РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 декември 2011 година
относно Държавна помощ C 25/08 (ex NN 23/08) реформа на финансирането на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, приведена в действие от Френската република в полза на France Télécom
(нотифицирано под номер C(2012) 9403)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/540/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него (2),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (3) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба от 4 октомври 2002 г., допълнена на 16 януари 2003 г., на Комисията бяха представени твърдения, съгласно които Френската република е привела в действие в полза на France Télécom помощ, която частично е облекчила финансовите ѝ разходи, и по-специално разходите, свързани с финансирането на пенсиите. С писмо от 17 март 2004 г. Френската република предаде на Комисията информацията, поискана ѝ във връзка с жалбата.
(2)
С писма от 2 април 2004 г. и 24 февруари 2006 г. жалбоподателите предоставиха допълнителна информация във връзка с жалбата.
(3)
С писмо от 20 май 2008 г. Комисията информира Френската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), срещу тази помощ.
(4)
Франция представи мнението си на 18 юли 2008 г.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросната помощ.
(6)
На 22 септември 2008 г. Комисията получи мнението на France Télécom и след удължаване на срока също така получи мнението на жалбоподателите и на един далекосъобщителен оператор съответно на 1 и 16 октомври 2008 г. След това Комисията ги предаде на Френската република, като ѝ даде възможност да ги коментира, и получи обратно мнението на Френската република с писмо от 13 февруари 2009 г.
(7)
На 16 февруари 2009 г. France Télécom представи мнението си, като привлече вниманието на Комисията към решение на Съда от 28 ноември 2008 г. (5), което според нея потвърждава доводите ѝ. На 14 май 2009 г. посоченият в съображение 6 далекосъобщителен оператор представи допълнителна информация към мнението по време на самата процедура, като се позова на решение на Комисията от 11 февруари 2009 г. (6), което според него потвърждава мнението му.
(8)
На 17 декември 2009 г., 23 септември 2010 г. и 12 октомври 2010 г. се проведоха срещи между представители на Комисията и на France Télécom по искане на France Télécom. На 18 октомври 2010 г. France Télécom представи допълнително мнение.
(9)
На 18 март 2010 г. по искане на Комисията Френската република предостави уточнения и актуализира някои данни от първоначалното си мнение, като същевременно припомни съдържанието му.
(10)
На 22 септември 2010 г. френските органи предадоха на Комисията ново мнение и поискаха среща, която се проведе на 22 октомври 2010 г. С писмо от 28 октомври 2010 г. Комисията им предаде, посочените по време на срещата фактически уточнения и допълнителните забележки на France Télécom, като прикани Френската република да представи евентуално свое мнение. На 17 ноември 2010 г. Комисията предаде поисканите от френските органи допълнителни уточнения, за да подготвят своето мнение на 10 ноември 2010 г.
(11)
С писмо от 9 декември 2010 г., допълнено на 24 юни 2011 г., Френската република представи допълнително мнение заедно с някои актуализирани данни от първоначалното ѝ мнение. На 28 юни и 4 юли 2011 г. се проведоха срещи с френските органи. На 7 октомври 2011 г. бе представено ново мнение.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(12)
Мерките, предмет на настоящата процедура, се изразяват във въведени през 1996 г. промени в схемата на разходите на France Télécom, свързани с плащането на пенсиите на нейните служители с държавен статут. Предходната схема е била установена при създаването на France Télécom през 1990 г. като предприятие, различно от държавната администрация. Съгласно фактите, със закона от 1990 г. се възобновява предишната практика по отношение на социалните осигуровки на France Télécom. През 1996 г. е установена нова схема вследствие, от една страна, на създаването на France Télécom като акционерно дружество, търгуването му на борсата и отварянето на значителна част от капитала му, и от друга страна - вследствие на пълното отваряне за конкуренцията на пазарите, на които дружеството е осъществявало дейност във Франция и в останалите държави - членки на Европейския съюз. По същество въведената през 1996 г. схема продължава да е в сила и понастоящем.
2.1. Правна рамка на статута на France Télécom и неговия персонал между 1990 г. и 1996 г.
2.1.1. Статут на France Télécom и положение на персонала му между 1990 г. и 1996 г.
(13)
Съгласно Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. (наричан по-долу „законът от 1990 г.“) (7) дружеството France Télécom е било създадено като обществен оператор със статут на юридическо лице. Преди това то е било главна дирекция към Министерството на пощите и далекосъобщенията. По силата на този закон цялата собственост върху зачисленото на съответните служби на тази дирекция движимо и недвижимо имущество на държавата е законно и безвъзмездно прехвърлена на France Télécom.
(14)
В член 3 от закона от 1990 г. на France Télécom са възложени следните задачи: i) да извършва всякакви обществени далекосъобщителни услуги на национално и международно ниво; ii) да изгражда, развива и експлоатира нужните за предоставянето на тези услуги обществени мрежи, както и да осигурява свързването им с чуждестранни мрежи; iii) да предоставя всякакви други далекосъобщителни услуги, съоръжения и мрежи, както и да изгражда мрежи за кабелно разпространение на радио- и телевизионни услуги.
(15)
Съгласно член 29 от закона от 1990 г. персоналът на France Télécom има особен статут, прилаган съгласно Закона относно правата и задълженията на държавните служители и Закона за разпоредбите относно статута на държавната служба. Законът от 1990 г. е позволявал наемането на служители на договор чрез колективни трудови споразумения в рамката, определена в сключен между държавата и предприятието планов договор. В него е предвиден праг от 3 % за този вид служители.
(16)
Като продължава предходната бюджетна практика, в член 30 от закона от 1990 г. отговорността за финансиране на социалноосигурителните плащания на служителите е поделена между френската държава и France Télécom по следния начин:
„Работещите и пенсионираните служители на Министерството на пощите и далекосъобщенията и служителите на обществените оператори с общ статут на държавни служители, както и ползвателите на техните права, получават обезщетения под формата на здравно осигуряване, отпуск по майчинство и инвалидност от взаимоспомагателната каса на P.T.T. при предвидените условия в том III и том VII, дял I, глава II от Кодекса за социално осигуряване. Обаче частта от социалноосигурителните вноски за техните държавни служители, която се покрива от държавата съгласно член L. 712-9, се поема от обществените оператори.
Уреждането и плащането на отпуснатите пенсии в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии на държавните служители на La Poste и France Télécom се осъществяват от държавата. Като насрещна престация обществените оператори са задължени да плащат в държавната хазна:
а)
сумата на удръжките от заплатата на служителя със ставка, определена в член L. 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии;
б)
допълнителна вноска, която осигурява пълното покритие на изплатени и предстоящи за плащане пенсии на техните пенсионирани служители.
Разходите, които възникват от прилагането към служителите на La Poste и France Télécom на разпоредбите на член L. 134-1 от Кодекса за социално осигуряване, се поемат изцяло от обществените оператори.
При необходимост с указ на Държавния съвет се определят условията за прилагане на настоящите разпоредби“.
(17)
Между 1991 г. и 1996 г. в съответствие с член 30 от закона от 1990 г. вноската „от работодателя“ (т.е. „допълнителната вноска“, посочена в буква б) от член 30 от закона от 1990 г. в първоначалната му редакция), поемана от France Télécom за наетите държавни служители, е била определена като разликата между общата сума на платените от френската държава пенсии и частта, платена върху заплатите на заетите държавни служители. France Télécom е участвало също в т.нар. „компенсационни“ и „свръхкомпенсационни“ схеми, в които се предвижда прехвърляне, за да се осигури равновесието между пенсионните схеми на държавните служители в други обществени организации. Частта от заплатите от финансирането на пенсионните задължения на държавните служители е била определена съгласно член L 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии чрез удръжка върху заплатата на служителя, определена на 7,85 % от брутното индексно възнаграждение.
(18)
Между 1991 г. и 1996 г. плащанията на France Télécom от 920 млн. EUR нарастват до 1 151 млн. EUR, както следва:
Таблица 1
Пенсионни плащания „от работещия“ и „от работодателя“ на France Télécom в периода 1991-1996 г. (8)
(в млн. EUR)
1991 г.
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
A) Общо изплатени пенсии
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1) социалноосигурителни вноски „от работещия“
195
201
217
213
229
238
a 2) вноска „от работодателя“
743
782
853
866
944
976
Б) Компенсация-свръхкомпенсация
176
188
277
136
201
175
Общо разходи (A + Б)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Обща част на France Télécom (a2 + Б)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom е осчетоводявало разходите във връзка с пенсиите въз основа на платените социалноосигурителни вноски. Поради сигурното нарастване на тези разходи и предвидимото развитие на пенсиите, изплащани на неговите бивши държавни служители, France Télécom също така е заделило в сметките си годишна провизия, предназначена да разпредели очаквания ефект от бъдещото увеличение на плащанията за период от 30 години. Общата сума на заделената през 1996 г. годишна провизия е възлизала на 23,4 млрд. FRF (3,6 млрд. EUR). Според френските органи, тъй като френската държава е свой собствен осигурител, не е било необходимо да заделя резерви за тези пенсии (9).
2.1.2. Изменения на статута на France Télécom и положението на неговите държавни служители след 1996 г.
(20)
Със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г. (10) (наричан по-долу „законът от 1996 г.“) някои разпоредби на закона от 1990 г. са изменени. С влизането му в сила от 31 декември 1996 г. France Télécom, от една страна, получава статута на национално предприятие, което се подчинява на приложимите към акционерните дружества законови разпоредби, доколкото не противоречат на закона, и от друга страна, основното имущество, права и задължения на юридическото лице по публичното право France Télécom са безвъзмездно прехвърлени на националното предприятие France Télécom.
(21)
Капиталът на предприятието France Télécom SA („France Télécom“) е бил определен с постановление в размер на 25 млрд. FRF (3,8 млрд. EUR) от собствени средства, включени в баланса към 31 декември 1995 г. През октомври 1997 г. акциите на France Télécom са пуснати на първия пазар на Парижката фондова борса, както и на Нюйоркската фондова борса (NYSE). Съгласно годишния доклад за 1998 г. капиталът на France Télécom е бил разпределен между държавата - 63,6 %, частни инвеститори - 31,2 %, персонала на France Télécom - 3,2 % и Deutsche Telekom - 2 %. От 7 септември 2004 г. с прехвърлянето на 10,85 % от капитала френската държава вече не е била мажоритарен акционер. Впоследствие участието ѝ е продължило да намалява, като към 31 декември 2008 г. е било 26,65 % от капитала. При все това, като притежател на 26,65 % от правата на глас и поради липсата на други големи акционери, френската държава назначава председател - главен директор и остава основен акционер във France Télécom и на практика може да определя изхода от гласуването на акционерите по въпросите, които изискват обикновено мнозинство (11).
(22)
Предвидената със закона от 1996 г. промяна на статута на France Télécom също така е съдържала различни разпоредби относно персонала. Съгласно този закон държавните служители на France Télécom са прикрепени към националното предприятие France Télécom и са под негово ръководство. Държавните служители запазват този статут и свързаните с него гаранции. Условията на работа за прикрепените към France Télécom държавни служители са същите като за останалите държавни служители: работното им място е гарантирано и могат да бъдат уволнени само поради много сериозни мотиви в предвидени от закона случаи. По отношение на наемането на нови служители законът от 1996 г. е дал възможност на France Télécom до 1 януари 2002 г. да наема държавни служители, както и договорно наети служители, по схемата на колективни трудови споразумения.
(23)
Към 31 декември 1996 г. персоналът на France Télécom наброява 165 200 души, 94,1 % от които са държавни служители. На практика, без да чака посочения в закона от 1996 г. краен срок 1 януари 2002 г., France Télécom е преустановило наемането на държавни служители от 1997 г. Това води до намаляване на държавните служители с 47 % за десет години - от 133 434 държавни служители през 1997 г. броят им през 2007 г. е бил 69 892. Намаляването на този персонал е значително по-сериозно отколкото това на общия брой служители на France Télécom (- 25 %), които към 31 декември 2007 г. наброяват 124 166 души.
(24)
С член 6 от закона от 1996 г. е изменен и член 30 от закона от 1990 г., като към първоначалния текст са добавени два параграфа - в) и г). Законът задължава France Télécom да плаща вноска в държавната хазна като насрещна престация за уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom:
„в)
(…), погасителна вноска „от работодателя“, дължима считано от 1 януари 1997 г., пропорционална на изплатените суми за заплати, от които се удържа сума за пенсия. Ставката на погасителната вноска се изчислява така, че да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи въз основа на заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, за рисковете, които са общи за обикновените и държавните служители. Тази ставка може да се преразглежда при промяна на посочените разходи. Редът и условията за определянето и плащането на държавата на вноската „от работодателя“ се определят с указ на Държавния съвет“;
г)
(…), извънредна вноска с определен размер, която заедно с реда и условията за плащането ѝ се определя в закона за държавния бюджет преди 31 декември 1996 г.“
(25)
Законът от 1996 г. също така е изключил France Télécom от обхвата на компенсационни механизми за общо и специално осигуряване за старост, предвидени в закона от 1990 г., което за France Télécom води до плащането на компенсации и свръхкомпенсации, които са допълнителни към вноската „от работодателя“, както е посочено в таблица 1. Между 1991 г. и 1996 г. тези суми са възлизали на 18 % от пенсиите, платените на държавните служители.
