РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: потребители
SA.21817 (C 3/07) (ex. NN 66/06) прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2014) 7741)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/456/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Centrica plc и Centrica Energía S.L.U. (заедно наричани по-нататък „Centrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагана в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше заведено като помощ, за която не е постъпило уведомление (Дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз, по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха мненията си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи мнения от следните заинтересовани страни: правителството на автономна област Галисия (писмо от 23 март 2007 г.), Centrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), правителството на автономна област Астурия (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г., допълнено на 21 ноември 2011 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - производител на метали (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати мненията на заинтересованите страни на испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Centrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.; AEGE направи същото с писмо от 21 ноември 2011 г., а Ferroatlantica с писмо от 5 декември 2011 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието се раздели на две части: настоящото дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA. 36559 (C3a/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се отнася само до евентуалните помощи за крайните потребители на електроенергия, включени в обхвата на процедурата, т.е. без битовите потребители и малките предприятия.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 Г.
(13)
В контекста на законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. за електроенергийния сектор (наричан по-нататък „ЗЕС“), приложим през 2005 г., доставката на електроенергия на крайни потребители по регулирани тарифи беше считана за регулирана дейност. Съгласно закона тази задача е била възложена на електроразпределителните дружества.
(14)
През 2005 г. всички крайни потребители на електроенергия на испанския пазар можеха да изберат да сключат договори за доставка с независими доставчици или да получават електроенергия по регулираните тарифи, определени от държавата. На регулирания пазар всички изявили желание крайни потребители имаха право да получават електроенергия от местното електроразпределително дружество по пакетна регулирана тарифа (всеобхватна цена), съобразена с техния профил и обем на потребление. На свободния пазар потребителите заплащаха такса за достъп до мрежата, която също беше регулирана, след което трябваше да поемат и разходите за доставката на електроенергия. След като реформата в електроенергийния сектор приключи през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по пакетни регулирани тарифи.
(15)
Пакетните регулирани тарифи и регулираните такси за достъп до мрежата се определяха предварително за цялата година, обикновено преди края на година N - 1, но можеха да бъдат коригирани през годината (3). Въпреки това годишното увеличение на тарифите беше ограничено от максимална горна граница (4). По принцип тарифите и таксите се определяха на базата на прогнози така, че да се гарантира, че регулираните приходи, произтичащи от прилагането им, са достатъчни, за да покрият всички регулирани разходи на електроенергийната система. Тези регулирани разходи на системата през 2005 г. включваха разходите за доставка на електроенергия по пакетни тарифи, разходите за закупуване на енергия, произведена при специални условия (възобновяеми източници, когенерация и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови, помощите за въгледобивния сектор, дефицитите през предходните години и пр. Не съществуваха правила за отнасяне на всички или част от определена категория приходи към всички или част от определена категория разходи. В резултат на това приходите, например от таксата за достъп до мрежата, не бяха предназначени изцяло или частично за финансирането например на субсидии в подкрепа на електроенергията от възобновяеми източници или на производството на електроенергия на територията на испанските острови.
(16)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила или предназначението на потреблението и захранващото напрежение. Същевременно за крайните потребители на свободния пазар се прилагаха девет други регулирани такси за достъп до мрежата, също основани на захранващото напрежение и на други характеристики.
(17)
На 30 декември 2004 г. испанските власти установиха тарифите за електроенергия, приложими през 2005 г. (5), за следните категории потребители:
ПАКЕТНИ ТАРИФИ
Ниско напрежение
1.0.
Мощност до 770 kW
2.0.
Обща за мощност, непревишаваща 15 кW
3.0.
Обща
4.0.
Обща за дългосрочно потребление
B.0
Улично осветление
R.0
Селскостопанско напояване
Високо напрежение
Общи тарифи
Краткосрочно потребление
1.1.
Обща за напрежение, не по-голямо от 36 kV
1.2.
Обща за напрежение, по-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
1.3.
Обща за напрежение, по-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
1.4.
Обща за напрежение, по-голямо от 145 kV
Средносрочно потребление
2.1.
Непревишаващо 36 kV
2.2.
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
2.3.
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
2.4.
По-голямо от 145 kV
Дългосрочно потребление
3.1.
Непревишаващо 36 kV
3.2.
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
3.3.
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
3.4.
По-голямо от 145 kV
Тарифи за тягова електроенергия
T.1
Непревишаващо 36 kV
T.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
T.3
По-голямо от 72,5 kV и 145 kV
Тарифи за селскостопанско напояване
R.1
Непревишаващо 36 kV
R.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
R.3
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
Ж. Тарифа за големи потребители (G4)
Тарифи за продажби на електроразпределителните дружества
D.1
Непревишаващо 36 kV
D.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
D.3
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
D.4
По-голямо от 145 kV
ТАРИФИ ЗА ДОСТЪП
Ниско напрежение
2,0 A
Обикновена тарифа за достъп за ниско напрежение
2,0 NA
Обикновени тарифи за достъп за ниско напрежение с дневен и нощен режим
3,0 A
Обща тарифа за достъп за ниско напрежение
Високо напрежение
3.1.A
Тарифа за достъп за напрежение, непревишаващо 36 kV (мощност, не по-голяма от 450 kW)
6.1
Тарифа за достъп за напрежение, непревишаващо 36 kV (мощност над 450 kW)
6.2
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV (мощност над 450 kW)
6.3
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 72,5, но непревишаващо 145 kV (мощност над 450 kW)
6.4
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 145 kV (мощност над 450 kW)
6.5
Тарифа за достъп при международен обмен
(18)
Пакетните регулирани тарифи можеха да бъдат разделени на компонент, предназначен за покриване на разходите за пренос, разпределение и разходите на системата от общ характер (такса за достъп до мрежата) и на компонент, който отразява разходите за закупуване на електроенергия на пазара на едро (енергиен компонент). Освен това за пакетните тарифи за услугите по управление на търсенето се прилагаше система на отстъпки (например приемливи прекъсвания в захранването, извършени с предварително предизвестие, или потребление, концентрирано в ненатоварените часове). От 2005 г. насам Испания е направила промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г. Следват някои базови пакетни тарифи за най-ниското ниво на горепосочените категории (т.е. за напрежение, непревишаващо 145 kV), приложими от 1 януари 2005 г.:
Таблица 1
Основна сума на пакетните регулирани тарифи за 2005 г.
A/Компонент мощност
Б/Енергиен компонент
Пакетна тарифа за компонента мощност-енергия
EUR/kW на месец
EUR/kWh
EUR/MWh
Ниско напрежение
1.0
Мощност 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Обща
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Обща за дългосрочно потребление
2,284634
0,076513
79,69
Високо напрежение
1.4
Краткосрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Средносрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Дългосрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
Ж.
Големи потребители G4
10,208070
0,011265
25,44
Източник: приложение I към Кралски указ 2392/2004, изчисления на Комисията.
(19)
Националната комисия по енергетиката (Comisión Nacional de la Energía, CNE) - испанският регулаторен орган - посочва, че средно за 2005 г. пакетните тарифи не отразяваха всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на електроенергия на пазара на едро. По-специално, както е показано в графиката по-долу, само през пет месеца от 2005 г., а именно януари-февруари и април-юни, цените, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били по-ниски от средните цени на пазара на едро на електроенергия. За разлика от това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - по време на тези 14 месеца средните цени на едро спаднаха значително под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените в пакетните тарифи цени.
Графика 1
Среднопретеглена цена на едро и цена на електроенергията, заложена в пакетната тарифа
Източник: CNE - Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
ТАРИФНИЯТ ДЕФИЦИТ ПРЕЗ 2005 Г.
(20)
Сметките на електроенергийната система, основани на приходите и на действителните регулирани разходи, се уравняват веднъж годишно. През 2005 г. нивото, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не доведе до генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие регулирани разходи на системата за цялата година. Окончателната процедурата по уравняване за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, даде дефицит от 3 811 милиона евро. Това не е първият път, в който процедурата по уравняване регистрира дефицит, но този от 2005 г. достигна безпрецедентна стойност. През 2000, 2001 и 2002 г. е бил регистриран по-малък дефицит.
(21)
Правителството подцени най-вече реалните разходи за закупуване на електроенергия. Всъщност, макар че консумацията на електроенергия от крайните потребители на регулирания пазар и свободния пазар през 2005 г. протече приблизително според предвижданията от декември 2004 г., редица непредвидени повишения на цените през годината доведоха до цени на едро от 62,4 EUR/MWh през 2005 г., които през 2004 г. бяха 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. достигна до 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(22)
Друг важен фактор, който допринесе за увеличаването на общите разходи на системата, беше високото ниво на помощите за производство на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в енергийния пазар на едро или в „общ резерв“. През 2005 г. тази възможност беше особено привлекателна, така че в „общия резерв“ участва по-голям от очаквания брой производители на енергия от възобновяеми източници, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това преките помощи за енергийните разходи за електроенергията, произведена при специални условия (от възобновяеми източници, когенерация), които бяха вписани като регулиран разход в сметките, за 2005 г. възлизаха на 2 701 милиона евро. За сравнение разходите за пренос и разпределение на системата през 2005 г. възлизаха на 4 410 милиона евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране на дефицита
(23)
Образуването на дефицита не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (6) необходимите за покриване на разликата между разходите и приходите за електроенергийната система средства да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“, които имаха право да получат компенсация за невъзвръщаемите разходи (7) при следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(24)
В Указ-закон № 5/2005 предвижда, че бъдещият дефицит може да бъде записан на петте посочени по-горе дружества като отрицателно салдо по съществуваща депозитна сметка, която CNE използва за покриване на невъзвръщаемите разходи на тези дружества. Това означаваше, че на практика доставчиците трябва да осигурят средства в аванс. Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило права на вземания, които оправомощават доставчиците да събират приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците можеха да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Вземанията, приписани на тези доставчици, носеха минимален лихвен процент (тримесечен EURIBOR, изчислен въз основа на средната стойност на ставките на EURIBOR за месец ноември на предходната година, без спред).
Механизъм, приет за възстановяване на дефицита чрез крайните потребители
(25)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно условията за възстановяване на дефицита от 2005 г. чрез потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (8) испанските власти постановиха, че потребителите ще започнат да плащат дефицита през 2007 г. (или по-точно вземанията, предоставени на доставчиците) и ще го изплащат 14 1/2 години посредством специална надбавка, прилагана както към пакетните тарифи, така и към тарифите за достъп. Надбавката, изчислена като годишна сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксирана на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесеченият EURIBOR.
(26)
Тази надбавка беше представена като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитна сметка, управлявана от CNE. След това CNE е щяла да прехвърли средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на тарифния дефицит върху испанския пазар
(27)
През 2005 г. свободният пазар задоволи 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания. Това количество съответства на сравнително малък брой потребители, тъй като само 8,5 % от потребителите закупиха енергия на свободния пазар, докато 91,5 % все още се придържаха към регулираните тарифи (по-малко в сравнение с 97 % през 2004 г.). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях избраха този пазар и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от битовите потребители и потребителите на ниско напрежение, които от 2003 г. насам можеха да изберат свободния пазар (9), се придържаха към регулираните тарифи; въпреки това през 2005 г. голяма част от тях се насочи и към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. на свободния пазар имаше над два милиона потребители (1,3 милиона през 2004 г.).
(28)
Въпреки това относителното предимство на цените, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда паралелно с връщането на потребителите на регулирания пазар, макар и с известно закъснение. Както е показано в таблица 2 по-долу, броят на потребителите, обслужвани на свободния пазар, нарастваше през цялата 2005 г., но през 2006 г. намаля, достигайки процент (8,15 %), регистриран още през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваната през декември 2004 г. тенденция на намаляване на количеството доставена на крайните потребители енергия в рамките на свободния пазар се запази през първото тримесечие на 2005 г. и въпреки че претърпя значително забавяне между юни и септември 2005 г., продължи през декември 2004 г. и през цялата 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка на електроенергия на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като % от центровете за доставка
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Като % от енергията
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Източник: Доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализирана към 31 декември 2006 г.“
(29)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започнаха да се усещат към средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да нарастват драстично, договорите за доставка не можеха да бъдат прекратени незабавно. Поради това доставчиците на свободния пазар, особено онези, които нямаха капацитет за производство и трябваше да купуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да предлагат оферти в условията на свободен пазар, които са равностойни на регулираната тарифа, независимо от възможността да претърпят загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за получаване на електроенергията, като по този начин губят пазарен дял.
3. РЕШЕНИЕ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(30)
Решението на Комисията за започване на официално разследване съдържаше сравнение на регулираните тарифи, заплащани от различни категории крайни потребители, и предполагаемите цени, които те биха платили на свободния пазар при липса на въпросните тарифи. Прогнозните пазарни цени бяха изчислени въз основа на цената на електроенергията на пазара на едро, разходите за достъп до мрежата и среден марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR/MWh, представен от Centrica.
Таблица 3
Сравнение на цените по категории потребители
Категория потребители
Регулирана тарифа
(EUR/MWh)
Прогнозна пазарна цена (само цена на едро плюс такса за достъп)
(EUR/MWh)
Прогнозна пазарна цена (плюс марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR)
1.
Големи промишлени потребители, свързани към мрежата за високо напрежение (тарифа G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Големи промишлени потребители, на които може да се прекрати доставката
27,0
73,87-76,47
83,87-76,47
3.
Потребители, свързани към мрежата за високо напрежение
76,2
81,57
91,57
4.
Битови потребители
101,2
107,75
117,75
5.
Малки промишлени потребители или дружества за предоставяне на услуги, свързани към мрежата за ниско напрежение
103,9
101,07
111,07
Източник: Centrica.
(31)
Тази таблица показва значително предимство за първите две категории, които включват големи промишлени потребители. За другите категории крайни потребители сравнението не е толкова убедително, но все пак се наблюдава малко предимство.
(32)
В решението се посочва, че това предимство е било предоставено избирателно, тъй като изкуствено занижените цени на регулираната тарифа благоприятстват дружествата, използващи електричество, а не например газ, като източник на енергия. Налице е също избирателност de facto и de jure поради факта, че този ущърб е бил несъразмерно по-голям за големите промишлени крайни потребители, които в някои случаи са се ползвали от общи цени за компонента енергия, на стойност по-малко от половината от предполагаемите цени на свободния пазар.
(33)
В решението за започване на процедурата се посочва, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла също да облагодетелства електроразпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантирана печалба за своите регулирани дейности.
(34)
Наред с това в решението беше отбелязано, че системата предвижда прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат насочени към крайните бенефициери. В решението се стига до заключението, че в светлината на съдебната практика на Съда по този въпрос тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(35)
Като се има предвид, че крайните потребители извършват дейност на пазари, които по принцип са отворени за конкуренция и търговия в рамките на Съюза, в решението за започване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1, и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители.
(36)
В решението за започване на процедурата беше отбелязано, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, и съответно беше разгледан въпросът дали доставката на електроенергия по регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението се посочва, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществено обслужване в сектора на електроенергията е ограничена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (10) (наричана по-долу „Директива за електроенергията“). Тази директива изисква държавите членки да установят задължение за всеобщо обслужване (включваща по-специално правото на получаване на електроенергия на разумни цени) само за битовите потребители и малките предприятия (11). В решението се стига до заключението, че в светлината на директивата за електроенергията доставката на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия не би могла да се счита по естество за УОИИ.
(37)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар.
(38)
В решението за започване на процедурата също беше отбелязано, че е възможно електроразпределителните дружества да са получили държавна помощ. Тази част от случая е предмет на друго решение (дело C 3a/07).
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(39)
На поканата на Комисията за представяне на мнения по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, електроразпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук са обобщени само мненията, свързани с твърдения за наличието на държавна помощ в полза на крайните потребители на електроенергия.
МНЕНИЯ НА НЕЗАВИСИМИ ДОСТАВЧИЦИ
(40)
Бяха получени мненията на Centrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения са сходни в голяма степен.
Мнения на Centrica и ACIE
(41)
Основният аспект в мнението на Centrica е предполагаемото предимство, предоставено на електроразпределителните дружества. Въпреки това представените от това дружество данни и аргументи сочат също и наличието на държавна помощ за крайните потребители на електроенергия.
(42)
Според Centrica съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означава, че регулираните тарифи са действали като референтната цена или de factoкато ограничение на цените на свободния пазар. Доставчиците не са могли да определят цени, по-високи от включените в регулираната тарифа - в противен случай не биха привличали нови клиенти и биха загубили съществуващите.
