РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 13 юли 2011 година
относно държавна помощ № C 6/08 (ex NN 69/07) приведена в действие от Финландия в полза на Ålands Industrihus Ab
(нотифицирано под номер C(2011) 4905)
(само текстовете на фински и шведски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/252/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Посредством жалба, подадена на 5 септември 2006 г., Комисията беше информирана относно редица мерки, предоставени от местното правителство на Оланд (наричано по-нататък „МП“) в полза на дружеството за недвижими имоти Ålands Industrihus Ab (наричано по-нататък „ÅI“). С писма от 25 октомври 2006 г. и 14 февруари 2007 г. Комисията поиска информация от Финландия, която беше предоставена с писма от 11 януари и 3 април 2007 г. Финландските власти предоставиха допълнителна информация на 31 май и на 12 юли 2007 г. Жалбоподателят предостави допълнителна информация през ноември 2006 г. и май 2007 г.
(2)
С писмо от 30 януари 2008 г. Комисията уведоми Финландия, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“) (2), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решението за откриване“).
(3)
Решението на Комисията за откриване на процедура беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения относно помощта.
(4)
Комисията не получи мнения от заинтересованите страни.
(5)
В допълнение към решението за откриване Финландия подаде информация, заведена в Комисията на 6 май 2008 г., 21 януари 2010 г., 26 февруари 2010 г., 21 май 2010 г., 18 юни 2010 г., 18 април 2011 г., 27 юни 2011 г. и 28 юни 2011 г. На 4 юни 2010 г. се проведе среща между службите на Комисията, финландските власти и представители на ÅI.
2. ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
2.1. ПОЛУЧАТЕЛ
(6)
Дружеството ÅI е регистрирано в град Мариехам, столица на Оланд, архипелаг в Балтийско море, разположен между континенталните части на Финландия и Швеция, с общо население от около 28 000 души. Оланд е провинция на Финландия, но се ползва с висока степен на автономност. Основната част от ÅI е собственост на МП (84,43 %) и на град Мариехам (15,01 %). Останалите акционери (4) са други органи на местната власт в Оланд.
(7)
Стопанската дейност на ÅI е в сферата на строителството, собствеността и предоставянето под наем на помещения за ползване за промишлени и търговски цели. Според Финландия предметът на дейност на дружеството е предоставянето на сгради на дружества в Оланд с оглед допринасяне за диверсифицирана и конкурентоспособна икономика.
(8)
До 1999 г. стопанската дейност на ÅI е била в скромни мащаби (5). Трудно може да се твърди, че стойностите по счетоводния баланс на ÅI нарастват (6). При тези условия управителният съвет на ÅI решава да започне да търси нови възможности за стопанско развитие с цел разрастване. По същото време местната стопанска общност (съставена почти изключително от малки предприятия) изразява желание за „технологичен парк“, т.e. струпване на имоти за административно ползване, където местните фирми да могат да се настанят под един покрив, така че да се улесни сътрудничеството, да се генерират нови идеи и да се насърчи предприемачеството като цяло. В окончателния си вид това трябва да се превърне в офис парк „iTiden“ (kvarteret iTiden). Възникването на проекта е обяснено по-подробно в раздел 2.2.
2.2. ПРОЕКТЪТ iTiden (7)
(9)
Обсъжданията между представители на местната стопанска общност и МП относно възможността за изграждане на „технологичен парк“ започват още през 1999 г. Осъществени са съвместни посещения с познавателна цел на подобни съоръжения в Швеция.
(10)
През 2000 г. проектът е възложен на работна група, която представя предложение на МП и на град Мариехам през пролетта на 2000 г. Проектът и плановете на МП за построяването и финансирането му са посочени в бюджета на МП за 2000 г. (8) и са утвърдени в бюджета за 2001 г., в който МП е поискало и финансиране на възможни увеличения на капитала за инфраструктурни проекти, в това число и за ÅI (подобно искане е отправено и в бюджета за 2000 г.) (9).
(11)
На 12 юли 2001 г. с помощта на увеличение на капитала ÅI купува земя в района „Västra Klinten“ на Мариехам, където се предвижда построяването на iTiden. Във връзка с тази покупка ÅI осигурява и необходимите промени за проекта iTiden в градоустройствения план.
(12)
В бюджета за 2002 г. МП посочва, че ÅI ще започне строителни работи по проекта iTiden през 2002 г. и по всяка вероятност това ще изисква увеличение на капитала (за което МП отправя искане за необходимите бюджетни кредити) (10).
(13)
В началото на 2002 г. е определена работна група за изграждането на iTiden и е ангажиран архитект. Потърсени са мнения на потенциални наематели относно техния интерес за наемане на имоти в iTiden. Подготвителните работи по терена са осъществени през пролетта на 2003 г. и строителството по етап 1 (проектът е замислен в два последователни етапа на строителство) започва през лятото на 2003 г. Първите наематели се нанасят в завършената през „етап 1“ част от iTiden на 1 декември 2004 г.
(14)
Строителството по етап 2 от iTiden стартира през есента на 2006 г. и завършва през 2007 г.
2.3. МЕРКИТЕ ЗА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(15)
Официалното разследване на Комисията обхваща няколко капиталови инжекции („увеличения на капитала“) и гаранции по банкови заеми (наричани по-нататък „гаранции по заеми“), предоставени от МП в полза на ÅI между 1997 г. и 2007 г. Мерките са представени в таблицата по-долу (капиталовите инжекции са под номера от C-I до C-XI, а гаранциите: от G-I до G-III).
Мярка
Дата на мярката
Увеличения на капитала
(в EUR)
Гаранции по заеми
(в EUR)
C-I (11)
18.6.1997 г.
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000 г.
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000 г.
114 368,37
C-IV
20.7.2001 г.
353 199,00
C-V
15.8.2002 г.
599 933,73
C-VI
13.3.2003 г.
799 911,64
G-I
9.10.2003 г.
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004 г.
515 165,97
C-VIII
30.9.2004 г.
669 896,95
G-II
2.11.2004 г.
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005 г.
199 977,91
C-X
16.6.2005 г.
234 961,43
G-III
13.12.2005 г.
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007 г.
1 379 998,95
ОБЩО
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
В сравнение с таблицата за мерките в точка 7 от решението за откриване гаранцията по заем в размер на 2 587 500 EUR от 26 октомври 2006 г. е заличена, тъй като тя никога не е била приведена в действие (вследствие на решение на финландските съдилища). Освен това, увеличението на капитала, посочено под номер C-XI от 12 юни 2006 г. в решението за откриване, в настоящата таблица е с дата 15 февруари 2007 г., тъй като в хода на разследването проличава, че тази мярка е била приведена в действие на по-късна дата. Решението на МП да предостави това увеличение на капитала наскоро (6 април 2011 г.) е отменено от финландския Върховен административен съд (вж. съображение 114 по-долу). При все това, тъй като капиталът е изплатен на ÅI през 2007 г. и не е възстановен, Комисията счита, че решението на националния съд не поставя тази мярка извън обхвата на разследването.
(17)
Според финландските власти всички увеличения на капитала са предназначени за финансиране на проекта iTiden, със следните изключения:
C-I) капиталова инжекция от 18 юни 1997 г. (84 094,39 EUR)
C-II) капиталова инжекция от 22 юни 2000 г. (340 582,27 EUR)
C-III) капиталова инжекция от 10 октомври 2000 г. (114 368,37 EUR)
C-VIII) капиталова инжекция от 30 септември 2004 г. (669 896,95 EUR)
C-IX) капиталова инжекция от 16 юни 2005 г. (199 977,91 EUR)
(18)
Според Финландия всички гаранции по заеми са предоставени с цел финансиране на проекта iTiden. Повече подробности относно гаранциите по заеми са представени в съображения 66-86 по-долу.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(19)
В решението за откриване Комисията поставя въпроса дали увеличенията на капитала и гаранциите по заеми са съвместими с вътрешния пазар на следните основания.
(20)
По отношение на наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС Комисията отбелязва, че за мерките са използвани държавни ресурси, тъй като са отпуснати от органите на местната власт, и че те имат избирателен характер, тъй като са предназначени за ÅI. По отношение на критерия дали мерките предоставят на дружеството „предимство, което не би получило при нормални пазарни условия“ поради факта, че частен инвеститор, воден от перспективата за рентабилност в дългосрочен план, не би предоставил същото подпомагане, Комисията не е убедена, че частен инвеститор би предоставил капитал по същия начин като МП предвид многократно отчетените от ÅI загуби или, в най-добрите случаи, скромни печалби. По-специално по отношение на гаранциите по заеми Комисията изразява съмнения, че ÅI би било в състояние да получи сходна финансова подкрепа на пазарите и че следователно му е предоставено предимство. Комисията също така счита, че такива предимства могат да нарушат конкуренцията и вътреобщностната търговия.
(21)
Комисията изразява съмнения, че мерките могат да бъдат разглеждани като съвместими с вътрешния пазар, ако бъдат счетени за държавна помощ.
(22)
На последно място, Комисията поставя под въпрос твърдението на Финландия, че мерките, ако действително се счете, че те представляват държавна помощ, са били предоставени в съответствие със схеми за помощ, които вече са се прилагали преди присъединяването на Финландия към ЕС и следователно са правомерни.
4. МНЕНИЯ НА ФИНЛАНДИЯ
4.1. МЕРКИТЕ НЕ ПРЕДСТАВЛЯВАТ ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(23)
Финландия изразява становището, че МП е действало в съответствие с принципа на частния пазарен инвеститор, т.e. че мерките са мотивирани от перспективите за възвращаемост на инвестициите на МП. Според твърденията на Финландия решенията за инвестиции са били мотивирани от програмата за нови инвестиции на дружеството и преди всичко от проекта iTiden. Следователно мерките не са били предназначени за покриване на загуби от предходни периоди, нито за подпомагане на губеща стопанска дейност. МП е получило конкретна стойност срещу своите инвестиции в нови акции на ÅI, тъй като стойността на дружеството се е покачила във връзка със записването на акции. Следователно дружеството ÅI не е получило предимство, което не би могло да получи от частен инвеститор.
(24)
Независимо от въпроса за възможни предимства, Финландия също така е изразила становище, че мерките не могат да бъдат определени като държавна помощ, тъй като не съществуват конкретни доказателства за съществено въздействие върху конкуренцията на пазара на недвижими имоти в Оланд.
4.2. АКО МЕРКИТЕ ПРЕДСТАВЛЯВАТ ДЪРЖАВНА ПОМОЩ, ТЯ Е ПРАВОМЕРНА В РАМКИТЕ НА СЪЩЕСТВУВАЩИТЕ СХЕМИ ЗА ПОМОЩ
(25)
При все това, ако се установи, че мерките съдържат елемент на държавна помощ, според Финландия би следвало помощта да се разглежда като правомерна. Според твърденията на Финландия както капиталовите инжекции, така и гаранциите са обхванати от съществуващи схеми за помощ, които са били въведени преди членството на Финландия в ЕС.
4.3. ДОРИ И АКО ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ Е НОВА, ТЯ ВСЕ ПАК Е СЪВМЕСТИМА С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(26)
Дори и ако мерките представляват неправомерна държавна помощ, независимо от това те следва да се разглеждат като съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като са предназначени за развитието на региона и разкриването на нови работни места главно чрез допринасяне за диверсификация на икономиката в региона, която в основна степен разчита на морския сектор.
4.4. ВЪЗМОЖНО ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(27)
В случай че Комисията констатира, че помощта представлява неправомерна и несъвместима помощ, която трябва да бъде възстановена, Финландия изтъква следните аргументи.
(28)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12) Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността. Това би било валидно в настоящия случай, тъй като Финландия има основателни причини да очаква горепосочените схеми, които са приети преди присъединяването, да са били и все още да са валидни и следователно всяка предоставена съгласно тези правила помощ би била правомерна.
(29)
Според Финландия, ако въпреки това Комисията счете, че помощта трябва да бъде възстановена, не е задължително елементът на помощ в увеличенията на капитала да се равнява на пълната номинална стойност на трансакциите, при които е налице държавна помощ. По отношение на гаранциите всяка помощ, подлежаща на възстановяване, не може да надвишава авансово получените от предприятието лихви в резултат на гаранцията (в сравнение с негарантираните заеми). По същия начин, във връзка с капиталовите инжекции, никоя помощ не може да превишава разходите на ÅI за получаване на равностоен капитал на пазара.
5. ОЦЕНКА
5.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(30)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(31)
За квалифицирането на мярка като държавна помощ е необходимо да са изпълнени следните условия: a) мярката трябва да е финансирана от държава-членка или чрез държавни ресурси; б) трябва да предоставя избирателно предимство, което да облагодетелства определени предприятия или производството на някои стоки; и в) да нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и да може потенциално да засегне търговията между държавите-членки. Тъй като тези условия са кумулативни, всички те трябва да бъдат налице преди дадена мярка да бъде охарактеризирана като държавна помощ.
5.1.1. ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА И ИЗБИРАТЕЛНОСТ
(32)
Тези два критерия са налице по причините (които не са оспорени от Финландия), посочени в решението за откриване. Мерките са предоставени с отделни решения на МП за усвояване на средства, които са отпуснати на дружеството в неговия годишен бюджет от областния съвет на Оланд. Оттук е видно, че мерките са финансирани от държавата и са насочени индивидуално към ÅI.
5.1.2. ПРЕДИМСТВО
(33)
Според твърденията на Финландия мерките не представляват държавна помощ, тъй като те не са предоставили на ÅI предимство, което дружеството не би могло да получи на пазарите от частен акционер или частен кредитор.
(34)
Според установен принцип на законодателството в областта на държавната помощ (обикновено посочван като принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика, или MEIP) инвестиция на публични органи в капитала на предприятия представлява държавна помощ, освен ако при подобни обстоятелства е било възможно частен инвеститор, като взема предвид по-специално перспективите за постигане на възвращаемост, да предостави същия капитал (13). По същия начин, съгласно точка 3.1 от Известието на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (14) (наричано по-нататък „известието относно гаранциите“) гаранция, предоставена от публични органи, представлява държавна помощ, освен ако не е достъпен източник на финансиране при условия, които биха били приемливи за частен оператор при нормални условия на пазарна икономика.
(35)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали по отношение на капиталовите инжекции и гаранциите принципът MEIP е спазен на основание по-специално на две констатации, свързани с ÅI:
а)
многократно отчетените от ÅI загуби или незначителни печалби през годините, в които са предоставени мерките. На практика ÅI отчита загуби през всяка година от периода 2001-2005 г. Печалбите между 1998 и 2000 г. са малки и бележат спад (респективно 38 000, 28 000 и 9 000 EUR). Също така, когато през 2006 г. ÅI в крайна сметка отчита печалба, тя достига едва 557,43 EUR. Прогнозираната печалба за 2007 и 2006 г. (т.е. печалбата, очаквана към момента на вземане на решението за предоставяне на мерките) е едва 5 868,46 EUR (15).
б)
Освен това Комисията е с впечатлението, че паричните потоци на ÅI са недостатъчни за покриване на разходите на предприятието и ситуацията е такава от 2000 г. нататък, което води до предположението, че мерките са били необходими просто за покриването на недостига на парични средства (16).
(36)
Финландия отхвърля това становище. Аргументите на Финландия ще бъдат разгледани по-долу поотделно за увеличенията на капитала и за гаранциите по заемите.
5.1.2.1. Капиталовите инжекции
(37)
На първо място, Финландия отхвърля становището, че ÅI има проблем с ликвидността. В действителност, въпреки че дейностите на дружеството са ограничени като мащаб преди проекта iTiden, резултатите от дейността и ликвидността са били и са се запазили задоволителни през целия период на разследването. Следователно мерките не са били необходими за покриване на разходите за дейността. По-скоро целта на мерките е била финансиране на разширяването на дружеството и следователно те трябва да се разглеждат като инвестиции. С оглед на условията за тези инвестиции последните са обосновани съгласно принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика и следователно не представляват държавна помощ.
(38)
В този контекст Финландия твърди, че по-голямата част от увеличенията на капитала са използвани за финансиране на проекта iTiden, докато останалите са насочени към други проекти на ÅI (вж. съображение 17 по-горе).
(39)
Комисията прави следната оценка.