(26)
Въведената със закона от 1996 г. погасителна вноска „от работодателя“ заменя допълнителната вноска, предвидена в буква б) на член 30 от закона от 1990 г. Първата вноска се основава на конкурентна ставка на равно заплащане, базирана на уеднаквяване на нивото на задължителните социални и данъчни вноски при равна нетна заплата. Методът на уеднаквяване се основава на възстановяване на сумата на разходите, които би поел конкурент, наел работници, които подлежат на общото право за социалноосигурителни вноски, включително пенсиите, при нетна заплата, равна на заплатата на държавните служители на France Télécom с идентична структура на наемане.
(27)
Методът изключва плащаните от конкурентите социалноосигурителни вноски за рискове, които не са общи за обикновените и държавните служители, по-специално за безработица и за вземания на служителите в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен ред (наричан по-долу „Assurance Garantie des Salaires“ - осигуровка за гарантиране на заплатите или „AGS“). При гласуването на закона от 1996 г. тази разлика между France Télécom и конкурентите му не остава незабелязана за законодателя, който е констатирал, че: „механизмът на разпоредбите на член 6 дава възможност на France Télécom да бъде облекчено от социалноосигурителни вноски UNEDIC (Агенцията за обезщетенията при безработица), които плащат евентуалните му конкуренти“ (12).
(28)
Вноската „от работодателя“ на France Télécom, преизчислявана всяка година, се изразява в процент от брутните индексни възнаграждения на работещите държавни служители. Тази ставка на вноската „от работодателя“ е била средно […] (13) % между 1997 г. и 2010 г. и според мнението на Френската република това е посочено в таблица 2:
Таблица 2
Погасителна вноска „от работодателя“, плащана от France Télécom през периода 1997-2010 г.
Година
Процент на вноската
млн. EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
С преустановяването на наемането на държавни служители от 1997 г. се определя таванът за работещите държавни служители във France Télécom. Въпреки нарастващия брой на пенсионираните държавни служители между 1991 г. и 2010 г., таблицата показва, че вноската „от работодателя“ в размер на 744 млн. EUR, платена от France Télécom през 2010 г., е била по-малка от сумата от 407 млн. EUR за разходи за пенсии, които предприятието е плащало на френската държава преди влизането в сила на реформата от 1996 г., и е била равна само на вноската „от работодателя“, която France Télécom е плащало 20 години по-рано през 1991 г. (съответно 1 151 млн. EUR и 743 млн. EUR, вж. таблица 1).
(30)
Следователно въведената със закона от 1996 г. реформа води до намаляване на вноската на France Télécom в абсолютна стойност и тази вноска вече не е обвързана с броя на пенсионираните държавни служители. Прехвърлянето на разходите към държавата, въведено със закона от 1996 г., е осъществено въпреки приетите от Сената прогнози, че ще има значително утежняване на разходите за пенсии от 2005 г. нататък, а именно с 13 млрд. FRF (1,98 млрд. EUR) през 2007 г., 21,5 млрд. FRF (3,3 млрд. EUR) през 2017 г. и 34 млрд. FRF (6,1 млрд. EUR) през 2027 г. (14)
(31)
Ето защо в разискванията по проектозакона в Националното събрание и в Сената се посочва сума от 250 млрд. FRF за прехвърляне към държавния бюджет като разходи за пенсии, които не биха могли да бъдат покрити от 100 млрд. FRF годишни социалноосигурителни вноски и 40 млрд. FRF извънредна вноска, дори и да се добави доходът от прехвърлянето на част от акциите на предприятието. По време на същите разисквания се посочва максимална прогнозна сума в размер на 40 млрд. FRF за извънредна вноска, която да намали нововъзникналия и тежък разход за държавата. Тази сума е била определена заедно със Съвета на банкерите, за да бъде съвместима със съотношението дълг/собствен капитал, равно на 150 %, както и за да съответства на заделените от предприятието провизии за пенсии и на допълнителния разход за държавата за период само от десет години, в резултат на разликата между платените пенсии и получаваната от този момент нататък погасителна вноска (15).
(32)
Целта за компенсиране на държавата се припомня не само в член 30 от закона, приет от законодателя, както и по време на разискванията по проектозакона от 1996 г., но също така в годишния доклад за дейността на France Télécom за 1997 г., в който се посочва „плащането от френската държава на извънредна вноска от 37,5 млрд. FRF, свързана с бъдещите пенсии на бившите държавни служители“ (16). Заделените от France Télécom провизии дават възможност на предприятието да намали нетното финансиране, тъй като в продължение на десет години то се е ограничило да плати само за една година допълнителния разход на държавата във връзка с реформата.
(33)
Поради това изглежда че провизията, предназначена да разпредели ефекта от бъдещите увеличения на произтичащите от закона от 1990 г. вноски, която France Télécom е заделяла всяка година на обща стойност с натрупване от 23,4 млрд. FRF (3,6 млрд. EUR) през 1996 г., е била взета предвид при определянето на размера на извънредната вноска (или „еднократна компенсация“). Частта от тази вноска, която не е съответствала на заделените провизии, е покривала този допълнителен разход в продължение на десет години. Нейният размер е бил определен, като е взета предвид вече заделената от предприятието сума, както несъмнено е видно от разискванията по това време.
(34)
В действителност, поради погасителния характер на въведената със закона от 1996 г. годишна вноска „от работодателя“ оттогава задължението на France Télécom се ограничава до плащането на тази вноска без други ангажименти за покриване на евентуални бъдещи дефицити, произтичащи от пенсионната схема на неговите държавни служители или от други схеми на държавната администрация. Ето защо законът от 1996 г. превръща счетоводната провизия в безпредметна. Провизията е била вписана като чиста печалба в отчета за приходите и разходите на France Télécom към 31 декември 1996 г. в размер на 17,5 млрд. FRF (2,7 млрд. EUR) (17).
(35)
Освен това размерът на предвидената със закона от 1996 г. извънредна вноска като насрещна престация за уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom е бил определен на 37,5 млрд. FRF със закона за държавния бюджет за 1997 г., т.е. на 5,71 млрд. EUR. Вноската е била финансирана чрез увеличение на краткосрочните и дългосрочни задължения на предприятието (18) и изплатена на няколко пъти между януари и октомври 1997 г. Чрез прихода от тази извънредна вноска дефицитът на френските публични администрации е бил намален до 41,8 млрд. EUR през 1997 г. Без нея дефицитът би възлизал на 3,7 % от БВП през същата година.
(36)
Приходът от тази вноска е бил предназначен за държавната институция за управление на въведената със закона за държавния бюджет за 1997 г. извънредна вноска на France Télécom. Тази вноска, заедно с евентуални финансови продукти, които може да генерира, представлява единственият приход на тази институция. Разходите ѝ са под формата на годишно превеждане в държавния бюджет, завеждано като приход от 2006 г., в специално определена пенсионна сметка за плащаните от държавата граждански и военни пенсии. Сумата на плащането е била определена на 1 млрд. FRF (152,4 млн. EUR) за 1997 г., увеличавана след това с 10 % всяка година, освен при наличие на разпоредба, която противоречи на закона за държавния бюджет. Държавната институция престава да съществува след пълното превеждане на приходите ѝ на държавата (19).
(37)
Прилагането на предвидените от закона за държавния бюджет за 1997 г. разпоредби за определяне на годишните плащания е довело до определяне през 1999 г. на периода на съществуване на държавната институция на 17 години, без възнаграждение от паричните му средства (20). Обаче поради по-големите годишни плащания спрямо предвиденото от закона за държавния бюджет за 1997 г. този период е бил съкратен. Както е посочено в таблица 3, натрупаната сума на годишните плащания на институцията през 2010 г. е вече е достигнала 5,47 млрд. EUR. Периодът на съществуване на институцията при пълно прехвърляне на наличните средства е бил предвиден до 31 декември 2011 г. (21) Ето защо законът за държавния бюджет за 2011 г. предвижда плащане на 243 млн. EUR по специално определената пенсионна сметка за тази година, чрез която би трябвало да се изчистят приходите на институцията (22).
(38)
Във всеки случай размерът на извънредната вноска от 37,5 млрд. FRF, предназначена за държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom през 1997 г., съответства на размера на вноската под 40 млрд. FRF, посочена в разискванията по проектозакона от 1996 г. Макар и платена в държавния бюджет през 1997 г. и допринасяйки ежегодно за плащането на гражданските и военните пенсии, сумата на тази вноска е била определена за компенсиране на допълнителния разход на държавата след приемането на закона от 1996 г.
(39)
Частта от заплатите за финансирането на пенсионните задължения на държавните служители, определена съгласно член L 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии след създаването на обществения оператор France Télécom през 1991 г., не е променена със закона от 1996 г. От друга страна, законите от 1990 г. и 1996 г. не са внесли изменения в пенсионната схема на обикновените служители на France Télécom, която е схемата за пенсионно осигуряване по общото право, допълнена със схемата на AGIRC (Association générale des institutions de retraite des cadres - Главно сдружение на пенсионните институции на висшите служители) за висшия персонал и със схемата на ARRCO (Association des régimes de retraites complémentaires - Сдружение за допълнителната пенсионна схема за заетите лица) за обикновения персонал. Съгласно тази схема France Télécom и обикновените му служители поемат задължения, равностойни на тези на конкурентни предприятия що се отнася до плащаните от работодателя погасителни вноски.
(40)
Във връзка с въведената със закона от 1996 г. реформа актюерското дружество, избрано за консултант на френската държава, счита, че уреждането и изплащането от държавата на пенсиите на работещите и пенсионираните държавни служители на France Télécom ще възлизат на 242 млрд. FRF (36,9 млрд. EUR (23)) с известна актуализация към 1 януари 1997 г. (24) Тази цифра е близка до закръглената сума от 250 млрд. FRF, посочена от Сената. Прогнозата, направена въз основа на същите актюерски хипотези за погасителната вноска „от работодателя“, която France Télécom би трябвало да плаща като насрещна престация, е била оценена въз основа на същите актюерски хипотези на 15,2 млрд. EUR, към които трябва да се добави еднократната компенсация или извънредна вноска в размер на 5,7 млрд. EUR, напълно изплатена през октомври 1997 г. Френските органи оценяват стойността на бъдещите вноски „от работещия“ на […] млрд. EUR към момента на влизане в сила на реформата. Стойността на нетния разход, прехвърлен от France Télécom на френската държава, както е изчислена през 1996 г., възлиза на […] млрд. EUR.
(41)
За десетгодишния период, посочен по време на разискванията по проектозакона от 1996 г. (1997-2006 г.), общата сума на социалноосигурителните плащания, оценена от актюерското дружество, избрано за консултант на френската държава, е възлизала на […] млрд. EUR. През този период общият размер на действително изплатените социалноосигурителните плащания е бил почти същият - […] млрд. EUR, или разликата спрямо прогнозите е по-малка от 0,83 % (25). Това потвърждава a posteriori точността на прогнозите, използвани по време на разискванията по закона.
(42)
От тези данни е видно, че сумите и тяхната обосновка, разисквани в Националното събрание и в Сената за определянето на размера на еднократната компенсация или на извънредна вноска на France Télécom, съответстват на ex post проверените приблизителни стойности през десетгодишния период,посочен по време на разискванията по проектозакона. В действителност максималният размер на обявената извънредна вноска - 6 млрд. EUR (40 млрд. FRF) съответства на провизиите на предприятието до 1996 г., за да може да поеме предвижданите тогава бъдещи разходи за пенсии, или 3,6 млрд. EUR (23,4 млрд. FRF), плюс поетата от държавата разлика от 2,4 млрд. EUR между социалноосигурителните вноски „от работодателя“ и вноските „от работещия“, получени между 1997 г. и 2006 г., от една страна, и от друга страна - очакваните социалноосигурителни разходи за плащане през 1996 г. за същия десетгодишен период.
(43)
От друга страна, предадената от Френската република информация, съдържаща се в таблица 3, показва, че за периода от 1997 г. до 2010 г. общите разходи за пенсии на държавните служители на France Télécom, финансирани от френската държава вследствие на реформата от 1996 г., са достигнали […] млрд. EUR. Разходите, които трябва да финансира държавата, се определят като салдото между годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и на работещите в предприятието държавни служители и плащаните пенсии на пенсиониращите се всяка година държавни служители, като се приспаднат годишните плащания на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom. Между 1997 г. и 2010 г. разходите бележат следното развитие:
Таблица 3
Разходи за сметка на френската държава след реформата от 1996 г. (1997-2010 г.)
(в млн. EUR)
Осигурителни вноски
(„от работодателя“, „от работещия“)
Годишни плащания от държавната институция за управление на извънредната вноска на France Telecom
Изплатени пенсии
Разходи на държавата
1997 г.
[…]
152,4
[…]
[…]
1998 г.
[…]
167,7
[…]
[…]
1999 г.