(43)
По принцип на свободния пазар цената, която крайните потребители заплащат, се образува от два компонента: такса за достъп до мрежата и „компонент доставка“, който е формиран от пазарните механизми и засяга доставчика на дребно. При снабдяването на дребно рентабилността зависи от това дали „компонентът доставка“, който заплащат клиентите, покрива разходите на доставчика (т.е. разходите за закупуване на енергия на пазара на едро или разходите за собствено производство на електроенергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж на пазарна реализация“, който включва други разходи по снабдяването (разходи за пускане на пазара, информационни системи, изготвяне на сметки и пр.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал. Поради тази причина един доставчик на свободния пазар би могъл да функционира рентабилно в определен пазарен сегмент само ако има „положителен марж на пазарна реализация“, т.е. разлика между общите разходи на доставчика за предоставянето на услугата и регулираната тарифа.
(44)
Centrica доказа наличието на неблагоприятно конкурентно положение на доставчиците на свободния пазар чрез изчисления, от които стана ясно, че през 2005 г. не е имало маржове на пазарна реализация за никоя категория потребители (12) (или че маржовете от началото на годината по-късно не са били налични). Това означава, че регулираните тарифи са били твърде ниски, за да може независимите доставчици да се конкурират рентабилно. Според Centrica не е било възможно да има конкуренция за определени категории крайни потребители (по-специално потребителите на големи количества енергия по тарифа G4 и други големи промишлени потребители), дори преди появата на тарифен дефицит, тъй като пакетните тарифи никога не биха дали възможност за това. Неблагоприятното конкурентно положение, посочено от Centrica, е възникнало най-вече за категорията потребители, състояща се от дружества за предоставяне на услуги и малки предприятия, свързани към мрежата за ниско напрежение, и за сегмента на битовите потребители.
(45)
В решението на Комисията за започване на процедурата се използват данните, предоставени от Centrica, и по-специално сравнението между регулираните тарифи и прогнозите за пазарните цени (вж. съображение 30 и таблица 3).
(46)
Според Centrica системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на дефицитния режим (който компенсира загубите на електроразпределителните дружества, но не и тези на доставчиците), но и защото потребителите са били лишени от правото на прозрачни цени и тарифи (13). Тъй като част от цената, която трябваше да се плати за електроенергията през 2005 г., беше отложена за бъдещи години, окончателните цени бяха непрозрачни за потребителите.
(47)
Освен това Centrica твърдеше, че механизмът за изплащане на дефицита не е балансиран по две основни причини: на първо място дефицитът ще бъде възстановен преди всичко от крайните потребители на ниско напрежение, при все че потребителите, които са допринесли в най-голяма степен за създаването му, са именно големите крайни потребители на високо напрежение. На второ място, от крайните потребители на свободния пазар се изисква да изплащат дефицит, за чието образуване нямат никакъв принос.
(48)
Centrica подкрепи предварителното становище на Комисията, според което при испанския дефицитен режим е налично прехвърляне на държавни ресурси. Centrica добави също, че решението на испанското правителство да позволи на произвеждащите електроенергия дружества да секюритизират вземанията си предполага използването на такива ресурси.
(49)
Асоциацията на независимите търговци на енергия (ACIE) е изчислила, че прогнозната цена за закупуване на енергия, взета за основа на регулирани тарифи през 2005 г., е била с 68 % по-ниска от реалната цена, платена от доставчиците за закупуване на енергия на пазара на едро. ACIE изтъкна сериозните последствия за независимите доставчици в резултат на тарифния дефицит от 2005 г. Според асоциацията, доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на електроразпределителните дружества. Нещо повече, те са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят съществуващите. По-специално ACIE посочва, че в началото на 2005 г. неговите членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Centrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
МНЕНИЯ НА ПОТРЕБИТЕЛИТЕ С ГОЛЯМО ЕНЕРГОПОТРЕБЛЕНИЕ
(50)
Потребителите на големи количества енергия се включиха в процедурата чрез своята асоциация AEGE (асоциация на предприятия с високо енергопотребление). Някои от тях (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica и Alcoa) се включиха и индивидуално. Дружество Alcoa е производител на алуминий, разполагащ с три производствени обекта в Испания - в San Ciprián, La Coruña и Avilés, и през 2005 г. се е ползвало от пакетната тарифа G4 (предназначена за потребители с голямо енергопотребление с възможност за прекъсваемо снабдяване). Дружество Ferroаtlántica е производител на алуминиеви сплави и желязо, което се е ползвало от тарифа по безсрочен договор 3.4. Дружество Asturiana de Zinc е производител на цинк, което се е ползвало от тарифа G4 в завода си в San Juan de Nieva.
(51)
В бележките си потребителите с голямо енергопотребление поставиха под въпрос заключението на Комисията, че промишлените тарифи (G4 и други тарифи по безсрочни договори) представляват държавна помощ, тъй като считат, че тези тарифи не предоставят икономическо предимство, не включват държавни ресурси и не влияят върху конкуренцията и търговията между държавите членки.
Липса на икономически предимства
(52)
Според потребителите с голямо енергопотребление референтната стойност, използвана в решението за започване на процедурата с цел да се прецени дали е налично предимство, не е правилна. Комисията сравни промишлените тарифи със средната цена на пазара на едро (цената на „общия резерв“), която счете за представителна за сумата, която тези предприятия биха платили на пазара при обичайни условия. Тъй като промишлените тарифи се оказаха по-ниски от цената на „общия резерв“, в решението за започване на процедурата се стигна до заключението, че тарифите са предоставили икономическо предимство на техните бенефициери.
(53)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че „общият резерв“ е спот пазар, където електроенергията се определя на всеки час за следващия ден. Според потребителите с голямо енергопотребление, „общият резерв“ има някои недостатъци, които се отразяват неблагоприятно на неговата ефективност и конкурентоспособност, поради това, че цените му не дават достоверна представа за маргиналните разходи за производството и съответно не отразяват положението на съвършена конкуренция. Големите крайни потребители, които консумират мащабни количества електроенергия и отчитат постоянно потребление, не придобиват електроенергията в „общ резерв“, а сключват по-скоро двустранни договори с доставчиците на електроенергия. Това бе потвърдено и в доклада от 2005 г. на OMEL, според който само седем от потребителите, отговарящи на изискванията и представляващи 5 % от търгуваната електроенергия, са придобили електроенергия пряко в „общия резерв“.
(54)
При всички случаи, дори ако се предположи, че регистрираните в „общия резерв“ цени могат да бъдат считани за валидна референтна стойност, не би било правилно да се използва (както направи Комисията) средната цена на едро през 2005 г., тъй като тя отразява търсенето на електроенергия от страна на доставчици, които предоставят услуга на широка гама от крайни потребители, сред които битови потребители и малки предприятия. Според AEGE, Ferroatlántica и Asturiana de Zinc подходяща референтна стойност би била минималната цена, регистрирана в „общия резерв“ през 2005, т.е. 18,36 EUR/MWh, тъй като тази цена би отразила най-конкурентните пазарни условия за „общия резерв“ (поради това, че производителите предлагат електроенергията на цена, съответстваща на маргиналните им разходи). Положението на големите промишлени потребители не може да се сравнява с това на другите крайни потребители, и по-специално на битовите потребители. Поради това средната цена на „общия резерв“ не би представлявала подходяща референтна стойност. Според Alcoa Комисията следва по-скоро да сравни оспорваните тарифи с цените по двустранните договори, сключени от големите крайни потребители.
(55)
Alcoa представи пример за двустранно договорена пазарна цена и посочи, че трите му завода за алуминий винаги са се ползвали от тарифата G4. Alcoa обаче притежава друг завод за диалуминиев триоксид (Alúmina Española), за който сключи двустранен договор с доставчик в края на 2004 г. Договорът е сключен за срок от две години, с възможност за подновяване за още една година. Трите завода за алуминий имат същия профил на постоянно потребление като заводите за диалуминиев триоксид. При все това, последните консумират много по-малки количества електроенергия (0,35 TWh в сравнение с 1,3 TWh в заводите в Aviles и La Coruña, и 3,4 TWh в завода в San Ciprián). Средната цена, договорена съгласно този договор, е 34,45 EUR/MWh (включително разходите за ядрения мораториум, разходите за достъп до мрежата и други допълнителни разходи). Тази цена беше получена чрез търг, като разликите между офертите на доставчиците са били под пет евро.
(56)
Според Alcoa разликата между тази двустранно договорена цена (34,45 EUR/MWh) и тарифата G4 (23,90 EUR/MWh) може да се обясни с обективни фактори. По-специално, потребителите на тарифата G4 са били подложени на регулаторни ограничения, които не се прилагат за двустранните договори, като например задължението да се използва цялото количество електроенергия, договорено по тарифа G4 (с налагане на санкции при неспазване), задължението за наличие на оборудване за контрол на напрежението и плащане в рамките на двадесет дни (като се има предвид, че двустранните договори съдържат по-благоприятни условия за плащане).
(57)
Поради това Alcoa стига до заключение, че хипотетичната пазарна цена, приложима за трите му завода за алуминий, би била много по-ниска от 34,45 EUR/MWh поради по-голямото потребление на тези заводи. От друга страна, ако се отчете и средният марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR/MWh, нетната цена за доставка на завода за диалуминиев триоксид ще бъде 24,25 EUR/MWh - стойност много близка до пакетната тарифа G4.
(58)
Ferroatlántica отбеляза, че в решението за започване на процедурата използваната от дружеството през 2005 г. регулирана тарифа 3.4 се тълкува неправилно, като погрешно включва отстъпки по основната тарифа и я сравнява с такса за достъп, десет пъти по-висока от приложимата в неговия случай (както и в случая на по-големите потребители). Ferroatlántica представи също доказателства, че макар и през 2004 г. средната месечна пазарна цена за бъдещи споразумения за доставка на електроенергия през 2005 г. да е била 31,68 EUR/MWh, през декември 2004 г. тази цена е била 31,05 EUR/MWh. Оттук следва, че едно предприятие би получило доставка на електроенергия през 2005 г. на тази цена в момента на установяването на регулирани тарифи. След добавянето на „допълнителни услуги“ (3,92 EUR/MWh) и на съответната такса за достъп (1,70 EUR/MWh), един промишлен потребител би получил пазарна цена от 36,67 EUR/MWh, което е по-малко от сумата от 56,11 EUR/MWh по тарифа 3.4, приложима за потребителите с голямо енергопотребление.
(59)
В действителност други отстъпки от тази тарифа обезпечават капацитета за предоставяне на услуги по управление на търсенето и приемането ѝ в полза на системата. Във връзка с това Ferroаtlántica добавя, че отстъпката от тарифата отразява различни предоставени услуги, а именно времевото разграничение (с нощно потребление и потребление в почивните дни), непрекъсваемостта (приемането на доставка по искане на оператора на мрежата), сезонността (с концентрация на доставките през месеците на слабо търсене) и управлението на реактивната енергия. Именно тези отстъпки, които са били променливи и са се определяли с наредба от 1995 г. насам, а не нивото на регулираната тарифа, обясняват и според Ferroatlántica оправдават по-ниската средна цена за електроенергията, заплащана през 2005 г.
(60)
Потребителите с голямо енергопотребление поставят под съмнение твърдението в решението за започване на процедурата, че предимството не е било съразмерно на употребените количества и като цяло е било по-голямо за големите потребители. Във връзка с това въпросните потребители заявяват например, че самата CNE е потвърдила, че нивото на тарифата G4 би следвало да е било дори още по-ниско. Потребителите с голямо енергопотребление отбелязват, че големите потребители по тарифи G4 или 3.4 са консумирали хиляди пъти повече електроенергия от средните потребители на високо напрежение, а са плащали само три пъти по-малко от тях.
(61)
Също така би било уместно големите потребители да получат по-голяма единична отстъпка от цената. С оглед на това, според потребителите с голямо енергопотребление, изводът, че промишлените тарифи водят до предимство, е доста спорен. Те припомнят, че във всички случаи Комисията е тази, която следва да представи убедителни доказателства за наличието на въпросното предимство.
(62)
Също така, Alcoa посочи, че цената, която е плащало в Испания, е била почти същата като среднопретеглената цена, заплащана от заводите за алуминий в Съюза, и е била дори по-висока от среднопретеглената цена, плащана в ЕИП.
Липса на участие на държавни ресурси
(63)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че именно те са изплащали пряко по промишлените тарифи на електроразпределителните дружества, без средствата да остават под контрола на държавата и следователно, в съответствие със съдебната практика по делото PreussenElektra, въпросният режим не е включвал държавни ресурси.
(64)
Потребителите с голямо енергопотребление посочват, че между установяването на тарифите в края на 2004 г. и приемането на механизма за възстановяване на дефицита чрез потребителите, което се случи едва през юни 2006 г., е изтекъл определен период от време. В решението за започване на процедурата Комисията твърди, че са използвани държавни ресурси поради въвеждането на налог върху сметките на потребителите на енергия, окачествена като парафискална такса. Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че ако това предположение бъде прието, мярка, която не е представлявала помощ през 2005 г., би се трансформирала в помощ (последваща) през 2006 г., което би било в противоречие с основните принципи на правото на Съюза, като правната сигурност и оправданите правни очаквания. Тези потребители посочват, че дали дадена мярка има естество на помощ зависи единствено от обстоятелства, които са съществували към датата на приемането ѝ, и не може да зависи от бъдещите развития, особено когато те не могат да бъдат логично предвидени. Цитат от генералния адвокат Jacobs по дело Van Calster (14): „положението трябва да се преценява към датата на първоначалното установяване на таксите и да не може да се променя със задна дата“.
(65)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че регулираните тарифи от 2005 г. не представляват държавна помощ за тази година. Тези предприятия посочват, че при тези обстоятелства анализът на механизма за финансиране е без значение, тъй като въпросният механизъм не е бил въведен до 2006 г. Проучването на метода на финансиране би било от значение само ако мярката е била държавна помощ от самото начало. Тъй като тарифите не са включвали помощи, според мнението на потребителите с голямо енергопотребление Комисията не може да се позове на налога, за да достигне до противоположния извод.
(66)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че в случая с парафискалните такси начинът на финансиране на дадена мярка при всички случаи е от значение за оценяване на държавната помощ, само когато таксата е „задължително свързана по предназначение с помощта“, т.е. когато е налице пряка и непосредствена връзка между мярката и нейното финансиране (15). Потребителите с голямо енергопотребление отричат съществуването на такава връзка, тъй като налогът е предназначен да покрие дефицит, произтичащ от преустановяването на регулираните дейности, засягащи не само доставката на електроенергия по регулирани тарифи, но също и други разходи на системата. Поради това налогът не е била наложен специално за покриване на загубите, произтичащи от доставката по регулирани тарифи. На второ място, не е имало пряка или непряка връзка между нивото на тарифите и наложения налог, тъй като тарифата, определена през 2004 г., е била безусловна (не е била предмет на допълнителни корекции през следващите години).
(67)
Потребителите с голямо енергопотребление също твърдят, че налогът не е представлявал парафискална такса или данък, тъй като не е бил фискална мярка съгласно испанското право. Фискалните мерки се използват за финансиране на публични разходи, докато в този случай налогът е имал за цел да се възстанови дефицитът, генериран от частните оператори (електроразпределителни дружества), извършващи регулирани дейности в рамките на електроенергийната система. В съответствие с испанската конституция нова данъчна мярка може да бъде въведена само със закон (а не чрез кралски указ). От друга страна държавата никога не е собственик, нито може да разполага с приходите от налога, тъй като тези средства се прехвърлят към депозитна сметка, управлявана от CNE, и държавата не може да ги присвои. Процесът на ликвидация е напълно автоматичен и CNE няма право на преценка, автономия и контрол върху предназначението или размера на средствата, които трябва да се изплатят на различните участници.
(68)
Според потребителите с голямо енергопотребление Комисията отчита този факт в своето решение за невъзвръщаемите разходи на Испания (16), в което посочва, че „транзитното преминаване на средства през CNE има преди всичко счетоводен характер“, и не стига до извод, че мярката включва държавни ресурси.
(69)
Тези потребители твърдят, че положението е същото като при „невъзвръщаемите разходи“, тъй като и в двата случая правителството въведе налог за компенсиране на постоянните разходи на системата. Изглежда същият начин на разсъждение е бил приложен и в случая, засягащ Обединеното кралство (17).
Липса на въздействие върху конкуренцията и търговията
(70)
Asturiana de Zinc и Alcoa твърдят, че поради особеностите на пазарите на алуминий и цинк, никоя мярка по отношение на цената на електроенергията, използвана за производството на тези метали, не засяга търговията в Съюза, тъй като металите са базови продукти и цените им се определят в световен мащаб на Лондонската борса за метали. При тези обстоятелства разликите в местните разходи за производство не водят до разлики в световните цени.
(71)
Двете дружества твърдят, че при нарастващия недостиг на производство на алуминий и цинк в Съюза търсенето се задоволява във все по-голяма степен чрез износ от трети държави.
(72)
Ако производството на алуминий и цинк в Испания се преустанови, нито един нов участник на пазара от Съюза няма да запълни тази ниша, тъй като заводите (за алуминий) в Съюза работят на пълен капацитет и нито един нов или вече установен производител не би имал стимул да увеличи капацитета си, тъй като перспективите за използването на енергия на достъпни цени в дългосрочен план са несигурни. Следователно недостигът ще бъде преодолян изключително чрез внос.