(40)
Като предварителна точка Комисията подчертава, че капиталът, който даден акционер предоставя на дадено предприятие, по дефиниция не е определен за конкретна употреба, а става част от материалните активи на дружеството. Следователно е нормално когато инвестиция е предоставена като общ капитал нейното съответствие с принципа MEIP да се оценява с оглед на общите перспективи за резултатите на предприятието като цяло. Това не изключва оценката, при наличието на съответни данни, на очакваната възвращаемост на определени планирани инвестиции, разбира се при условие че тази информация е била на разположение към момента на вземане на решение за инвестицията.
(41)
Що се отнася до общите финансови резултати на ÅI, въз основа на представените в хода на разследването доказателства Комисията приема, че резултатите от дейността на ÅI системно покриват загубите на дружеството и осигуряват неговата ликвидност. Наличните доказателства не позволяват да се направи заключение, че увеличенията на капитала (или заемите, получени чрез гаранциите) са използвани за покриване на загуби от дейността на ÅI.
(42)
При все това остава фактът, че МП е предоставило на ÅI допълнителен капитал със значителен размер, който на пръв поглед през периода 1997-2006 г. е генерирал нулеви или твърде незначителни печалби. Ето защо централният въпрос - както твърди и самата Финландия - остава дали МП е имало причина да очаква възвращаемост на своя капитал, която би била достатъчна за частен инвеститор, за да направи същата инвестиция. Това трябва да се прецени въз основа на информацията, известна на МП към момента на увеличенията на капитала.
(43)
Според твърденията на Финландия основната част от увеличенията на капитала е била предназначена за финансиране на проекта iTiden, етапи 1 и 2, докато останалите увеличения на капитала са били насочени към различни други инвестиции. От съображения за яснота увеличенията на капитала, използвани за финансиране на проекта iTiden, са разгледани на първо място в представения по-долу анализ.
(44)
Финландия твърди, че всички увеличения на капитала с изключение на номера C-I, C-II, C-III, C-VIII и C-IX са направени с оглед финансиране на iTiden, който безспорно е най-големият самостоятелен проект на ÅI. Първото увеличение на капитала, предназначено за проекта iTiden, е направеното през 2001 г. (C-IV).
(45)
По отношение на условията, при които МП е направило тези увеличения на капитала, и решаващото условие между тях - очакваната към момента на решението възвращаемост - Финландия е представила следната информация:
(46)
Решенията на МП да продължи с увеличенията на капитала, свързани с iTiden, са взети въз основа на предоставената на неофициални срещи с участието на МП и представители на ÅI информация. Финландия посочва, че не са водени протоколи на тези срещи. Независимо от това Финландия е представила на Комисията презентации, направени на такива срещи и на заседания на съвета на ÅI. В тях се съдържа сбита информация относно общите данни и основните характеристики на проекта iTiden и изчисленията на рентабилността за етапи 1 и 2 на проекта. Следователно тези доказателства позволяват на Комисията да констатира каква възвращаемост е очаквало МП към момента на отпускане на увеличенията на капитала, свързани с iTiden.
(47)
На 31 януари 2002 г. ÅI провежда неофициална среща с МП, за да си осигури одобрение за започване на строителството на iTiden през 2002 г. (след закупуване на парцела през 2001 г.). На тази среща ÅI представя изчисление на рентабилността, в което е възприето предположението, че проектът ще носи печалба в размер на 3 % от собствения капитал на ÅI.
(48)
Друга неофициална среща между ÅI и МП се провежда на 4 март 2003 г. с цел подготовка на общото събрание на ÅI на 5 март 2003 г. Общото събрание е трябвало да вземе решение за започване на строителството от етап 1 на проекта iTiden, което не се е състояло през 2002 г. Представено е актуализирано изчисление на рентабилността. Според разчетите в това изчисление етап 1 е трябвало да донесе излишък от едва 700 EUR, като не се предвижда възвращаемост от собствения капитал на ÅI.
(49)
На 2 януари 2006 г. управителният съвет на ÅI се събира, за да обсъди започването на строителството по етап 2 и обявяването на покана за увеличаване на капитала, която ще бъде открита с оглед финансиране на строителството. Според изчислението на рентабилността, представено на заседанието, проектът ще достигне прага на печалба с възвращаемост на собствения капитал в размер на 3 %. Налага се обаче това изчисление да бъде преразгледано с оглед на увеличените разходи за адаптиране на сградите към нуждите на наемателя. Така на 10 януари 2006 г. е прието преразгледано изчисление, което да послужи като основа за увеличението на капитала, за което е взето решение на общото събрание на 12 юни 2006 г. (въпреки че увеличението на капитала е изплатено едва на 15 февруари 2007 г. поради технически причини - това е увеличение на капитала под номер C-XI). В това изчисление възприетата годишна възвращаемост на собствения капитал за етап 2 от iTiden се определя на 1 %.
(50)
Финландия е представила това доказателство и посочва, че това свидетелства точно за тогавашните очаквания за възвращаемост, на базата на които МП взема решение за увеличенията на капитала за проекта iTiden, т.е. C-IV, C-V, C-VI, C-VII и C-X за етап 1 и C-XI за етап 2. Тези оценки на рентабилността се основават на очакваните приходи (т.e. наеми) от iTiden. Според твърденията на Финландия възвращаемостта на инвестицията на МП трябва да отчита също и перспективата за капиталови печалби, която се изразява в увеличаване стойността на имотите с течение на времето. Финландия обаче не е представила конкретни доказателства за това. Тези съображения не са включени в изчисленията на рентабилността, което говори, че те не са отчетени при вземането на инвестиционните решения. Въз основа на горните доказателства Комисията счита, че частен инвеститор не би направил подобни инвестиции при такава очаквана възвращаемост.
(51)
Всеки инвеститор, който влага средства по проект, който съдържа известен елемент на риск (като например строителство на недвижим имот с търговска цел), ще изисква възвращаемост, която отразява в достатъчна степен присъщия на инвестицията риск. Следователно той ще очаква „рискова премия“, която надвишава известната възвращаемост, която може да получи от алтернативен безрисков актив („безрисковия лихвен процент“). Традиционен съпоставим показател за безрисковия лихвен процент са държавните облигации с по-кратък матуритет с рейтинг AAA. За целите на настоящата оценка е използвана печалбата по двугодишните финландски държавни облигации, тъй като Финландия не е емитирала облигации с по-кратък матуритет. Съответно се получава безрисков лихвен процент в размер между 2,7 и 4,2 % през 2002 г., между 2,2 и 2,7 % през 2003 г. и между 2,8 и 3,8 % през 2006 г.
(52)
При направеното сравнение с възвращаемостта на собствения капитал, очаквана от МП към момента, когато предприятието взема решение за увеличенията на капитала, свързани с iTiden, Комисията отбелязва, че МП е можело да постигне същата или дори по-голяма възвращаемост без който и да е от рисковете, свързани с проектите за собствеността. В действителност дори при най-оптимистичното тълкуване „рисковата премия“ (т.е. възвращаемостта, надвишаваща безрисковия лихвен процент) би достигнала най-много 0,3 % за увеличения на капитала под номера C-IV и C-V (т.е. увеличенията на капитала от 2001 и 2002 г.). За увеличенията на капитала, направени в резултат на решението от 2003 г. за започване на строителството по етап 1 на iTiden (и следователно въз основа на очакваната възвращаемост, представена на неофициалната среща от 4 март 2003 г., вж. съображение 48 по-горе), т.e. C-VI, C-VII и C-X, очакваната възвращаемост е нула, което означава, че е можело да се постигне далеч по-добра възвращаемост без поемане на какъвто и да е риск. По същия начин за увеличението на капитала за етап 2, C-XI, очакваната възвращаемост от 1 % е значително по-малка от наличния към този момент безрисков лихвен процент.
(53)
Безспорно е, че частен инвеститор не би бил удовлетворен от отрицателната или твърде малка рискова премия, която МП е било готово да приеме за увеличението на капитала, посочено в съображения 47-49 по-горе. При необходимост това може да се потвърди с емпирични данни относно очакваната възвращаемост на пазара на недвижима собственост в Оланд.
(54)
Според доклад (17) на KPMG от 10 юли 2007 г., възложен от Финландия и представен на Комисията на 17 юли 2007 г., изискваната от частните инвеститори възвращаемост на инвестициите в недвижими имоти, предназначени за офиси, в Оланд е 7 % (а за индустриална собственост - 8 %). При все че този доклад е съставен по-късно от разглежданите в настоящото решение инвестиционни решения на МП, той е приложим, тъй като се основава на наблюдения на минали инвестиции и няма очевидна причина да се смята, че търсената през предходните години възвращаемост е значително по-ниска. При всички случаи в него са представени убедителни данни, че очакваната от ÅI възвращаемост не би била достатъчна за частен инвеститор.
(55)
Според твърденията на Финландия въпреки ниската или нулева очаквана възвращаемост инвестициите са съвместими с MEIP, тъй като i) преди започването на строителството ÅI се е допитало до потенциалните наематели и е било уверено, че процентът на обитаване ще достигне най-малко 80 % и ii) с оглед на действителните финансови резултати на ÅI (и оттук преди всичко на проекта iTiden) през годините от 2004 нататък и на произтичащите от тях потенциални капиталови печалби инвестицията се е оказала печеливша.
(56)
В този контекст, без да е необходимо да се оценяват финансовите резултати на ÅI през последните години, е достатъчно отново да се подчертае, че въпросът не е в това дали днес резултатите на предприятието са достатъчни, а дали на базата на известните данни и това, което е можело да се предположи към момента, когато МП е взело решение да предостави държавни ресурси на ÅI (с оглед на очакваните 80 процента обитаемост), частен инвеститор, действащ според пазарните правила, би предоставил на предприятието същия капитал. Поради изложените по-горе причини Комисията счита, че частен инвеститор не би постъпил по този начин.
(57)
Следователно Комисията счита, че с увеличенията на капитала под номера C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X и C-XI на ÅI е предоставено предимство, което предприятието не би могло да получи при пазарни условия (18).
(58)
Тук Комисията ще разгледа останалите увеличения на капитала в обхвата на решението за откриване, които според Финландия не са обосновани с проекта iTiden.
(59)
Съгласно приложимите към момента на тази капиталова инжекция правила de minimis субсидии в размер под 100 000 ECU, предоставени на предприятие за период от 3 години, не представляват държавна помощ (19). Това увеличение на капитала възлиза на 84 094,39 EUR, т.е. е значително под прага de minimis от 100 000 ECU. За период от 3 години ÅI не се е ползвало от никакви други мерки (20). На това основание увеличението на капитала от 1997 г. при никакви условия не може да представлява държавна помощ, независимо от обстоятелствата, при които е осъществено.
(60)
Финландия е посочила, че мерките са предназначени за построяването на индустриална собственост в Норбьоле, за обновяването на недвижим имот в Мариехам (C-II) и за закупуване на индустриална собственост в източната част на Оланд (C-III). Следователно няма ясна връзка с проекта iTiden, който по това време все още не е ясно формулиран (това е щяло да стане през 2001 г., когато е била купена земята).
(61)
В действителност през периода 1998-2007 г. общата печалба на ÅI е скромна или отрицателна, факт е обаче, че през 2000 г. и двете предходни години дружеството реализира скромна печалба, а загубите започват през 2001 г. В хода на разследването се установява, че дружеството е покривало разходите и че ликвидността му е достатъчна. Инвестициите, които мотивират тези две увеличения на капитала, изглеждат пропорционални на мащаба и „традиционния“ модел на стопанска дейност на ÅI преди разширяването, свързано с проекта iTiden. Ето защо няма непреодолима причина да се счита, че частен инвеститор не би предприел същите увеличения на капитала и следователно няма безспорни доказателства за предимство в полза на ÅI.
(62)
До 2000 г. стопанската дейност на ÅI показва скромни, но положителни резултати (от порядъка между 9 000 и 38 000 EUR за периода 1997-2000 г.). Стопанската дейност на ÅI е в съответствие с действащия тогава план на дружеството. Съобразно с него ÅI притежава и отдава складове и офиси на територията на Оландските острови. Наличността от недвижими имоти собственост на ÅI се запазва твърде устойчива до 2000 г., с което се обясняват и стабилните финансови резултати на дружеството. Оборотът на ÅI е от порядъка на 95 000-101 000 EUR за периода 1997-2000 г. Следователно, макар и с относително малък оборот, ÅI е в състояние да извършва печеливша стопанска дейност.
(63)
Според Финландия тези увеличения на капитала са били усвоени за закупуване на индустриална собственост (C-VIII) и за изграждане на хангар на летище Jomala извън Мариехам (C-IX).
(64)
Въпреки че не са непосредствено обосновани от проекта iTiden, тези мерки са приложени при напълно различни от обстоятелствата от оказалите въздействие върху коментираните по-горе мерки C-II и C-III. Увеличения на капитала под номера C-VIII и C-IX са предприети респективно през 2004 и през 2005 г. По това време ÅI работи на загуба от 2001 г. насам. Решаващо е и обстоятелството, че тези инвестиции са направени в момент, когато МП вече е инвестирало над 2,25 млн. EUR в ÅI от 2001 г. насам с разбирането, че тази инвестиция няма да осигури възвращаемост, приемлива за пазарен инвеститор.
(65)
Недостатъчната възвращаемост по проекта iTiden неизбежно е щяла да даде отрицателно отражение върху резултатите на ÅI като цяло. Собственият капитал не е обвързан с конкретна дейност, а е заменяем и трябва да получава възвращаемост от резултатите на цялата дейност на предприятието. Следователно към момента на осъществяване на мерки C-VIII и C-IX МП трябва да е било наясно с факта, че е малко вероятно допълнително увеличение на капитала на ÅI да генерира достатъчна възвращаемост в предвидимото бъдеще. Пазарен инвеститор би бил готов да направи капиталовите инжекции, при условие че такива инвестиции ще позволят възвращаемост на пазара по отношение на резултатите от цялата дейност на предприятието (т.e. възвращаемост, която би компенсирала ниската възвращаемост на други увеличения на капитала), но нищо не предполага, че това се е очаквало в настоящия случай. Финландия не е представила конкретна информация относно тези мерки, която би могла да промени това становище. Следователно Комисията счита, че при тези обстоятелства частен инвеститор не би предоставил на ÅI допълнителен капитал. Оттук следва, че увеличения на капитала под номера C-VIII и C-IX са предоставили на ÅI предимство, което предприятието не би могло да получи на пазара.
5.1.2.2. Гаранциите по заеми
(66)
При оценката на възможно наличие на държавна помощ при гаранциите Комисията прилага принципите, установени в нейното известие за гаранциите. В раздел 3.2 от известието са определени условията, които обикновено са достатъчни за изключване на наличието на държавна помощ в гаранция, предоставена от публични органи. По отношение на гаранции под номера G-I, G-II и G-III обаче тези условия не са изпълнени (достатъчно е да се отбележи, че тези гаранции покриват 100 % от съответните заеми, вж. раздел 3.2, буква в) от известието относно гаранциите).
(67)
На първо място Комисията отбелязва, че финансовото състояние на ÅI през периода, през който са отпуснати гаранциите, е достатъчно стабилно, за да не изключва способността на предприятието да получи заеми на пазара при липса на гаранции. Предприятието не е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките на Комисията за оздравяване и преструктуриране (21). Въз основа на наличните доказателства не може да се заключи, че ÅI е предприятие, което изобщо не би оцеляло без подкрепата на държавата. В годините, предхождащи капиталовите инжекции, т.е. преди стартирането на проекта iTiden, финансовите резултати на ÅI са стабилни и неговата стопанска дейност показва умерени положителни резултати. Причината, поради която публичните органи започват активно да инжектират капитал през 2001 г., не е оздравяването на предприятието, а финансирането на неговия растеж. При отсъствие на помощ под формата на увеличения на капитала ÅI не би изпаднало в несъстоятелност, а би останало по-малко предприятие, което при все това би имало достъп до финансовите пазари. Ето защо Комисията не може да заключи, че без гаранциите ÅI е нямало да има достъп до кредитните пазари. Тогава остава въпросът дали гаранциите са осигурили на предприятието предимство под формата на по-ниски разходи за заеми, отколкото то би плащало при пазарни условия в отсъствието на гаранции.
(68)
Въпросът, който трябва да бъде разгледан на второ място, е дали за гаранциите е наложена достатъчна премия, съпоставима с премията, която би наложил частен доставчик на гаранции. В настоящия случай Комисията не е открила частни гаранции, които позволяват пряка съпоставка. При тези обстоятелства Комисията ще сравни общия финансов разход по гарантирания заем, включително лихвения процент по заема и премията за гаранцията, с пазарната премия за подобен негарантиран заем (22).