[…]
184,5
[…]
[…]
2000 г.
[…]
202,9
[…]
[…]
2001 г.
[…]
223,2
[…]
[…]
2002 г.
[…]
245,5
[…]
[…]
2003 г.
[…]
270,0
[…]
[…]
2004 г.
[…]
297,1
[…]
[…]
2005 г.
[…]
326,9
[…]
[…]
2006 г.
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007 г.
[…]
395,4
[…]
[…]
2008 г.
[…]
435,0
[…]
[…]
2009 г.
[…]
578,0
[…]
[…]
2010 г.
[…]
635,8
[…]
[…]
Общо
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
Съгласно приложимите разпоредби от закона за държавния бюджет за 1997 г. сумите на годишните плащания на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom, платени през 1997 г., не са съответствали на сумите на очакваните или действително изплатените пенсии на пенсионираните служители на France Télécom, нито на сумите на разходите, останали за финансиране от държавата, и не са били определени съгласно тези суми. Ако се разгледат действително прехвърлените суми се потвърждава, че такава връзка липсва. Въпреки платената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска, таблица 3 показва, че сумите на изплатените пенсии на пенсионираните държавни служители на France Télécom са превишавали годишните ресурси от 2004 г. нататък, с изключение на 2006 г.
(45)
Ето защо, плащанията на годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и годишните плащания от държавната институция за управление на извънредната вноска, вноска, не са определени отделно и ex ante за обслужваните пенсии на пенсионираните служители на France Télécom в специалната пенсионна сметка. В действителност определянето на извънредната вноска само за финансирането на въпросните пенсии от 1997 г. насам, ако тя е била прилагана вместо системата за превеждане на годишно нарастваща сума с предвидените 10 % в закона за държавния бюджет за 1997 г., би довело до прекратяване на съществуването на държавната институция по-скоро в края на 2008 г., отколкото в края на 2011 г., както е било предвиден, като се отчита посочения в таблица 3 непокрит размер на годишните социалноосигурителни вноски. Така или иначе, и в двата случая размерът на извънредната вноска щеше да бъде усвоен към 31 декември 2011 г.
2.2. Постепенно до пълно отваряне на пазарите на далекосъобщителни услуги
(46)
Реформата на финансирането на пенсиите на държавните служители на France Télécom се провежда, докато тече процес на пълно отваряне за конкуренцията на пазарите на услугите, на които осъществява дейност France Télécom. От 1988 г. секторът на далекосъобщенията постепенно се либерализира съгласно Директива 88/301/ЕИО на Комисията от 16 май 1988 г. относно конкуренцията на пазарите на крайни далекосъобщителни устройства (26) и Директива 90/388/ЕИО на Комисията от 28 юни 1990 г. относно конкуренцията на пазарите на далекосъобщителни услуги (27). Директива 90/388/ЕИО предвижда прилагането на мерки за либерализация преди 31 декември 1990 г. по отношение на предаването на данни и услугите за гласова телефония и за данни за корпоративни мрежи и затворени групи от потребители. Директива 96/19/ЕО на Комисията от 13 март 1996 г. за изменение на Директива 90/388/ЕИО във връзка с осигуряването на пълна конкуренция на пазарите на далекосъобщителни услуги (28) имаше за цел пълната либерализация на сектора на далекосъобщенията от 1 януари 1998 г.
(47)
В действителност Закон № 96-659 от 26 юли 1996 г. относно регулирането на далекосъобщенията е определил условията, чрез които да се проведе пълната либерализация на сектора, като се сложи край на монопола на France Télécom върху стационарните телефонни услуги и преноса на данни и се организират тарифите и взаимосвързаността с конкурентите. Дори и в други сектори, които дори не подлежат на изключителни и следователно конкурентни права от 1987 г., като пазарите на мобилна телефония, France Télécom е заемало определени водещи позиции с пазарен дял, намалял от 53,3 % на 49,8 % между 1997 г. и 2002 г. (29) По този начин със Закон № 96-659 на France Télécom са възложени задачи от общ икономически интерес и е предвидено създаването на фонд за финансиране на съответните задължения, какъвто поддържат конкурентите.
(48)
Съгласно цитираните разпоредби в съображения 46 и 47, от 1988 г. France Télécom се е изправило пред появата на конкуренти - някои от които отчасти са собственост на международни групи - на пазарите на стоки и услуги, на които то е извършвало дейност във Франция, като някои от тях, като мобилните телефонни услуги и международните далекосъобщения, съдържат трансграничен компонент. Тази тенденция се е засилила на либерализираните пазари от 1998 г. От друга страна, France Télécom е установило отношения с чуждестранни оператори като Deutsche Telekom и Sprint през 1996 г. (Global One), като от 1997 г. е умножило партньорствата и участията си - в Италия (Wind), Нидерландия (Casema), или е получило лицензи за мобилни услуги в Дания и Португалия (30).
(49)
Следователно реформата на финансирането на пенсиите на France Télécom е била осъществена заедно с либерализацията на пазара на ниво Европейския съюз. По този начин ефектите от нея са се проявили на един напълно отворен за конкуренцията пазар, на който, от друга страна, France Télécom е създало съюзи и значително е увеличило участията си в други държави членки. Всъщност желанието за насърчаване на разширяването на France Télécom към различни от Франция европейски пазари се появява със закона от 1996 г. и отварянето на предприятието за частен капитал, както е видно от декларациите при разискванията по проекта, в които се говори за „амбиции, които френското правителство имаше по отношение на националния му фаворит France Télécom“ (31).
(50)
Понастоящем France Télécom заявява, че е първият доставчик на достъп до високоскоростен интернет и третият мобилен оператор в Европа, както и че е сред световните лидери на далекосъобщителни услуги за многонационални предприятия. Извън Франция France Télécom извършва значителна дейност чрез дъщерни дружества с водещи позиции в Испания, Обединеното кралство, Полша, Словакия, Белгия и Австрия (32).
3. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване Комисията е изложила предварителната си оценка на въведените със закона от 1996 г. мерки, като ги сравни с референтната рамка за задължителните социалноосигурителни и данъчни вноски на France Télécom, определени от закона от 1990 г. Тя счете, че тези мерки изглежда са предоставили чрез държавни ресурси избирателно предимство на France Télécom, което може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки, както и че може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(52)
Освен това Комисията отбеляза, че доколкото тези мерки представляват държавна помощ, Комисията не е получила уведомление преди привеждането ѝ в действие и поради това съгласно съдебната практика следва да се счита за нова помощ. Така че Френската република не е изпълнила задължението си за подаване на уведомление съгласно Договора и следователно мярката следва да се счита за неправомерна.
(53)
Комисията заключи, че в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС тя може да разгледа съвместимостта на помощта с вътрешния пазар. Комисията отбеляза също, че същата разпоредба ѝ е позволила да заключи, че предоставената на La Poste помощ по време на реформата на начина на финансиране на пенсиите на неговите държавни служители е била съвместима с вътрешния пазар (33) и че предвид сходството между двата случая е целесъобразно и в настоящия случай да се направи подобен анализ.
(54)
В предварителното разследване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар и независимо от сходството с реформата на начина на финансиране на пенсиите на La Poste, Комисията изрази пред Френската република следните съмнения:
а)
първо, като подчертава, че тя не е разполагала с подробна информация, която да доказва, че,ставката на плащаните от France Télécom социалноосигурителни вноски е равна на тази на плащаните от частните предприятия по общото право, които извършват дейност в сектора на далекосъобщенията във Франция, Комисията отбелязва, че прилаганата към France Télécom от 1997 г. ставка на погасителната вноска не позволява да се осигури равно конкурентно ниво с неговите конкуренти. Това се дължи на факта, че прилаганата към France Télécom ставка включва в себе си само общите рискове между обикновените и държавните служители и в този смисъл изключва социалноосигурителни вноски извън общите рискове, като безработица и неизплащане на заплати в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен ред;
б)
второ, Комисията не е разполагала с достатъчна информация относно въздействието върху конкуренцията на облекчаването на разходите за пенсии, за да прецени дали евентуалните положителни въздействия са повече от отрицателните. За тази цел Комисията трябваше да вземе предвид факта, че France Télécom все още не беше възстановило неправомерните и несъвместими помощи в съответствие с решението на Комисията от 2 август 2004 г. във връзка с държавната помощ, приведена в действие от Франция в полза на France Télécom (наричано по-долу „решението относно облагането с професионален данък на France Télécom“) (34), което Франция не беше изпълнила в определения срок, както установи Съдът (35).
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ ЛИЦА
(55)
Мненията, представените от заинтересованите лица, са обобщени в раздели 4.1-4.3.
4.1. France Télécom
(56)
В мнението си, за което счита, че допълва представеното от Френската република мнение, France Télécom смята, че е изправено пред проблем, свързан с хроничен излишък на персонал поради предишния му статут на администрация, както и че няма същите възможности за безпроблемно наемане на служители в сравнение с конкурентите си. Поради това France Télécom трябва да отпусне значителната сума от 180 млн. EUR за обучение, равна на 4,5 % от заплатите, в сравнение с 2,9 % средна стойност за френските предприятия. France Télécom посочва и сума за заплати, по-висока с около […] % без увеличенията и премиите. Освен това, тъй като не може да осъществи социални програми, France Télécom е финансирало мерки при пенсионирането на своите държавни служители, като отпуск в края на професионалното развитие, за сума от над 8 млрд. EUR между 1996 г. и 2006 г.
(57)
Второ, France Télécom счита, че разходите за пенсии между 1990 г. и 1996 г. не са били нормални и са го поставили в неблагоприятно структурно положение спрямо частните му конкуренти в съответствие с решението по дело Combus (36), тъй като референтната рамка за оценяване на нормалния или извънредния характер на въпросните разходи е схемата на общото право, приложима към конкурентите. Изложените в решението по дело Combus принципи също така са потвърдени от Общия съд в решението му по дело Hotel Cipriani (37). France Télécom оспорва, че в сегашния случай положението на един-единствен оператор преди и след въведената със закона от 1996 г. реформа е подходяща рамка за сравнение, за да се оцени дали е налице икономическо предимство съгласно съдебната практика. Във всеки случай, ако референтната рамка бъде приложена към France Télécom преди и след реформата от 1996 г., мярката не би следвало да се определи като избирателна, тъй като се прилага по еднообразен начин в посочената рамка.
(58)
От това би следвало, че разглежданите мерки или не представляват държавни помощи по смисъла на ДФЕС що се отнася до факта, че освобождават France Télécom от неблагоприятно структурно положение, или не могат да бъдат определени като избирателно предимство, което да представлява държавна помощ.
(59)
В допълнение France Télécom счита, че ако се предположи, че е установена, държавната помощ е съвместима с вътрешния пазар съгласно установените от Комисията критерии в решението ѝ относно схемата за пенсии на La Poste (наричано по-долу „решението относно La Poste“) (38). В този смисъл специфичният характер на неговата схема да плаща изчислена само на базата на общите рискове вноска не означава, че France Télécom се е намирало в по-благоприятно положение спрямо конкурентите си от 1996 г. насам: освен структурните недостатъци, свързани със статута на заетите държавни служители, France Télécom е трябвало да понесе значителни разходи във връзка с реформата от 1996 г., чиято съвместимост с вътрешния пазар трябва да се анализира, и чийто размер от 5,7 млрд. EUR превишава твърде много сумата, която France Télécom би трябвало да плати, ако вноската му е включвала и необичайни рискове.
(60)
France Télécom счита, че в решението относно La Poste (39) Комисията е допуснала, че сумата на една-единствена извънредна вноска (2 млрд. EUR) в рамките на реформа, влязла в сила след уведомлението, но преди решението на Комисията, ще компенсира социалноосигурителни вноски за необичайни рискове до изчерпването на сумата на единствената вноска. Според France Télécom, няма как да се оправдае фактът, че Комисията се отклонява от този принцип, тъй като политическите декларации в хода на разискването по проектозакона от 1996 г. не позволяват да се счита, че вноската с определен размер на France Télécom е била определена от законодателя по такъв начин, че статуквото да се запази за десет години.
(61)
Освен това наличните данни за 1996 г. биха били в противоречие с тезата, според която тогава е счетено, че сумата от 5,7 млрд. EUR съответства точно на допълнителния разход за държавата вследствие на прилагането на закона от 1996 г. в продължение на десет години, като с всяка следваща година са компенсирани най-ниските плащани от предприятието годишни разходи, дори като се вземат предвид компенсационните разходи между пенсионните схеми, от които France Télécom е освободено през 1996 г. (40). Целта на сумата на извънредната вноска е била да се обезщети напълно френската държава във връзка с реформата. Следователно тя би трябвало да се вземе предвид при анализирането на неговото конкурентно равностойно положение от влизането в сила през 1997 г.
(62)
Накрая France Télécom счита, че тъй като без реформата от 1996 г. за предприятието биха настъпили значителни неблагоприятни последици по отношение на конкуренцията на пазари, чието либерализиране е било цел на ЕС, както и че оттогава френските органи са направили необходимото за изпълнението на решение относно прилагането на професионален данък към France Télécom (41), мярката не води до отрицателно въздействие върху конкуренцията.