(73)
Alcoa също е на мнение, че тарифите не застрашават интересите на останалите европейски производители, тъй като те предлагат електроенергия на цена, идентична на средната цена, плащана от други производители на алуминий в ЕС-25.
Дори ако промишлените тарифи по безсрочни договори представляваха помощ, то тя щеше да е „вече съществуваща помощ“
(74)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че оспорваните тарифи са съществували преди присъединяването на Испания към ЕС.
(75)
Въпреки че наименованието „тарифа G4“ беше въведено официално с министерското постановление от 6 март 1986 г., на практика тя съществува от преди 1 януари 1986 г. - датата на присъединяване на Испания към Съюза - тъй като съответства на предишната „тарифа I, промишлена, дългосрочно потребление“, установена с министерското постановление от 14 октомври 1983 г., т.е. преди присъединяването на Испания. Всички крайни потребители на електроенергия, ползващи се от промишлена тарифа I, преминаха автоматично към тарифа G4, която представлява същата тарифа, но с друго наименование.
(76)
Другите тарифи по безсрочни договори също бяха изрично предвидени в министерското постановление от 1983 г.
(77)
От друга страна, според потребителите с голямо енергопотребление мярката би представлявала съществуваща помощ съгласно член 15 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (18) поради изтичането на давностен срок от десет години.
Оправданите правни очаквания биха попречили на възстановяването на помощите
(78)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че дори и да се предположи, че тарифите не могат да се считат за съществуваща помощ, принципът на оправданите правни очаквания би попречил на нейното възстановяване. През цялата 2005 г. тарифите представляваха преки плащания между частни оператори. Потребителите не биха могли да предвидят, че тарифите, определени през декември 2004 г., ще бъдат преобразувани в помощ по силата на правителствена мярка, приета през юни 2006 г.. Никой икономически оператор, колкото и разумен да е той, не е в състояние да предвиди тази промяна в правното си положение. Поради тази причина потребителите са имали оправдани правни очаквания, че тарифите им не включват държавна помощ.
КОМЕНТАРИ НА ПРАВИТЕЛСТВОТО НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ ГАЛИСИЯ И АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(79)
По отношение на евентуалните помощи за потребителите с голямо енергопотребление правителството на автономна област Галисия твърди, че Комисията погрешно е използвала цената на „общия резерв“ като заместител на пазарната цена, тъй като тези потребители често сключват дългосрочни договори при много по-благоприятни условия.
(80)
Като се има предвид, че либерализацията на испанския пазар все още не е приключила, и по-специално липсата на двустранни договори между производителите и големите потребители, правителството на автономна област Галисия счита за целесъобразно като референтна стойност да се използват действителните разходи на производителите за доставката на електроенергия на тези клиенти. Друг начин за получаването на референта цена би бил тя да се образува въз основа на техническата библиография (Wilson, 1993 (19) и Castro-Rodríguez (20), 1999), като са вземат надлежно предвид цената на най-ефикасната за задоволяване на специфичните нужди на потребителите с високо енергопотребление технология, както и средната цена на електроенергията през различните часове на деня. Разликата между получената по този начин референтна цена и регулираната тарифа в сила през 2005 г. ще бъде много по-малка. Правителството на автономна област Галисия счита също, че при всички случаи всички испански потребители, включително тези с голямо енергопотребление, в даден момент ще дадат своя дял за възстановяването на дефицита, натрупан в резултат на прилаганите през 2005 г. ниски тарифи.
(81)
Освен това, според правителството на автономна област Галисия селективността на тарифната система през 2005 г. не е била законово обезпечена, тъй като държавата не е имала намерение да предостави предимство на крайните потребители, а просто е допуснала грешки при прогнозите си за пазарните тенденции и цени, въз основа на които е определила тарифите си през 2004 г. Правителството на автономна област Галисия също така оспорва заключението, че системата е оказала въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
(82)
Забележките на автономна област Астурия са подобни на представените от правителството на Испания, към които правят препратка.
МНЕНИЕ И КОМЕНТАРИ НА ИСПАНИЯ
(83)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала помощи нито за крайните потребители, нито за електроразпределителните дружества.
Не съществува никаква причинно-следствена връзка между държавните мерки и дефицита и той не може да се припише на държавата
(84)
Испания счита, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(85)
Испания твърди, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че предполагаемите разходи да отговарят на предполагаемото търсене.
(86)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Цените през 2005 г. са били твърде високи, за да бъдат предизвикани от непредвидими причини, представляващи непреодолима сила.
(87)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро над прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало (quod non), то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Съществуването на непреодолима сила, според Испания, прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи (quod non), че е изпълнено обективното условие за наличие на причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
Липса на участие на държавни ресурси
(88)
Испания посочва, че тарифите не включват публични средства. На първо място в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на Европейския съюз в сферата на парафискалните такси, тъй като не е събиран от държавата и няма характер на такса. Според Испания налогът е неразделна част от тарифата и има същото естество. Следователно тарифата представлява частна цена.
(89)
На второ място, средствата не се събират от държавата, нито са насочени към фонд, посочен от последната. Тарифите се налагат от електроразпределителните дружества, а не от държавата, и следователно са частни цени, които гарантират справедливо възнаграждение на участниците (предвидено в ЗЕС). Не са нито данъци, нито публични цени. Държавата не предоставя никакво плащане, по-скоро е системата, която би осигурила заплащане по силата на пазарните механизми за нерегулираните дейности и на установени от държавата тарифи за достъп за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, в нея не участват държавни ресурси (съгласно делото Sloman Neptune (21). Освен това тези средства не се вливат в държавната хазна, не са споменати в бюджетните закони, Сметната палата не им прави проверка и не могат да бъдат възстановени от длъжниците с административни средства. За дълговете към електроенергийната система не се прилага лихвеният процент, приложим за дълговете към държавата.
(90)
Испания отново заявява, че тези средства се управляват от испанския регулаторен орган CNE в качеството му на обикновен счетоводен посредник. Според Испания, в решението си за невъзвръщаемите разходи от 2011 г. (S.A. NN 49/99) Комисията вече е определила, че „транзитното преминаване на средства през CNE има преди всичко счетоводен характер. Финансовите средства, прехвърлени по сметката на името на CNE, никога не са били собственост на този орган и незабавно се изплащат на бенефициерите в съответствие с предварително определен размер, който CNE не може да променя по никакъв начин“. Въз основа на тази констатация Комисията стигна до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима на невъзвръщаеми разходи, представляват държавни ресурси“.
Липса на предимства
(91)
Испания не споделя мнението на Комисията, че тарифите са предоставили икономическо предимство на крайните потребители (или на електроразпределителните дружества).
(92)
Що се отнася до крайните потребители, като припомня, че дефицитът е произтекъл от непреодолима сила, Испания твърди, че това не е облагодетелствало големите потребители, тъй като е дало отражение плюс лихви върху тарифите през следващите години. Следователно предполагаемото икономическо предимство, произтичащо от по-ниска цена на електроенергията, е само привидно, тъй като потребителите са върнали заедно с лихвите разликата спрямо цените на свободния пазар.
Доставката по регулирани тарифи представлява услуга от общ икономически интерес
(93)
Испания твърди, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е било в противоречие със законодателството на Съюза, тъй като крайният срок за либерализация на пазара за всички потребители, включително битовите потребители, е бил 1 юли 2007 г.
(94)
По-специално, според испанските власти доставката на електрическа енергия е услуга от общ интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол).
(95)
Параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Сложната регулаторна рамка, при която се определят тарифите, и процедурата по ликвидация показват, според испанските органи, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
Ангажимент на Испания
(96)
Както е посочено в съображения 25 и 26, генерираният през 2005 г. дефицит е изплатен чрез годишни вноски с лихвен процент, равен на EURIBOR без спред. Без това да засяга коментарите ѝ, Испания пое ангажимент да увеличи със задна дата лихвения процент за потребителски дружества, свързани към мрежа с напрежение над 1 kV. Това увеличение ще бъде пропорционално на вноската за дефицита от 2005 г. на потребителските дружествата, които са предмет на процедурата в ход и които са получавали доставка по пакетни тарифи. То ще се равнява на спред от 65 б.т. над референтния EURIBOR, като по този начин се привежда в съответствие с процента, прилаган за дефицита през следващите години.
(97)
Съответната сума ще бъде изплатена от потребителските дружества по следния начин: по отношение на годишните плащания по тази част от дефицита от 2005 г., която вече е изплатена, ще се приложи увеличение единствено на таксата за достъп; по отношение на сумите, които все още не са изплатени, за всяка следваща годишна вноска ще се прилага директно по-висок лихвен процент, отново под формата на увеличение на тарифите за достъп.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(98)
Една мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако са изпълнени следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера, б) предоставя се от държавата или чрез публични ресурси, в) е селективна, г) засяга търговията в рамките на Съюза и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Тъй като всички тези условия трябва да бъдат изпълнени, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство за бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(99)
Дружествата се считат за облагодетелствани по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако им бъде предоставено икономическо предимство, което не биха могли да получат под друга форма в пазарни условия. В настоящия случай разследването трябва да оцени, като се вземе предвид и изплащането на дефицита на електроенергийната система през 2005 г., дали е имало положителна разлика между установените през 2005 г. регулирани тарифи и пазарните цени, на които потенциалните бенефициери би трябвало да са закупили електроенергията и предоставените им услуги в рамките на тарифния режим. Всяко предимство по отношение на пазарните условия следва да се разглежда във връзка с действителните пазарни цени. Тези аспекти, а именно съществуването на положителни разлики или липсата на такива, между цените на електроенергията от „общия резерв“, пазарните цени и регулираните тарифи, и изплащането на дефицита, са последователно разгледани по-долу.
Сравнение със средните цени на електроенергията от „общия резерв“
(100)
Средните цени на електроенергията от „общия резерв“ са индикатор за общото ниво на пазарните цени на едро. Тази референтна средна цена е била 59,47 EUR/MWh през цялата 2005 г. Както е описано и онагледено в съображение 19 (графика 1), за седем непоследователни месеца през 2005 г. средните цени на едро са били по-високи от цените на електроенергията по регулираните пакетни тарифи, прилагани към всички крайни потребители. Следователно средната тарифа, определена с Наредба № 2392/2004, изглежда е дала положителна разлика в полза на всички крайни потребители, които са избрали регулираните тарифи, поне за повечето месеци на 2005 г.
(101)
Въпреки това за месечни периоди, по-кратки от една година, такава разлика не е била налична - например за петте месеца между януари и май 2005 г., поради което и не е било налице предимство за цялата система на регулираните тарифи. Освен това, ако се направи съпоставка на периоди, надвишаващи една година, например до 30 декември 2007 г., евентуалното предимство, акумулирано от юни 2005 г., изобщо не е било налице поради спада в средните цени на „общия резерв“, които намаляха драстично, достигайки до 37 EUR/MWh през март 2007 г., докато заложените в регулираните тарифи цени през същия период бяха около 68 EUR/MWh. Всъщност от октомври 2006 г. цените на електроенергията по регулираните тарифи са били много по-високи от цените на едро за доставка (вж. графика 1). Съответно, икономическите ползи и предимства за потребителите, получаващи доставка по регулирани тарифи, налични, когато цените на „общия резерв“ са по-високи от цените на електроенергията по регулираните тарифи, може и да се неутрализират, когато цените на „общия резерв“ са по-ниски от цените на електроенергията, заложени в регулираните тарифи.
(102)
От това следва, че както за по-кратки от една година месечни периоди през 2005 г., така и за двугодишни периоди, обхващащи част от 2005 г., цените на електроенергията по приложимите през 2005 г. регулирани тарифи не изглежда да са предоставили предимство на групата от потребители, получавали доставка по регулирани тарифи, в сравнение с цените на електроенергия на едро от „общия резерв“ При все това е факт, че приходите от таксите за достъп и регулираните тарифи, заплащани от цялата електроенергийна система, не са били достатъчни, за да се покрият разходите на регулираната система през 2005 г. Следователно е необходимо да се разгледа дали се въвежда подходящ механизъм, гарантиращ изплащането на дефицита.
Изплащане на дефицита на електроенергийната система през 2005 г.
(103)
Както е обяснено в съображения 15, 20 и 22, отчетите на електроенергийната система през 2005 г. включват всички регулирани разходи и приходи на системата, без определени приходи да се разпределят за специфични разходи. Например, разходите за пренос и разпределение (4 410 млн. евро) или разходите за помощи за когенерация и за възобновяеми източници на електроенергия (2 701 млн. евро) нито бяха разделени съответно между регулираните приходи от пакетните тарифи на регулирания пазар и/или приходите от регулираните такси за достъп на свободния пазар, нито бяха финансирани при разграничение между тези два вида приходи. Всъщност всички потребители на системата извличат полза и би могло да се очаква да допринесат за покриването на разходите за помощи за ефективни начини на когенерация и за възобновяеми източници на електроенергия, или за услугите по преноса и разпределението. В тази система на некумулативни разходи за всяка тарифа, е невъзможно разходите да се разпределят обективно със задна дата на потребителите на свободния пазар и на потребителите на регулираните тарифи, а в рамките на втората категория - и на 25-те тарифни нива, приложими през 2005 г. От това следва, че е уместно да се анализират потенциалните предимства или липсата на такива в резултат на дефицита за 2005 г. за електроенергийната система като цяло.
(104)
Във връзка с това в Испания е създаден механизъм за възстановяване в пълен размер на дефицита от 2005 г., който е съвместим с универсалността на отчетите на приложимата по това време система. Проблемът с дефицита на регулирани приходи на електроенергийната система за покриване на разходите на системата беше решен чрез вливане на средства, събрани чрез „такса със специална цел“, предвидена в Кралски указ 809/2006. Възстановяването започна от средата на 2006 г. чрез прилагане на налог от 1,378 % върху пакетните регулирани тарифи и 3,975 % върху таксите за достъп и след това на налози, необходими за възстановяването на сумата от 3,8 милиарда евро, плюс лихвите, за период от 14,5 години, който приключва през 2020 г. (вж. съображения 25 и 26).
(105)
От това следва, че с увеличението, необходимо за последващото изравняване на отчетите на системата от 2005 г., приходите от специалната вноска, предназначени за финансирането на дефицита от 2005 г., позволяват да бъдат изплатени сметките за електроенергия на потребителите на системата, макар и със значително закъснение.
(106)
При тези обстоятелства, единствената спорна характеристика на избрания през 2006 г. метод за изплащане на дефицита на електроенергийната система през 2005 г. и за изравняване на отчетите би била ниският лихвен процент, приложим първоначално за годишните плащания за възстановяване на дефицита, а именно референтният EURIBOR без спред. Както е посочено по-подробно в съображения 96 и 97, Испания се е ангажирала да увеличи лихвените проценти, приложими за потребителските дружества - предмет на настоящата процедура. Испания поема ангажимент да приложи спред от 65 б.т. над референтния лихвен процент.
(107)
Въвеждането на това изменение на първоначално прилаганата за възстановяване на дефицита от 2005 г. мярка, което изключва битовите потребители и малките предприятия, абонирани на по-високи регулирани тарифи в сравнение с механизма за корекции, изключва всякакво хипотетично предимство за предприятията в резултат на разсрочването на плащанията от 2006 г. насам. Освен това прилагането на налог към стойността на тарифата води до пряко пропорционална зависимост за всяко дружество между абсолютната стойност на възстановената сума и потреблението му на електроенергия. Колкото повече електроенергия се консумира, толкова по-голям е налогът.
Сравнение с цените на пазара на електроенергия
(108)
На второ място, както изтъкват някои заинтересовани страни, цените на електроенергията, регистрирани в „общия резерв“, не представляват адекватна база за сравнение на цените на електроенергията, плащани от големите потребители в контекста на регулирани тарифи, и пазарните цени. Всъщност с оглед на данните от доклада от 2005 г. на оператора на електроенергийния пазар OMEL, само седем крайни потребители са представлявали 5 % от идващата директно от „общия резерв“ електроенергия, в сравнение със стотици промишлени потребители и големи дружества. Промишлените потребители и други големи потребители, по-специално тези с голямо енергопотребление, за които енергията представлява значителна част от производствените разходи (обикновено 30-40 % за производството на алуминий), искат и получават предвидими условия за цените и доставките. Тези условия фигурират в договори със срокове над един ден. Цените, котирани на час при овърнайт пазар, като при „общия резерв“ на електроенергия, илюстрират средните пазарни цени за доставчиците, обслужващи разнороден набор от клиенти, включително битовите потребители. При все това те не са подходяща база за определяне на цените, които трябва да плащат потребителите с голямо енергопотребление на свободния пазар по договори със срокове над един ден. Противно на становището, изразено в решението за започване на процедурата, разследването показа, че по-ниските от средните цени за „общия резерв“ регулирани тарифи не водят непременно до предимство при пазарните условията за промишлените потребители, тъй като цените на „общия резерв“ не са пазарните цени за по-голямата част от тези потребители, с което се разсейват съмненията в това отношение.