(69)
На 9 октомври 2003 г. […] (23), търговска банка, предоставя на ÅI заем в размер на […] EUR срещу обезпечение […]. Лихвеният процент е определен на […] % годишно до 15 януари 2007 г. (24)
(70)
При все че този заем съвпада във времето с гаранция под номер G-I, Комисията не счита, че е подходящо сравнение по отношение на разхода за тази мярка. На практика между юни 2000 г. и март 2003 г. ÅI получава пет капиталови инжекции с общ размер от 2 208 595,01 EUR. Държавно подпомагане от такава величина неизбежно би повлияло на оценката на риска, проведена от […] преди отпускането на заема, и така би подобрило условията на заема, включително разходите по него, в сравнение с условията, които предприятието би могло да получи на пазарите в отсъствието на елемента на държавна помощ в увеличенията на капитала. Ето защо Комисията не може да приеме, че лихвеният процент за негарантирания заем от 2003 г. (или всички по-късни заеми) отразява коректно условията за кредитиране на ÅI в отсъствието на държавна помощ и не може да го използва като достоверен и надежден съпоставим показател за разходите по заемите, обхванати от предоставените от МП гаранции.
(71)
Комисията счита, че в отсъствието на други надеждни доказателства относно съпоставими заеми при пазарни условия Съобщението относно референтния процент (25) предлага приложим, външен за получателя, съпоставим показател за оценка дали мерки G-I, G-II и G-III са предоставени при пазарни условия. Съобщението относно референтния лихвен процент осигурява заместител за пазарния лихвен процент и за изчисляване на елемента на помощ в мерките за държавна помощ. Методиката за определяне на референтен лихвен процент се основава на следните два фактора: основния лихвен процент (в настоящия случай едногодишния EURIBOR), към който се прибавя марж на заема. Маржът на заема, който трябва да се прибави към основния лихвен процент, зависи от два фактора: рейтинга на предприятието, което получава заема, и предложеното ниво на обезпеченост за заема. В съобщението се разграничават пет рейтинг категории (силен [AAA-A], добър [BBB], задоволителен [BB], слаб [B] и лош [CCC и по-нисък]) и три нива на обезпеченост (висока, нормална и ниска) за всяка рейтинг категория.
(72)
На 18 юни 2010 г. Финландия представи на Комисията доклад от консултантското дружество […], в който е представен годишен рейтинг на ÅI за декември всяка година. Рейтингът е изготвен ретроспективно и се основава на наличните цифри към края на финансовата година (т.е. рейтингът, даден през декември 2002 г., разглежда ретроспективно жизнеспособността на дружеството през 2002 г.). Дружеството […] представя рейтинговия доклад, в който се описва общото финансово състояние и развитието на дружеството и обхваща следните сектори на оценка: растеж, рентабилност, парични потоци, ликвидност, платежоспособност и задължения. Приложената рейтингова скала има пет рейтинг категории: отличен (A + и A), добър (A- и B+), задоволителен (B и B-), достатъчен (C + и C) и лош (C- и D), като позволява директно сравнение с рейтинговата скала на съобщението относно референтния лихвен процент.
(73)
През декември 2002, 2003 и 2004 г. […] класира ÅI респективно като C+, C + и C, с което поставя дружеството в категория „достатъчен“. Тази категория съответства на рейтинг категория „слаб“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. За дружество, класирано като „слабо“, маржовете на заемите, които следва да се добавят към основния лихвен процент съгласно съобщението относно референтния лихвен процент варират в зависимост от предложеното обезпечение от 220 базисни пункта при висока обезпеченост до 650 базисни пункта при ниска обезпеченост. През декември 2005 г. […] класира ÅI в категория B- (задоволителен), което съответства на рейтинга „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент.
(74)
На 27 юни 2011 г. Финландия предоставя допълнителна информация относно рейтинга и обезпечеността на заемите. Рейтингът е определен от […], банката, която е отпуснала на ÅI негарантираните заеми и двата гарантирани заема. При рейтинга на […] за годините 2000-2003 се използва буквена система, която се допълва с по едно дума за всяка категория. Рейтингът може пряко да се съпоставя с рейтинговата скала на съобщението относно референтния лихвен процент. От 2005 г. нататък рейтингът се определя от […], консултантско дружество, подобно на […]. През 2003 и 2004 г. […] класира ÅI в категория B- (задоволителен) и А (задоволителен), което съответства на рейтинга „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Това означава, че за 2003 и 2004 г. […] класира ÅI една категория по-високо от рейтинга на […]. За 2005 г. […]класира ÅI като A (задоволителен), което отговаря на рейтинга „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент, и следователно поставя ÅI в същата категория като определената от […].
(75)
Комисията е на мнение, че при оценяването дали гаранции под номера G-I, G-II и G-III са предоставени при пазарни условия следва да се приложи рейтингът на […]. Не трябва да се забравя, че преди отпускането на първата гаранция под номер G-I през октомври 2003 г. ÅI вече е получило пет капиталови инжекции на обща стойност 2 208 595,01 EUR, тогава съществува вероятност всеки рейтинг на дружеството през 2003 г. да е повлиян от значителното по размери държавно подпомагане. Поради това Комисията счита за уместно да приложи по-консервативния рейтинг, определен от […]. Това оказва влияние за годините 2003 и 2004, тъй като за тези две години […] е класирало ÅI една категория по-ниско от […]. Следва да се отбележи, че […] е предоставило на ÅI заеми, гарантирани от МП, като същевременно е определило и рейтинга на ÅI, което би могло да се отрази на оценката. […] не е участвало във финансовите дела и следователно е по-малко вероятно неговата оценка да е пряко повлияна от незаконни съображения, свързани с държавната помощ.
(76)
Следователно Комисията приема следните рейтинги на ÅI за целите на прилагането на съобщението относно референтния лихвен процент: слаб (B) през 2003 и 2004 г. и задоволителен (BB) през 2005 г.
(77)
Що се отнася до обезпечението, ÅI е предоставило обезпечение с номиналната стойност на гаранциите под формата на ипотеки върху недвижим имот, върху който е построен проектът iTiden. Финландия не е предоставила информация, свързана със загубата в случай на неизпълнение (Loss Given Default - LGD) съгласно бележка под линия 2 на съобщението относно референтния лихвен процент. Тази информация помага да се установи нивото на обезпеченост и маржовете на заемите, които да се прибавят към основния лихвен процент. Поради това Комисията е поискала информация относно приоритета на обещаните ипотеки и стойността на имота към момента на предоставяне на гаранциите. Финландия не разполага с оценки, които показват стойността на имота към момента на гаранционните мерки. Финландските власти обаче твърдят, че стойността на имота е нараснала във времето с развитието на проекта. Според Финландия през 2010 г. имотът се оценява на […] EUR.
(78)
Що се отнася до първостепенния ранг на обезпечението, Комисията отбелязва, че по отношение на гаранции G-I и G-II обезпечението на МП е с най-първостепенен ранг от всички предоставени ипотеки върху имота. Комисията отбелязва, че търговските банки са предоставили на ÅI негарантирани заеми и са приели като обезпечение ипотеки върху същия имот, които са с по-нисък ранг (и следователно са по-несигурно обезпечение) от обезпечението, получено от МП. Предвид този факт и при отсъствието на по-подходящи доказателства Комисията приема, че нивото на обезпеченост на гаранциите е „нормално“ за целите на прилагането на известието относно гаранциите.
(79)
Въз основа на гореизложеното референтният лихвен процент ще се оценява поотделно за всяка гаранция, която ÅI е получило от МП.
(80)
Комисията отбелязва, че премиите за всички предоставени на ÅI гаранции се формират от две части: i) периодична премия, която се плаща ежегодно и се изразява като процент от неизплатената главница по заема и ii) еднократна такса, която също се изразява като процент от размера на заема, но се плаща само веднъж при издаването на гаранцията. В представената по-долу оценка общият финансов разход по гарантираните заеми включва само периодичната премия, която се плаща всяка година. В съответствие с точка 4.2 от известието относно гаранциите елементът на помощта в гаранцията трябва да бъде изчислен като разликата между пазарната цена на гаранцията (в настоящия случай референтния лихвен процент) и реално платената цена. Реално платената от ÅI цена включва периодичната премия, заплащана ежегодно, и еднократната премия, платена само веднъж. По практически причини еднократната премия ще бъде разгледана в точка 8.2 по-долу във връзка с възстановяването, тъй като е по-лесно размерът на еднократната такса да се приспадне от сумата на помощта, подлежаща на възстановяване. При всички случаи, дори ако еднократните премии се добавят към общите финансови разходи по гарантираните заеми, заключението относно наличието на помощ не би се променило. Еднократната премия оказва влияние единствено върху сумата на помощта, предоставена на ÅI.
(81)
Гаранция под номер G-I е предоставена от МП на 9 октомври 2003 г. за покриване на заем от […] в полза на ÅI в размер на […] EUR (кредит номер […]). Като обезпечение за всякакви искове по гаранцията ÅI предоставя ипотека върху недвижим имот. Лихвеният процент по заема е определен на […] % до 15 януари 2007 г. (26) Премията по гаранцията е […] % от размера на заема годишно (27). Така общият финансов разход по гарантирания заем към момента на отпускане на заема достига […]% годишно, което трябва да се сравни с референтния лихвен процент за гаранцията, изчислен на базата на основния лихвен процент и маржа, който зависи от рейтинга на ÅI и нивото на обезпеченост на заема. Основният лихвен процент (едногодишен EURIBOR) на 9 октомври 2003 г. е 2,235 %. Към този момент рейтингът на ÅI е „слаб“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Съгласно определеното по-горе Комисията приема, че нивото на обезпеченост на заема е нормално, което означава, че маржът на заема, който трябва да се прибави към основния лихвен процент, е 400 базисни пункта. Следователно референтният лихвен процент за този заем възлиза на 6,235 %, което надвишава общия финансов разход по G-I от […] % годишно.
(82)
Освен това, считано от 6 септември 2004 г. МП е намалило премията по гаранцията за G-I на […] %. Съответно общият финансов разход по гарантирания заем е спаднал на […] %, т.е. […] базисни пункта под референтния лихвен процент, като по този начин е създадено съответно предимство за ÅI.
(83)
На 2 ноември 2004 г. ÅI взема заем в размер на […] EUR от […] (кредит номер […]). Този заем е осигурен с гаранция от МП, за която ÅI предоставя гаранция под формата на обезпечение върху недвижим имот. Лихвеният процент е определен на […]+[…] базисни пункта и гаранционна такса в размер на […] % от размера на заема годишно, което означава, че общия финансов разход по този гарантиран заем е бил […]% годишно (28).
(84)
Референтният лихвен процент за G-II трябва да се изчисли на база едногодишния Euribor на 2 ноември 2004 г., който е бил 2,314 %. Към този момент рейтингът на ÅI е „слаб“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Ако се приеме, че нивото на обезпеченост е нормално, референтният лихвен процент за този заем достига 6,314 % годишно, което е повече от общия финансов разход по G-II в размер на […]% годишно. Сравнението на разходите по този нов гарантиран заем с референтния лихвен процент показва, че общият финансов разход по заема, покрит от гаранцията G-II, е най-малко […] базисни пункта под референтния лихвен процент, с което се предоставя финансово предимство на ÅI. Според информацията, с която разполага Комисията, лихвеният процент по гарантирания заем не се е променил след издаването му.
(85)
На 13 декември 2005 г. МП издава нова гаранция в полза на ÅI. Тази гаранция е трябвало да покрие „референтния заем“, т.е. заема от 9 октомври 2003 г., който първоначално не е бил гарантиран, с което условията по този заем се променят. Лихвеният процент по заема към този момент е променен на […] % годишно. Гаранционната такса е определена на […] % от размера на заема, което означава общ финансов разход от […] % годишно (29) (приложимите от тази дата условия са еднакви с описаните по-горе приложими условия за заема, покрит от гаранция G-I, включително измененията на лихвения процент във времето.)
(86)
Референтният лихвен процент за G-III трябва да се изчисли на база едногодишния Euribor на 12 декември 2005 г., който е бил 2,769 %. Към този момент рейтингът на ÅI е „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Като се отчита нормално ниво на обезпеченост, референтният лихвен процент по този заем достига 4,969 % годишно. Това е повече от общия финансов разход по G-III в размер на […] % годишно. Следователно МП е предоставило на ÅI съответно финансово предимство от най-малко […] % годишно.
5.2. НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА И ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА
(87)
Финландските власти твърдят, че въпросните мерки не се отразяват на търговията между държавите-членки и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В подкрепа на този аргумент Финландия по същество твърди, че ÅI е само едно от няколко предприятия, които осъществяват дейност на пазара на недвижими имоти, и не е най-голямото сред тях. Следователно няма доказателства, че мерките, ако се счете, че те представляват държавна помощ, биха затвърдили положението на ÅI в ущърб на конкурентите.
(88)
Комисията не може да приеме това становище. Фактът, че на ÅI е предоставено финансово предимство, което не е било достъпно за неговите конкуренти (а както потвърждава Финландия на пазара на недвижими имоти в Оланд присъстват няколко други оператори), означава, че ÅI е имало възможност да направи големи инвестиции и да разшири своята дейност при финансови условия, които са били по-благоприятни от предоставените на неговите конкуренти (които биха могли да решат да направят подобни инвестиции при отсъствие на предимството, предоставено на ÅI). Не е необходимо да се доказва, че мерките са позволили на ÅI да отнеме пазарни дялове от определен конкурент.
(89)
Също така, предоставеното на ÅI предимство е можело да засегне търговията между държавите-членки. Вярно е, че Оланд представлява малък пазар, разположен на архипелаг, до който има достъп единствено по море или въздух, и че по силата на Договора за присъединяване на Финландия към ЕС там се прилагат специални ограничения върху правото на установяване. При все това остава фактът, че няма абсолютни пречки пред чуждестранните предприятия, които осъществяват дейност в Оланд, и със сигурност няма пречки за такива предприятия, които инвестират в местния пазар на недвижими имоти. Комисията отбелязва също, че Финландия не е оспорила твърдението в решението за откриване, че в миналото в Оланд са придобивани недвижими имоти от предприятия, установени в други държави-членки. Следователно всяко предимство, предоставено на ÅI чрез тези мерки, би имало най-малкото потенциала да засегне търговията между държавите-членки чрез неоправдано засилване на позицията на ÅI спрямо потенциалните чуждестранни конкуренти или инвеститори.
5.3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОТНОСНО ОПРЕДЕЛЯНЕТО КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(90)
Поради гореизложените причини Комисията счита, че всички увеличения на капитала (с изключение на C-I, C-II и C-III) и гаранции по заеми с номера G-I, G-II и G-III представляват държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС.
6. ПРЕДПОЛАГАЕМА ПРАВОМЕРНОСТ НА МЯРКАТА
(91)
Според твърденията на Финландия както капиталовите инжекции, така и гаранциите, в случай че представляват държавна помощ, са правомерни в рамките на схемите за помощ, които са били въведени преди членството на Финландия в ЕС и надлежно внесени в Надзорния орган на ЕАСТ преди присъединяването към ЕС под референтни номера 93-074 (увеличения на капитала) и 93-079 (гаранции).
(92)
Този аргумент следва да се разгледа в контекста на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 659/1999. Съгласно член 1, буква г) „схема за помощ“ означава „всеки акт, на базата на който и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ на предприятията, определени в акта по общ и абстрактен начин и всеки акт, на базата на който помощ, която не е свързана с конкретен проект, може да бъде предоставена на едно или няколко предприятия за неопределен период от време и/или в неопределен размер“. Освен това съгласно член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 „съществуваща помощ“ означава: „i) без да се засягат членове 144 и 172 от Акта за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция всяка помощ, която съществува в съответната държава-членка преди влизането в сила на Договора, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на Договора“.
(93)
Финландия се присъедини към Европейската общност на 1 януари 1995 г. Освен това съгласно член 172, параграф 5 от Договора за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция „[…] държавни помощи, отпуснати от новите държави-членки през 1994 г., за които Надзорният орган на ЕАСТ не е бил нотифициран или е бил нотифициран, но помощта е била отпусната преди решението на Надзорния орган на ЕАСТ в нарушение на Споразумението за ЕИП или условията, предвидени в него, не се разглеждат в резултат на това нарушение като съществуващи държавни помощи по смисъла на член 93, параграф 1 от Договора за създаване на ЕО […]“.