4.2. Жалбоподателите
(63)
Жалбоподателите споделят оценката на Комисията в решението за откриване на официална процедура по разследване що се отнася до наличието на държавна помощ по смисъла на ДФЕС в частта за облекчаването на разходите за пенсии за сметка на France Télécom, въведено със закона от 1996 г. Съгласно мотивите в посоченото решение, в което жалбоподателите изразяват съжаление, че липсва количествено определяне, размерът на помощта е 12,3 млрд. EUR и в никакъв случай не е под 9,9 млрд. EUR (42). Жалбоподателите считат, че последиците от мярката, а именно намаляването на разходите за социално осигуряване, които обичайно са част от бюджета на предприятието, а не тяхна цел, т.е. компенсацията за евентуални неблагоприятни последици, са тези, които определят квалифицирането на мярката като държавна помощ. Впрочем тогава France Télécom не би било в неблагоприятно положение по отношение на наемането на държавни служители, тъй като предприятието плаща социалноосигурителни вноски за безработица и вноски „от работещия“ с 13 % по-ниски от конкурентите си и разполага със стабилен и гъвкав персонал що се отнася до намаляването на общата сума за заплати посредством работа на непълно работно време в периода преди пенсионирането и алтернативни модели на държавната служба.
(64)
Според жалбоподателите така характеризираната държавна помощ би била несъвместима с вътрешния пазар. В действителност предоставеното на France Télécom значително конкурентно предимство е било вредно дотолкова, доколкото намаляването на разходите не е било необходимо, за да не се стигне до застрашаване на финансовата му структура: при намалени с 9,9 млрд. EUR нетни актуализирани задължения за пенсии поне през 1996 г., и тъй като не е трябвало вече да вписва този свой разход в баланса си и да го прилага към него, по-късно France Télécom задлъжнява с много по-големи суми - между 1997 г. и 2007 г. нетните му финансови задължения възлизат средно на 44 млрд. EUR. Впоследствие с помощта, която освобождава France Télécom от разходите за пенсии, наследени от монополното му положение, е финансирано разширяването на предприятието в международен план, като същевременно се засилва позицията му във Франция, където се ползва със значителни монополни предимства, разходите за които са били точно със съшия размер.
(65)
От друга страна, невъзстановените в миналото неправомерни и несъвместими помощи не позволяват разглежданата оперативна помощ да бъде обявена за съвместима предвид общия кумулативен ефект на помощите. Накрая, отсъствието на равностойно конкурентно положение след реформата от 1996 г., тъй като не са плащани социалноосигурителни вноски за рисковете за безработица и неизплащането на заплати в случай на оздравителен план на предприятието, изключва съвместимостта на реформата с правилата на Договора. Следователно е уместно пенсионните задължения на France Télécom да се изчислят от независим експерт, а Франция да се ангажира да осигури финансов неутралитет на схемата, по-специално като предвиди механизми за коригиране на вноската „от работодателя“ и на еднократната компенсация в размер на 5,7 млрд. EUR в случай на вариране на разходите.
4.3. Далекосъобщителният оператор
(66)
Далекосъобщителният оператор споделя и подкрепя предварителния анализ, изложен в решението за откриване на официална процедура по разследване от Комисията, в който като нова и неправомерна държавна помощ са определени въведените със закона от 1996 г. изменения, които целят да заменят годишните погасителни вноски на France Télécom с действително поетите за плащане пенсии за сметка на държавата, като се извадят платените социалноосигурителни вноски от заетите служители със статут на държавен служител. Според оператора същото определение следва да се приложи към социалноосигурителните вноски на обикновените служители за необичайни рискове, които плащат конкурентите на France Télécom, но които последното не плаща поне от 1996 г. нито за държавните, нито за обикновените си служители. От друга страна, противно на случая, предмет на решението относно La Poste (43), изчисляването на плащаната от France Télécom вноска „от работодателя“ не е включвало и не включва тези социалноосигурителни вноски, което означава, че помощта не може да бъде обявена за съвместима.
(67)
Що се отнася до помощта, след като изплатените пенсии повече не се възстановяват на държавата, операторът счита, че анализът на прегледа на конкурентоспособността, изложен от Комисията в решението ѝ относно La Poste, би трябвало да доведе до противното заключение - а именно, че помощта е несъвместима. Този анализ би трябвало да се основава на действителните факти от 1996 г., а не - както в решението относно La Poste - на хипотези за бъдещето.
(68)
Впрочем според оператора на много от пазарите, на които извършва дейност, France Télécom заема положение с пазарна сила, подобно на господстващо положение. Поради това предприятието подлежи на задължения за ex ante регулиране на пазарите на едро на високоскоростни и свръхскоростни широколентови услуги с начало и терминиране на повиквания по стационарни линии. В решението си от 16 юли 2003 г. относно процедура по прилагане на член 82 от Договора за ЕО по дело COMP-38.233 Комисията също така е установила и е наложила санкции за нарушение на член 102 от ДФЕС от France Télécom чрез дъщерното ѝ дружество Wanadoo (44). Тъй като предприятието е в добро финансово състояние, получените помощи са му дали възможност да финансира разширяването на дейността му в международен план, а именно като е придобило Orange, Retevisión и AMENA.
(69)
Накрая операторът иска от Комисията да изчисли точния размер на разглежданата помощ и в съответствие със съдебната практика Deggendorf (45) да откаже да допусне, че разглежданите мерки са съвместими с вътрешния пазар, докато неправомерните помощи от миналото не бъдат възстановени.
5. МНЕНИЕ НА ФРЕНСКАТА РЕПУБЛИКА
(70)
Френската република счита, че въведените през 1996 г. промени в начина на финансиране от френската държава на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, не съдържат елемент на държавна помощ. Във всеки случай реформата от 1996 г. би била съвместима с вътрешния пазар, по-специално като се приложат мотивите на Комисията от решението ѝ относно La Poste (46).
5.1. Относно наличието на държавна помощ
(71)
Според Френската република законът от 1990 г. е поставил France Télécom в необичайно положение, дерогация от общото право, като е предвидил предприятията да плащат погасителна вноска „от работодателя“, пропорционална на общите разходи за заплати, която да не зависи от нивото на изплащаните пенсии. Поетите от France Télécom разходи са били необичайни, тъй като финансовият дефицит на подсхемата за засегнатите лица е бил сигурен и непоносим поради неизбежното намаляване на броя на заетите държавни служители, съпътствано от нарастващия брой пенсионери.
(72)
Реформата от 1996 г. е приравнила финансирането на пенсиите към общото право, без да е довела до по-благоприятно конкурентно положение за предприятието, тъй като вноската на France Télécom се изчислява годишно по такъв начин, че нивото на задължителните социални и данъчни разходи да се уеднакви с това на конкурентите от сектора на далекосъобщенията. При все това фактът, че социалноосигурителни вноски за рисковете, които не са общи за обикновените и за държавните служители, не са взети предвид при изчисляването на социалноосигурителната вноска с прилагането на „конкурентна ставка на равно заплащане“, може да се обоснове със статута на държавните служители, който изключва например риска за безработица с изключение на извънредните случаи на уволнение или напускане.
(73)
Френската република счита, че положението на конкурентите на предприятието във Франция трябва да бъде референтната рамка, за да се определи дали поетите от France Télécom разходи са били обичайни или необичайни. Впрочем в конкретния случай, като се имат предвид прекомерно високите, несправедливи и неустойчиви разходи, дерогация от общото право, които законът от 1990 г. налага на France Télécom, предвиденото с реформата от 1996 г. премахване на същите и уеднаквяването им с положението на конкурентите единствено са възстановили обичайните условия на конкуренция. France Télécom въобще не е било компенсирано за понесените неблагоприятни последици по тази схема, докато, както се подчертава в мнението на предприятието, то продължава да се намира в неблагоприятно структурно положение, да понася допълнителни разходи и да страда от липса на гъвкавост поради приложимия статут за държавните служители що се отнася до финансови механизми при пенсиониране или връщане в администрацията, образователни мерки за професионално обучение или по-високи разходи за заплати. Така че настоящият режим, който произтича от реформата, не предоставя никакво предимство на France Télécom и следователно не съдържа елемент на държавна помощ по смисъла на ДФЕС.
(74)
Това тълкуване произтича от изведените от юрисдикциите на ЕС общи принципи, съгласно които, тъй като държавни помощи представлявали само намесите, които облекчават обичайните разходи в бюджета на едно предприятие, даден закон, чрез който може да се избегне утежняването на бюджета на едно предприятие с разход, който при нормални обстоятелства не би съществувал, не представлява държавна помощ (47). Същото се отнася и за мерки, които освобождават държавен конкурент от неблагоприятно структурно положение в сравнение с частните му конкуренти (48). Това тълкуване също така е в съответствие с практиката на Комисията (49).
(75)
Накрая, в по-общ смисъл Френската република не счита за уместно настоящата процедура да включва механизмите за компенсация и свръхкомпенсация, чрез които между 1991 г. и 1996 г. (вж. таблица 1) France Télécom се е освободило от разходи, за да се определи наличието на помощ, или датата, на която предимство, произтичащо от въведената със закона от 1996 г. реформа, което не съдържа никаква разпоредба в този смисъл, е получило материално изражение. Плащането на такива разходи се е дължало на режим извън общото право, при който приложимата към France Télécom пенсионна схема е считана за автономна, което вече не е така от 1997 г.
(76)
С тези резерви Френската република е уточнила оценката на разходите, предоставена от France Télécom и посочена в съображение 61, от които предприятието вече не е освободено от 1997 г. Въз основа на реална възстановка на положението за периода 2008-2010 г. и приложена ретрополация с коефициент на преминаване Френската република счита, че разходите, от които France Télécom би се освободило освободи в това отношение, са със 165 млн. EUR по-малко от изчисленията на предприятието.
5.2. Относно съвместимостта на възможна държавна помощ с вътрешния пазар
(77)
Във всеки случай Френската република счита, че ако свързаната с France Télécom реформа от 1996 г. е представлявала държавна помощ, тя следва да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар в съответствие с анализа на Комисията в решението ѝ относно La Poste (50). Реформата от 1996 г. освобождава France Télécom от структурни разходи, които са засягали конкурентоспособността на предприятието на пазар в процес на либерализация, и от този момент нататък вноските му се изчисляват чрез конкурентна ставка за равно заплащане по отношение на общите рискове.
(78)
Фактът, че плащаната от France Télécom вноска от 1997 г. насам не включва необичайни рискове по отношение на обикновените служители и не е причина за несъвместимост с вътрешния пазар. В този смисъл в таблица 4, изготвена съгласно предоставената от Френската република информация, е илюстрирана разликата между плащаната от France Télécom вноска и това, което същото е щяло да плаща, ако при изчисляването са били включени необичайни рискове, като се приспаднат разходите за самоосигуряване от France Télécom и останалите удръжки, които утежняват бюджета му в сравнение с конкурентите.
Таблица 4
Вноска „от работодателя“ на France Télécom в периода 1997-2010 г., изчислена с приложена конкурентна ставка на равно заплащане (КСРЗ) и изменена конкурентна ставка на равно заплащане (КСРЗ*), за да се включат необичайните рискове
Година
КСРЗ
В млн. EUR
КСРЗ*
В млн. EUR
КСРЗ-КСРЗ*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
Френската република счита, че от 1997 г. насам и до 2043 г. стойността на действително платените и предстоящи за плащане социалноосигурителни вноски от France Télécom с актуализацията ще възлезе на 13,5 млрд. EUR Прилагането на изменена конкурентна ставка на равно заплащане, която при изчисляването отчита необичайните рискове, като се приспаднат плащаните от France Télécom вноски, но не и от конкурентите му, би довело до по-висока годишна вноска за същия период, а именно в размер на 16,7 млрд. EUR. Тъй като не считат за уместно включването на посочените рискове, френските органи са изчислили, че разликата (3,2 млрд. EUR) би била до голяма степен компенсирана с платената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR.
(80)
Според Френската република подобно на решението относно La Poste (51) може да се счита, че тази вноска с определен размер е възможно да се смята за еднократна компенсация за плащането на вноските, свързани с изменена ставка, отчитаща вноските за необичайните рискове. Тогава изглежда размерът на еднократната компенсация превишава към настоящия момент сумата, получена от разликата между определената с реформата от 1996 г. ставка и посочената в таблица 4 изменена ставка, и същата тази сума на еднократната компенсация никога няма да бъде напълно покрита от разликата между двете ставки. При тези обстоятелства изразените от Комисията съмнения в решението ѝ за откриване на официална процедура по разследване що се отнася до липсата на действителна конкурентна равнопоставеност между France Télécom и конкурентите му ще бъдат разсеяни.
(81)
За Френската република реформата на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители, работещи за La Poste, въведена през 2006 г., и подкрепена с примера за France Télécom през 1996 г., е идеално сравнима с последната по отношение на основните аспекти. Като се има предвид тази сравнимост, Комисията няма основание да не разглежда прецедента във връзка с La Poste. По-специално Комисията следва да допусне извънредната вноска с определен размер, наложена на France Télécom, да бъде взета предвид в анализа на равностойното конкурентно положение след реформата, като de facto бъде счетена за аванс от плащането на социалноосигурителните вноски за необичайните рискове.