(109)
Освен това изборът в полза на свободния пазар не е бил необратим в Испания през 2005 г. Потребителите са могли непрекъснато да избират сред най-изгодните оферти на регулирания пазар и свободния пазар, което е довело до определено сближаване на цените. Възможността за смяна на опциите за доставка непременно създава предпоставка за намаляване на цените на пазара на дребно по време на най-големите увеличения на цените на едро, като регистрираните в Испания от април 2005 г., докато - когато тази ситуация се обърне, се наблюдава обратният стимул - увеличаване на цените на свободния пазар с цел привеждането им в съответствие с най-високите нива на регулираната тарифа.
(110)
Както бе потвърдено от Асоциацията на независимите доставчици (съображения 42-49), през 2005 г. доставчиците на свободния пазар е трябвало да изпълнят договорите си или да ги прекратят едностранно, ако е възможно, или да предоговарят и да коригират в посока увеличаване цените си, като по този начин поемат риска клиентите да изберат регулирания пазар. Загубите, които доставчиците на свободния пазар твърдят, че са понесли, показват, че цените на свободния пазар през 2005 г., по-специално тези по договорите за една година, които са били изпълнени, са се задържали близко до нивата на съответните регулираните тарифи и поради това тарифите на практика не са осигурили икономическо предимство спрямо реалните цени на свободния пазар.
(111)
Това предполага, че двама хипотетични промишлени потребители, които се конкурират помежду си, би трябвало да имат, при сходни останали фактори, почти едни и същи разходи за електроенергия, ако единият е работил по договор за доставка на електроенергия със срок от една година (от януари до декември 2005 г.) по цените на свободния пазар, а другият е извършвал доставка по регулираните тарифи в рамките на същия период. Всъщност единственото въздействие, оказано от нивото на регулираните тарифи върху цените на свободния пазар през 2005 г., се е изразявало в предоставянето на потребителите на свободния пазар на косвена полза, състояща се в ограничаване на увеличението на цените, дори да се приеме, че такова увеличение е било договорно възможно в хода на годината или за по-дълъг срок (обхващащ цялата 2005 г.). На практика реалната или потенциалната конкуренция между промишлените потребители, които са се снабдявали с електроенергия съответно на свободния или на регулирания пазар, не би могла да бъде нарушена от регулираните тарифи.
(112)
Трето, в своето решение за започване на процедурата Комисията изтъкна по-специално ниските нива на регулираната тарифа (23,9 EUR/MWh и 27,0 EUR/MWh), които бяха прилагани през 2005 г. съответно за големите промишлени потребители (тарифа G4) и големите промишлени потребители на безсрочни договори (напр. тарифа 3.4), както е показано в таблица 3 от съображение 30. Както посочват някои трети страни, нивата на регулираните тарифи, които са предмет на оспорване в решението за започване на процедурата, не представляват тарифи, а средни цени след отстъпките. Без отстъпките нивата на базовата тарифа, определени в Указ 2392/2004, които са показани в таблица 1, са били съответно 56,12 EUR/MWh (тарифа 3.4) и 25,44 EUR/MWh (тарифа G4).
(113)
Във връзка с това в рамките на официалното разследване са представени доказателства, че регулираните тарифи, приложими към промишлените потребители, посочени в решението за започване на процедурата, са били на нивото на пазарните цени, приложими за целия период между януари и декември 2005 г., както следва:
(114)
На първо място, бяха предоставени доказателства, че са били налице двустранно договорени пазарни цени на стойност 34,45 EUR/MWh, приложими към потребители с голямо енергопотребление на свободния пазар през 2005 г. (съображения 55-57). Предвид включения в нея марж на пазарна реализация, по-малък от средния марж от десет евро, посочен в решението за започване на официална процедура по разследване, тази пазарна цена сочи цена за доставка около 25,44 EUR/MWh по най-ниската регулирана тарифа (G4) (23,9 EUR/MWh последваща средна цена). Като се вземат предвид обективните разлики, свързани с доставките по регулираната тарифа, напр. 9,7 пъти по-високите обеми на доставките, инвестициите в оборудване за контрол и сроковете за плащане, фактът, че регулираната тарифа е била по-ниска, не изглежда да е предоставил неправомерно икономическо предимство на бенефициерите.
(115)
На второ място, наличните доказателства показват, че през декември 2004 г. са могли да бъдат сключени едногодишни договори за доставка на основно натоварване, основани на пазарни цени от 31,05 EUR/MWh, за периода януари-декември 2005 г. Регистрирана е крайна пазарна цена (с допълнителни услуги и такса за достъп) от 36,67 EUR/MWh, което е по-малко от съответната основна тарифа (тарифа 3.4) за промишлени потребители на безсрочни договори със силна модулация на натоварването (вж. съображения 16, 18 и 58).
(116)
Допълнителните отстъпки при регулираните тарифи за управление на търсенето (например модулация на натоварването, непрекъсваемост) позволяват да се постигнат най-ниски средни цени на регулирания пазар за потребителите, които предоставят такива услуги (22). Тези отстъпки, които не са специално разгледани в решението за започване на процедурата, са били предназначени за заплащането на ориентирани към търсенето полезни услуги за мрежата, изискващи корекции, инвестиции или ограничения в рамките на търговски или промишлени процеси. Модулацията на натоварването изисква промишлените или търговските процеси с голямо енергопотребление да се извършват в ненатоварените периоди, а не в пиковите часове, като по този начин се намалява потреблението и напрежението в електрическа мрежа. Аналогично, услугите по непрекъсваемост, предоставяни на мрежата, са икономически полезни, тъй като изискват съгласието на даден промишлен потребител операторът на системата да може прекъсва доставката на електроенергия с кратко предизвестие (от няколко секунди до два часа) и за дълъг период (от един до дванадесет часа), какъвто беше случаят със съответните регулирани тарифи в Испания.
(117)
Ползите от тези услуги, а именно гарантиране на непрекъснатост на доставката на електроенергия, са признати в законодателството на Общността. Директива 2005/89/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 18 януари 2006 г. относно мерки за гарантиране сигурност на доставките на електрическа енергия и инфраструктурните инвестиции (23) изисква от държавите членки да вземат предвид техниките за управление на търсенето и да предприемат мерки за намаляване на пречките, които препятстват сключването на безсрочни договори, с цел да се поддържа баланса между търсенето и предлагането. Тези услуги допълват и може дори да заменят други регулаторни средства, използвани от оператора на мрежата за осигуряване на съответствие между предлагането и търсенето на електроенергия в мрежата, като по този начин се избягват смущения и прекъсвания на електроенергията, които от социална и икономическа гледна точка са скъпоструващи и могат да доведат до налагане на санкции или задължения.
(118)
Конкретно в случая с Испания липсата на голям капацитет за междусистемно свързване с други държави членки и значителното навлизане на периодични доставки от възобновяеми енергийни източници през 2005 г. правят тези услуги особено ценни. Мащабът на тяхната икономическа стойност и евентуалните разходи, които е възможно да се избегнат в рамките на електроенергийната система, могат да бъдат илюстрирани чрез направените от испанския оператор на мрежата Red Eléctrica de España разходи за покупката на услуги по балансиране. През 2005 г. Red Eléctrica de España плащаше средно по 65 EUR/MWh за услуги по вторично регулиране за увеличаване на енергията (добавяне на допълнителна енергия в рамките на срок между 15 секунди и 15 минути за балансиране на мрежата); за третично регулиране на увеличаването (добавяне на допълнителна енергия в рамките на срок между 15 минути и 2 часа за попълване на енергийните резерви след вторичното регулиране), като средната цена през 2005 г. е била 78 EUR/MWh, с увеличения до 600 EUR/MWh (24). За улесняване на търсенето и пренасочването му от пиковите часове (модулация на натоварването) или с цел предлагане на капацитет за намаляване на търсенето в критични ситуации (услуги по непрекъсваемост), отстъпките за съответните регулирани тарифи (напр. около 32 EUR/MWh за тарифа 3.4) изглеждат икономически обосновани.
(119)
При липса на такива отстъпки за мерки за управление на търсенето, регулираните тарифи за потребителите, свързани към мрежата за високо напрежение (тарифи 1.4 и 2.4), биха били на много по-високо ниво (между 58 и 61 EUR/MWh) за базовата тарифа и 76,2 EUR/MWh за действителната средна цена. При сравнение с пазарните цени от 31,05 EUR/MWh за периода от януари до декември 2005 г., не може да се счита, че пазарните цени са били по-високи от регулираните тарифи, приложими за по-голямата част от промишлените и търговските потребители с голямо потребление.
(120)
Това означава, че макар цените на електроенергията, регистрирани в „общия резерв“, да не са подходяща база за сравнение на цените за електроенергия, заплащани от големите промишлени и търговски потребители, реалните пазарни цени за доставката на електроенергия на крайни потребители по регулираните тарифи през 2005 г. са били съобразени със съответните нива на регулираните тарифи.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЯ ОТНОСНО МЯРКАТА
(121)
С оглед на горните съображения, Комисията смята за установено, на първо място, че предприятията, на които е била доставяна електроенергия по пакетни регулирани тарифи, не са извлекли ползи от нивото на тези тарифи и на второ място, предвид поетия от Испания ангажимент за изменение на мярката, закъснението на тези дружества в плащането на част от сметките им за електроенергия за 2005 г. ще доведе до натрупване на съответен лихвен процент.
(122)
Следователно тази мярка не води до икономическо предимство в полза на потребителските дружествата. Тъй като критериите по член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали са изпълнени другите критерии.
(123)
Следователно Комисията стига до заключението, че с оглед на схемата, приета от Испания за събиране на дълга от крайните потребители към електроенергийната система, системата на регулирани тарифи, прилагана през 2005 г., не е довела до държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Системата на регулирани тарифи, приложена от Кралство Испания през 2005 г., не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 4 de febrero de 2014
relativa a la medida SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) de Tarifas eléctricas españolas: consumidores aplicada por España
[notificada con el número C(2013) 7741]
(El texto en lengua española es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/456/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con las disposiciones anteriormente citadas (1) y vistas sus observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 27 de abril de 2006, las empresas Céntrica plc y Céntrica Energía S.L.U. (denominadas colectivamente en lo sucesivo «Céntrica») presentaron una denuncia ante la Comisión sobre el sistema de tarifas eléctricas reguladas aplicado en España en 2005.
(2)
Mediante carta de 27 de julio de 2006, la Comisión pidió a las autoridades españolas que facilitaran información sobre la medida antes mencionada. La Comisión recibió dicha información mediante carta de 22 de agosto de 2006.
(3)
El 12 de octubre de 2006, el asunto se registró como ayuda no notificada (asunto NN 66/06).
(4)
Mediante carta de 9 de noviembre de 2006, la Comisión pidió a las autoridades españolas aclaraciones adicionales sobre esta medida. Las autoridades españolas respondieron mediante carta de 12 de diciembre de 2006.
(5)
Mediante carta de 24 de enero de 2007, la Comisión comunicó a las autoridades españolas que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en relación con la medida.
(6)
La Decisión de la Comisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre la medida.
(7)
Las autoridades españolas presentaron sus observaciones mediante carta de 26 de febrero de 2007.
(8)
La Comisión recibió observaciones de las siguientes partes interesadas: Xunta de Galicia (carta de 23 de marzo de 2007), Céntrica (cartas de 26 de marzo de 2007 y 3 de julio de 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (carta de 26 de marzo de 2007), Gobierno de Asturias (carta de 27 de marzo de 2007), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (carta de 2 de abril de 2007, complementada el 21 de noviembre de 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (carta de 3 de abril de 2007), Ferroatlántica - productor de metales (carta de 3 de abril de 2007), Alcoa (carta de 3 de abril de 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (carta de 25 de abril de 2007), ENEL Viesgo (carta de 26 de abril de 2007), Iberdrola (carta de 26 de abril de 2007), Unión Fenosa Distribución (carta de 27 de abril de 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007), Endesa Distribución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007).
(9)
Mediante cartas de 15 de mayo y 6 de julio de 2007, la Comisión transmitió las observaciones de las partes interesadas a las autoridades españolas, a las que se dio la oportunidad de presentar a su vez comentarios, los cuales se recibieron mediante carta de 2 de agosto de 2007.
(10)
Céntrica presentó información complementaria mediante sus cartas de 1 de junio de 2007, 28 de agosto de 2007, 4 de febrero de 2008 y 1 de marzo de 2008; la AEGE hizo otro tanto mediante carta de 21 de noviembre de 2011 y Ferroatlántica, mediante carta de 5 de diciembre de 2011.
(11)
Mediante cartas de 30 de julio de 2009, 19 de marzo de 2010 y 6 de octubre de 2011, 12 de abril de 2012, 31 de agosto de 2012, 4 de febrero de 2013 y 17 de julio de 2013, la Comisión solicitó nuevas aclaraciones sobre la medida a las autoridades españolas. Estas respondieron mediante cartas de 5 de octubre de 2009, 26 de abril de 2010, 7 de diciembre de 2011, 12 de junio de 2012, 18 de octubre de 2012, 11 de febrero de 2013 y 4 de octubre de 2013, respectivamente.
(12)
El 19 de abril de 2013, el expediente se dividió en dos partes: el presente asunto SA.21817 (C 3/07 ex NN 66/06), que se refiere a las ayudas a los usuarios finales de electricidad, y el asunto SA.36559 (C 3a/07 ex NN 66/06), que se refiere a las ayudas a los distribuidores de electricidad. La presente Decisión se refiere únicamente a las posibles ayudas a los usuarios finales de electricidad incluidos en el ámbito del procedimiento, es decir, con exclusión de los hogares y pequeñas empresas.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA
EL SISTEMA ELÉCTRICO ESPAÑOL EN 2005
(13)
En el marco legislativo establecido por la Ley 54/1997, de 27 de noviembre de 1997, del sector eléctrico (en adelante, «LSE»), aplicable en 2005, el suministro de electricidad a los usuarios finales a tarifas reguladas se calificaba de actividad regulada. La Ley asignaba esta tarea a los distribuidores.
(14)
En 2005, todos los usuarios finales de electricidad del mercado español podían elegir entre negociar contratos de suministro con proveedores independientes o recibir su suministro a las tarifas reguladas establecidas por el Estado. En el mercado regulado, todos los usuarios finales que lo solicitaran tenían derecho a recibir suministro de su distribuidor local a la tarifa regulada integral (precio «todo incluido») aplicable en función de su perfil y volumen de consumo. En el mercado libre, los clientes pagaban un peaje por acceso a la red, que también estaba regulado, y tenían que hacer frente, además, a los costes del suministro de energía. Una vez completada la reforma del sector eléctrico en 2009, los distribuidores ya no suministran electricidad a tarifas reguladas integrales.
(15)
Las tarifas reguladas integradas y los peajes regulados de acceso a la red se decidían previamente para todo el año, normalmente antes de finales del año N - 1, pero podían ajustarse a lo largo del año (3). Sin embargo, el aumento anual de las tarifas estaba sujeto a un límite máximo (4). En principio, las tarifas y peajes se establecían, sobre la base de previsiones, para garantizar que los ingresos regulados procedentes de su aplicación fueran suficientes para sufragar todos los costes regulados del sistema de electricidad. Estos costes regulados del sistema incluían en 2005 los costes del suministro de energía a tarifas integrales, los costes de la compra de energía de regímenes especiales (fuentes renovables, cogeneración, etc.), los costes de transporte y distribución, las medidas de gestión de la demanda, los costes adicionales de generación de electricidad en las islas españolas, las ayudas al carbón, los déficits de años anteriores, etc. No existían normas que asignaran una categoría determinada de ingresos o una parte de ellos a una categoría determinada de costes o una parte de estos. Debido a ello, los ingresos, por ejemplo, del peaje de acceso a la red no se destinaban total ni parcialmente a financiar, por ejemplo, las subvenciones a favor de la electricidad procedente de fuentes renovables o a los de generación en los territorios insulares españoles.
(16)
En 2005 había no menos de 25 tarifas reguladas para usuarios finales en función del nivel, perfil o destino de consumo y la tensión de la conexión a la red. A la vez, otros nueve peajes regulados de acceso a la red se aplicaban a los usuarios finales del mercado libre, basados igualmente en la tensión de conexión y otras características.
(17)
El 30 de diciembre de 2004, las autoridades españolas establecieron las tarifas eléctricas aplicables en 2005 (5), correspondientes a las siguientes categorías de usuarios:
TARIFAS INTEGRALES
Baja tensión
1.0.
Potencia hasta 770 kW
2.0.
General, potencia no superior a 15 kW
3.0.
General
4.0.