(94)
Освен това съгласно член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ (30).
(95)
На последно място, член 4, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за прилагането от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета относно определянето на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за създаване на Европейската общност (31) определя изменението на съществуваща помощ като „всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар. Увеличение на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 % няма да се счита за промяна на съществуваща помощ.“
(96)
От горното следва, че мярка, която предхожда присъединяването и продължава схема за държавна помощ, може да бъде счетена за съществуваща помощ, ако са изпълнени две условия. Първото е схемата да е приведена в действие преди влизането в сила на Договора за ЕО, а второто е от този момент нататък естеството на схемата да не е съществено изменено.
(97)
Комисията ще оцени аргумента на Финландия относно правомерността на мярката поотделно за всяка от предполагаемите схеми.
6.1. ПРЕДПОЛАГАЕМАТА ГАРАНЦИОННА СХЕМА (93-079)
(98)
Комисията най-напред ще оцени дали тези мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(99)
Националното правно основание за гаранционната схема е провинциалният Закон относно провинциалните гаранции за промишлеността и някои други сектори на предприемачеството (ÅFS 1966:14) (32), който е приет през 1966 г. и е изменен с ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 и 2002:23. По отношение на бюджета или финансовия пакет към момента на присъединяване на Финландия към ЕС провинциалният закон от 1966 г. гласи, че „размерът на неизплатените гаранции или заеми (33) в който и да е момент не може да надвишава 20 000 000 FIM“. От друга страна въпросната мярка не предвижда каквото и да е ограничение на прилагането им във времето.
(100)
Предвид гореизложеното и разпоредбите на националния закон, на пръв поглед изглежда, че мерките отговарят на определението за схема за помощ, тъй като изглежда законът позволява помощ, която не е свързана с конкретен проект, да се предостави на едно или повече предприятия за неограничен период от време. Въпросната предполагаема схема е въведена на 1 септември 1982 г., т.е. много преди 1 януари 1994 г., и е съобщена на Надзорния орган на ЕАСТ. Следователно първото условие за съществуваща помощ изглежда е удовлетворено, тъй като първоначалната схема е въведена преди влизането в сила на Договора във Финландия и дори преди 1 януари 1994 г., което означава, че в този случай член 172, параграф 5 от Договора за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция не е приложим.
(101)
Комисията обаче трябва да оцени и дали мерките са претърпели някакви съществени изменения от 1 януари 1994 г.
(102)
След 1 януари 1994 г. и преди отпускането на първата гаранция на 14 август 2003 г. регионалните органи са постановили най-малко три изменения на гаранционната схема (с провинциални закони 1994:29, 1996:56 и 2002:23). Тези изменения предвиждат съществено увеличаване на бюджета по схемата (т.е. увеличаване на общата сума на гаранциите, които могат да бъдат отпуснати във всеки един момент). Тъй като настоящият случай засяга предоставянето на гаранция по заем, следва да се оцени дали измененията по отношение на бюджета по схемата, въведени преди разглежданата мярка, следва да се считат за съществени и разграничими от съществуващата схема.
(103)
Както беше описано, съгласно член 4 от Регламент (ЕО) № 794/2004 изменения на бюджета над 20 % представляват промяна на съществуваща схема за помощ. Две от гореспоменатите изменения (34) са увеличили първоначалния бюджет на схемата респективно с 50 % и 150 %. Тези увеличения на бюджета представляват съществени изменения на схемата, за които Комисията не е уведомена.
(104)
Ефектът от тези съществени изменения не може да се разглежда като разграничим от предполагаемата схема, в резултат на което схемата в нейната цялост се превръща в нова схема. Първоначалната схема за помощ е ограничена единствено по отношение на общата сума на допустимите неизплатени гаранциите във всеки един момент. При тази особена конфигурация едно много съществено увеличаване на бюджета (без каквото и да е друго изменение на схемата) оказва влияние върху самото естество на съществуващите правила.
(105)
В допълнение Комисията отбелязва, че от документацията относно гаранциите, представена от Финландия, не проличава правното основание за тези гаранции да е била предполагаемата схема за помощ.
(106)
Следователно гаранциите, обхванати от настоящото решение, трябва да се считат за нова помощ. С оглед на факта, че помощта е приведена в действие без предварителното съгласие на Комисията, изисквано съгласно член 108 от ДФЕС, тя е неправомерна.
6.2. ПРЕДПОЛАГАЕМАТА СХЕМА ЗА ЗАПИСВАНЕ НА АКЦИИ (93-079)
(107)
Националните правила относно тази предполагаема схема са обявени пред Надзорния орган на ЕАСТ като разпоредби за помощ относно записване на акции. От представените по това време документи проличава, че като национално правно основание е посочен „годишният бюджет за Оланд“. Под заглавието „максимален допустим интензитет на помощта, която (…) може да бъде получена за който и да е проект“ Финландия е посочила „30 %“. Освен това под заглавието „Бюджет/разходи“ Финландия е посочила бюджети за годините 1992-1994, но е оставила непопълнено полето под заглавието „Общ разчетен бюджет за целия планов период по схемата“.
(108)
В процеса на разследването Финландия обясни, че формалното правно основание за предполагаемата схема е Законът за автономност на Оланд (1144/1991), който е приет през 1991 г. Съгласно точка 18, параграф 22 органите на местната власт в Оланд имат „общи правомощия“ да приемат различни видове мерки, насочени към насърчаване на икономиката на Оланд. Тези правомощия се прилагат (например чрез заеми, капиталови инжекции, гаранции) чрез разпоредби в годишния общ бюджет за МП.
(109)
Комисията отбелязва следното:
(110)
Независимо от факта, че Финландия може да квалифицира правомощията на местните органи за предоставяне на такива капиталови инжекции (в рамките на предоставените им от Закона за автономността общи правомощия) като „схема“, Комисията трябва да провери дали разпоредбите на националното законодателство, установяващи тези правомощия, отговарят на определението за „схема“ съгласно член 1, буква г) от Регламент (ЕО) № 659/1999. В това отношение правно основание (точка 18, параграф 22 от Закон 1144/1991) изглежда се явяват правилата, свързани с разпределението на правомощия между различните органи в правния ред на Финландия, и изглежда те не отговарят на изискванията, за да представляват схема за помощ (която наред с останалото се определя като „… акт, на базата на който и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ …“). За всяко разпределяне на капитал за индивидуален получател първо би бил необходим бюджетен кредит в годишния бюджет на МП (гласуван по усмотрение на областния съвет на Оланд), а след това - изпълнението на решения, взети от МП. Следователно изглежда капиталовите инжекции, предоставени в рамките на тези правомощия, трябва да се разглеждат по-скоро като следствие на индивидуални решения отколкото като схема за помощ.
(111)
При всички случаи Комисията отбелязва и че предполагаемата схема се отнася единствено за годините 1992-1994, тъй като под заглавие „Бюджет/разходи“ не е посочена друга информация, въпреки че правното основание е „годишният бюджет за Оланд“.
(112)
На последно място Комисията отбелязва, че Финландия е посочила 30 % като максимален интензитет на помощта, която може „да бъде получена за който и да е проект“. При всички случаи това може да се разбира единствено в смисъл, че е предвидено капиталовите инжекции по линия на тази предполагаема схема да се използват заедно със значително частно участие (най-малко 70 %) в „проекти“, предназначени да способстват за целите на предполагаемата схема, представени като „Туризъм, промишленост, научноизследователска и развойна дейност“. Увеличенията на капитала, разглеждани в настоящото решение, не отговарят на това формално условие и следователно не могат да бъдат обхванати от националните законови разпоредби, които са представени на Надзорния орган на ЕАСТ, независимо дали тези мерки представляват същинска схема за помощ и, ако това е така, дали тя е била приложима преди 1994 г.
(113)
Следователно държавната помощ, предоставена под формата на увеличения на капитала на ÅI, представлява нова помощ. Тъй като помощта е приведена в действие без предварителното съгласие на Комисията, изисквано съгласно член 108 от ДФЕС, тя е неправомерна.
6.3. ДОПЪЛНИТЕЛЕН КОМЕНТАР ПО СКОРОШНИ РЕШЕНИЯ НА ФИНЛАНДСКИЯ ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
(114)
Следва да се отбележи, че наскоро две мерки, предоставени от МП на ÅI, са отменени от национален финландски съд. Мерките са i) увеличение на капитала под номер C-XI, изплатено на ÅI през 2007 г. (вж. коментара в съображение 16 по-горе) и ii) гаранция по заем от 2006 г., която никога не е приведена в действие. С решение от 6 април 2011 г. Върховният административен съд се произнася дали решенията на МП са взети в съответствие с националните административни правила. В това свое решение обаче съдът оценява и дали е имало достатъчно признаци че мерките представляват държавна помощ, като има предвид, че местните органи е трябвало да уведомят Комисията за тях, преди да ги приведат в действие. Съдът установява, че на пръв поглед всички критерии за държавна помощ са изпълнени. Съдът анализира също твърдението на Финландия, че мерките - в случай че представляват държавна помощ - биха попаднали в обхвата на приложимите преди присъединяването национални правила и следователно отговарят на критериите за „съществуваща помощ“. При анализа Съдът прави задълбочена оценка на националните правила и констатира, че независимо дали тези правила постигат изискванията за същински схеми за държавна помощ, решенията на местните органи не отговарят на формалното изискване съгласно националните правила основно поради причините, представени по-горе от Комисията. Следователно заключенията на националния Върховен административен съд са в съгласие с тези на Комисията, че разследваната капиталова инжекция под номер C-XI включва нова държавна помощ. Върховният съд достига до същото заключение по отношение на гаранцията по заем от 2006 г. Тъй като гаранцията не е приведена в действие, тя не е разгледана в настоящото решение.
7. СЪВМЕСТИМОСТ
(115)
В общи линии Финландия твърди, че мерките, в случай че бъдат квалифицирани като държавна помощ, все пак са съвместими с вътрешния пазар, тъй като целта на дейността на ÅI, финансирана от помощта, е била улесняване на развитието на региона и разкриване на нови работни места.
(116)
Въпреки че по принцип е забранена, държавната помощ все пак ще бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар при обстоятелствата, посочени в член 107, параграф 2 от ДФЕС и е възможно да бъде счетена за съвместима, ако е използвана за постигане на посочените в член 107, параграф 3 цели. Единственото основание за съвместимост, което може да се предвижда в този случай, е член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, който разрешава помощ за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост, или член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който предвижда че държавна помощ може да се разреши с оглед улесняване на развитието на някои икономически региони.
(117)
Съгласно правилата за регионална помощ, приложими за Финландия към онзи момент (Карти на регионалните помощи за периода 2000-2006 г. и 2007-2013 г.), град Мариехам, на чиято територия се намира проектът iTiden, при всички случаи не отговаря на изискванията за регионална помощ. Това означава, че дори ако може да се твърди, че помощта е предназначена за този проект, тя не може да се счита за съвместима. Освен това Комисията отбелязва, че Финландия не е посочила изпълнение на което и да било от условията за съвместимост съгласно правилата за регионална помощ (например относно форма на помощта, допустими разходи или максимални интензитети на помощта).
(118)
Освен това помощта не може да бъде разглеждана като съвместима с вътрешния пазар съгласно които и да било от останалите насоки и съобщения, приети от Комисията във връзка с прилагането на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, нито непосредствено съгласно този член. Финландските власти не са представили конкретен аргумент или доказателство, позволяващи на Комисията да одобри тези мерки като съвместими съгласно някоя от разпоредбите на ДФЕС.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ НА ПОМОЩТА
8.1. АРГУМЕНТИ НА ФИНЛАНДИЯ
(119)
Член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 предвижда, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя […]. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“ Следователно естественото следствие е мерките, които представляват неправомерна държавна помощ за ÅI, да бъдат възстановени.
(120)
Финландия обаче твърди, че в този случай Комисията не следва да разпореди възстановяване, тъй като Финландия има оправдани очаквания помощта да се окаже правомерна съгласно предполагаемите схеми преди присъединяването и че възстановяването би било в противоречие с даден принцип на правото на Общността. Комисията отбелязва, че официално Финландия е изтъкнала оправдани очаквания само по отношение на МП. Оправдани очаквания не са изрично изразени по отношение на получателя.
(121)
При всички случаи Комисията не може да приеме този аргумент.
(122)
По отношение на увеличенията на капитала Комисията доказва по-горе, че независимо какво има причина да счита ÅI или който и да е друг относно правния статут на предполагаемата схема за записване на акции във връзка с правилата за държавна помощ, увеличенията не отговарят дори на формалните условия на предполагаемата схема, за която е уведомен Надзорният орган на ЕАСТ. Следователно не може да се твърди, че ÅI може да се ползва от оправдано очакване за правомерност на увеличенията на капитала, тъй като те не попадат в обхвата на националните правила, във връзка с които Финландия изтъква оправдани очаквания.
(123)
По отношение на гаранциите по заеми Комисията доказва, че гаранционната схема е била съществено изменена още преди отпускането на разглежданите в настоящото решение гаранции. Тези изменения, направени от властите на Оланд, не са съобщени на Комисията. Като следствие всички гаранции, предоставени съгласно националните правила, които формират първоначалната схема, трябва да се считат за нова помощ. Добре установен факт е, че получател на помощ не може да има оправдано очакване за правомерна да се счита помощ, която е трябвало да бъде съобщена на Комисията съгласно член 108 от ДФЕС, но това не е направено (35).
(124)
Накратко, както гаранциите, така и увеличенията на капитала представляват нова държавна помощ, за която Комисията е трябвало да бъде уведомена преди нейното привеждане в действие.
(125)
Според установената съдебна практика (36) държава-членка, чиито власти са предоставили помощ в нарушение на процедурните правила, установени в член 108 от ДФЕС, не може да се обоснове с оправданите очаквания на получателите на помощта, за да оправдае неизпълнението на задължението за предприемане на необходимите стъпки за изпълнение на решение на Комисията, с което се разпорежда възстановяване на помощта. Ако националните власти могат да се обосноват със собственото си неправомерно поведение, това напълно би обезсилило членове 107 и 108 от ДФЕС и би лишило от ефективност решенията на Комисията, взети в съответствие с тези разпоредби.
(126)
Същият принцип се прилага по необходимост, когато националните власти твърдят, че самите те са имали оправдано очакване относно законосъобразността на мерките, но не са уведомили Комисията за тях, въпреки че мерките представляват нова помощ (37).
(127)
По същия начин, по отношение на оправданите очаквания на ÅI Комисията отбелязва, че в съответствие с установената съдебна практика и с оглед на задължителния характер на надзора над държавната помощ от страна на Комисията съгласно член 108 от ДФЕС, предприятията, на които е отпусната помощ, като правило не могат да имат оправдано очакване помощта да е правомерна, ако тя не е предоставена в съответствие с процедурата, постановена в този член. При нормални условия добросъвестният предприемач трябва да е в състояние да установи дали тази процедура е спазена (38).
(128)
Комисията изтъква, че ÅI е предприятието с най-добри позиции да разполага с поглед върху действията на МП във връзка с предполагаемите схеми за помощ, тъй като МП е неговият главен акционер и е представен в управителния съвет на ÅI от лица, които са също и членове на изпълнителния орган на МП. Този аргумент се потвърждава от факта, че както беше показано по-горе във връзка с увеличенията на капитала, представителите на ÅI и на МП редовно обменят информация. Следователно Комисията счита, че в настоящия случай ÅI не може да претендира за оправдано очакване независимо от факта, че Финландия не изразява изрично оправдано очакване от името на получателя на помощта.
(129)
На последно място, Комисията никога не е дала конкретни гаранции на Финландия или на получателя на помощта, че разглежданите мерки не са държавна помощ или са съвместима помощ, които биха могли да създадат очаквания в този смисъл (39).
(130)
Освен това Финландия твърди, че в случай на възстановяване на помощта, предоставена като увеличения на капитала, не е задължително елементът на помощ да представлява целия размер на предоставения капитал, а по-скоро (по аналогия с изчисляването на елемента на помощ при гаранциите) да възлиза на разходите на ÅI за намиране на алтернативни инвестиции на пазарите. В този смисъл Финландия предлага цената на такова алтернативно финансиране да се установи чрез отнасяне към очакваната възвращаемост на инвестицията за административни сгради в размер на 7 %, установена в доклада на KPMG.
(131)
Комисията не може да приеме това становище.