(82)
Обратното - разискванията в Националното събрание и в Сената, в които тогава се посочва период от десет години за финансовото покритие на реформата, биха се базирали на по-точни декларации. Подобна мотивировка не би могла да се открие нито в изложенията на мотивите за проектозаконите, нито във въпросните закони или приетите за тяхното прилагане текстове. Намерението на законодателя през 1996 г. е било да определи разходите за пенсии на France Télécom на ниво, равно с това на конкурентите му, а не да обезсмисля реформата за период от десет години, както е видно от мотивите, които Комисията би могла да приеме, ако се базира на извадени от контекста декларации.
(83)
От парламентарните разисквания несъмнено би могъл да се направи изводът, че вноската ще бъде с определен размер без да зависи от разходите, които държавата в действителност ще трябва да поеме. По същия начин в Решение № 96-385 DC от 30 декември 1996 г. Конституционният съвет е изтъкнал, че вноската с определен размер от 37,5 млрд. FRF се обосновава с поемането на пенсиите на държавните служители от държавата без да представлява насрещна престация за тях, докато, от друга страна, плащанията в държавния бюджет не биха били засегнати от конкретен разход и биха съответствали на общите условия за баланс на същия бюджет съгласно член 18 от наредбата от 2 януари 1959 г. относно закона за държавния бюджет.
(84)
Според Френската република точният размер на извънредната вноска е бил определен със Закона за държавния бюджет за 1997 г., като е взет предвид не десетгодишен период за „възстановяване“ на дължимото на държавата чрез тази вноска, а точно обратното - в зависимост от ефекта върху структурата на баланса на France Télécom по такъв начин, че вноската да остане поносима. Размерът на вноската не е бил определен въз основа на логика за компенсиране на държавата за разходите, а като се отчитат възможностите на предприятието за плащане.
(85)
Начинът, по който тази вноска е била управлявана, без да се търси връзка с действително изплатените пенсионни плащания от 1997 г., потвърждава, че тя е с определен размер. Следователно от предоставените от Френската република данни е видно, че между 1997 г. и 2006 г. изплатените пенсии на държавните служители на France Télécom чрез специално определена за целта сметка възлизат на […] млрд. EUR, докато държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom е превела в същата сметка сумата от 3,4 млрд. EUR. За същия период нефинасираният от платените социалноосигурителни вноски остатък би възлизал на 1,2 млрд. EUR. Освен това през 1997 г. се е считало, че този фонд ще съществува от 17 до 25 години, без това да има връзка с десетгодишния период, на който Комисията основава обосновката, която тя очевидно иска да приеме.
(86)
Френската република счита, че France Télécom би останало извън пазара без реформата, с вноски, достигащи 77 % от брутното индексно възнаграждение през 2010 г. и ресурсно обезпечаване в сметките си на задълженията за пенсии на работещите за него държавни служители. Ето защо реформата е била решаващ етап от адаптирането към либерализацията на пазара в съответствие с цел на ЕС и е била ограничена до необходимия минимум. Без тази реформа France Télécom би останало извън пазара и не би могло да набере необходимите инвестиции, и по-специално за да позволи необвързания достъп до абонатна линия, без да бъде изключен рискът от изпадане в несъстоятелност, така че реформата не следва да оказва отрицателно въздействие върху конкуренцията.
(87)
Освен това според Френската република реформата на начина на финансиране на пенсиите на France Télécom, и по-специално налагането на плащане на извънредна вноска, не е довела до разход за държавата между 1997 г. и 2006 г., а в действителност според оценките на френските органи е генерирало нетен приход от над 9,1 млрд. EUR за френската държава (52). Ако трябва да се изчислява доходът от извънредната вноска, Френската република счита, че трябва да се приеме дисконтов процент от 7 %. Следователно принципът за извънредната вноска е бил възприет през 1996 г. Инвестиционният хоризонт би трябвало да е продължителен, тъй като очакваните разлики между пенсиите за плащане и очакваните социалноосигурителни вноски превишават 500 млн. EUR едва през 2005 г., т.е. 9 години по-късно, а сумата от 1 млрд. EUR - едва 12 години по-късно. Средно за 1996 г. ставката на лихвата на държавните облигации (наричани по-долу „ДО“) за 15 години е била 6,9 %. От своя страна France Télécom е емитирало държавни облигации в периода ноември 1991 г. и ноември 1997 г. при сравнима средна ставка от 7 %.
(88)
Накрая, запорирането на сумите, поискано от Комисията съгласно решението ѝ относно прилагането на професионален данък към France Télécom (53), последвано от плащането на посочените суми, би трябвало да накара Комисията да сметне решението си за изпълнено в съответствие със съобщението ѝ от 2007 г. в тази област (54). Поради това кумулативният ефект на тези помощи не следва да се разглежда.
6. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
6.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(89)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(90)
Прилагането на кумулативните условия на този член към фактите по случая се разглежда в раздели 6.1.1-6.1.5.
6.1.1. Помощ, предоставена от държавата чрез държавни ресурси
(91)
Законът от 1990 г. и законът от 1996 г. са приети от френската държава. В тях се предвижда мярката, съгласно която France Télécom плаща насрещна пррестация в държавната хазна в замяна на уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom. Тъй като в съответствие със закона от 1996 г. насрещната престация, плащана от France Télécom в държавната хазна, е по-малка спрямо първоначалния вариант на закона от 1990 г., помощта се отпуска на France Télécom чрез държавни ресурси на френската държава.
6.1.2. Поставяне в по-благоприятно положение на някои предприятия
(92)
В закона от 1990 г. е определена схемата, приложима към обществения оператор със статут на юридическо лице France Télécom. Законът от 1996 г. относно националното предприятие France Télécom изменя тази схема с разпоредби, които се прилагат към France Télécom съгласно реда и условията, определени в него само за това предприятие.
(93)
Въведената със закона от 1990 г. схема има за цел да определи конкретна насрещна престация що се отнася до принципите и размерите на платените на френската държава от France Télécom вноски „от работодателя“. Също така платимата от France Télécom насрещна престация, предвидена в първоначалната редакция на закона от 1990 г. и прилагана в периода 1991-1996 г., заедно с различната насрещна престация, въведена със закона от 1996 г. и прилагана от 1997 г., са конкретни мерки, които се отнасят само за France Télécom, и следователно, противно на твърдението на France Télécom, изпълняват условието за избирателност.
6.1.3. Икономическо предимство, което нарушава или заплашва да наруши конкуренцията
(94)
Следва да се определи дали мерките, които определят размера на разглежданата компенсация, поставят France Télécom в по-благоприятно положение. Въпросът дали измененията, въведени в член 30 от закона от 1990 г. със закона от 1996 г., представляват помощ в смисъл че предоставят икономическо предимство на France Télécom, трябва да се разглежда в светлината на естеството и общата структура на въпросната пенсионна система и произтеклите от нея последици за France Télécom, а не през призмата на причините и целите на измененията. Противно на твърдението на Френската република. преследваната с изменението на закона от 1990 г. цел по принцип не е уместна за оценяване на въздействието на мерките.
(95)
Поемането от държавата на задължение за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom произтича от прилагането на Кодекса за гражданските и военните пенсии, който е единствено приложим към въпросните бивши държавни служители. Нито законът от 1990 г., нито този от 1996 г. изменят статута на тези държавни служители, нито пък принципа за поемане от държавата на задължението за изплащането на пенсиите им. Поемането на задължение за плащането на пенсиите изглежда произтича от принципа, според който статутът на държавните служители означава, че те служат на общественото благо при пълна независимост и в общ интерес. Не е такъв случаят обаче когато тези държавни служители работят за предприятие, което предоставя услугите си срещу заплащане с цел да обслужва интереса и да носи печалба на това предприятие в конкуренция с други предприятия, които предоставят същите услуги.
(96)
В този смисъл плащането на насрещна престация на държавата, предвидено със закона от 1990 г. както в първоначалната му редакция, така и с въведените със закона от 1996 г. изменения, представлява изключение от принципа за поемане на тези разходи от френската държава. Изключението се обосновава с естеството и общата структура на системата, приложима към пенсиите на работещите във France Télécom държавни служители. В действителност, в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии френската държава е длъжна да извършва уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom, които са с общ статут на държавни служители на френската държава и не подлежат на общото право за социалноосигурителните плащания.
(97)
Дори при отсъствието на насрещна престация от France Télécom френската държава би била не по-малко задължена да осигурява пожизнено държавните служители с въпросния статут, освен при едностранна промяна на тези ангажименти. Напротив, предоставянето на обучени от държавата държавни служители на France Télécom без никаква насрещна престация по отношение на платените или предстоящи за плащане пенсии би предоставило очевидно предимство на предприятието.
(98)
Тъй като конкурентните на France Télécom предприятия не наемат служители със статут на държавен служител, към които френската държава да има подобни финансови задължения, логиката на въведената със закона системата за финансиране на пенсиите и плащането на насрещни престации от France Télécom не може да се приложи към тях. В потвърждение на факта, че статутът на служителите на конкурентите е различен по отношение на рисковете от неплащане на заплати, обхванати от общото право за социалноосигурителните плащания, френските органи явно считат плащането на социалноосигурителните вноски за покриването на този риск за обосновано в техния случай. Именно на този статут се позовава Френската република, за да счита, че включването на необичайните рискове за държавните и обикновените служители при изчисляването на изплатената насрещна престация на държавата от France Télécom съгласно закона от 1996 г. не може да се обоснове.
(99)
От горепосоченото следва, че по отношение на платените разходи за наемане на обикновени служители тези предприятия нито de jure, нито de facto са в положение, сравнимо с това на France Télécom по отношение на държавните му служители, противно на твърдението в мненията на Френската република и на France Télécom.
(100)
По същия начин, не е необходимо да се прави сравнение между прилаганата към France Télécom схема на насрещна престация и схемата, определена за други държавни институции, които наемат държавни служители, като френския монетен двор (Monnaie de Paris) или Националната служба по горите (Office National des Forêts), и които за някои от дейностите си могат да бъдат квалифицирани като предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, или други държавни организации с промишлен и търговски характер, като EDF (Électricité de France) или GDF (Gaz de France) в миналото. EDF или GDF са имали специфични пенсионни системи, които не са приравнени към тези на държавните служители. От друга страна, схемите на EDF и на GDF са били обезпечени с обща схема оттогава, въпреки че е уместно да се подчертае, че Комисията е заключила, че не е съществувала помощ единствено доколкото обезпечението е било финансово неутрално за държавата (55), какъвто не е случаят с реформата от 1996 г. в настоящия случай.
(101)
В замяна на това, схемата за насрещна престация в полза на държавата срещу плащането на пенсиите на държавните служители, работещи за La Poste, преди описаните и одобрени изменения от Комисията при определени условия в решението ѝ относно La Poste, е била схема на национално предприятие, сравнимо с държавна организация с промишлен и търговски характер, и съгласно първоначалната редакция на закона от 1990 г. остава подобна на схемата на France Télécom по отношение на годишното възстановяване на разходите на държавата за изплатените пенсии на пенсионираните държавни служители и погасяването на разходите, предвидени в член L-134 от Кодекса за социално осигуряване.
(102)
Дори и да изглежда, че La Poste не е в конкуренция с France Télécom - конкуренция, която предоставените на France Télécom предимства са можели да нарушат или заплашат - вярно е също, че логиката и разпоредбите на пенсионната схема на държавните служители на France Télécom преди реформата от 1996 г. са били същите като тези от сравнимата схема, приложена към La Poste по същото време. От друга страна, Комисията е сметнала в решението си относно La Poste, че реформата на приложимата към La Poste схема е представлявала държавна помощ, противно на твърденията на Френската република във връзка с France Télécom. Като цяло, за да се направи оценка на положението на France Télécom, то трябва да бъде съпоставено с положението на държавно или частно предприятие, което би наело държавни служители, които биха запазили своя статут. Такива предприятия биха се оказали в същото сравнимо положение като France Télécom. Именно в съответствие с тази система за сравнение може да се оцени наличието на държавна помощ в полза на France Télécom.
(103)
Също така не може да се твърди, че една мярка не предоставя предимство на дадено предприятие, в случая France Télécom, само защото представлява компенсация за известно неблагоприятно положение за предприятието в миналото, противно на твърденията на Френската република и France Télécom. Комисията отхвърли наскоро и довода на един заварен далекосъобщителен оператор, конкурент на France Télécom, според който специфични пенсионноосигурителни права, подобни на тези на наследените от миналото на държавната служба и различни от тези по общото право за една част от персонала, могат да бъдат основание за мерки за намаляване на направените от оператора социални разходи, свързани с пенсиите на тази категория персонал (56). В този смисъл, както са подчертали френските органи по време на разискванията по проекта, законът от 1996 г. е наложил нов и голям разход за френската държава за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom. Заедно с това законът от 1996 г. е довел и до намаляване на все още плащаната от France Télécom насрещна престация.