General, larga utilización
B.0
Alumbrado público
R.0
De riegos agrícolas
Alta tensión
Tarifas generales
Corta utilización
1.1.
General no superior a 36 kV
1.2.
General mayor de 36 kV y no superior a 72,5 kV
1.3.
General mayor de 72,5 kV y no superior a 145 kV
1.4.
General, mayor de 145 kV
Media utilización
2.1.
No superior a 36 kV
2.2.
Mayor de 36 kV y no superior a 72,5 kV
2.3.
Mayor de 72,5 kV y no superior a 145 kV
2.4.
Mayor de 145 kV
Larga utilización
3.1.
No superior a 36 kV
3.2.
Mayor de 36 kV y no superior a 72,5 kV
3.3.
Mayor de 72,5 kV y no superior a 145 kV
3.4.
Mayor de 145 kV
Tarifas de tracción
T.1
No superior a 36 kV
T.2
Mayor de 36 kV y no superior a 72,5 kV
T.3
Mayor de 72,5 kV y 145 Kv
Tarifas de riegos agrícolas
R.1
No superior a 36 kV
R.2
Mayor de 36 kV y no superior a 72,5 kV
R.3
Mayor de 72,5 kV y no superior a 145 Kv
G. Tarifa de grandes consumidores (G4)
Tarifas para venta a distribuidores
D.1
No superior a 36 kV
D.2
Mayor de 36 kV y no superior a 72,5 kV
D.3
Mayor de 72,5 kV y no superior a 145 Kv
D.4
Mayor de 145 kV
TARIFAS DE ACCESO
Baja tensión
2,0 A
Tarifa ordinaria de acceso de baja tensión
2,0 NA
Tarifas ordinarias de acceso de baja tensión con discriminación entre día y noche
3,0 A
Tarifa general de acceso de baja tensión
Alta tensión
3.1.A
Tarifa de acceso para tensiones no superiores a 36 kV (potencia no superior a 450 kW)
6.1
Tarifa de acceso para tensiones no superiores a 36 kV (potencia superior a 450 kW)
6.2
Tarifa de acceso para tensiones mayores de 36 kV y no superiores a 72,5 kV (potencia superior a 450 kW)
6.3
Tarifa de acceso para tensiones mayores de 72,5 y no superiores a 145 kV (potencia superior a 450 kW)
6.4
Tarifa de acceso para tensiones superiores a 145 kV (potencia superior a 450 kW)
6.5
Tarifa de acceso para intercambios internacionales
(18)
Las tarifas reguladas integrales se podían dividir en un componente destinado a cubrir los costes de transporte, distribución y de carácter general del sistema (peaje de acceso a la red) y un componente que reflejaba el coste de comprar electricidad en el mercado mayorista (componente de energía). Por otra parte, se aplicaba un sistema de descuentos en tarifas integrales a los servicios de gestión de la demanda (por ejemplo, interrupciones aceptadas del suministro eléctrico previa notificación o consumo concentrado en las horas valle). Desde 2005, España ha introducido cambios en el sistema de tarifas reguladas. El último cambio es de 2013, cuando España adopto un nuevo marco legislativo para el sector eléctrico (ley 24/13) que incluye, entre otras medidas, la reforma de la regulación de los precios de mercado al detalle. España anuncio que esta nueva ley y sus normas de aplicación será desarrollada durante 2014. A continuación se presentan algunas tarifas básicas integrales del nivel más bajo de las categorías antes mencionadas (es decir, no superior a 145 kV) aplicables a partir del 1 de enero de 2005:
Cuadro 1
Importe de base de las tarifas integrales reguladas 2005
A/Componente de potencia
B/Componente de energía
Tarifa integral del componente potencia-energía
EUR/kW mes
EUR/kWh
EUR/MWh
Baja tensión
1.0
Potencia 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
General
1,430269
0,083728
85,71
4.0
General, larga utilización
2,284634
0,076513
79,69
Alta tensión
1.4
Corta utilización, general 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Media utilización, general 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Larga utilización, general 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Grandes consumidores G4
10,208070
0,011265
25,44
Fuente: Anexo I del Real Decreto 2392/2004, cálculos de la Comisión.
(19)
La Comisión Nacional de Energía («CNE»), el regulador español, señaló que, en promedio, las tarifas integrales de 2005 no reflejaban todos los costes de suministro y, en particular, el coste de la compra de electricidad en el mercado mayorista. En particular, como se muestra en el gráfico que aparece a continuación, tan solo en los cinco meses comprendidos entre enero y febrero de 2005 y entre abril y junio de 2005, los precios implícitos en las tarifas reguladas integrales medias eran inferiores a los precios medios del mercado mayorista de electricidad. En cambio, entre octubre de 2006 y diciembre de 2007 ocurrió lo contrario, pues durante estos catorce meses, los precios medios mayoristas descendieron abruptamente por debajo de los precios de la energía implícitos en las tarifas reguladas integrales medias, muy por encima de la diferencia observada en los siete meses de 2005 en los que los precios mayoristas fueron superiores a los implícitos en las tarifas integrales.
Gráfico 1
Precio mayorista medio ponderado y precio de la energía implícito en la tarifa integral
Fuente: CNE-Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Período 2005-2007, página 84.
EL DÉFICIT TARIFARIO DE 2005
(20)
Las cuentas del sistema de electricidad, basadas en los ingresos y costes regulados reales, se liquidaban una vez al año. En 2005, el nivel al que se establecieron las tarifas reguladas y los peajes de acceso a la red no generaron ingresos suficientes para que el sistema recuperase todos los costes regulados, documentados posteriormente, correspondientes a todo el año. El proceso final de liquidación de 2005, realizado por la CNE al final del año, arrojó un déficit de 3 811 millones EUR. Esta no fue la primera vez que el proceso de liquidación registraba un déficit, aunque el de 2005 alcanzaba una magnitud sin precedentes. En 2000, 2001 y 2002 se registraron déficits más reducidos.
(21)
El Gobierno subestimó, en particular, los costes reales de la compra de electricidad. En efecto, mientras que el consumo de electricidad de los usuarios finales del mercado regulado y el mercado libre se desarrolló en 2005 aproximadamente como se había predicho en diciembre de 2004, una serie de aumentos de precios imprevistos durante el año estableció los precios mayoristas en 62,4 EUR/MWh en 2005, cuando habían sido de 35,61 EUR/MWh en 2004, de modo que el precio mayorista medio en 2005 fue de 59,47 EUR/MWh. Entre las causas de este aumento se encuentran un año extremadamente seco (que redujo la producción de hidroelectricidad en un 55 %), la subida de los precios del petróleo, la repercusión del precio de mercado de los derechos de emisión de CO2 recibidos gratuitamente del Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión y un aumento de la demanda de energía superior al crecimiento del PIB.
(22)
Otro factor importante que contribuyó a aumentar los costes generales del sistema fue el alto nivel de las ayudas para la generación de energías renovables. En particular, los productores de energías renovables podían optar por participar directamente en el mercado mayorista de la electricidad o «pool». En 2005, esta opción resultaba especialmente atractiva, de modo que un número de productores de energías renovables superior al esperado participó en el pool, lo que incrementó los costes del sistema. Además, las ayudas directas a los costes de energía de la electricidad del régimen especial (energías renovables, cogeneración), que se anotaron como un coste regulado en las cuentas, se elevaron a 2 701 millones EUR en 2005. A modo de ilustración, los costes de transporte y distribución del sistema ascendieron a 4 410 millones EUR en 2005.
Mecanismo adoptado para prefinanciar el déficit
(23)
La generación del déficit no pasó desapercibida. Ya en marzo de 2005, cuando quedó de manifiesto que se estaba generando un déficit tarifario, las autoridades españolas dispusieron, por medio del artículo 24 del Real Decreto-Ley 5/2005 (6), que los fondos necesarios para colmar la diferencia entre costes e ingresos del sistema de electricidad los facilitaran las cinco mayores «empresas eléctricas con derechos de cobro», que eran las que tenían derecho a recibir una compensación de los costes de transición a la competencia (7), de acuerdo con los siguientes porcentajes:
-
Iberdrola, SA: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, SA: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %,
-
Endesa, SA: 44,16 %,
-
Elcogas, SA: 1,91 %.
(24)
El Decreto-Ley 5/2005 disponía que el déficit futuro se imputase a las cinco empresas antes mencionadas como saldo negativo en una cuenta de depósito ya existente que la CNE utilizaba para pagar los costes de transición a la competencia a dichas empresas. Esto significaba, de hecho, que las empresas proveedoras debían aportar los fondos por adelantado. El saldo negativo en la cuenta de costes de transición a la competencia daría lugar a derechos de cobro, que consistían en el derecho de las empresas proveedoras a cobrar ingresos a los consumidores de electricidad en el futuro. Las empresas proveedoras podían titulizar estos derechos y venderlos en el mercado. Los derechos de cobro asignados a dichas empresas proveedoras devengaban un tipo de interés mínimo (Euríbor a tres meses, calculado sobre la base de los tipos medios del Euríbor correspondientes al mes de noviembre del año precedente sin diferencial alguno).
Mecanismo adoptado para recuperar el déficit a través de los usuarios finales
(25)
En junio de 2006, las autoridades españolas tomaron una decisión respecto a las modalidades para recuperar el déficit de 2005 a través de los consumidores de electricidad por medio de las tarifas reguladas. Mediante el Real Decreto 809/2006 (8), las autoridades españolas dispusieron que los consumidores pagasen el déficit de 2007 (o, para ser más precisos, los derechos de cobro concedidos a las empresas proveedoras) a lo largo de catorce años y medio a través de un recargo especial aplicado tanto a las tarifas integrales como a las tarifas de acceso. El recargo, calculado como la cantidad anual necesaria para recuperar de forma lineal el valor actual neto del déficit de 2005 a lo largo de 14,5 años, se estableció en un 1,378 % de la tarifa integral y en un 3,975 % de la tarifa de acceso para 2006. El tipo de interés aplicable era el Euríbor a tres meses.
(26)
Este recargo se asimiló a una «cuota con destino específico». Las autoridades españolas dispusieron que los ingresos de la contribución para financiar el déficit de 2005 se acumularan en la cuenta de depósito gestionada por la CNE. A continuación, la CNE transferiría los fondos a los titulares de los derechos de cobro, es decir, las empresas generadoras que financiaron el déficit o las entidades que les ulteriormente les hubiesen comprado los derechos de cobro, de acuerdo con la parte del déficit financiada por cada una de ellas.
Efectos del déficit tarifario en el mercado español
(27)
En 2005, el mercado libre satisfacía un 37,49 % de la demanda de electricidad de España. Esta cantidad corresponde a un número relativamente reducido de consumidores, ya que únicamente un 8,5 % de los consumidores compraba energía en el mercado libre, mientras que el 91,5 % seguía teniendo las tarifas reguladas (proporción inferior al 97 % de 2004). Los clientes de alta tensión (sobre todo los clientes industriales) eran el grupo principal presente en el mercado libre, pues un 38,9 % de ellos había ejercido su opción y sus compras representaban un 29 % del consumo total de electricidad en la España peninsular en 2005. La gran mayoría de los hogares y consumidores de baja tensión, que podían optar por el mercado libre a partir de 2003 (9), conservaron las tarifas reguladas; sin embargo, una parte importante de ellos también optó por el mercado libre en 2005. El 31 de diciembre de 2005, el mercado libre contaba con más de dos millones de consumidores (eran de 1,3 millones en 2004).
(28)
Sin embargo, la ventaja media de precio que ofrecían las tarifas reguladas en 2005 se ha de poner en paralelo con el retorno de los consumidores al mercado regulado, aunque con cierto retraso. Como se muestra en el cuadro 2 que figura a continuación, el número de consumidores abastecidos por el mercado libre aumentó durante todo 2005 pero descendió en 2006, llegando al porcentaje (8,15 %) ya alcanzado en el primer semestre de 2005. De forma similar, la reducción de la cantidad de energía suministrada por el mercado libre a los usuarios finales observada en diciembre de 2004 continuó en el primer trimestre de 2005 y, aunque se detuvo de forma significativa entre junio y septiembre de 2005, continuó en diciembre de 2004 y durante todo 2006.
Cuadro 2
Cuota de centros de suministro y energía en el mercado libre (expresada en porcentaje del mercado total) 2004-2006.
Electricidad
2004
2005
2006
Mar.
Jun.
Sep.
Dic.
Mar.
Jun.
Sep.
Dic.
Mar.
Jun.
Sep.
Dic.
en porcentaje de centros de suministro
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
en porcentaje de energía
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Fuente:Informe de la CNE, «Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006».
(29)
Aunque las repercusiones de las pérdidas sufridas por los proveedores comenzaron a materializarse a mediados de 2005, cuando los precios mayoristas comenzaron a aumentar de forma considerable, los contratos de suministro no podían rescindirse de inmediato. Debido a ello, los proveedores del mercado libre, en particular los que carecían de capacidad de generación pero tenían que comprar electricidad en el mercado mayorista, se vieron obligados a hacer ofertas en condiciones de mercado libre equivalentes a la tarifa regulada pese a la posibilidad de poder sufrir pérdidas, o bien a cobrar precios superiores que reflejaran los costes reales de adquisición, perdiendo así cuota de mercado.
3. DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO CONTEMPLADO EN EL ARTÍCULO 108, APARTADO 2, DEL TFUE
(30)
La Decisión de la Comisión de iniciar la investigación formal comparó las tarifas reguladas que pagaban las distintas categorías de usuarios finales con los precios estimados que habrían tenido que pagar en el mercado libre en ausencia de dichas tarifas. Las estimaciones del precio de mercado se calcularon sobre la base del precio de la electricidad en el mercado mayorista, los costes correspondientes al acceso a la red y un margen medio de comercialización estimado en 10 EUR/MWh, presentado por Céntrica.
Cuadro 3
Comparación de precios por categorías de consumidores
Categoría de consumidores
Tarifa regulada
(EUR/MWh)
Precio de mercado estimado (solo precio mayorista, más tarifa de acceso)
(EUR/MWh)
Precio de mercado estimado (más 10 EUR de margen de comercialización)
1.
Grandes consumidores industriales conectados a la red de alta tensión (tarifa G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Grandes consumidores industriales a los que se puede interrumpir el suministro
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Consumidores conectados a la red de alta tensión
76,2
81,57
91,57
4.
Hogares
101,2
107,75
117,75
5.
Pequeños consumidores industriales o empresas de servicios conectados a la red de baja tensión
103,9
101,07
111,07
Fuente: Céntrica.
(31)
Este cuadro muestra una ventaja considerable para las dos primeras categorías, en las que se encontraban los grandes usuarios industriales. Para las otras categorías de usuarios finales, la comparación resulta menos concluyente pero sigue observándose una pequeña ventaja.
(32)
En la Decisión se consideraba que esta ventaja se había concedido de forma selectiva, ya que los precios artificialmente bajos de la tarifa regulada favorecían a las empresas que utilizaban la electricidad como fuente de energía y no, por ejemplo, el gas. Asimismo se observó selectividad de facto y de iure por el hecho de que la desventaja era desproporcionadamente mayor para los grandes usuarios finales industriales, que en determinados casos gozaban de precios globales por menos de la mitad del componente de energía de los precios estimados del mercado libre.
(33)
En la Decisión de incoación se indicaba que, al alentar a los usuarios finales a regresar al mercado regulado, el sistema también podría haber beneficiado a los distribuidores, quienes al parecer gozaban de un margen de beneficio garantizado sobre sus actividades reguladas.
(34)
Asimismo, en la Decisión se consideraba que el sistema implicaba una transferencia de recursos estatales, ya que el recargo sobre el precio utilizado para rembolsar el déficit constituye un gravamen parafiscal, cuyos ingresos transitan a través del regulador español CNE (un organismo público) antes de ser canalizados a los beneficiarios finales. La Decisión concluyó que, en vista de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre este punto, estos fondos deben considerarse recursos estatales.
(35)
Considerando que los usuarios finales operan en mercados que generalmente están abiertos a la competencia y al comercio en el interior de la Unión, en la Decisión de incoación la Comisión llegó a la conclusión de que se cumplían todos los criterios contemplados en el artículo 107, apartado 1, y que la medida constituía ayuda estatal a favor de los usuarios finales.
(36)
Tras señalar que no parecía aplicable ninguna de las excepciones previstas en el artículo 107 del TFUE, la Decisión de incoación examinaba si el suministro de electricidad a tarifas reguladas podía considerarse un Servicio de Interés Económico General (SIEG) y, como tal, beneficiarse de la excepción contemplada en el artículo 106, apartado 2, del TFUE. La Decisión establecía que el margen de discreción de los Estados miembros para establecer obligaciones de servicio público en el sector eléctrico está limitado por la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE (10) (en adelante, «la Directiva sobre electricidad»). Esta Directiva dispone que los Estados miembros deben establecer una obligación de servicio universal (incluyendo, en particular, el derecho a recibir suministro a precios razonables) únicamente para los hogares y pequeñas empresas (11). La Decisión concluía que, a la vista de la Directiva sobre electricidad, el suministro de electricidad a tarifas reguladas a medianas y grandes empresas no podía considerarse un SIEG propiamente dicho.