(132)
Със сигурност е правилно общото съждение, че в даден случай държавната помощ се изразява в разликата между предимството (под формата на финансиране), което предприятието в действителност е получило от държавните ресурси, и това, което би могло да получи на капиталовите пазари. Следователно „чрез възстановяването на помощта получателят се лишава от предимството пред конкурентите си на пазара и предходното положението се възстановява“ (40).
(133)
Всеки, който осъществява инвестиция, било чрез отпускане на кредит или чрез участие в капитала на дадено предприятие, се стреми да получи съизмерима с риска възвращаемост на инвестицията си.
(134)
Когато помощта се предоставя под формата на кредит на цена под пазарните цени (какъвто е случаят с гарантиран заем, когато общият финансов разход е по-нисък от лихвения процент на заема при пазарни условия) за предприятие, което не е изключено от пазара на заеми и следователно би могло, като алтернатива на помощта, да вземе заем при пазарен лихвен процент, е видно, че коригиращата цел на възстановяването може да се постигне чрез плащане на разликата (с начислена лихва) от предприятието, което ще го приведе в равнопоставено положение с неговите конкуренти.
(135)
Положението е различно при инвестиции в собствен капитал. Тук възвращаемостта не зависи от готовността на предприятието за плащане (какъвто е случаят при заема), а е изцяло функция на присъщата рентабилност на модела на стопанска дейност на предприятието. Ако частният инвеститор не е убеден, че стопанската дейност ще донесе достатъчна доходност за присъщия ѝ риск, той няма да направи инвестицията, а ще насочи парите си другаде. С други думи Комисията не може да приеме, че за увеличаване на своя капитал дружеството е можело да спечели същите пари на капиталовия пазар, като предложи по-висока доходност, тъй като очакваните резултати не са му позволявали да предложи по-висока доходност на инвеститора в капитал. Следователно служещото за сравнение положение, т.е. положението при отсъствие на помощ, до което трябва да доведе или да се възпроизведе от възстановяването на помощта, означава липса на каквато и да е инвестиция в капитал. Следователно помощта, подлежаща на възстановяване, е пълният размер на увеличенията на капитала.
(136)
Следователно Комисията не може да приеме становището на Финландия във връзка с елемента на помощ в увеличенията на капитала.
8.2. ПОМОЩ ЗА ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(137)
В резултат на това установената от Комисията неправомерна и несъвместима помощ, която Финландия трябва да си възстанови от ÅI, е както следва:
(138)
Увеличения на капитала:
а)
Увеличение на капитала C-IV: 353 199,00 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 20 юли 2001 г.
б)
Увеличение на капитала C-V: 599 933,78 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 15 август 2002 г.
в)
Увеличение на капитала C-VI: 799 911,64 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 13 март 2003 г.
г)
Увеличение на капитала C-VII: 515 165,97 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 6 май 2004 г.
д)
Увеличение на капитала C-VIII: 669 896,95 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 30 септември 2004 г.
е)
Увеличение на капитала C-IХ: 199 977,91 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 16 юни 2005 г.
ж)
Увеличение на капитала C-Х: 234 961,43 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 16 юни 2005 г.
з)
Увеличение на капитала C-ХI: 1 379 998,95 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 15 февруари 2007 г.
(139)
Гаранции по заеми: съгласно точка 4.2 от известието относно гаранциите (подробни обяснения са дадени в съображения 66-80) елементът на помощ за всички гаранции се изчислява като разликата между референтния лихвен процент, приложен като съпоставим показател за разходи по заем, които дружество с финансово състояние, сравнимо с това на ÅI, би понесло без гаранцията, от една страна, и лихвения процент, получен чрез държавната гаранция, след приспадане на платените премии, от друга страна.
а)
По отношение на гаранция G-I елементът на помощ се формира от разликата между референтния лихвен процент за заем за предприятие от рейтингова категория „слаб (B)“ при нормална обезпеченост и общия финансов разход по заема, покрит от гаранцията (който се равнява на платените премии по гаранцията плюс лихвата по заема). Тази помощ е предоставена на ÅI на 9 октомври 2003 г. (както е пояснено в съображения 81 и 82). От тази сума трябва да се приспадне еднократната премия по гаранцията в размер на 19 500 EUR (41).
б)
По отношение на гаранция G-II елементът на помощ се формира от разликата между референтния лихвен процент за заем за предприятие от рейтингова категория „слаб (B)“ при нормална обезпеченост и общия финансов разход по заема, покрит от гаранцията (който се равнява на платените премии по гаранцията плюс лихвата по заема). Тази помощ е предоставена на ÅI на 2 ноември 2004 г. От тази сума трябва да се приспадне еднократната премия по гаранцията в размер на 2 900 EUR (42).
в)
По отношение на гаранция G-III елементът на помощ се формира от разликата между референтния лихвен процент за заем за предприятие от рейтингова категория „задоволителен (ВB)“ при нормална обезпеченост и общия финансов разход по заема, покрит от гаранцията (който се равнява на платените премии по гаранцията плюс лихвата по заема). Тази помощ е предоставена на ÅI на 13 декември 2005 г. От тази сума трябва да се приспадне еднократната премия по гаранцията в размер на 6 500 EUR (43).
(140)
Точната обща сума на помощта, подлежаща на възстановяване, ще се определи от финландските власти в сътрудничество с Комисията в рамките на процедура по възстановяване, в съответствие с методиката, описана в съображения 138-139 по-горе. Към размера на помощта, който предстои да се определи, се прибавя лихвата от датата на предоставяне на получателя до датата на възстановяване на помощта. Комисията призовава финландските власти, в съответствие със задължението им за честно сътрудничество, да съдействат при определянето на точната сума на помощта, подлежаща на възстановяване,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Увеличението на капитала в размер на 84 094,39 EUR, предоставено от Финландия в полза на Ålands Industrihus AB на 18 юни 1997 г., не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Мерките за държавна помощ, изброени в точка 8.2 от настоящото решение, неправомерно предоставени от Финландия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз в полза на Ålands Industrihus AB, са несъвместими с вътрешния пазар.
Член 3
1. Финландия си възстановява от получателя държавната помощ, посочена в член 2.
2. Върху сумите, подлежащи на възстановяване, се начисляват лихви от датата, на която са били предоставени на разположение на получателя, до датата на действителното възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Финландия анулира всички останали плащания на помощта, посочена в член 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 2, се извършва незабавно и ефективно.
2. Финландия гарантира изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Финландия изпраща следната информация на Комисията:
а)
общата сума (главница и лихви), подлежаща на възстановяване от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документи, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Финландия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 2. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Финландия.
Съставено в Брюксел на 13 юли 2011 година.
COMMISSION DECISION
of 13 July 2011
on State aid No C 6/08 (ex NN 69/07) implemented by Finland for Ålands Industrihus Ab
(notified under document C(2011) 4905)
(Only the Finnish and Swedish texts are authentic)
(Text with EEA relevance)
(2012/252/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above (1),
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
Through a complaint lodged on 5 September 2006, the Commission was informed of a variety of measures granted by the Local Government of Åland (‘the LG’) in favour of the real estate company Ålands Industrihus Ab (‘ÅI’). By letters dated 25 October 2006 and 14 February 2007, the Commission requested information from Finland which was submitted by letters dated 11 January 2007 and 3 April 2007. The Finnish authorities submitted further information on 31 May 2007 and 12 July 2007. The complainant submitted additional information in November 2006 and May 2007.
(2)
By letter dated 30 January 2008, the Commission informed Finland that it had decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union (‘TFEU’) (2) in respect of the aid (‘the opening decision’).
(3)
The Commission’s opening decision was published in the Official Journal of the European Union (3). The Commission invited interested parties to submit their comments on the aid.
(4)
The Commission received no comments from interested parties.
(5)
Further to the opening decision, Finland submitted information which was registered with the Commission on 6 May 2008, 21 January 2010, 26 February 2010, 21 May 2010, 18 June 2010, 18 April 2011, 27 June 2011 and 28 June 2011. A meeting between the Commission services, the Finnish authorities and representatives of ÅI took place on 4 June 2010.
2. DESCRIPTION OF THE AID
2.1. THE BENEFICIARY
(6)
ÅI is registered in the City of Mariehamn, the capital of Åland, an archipelago in the Baltic Sea between mainland Finland and Sweden with a total population of some 28 000. Åland is a province of Finland but enjoys a high degree of autonomy. ÅI is owned mainly by the LG (84,43 %) and the City of Mariehamn (15,01 %). Other local authorities in Åland make up the remaining shareholders (4).
(7)
ÅI’s business is the construction, ownership and letting of buildings for industrial and commercial use. According to Finland, the objective of the company’s activities is to provide buildings to companies in Åland in order to contribute to a diversified and competitive economy.
(8)
Up until 1999 ÅI’s business activities were modest in size (5). The balance sheet of ÅI grew very slowly, if at all (6). In this context the board of ÅI decided to start searching for new business opportunities in order to expand. At the same time, the local business community (made up almost exclusively of small enterprises) expressed a wish for a ‘technology park’, i.e. a cluster of office properties where local firms could locate under the same roof in order to facilitate cooperation, generate new ideas and enhance entrepreneurship in general. This would eventually become the ‘iTiden’ office park (kvarteret iTiden). The genesis of the project is explained in more detail in Section 2.2.
2.2. THE iTiden PROJECT (7)
(9)
Discussions between representatives of the local business community and the LG concerning the possibility of building a ‘technology park’ started back in 1999. Joint study trips were made to similar facilities in Sweden.
(10)
In 2000 the project was assigned to a working group, which presented a proposal to the LG and the City of Mariehamn in the spring of 2000. The project and the LG’s plans to build and finance it were mentioned in the LG budget for 2000 (8) and confirmed in the 2001 budget, in which the LG also requested funds for possible capital increases for infrastructure projects, including for ÅI (a similar request was made in the 2000 budget) (9).
(11)
On 12 July 2001, with the help of a capital increase, ÅI bought land in the ‘Västra Klinten’ district of Mariehamn, where iTiden was to be built. In connection with this purchase, ÅI also secured the changes necessary for the iTiden project in the town planning.
(12)
In the budget for 2002 the LG declared that ÅI would start building the iTiden project in 2002 and that this would in all likelihood require a capital increase (for which the LG requested the necessary budgetary appropriations) (10).
(13)
At the beginning of 2002 a working group for the building of iTiden was appointed and an architect commissioned. Potential tenants were sounded out for their interest in renting property in iTiden. The preparatory land works were carried out in the spring of 2003 and the construction of phase 1 (the project was designed in two consecutive construction phases) started in the summer of 2003. The first tenants moved into the completed ‘phase 1’ part of iTiden on 1 December 2004.
(14)
The construction of phase 2 of iTiden was launched in the autumn of 2006 and completed in 2007.
2.3. THE STATE AID MEASURES
(15)
The Commission’s formal investigation has covered several capital injections (‘capital increases’) and guarantees for bank loans (‘loan guarantees’) granted by the LG in favour of ÅI between 1997 and 2007. The measures are set out in the table below (capital injections are numbered C-I to C-XI and guarantees G-I to G-III).
Measure
Date of the measure
Capital increases
(in EUR)
Loan guarantees
(in EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
TOTAL
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
Compared with the table of the measures in point 7 of the opening decision, a loan guarantee of EUR 2 587 500 dated 26 October 2006 has been removed, as it was never put into effect (following a decision by Finnish courts). Furthermore, capital increase C-XI, dated 12 June 2006 in the opening decision, is dated 15 February 2007 here as it became clear in the investigation that this measure had been put into effect at that later date. The LG’s decision to grant this capital increase has recently (6 April 2011) been annulled by Finland’s Supreme Administrative Court (see recital 114 below). However, as the capital was paid to ÅI in 2007 and has not been paid back, the Commission considers that the national court decision does not remove this measure from the scope of its investigation.
(17)
According to the Finnish authorities, all capital increases were provided to finance the iTiden project, with the exception of the following:
C-I: Capital injection of 18 June 1997 (EUR 84 094,39)
C-II: Capital injection of 22 June 2000 (EUR 340 582,27)
C-III: Capital injection of 10 October 2000 (EUR 114 368,37)
C-VIII: Capital injection of 30 September 2004 (EUR 669 896,95)
C-IX: Capital injection of 16 June 2005 (EUR 199 977,91).
(18)
All the loan guarantees, according to Finland, were issued with the purpose of financing the iTiden project. More details on the loan guarantees are given in recitals 66 to 86 below.
3. GROUNDS FOR INITIATING THE PROCEDURE UNDER ARTICLE 108(2) TFEU
(19)
In the opening decision, the Commission questioned whether the capital increases and loan guarantees were compatible with the internal market on the following grounds.
(20)
As regards the existence of State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU, the Commission noted that the measures involved State resources, as they were granted by the local authorities, and that they were selective, as they were targeted at ÅI. As regards the criterion of whether the measures granted an ‘advantage which it would not have obtained under normal market conditions’ because a private investor, guided by the prospect of profitability in the long run, would not have given the same support, the Commission doubted that a private investor would have provided capital as the LG did, given ÅI’s long record of losses or, at best, very modest profits. With respect specifically to the loan guarantees, the Commission doubted that ÅI would have been able to obtain comparable financial support on the markets, and that they consequently provided ÅI with an advantage. The Commission also considered that any such advantages would be liable to distort competition and intra-Community trade.
(21)
If the measures were considered State aid, the Commission doubted that they could be viewed as compatible with the internal market.
(22)
Finally, the Commission questioned Finland’s claim that the measures, if they were indeed considered to constitute State aid, had been granted in compliance with aid schemes that applied already prior to Finland’s accession to the EU and would thus be lawful.
4. COMMENTS FROM FINLAND
4.1. THE MEASURES ARE NOT STATE AID
(23)
Finland has taken the view that the LG has acted in accordance with the market investor principle, i.e. that the measures were guided by the LG’s prospects of return on its investment. Finland has argued that the investment decisions were motivated by the company’s programme of new investments, chiefly by the iTiden project. The measures were thus not intended to cover previous losses, or to support a loss-making business. The LG has obtained concrete value for its investments in new shares in ÅI, as the company’s value increased in line with the share subscription. ÅI did not, therefore, obtain any advantage that it would not have been able to obtain from a private investor.
(24)
Irrespective of any possible advantage, Finland has also taken the view that the measures cannot be classified as State aid, because there is no concrete evidence of a significant effect on competition in the Åland real estate market.
4.2. IF STATE AID, IT IS LAWFUL UNDER EXISTING AID SCHEMES
(25)
However, if the measures were found to include a State aid element, the aid, according to Finland, should be considered as lawful. Finland has argued that both the capital injections and the guarantees were covered by existing aid schemes that were put into place prior to Finland’s EU membership.
4.3. IF IT IS NEW STATE AID, IT IS NEVERTHELESS COMPATIBLE WITH THE INTERNAL MARKET
(26)
Should the measures constitute unlawful State aid, they should nonetheless be considered compatible with the internal market under Article 107(3)(c) TFEU, as their purpose has been the development of the region and the creation of new jobs, mainly by contributing to the diversification of the region’s economy, which relies too heavily on the shipping industry.
4.4. POSSIBLE RECOVERY
(27)
Should the Commission find that the aid constitutes unlawful and incompatible aid that needs to be recovered, Finland put forward the following arguments.
(28)
Under Article 14(1) of Council Regulation (EC) No 659/1999 of 22 March 1999 laying down detailed rules for the application of Article 93 of the EC Treaty (12) the Commission will not require recovery of aid where this would be contrary to a general principle of Community law. This would be the case here, since Finland had legitimate reasons to expect that the abovementioned schemes, which pre-dated accession, were and still are valid, and thus that any aid granted under these rules would be lawful.
(29)
Should the Commission nevertheless consider than the aid is to be recovered, Finland argues that the aid element in the capital increases is not necessarily the full nominal amount of the transactions that comprise State aid. In respect of the guarantees, any aid to be recovered cannot be larger than the interest advantage obtained by the firm as a result of the guarantee (by comparison to non-guaranteed loans). Similarly, concerning the capital injections, any aid cannot be more than ÅI’s cost of obtaining equivalent capital on the market.
5. ASSESSMENT
5.1. QUALIFICATION AS STATE AID
(30)
According to Article 107(1) TFEU, ‘any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall, insofar as it affects trade between Member States, be incompatible with the internal market’.