(104)
Поради предвидения със закона от 31 декември 1996 г. начин на изчисляване на ставката на вноската „от работодателя“, France Télécom плаща на държавата насрещна престация с по-малък размер, отколкото би плащало при отсъствие на закона. Освен това, поради погасителния характер на въведената с този закон вноска „от работодателя“, France Télécom незабавно е подновило към 31 декември 1996 г. провизията, определена в сметките му, за плащането на бъдещите си задължения. По този начин разходът, от който France Télécom е било освободено, не е бил нито нов, тъй като законът от 1990 г. продължава предходната бюджетна практика, нито непредвидим, тъй като предприятието е заделило провизии за тази цел, нито дерогация от общото право в областта на социалното осигуряване, тъй като то не се прилага към плащаната от France Télécom насрещна престация.
(105)
С влизането в сила на закона от 1996 г. на френската държава е прехвърлено задължението за годишна вноска, изцяло покриваща in fine разходите за финансиране на пенсиите на засегнатия персонал. Отпуснатата съгласно закона от 1996 г. сума на помощта от влизането му в сила може да се изчисли чрез годишната разлика между насрещната престация, която представлява погасителната вноска „от работодателя“, плащана от France Télécom на френската държава, и разходите, които предприятието би платило в приложение на закона от 1990 г., посочени в таблица 1, ако същият не е бил изменен, като се приспадне сумата на платената през 1997 г. вноска с определен размер.
(106)
От предоставените от Френската република оценки, изложени в съображение 40, е видно, че към момента на реформата през 1996 г. и до предвиденото погасяване на финансовите задължения вследствие на поетите от френската държава разходи, френските органи са успели да оценят общата сума на новия нетен разход до 2043 г. - годината на приключване на финансовите задължения на държавата към пенсионираните държавни служители или ползвателите на техните права - на стойност […] млрд. EUR. Размерът на нетния разход през 1996 г. е възлизал на […] млрд. EUR, след като са приспаднати годишните вноски на France Télécom (15,2 млрд. EUR), тези на служителите ([…] млрд. EUR) и извънредната вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR.
(107)
Трябва също така да се отбележи, че изчислените суми по време на реформата през 1996 г. са приблизителна оценка на действителната стойност (57). Предвидените суми за плащане на насрещна престация от France Télécom под формата на годишни вноски, както и платената през 1997 г. еднократна компенсация в размер на 5,7 млрд. EUR, нито са имали за цел, нито са насочени към бюджетен неутралитет за френската държава. Ако беше така и при условие че хипотезите за актюерските изчисления са подходящи, разходите и приходите за целия период биха били равни и следователно France Télécom не би имало икономическо предимство.
(108)
Френските органи са били наясно, че „прехвърлянето на разходите за пенсии на държавните служители на France Télécom към общия бюджет на държавата“ е било „нов и голям разход за държавата“, който извънредната вноска с определен размер или приходите от отстъпването на част от акциите на предприятието, притежавани от държавата, ще покрият само отчасти. Следователно посочените в съображение 31 разисквания сочат, че през 1996 г. френската държава не се е стремила към пълно компенсиране на поетия от нея занапред нов разход, а точно обратното - че се е стремила към поемането му така, че „на първо място [да бъдат] взети предвид голяма част от интересите на предприятието в този случай“.
(109)
Очевидно е, че дори при актюерски хипотези, различни от приетите от френската държава за оценяването на новопоетия от държавата разход, и независимо от платената през 1997 г. извънредна вноска с определен размер, реформата е предоставила значително икономическо предимство под формата на по-малки пенсионноосигурителни вноски „от работодателя“. Следователно, тъй като чрез вноската с определен размер или еднократна компенсация, прехвърлените на френската държава разходи не са могли да бъдат изцяло покрити, а най-много намалени, и предвид разглежданите суми е неуместно да твърди, че приетото тогава актюерско изчисление е било подходящо, нито че произтичащите от него прогнози за целия период до 2043 г. са били точни.
(110)
От друга страна е неуместно да се сравняват финансовите предимства, произтичащи от по-ниските социалноосигурителни вноски на France Télécom, с предполагаемите недостатъци в резултат на наемането на държавни служители, както посочва France Télécom, подкрепено от Френската република. В действителност законът от 1996 г. в никакъв случай не е довел до нарастване на предполагаемите недостатъци, тъй като не в закона е причината за наемането на допълнителни държавни служители. Впрочем чрез облекчаването на France Télécom от част от финансовите му задължения законът от 1996 г. не е имал за цел да компенсира предполагаемия недостатък, свързан със заплатите, или според израза на France Télécom - по-малката гъвкавост при наемането на държавни служители.
(111)
Поради това с цел по-голяма изчерпателност следва да се отговори на доводите за изложените от Френската република и France Télécom предполагаеми недостатъци при наемането на държавни служители.
-
Първо, непосредствено преди пълното отваряне на френския пазар за конкуренцията France Télécom е разполагало с обучен и компетентен персонал, без който, ако би трябвало да бъде заменен изцяло, предприятието не би запазило пазарното си положение - нещо, което France Télécom пропуска да спомене в писменото си изложение.
-
Освен това сумата на заплатите и инвестициите в обучение на персонала - които според France Télécom представляват недостатъци, са обичайни разходи в бюджета на едно предприятие, и не е установено, че те не подобряват ангажираността и производителността на служителите спрямо конкурентите.
-
От друга страна, макар да е вярно, че France Télécom не разполага с възможности за коригиране на сумата на заплатите чрез въвеждане на социален план за намаляване на броя на засегнатите служители, е съмнително, че такъв план, отнасящ се единствено до служителите с държавен статут, поради този техен статут би могъл да бъде правилно изпълнен. В замяна на това преустановяването на наемането на държавни служители през 1997 г. и използването на обикновени служители са предоставили известни възможности за гъвкавост за коригиране на сумата на заплатите.
-
Накрая, макар да е вярно, че предприятието заделя значителни бюджетни средства за насърчаване на ранното пенсиониране на въпросните служители, това не променя факта, че насърчаването и интересът на предприятието да въведе подобен механизъм биха били по-малки без предвиденото със закона от 1996 г. прехвърляне върху френската държава на поетите от France Télécom финансови задължения. Чрез този механизъм се насърчава ранното пенсиониране и съответно по-скорошното поемане на разходите за пенсии на въпросните служители от държавата. Без закона от 1996 г. France Télécom би продължило да поема тези разходи.
(112)
Също така изглежда необосновано, тъй като няма връзка с въпроса за наличието или липсата на произтичащо от въпросните мерки икономическо предимство, разглеждането на изтъкнатите от жалбоподателите конкурентни предимства за France Télécom вследствие на предишния му монопол. Предполагаемите предимства и недостатъци нямат фактическа връзка с въпроса за уеднаквяването на условията на конкуренция на пазарите на далекосъобщителни услуги що се отнася до социалните разходи.
(113)
Само предвидената със закона от 1996 г. извънредна вноска с определен размер веднага води до нарастване на разходите на France Télécom спрямо вече определеното референтно положение. Плащането на вноската с определен размер е намалило сумата на получената и оставаща за получаване от France Télécom помощ до погасяването на поетите от френската държава финансови разходи вместо France Télécom съгласно закона от 1996 г. Без да се засяга точността на тогава приложените от френското правителство актюерски методи, без вноската с определен размер нетната сума на разходите, от които би било облекчено France Télécom през 1996 г., би възлизал на 18,9 млрд. EUR, а не на […] млрд. EUR.
(114)
Законът от 1996 г. е предоставил и продължава да дава възможност на France Télécom да разполага с по-големи финансови ресурси, за да извършва дейността си на съответните пазари. Вследствие на закона от 1996 г. тези ресурси са по-значително по-големи спрямо тези, с които France Télécom е разполагало по време на закона от 1990 г. в първоначалната му редакция. Пазарите на далекосъобщителни услуги, на които France Télécom е извършвало и продължава да извършва дейността си на цялата територия на Франция и в останалите държави членки, постепенно са отваряни за конкуренцията чрез постепенното премахване на изключителни или специални права от 1988 г., а след това и чрез пълното им премахване през 1998 г., освен при конкретни изключения. Отварянето на пазара за конкуренцията във Франция завършва през 2002 г. Премахването на правните пречки е съпътствано от навлизането на други оператори, с които France Télécom се конкурира и тогава, и сега, дори преди законодателните мерки от 1990 г. и 1996 г., предмет на настоящото решение.
(115)
Освободено от задължението за обезпечаване на разходите за бъдещи пенсии на държавните си служители и при по-ниско ниво на годишна социалноосигурителна вноска, France Télécom е постигнало баланс с по-малко задължения и разходи, което е увеличило привлекателността му при набирането на капитал и го е поставило в по-благоприятно положение в сравнение с това преди реформата от 1996 г. Облекчено от свързани с френския исторически пазар разходи, предприятието е могло да се развива по-безпроблемно на новоотворените за конкуренцията пазари в другите държави членки, което в действителност е и направило, както се посочва в съображения 48-50.
(116)
От горепосоченото следва, че намаляването на разходите на France Télécom в резултат на начина на изчисляване на платимата на френската държава компенсация в замяна на поемането на разходите за пенсиите на държавните служители, нарушава или заплашва да наруши конкуренцията между France Télécom и новите оператори във Франция и в другите държави членки, в които France Télécom присъства.
6.1.4. Засягане на търговията между държавите членки
(117)
Пазарите, на които France Télécom извършва дейност във Франция, са постепенно отваряни за конкуренцията от 1988 г. и съответно широко отворени за търговия между държавите членки. С Директива 96/19/ЕО се предвижда пълното либерализиране на сектора на далекосъобщенията от 1 януари 1998 г. Във Франция се установяват оператори с капитал, притежаван отчасти от предприятия от други държави членки. Някои от тези пазари са свързани с международните далекосъобщения между държавите членки. По същия начин чрез дъщерни дружества France Télécom предоставя електронни съобщителни услуги в други държави членки, а именно Испания, Белгия и Обединеното кралство.
(118)
При тези обстоятелства дадена мярка, която облекчава експлоатационните и оперативните разходи на France Télécom и съответно освобождава ресурси, с които предприятието разполага за инвестиции или за подобряване на търговското си предлагане във Франция, или за да се установи в други държави членки, може да засегне търговията между държавите членки.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(119)
От горепосоченото следва, че като намалява насрещната престация, каквато представлява платимата на държавата вноска „от работодателя“ в замяна на разходите за пенсии, предвидени в първоначалната редакция на закона от 1990 г., и като я заменя с предвидената в закона от 1996 г. насрещна престация, доколкото последната е с по-малък размер от предходно прилаганата, Френската република е предоставила чрез държавни ресурси помощ на France Télécom, която нарушава или заплашва да наруши търговията между държавите членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, и то по време на предвиденото със закона от 1996 г. прехвърляне на разходите.
(120)
Следователно е необходимо да се проучи дали тази помощ може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Алтернативни правни основания за съвместимост на помощта
(121)
Комисията отбелязва, че Франция не се е позовала на член 106, параграф 2 от ДФЕС като основание за съвместимостта на разглежданите мерки.
(122)
Предвидените в член 107, параграф 2 от ДФЕС дерогации за помощите със социален характер, предоставени на отделни потребители, помощите за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия и други извънредни събития, както и помощите, предоставени в отделни региони на Федерална република Германия, очевидно не са приложими в разглеждания случай.
(123)
По отношение на предвидените в член 107, параграф 3 от ДФЕС дерогации Комисията констатира, че разглежданите помощи не са предназначени за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост, не представляват проект от общоевропейски интерес и нямат за цел преодоляването на сериозни затруднения във френската икономика. Също така те нямат за цел насърчаване на културата и опазването на наследството.
(124)
Следователно изглежда, че само член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС е приложим за оценка на съвместимостта на тази мярка.
6.3. Съвместимост на помощта по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(125)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС: „За съвместими с вътрешния пазар могат да се считат: (…) помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (…)“.
(126)
За бъде счетена дадена помощ за съвместима с вътрешния пазар с мотива, че улеснява развитието на икономически дейности или на някои икономически сектори, тя трябва да подобрява начина, по който се упражнява икономическата дейност. Дадена помощ е съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) само ако не засяга условията до степен, която противоречи на общия интерес. В оценката си Комисията обръща особено внимание на критериите за необходимост и пропорционалност (58).
(127)
Първо, и предвид изразените от Комисията съмнения в решението ѝ за откриване на процедурата, следва да се отбележи, че Френската република е удържала от France Télécom достатъчно голяма сума, съответстваща на изисканото от Комисията възстановяване на помощите в решението ѝ относно прилагането на професионален данък към France Télécom (59). Комисията, след потвърждение на решението на Първоинстанционния съд, което отхвърля иска за отмяна на това решение от Съда (60), счита, че Френската република е предприела необходимите мерки за изпълнение на задълженията си по това решение. Тъй като правилното възстановяване на изплатените помощи в съответствие с професионалния данък премахва икономическото предимство, което е имало France Télécom, в този смисъл не е уместно да се разглеждат последиците от евентуално натрупване с помощта, предмет на настоящата процедура.