(37)
Así pues, la Comisión expresó serias dudas de que los elementos de ayuda incluidos en las tarifas reguladas aplicadas a las empresas distintas de las de tamaño pequeño pudieran considerarse compatibles con el mercado interior.
(38)
En la Decisión de incoación se observaba igualmente que es posible que los distribuidores de electricidad hayan recibido ayudas estatales. Esta parte del caso es objeto de otra Decisión (asunto C 3a/07).
4. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(39)
A la invitación de la Comisión a presentar observaciones sobre la Decisión de iniciar la investigación en profundidad respondieron numerosos grandes consumidores industriales, distribuidores, proveedores independientes y gobiernos de las Comunidades Autónomas españolas. Aquí se resumirán únicamente las observaciones que atañen a la supuesta ayuda estatal a favor de los usuarios finales de electricidad.
OBSERVACIONES DE PROVEEDORES INDEPENDIENTES
(40)
Se recibieron observaciones de Céntrica y la ACIE, Asociación de Comercializadores Independientes de Energía. Sus alegaciones y conclusiones son en gran parte equivalentes.
Observaciones de Céntrica y la ACIE
(41)
El principal aspecto de las observaciones de Céntrica es la supuesta ventaja otorgada a los distribuidores de electricidad. Sin embargo, las cifras y alegaciones presentadas por esta sociedad también indican la existencia de ayudas estatales para los usuarios finales de electricidad.
(42)
Según Céntrica, la coexistencia del mercado libre y el mercado regulado y, en particular, la posibilidad de que los usuarios finales cambien libremente de uno al otro, implicaba que las tarifas reguladas actuaban como una referencia de precio, o una limitación de facto de los precios del mercado libre. Los proveedores no podían cobrar precios superiores a los de la tarifa regulada, pues de lo contrario no captarían nuevos clientes y perderían a los que ya tenían.
(43)
Normalmente, en un mercado libre, el precio que los usuarios finales pagan por la electricidad está formado por dos componentes: el peaje de acceso a la red y un «componente de suministro» resultante de los mecanismos de mercado y que se repercute al proveedor minorista. En el suministro minorista, la rentabilidad depende de si el «componente de suministro» que pagan los clientes cubre los costes del proveedor (es decir, los costes de compra de la energía en el mercado mayorista o sus propios costes de generación en el caso de una empresa de integración vertical) y un «margen de comercialización» que incluye otros costes de suministro (costes de comercialización, sistemas informáticos, facturación, etc.) y una remuneración para el capital invertido. Por ese motivo, un proveedor del mercado libre únicamente podía operar de forma rentable en un determinado segmento del mercado si existía un «margen de comercialización positivo», es decir, una diferencia entre los costes generales en los que incurría el proveedor para prestar servicio a sus clientes y la tarifa regulada.
(44)
Céntrica demostró la existencia de una desventaja competitiva para los proveedores del mercado libre mediante cálculos que demuestran que no había márgenes de comercialización en 2005 para ninguna categoría de consumidores (12) (o que los márgenes que había a principios de año habían desaparecido durante este). Esto implicaba que las tarifas reguladas eran excesivamente bajas para que los proveedores independientes pudieran competir de forma rentable. En opinión de Céntrica, no se podía competir por determinadas categorías de usuarios finales (en particular, los usuarios de grandes cantidades de energía de la tarifa G4 y otros grandes usuarios industriales), incluso antes de la aparición del déficit tarifario, ya que las tarifas integrales nunca dejaron margen para ello. La desventaja competitiva alegada por Céntrica tuvo lugar sobre todo en la categoría de usuarios que comprende las empresas de servicios y las pequeñas industrias conectadas a la red de baja tensión y en el segmento doméstico.
(45)
La Decisión de incoación de la Comisión utiliza las cifras presentadas por Céntrica, especialmente la comparación entre las tarifas reguladas y las estimaciones de los precios de mercado (véanse el considerando 30 y el cuadro 3).
(46)
En opinión de Céntrica, el sistema infringió la Directiva sobre electricidad, no solo por el carácter discriminatorio del régimen de déficit (que compensaba las pérdidas de los distribuidores pero no las de los proveedores), sino también porque se privó a los consumidores del derecho a contar con precios y tarifas transparentes (13). Puesto que una parte del precio que había que pagar por la electricidad en 2005 se pospuso a años futuros, los precios finales cobrados resultaban opacos para los consumidores.
(47)
Además, Céntrica alegaba que el mecanismo de reembolso del déficit no era equilibrado por dos razones principales: en primer lugar, el déficit sería rembolsado ante todo por los usuarios finales de baja tensión, cuando los usuarios que más contribuyeron a crearlo fueron los grandes usuarios finales de alta tensión. En segundo lugar, se exigió a los usuarios finales del mercado libre que pagaran un déficit a cuya creación no habían contribuido.
(48)
Céntrica respaldó la opinión preliminar de la Comisión, según la cual el régimen de déficit español implicaba una transferencia de recursos del Estado. Céntrica sostenía igualmente que la decisión del Gobierno español de permitir que los generadores titulizaran sus derechos de cobro implicaba tales recursos.
(49)
La Asociación de comercializadores independientes de energía (ACIE) calcula que el coste estimado de compra de energía tomado como base para las tarifas reguladas en 2005 se situó un 68 % por debajo del coste real pagado por los proveedores al comprar energía en el mercado mayorista. La ACIE subrayó las graves repercusiones que el déficit tarifario de 2005 tenía en los proveedores independientes. Según la asociación, los proveedores del mercado libre tenían costes de compra similares a los de los distribuidores. Además, estaban obligados de hecho a ajustarse al nivel de la tarifa integral establecido por el Gobierno para cada categoría de clientes, pues de lo contrario no habrían podido atraer nuevos clientes o conservar los que ya tenían. En particular, la ACIE señala que, a principios de 2005, sus miembros celebraron contratos basados en las previsiones gubernamentales de los precios al por mayor y que más tarde tuvieron que respetarlos, a pesar de no resultar rentables. Como consecuencia de ello, los proveedores independientes sufrieron pérdidas. Céntrica estima que en 2005 sufrió pérdidas de 10 millones EUR. Según la ACIE, varios proveedores, entre ellos Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía y RWE, se vieron obligados a abandonar el mercado.
OBSERVACIONES DE LOS USUARIOS CON GRAN CONSUMO DE ENERGÍA
(50)
Los usuarios con un gran consumo de energía intervinieron en el procedimiento a través de su asociación AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía). Algunos de ellos (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica y Alcoa) intervinieron igualmente a título individual. Alcoa es un productor de aluminio que explota tres plantas de producción en España, situadas en San Ciprián, La Coruña y Avilés, que se beneficiaron de la tarifa integral G4 (la tarifa reservada para usuarios con gran consumo de energía con posibilidad de interrupción del suministro) en 2005. Ferroatlántica es un productor de aleaciones de aluminio y hierro que se benefició de la tarifa interrumpible 3.4. Asturiana de Zinc es un productor de zinc que se benefició de la tarifa G4 en su planta de San Juan de Nieva.
(51)
En sus observaciones, los usuarios con un gran consumo de energía cuestionan la conclusión de la Comisión según la cual las tarifas industriales (G4 y otras tarifas interrumpibles) constituían ayuda estatal, y alegan que dichas tarifas no otorgaban una ventaja económica, no implicaban recursos estatales y no afectaban a la competencia ni al comercio entre los Estados miembros.
Inexistencia de ventajas económicas
(52)
En opinión de los usuarios con gran consumo de energía, el valor de referencia utilizado en la Decisión de incoación para determinar la existencia de una ventaja no es correcto. La Comisión comparó las tarifas industriales con el precio medio en el mercado mayorista (el precio del «pool»), que consideró representativo del coste que estas empresas habrían pagado en el mercado en condiciones normales. Puesto que las tarifas industriales se consideraron inferiores al precio del «pool», la Decisión de incoación concluyó que las tarifas concedían una ventaja económica a sus beneficiarios.
(53)
Los usuarios con un gran consumo de energía alegan que el «pool» es un mercado al contado en el que la electricidad cada hora para el día siguiente. En opinión de los usuarios con un gran consumo de energía, el «pool» presenta ciertas deficiencias que afectan negativamente a su eficiencia y competitividad, de modo que sus precios no reflejan correctamente los costes marginales de generación y, por consiguiente, no reflejan una situación de competencia perfecta. Los grandes usuarios finales, que consumen grandes volúmenes de electricidad y presentan perfiles de consumo constante, no adquieren electricidad al «pool» sino que suelen celebrar contratos bilaterales con proveedores de electricidad. Así lo confirma el informe de 2005 de OMEL, que muestra que tan solo siete de los usuarios que reunían los requisitos y representaban un 5 % de la electricidad negociada, adquirieron electricidad directamente en el «pool».
(54)
En todo caso, aun suponiendo que los precios registrados en el «pool» pudieran considerarse un valor de referencia válido, no sería correcto utilizar (como hizo la Comisión) el precio medio mayorista en 2005 ya que este precio medio refleja la demanda de electricidad de proveedores que prestaban servicio a una variada cartera de usuarios finales, que incluía hogares y pequeñas empresas. De acuerdo con la AEGE, Ferroatlántica y Asturiana de Zinc, un valor de referencia adecuado sería el precio mínimo registrado en el «pool» en 2005, es decir, 18,36 EUR/MWh, pues este precio reflejaría las condiciones de mercado más competitivas del «pool» (en el que los generadores ofrecen electricidad a un precio equivalente a sus costes marginales). Los grandes consumidores industriales no se encuentran en una situación comparable a la del resto de los usuarios finales y, en particular, de los hogares. Por ello, el precio medio del «pool» no constituiría un valor de referencia adecuado. Según Alcoa, la Comisión debe comparar más bien las tarifas impugnadas con los precios de los contratos bilaterales celebrados por los grandes usuarios finales.
(55)
Alcoa presentó un ejemplo de precio bilateral de mercado e indicó que sus tres plantas de aluminio siempre se habían beneficiado de la tarifa G4. Sin embargo, Alcoa posee otra planta de alúmina (Alúmina Española) para la que celebró un contrato bilateral con un proveedor a finales de 2004. Dicho contrato tenía una vigencia de dos años, con posibilidad de prórroga de un año adicional. Las tres plantas de aluminio tienen el mismo perfil de consumo constante que las plantas de alúmina. No obstante, estas últimas consumen volúmenes muy inferiores de electricidad (0,35 TWh en comparación con 1,3 TWh en las plantas de Avilés y La Coruña, y 3,4 TWh en la planta de San Ciprián). El precio medio acordado en ese contrato fue de 34,45 EUR/MWh (que incluía el coste de la moratoria nuclear, los costes de acceso a la red y otros gastos accesorios). Este precio se obtuvo mediante una licitación y las diferencias entre las ofertas de los proveedores eran inferiores a 5 EUR.
(56)
Según Alcoa, la diferencia entre este precio bilateral (34,45 EUR/MWh) y la tarifa G4 (23,90 EUR/MWh) puede explicarse mediante factores objetivos. En particular, los usuarios de la tarifa G4 están sujetos a restricciones reglamentarias que no se aplican a los contratos bilaterales, como la obligación de utilizar la totalidad de la electricidad contratada con la tarifa G4 (con la imposición de penalizaciones en caso contrario), la obligación de poseer equipo de control de la tensión y el pago en un plazo de veinte días (mientras que los contratos bilaterales tienen condiciones de pago más ventajosas).
(57)
De este modo, Alcoa concluye que un precio de mercado hipotético aplicable a sus tres plantas de aluminio sería muy inferior a 34,45 EUR/MWh, debido al mayor consumo de estas plantas. Por otra parte, si se considerara un margen de comercialización medio de 10 EUR/MWh, el coste neto del suministro de la planta de alúmina sería de 24,25 EUR/MWh, valor muy próximo a la tarifa integral G4.
(58)
Ferroatlántica señaló que la Decisión de incoación interpretaba incorrectamente la tarifa regulada 3.4 que utilizaba en 2005 al incluir erróneamente los descuentos en la tarifa básica y compararla con un peaje de acceso diez veces superior al aplicable en su caso (y el de los consumidores muy grandes). Ferroatlántica presentó igualmente pruebas de que, si bien el precio medio mensual de mercado en 2004 para contratos futuros de suministro de electricidad en 2005 era de 31,68 EUR/MWh, este precio era de 31,05 EUR/MWh en diciembre de 2004. De ello se desprende que una empresa habría obtenido su suministro de base de electricidad en 2005 a ese precio en el momento en que se establecieron las tarifas reguladas. Tras añadir los «servicios adicionales» (3,92 EUR/MWh) y la tarifa de acceso correspondiente (1,70 EUR/MWh), un usuario industrial habría obtenido un precio de mercado de 36,67 EUR/MWh, que es inferior a los 56,11 EUR/MWh de la tarifa 3.4 aplicable a los usuarios con un gran consumo de energía.
(59)
De hecho, otros descuentos sobre esa tarifa premiaban la capacidad para prestar servicios de gestión de la demanda y su aceptación en beneficio del sistema. A este respecto, Ferroatlántica añade que el descuento respecto a la tarifa reflejaba diversos servicios prestados, a saber, la discriminación horaria (con consumo nocturno y en fines de semana), la interrumpibilidad (la aceptación de suministro a petición del operador de la red), la estacionalidad (con la concentración del suministro en los meses de baja demanda) y la gestión de la energía reactiva. Únicamente estos descuentos, que eran variables y se establecían mediante reglamento desde 1995, y no el nivel de la tarifa regulada, explican y, en opinión de Ferroatlántica, justifican que en 2005 se pagase un precio medio más bajo por la electricidad.
(60)
Los usuarios con gran consumo de energía cuestionan la aseveración realizada en la Decisión de incoación según la cual la ventaja no era proporcional a los volúmenes consumidos y tendía a aumentar en el caso de los grandes consumidores. A este respecto, dichos usuarios afirman, por ejemplo, que la propia CNE confirmó que el nivel de la tarifa G4 debería haber sido aún más bajo. Los usuarios con un gran consumo de energía señalan que los grandes consumidores de las tarifas G4 o 3.4 consumieron miles de veces más electricidad que los consumidores medios de alta tensión y pagaron tan solo tres veces menos que ellos.
(61)
Asimismo, lo normal sería que los grandes consumidores obtuvieran un mayor descuento unitario en el precio. En vista de ello, según los usuarios con un gran consumo de energía, la conclusión de que las tarifas industriales implicaban una ventaja resulta muy discutible. Recuerdan que, en todo caso, corresponde a la Comisión presentar pruebas concluyentes de la existencia de dicha ventaja.
(62)
Alcoa también indicó que el precio que pagaba en España era casi idéntico al precio medio ponderado que pagan las plantas de aluminio en la Unión y que era incluso superior al precio medio ponderado pagado en el EEE.
Ausencia de implicación de recursos del Estado
(63)
Los usuarios con un gran consumo de energía alegan que fueron ellos quienes pagaron directamente las tarifas industriales a los distribuidores, sin que los fondos quedaran bajo el control del Estado y, por consiguiente, de conformidad con la jurisprudencia en el asunto PreussenElektra, dicho régimen no implicó recursos estatales.
(64)
Los usuarios con un gran consumo de energía exponen que hubo un lapso temporal entre el establecimiento de las tarifas, que tuvo lugar a finales de 2004, y la adopción del mecanismo para recuperar el déficit a través de los consumidores, que no tuvo lugar hasta junio de 2006. En la Decisión de incoación, la Comisión alegó que se habían utilizado recursos estatales debido a la introducción del recargo en las facturas de los usuarios, lo cual se calificó de carga parafiscal. Los usuarios con un gran consumo de energía sostienen que, de aceptarse esta hipótesis, una medida que no constituía ayuda en 2005 se convertiría en ayuda (ex post) en 2006, lo que sería contrario a los principios fundamentales del Derecho de la Unión, como la seguridad jurídica y la confianza legítima. Estos usuarios señalan que el carácter de ayuda de una medida depende únicamente de las circunstancias existentes en la fecha de su adopción y no puede depender de acontecimientos futuros, sobre todo cuando estos no pueden preverse de modo razonable. Citan al Abogado General Jacobs en el asunto Van Calster (14): «la situación debe apreciarse en la fecha del establecimiento inicial de las exacciones y no puede alterarse retroactivamente».