(31)
The qualification of a measure as State aid requires that the following conditions are met: (a) it must be financed by a Member State or through State resources; (b) it must grant a selective advantage liable to favour certain undertakings or the production of certain goods; and (c) it must distort or threaten to distort competition and have the potential to affect trade between Member States. These conditions being cumulative, they must all be present before a measure is characterised as State aid.
5.1.1. STATE RESOURCES AND SELECTIVITY
(32)
For the reasons indicated in the opening decision (and which have not been contested by Finland), these two criteria are met. The measures are granted by individual decisions taken by the LG to make use of funds that it has been allocated in its annual budget by the regional assembly of Åland. The measures are thus clearly financed by the State and individually targeted at ÅI.
5.1.2. ADVANTAGE
(33)
Finland has argued that the measures are not State aid because they did not provide ÅI with an advantage that it would not have been able to obtain on the markets, be it from a private shareholder or from a private creditor.
(34)
It is a settled principle of State aid law (usually referred to as the Market Economy Investor Principle, or MEIP) that an investment by public authorities in the capital of undertakings constitutes State aid unless in similar circumstances a private investor, having regard in particular to the prospects of achieving a return, might have provided the same capital (13). Similarly, under point 3.1 of the Commission Notice on the application of Articles 87 and 88 of the EC Treaty to State aid in the form of guarantees (14) (‘the Guarantee Notice’), a guarantee provided by public authorities will constitute State aid unless funding is made available on conditions which would be acceptable for a private operator under the normal conditions of a market economy.
(35)
In the opening decision, the Commission expressed doubts that the MEIP was met in relation to the capital injections and guarantees, based in particular on two observations concerning ÅI:
(a)
ÅI’s long record of losses or negligible profits in the years in which the measures were granted. Indeed, ÅI made losses in every year between 2001 and 2005. The profits between 1998 and 2000 were small and decreasing (respectively EUR 38 000, 28 000 and 9 000). Similarly, when ÅI eventually again showed a profit in 2006 this was a mere EUR 557,43. The profit forecasted for 2007 in 2006 (i.e. what was anticipated when the decision to grant the last measures were taken) was only EUR 5 868,46 (15).
(b)
In addition, it appeared to the Commission that ÅI’s cash flow was insufficient to cover its costs, and had been so since 2000, which led to the presumption that the measures had been necessary simply to cover this cash drain (16).
(36)
Finland has dismissed this view. Its arguments will be discussed below separately for the capital increases and the loan guarantees.
5.1.2.1. The capital injections
(37)
First of all, Finland dismisses the view that ÅI had a liquidity problem. In fact, although the company’s operations had been limited in size prior to the iTiden project, its operational result and liquidity had been satisfactory and remained so throughout the period covered by the investigation. The measures have thus not been necessary to cover the operations’ costs. Rather, the measures were intended to finance the expansion of the company and should consequently be considered investments. In the light of the conditions of these investments, they were justified under the Market Economy Investor Principle and consequently do not constitute State aid.
(38)
In this context, Finland argues that most capital increases were used to finance the iTiden project, whereas the rest were intended for ÅI's other projects (see recital 17 above).
(39)
The Commission makes the following assessment.
(40)
As a preliminary point the Commission underscores that the capital that a shareholder provides to a firm is by definition not earmarked for a certain use but becomes part of the tangible equity of the company. It is therefore normal, when an investment is provided as general equity, to assess its compliance with the MEIP against the general performance prospects of the firm as a whole. This does not exclude, where evidence thereof is available, making an assessment of the expected return on specific planned investments, provided of course that such information was available at the time when the investment decision was made.
(41)
As regards the general financial performance of ÅI, the Commission accepts, based on the evidence submitted in the investigation, that the operational result of ÅI consistently covered its losses and ensured liquidity. The evidence available does not allow the conclusion that the capital increases (or the loans obtained through the guarantees) were used to cover losses stemming from ÅI’s operations.
(42)
However, the fact remains that the LG made available to ÅI important additional capital that prima facie generated no or very little profits between 1997 and 2006. The crux therefore is - as Finland itself argues - whether the LG had reason to expect a return on its capital that would have been sufficient for a private investor to have made the same investment. This has to be assessed on the basis of what was known to the LG at the time of the capital increases.
(43)
Finland has argued that the lion’s share of the capital increases was intended to finance the iTiden project, phases 1 and 2, whereas the remaining capital increases were assigned to various other investments. For reasons of clarity, the capital increases that were used to finance the iTiden project are dealt with first in the analysis presented below.
(44)
Finland argues that all capital increases with the exception of C-I, C-II, C-III, C-VIII and C-IX were made with the purpose of funding iTiden, which was by far ÅI’s biggest single project. The earliest capital increase assigned to the iTiden project was thus made in 2001 (C-IV).
(45)
As regards the conditions on which these capital increases were made by the LG, and crucially the return that was expected at the time of the decision, Finland has provided the following information:
(46)
The LG’s decisions to proceed with the capital increases related to iTiden were made on the basis of information provided at informal meetings involving the LG and representatives of ÅI. Finland states that no minutes were kept of these meetings. Finland has nevertheless submitted to the Commission presentations made at such informal meetings or at meetings of ÅI’s board. These contain succinct accounts of the background and main features of the iTiden project and profitability calculations for iTiden phase 1 and phase 2. This evidence consequently allows the Commission to ascertain what return was anticipated by the LG at the time it made the capital increases related to iTiden.
(47)
On 31 January 2002, ÅI held an informal meeting with the LG in order to secure its approval to launch the construction of iTiden in 2002 (subsequent to the purchase of the land which had taken place in 2001). At this meeting, ÅI presented a profitability calculation, where the assumption was that the project would yield a yearly return of 3 % on ÅI’s own equity.
(48)
Another informal meeting between ÅI and the LG was held on 4 March 2003 in order to prepare ÅI’s general assembly on 5 March 2003. The general assembly was to decide on launching the construction of phase 1 of iTiden, which had not been carried out in 2002. An updated profitability calculation was provided. In this calculation it was estimated that phase 1 would yield a surplus of only EUR 700 assuming no return on ÅI’s own equity.
(49)
On 2 January 2006 the board of ÅI met to discuss the launch of the construction of phase 2 and the call for a capital increase that would be launched to finance this. According to a profitability calculation presented at the meeting, the project would break even with a return on equity of 3 %. However, this calculation had to be revised to account for the increased cost of adapting the buildings to the tenant’s needs. Thus, a revised calculation was established on 10 January 2006 to serve as a basis for the capital increase decided at the general assembly on 12 June 2006 (although the capital increase was only paid on 15 February 2007 for technical reasons - this is capital increase C-XI). In this calculation, the assumed annual return on own equity for phase 2 of iTiden was set at 1 %.
(50)
Finland has provided this evidence and states that this accurately accounts for the contemporaneous yield expectations based on which the LG decided to make the capital increases for the iTiden project, i.e. C-IV, C-V, C-VI, C-VII and C-X for phase 1 and C-XI for phase 2. These profitability assessments are based on anticipated revenue (i.e. rents) from iTiden. Finland has argued that the return on the LG’s investment should also take into account the prospect of capital gains consisting in an increase in value of the property over time. However, Finland has provided no concrete evidence of this. Such considerations are not integrated in the profitability calculations, which indicate that they were not taken into account when the investment decisions were made. On the basis of the above evidence, the Commission finds that a private investor would not have made similar investments against this expected return.
(51)
Any investor putting money into a project that involves some element of risk (such as commercial real estate development) will demand a return that adequately reflects the risk inherent in the investment. Thus, he will expect a ‘risk premium’ that exceeds the known return that he can receive from an alternative, risk-free asset (‘the risk-free rate’). A common benchmark for the risk-free rate are AAA-rated government bonds for shorter maturities. For the purpose of this assessment, the yield on two-year Finnish government bonds is used, as Finland did not issue bonds with shorter maturities. Accordingly, this gives a risk-free rate of between 2,7 and 4,2 % in 2002, between 2,2 and 2,7 % in 2003 and between 2,8 and 3,8 % in 2006.
(52)
Compared to the return on equity expected by the LG when it decided to make the iTiden-related capital increases, the Commission observes that the LG could have achieved the same or even higher returns without any of the risk associated with the property projects. Indeed, even under the most optimistic reading, the ‘risk premium’ (i.e. the return exceeding the risk-free premium) would have been at most 0,3 % for capital increases C-IV and C-V (i.e. the capital increases of 2001 and 2002). For the capital increases made as a result of the 2003 decision to launch the construction of phase 1 of iTiden (and thus on the basis of the expected returns presented at the informal meeting of 4 March 2003, see recital 48 above), i.e. C-VI, C-VII and C-X, the expected return was zero, meaning that an infinitely better return could have been achieved by taking no risk at all. Similarly, for the capital increase for phase 2, C-XI, the expected return of 1 % was largely inferior to the risk-free rate available at the time.
(53)
It is obvious that no private investor would have been satisfied with the negative, or marginal, risk premium that the LG was ready to accept for the capital increases mentioned in recitals 47 to 49 above. If need be, this can be corroborated by empirical data on expected returns in the Åland property market.
(54)
According to a report (17) from KPMG dated 10 July 2007, commissioned by the Finnish authorities and submitted to the Commission on 17 July 2007, the return demanded by private investors on office property investments in Åland is 7 % (and 8 % for industrial property). Although this report was drawn up later than the investment decisions of the LG at issue in this decision, it is nevertheless relevant, as the report is based on observations of past investments and there is no obvious reason to believe that the required return would have been significantly lower in the preceding years. At any rate, it provides convincing indications that the returns expected by ÅI would not have been sufficient for a private investor.
(55)
Finland has argued that, despite the low or zero expected return, the investments would be consistent with the MEIP because (i) prior to starting construction, ÅI had approached potential tenants and was confident that it would achieve an occupancy rate of at least 80 % and (ii) in view of the actual financial performance of ÅI (and thus principally of the iTiden project) in the years from 2004 onwards, and the potential capital gains thus accrued, the investments turned out to be profitable.
(56)
In this respect, and without it being necessary to go into the merits of ÅI’s financial performance in later years, it suffices to reiterate that the question is not whether the firm’s results today are adequate but whether, based on what was known and could be assumed at the time when the LG decided to make the State resources available to ÅI (having regard to the expected 80 % occupancy rate), a private investor acting on market terms would have provided the same capital to the firm. For the reasons explained above, the Commission finds that a private investor would not have done so.
(57)
Consequently, the Commission finds that capital increases C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X and C-XI have provided ÅI with an advantage that it would not have been able to get on market terms (18).
(58)
The Commission will now look at the remaining capital increases covered by the opening decision which, according to Finland, where not motivated by the iTiden project.
(59)
Under the de minimis rules applicable at the time of this capital injection, subsidies of less than ECU 100 000 granted to an undertaking over a period of three years did not constitute State aid (19). This capital increase amounts to EUR 84 094,39, i.e. well below the ECU 100 000de minimis ceiling. ÅI did not benefit from any other measure during a period of three years (20). Based on this, the 1997 capital injection would in any event - irrespective of the circumstances in which it was performed - not constitute State aid.
(60)
Finland has indicated that these measures were intended for the construction of an industrial property in Norrböle, the renovation of a property in Mariehamn (C-II) and the purchase of an industrial property in the eastern part of Åland (C-III). There is thus no clear link to the iTiden project, which at that time had not yet clearly taken shape (this would happen in 2001 when the land was purchased).
(61)
Although it is true that ÅI’s overall profits were modest or negative in the period 1998-2007, the fact is that it turned a modest profit in 2000 and the two preceding years and that losses started in 2001. It has been shown in the investigation that the company was covering its costs and that the liquidity position was adequate. The investments motivating these two capital increases seem proportionate to the size and ‘traditional’ business model of ÅI prior to the expansion linked to the iTiden project. There is therefore no compelling reason to consider that a private investor would not have undertaken the same capital increases, and there is thus no clear evidence of an advantage to ÅI.
(62)
Up until 2000 ÅI’s business operations were showing modest but positive results (in the range of EUR 9 000 to EUR 38 000 in 1997-2000). ÅI’s business operations were in accordance with the company’s plan in place then. Accordingly ÅI owned and let warehouses and offices around the Åland Islands. The stock of real estate owned by ÅI had remained very stable until 2000, which also explains the company’s stable financial performance. ÅI’s turnover was in the range of EUR 95 000 to EUR 101 000 in 1997-2000. Accordingly, although with a relatively small turnover, ÅI was able to make its businesses profitable.
(63)
According to Finland, these capital increases were used to purchase an industrial property (C-VIII) and to construct a hangar at Jomala airport outside Mariehamn (C-IX).
(64)
Although not immediately justified by the iTiden project, these measures were implemented in circumstances that were completely different from those affecting previously discussed measures C-II and C-III. Capital increases C-VIII and C-IX were undertaken in 2004 and 2005, respectively. At that time, ÅI had been operating at a loss since 2001. Crucially, too, these investments were made at a time when the LG had already invested more than EUR 2,25 million in ÅI since 2001 on the understanding that this investment would not provide a return that would be acceptable to a market investor.
(65)
The inadequate return on the iTiden project would inevitably impact negatively on ÅI’s result as a whole. Indeed, the equity of an undertaking is not earmarked but fungible and has to be remunerated from the overall performance of the firm. It must therefore have been clear to the LG, at the time when they undertook measures C-VIII and C-IX, that any additional increases in the capital of ÅI was unlikely to produce an adequate return in the foreseeable future. A market investor would have been ready to make those capital injections if those investments had allowed a market return on the overall performance of the firm (i.e. a return that would have compensated for the low returns of the other capital increases), but there is nothing suggesting that this was expected to be the case. Finland has not provided any specific information regarding those measures that would change this view. The Commission consequently considers that no private investor would have provided additional capital to ÅI in these circumstances. Capital increases C-VIII and C-IX have thus provided ÅI with an advantage that it would not have been able to obtain on the market.
5.1.2.2. The loan guarantees
(66)
When assessing the possible State aid involved in guarantees, the Commission applies the principles laid down in its Guarantee Notice. Point 3.2 of the Notice sets out the conditions that would normally be sufficient to rule out the presence of State aid in a guarantee granted by public authorities. However, these conditions are not met concerning guarantees G-I, G-II and G-III (it is sufficient to record that these guarantees covered 100 % of the underlying loans, see point 3.2(c) of the Guarantee Notice).
(67)
The Commission first notes that ÅI’s financial position in the period in which the guarantees were granted was strong enough not to exclude the firm’s ability to obtain loans on the market without guarantees. The firm was not a firm in difficulty within the meaning of the Commission’s Guidelines on Rescue and Restructuring Aid (21). It cannot be concluded on the basis of the available evidence that ÅI was a firm that would not have survived at all without state support. In the years preceding the capital injections, i.e. before the launch of the iTiden project, ÅI’s financial performance was stable and its business operations showed moderate positive results. The reason why the public authorities started massively injecting capital in 2001 was not to rescue the firm but to finance its growth. In the absence of the aid in the form of capital increases, ÅI would not have been a bankrupt firm but a smaller firm that still would have had access to the financial markets. The Commission cannot, therefore, conclude that ÅI would not have had access to credit markets without guarantees. The question is then whether the guarantees afforded the firm an advantage in the form of lower loan costs than it would have paid on market terms, in the absence of a guarantee.
(68)
The question that needs to be examined next is whether an adequate premium is charged for the guarantees, comparable to what would have been charged by a private guarantee provider. In the present case, the Commission has found no private guarantees that allow for a ready comparison. In such circumstances, the Commission will compare the total financial cost of the guaranteed loan, including the interest rate of the loan and the guarantee premium, with the market premium of a similar non-guaranteed loan (22).
(69)
On 9 October 2003, […] (23), a commercial bank, granted ÅI a loan amounting to EUR […] against collateral […]. The interest rate was set at […]% per annum until 15 January 2007 (24).
(70)
Although this loan was contemporaneous with guarantee G-I, the Commission does not consider it a suitable comparison for the cost of that measure. Indeed, between June 2000 and March 2003, ÅI received five capital injections for a total amount of EUR 2 208 595,01. State support of such magnitude will inevitably have influenced the risk assessment conducted by […] before granting the loan and thus improved the loan terms, including cost, compared to the terms that the firm would have been able to obtain on the markets in the absence of the State aid element in the capital increases. Therefore, the Commission cannot assume that the interest rate for the 2003 non-guaranteed loan (or any later loans) accurately reflects the credit terms of ÅI in the absence of State aid and cannot use it as a credible and reliable benchmark for the cost of the loans covered by the guarantees granted by the LG.
