hecho de que existan varios operadores (públicos y privados) en este sector no confiere por sí mismo naturaleza económica a sus actividades en un sistema en el que, tal como se explica en los considerandos 85 a 87, predominan las características y objetivos sociales del sistema, el principio de solidaridad es fundamental para el funcionamiento del mismo y el control estatal es estricto. Tal interpretación otorgaría una importancia inapropiada a la forma de organización elegida por un Estado miembro para el funcionamiento de una parte de su régimen de seguridad social, en lugar de atribuirla a la esencia del régimen del que se trate (59).
(92)
En segundo lugar, de la jurisprudencia del TJUE se desprende que la existencia de un margen para la competencia en el régimen del seguro de salud y el hecho de que efectivamente exista competencia, aunque ello responda a la voluntad del legislador y sea confirmado por el poder judicial, no confiere necesariamente carácter económico a la actividad de que se trate. El TJUE ha indicado claramente que, para determinar el carácter económico o no económico de las actividades del régimen obligatorio del seguro de salud, que, al igual que el sistema eslovaco, ofrece cierto margen para la competencia, son elementos decisivos la naturaleza y el grado de esta competencia, las circunstancias en las que se desarrolla y la presencia y el peso de los demás factores pertinentes (60). En el caso que nos ocupa, el tipo de competencia que más interesa a los consumidores -la competencia de precios por lo que respecta al nivel de las cotizaciones- queda excluido, ya que las compañías eslovacas de seguros de salud no pueden modificar el nivel de las cotizaciones de los afiliados, que se fijan por ley. Por otra parte, el margen para la competencia en términos de calidad es bastante limitado, ya que el régimen obligatorio eslovaco prevé una gama muy amplia de prestaciones legales que son idénticas para todos los asegurados, dejando así poco margen a las aseguradoras para competir por los clientes sobre la base de la oferta gratuita de prestaciones adicionales. Por lo tanto, las compañías de seguros de salud no tienen posibilidad alguna de influir en tales prestaciones legalmente determinadas ni compiten entre sí o en lo que respecta a la concesión de las prestaciones obligatorias en materia de asistencia sanitaria, que constituye su función esencial.
(93)
En tercer lugar, la Comisión considera que el carácter no económico de la actividad del seguro de salud obligatorio no se ve afectado por el hecho de que las compañías de seguros compitan en cuanto a calidad y eficiencia de la contratación adquiriendo servicios sanitarios y servicios conexos de buena calidad a precios competitivos. De esta forma, las compañías de seguros, a través de una actividad que puede disociarse de sus contratos con los asegurados en el marco del seguro obligatorio, adquieren los insumos necesarios para cumplir su función en este sistema. De la jurisprudencia del TJUE se desprende que si el sistema obligatorio de seguros de salud, debido a sus características inherentes, no tiene carácter económico, la actividad de compra de los productos necesarios para el funcionamiento del sistema tampoco lo tiene (61).
(94)
En cuarto lugar, el hecho de que la normativa que regula el seguro de salud obligatorio en Eslovaquia permita a las aseguradoras obtener beneficios y distribuir una parte entre sus accionistas no modifica la naturaleza no económica de sus actividades, puesto que se llevan a cabo en el marco de un sistema con una fuerte presencia de todas las características anteriormente mencionadas que apuntan a la naturaleza no económica. El mero hecho de que las aseguradoras estén autorizadas a obtener beneficios y a distribuir una parte de los mismos no puede, por sí solo, invalidar el predominio de las características y objetivos sociales del sistema, el papel central del principio de solidaridad en el mismo ni el rigor de la regulación y supervisión del Estado en la que desarrolla su actividad. Por lo que se refiere a la regulación estatal, la Comisión recuerda que la posibilidad de generar, utilizar y distribuir beneficios queda enmarcada y limitada por las obligaciones jurídicas que impone el Estado a las compañías de seguros de Eslovaquia para garantizar la viabilidad y la continuidad del seguro obligatorio de salud con todos sus objetivos de solidaridad y sociales predominantes (62). La libertad de generar, utilizar y distribuir beneficios es, por tanto, considerablemente más limitada en el ámbito del seguro de salud obligatorio eslovaco que en los sectores comerciales normales y está sujeta a la consecución de objetivos sociales y de solidaridad.