(65)
Los usuarios con un gran consumo de energía alegan que las tarifas reguladas de 2005 no constituían una ayuda estatal en dicho año. Estas empresas señalan que, en estas circunstancias, resulta irrelevante el análisis del mecanismo de financiación, ya que este último no se introdujo hasta 2006. El examen del modo de financiación solo sería pertinente si la medida fuera una ayuda estatal desde el principio. Puesto que las tarifas no incluían ayudas, en opinión de los usuarios con un gran consumo de energía, la Comisión no puede basarse en el recargo para llegar a la conclusión contraria.
(66)
Los usuarios con un gran consumo de energía afirman que, en el caso de los impuestos parafiscales, el modo de financiación de una medida solo es relevante en todo caso para evaluar la ayuda estatal cuando el tributo esté «obligatoriamente vinculado a la ayuda», es decir, cuando exista un vínculo directo e inmediato entre la medida y su financiación (15). Los usuarios con un gran consumo de energía niegan la existencia de dicho vínculo, ya que el recargo estaba destinado a cubrir un déficit derivado de la liquidación de actividades reguladas, que se referían no solo al suministro de electricidad a tarifas reguladas, sino también a otros costes del sistema. Por ello, el recargo no se asignó específicamente a cubrir las pérdidas derivadas del suministro a tarifas reguladas. En segundo lugar, no había un vínculo directo ni indirecto entre el nivel de las tarifas y el recargo aplicado, ya que la tarifa fijada en 2004 era incondicional (no estaba sujeta a nuevos ajustes en años posteriores).
(67)
Los usuarios con un gran consumo de energía alegan igualmente que el recargo no constituía una carga o gravamen parafiscal, puesto que no era una medida de carácter fiscal con arreglo al Derecho español. Las medidas fiscales se utilizan para financiar el gasto público, mientras que, en este caso, el recargo tenía por objetivo recuperar un déficit en el que habían incurrido operadores privados (distribuidores), que llevaban a cabo actividades reguladas dentro del sistema de electricidad. De conformidad con la Constitución española, una nueva medida fiscal solo puede introducirse mediante una ley (y no a través de un Real Decreto). Por otra parte, el Estado nunca es propietario ni puede disponer de los ingresos del recargo, puesto que estos fondos se transfieren a una cuenta de depósito gestionada por la CNE y el Estado no puede apropiarse de ellos. El proceso de liquidación es totalmente automático y la CNE no tiene margen discrecional, autonomía ni control sobre el destino o la cuantía de los fondos que deben liquidarse a los distintos agentes.
(68)
Según los usuarios con un gran consumo de energía, la Comisión reconoce este extremo en su Decisión sobre los costes de transición a la competencia de España (16), en la que declara que «el tránsito de las cantidades a través de la CNE es esencialmente de naturaleza contable» y no concluye que la medida implicara recursos del Estado.
(69)
Estos usuarios alegan que esta situación es idéntica a la del supuesto de los «costes de transición a la competencia», pues, en ambos casos, el Gobierno introdujo un recargo destinado a compensar un coste permanente del sistema. Esta línea de argumentación parecía también confirmarse en un caso que afectaba al Reino Unido (17).
Ausencia de repercusiones en la competencia y el comercio
(70)
Asturiana de Zinc y Alcoa sostienen que, debido a las características específicas de los mercados del aluminio y el zinc, una medida relativa al precio de la electricidad utilizada para producir estos metales no afecta al comercio de la Unión, ya que los metales son productos básicos y sus precios se establecen a escala mundial en la Bolsa de Metales de Londres. En tales circunstancias, las variaciones de los costes locales de producción no se traducen en diferencias en los precios mundiales.
(71)
Las dos empresas afirman que se da un creciente déficit de producción de aluminio y zinc en la Unión, al tiempo que la demanda se satisface cada vez más por medio de exportaciones de terceros países.
(72)
Si los sectores del aluminio y el zinc desaparecieran en España, ningún nuevo operador de la Unión ocuparía su lugar, ya que las plantas (de aluminio) de la Unión ya trabajan a plena capacidad y ningún productor nuevo o ya establecido tendría incentivos para aumentar su capacidad, en vista de que las perspectivas de disponer de energía a precios asequibles a largo plazo son inciertas. Por consiguiente, el déficit se cubriría exclusivamente con importaciones.
(73)
Alcoa afirma, asimismo, que las tarifas no amenazan los intereses de otros productores europeos, ya que estas ofrecen electricidad a un precio idéntico al precio medio que pagan otros productores de aluminio en la EU-25.
Aun en el caso de que las tarifas industriales interrumpibles constituyeran ayuda, serían «ayuda ya existente»
(74)
Los usuarios con un gran consumo de energía sostienen que las tarifas impugnadas ya existían antes de la adhesión de España a la Unión.
(75)
Aunque la denominación «tarifa G4» se introdujo formalmente mediante la Orden Ministerial de 6 de marzo de 1986, ya existía de hecho desde antes del 1 de enero de 1986, fecha de adhesión de España a la Unión, porque corresponde a la anterior «Tarifa I industrial de larga utilización» establecida mediante la Orden Ministerial de 14 de octubre de 1983, es decir, antes de la adhesión de España. Todos los usuarios finales de electricidad que se beneficiaban de la Tarifa industrial I pasaron automáticamente a la tarifa G4, que de hecho era la misma tarifa con otro nombre.
(76)
Las demás tarifas interrumpibles también estaban previstas expresamente en la Orden Ministerial de 1983.
(77)
Por otra parte, de acuerdo con los usuarios con un gran consumo de energía, la medida constituiría ayuda existente en virtud del artículo 15 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (18), debido a la expiración del plazo de prescripción de diez años.
La confianza legítima impediría la recuperación de las ayudas
(78)
Los usuarios con un gran consumo de energía alegan que, aun suponiendo que las tarifas no pudieran considerarse ayuda ya existente, el principio de confianza legítima impediría su recuperación. Durante todo el año 2005, las tarifas fueron un pago directo entre operadores privados. Los usuarios no podían haber previsto que las tarifas establecidas en diciembre en 2004 se fueran a convertir en ayuda en virtud de una medida gubernamental adoptada en junio de 2006. Ningún operador económico, por prudente que fuera, podría haber previsto este cambio en su situación jurídica. Por ese motivo, los usuarios tenían una confianza legítima en que sus tarifas no implicaban ayuda estatal.
COMENTARIOS DE LA XUNTA DE GALICIA Y EL PRINCIPADO DE ASTURIAS
(79)
En relación con la posible ayuda a los usuarios con un gran consumo de energía, la Xunta de Galicia alega que la Comisión se equivocó al utilizar el precio del «pool» como sucedáneo del precio de mercado, ya que estos usuarios suelen suscribir contratos a largo plazo en condiciones mucho más favorables.
(80)
Habida cuenta de que la liberalización del mercado español aún no ha concluido y, en particular, de la inexistencia de contratos bilaterales entre productores y grandes consumidores, la Xunta de Galicia considera que sería conveniente utilizar como valor de referencia los costes reales pagados por los productores para suministrar electricidad a estos clientes. Otra alternativa sería obtener un precio de referencia basado en la bibliografía técnica [Wilson, 1993 (19) y Castro-Rodríguez (20), 1999] tomando en consideración bien el coste de la tecnología más eficiente para satisfacer las necesidades específicas de los usuarios con un gran consumo de energía, bien el coste medio de la electricidad durante las distintas horas del día. La diferencia entre un precio de referencia obtenido de esta forma y la tarifa regulada pagada en 2005 sería mucho más baja. La Xunta de Galicia alega asimismo que, en cualquier caso, todos los usuarios españoles, incluidos aquellos con un gran consumo, rembolsarán en su momento el déficit provocado por las bajas tarifas aplicadas en 2005.
(81)
Aparte de esto, según la Xunta de Galicia, el sistema tarifario existente en 2005 no era legalmente selectivo, pues el Estado no tenía la intención de otorgar una ventaja a los usuarios finales, sino que simplemente cometió errores en sus previsiones de las tendencias y precios del mercado al fijar sus tarifas en 2004. La Xunta de Galicia también refuta la conclusión según la cual el sistema tuvo repercusiones en el comercio interior de la Unión.
(82)
Las observaciones del Principado de Asturias son similares a las presentadas por el Gobierno español, a las que hacen referencia.
OBSERVACIONES Y COMENTARIOS DE ESPAÑA
(83)
España sostiene que el sistema de tarifas reguladas de 2005 no implicaba ayudas ni para los usuarios finales ni para los distribuidores.
No existe ningún vínculo causal entre las medidas estatales y el déficit y este no puede imputarse al Estado
(84)
España sostiene que el déficit no es imputable al Estado porque fue provocado por circunstancias externas imprevisibles y no por la intención deliberada del Estado de subvencionar determinadas actividades.
(85)
España alega que la legislación de la Unión vigente en 2005 no impedía el suministro de electricidad a tarifas reguladas establecidas por el Estado. Por consiguiente, la intervención reguladora del Estado era válida legalmente al ser una expresión de la soberanía nacional. Una de estas prerrogativas soberanas consiste en fijar las tarifas de tal modo que los costes previstos satisfagan la demanda prevista.
(86)
España aduce que el déficit de 2005 fue provocado por una diferencia entre las previsiones gubernamentales de los precios mayoristas de la electricidad y los precios reales registrados en el «pool». Los precios de 2005 fueron excepcionalmente altos al ser impulsados por causas imprevisibles que equivalen a fuerza mayor.
(87)
Como el acontecimiento que provocó la supuesta ayuda sería una evolución de los precios mayoristas por encima de las previsiones, la supuesta ventaja no podría imputarse a un instrumento jurídico. Incluso suponiendo que esta ventaja hubiera existido (quod non), habría sido generada por circunstancias no relacionadas con las intenciones del Estado. La existencia de un caso de fuerza mayor, según España, rompe el vínculo causal entre la decisión administrativa por la que se fijaban las tarifas y la ventaja competitiva que habría dado lugar a una ayuda estatal. Incluso suponiendo (quod non) que se cumplía la condición objetiva del vínculo causal, no existiría la condición subjetiva de intencionalidad (imputabilidad) por parte del Estado.
Ausencia de implicación de recursos del Estado
(88)
España alega que las tarifas no implicaban fondos públicos. En primer lugar, España afirma a este respecto que el recargo no es un «gravamen» en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión en materia de cargas parafiscales, porque no es recaudado por el Estado ni corresponde a una exacción. Según España, el recargo forma parte íntegra de la tarifa y tiene el mismo carácter. Así pues, la tarifa es un precio privado.
(89)
En segundo lugar, los fondos no son recaudados por el Estado ni se destinan a un fondo designado por este último. Las tarifas las cobran los distribuidores y no el Estado y, por consiguiente, son precios privados que garantizan la remuneración equitativa de los actores (contemplada en la LSE). No son impuestos ni precios públicos. El Estado no remunera nada, pues es el sistema el que ofrecía una remuneración en virtud de las fuerzas del mercado para actividades no reguladas y de tarifas de acceso establecidas por el Estado para actividades reguladas. Puesto que en este sistema no se da carga para el Estado, no implicaría recursos estatales, de acuerdo con la jurisprudencia del asunto Sloman Neptune (21). Además, estos fondos nunca fluyen a las arcas del Estado, no se mencionan en las leyes presupuestarias, el Tribunal de Cuentas no los verifica y no pueden ser recuperados de los deudores por medios administrativos. A las deudas contraídas con el sistema de electricidad no se les aplica el tipo de interés aplicable a las deudas con el Estado.
(90)
España reitera que estos fondos son gestionados por el regulador español, la CNE, que actúa simplemente como intermediario contable. Según España, en su Decisión sobre los costes españoles de transición a la competencia de 2011 (S.A. NN 49/99), la Comisión ya había establecido que «el tránsito de fondos a través de la CNE tiene un carácter esencialmente contable. Los fondos transferidos a la cuenta a nombre de la CNE nunca fueron propiedad de este organismo y se liquidaron de inmediato a los beneficiarios de acuerdo con un importe determinado de antemano que la CNE no puede modificar en absoluto». Sobre la base de esta consideración, la Comisión llegó a la conclusión de que «no estaba en condiciones de determinar si los ingresos del gravamen establecido en el marco del régimen de costes de transición a la competencia constituyen recursos estatales».
Ausencia de ventajas
(91)
España no comparte la opinión de la Comisión según la cual las tarifas otorgan una ventaja económica a los usuarios finales (o distribuidores).
(92)
En cuanto a los usuarios finales, tras reiterar que el déficit es resultado de un acto de fuerza mayor, España sostiene que este no benefició a los grandes consumidores, pues se repercutió con intereses en las tarifas de los años siguientes. Por ello, la supuesta ventaja económica derivada de un precio de la electricidad más bajo tan solo es aparente, ya que los consumidores rembolsan con intereses la diferencia respecto a los precios del mercado libre.
El suministro a tarifas reguladas es un servicio de interés económico general
(93)
España afirma que, en 2005, la existencia de tarifas reguladas no era contraria a la legislación de la Unión, puesto que el plazo para la liberalización del mercado para todos los consumidores, incluidos los hogares, finalizaba el 1 de julio de 2007.
(94)
En particular, según las autoridades españolas, el suministro de electricidad es un servicio de interés general y el Estado debe intervenir para evitar que se abuse de las posiciones dominantes derivadas de la existencia de una red única (monopolio natural).
(95)
Los parámetros para fijar las tarifas se establecieron de una forma objetiva y transparente. El complejo marco reglamentario que fija las tarifas y el procedimiento de liquidación demuestran, según las autoridades españolas, que el sistema tarifario se basaba en un análisis exhaustivo de los costes e ingresos del sistema, así como en un análisis de la demanda de electricidad.
Compromiso de España
(96)
Como se señala en los considerandos 25 y 26, el déficit generado en 2005 se reembolsa en plazos anuales, que devengan un tipo de interés equivalente al Euríbor sin diferencial. Sin perjuicio de sus observaciones, España se ha comprometido a aumentar retrospectivamente el tipo de interés que se cobra a las empresas usuarias con conexiones de más de 1 kV. Este aumento se determinará proporcionalmente a la contribución al déficit de 2005 de las empresas usuarias que son objeto del procedimiento en curso y que recibían suministro a tarifas integrales. Será equivalente a aplicar un diferencial de 65 puntos básicos por encima del Euríbor de referencia, alineándolo así en líneas generales con el tipo aplicado al déficit en los años siguientes.
(97)
El importe correspondiente se cobrará a las empresas usuarias de la siguiente manera: en lo que se refiere a los pagos anuales de la parte del déficit de 2005 que ya se ha reembolsado, se aplicará un aumento único de las tarifas de acceso; en lo que se refiere a los importes aún por reembolsar, se aplicará directamente un tipo de interés más alto a cada anualidad, una vez más en forma de un aumento de las tarifas de acceso.
5. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
EXISTENCIA DE AYUDA ESTATAL CON ARREGLO AL ARTÍCULO 107, APARTADO 1, DEL TFUE
(98)
Una medida constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE si se cumplen las siguientes condiciones: a) que la medida otorgue una ventaja económica al beneficiario, b) que la conceda el Estado o sea concedida a través de recursos públicos, c) que sea selectiva, d) que repercuta en el comercio en el interior de la Unión y pueda distorsionar la competencia en el interior de la Unión. Puesto que todas estas condiciones deben cumplirse, la Comisión limitará su evaluación a la existencia de una ventaja económica concedida a los beneficiarios.
Existencia de una ventaja económica
(99)
Las empresas resultan favorecidas a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE si obtienen una ventaja económica que no podrían obtener de otra forma en condiciones de mercado. En el presente caso, el examen debe determinar, teniendo también en cuenta el reembolso del déficit del sistema eléctrico de 2005, si había una diferencia positiva entre las tarifas reguladas establecidas en 2005 y los precios de mercado que deberían haber pagado los beneficiarios potenciales por la electricidad comprada y los servicios prestados en el marco de su régimen tarifario. Cualquier ventaja en cuanto a las condiciones de mercado ha de acreditarse en relación con las referencias reales de los precios de mercado. Esos aspectos, a saber, la existencia de diferencias positivas, o su ausencia, entre los precios del pool de la electricidad, los precios de mercado y las tarifas reguladas y el reembolso del déficit, se examinan sucesivamente a continuación.
Comparación con los precios medios del «pool» de la electricidad
(100)
Los precios medios del «pool» de electricidad ofrecen un indicio del nivel general de los precios del mercado mayorista. Este precio medio de referencia fue de 59,47 EUR/MWh en 2005, durante todo el año. Como se indica e ilustra en el considerando 19 (gráfico 1), en siete meses no consecutivos de 2005, los precios medios mayoristas estuvieron por encima de los precios implícitos de la electricidad de las tarifas reguladas integrales aplicadas a todos los usuarios finales. Por consiguiente, la tarifa media establecida por el Decreto 2392/2004 parece haber supuesto una diferencia positiva a favor de todos los usuarios finales que optaron por las tarifas reguladas, al menos durante la mayoría de los meses de 2005.