(71)
The Commission considers that, in the absence of any other reliable evidence as to comparable loans on market terms, the Reference Rate Communication (25) provides an appropriate benchmark external to the beneficiary for assessing whether measures G-I, G-II and G-III were granted on market terms. The Reference Rate Communication provides a proxy for the market rate and for calculating the aid element in aid measures. The methodology for defining the reference rate is based on the following two factors: the base rate (in this case the one-year Euribor) to which a loan margin is added. The loan margin to be added to the base rate depends on two factors: the rating of the undertaking receiving the loan and the level of collateral offered for the loan. The communication distinguishes five rating categories (strong [AAA-A], good [BBB], satisfactory [BB], weak [B] and bad [CCC and below]) and three collateralisation levels (high, normal and low) for each rating category.
(72)
On 18 June 2010, Finland submitted to the Commission a report from the consultancy firm […] that provides an annual rating for ÅI for December each year. The rating is prepared retrospectively and based on the figures available at the end of the financial year (i.e. the rating given in December 2002 looks retrospectively at the health of the company in 2002). […] produced the rating report describing the overall financial status and development of the company and covering the following sectors of evaluation: growth, profitability, cash flow, liquidity, solvency and obligations. The applied rating scale has five rating categories: excellent (A + and A), good (A - and B +), satisfactory (B and B -), adequate (C + and C) and poor (C - and D), allowing a direct comparison with the rating scale of the Reference Rate Communication.
(73)
In December 2002, 2003 and 2004, […] rated ÅI respectively at C +, C + and C, which places the company in the category ‘adequate’. This category corresponds to the ‘weak’ rating category within the meaning of the Reference Rate Communication. For a company rated ‘weak’, the loan margins to be added to the base rate under the Reference Rate Communication range, depending on the collateral offered, from 220 bps for a high collateralisation to 650 bps for a low collateralisation. In December 2005, […] rated ÅI at B - (satisfactory), which corresponds to a ‘satisfactory’ rating within the meaning of the Reference Rate Communication.
(74)
On 27 June 2011 Finland submitted additional information on the rating and collateralisation of the loans. The rating was produced by […], the bank that gave ÅI the non-guaranteed loans and two of the guaranteed loans. The […] rating uses a letter system for the years 2000 to 2003, complemented with one-word qualifications. The rating is readily comparable with the rating scale of the Reference Rate Communication. For 2005 onwards, the rating is provided by […], a consultancy firm similar to […]. In 2003 and 2004 […] rated ÅI at B - (satisfactory) and A (satisfactory), which corresponds to a ‘satisfactory’ rating within the meaning of the Reference Rate Communication. This means that for 2003 and 2004 […] rated ÅI one category higher than […] did. For 2005 […] rated ÅI at A (satisfactory), which translates into a ‘satisfactory’ rating according to the Reference Rate Communication and thus places ÅI in the same category as […] does.
(75)
The Commission is of the opinion that the rating of […] should be applied when assessing whether guarantees G-I, G-II and G-III were granted on market terms. Bearing in mind that before the first guarantee G-I was granted in October 2003, when ÅI had already received five capital injections for a total of EUR 2 208 595,01, any rating of the company in 2003 is likely to have been affected by the considerable amount of State support. Therefore the Commission considers it appropriate to apply the more conservative rating produced by […]. This has an impact for 2003 and 2004, as for these two years […] rated ÅI one category lower than […]. It should also be noted that […] granted ÅI loans guaranteed by the LG while at the same time producing ÅI’s rating, which might have affected the assessment. […] was not involved in the financial proceedings and their assessment is thus less likely to have been directly influenced by undue considerations linked to the State aid.
(76)
Consequently, the Commission assumes the following ratings for ÅI for the purpose of applying the Reference Rate Communication: weak (B) in 2003 and 2004 and satisfactory (BB) in 2005.
(77)
As regards the collateral, ÅI provided collateral at the nominal value of the guarantees in the form of mortgages on real estate on which the iTiden project was built. Finland has not provided Loss Given Default (LGD) related information under footnote 2 of the Reference Rate Communication. This information helps to define the level of collateralisation and the loan margins to be added on top of the base rate. Therefore the Commission requested information on the priority of the mortgages pledged and the value of the property at the time of granting the guarantees. Finland does not have valuations that show the value of the property at the time of the guarantee measures. The Finnish authorities have, however, argued that the value of the property has accrued over time, as the project progressed. According to Finland, in 2010 the property was valued at EUR […].
(78)
As regards the seniority of the collateral, the Commission notes that for guarantees G-I and G-II, the LG collateral had the highest seniority of all mortgages granted on the property. The Commission notes that commercial banks have granted non-guaranteed loans to ÅI and accepted as collateral mortgages on the same property that rank lower in seniority (and are thus less good collateral) than the collateral received by the LG. In view of this, and in the absence of better evidence, the Commission assumes that the level of collateralisation of the guarantees was ‘normal’ for the purpose of applying the Guarantee Notice.
(79)
On the basis of the above, the reference rate will be assessed separately for each guarantee that ÅI received from the LG.
(80)
The Commission notes that, for all guarantees granted to ÅI, the premiums were made up of two parts: (i) a recurrent premium, paid annually and expressed as a percentage of the outstanding principal of the loan and (ii) a ‘one-off’ fee, also expressed as a percentage of the loan amount, but paid only once, at the emission of the guarantee. In the assessment below, the total financial cost of the guaranteed loans includes only the recurrent premium paid annually. In accordance with point 4.2 of the Guarantee Notice, the aid element of a guarantee should be calculated as the difference between the market price (in this case the reference rate) and the price actually paid. The price actually paid by ÅI includes the recurrent premium paid annually and a one-off premium paid only once. For practical reasons the one-off premium will be addressed below in Section 8.2 dealing with recovery, since it is easier to deduct the amount of the one-off fee from the amount of aid to be recovered. In any case, even if the one-off premiums were added to the total financial costs of the guaranteed loans, the conclusion as to the presence of aid would not change. The one-off premium affects only the amount of aid granted to ÅI.
(81)
Guarantee G-I was granted by the LG on 9 October 2003 to cover a loan of EUR […] from […] to ÅI (credit number […]). As collateral for any claims under the guarantee, ÅI provided a mortgage on real estate. The interest rate on the loan was set at […]% until 15 January 2007 (26). The premium for the guarantee was […]% of the loan amount p.a (27). Thus, the total financial cost of the guaranteed loan at the time of granting the loan amounted to […]% p.a., which should be compared with a reference rate calculated for the guarantee on the basis of the base rate and a margin that depends on ÅI’s rating and the collateralisation level of the loan. The base rate (one-year Euribor) on 9 October 2003 was 2,235 %. At the time ÅI was rated ‘weak’ within the meaning of the Reference Rate Communication. As established above, the Commission assumes that the collateralisation level of the loan was normal, which means that the loan margin to be added on top of the basis rate is 400 bps. Therefore, the reference rate for this loan amounts to 6,235 %, which is higher than the total financial cost of G-I amounting to […]% p.a.
(82)
In addition, as from 6 September 2004, the LG reduced the guarantee premium for G-I to […]%. Accordingly, the total financial cost of the guaranteed loan came to […]%, i.e. […] basis points below the reference rate, thus generating a corresponding advantage for ÅI.
(83)
On 2 November 2004 ÅI took a loan of EUR […] from […] (credit number […]). This loan was secured by a guarantee from the LG, for which ÅI provided security in the form of a lien on real estate. The interest rate was set at […] + […] basis points and the guarantee fee at […]% of the loan amount p.a., meaning that the total financial cost of this guaranteed loan was […]% p.a (28).
(84)
The reference rate for G-II has to be calculated on the basis of the one-year Euribor on 2 November 2004, which was 2,314 %. At the time ÅI was rated ‘weak’ within the meaning of the Reference Rate Communication. Assuming a normal level of collateralisation, the reference rate for this loan amounts to 6,314 % p.a., which is higher than the total financial cost of G-II amounting to […]% p.a. Comparing the costs of this new guaranteed loan with the reference rate shows that the total financial cost of the loan covered by guarantee G-II was at least […] basis points below the reference rate, thus providing a financial advantage to ÅI. According to the information available to the Commission, the interest rate on the guaranteed loan has not changed since it was issued.
(85)
On 13 December 2005, the LG issued a new guarantee in favour of ÅI. This guarantee was to cover the ‘reference loan’, i.e. the originally non-guaranteed loan of 9 October 2003, the terms of which were thus amended. The interest rate of the loan was at this point changed to […]% p.a. The guarantee fee was set at […]% of the loan amount, meaning a total financial cost of […]% p.a. (29) (the terms applied from this date are identical to those, described above, that apply to the loan covered by guarantee G-I, including the changes to the interest rate over time).
(86)
The reference rate for G-III has to be calculated on the basis of the one-year Euribor on 13 December 2005, which was 2,769 %. At the time ÅI was rated ‘satisfactory’ within the meaning of the Reference Rate Communication. Taking into account a normal level of collateralisation, the reference rate for this loan amounts to 4,969 % p.a. This is higher than the total financial cost of G-III amounting to […]% p.a. Therefore, the LG has given ÅI a corresponding financial advantage of at least […]% p.a.
5.2. DISTORTION OF COMPETITION AND EFFECTS ON TRADE
(87)
The Finnish authorities have claimed that the measures in question do not affect trade between Member States and do not therefore constitute State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU. In support of this argument Finland has in essence argued that ÅI is only one of several firms active on the real estate market, and not the largest one. There is thus no evidence that the measures, if they are considered to constitute State aid, would have strengthened ÅI’s position to the detriment of competitors.
(88)
The Commission cannot accept this argument. The fact that ÅI has been provided with a financial advantage that was not made available to its competitors (and, as Finland has confirmed, there are several other operators on the Åland real estate market) means that ÅI has been able to make large investments and expand its operations on financial terms that were more advantageous than those made available to its competitors (who, in the absence of the advantage granted to ÅI, might have chosen to make similar investments). It is not necessary to demonstrate that the measures have allowed ÅI to take market shares from any specific competitor.
(89)
Similarly, the advantage granted to ÅI was liable to affect trade between Member States. It is true that Åland is a small market, located on an archipelago that can only be reached by sea or air, and that specific restrictions on the right of establishment apply there by virtue of Finland’s EU Accession Treaty. However, the fact remains that there is no absolute obstacle to foreign undertakings operating in Åland, and certainly no obstacle to such undertakings making investments in the local property market. The Commission also notes that Finland has not disputed the statement in the opening decision that real estate in Åland has in the past been acquired by undertakings based in other Member States. Any advantage granted to ÅI through these measures would thus have at least the potential to affect trade between the Member States by unduly strengthening ÅI’s position in relation to potential foreign competitors or investors.
5.3. CONCLUSION ON THE QUALIFICATION OF STATE AID
(90)
For the above reasons, the Commission finds that all capital increases (with the exception of C-I, C-II and C-III) and loan guarantees G-I, G-II and G-III constitute State aid within the meaning of Article 107 TFEU.
6. ALLEGED LAWFULNESS OF THE AID
(91)
Finland has argued that both the capital injections and the guarantees, if State aid, were lawful under aid schemes that were put into place prior to Finland’s EU membership and duly submitted to the EFTA Surveillance Authority (‘ESA’) prior to EU accession under references 93-074 (capital increases) and 93-079 (guarantees).
(92)
This argument should be examined in the context of the provisions of Regulation (EC) No 659/1999. Pursuant to Article 1(d), ‘aid scheme’ means ‘any act on the basis of which, without further implementing measures being required, individual aid awards may be made to undertakings defined within the act in a general and abstract manner and any act on the basis of which aid which is not linked to a specific project may be awarded to one or several undertakings for an indefinite period of time and/or for an indefinite amount’. Furthermore, according to Article 1(b) of Regulation (EC) No 659/1999, ‘existing aid’ means: ‘(i) without prejudice to Sections 144 and 172 of the Act of Accession of Austria, Finland and Sweden, all aid which existed prior to the entry into force of the Treaty in the respective Member States, that is to say, aid schemes and individual aid which were put into effect before, and are still applicable after, the entry into force of the Treaty’.
(93)
Finland acceded to the European Community on 1 January 1995. Moreover, according to paragraph 5 of Section 172 of the Treaty of Accession of Austria, Finland and Sweden ‘[…] state aids granted by new Member States during 1994 but which, in contravention of the EEA Agreement or arrangements made thereunder, either have not been notified to the ESA or have been notified but granted before the ESA took a decision, shall not as a consequence be considered as existing state aids under Article 93(1) of the EC Treaty […]’.
(94)
Furthermore, according to Article 1(c) of Regulation (EC) No 659/1999, ‘new aid’ means all aid, that is to say, aid schemes and individual aid, which is not existing aid, including alterations to existing aid (30).
(95)
Finally, Article 4(1) of Commission Regulation (EC) No 794/2004 of 21 April 2004 implementing Council Regulation (EC) No 659/1999 laying down detailed rules for the application of Article 93 of the EC Treaty (31) defines alteration of existing aid as ‘any change, other than modifications of a purely formal or administrative nature which cannot affect the evaluation of the compatibility of the aid measure with the common market. However an increase in the original budget of an existing aid scheme by up to 20 % shall not be considered an alteration to existing aid.’
(96)
From the above it follows that a measure that pre-dates accession and constitutes a State aid scheme can be said to be existing aid if two conditions are satisfied. The first is that the scheme was put into effect before the entry into force of the EC Treaty and the second is that its substance has not been substantially altered since.
(97)
The Commission will assess the Finnish argument about the lawfulness of the aid separately for the two alleged schemes.
6.1. THE ALLEGED GUARANTEE SCHEME (93-079)
(98)
The Commission will first assess whether these measures constitute an aid scheme within the meaning of Article 1(b) of Regulation (EC) No 659/1999.
(99)
The national legal basis for the guarantee scheme is the provincial Act on provincial guarantees for industry and certain other enterprise sectors (ÅFS 1966:14) (32), which was passed in 1966, and amended by ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 and 2002:23. As regards the budget or ‘envelope’, at the time of Finland’s accession to the EC, the 1966 provincial Act stipulated that ‘the amount of outstanding guarantees or loans (33) may not at any given time exceed FIM 20 000 000’. On the other hand, the measure in question does not provide for any temporal limitation to their application.
(100)
In the light of the above and of the provisions of the national act, the measures would prima facie appear to meet the definition of an aid scheme, as it seems that the act allows aid which is not linked to a specific project to be awarded to one or several undertakings for an indefinite period of time. The alleged scheme in question was put in place on 1 September 1982, i.e. well before 1 January 1994, and was communicated to the ESA. Thus the first condition for existing aid seems to be satisfied, because the original scheme was put in place before the entry into force of the Treaty in Finland and even before 1 January 1994, which means that paragraph 5 of Article 172 of the Treaty of Accession of Austria, Finland and Sweden is not applicable in this case.
(101)
However, the Commission must also assess whether the measures have undergone any substantive alterations since 1 January 1994.
(102)
At least three amendments to the guarantee scheme were enacted by the regional authorities after 1 January 1994 (by Provincial Acts 1994:29, 1996:56 and 2002:23) and prior to the granting of the first guarantee on 14 August 2003. These amendments provided for a substantial increase in the budget of the scheme (i.e. an increase in the global amount of guarantees that could be granted at any given time). Since the present case concerns the granting of a loan guarantee, it should be assessed whether the alterations concerning the budget of the scheme, introduced prior to the measures under discussion, should be considered as substantial and severable from the existing scheme.
(103)
As described, according to Article 4 of Regulation (EC) No 794/2004 budget increases of more than 20 % constitute an alteration of an existing aid scheme. Two of the abovementioned amendments (34) have increased the original budget of the scheme by 50 % and 150 %, respectively. These budget increases constitute substantive alterations to the scheme which were never notified to the Commission.
(104)
The effect of these substantive alterations cannot be considered as severable from the alleged scheme, with the result that the scheme in its entirety becomes new aid. Indeed, the original aid scheme was limited only as regards the total amount of guarantees that could be outstanding at any given time. With this particular configuration, a very substantial increase in the budget (even without any other alteration of the scheme) touches upon the very essence of the existing rules.
(105)
In addition, the Commission notes that it does not appear from the guarantee documents submitted by Finland that the legal basis of these guarantees was the alleged guarantee scheme.
(106)
Consequently, the guarantees covered by this decision must be considered new aid. Given that the aid has been put into effect without prior approval by the Commission as required by Article 108 TFEU, it is unlawful.