(95)
En consecuencia, habida cuenta del carácter limitado de la competencia introducida en el sistema obligatorio de seguros de salud eslovaco (es decir, competencia limitada en cuanto a calidad y ausencia de competencia de precios), así como de las restricciones existentes para la generación y distribución de beneficios, los elementos de competencia y ánimo de lucro presentes en el sistema obligatorio eslovaco no desvirtúan las características sociales, solidarias y reglamentarias predominantes que apuntan al carácter no económico de la actividad desarrollada por las compañías de seguros de salud en dicho sistema. Debe considerarse, por el contrario, que estos elementos persiguen el objetivo primordial de incitar a las compañías de seguros a ejercer su actividad de acuerdo con los principios de buena gestión en aras del correcto funcionamiento de dicho régimen de seguridad social, contribuyendo así a garantizar la consecución de los objetivos sociales y de solidaridad de dicho régimen (63).
(96)
Por último, en opinión de la Comisión, el hecho de que el Tribunal Constitucional eslovaco (al evaluar una posible violación del derecho a la libertad de empresa en virtud de la Constitución eslovaca) considerara que el sistema obligatorio de seguros de salud eslovaco está «incluido en el ámbito de la competencia» no significa que comporte actividades de carácter económico en el sentido de las normas en materia de ayudas estatales. En realidad, al Tribunal Constitucional eslovaco se le solicitó que examinara si la disposición legislativa de 2007 por la que se prohibía a las compañías de seguros de salud distribuir beneficios era compatible con la Constitución eslovaca (violación del derecho de propiedad, el derecho a la protección de la propiedad y la libertad de empresa) y con los artículos 18, 49, 54 y 63 del Tratado. El Tribunal Constitucional eslovaco dictaminó que esa prohibición violaba la Constitución eslovaca, y que, por tanto, no había razón alguna para debatir sobre los elementos fundamentales de las normas del mercado interior de la UE ni pronunciarse sobre su infracción.
(97)
En este contexto, teniendo en cuenta las particularidades del caso que nos ocupa y la presencia y la ponderación de los indicadores pertinentes, la actividad del seguro de salud obligatorio, organizada y llevada a cabo en Eslovaquia no puede considerarse una actividad económica.
(98)
En vista de lo anterior, la Comisión llega a la conclusión de que SZP/VZP, como beneficiarias de las medidas controvertidas, no pueden considerarse empresas a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado y, por ende, dichas medidas no constituyen ayuda estatal a tenor de esa disposición.
(99)
Por consiguiente, no es necesario examinar las demás condiciones relativas a la existencia de ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, ni evaluar la compatibilidad de las medidas controvertidas.
8. CONCLUSIÓN
(100)
A la luz de las consideraciones anteriores, la Comisión llega a la conclusión de que las medidas controvertidas no constituyen ayudas estatales a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las siguientes medidas concedidas por la República Eslovaca a Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (SZP) y/o Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VZP) no constituyen ayudas a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado:
a)
la ampliación de capital de SZP en 450 millones SKK realizada entre el 28 de noviembre de 2005 y el 18 de enero de 2006;
b)
la liquidación de las deudas de SZP a través de Veriteľ a.s. entre 2003 y 2006;
c)
la subvención concedida a SZP por el Ministerio de Sanidad en 2006;
d)
la ampliación de capital de VZP de 65,1 millones EUR el 1 de enero de 2010;
e)
el sistema de igualación de riesgos establecido en la parte 3 de la Ley no 580/2004, y
f)
la transferencia de carteras de las compañías de seguros de salud liquidadas, en particular la transferencia de la cartera de la compañía Družstevná zdravotná poisťovňa a VZP y de la cartera de la compañía Európská zdravotná poisťovňa a SZP.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Eslovaca.
Hecho en Bruselas, el 15 de octubre de 2014.