(101)
Sin embargo, en períodos mensuales inferiores a un año, dicha diferencia no se dio durante en los cinco meses transcurridos entre enero y mayo de 2005, por lo que no se ofreció una ventaja a todo el sistema de tarifas reguladas. Además, si se hace la comparación entre períodos superiores a un año, por ejemplo, hasta el 30 de diciembre de 2007, la posible ventaja acumulada desde junio de 2005 queda más que anulada por el descenso de los precios medios del «pool», que cayeron abruptamente hasta alcanzar 37 EUR/MWh en marzo de 2007, mientras que los precios implícitos de las tarifas reguladas se situaban en torno a 68 EUR/MWh en ese mismo período. En efecto, a partir de octubre de 2006, los precios de la electricidad implícitos en las tarifas integrales fueron muy superiores a los precios mayoristas de suministro (véase el gráfico 1). En consecuencia, los beneficios y las ventajas económicas de los consumidores que recibían suministro a tarifas reguladas cuando los precios del «pool» son más altos que el coste implícito de la electricidad en las tarifas reguladas se pueden anular cuando los precios del «pool» son más bajos que el coste implícito de la electricidad.
(102)
De ello se desprende que, tanto en períodos mensuales inferiores a un año en 2005, como en períodos de dos años que comprenden parte de 2005, los precios de la energía implícitos en las tarifas reguladas aplicables en 2005 no parecen haber ofrecido una ventaja al grupo de consumidores que recibían suministro a tarifas reguladas en comparación con los precios mayoristas del «pool» de electricidad. Sin embargo, el hecho es que los ingresos de acceso y las tarifas reguladas pagados por todo el sistema eléctrico no fueron suficientes para cubrir los costes regulados del sistema en 2005. Por tanto, procede examinar si se pone en marcha un mecanismo adecuado para garantizar que el déficit se reembolse.
Reembolso del déficit del sistema de electricidad de 2005
(103)
Como se expone en los considerandos 15 y 20 a 22, las cuentas del sistema de electricidad en 2005 incluían todos los costes e ingresos regulados del sistema sin asignar determinados ingresos a costes específicos. Por ejemplo, los costes de transporte y distribución (4 410 millones EUR) o el coste de las ayudas a la cogeneración y a las fuentes renovables de electricidad (2 701 millones EUR) ni se dividían entre, respectivamente, los ingresos regulados de las tarifas integrales del mercado regulado y/o los ingresos de los peajes regulados de acceso del mercado libre ni se financiaban diferenciando estos dos tipos de ingresos. De hecho, todos los usuarios del sistema reciben un beneficio y se puede esperar que contribuyan a cubrir costes de las ayudas a formas eficientes de cogeneración y fuentes renovables, o de servicios de transporte y distribución. En dicho sistema de costes no acumulativos para cada tarifa, resulta imposible asignar objetivamente a posterior la distribución de los costes a los usuarios del mercado libre y a los usuarios de las tarifas reguladas y, dentro de esta última categoría, a los 25 escalones tarifarios aplicables en 2005. De ello se infiere que conviene analizar las posibles ventajas, o ausencia de las mismas, del déficit de 2005 para el sistema eléctrico en su conjunto.
(104)
En ese sentido, España ha creado un mecanismo para recuperar en su totalidad el déficit de 2005 que es compatible con esta universalidad de las cuentas del sistema aplicado en aquella época. El déficit de ingresos regulados del sistema de electricidad para sufragar los costes del sistema se resolvió mediante la inyección de recursos recaudados mediante una «cuota con destino específico» establecida en el Real Decreto 809/2006. Desde mediados de 2006, la recuperación comenzó a través de la aplicación de un recargo sobre el valor del 1,378 % en las tarifas reguladas integrales y del 3.975 % sobre los peajes de acceso y, a partir de entonces, los recargos necesarios para garantizar la recuperación de los 3,8 billones EUR más intereses a lo largo de un período de 14,5 años que finaliza en 2020 (véanse los considerandos 25 y 26).
(105)
De ello se desprende que los ingresos de la contribución especial destinados a financiar el déficit de 2005 permiten el pago de las facturas de electricidad de los usuarios del sistema, con el aumento necesario para equilibrar ex post las cuentas del sistema de 2005, con un retraso considerable.
(106)
En estas condiciones, la única característica discutible del método elegido en 2006 para el reembolso del déficit del sistema de electricidad de 2005 y el equilibrio de las cuentas sería el bajo tipo de interés aplicado inicialmente a los pagos anuales de reembolso, que era el tipo de referencia Euríbor sin diferencial. Como se describe con más detalle en los considerandos 96 y 97, España se ha comprometido a aumentar el tipo de interés aplicable a las empresas usuarias que son objeto del presente procedimiento. España se compromete a aplicar un diferencial de 65 puntos básicos por encima del tipo de interés de referencia.
(107)
Al aplicar esta modificación de la medida inicialmente aplicada para reembolsar el déficit de 2005, que excluye a los hogares y las pequeñas empresas que hayan abonado las tarifas reguladas más elevadas del mecanismo de corrección, se anula cualquier ventaja hipotética que las empresas hayan podido obtener del aplazamiento de los pagos a partir de 2006. Asimismo, la aplicación de un recargo sobre el valor en la tarifa tiene por efecto que la cantidad absoluta recuperada sea, para cada empresa, directamente proporcional a su consumo de electricidad. Cuanta más electricidad se consuma, mayor será el recargo.
Comparación con los precios de mercado de la electricidad
(108)
En segundo lugar, como señalan algunas partes interesadas, los precios registrados en el «pool» de electricidad no constituyen una referencia adecuada para comparar los precios de la electricidad pagados por los grandes consumidores en el marco de las tarifas reguladas con los precios de mercado. De hecho, en vista de las pruebas del informe de 2005 del operador del mercado de la electricidad OMEL, tan solo siete usuarios finales representaban un 5 % de la demanda de electricidad procedente directamente del «pool» frente a cientos de usuarios industriales y grandes empresas. Los consumidores industriales y otros grandes consumidores, en particular aquellos con un gran consumo de energía para los cuales la energía representa una parte considerable de los costes de producción (normalmente, un 30- 40 % en el caso de la producción de aluminio), requieren y obtienen condiciones previsibles de precio y suministro. Estas condiciones figuran en contratos con plazos superiores a un día vista. Los precios que se cotizan cada hora en el mercado a un día vista, como el «pool» de electricidad, ilustran los precios medios de mercado para los proveedores que prestan servicio a una variada cartera de clientes, incluidos los hogares. Sin embargo, no constituyen una referencia adecuada para determinar los precios que deberían pagar los usuarios con un gran consumo de energía en el mercado libre, con plazos contractuales superiores a un día vista. En contra de la opinión sostenida en la decisión de incoación, la investigación ha demostrado que las tarifas reguladas inferiores a los precios medios del «pool» no implican necesariamente una ventaja respecto a las condiciones de mercado para los usuarios industriales ya que los precios del «pool» no son los precios de mercado para la gran mayoría de estos usuarios, con lo que se disipan las dudas planteadas al respecto.
(109)
Además, la opción a favor del mercado libre no era irreversible en España en 2005. Los consumidores podían elegir constantemente entre las ofertas más atractivas del mercado regulado y del mercado libre, lo que daba lugar a cierta convergencia de precios. La posibilidad de revertir las opciones de suministro tiende necesariamente a reducir los precios del mercado minorista durante los picos de los precios mayoristas, como los registrados en España a partir de abril de 2005, mientras que el incentivo opuesto para aumentar los precios del mercado libre a fin de aproximarlos a los niveles más altos de la tarifa regulada aparece cuando se invierte esta situación.
(110)
Como confirman la asociación de proveedores independientes (considerandos 42 a 49), los proveedores del mercado libre tuvieron que cumplir durante 2005 sus contratos o terminar dichos contratos unilateralmente, si era posible, o renegociar y ajustar al alza sus precios y asumir el riesgo de que los clientes optaran por el mercado regulado. Las pérdidas que los proveedores del mercado libre afirman haber sufrido indican que los precios en el mercado libre en 2005, en particular los de los contratos a un año que se cumplieron, se mantuvieron cerca de los niveles de las tarifas reguladas respectivas y, por ende, que las tarifas no concedieron de hecho una ventaja económica respecto a los precios reales del mercado libre.
(111)
Ello implica, por tanto, que dos hipotéticos usuarios industriales que compitieran entre sí, el primero operando con un contrato de suministro de electricidad a un año a precios del mercado libre de enero a diciembre de 2005 y el segundo suministrando a tarifas reguladas en el mismo período, habían de soportar, si todos los demás factores eran idénticos, costes de electricidad similares. En efecto, la única influencia que el nivel de las tarifas reguladas tenía sobre los precios del mercado libre en 2005 era en realidad la de ofrecer a los usuarios en el mercado libre el beneficio indirecto de limitar el incremento de precios, aun suponiendo que dichos incrementos fueron contractualmente posibles durante el año o, a más largo plazo, abarcando todo el año 2005. De hecho, la competencia real o potencial entre usuarios industriales que obtenían electricidad en el mercado libre o en el mercado regulado, respectivamente, no pudieron distorsionarla las tarifas reguladas.
(112)
En tercer lugar, en su Decisión de incoación, la Comisión hizo especial referencia a los bajos niveles de la tarifa regulada de 23,9 EUR/MWh y 27,0 EUR/MWh, aplicados en 2005 a los grandes consumidores industriales (tarifa G4) y a los grandes consumidores industriales con suministro interrumpible (por ejemplo, tarifa 3.4), respectivamente, como se ilustra en el cuadro 3 del considerando 30. Como señalan algunos terceros, los niveles de las tarifas reguladas que se impugnan en la Decisión de incoación, no son tarifas sino precios medios tras descuentos. Sin descuentos, los niveles de la tarifa básica establecidos en el Decreto 2392/2004, indicados en el cuadro 1, fueron, respectivamente, de 56,12 EUR/MWh (tarifa 3.4) y 25,44 EUR/MWh (tarifa G.4).
(113)
A este respecto, la investigación formal ha aportado pruebas de que las tarifas reguladas aplicables a los usuarios industriales mencionadas en la Decisión de incoación estaban al nivel de los precios de mercado aplicables para todo el período entre enero y diciembre de 2005, como se expone a continuación:
(114)
En primer lugar, se han aportado pruebas de que existían precios bilaterales de mercado de 34,45 EUR/MWh que se aplicaban a los usuarios con un gran consumo de energía en el mercado libre en 2005 (considerandos 55 a 57). Con un margen de comercialización inferior al margen medio de 10 EUR añadido en la Decisión de incoación de la investigación formal, este precio de mercado muestra un coste de suministro cercano a 25,44 EUR/MWh de la tarifa regulada más baja (G4) (23,9 EUR/MWh de precio medio ex post). Si se tienen en cuenta las diferencias objetivas relativas al suministro en el marco de la tarifa regulada, como volúmenes de suministro 9,7 veces superiores, la inversión en equipos de control y los plazos de pago, el hecho de que la tarifa regulada fuese inferior no parece haber concedido una ventaja económica indebida a los beneficiarios.
(115)
En segundo lugar, las pruebas disponibles muestran que en diciembre de 2004 podían celebrarse contratos a un año de suministro de carga básica, basados en precios de mercado a plazo de 31,05 EUR/MWh, para entrega entre enero y diciembre de 2005. Había un precio final de mercado (con servicios adicionales y tarifa de acceso) de 36,67 EUR/MWh, que es inferior a la tarifa básica correspondiente (tarifa 3.4) para los usuarios industriales interrumpibles con una fuerte modulación de carga (véanse los considerandos 16, 18 y 58).
(116)
Descuentos adicionales en el marco de las tarifas reguladas para la gestión de la demanda (por ejemplo, modulación de carga, interrumpibilidad) permitían obtener precios medios más bajos en el mercado regulado para los usuarios que prestaban dichos servicios (22). Estos descuentos, que no fueron abordados específicamente en la decisión de incoación, remuneraban valiosos servicios para la red orientados a la demanda, que requerían ajustes, inversiones o restricciones impuestas en procesos comerciales o industriales. La modulación de carga requiere que los procesos industriales o comerciales con alto consumo de energía eléctrica sean ejecutados en el valle y no en horas pico, reduciendo de esta forma el consumo y la tensión en la red eléctrica. Del mismo modo, los servicios de interrumpibilidad suministrados a la red son económicamente útiles ya que consisten, para el usuario industrial en cuestión, en la aceptación de que el operador del sistema interrumpa el suministro avisando con poca anticipación (desde unos pocos segundos a dos horas) y durante mucho tiempo (de una a doce horas), como fue el caso con las tarifas reguladas pertinentes en España.
(117)
Los beneficios de estos servicios a efectos de garantizar la continuidad del suministro de electricidad son reconocidos en la legislación comunitaria. La Directiva 2005/89/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de enero de 2006, sobre las medidas de salvaguardia de la seguridad del abastecimiento de electricidad y la inversión en infraestructura requiere que los Estados miembros tengan en cuenta las tecnologías de gestión de la demanda y tomen medidas para reducir las barreras que impiden el uso de contratos interrumpibles a fin de mantener el equilibrio entre la oferta y la demanda (23). Estos servicios complementan e incluso pueden sustituir otros medios de regulación utilizados por el operador de la red para garantizar la adecuación de la oferta y la demanda de electricidad a la red, evitando así las interrupciones y apagones, que son social y económicamente costosos y pueden desencadenar la imposición de sanciones o responsabilidades.
(118)
Concretamente en el caso de España, la ausencia de una capacidad importante de interconexión con otros Estados miembros y la significativa penetración de intermitente suministro eléctrico procedente de fuentes renovables de energía en 2005 hacen estos servicios especialmente valiosos. El orden de magnitud de su valor económico y de los posibles costes que se pueden evitar en el sistema eléctrico puede ilustrarse atendiendo a los costes soportados por el operador español de la red Red Eléctrica de España en la compra de servicios de balance. En 2005, Red Eléctrica de España pagó un promedio de 65 EUR/MWh para servicios de regulación secundaria de subida de energía (añadiendo energía adicional en línea entre 15 segundos y 15 minutos para equilibrar la red); para regulación terciaria de subida (añadiendo energía adicional en línea entre 15 minutos y 2 horas para reponer la reserva de energía de regulación secundaria), el precio medio en 2005 fue de 78 EUR/MWh, con aumentos hasta 600 EUR/MWh (24). Al alisar la demanda y alejarla de las horas pico (modulación de carga) o al ofrecer la capacidad de reducirla en situaciones críticas (servicios interrumpibles), los descuentos en las tarifas reguladas pertinentes (por ejemplo, alrededor de 32 EUR/MWh en la tarifa 3.4), parecen estar económicamente justificados.
(119)
En ausencia de estos descuentos para medidas de gestión de demanda, las tarifas reguladas para los usuarios conectados a la red de alta tensión (tarifas 1.4 y 2.4) se situaban a un nivel muy superior, entre 58 y 61 EUR/MWh para la tarifa básica y 76,2 EUR/MWh para el precio medio real. Cuando se comparan con losprecios de mercado a plazo de 31,05 EUR/MWh para el período de enero a diciembre de 2005, no puede estimarse que los precios de mercado sean superiores a las tarifas reguladas aplicables a la inmensa mayoría de usuarios industriales y comerciales de elevado consumo.
(120)
De ello se desprende que, aunque los precios registrados en el «pool» de electricidad no constituyen una referencia adecuada para la comparación de los precios de la electricidad que pagan los grandes usuarios industriales y comerciales, los precios reales de mercado aplicables a los suministros de electricidad para usuarios finales que recibían suministro a tarifas reguladas en 2005 se alineaban con los niveles respectivos de las tarifas reguladas.
6. CONCLUSIONES SOBRE LA MEDIDA
(121)
En vista de las consideraciones precedentes, la Comisión considera probado que en primer lugar, las empresas a las que se les suministró electricidad a tarifas reguladas integrales no obtuvieron beneficios del nivel de dichas tarifas y en segundo lugar, teniendo en cuenta el compromiso de modificar la medida asumido por España, que el retraso de dichas empresas en el pago de parte de sus facturas de electricidad de 2005 devengará un tipo de interés adecuado.
(122)
Por consiguiente, esta medida no implica una ventaja económica a favor de las empresas usuarias. Puesto que los criterios contemplados en el artículo 107, apartado 1, del TFUE son acumulativos, no es necesario examinar si se cumplen los demás criterios.
(123)
Así pues, la Comisión concluye que, en vista del régimen adoptado por España para recuperar la deuda de los usuarios finales para con el sistema de electricidad, el sistema de tarifas reguladas aplicado en 2005 no dio lugar a una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Esta conclusión se refiere a la situación y período de tiempo cubiertos por la denuncia, sin perjuicio de la posible evaluación por parte de la Comisión de medidas tomadas por España después de 2005.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El sistema de tarifas reguladas aplicado por el Reino de España en 2005 no constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de España.
Hecho en Bruselas, el 4 de febrero de 2014.