6.2. THE ALLEGED SHARE SUBSCRIPTION SCHEME (93-079)
(107)
The national rules concerning this alleged scheme were declared to ESA as aid arrangements for share subscriptions. It appears from the documents submitted at the time that the ‘Annual budget for Åland’ was given as the national legal basis. Under the heading ‘maximum possible aid intensity that (…) can be obtained in favour of any one project’, Finland has indicated ‘30 %’. Furthermore, under the heading ‘Budget/expenditure’ Finland has indicated budgets for the years 1992 to 1994 but left a blank under the heading ‘Total budget estimate for the whole planning period of the scheme’.
(108)
In the course of the investigation, Finland has explained that the formal legal basis of the alleged scheme is the Act on the Autonomy of Åland (1144/1991), which was passed in 1991. Under Section 18(22) the Åland local authorities have ‘general powers’ to adopt different sorts of measures focusing on the promotion of Åland’s economy. These powers are implemented (e.g. by means of loans, capital injections, guarantees) through provisions in the annual general budget of the LG.
(109)
The Commission notes the following:
(110)
Irrespective of the fact that Finland may qualify the powers of the local authorities to provide such capital injections (under the general powers they are granted by the Autonomy Act) as a ‘scheme’, the Commission must verify whether the provisions of the national law laying down those powers meet the definition of a ‘scheme’ under Article 1(d) of Regulation (EC) No 659/1999. It appears in this respect that the legal basis (Section 18(22) of Act 1144/1991) consists of rules that relate to the allocation of powers between different authorities within the Finnish legal order and that do not meet the requirements for constituting an aid scheme (which is defined among other things as ‘… an act on the basis of which, without further implementing measures being required, individual aid awards may be made …’). Any allocation of capital to an individual beneficiary would thus first require an appropriation in the annual budget of the LG (voted by the Åland regional assembly at its discretion) and then the implementation of decisions taken by the LG. It appears thus that capital injections granted under those powers are to be seen as a succession of individual decisions rather than an aid scheme.
(111)
In any event, the Commission also notes that the alleged scheme concerned only the years 1992 to 1994, as no other information was given under the heading ‘Budget/expenditure’ although the legal basis was the ‘annual budget for Åland’.
(112)
Finally, the Commission notes that Finland had indicated that the maximum aid intensity that can ‘be obtained in favour of any one project’ is 30 %. This can, in any event, only be understood as meaning that capital injections under this alleged scheme were intended to be used together with significant private contributions (at least 70 %) towards ‘projects’ intended to promote the objectives of the alleged scheme, given as being ‘Tourism, industry, R&D’. The capital increases at issue in this decision do not meet this formal condition and can consequently not be covered by the national legal provisions that were submitted to the ESA, irrespective of whether these measures constituted a proper aid scheme and if so whether it applied beyond 1994.
(113)
Consequently, the State aid given in the form of capital increases to ÅI constitutes new aid. As the aid has been put into effect without prior approval by the Commission as required by Article 108 TFEU, it is unlawful.
6.3. ADDITIONAL COMMENT ON RECENT DECISIONS BY FINLAND’S SUPREME ADMINISTRATIVE COURT
(114)
It should also be noted that two measures granted by the LG to ÅI have recently been annulled by a national Finnish court. The measures are (i) capital increase C-XI paid to ÅI in 2007 (see comment at recital 16 above) and (ii) a 2006 loan guarantee that was never implemented. By decision of 6 April 2011 the Supreme Administrative Court ruled on whether the LG’s decisions were taken in compliance with national administrative rules. However, in doing so, the Court also assessed whether there were sufficient indications that the measures constituted State aid, meaning that the local authorities should have notified them to the Commission before putting them into effect. The Court finds that all criteria of State aid are met prima facie. The Court also analysed Finland’s claim that the measures - if they did constitute aid - would be covered by the national rules that applied prior to accession and consequently qualify as ‘existing aid’. In doing so, the Court made an in-depth assessment of the national rules and found that, irrespective of whether these rules amounted to genuine State aid schemes or not, the decisions of the local authorities did not comply with the formal requirement under the national rules, mainly owing to the reasons presented above by the Commission. Therefore the conclusions of the national Supreme Administrative Court are in accord with those of the Commission that the capital injection C-XI under investigation includes new State aid. The Supreme Court came to the same conclusion regarding the 2006 loan guarantee. As the guarantee was never put into effect, it has not been assessed in this decision.
7. COMPATIBILITY
(115)
Finland has argued in general terms that the measures, if found to constitute new State aid, would nevertheless be compatible with the internal market because the purpose of ÅI’s activities, as financed by the aid, was to facilitate the development of the region and create new jobs.
(116)
State aid, although in principle prohibited, will nevertheless be considered compatible with the internal market in the circumstances mentioned in Article 107(2) TFEU and may be considered compatible if it is used to achieve the objectives mentioned in Article 107(3). The only ground for compatibility that can be envisaged in this case is 107(3)(a) TFEU, which allows for aid to promote the economic development of areas where the standard of living is abnormally low or where there is serious unemployment, or Article 107(3)(c) TFEU, which provides that State aid may be authorised to facilitate the development of certain economic areas.
(117)
Under the regional aid rules applicable to Finland at that time (the Regional Aid Maps 2000-2006 and 2007-2013), the City of Mariehamn where iTiden is located was in any event not eligible for such aid. This means that even if the aid could be said to be assigned to that project, it could not be deemed compatible. In addition, the Commission notes that Finland has not shown that any of the conditions for compatibility under the regional aid rules (regarding e.g. the form of aid, eligible costs or maximum aid intensities) are met.
(118)
Nor can the aid be considered compatible with the internal market under any of the other Guidelines and Communications adopted by the Commission with regard to the application of Article 107(3)(c) TFEU or directly under that Article. The Finnish authorities have not provided any specific argument or evidence enabling the Commission to approve those measures as compatible under any provision of the TFEU.
8. RECOVERY OF THE AID
8.1. FINLAND’S ARGUMENTS
(119)
Article 14(1) of Regulation (EC) No 659/1999 provides that ‘where negative decisions are taken in cases of unlawful aid, the Commission shall decide that the Member State concerned shall take all necessary measures to recover the aid from the beneficiary […]. The Commission shall not require recovery of the aid if this would be contrary to a general principle of Community law.’ The natural consequence is therefore that the measures that constitute unlawful State aid to ÅI should be recovered.
(120)
Finland has, however, argued that the Commission should refrain from ordering recovery in this case, because Finland had legitimate expectations that the aid was lawful under the alleged pre-accession schemes and that recovery would be contrary to a principle of Community law. The Commission notes that Finland has formally argued legitimate expectations only as regards the LG. Legitimate expectations on behalf of the beneficiary were not expressly argued.
(121)
In any event, the Commission cannot accept this argument.
(122)
As regards the capital increases, the Commission has shown above that, irrespective of what ÅI or anyone else may have had reason to believe about the legal status of the alleged share subscription scheme in relation to State aid rules, they did not even comply with the formal conditions of the alleged scheme as it had been notified to ESA. It is thus not possible to argue that ÅI could benefit from a legitimate expectation as to the lawfulness of the capital increases, since these could not have been covered by the national rules in relation to which Finland claims to have had legitimate expectations.
(123)
Concerning the loan guarantees, the Commission has shown that the guarantee scheme had been substantively altered even before the granting of the guarantees at issue in this decision. These alterations, made by the Åland authorities, have not been notified to the Commission. The consequence is that any guarantees granted under the national rules that made up the original scheme have to be considered new aid. It is well-established that no beneficiary of aid can legitimately expect that aid that should have been notified to the Commission under Article 108 TFEU but has not been so, is lawful (35).
(124)
In summary, both the guarantees and the capital increases constitute new State aid that should have been notified to the Commission before implementation.
(125)
It is established case law (36) that a Member State whose authorities have granted aid contrary to the procedural rules laid down in Article 108 TFEU may not rely on the legitimate expectations of the aid recipients in order to justify a failure to comply with the obligation to take the steps necessary to implement a Commission decision instructing it to recover the aid. If national authorities were able to rely on their own unlawful conduct, they would completely invalidate Articles 107 and 108 of the TFEU and deprive decisions taken by the Commission under these provisions of their effectiveness.
(126)
The same principle must necessarily apply when the national authorities argue that they themselves had a legitimate expectation about the legality of the measures, but did not notify them to the Commission although the measures constituted new aid (37).
(127)
Likewise, insofar as the legitimate expectations of ÅI are relevant, the Commission notes that according to established jurisprudence, in view of the mandatory nature of the supervision of State aid by the Commission under Article 108 of the TFEU, undertakings to which aid has been granted may not, in principle, entertain a legitimate expectation that the aid is lawful unless it has been granted in compliance with the procedure laid down in that Article. A diligent businessman should normally be able to determine whether that procedure has been followed (38).
(128)
The Commission points out that no firm was in a better position than ÅI to have insight into the actions of the LG concerning the alleged aid schemes, since the LG is its main shareholder and is represented on the ÅI board by individuals who are also members of the LG executive. This argument is corroborated by the fact that, as shown above in connection with the capital increases, representatives of ÅI and the LG regularly exchange information. Therefore, even though the Finnish authorities have not expressly argued legitimate expectation on behalf of the aid beneficiary, the Commission believes that ÅI cannot claim any legitimate expectation in the present case.
(129)
Finally, the Commission has never given either Finland or the aid beneficiary any precise assurance that the measures at issue would not be State aid or would be compatible aid, which might create expectation to that effect (39).
(130)
Finland has further argued that in the event of a recovery of aid granted through the capital increases, the aid element should not necessarily be the whole amount of the capital provided, but rather (by analogy with the calculation of the aid element in guarantees), the cost to ÅI of finding alternative investment on the markets. In this respect, Finland has suggested that the cost of such alternative funding could be established by reference to the 7 % expected return on investment for office property as established in the KPMG report.
(131)
The Commission cannot accept this view.
(132)
It is certainly correct, as a general proposition, that State aid in a given case is constituted by the difference between the advantage (in the form of funding) that the firm has effectively received from State resources and what it would have been able to obtain on the capital markets. Consequently, ‘by repaying the aid, the recipient forfeits the advantage which it had enjoyed over its competitors on the market, and the situation prior to payment of the aid is restored’ (40).
(133)
Anyone making an investment, be it by providing credit or by taking an equity stake in a firm, will seek to have a return on his investment that is commensurate with the risk.
(134)
When the aid is given in the form of a credit at a cost below markets costs (which is the case for a guaranteed loan when the total financial cost is lower than the interest rate of a market loan) to a firm that is not excluded from the loan market and that would thus, as an alternative to the aid, have been able to take out a loan at market rate, it is clear that the reparative purpose of the recovery can be achieved by making the firm pay the difference (with interest), thus putting it back on a par with its competitors.
(135)
The situation is different for equity investments. The return here is not dependent on the firm’s willingness to pay (as in the case of a loan) but is entirely a factor of the inherent profitability of the firm’s business model. Unless the private investor believes that the business will adequately remunerate the risk it entails, he will not make the investment but put his money elsewhere. In other words the Commission cannot accept that the company would have been able to get the same money in the capital market to increase its capital by offering a higher remuneration because its expected performance did not allow it to offer this higher remuneration to any equity investor. The counterfactual, i.e. the situation in the absence of aid which the recovery is intended to restore or bring about, is thus that no capital would have been invested at all. The aid to be recovered is therefore the full amount of the capital increases.
(136)
The Commission can consequently not accept Finland’s view as regards the aid element in the capital increases.
8.2. AID TO BE RECOVERED
(137)
In consequence, the unlawful and incompatible aid that has been identified by the Commission and that Finland shall recover from ÅI is as follows:
(138)
Capital increases:
(a)
Capital increase C-IV: EUR 353 199,00. This aid was put at the disposal of ÅI on 20 July 2001.
(b)
Capital increase C-V: EUR 599 933,78. This aid was put at the disposal of ÅI on 15 August 2002.
(c)
Capital increase C-VI: EUR 799 911,64. This aid was put at the disposal of ÅI on 13 March 2003.
(d)
Capital increase C-VII: EUR 515 165,97. This aid was put at the disposal of ÅI on 6 May 2004.
(e)
Capital increase C-VIII: EUR 669 896,95. This aid was put at the disposal of ÅI on 30 September 2004.
(f)
Capital increase C-IX: EUR 199 977,91. This aid was put at the disposal of ÅI on 16 June 2005.
(g)
Capital increase C-X: EUR 234 961,43. This aid was put at the disposal of ÅI on 16 June 2005.
(h)
Capital increase C-XI: EUR 1 379 998,95. This aid was put at the disposal of ÅI on 15 February 2007.
(139)
Loan guarantees: the aid element for all guarantees is calculated as the difference between, on the one hand, the reference rate applied as a benchmark for loan costs a company with financial strength comparable to ÅI would have borne without the guarantee and, on the other, the interest rate obtained by means of the State guarantee after any premiums paid have been taken into account, pursuant to point 4.2 of the Guarantee Notice (as explained in detail in recitals 66 to 80).
(a)
As regards guarantee G-I, the aid element is made up of the difference between the reference rate for a loan to a firm in the rating category ‘weak (B)’ and with a normal collateralisation and the total financial cost of the loan covered by the guarantee (understood as the premiums paid for the guarantee plus the interest on the loan). This aid was put at the disposal of ÅI on 9 October 2003 (as explained in recitals 81 and 82). From this amount shall be deducted the one-off guarantee premium of EUR 19 500 (41).
(b)
As regards guarantee G-II, the aid element is made up of the difference between the reference rate for a loan to a firm in the rating category ‘weak (B)’ and with a normal collateralisation and the total financial cost of the loan covered by the guarantee (understood as the premiums paid for the guarantee plus the interest on the loan). This aid was put at the disposal of ÅI on 2 November 2004. From this amount shall be deducted the one-off guarantee premium of EUR 2 900 (42).
(c)
As regards guarantee G-III, the aid element is made up of the difference between the reference rate for a loan to a firm in the rating category ‘satisfactory (BB)’ and with a normal collateralisation and the total financial cost of the loan covered by the guarantee (understood as the premiums paid for the guarantee plus the interest on the loan). This aid was put at the disposal of ÅI on 13 December 2005. From this amount shall be deducted the one-off guarantee premium of EUR 6 500 (43).
(140)
The exact total amount of aid to be recovered will be determined by the Finnish authorities, in collaboration with the Commission, within the framework of the recovery procedure according to the methodology described in recitals 138 to 139 above. To the aid amount to be determined shall be added interest from the date on which the aid was put at the disposal of the recipient until the date of its recovery. The Commission calls on the Finnish authorities, in accordance with their duty of sincere cooperation, to collaborate with it in determining the exact amount of aid to be recovered,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The capital increase in the amount of EUR 84 094,39 granted by Finland in favour of Ålands Industrihus AB on 18 June 1997 does not constitute State aid in the meaning of Article 107(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Article 2
The State aid measures listed in Section 8.2 of this Decision unlawfully granted by Finland, in breach of Article 108(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union, in favour of Ålands Industrihus AB are incompatible with the internal market.
Article 3
1. Finland shall recover the State aid referred to in Article 2 from the beneficiary.
2. The sums to be recovered shall bear interest from the date on which they were put at the disposal of the beneficiary until their actual recovery.
3. The interest shall be calculated on a compound basis in accordance with Chapter V of Regulation (EC) No 794/2004.
4. Finland shall cancel all outstanding payments of the aid referred to in Article 2 with effect from the date of adoption of this Decision.
Article 4
1. Recovery of the aid referred to in Article 2 shall be immediate and effective.
2. Finland shall ensure that this Decision is implemented within four months following the date of notification of this Decision.
Article 5
1. Within two months following notification of this Decision, Finland shall submit the following information to the Commission:
(a)
the total amount (principal and recovery interest) to be recovered from the beneficiary;
(b)
a detailed description of the measures already taken and planned to comply with this Decision;
(c)
documents demonstrating that the beneficiary has been ordered to repay the aid.
2. Finland shall keep the Commission informed of the progress of the national measures taken to implement this Decision until recovery of the aid referred to in Article 2 has been completed. It shall immediately submit, on simple request by the Commission, information on the measures already taken and planned to comply with this Decision. It shall also provide detailed information concerning the amounts of aid and recovery interest already recovered from the beneficiary.
Article 6
This Decision is addressed to the Republic of Finland.
Done at Brussels, 13 July 2011.