(128)
По отношение на останалото следва да се отбележи още в самото начало, че противно на инвестиционните разходи, социалноосигурителните разходи на едно предприятие представляват текущи оперативни разходи и че дадена помощ, която води до съкращаването им, представлява помощ за функционирането на предприятието, чиято съвместимост с вътрешния пазар съгласно съдебната практика на Съда подлежи на стриктна оценка от Комисията.
6.3.1. Съответствие на мярката за помощ с цел от общ интерес
(129)
В настоящия случай приведената в действие помощ от 1997 г. насам може да се счита като целяща да улесни развитието на икономическата дейност за предоставяне на електронни съобщителни услуги в контекста на пълната либерализация на тези пазари. В действителност законът от 1996 г. е бил приет заедно със Закон № 96-659 от 26 юли 1996 г. относно регламентирането на далекосъобщенията, който въвежда произтичащите за Франция задължения от правото на ЕС, а именно тези от Директива 96/19/ЕО.
(130)
В този смисъл общата цел, която се цели със закона от 1996 г. що се отнася до плащането на насрещна финансова престация на френската държава, е да се сближат равнищата на задължителните социалноосигурителни и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, произтичащи на общото право за социалноосигурителните плащания. Използваното средство, а именно мярка за помощ, насочена пряко и изключително към начина на определяне на вноските „от работодателя“ на France Télécom, изглежда подходящо за постигане на определената цел.
(131)
Дадена мярка за помощ, предназначена да намали текущите социалноосигурителни разходи на France Télécom, поети във време, когато предоставянето на услуги при съществуващ монопол по отношение на голяма част от дейностите му, не е изисквало икономически ефективно поведение, в една различна конкурентна среда може да допринесе за подобряването на начина на предоставяне на предишните монополни услуги, доколкото разпределянето на финансови ресурси от конкуренти предприятия за техните социалноосигурителни разходи не води чрез отклонения до процес на конкуриране на основата на качествата. Разбира се, по-долу са изразени резерви по отношение на адекватността на някои разпоредби на закона за постигането на преследваната от него цел. При все това нито легитимността, нито съответствието му с целта от общ интерес за развитие на пазари на електронни съобщителни услуги с ефективна конкуренция, като допринася по този начин за технологичния напредък и за икономическия подем на тази дейност, не следва да се поставят под съмнение.
6.3.2. Необходимост от мярката за помощ
(132)
Ограничаването на броя на държавните служители, работещи за France Télécom, наложено с предвидената в закона от 1996 г. забрана за наемане след 1 януари 2002 г., неизбежно би довело до значително увеличаване на пенсионноосигурителната тежест за France Télécom пропорционално на заетите в него държавни служители. Лишено от възможността да наема държавни служители от държавните институции, което от друга страна е разбираемо предвид предоставянето на въпросните услуги вече в конкурентна среда, France Télécom би било изправено пред прекомерно големи разходи за пенсии на въпросните служители в сравнение с тези на конкурентите му тогава и сега. Също така следва да се отбележи, че задължението за плащане на насрещна престация на френската държава, предвидено в първоначалните разпоредби на закона от 1990 г., е засягало не само заетите държавни служители на конкурентни пазари през 1990 г. и по-нататък, но и държавните служители от главната дирекция на Министерството на пощите и далекосъобщенията, излизащи в пенсия през 1990 г.
(133)
Така например според Френската република ставката на вноската за France Télécom при запазване на разпоредбите на закона от 1990 г. би била 77 % от брутното индексно възнаграждение на заетите държавни служители през 2010 г. Тази ставка е близка до […] %, което би позволило да се осигури напълно равностойно конкурентно положение по отношение на общите и различните от общите рискове между France Télécom и неговите конкуренти. В абсолютни стойности разликата би била около […] млн. EUR годишен допълнителен разход спрямо ставката на вноската, осигуряваща равнопоставено конкурентно положение. Освен това поради непосочването в закона на вече погасителния характер на вноските „от работодателя“, France Télécom щеше да продължи да бъде изправено пред нуждата от значително по-голямо обезпечаване в сравнение с вече заделените провизии през 1996 г. в размер на 3,6 млрд. EUR.
(134)
В този смисъл съображенията на жалбоподателите, че France Télécom е могло от 1996 г. да поеме финансово задължение, което е много по-голямо от разходите, от които го е освободила френската държава, не са уместни, тъй като нямат връзка с разглеждания въпрос. Въпреки че нарастването на поетите финансови задължения от France Télécom през 1996 г. и разглежданите суми към момента да елиминират изтъкнатия от Френската република риск от изпадане в несъстоятелност на предприятието, ако беше продължило прилагането на предвидената в закона от 1990 г. схема, мярката за помощ изглежда необходима за в бъдеще, за да може France Télécom да се конкурира на въпросните пазари на основата на качествата си, без върху него да пада тежестта на наследени от миналото социалноосигурителни разходи, които не съществуват за неговите конкуренти.
(135)
Съображенията на жалбоподателите и на далекосъобщителния оператор относно уместността на цялостна оценка с оглед да се прецени необходимостта от помощта спрямо другите предимства, произтичащи от монопола на France Télécom в миналото, в случая са неоснователни. Наистина от 1996 г. на много пазари на услуги, на които извършва дейност във Франция, France Télécom продължава да заема водещо положение именно вследствие на мрежови ефекти, присъщи на пазарите на съобщенията. Освен това France Télécom е разширило присъствието си на пазарите в други държави членки, като е заело сериозни позиции, по-конкретно в Полша и Испания. Вярно е също че, както подчертава косвено далекосъобщителният оператор в мнението си, поради господстващото си положение по смисъла на член 102 от ДФЕС или поради значителната си пазарна сила съгласно приложимата правна уредба към електронните съобщения в ЕС (61), France Télécom има особени асиметрични задължения, които конкурентните предприятия с по-малка пазарна сила нямат.
(136)
Впрочем тези задължения, например по отношение на достъпа до неговата мрежа, определянето на тарифите според разходите или въздържането от търговско поведение, допустими за дадено предприятие, което не заема господстващо положение, са предназначени именно за да се гарантира, че положението на France Télécom, наследено от предишния му монопол, не е в ущърб на конкуренцията. Тези ad hoc регулаторни инструменти, разработени и периодично прилагани от националните органи в областта на регулирането и конкуренцията, както и от Комисията (62), са по-целенасочени и ефективни за премахване на посочените от жалбоподателите трайни недостатъци вследствие на предимствата на France Télécom, дължащи се на предишния му монопол.
(137)
Следователно държавната помощ, предмет на настоящата процедура, изглежда необходима за постигането на цел от общ интерес и подобрява условията на конкуренция, свързани с разходите за пенсии, и по този начин предоставянето на електронни съобщителни услуги.
6.3.3. Пропорционалност на мярката за помощ
(138)
Налага се изводът, че въведената със закона от 1990 г. насрещна финансова престация в полза на държавата за уреждането и плащането на пенсиите е конкретно за France Télécom и sui generis. Принципът за пълно възстановяване, предвиден с първоначалния закон от 1990 г., е заменен с различна схема за определяне на размера на насрещната престация, плащана на държавата от 1996 г. Теоретично е имало няколко възможности за определяне на размера на плащаната от France Télécom вноска „от работодателя“,като се стига до пълно поемане на разхода от държавата без възстановяване. От 1997 г. тази насрещна престация се изчислява спрямо определи разходи на конкурентните предприятия в сектора. За да се установи дали помощта е пропорционална за постигане на определената цел, следва да се проучи дали референтната рамка за определянето на размера на насрещната престация, приета със закона от 1996 г., е обективна и обоснована.
(139)
Следва да се отбележи още в самото начало, че в процедури, свързани с намаляването на разходите за пенсии на държавни служители на бивши монополни оператори в сектора на далекосъобщенията, OTE в Република Гърция и BT Plc в Обединеното кралство, Комисията е проверила по-специално дали тези предприятия са били обект на социалноосигурителни разходи, еквивалентни на тези на конкурентите, за да вземе съответното решение за съвместимост или несъвместимост с вътрешния пазар по силата на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС на предоставените на въпросните оператори държавни помощи (63). В разглеждания случай Комисията констатира, че ежегодно плащаните от France Télécom и предвидени със закона от 1996 г. погасителни вноски не дават възможност да се гарантира удържането на социалноосигурителни разходи, еквивалентни на тези на неговите конкуренти. Конкурентната ставка на равно заплащане (наричана по-долу „КСРЗ“) не е постигната.
(140)
Френската република и France Télécom обаче се позовават на извънредната вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR, платена през 1997 г. от France Télécom съгласно закона от 1996 г. Сумата на вноската с определен размер е била изчислена през 1996 г. по такъв начин, че за период от десет години от прилагането на закона от 1996 г. да компенсира допълнителния разход, предвиден тогава за държавата, като, от друга страна, са отчетени счетоводните провизии, които France Télécom е било заделило и които предприятието е успяло да поднови през бюджетната 1996-1997 година. Извънредната вноска с определен размер се разделя на два елемента:
-
от една страна, сумата от 3,6 млрд. EUR заделени провизии от France Télécom до 1996 г. за поемането на разходите за тогава предвидените бъдещи пенсии на държавните служители;
-
от друга страна, сумата от 2,1 млрд. EUR (наричана по-долу „допълнителната сума“), съответстваща както според прогнозите на държавните органи, така и според фактите, на нетните социалноосигурителни разходи за уреждане на пенсиите, които държавата е трябвало да плати в рамките на десет години - между 1997 г. и 2006 г., поради прехвърлянето на разходите за пенсиите на държавните служители от сектора на далекосъобщенията.
(141)
Тъй като чрез вноската с определен размер от 5,7 млрд. EUR никога не се е целяло компенсиране на отсъствието на конкурентна ставка на равно заплащане между France Télécom и неговите конкуренти, не би било обосновано да се търси баланс тази вноска и годишните погасителни вноски, които не са били платени от France Télécom, а биха били необходими за постигането на действителна конкурентна ставка на равно заплащане.
(142)
За сметка на това, при разглеждането на парламентарните разисквания е видно, че допълнителната сума от 2,1 млрд. EUR е била предназначена да покрие прехвърлянето на разходите от 1997 г. до 2006 г. и на практика да отстрани последиците от помощта за десетгодишен период. Така нетното финансиране на France Télécom, съответстващо на тази допълнителна сума, е представлявало финансирането за десетгодишен период на допълнителния разход за реформата за френската държава.
(143)
От друга страна, извънредната вноска включва подновяването на станалите безпредметни счетоводни провизии, заделяни до 1996 г. Подновените от държавата провизии са били създадени от France Télécom, за да може да поеме разходите за бъдещите пенсии и подновяването им премахва последиците от помощта за периода на плащане на пенсиите, които могат да покрият.
(144)
При все това в закона от 1996 г. се посочва една-единствена извънредна вноска, без приложимите разпоредби - както тези на закона за държавния бюджет, така и тези на последващите укази - да разграничават произтичаща от провизиите сума, която би било уместно да се извади от прехвърлените на държавата разходи за този период. В член 6 от закона от 1996 г. ясно се посочва, че извънредната вноска с определен размер е платена под формата на насрещна престация за поемането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители. Поради това при анализа на реформата извънредната вноска следва да се разглежда в нейната цялост.
(145)
Тъй като чрез плащането на извънредната вноска с определен размер France Télécom е покрило разходите за пенсии на държавните служители в сектора на далекосъобщенията и компенсационните разходи между схемите за близо петнадесет години, последиците от помощта са били неутрализирани. Следователно с плащането на извънредната вноска France Télécom е неутрализирало последиците от помощта през този период. Поради това е оправдано през този период France Télécom да не е длъжно да изпълнява условията за съвместимост на тази помощ и така да не плаща необходимата годишна вноска за осигуряването на конкурентна ставка на равно заплащане, включваща необичайните рискове за обикновените служители.
(146)
Стъпките на тази мотивировка следва да се разгледат подробно.
(147)
Налага се изводът, че годишните погасителни удръжки, плащани от France Télécom след реформата от 1996 г., не дават възможност да се постигне конкурентна ставка на равно заплащане, както се подчертава в решението за откриване на процедурата по разследване. Това произтича от факта, че прилаганата към France Télécom ставка включва само социалноосигурителните вноски за общите рискове за обикновените и за държавните служители и в този смисъл изключва социалноосигурителни вноски за необичайните рискове като безработица или неплащане на заплати в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен път.
(148)
От таблица 4 е видно, че неотчитането на необичайните рискове при изчисляването на платимата от France Télécom вноска води до значителна разлика между насрещната престация, която предприятието плаща на държавата, и това, което би плащала, ако ставката на вноската е била изчислена за осигуряване на напълно равнопоставени условия на конкуренция с базите за изчисление на разходите на конкурентите. Следователно произтичащата от закона мярка за помощ не отговаря на принципа на пропорционалността. За да изпълни този принцип и за да постигне обявената легитимна цел за подобряване на условията на конкуренция чрез уеднаквяване на начините за изчисляване на разходите за сметка на предприятията, извършващи дейност на съответните пазари на далекосъобщителни услуги във Франция, отпуснатата на France Télécom в съответствие закона от 1996 г. помощ би трябвало тогава и сега действително да уеднакви в бъдеще тези разходи, като включи разходите за необичайните рискове за двете категории служители.
(149)
Във връзка с това не може да бъде приет доводът на Франция, че държавните служители не са изложени на някои рискове и съответно е необосновано да се плащат вноски за тези рискове. На първо място, тъкмо в резултат на държавните мерки въпросните рискове не биха се проявили и поради това не е обосновано France Télécom да получава финансово предимство. Например тъкмо поради ангажимента на френската държава спрямо заетите държавни служители във France Télécom и поради факта, че тя е свой собствен осигурител, рискът от неплащане на заплати в случай на оздравителен план на предприятието не съществува. Възможността обаче France Télécom да обяви несъстоятелност, като всеки един конкурент, не може да се изключи. И в двата случая не става въпрос за предимство, предоставено на предприятието, а за предимство, предоставено пряко на неговите служители. Гаранцията за изплащане на заплатите възниква след като предприятието вече престане да съществува. За разлика от France Télécom,едно конкурентно предприятие трябва да плаща социалноосигурителни вноски, за да покрие риска от неплащане на заплати след като вече престане да съществува. Следователно предоставянето на предимство на последното не е обосновано, било то под формата на по-ниска социалноосигурителна вноска, или както е на практика, чрез изключване на този риск от начина на изчисляване на вноските на France Télécom.
(150)
След това, погледнато в по-общ план, самата цел на въведената през 1996 г. реформа, която не изглежда да е била доведена до логичен завършек, е да уеднакви условията на конкуренция по отношение на социалните и данъчните разходи между конкурентите в сектора, и то независимо от статута на служителите им и от наличието на ефективно задължение за France Télécom да членува и да плаща вноски в компетентните организации за управление. Именно тази логика на уеднаквяване на условията на конкуренция би направила възможна съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар. Въпросът дали служителите на France Télécom са изложени или не са на такива рискове е неуместен в тази логика.
(151)
В заключение, едно намаляване на поетите разходи за пенсии с прехвърляне на нетната тежест върху държавата би било в съответствие с принципа на пропорционалността само ако то даваше възможност за уеднаквяване на условията на конкуренция. Впрочем France Télécom не е било поставено в положение на пълна равнопоставеност с предприятията от сектора по отношение на социалните разходи върху заплатите, тъй като някои социални и данъчни разходи не са били включени в базата за изчисляване на годишната вноска.
(152)
Противно на претенциите на Френската република и на France Télécom, също толкова необосновано е да се взима предвид вече изплатената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR, за да се съпостави с недостатъчната ставка на прилаганата към France Télécom погасителна вноска.
(153)
Първо, Комисията желае да припомни, че при всяко положение тя трябва да установи дали условията за прилагане на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, са изпълнени, без да е обвързана с предходната практика на вземане на решения, дори такава да бъде установена (64).
(154)
Във всеки случай разглежданата тук реформа значително и в много отношения се различава от посочената в решението относно La Poste (65), на което се опитват да се позоват френските органи.
(155)
В действителност, противно на реформата, посочена в решението относно La Poste, на което се позовават Френската република и France Télécom, реформата на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители на France Télécom се провежда непосредствено преди отварянето на ниво Европейски съюз на пазари, на които France Télécom е било в състояние да развива дейност.
(156)
Впрочем е видно, че France Télécom се е възползвало от либерализацията с установяването си на пазарите на други държави членки, при това благодарение не само на промяната на статута му в акционерно дружество, но и отчасти вследствие на премахването от баланса му на задължения за разходи за пенсии и на по-малки евентуални бъдещи разходи в резултат на реформата. Облекчаването на задълженията му по баланса са позволили на France Télécom да увеличи платежоспособността си и възможността си за получаване на заеми. От предоставените в мнението на жалбоподателите данни за задлъжнялост, които не се оспорват от Френската република, е видно, че нетните финансови задължения на France Télécom от 19,2 млрд. EUR през 1997 г. нарастват на 83 млрд. EUR през 2002 г.
(157)
Наистина една активна инвестиционна политика на разширяване към пазарите на други държави членки, станала възможна след либерализацията, може да е в основата на това значително нарастване на финансовата задлъжнялост. Не по-малко вярно е, че събирането на необходимите средства е станало възможно отчасти поради облекчаването на разходите за пенсии с нетна сума в размер на […] млрд. EUR, прехвърлени на френската държава през 1996 г. Поради това мнението на далекосъобщителния оператор, който се стреми да докаже, че помощта би позволила на France Télécom да финансира разширяването си в международен мащаб (мнение, изложено в съображение 68) не са, макар и косвено, лишени от основание.
(158)
В замяна на това, всички пазари на пощенски услуги, на които френското предприятие La Poste може да развива дейност в ЕС, все още не са напълно отворени за конкуренцията и ще бъдат отворени едва през 2012 г., т.е. шест години след реформата на финансирането на пенсиите на La Poste (66). Ограничаващите конкуренцията последици от предоставената на France Télécom помощ на напълно отворени пазари са по-значителни отколкото тези от помощта, отпусната на La Poste. Следователно не се изисква пълно съпоставяне на необходимите условия за съвместимост на помощта, тъй като става въпрос за различни конкурентни положения на пазари, чийто приоритет при тяхното отваряне на ниво Европейски съюз и приносът за конкурентоспособността на икономиката му също са били различни. В резултат на това критерият за общ интерес, заложен в член 107 параграф 3, буква в) от ДФЕС, не трябва непременно да се оценява по един и същ начин в тези два случая.
(159)
Освен това финансовото положение на La Poste и следователно способността му за разширяване на външни пазари и за засилване на присъствието му на френския пазар не са били сравними с тези на France Télécom. Както е подчертано в решението относно La Poste, без реформата от 2006 г. поради преминаването към нови счетоводни стандарти La Poste е трябвало да впише в сметките си провизия за задължение в полза на държавата, водена дотогава извън баланса, възлизащо на сума от 76 млрд. EUR (67). Ето защо, противно на La Poste, France Télécom е вписало счетоводни провизии в сметките си, за да може да изпълни бъдещите си задължения без реформата, което обективно води до различно финансово положение на всяко от двете предприятия.
(160)
Също така отсъствието на реформа по отношение на France Télécom и продължаването на схемата, въведена със закона от 1990 г., биха довели до нарастване на разходите за пенсии, които биха се увеличили значително след периода 2005-2007 г. според тогавашните прогнози, изложени в съображение 30, което се потвърждава впоследствие от данните за резултатите в таблица 3. Така че в момента на реформата продължаването на схемата, установена с приложимия към La Poste закон, неизменно е довело до годишен допълнителен разход за La Poste в приблизителен размер на […] млн. EUR (68).
(161)
Следователно не е установено, че положението на двете предприятия в резултат на приложимия закон преди съответните реформи, и оттам конкурентните последици за тях, са били подобни. Фактите сочат противното. От това следва, че проучване, което води до подобни заключения и в двата случая, не е обосновано.
(162)
От друга страна, в случая на решението относно La Poste е имало достатъчно основания да се счита, че извънредната вноска с определен размер би могла да бъде разпределена в бъдеще като аванс от плащането на вноските, свързани с изменената конкурентна ставка на равно заплащане. В разглеждания случай такива основания няма. В действителност условието, което налага преразпределянето на извънредната вноска на La Poste, е било определено след като Комисията е започнала официалната процедура по разследване, като поставя под въпрос подценяването на погасителната вноска, необходима за постигане на конкурентна ставка на равно заплащане.
(163)
До голяма степен, и въпреки че френските органи не го признават изрично, разпределянето на въпросната извънредна вноска с определен размер в решението относно La Poste е било резултат от преговори между Комисията и държавата членка, целящи да гарантират плащането на погасителна вноска, която да осигури конкурентна ставка на равно заплащане. При тези преговори отправната точка за френските органи, изразена в уведомлението им от 23 юни 2006 г. след първоначалния обмен на информация по случая през декември 2005 г., е била, че предвидената за La Poste извънредна вноска не е била необходима от гледна точка на конкурентното равностойно положение, за разлика от проекта за реформиране на предвидената годишна вноска.
(164)
Следователно решението на Комисията не би потвърдило влязла в сила реформа, както твърди France Télécom. В действителност уведомлението и решението за откриване на процедурата по разследване от 12 октомври 2006 г. са предхождали определянето на сумата на извънредната вноска със Закон № 2006-1771 от 30 декември 2006 г. (закона за приемане на поправки в Закона за държавния бюджет за 2006 г.). Преговорите са засягали различни аспекти на реформата, и по-специално отчитането на предимството, което би могла да представлява реформата, за която е отправено уведомление в миналото, обхвата на изчисляване на предвидената ставка на вноската и вземането под внимание на спецификата на La Banque Postale по отношение на пощенските дейности и засегнатия персонал. Преговорите са продължили и едва в мнението си от 8 юни 2007 г. френските органи са възприели начина за разпределяне на извънредната вноска в рамките на общо споразумение относно реформата, като по този начин се връщат на позицията си, оповестена във връзка с извънредната вноска и начина на бъдещото изчисляване на годишните вноски.
(165)
От друга страна, противно на разпоредбите на Закона за държавния бюджет за 1997 г. относно създаването на държавна институция за управление на вноската на France Télécom, в които са били предвидени строги правила за годишните плащания към държавата, държавната институция за управление на вноската на La Poste не е била обект на конкретни правила (69). Тъй като е ставало въпрос за извънредна вноска за плащане и свободна за разпределяне, Комисията е сметнала, че Френската република може да намали сумата и едновременно с това да увеличи ставката на годишната вноска на La Poste.
(166)
От друга страна се налага изводът, че законът от 1996 г. определя параметрите за изчисляване на годишната вноска, редовно плащана на държавата като насрещна престация за пенсиите на държавните служители, без да се засяга отчитането на необичайните рискове за държавните и обикновените служители. В този смисъл Общият съд и Съдът на ЕО са посочили по отношение на дължимия от France Télécom професионален данък, че облекчаване на тежести не може да бъде компенсирано с различна специфична тежест, и по-специално когато държавата членка, в случая Френската република, не успява да докаже, че предишни тежести са били установени с оглед на предвиждащо се по-ниско ниво на тежести при различен режим на данъчно облагане (70).
(167)
Комисията не може да пренебрегне факта, че целта на вече изплатената през 1997 г.специфична вноска с определен размер, както изрично се посочва в член 6 от закона от 1996 г., е била да компенсира отчасти френската държава за финансовата тежест, поета от нея съгласно закона от 1996 г.
(168)
Освен това от съдържанието на посочения в съображение 27 доклад на Сената е видно, че чрез гласуването на принципа на извънредната вноска законодателят не е искал да вземе предвид и още по-малко да компенсира разликата между годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и относително по-високите вноски на конкурентите. Обратното - законодателят преднамерено е принудил France Télécom да плаща годишни разходи, които не покриват необичайните рискове за двете категории персонал (държавни и обикновени служители), без да търси връзка между този избор и удържането на извънредната вноска, платена през 1997 г.
(169)
Разходът за France Télécom, какъвто е била вноската с определен размер, е плащан като общ приход в бюджета на държавата в държавната институция за нейното управление и усвояване. При тези условия Комисията не може нито изцяло, нито отчасти да преразпредели фиктивно и a posteriori вече усвоената извънредна вноска с определен размер към цел, абсолютно различна от тази, за която е била определена от френските органи и не е предвидена със закона, а именно компенсирането на неотчитането на необичайните рискове за обикновените и държавните служители. Следователно вноската с определен размер не е била въведена с цел пълно уеднаквяване, при различен законов и регулаторен режим, на годишните разходи на France Télécom с тези на неговите конкуренти.
(170)
По същите причини и съгласно правилата за управление и изплащане към бюджета, предвидени в Закона за държавния бюджет за 1997 г. и изпълнявани и понастоящем, твърденията и изчисленията на Френската република, които имат за цел да покажат, че реформата от 1996 г. към днешна дата се е изплатила чрез значителен излишък от приходи за държавата, не следва да бъдат приети.
(171)
В действителност, като се имат предвид редът и условията за управление и използване на извънредната вноска с определен размер на France Télécom чрез компетентната държавна институция, определени в закона за финансите, и данните за действително извършените плащания от 1997 г. насам, представени от Френската република и посочени в съображения 36 и 37 и в таблица 3, следва да се отбележи, че приходите, на които се опитва да се позове Френската република, с инвестиция, която генерира лихви при ставка 7 %, никога не са съществували.
[…]. Освен това твърдението не отразява действителното поведение на френските органи. Предвид определените в законите за държавния бюджет правила за управление от самото ѝ създаване въпросната държавна институция не е имала такива приходи, които от друга страна не са били предвидени и не са генерирали лихви. Обратното - средствата на институцията би трябвало да са напълно усвоени към 31 декември 2011 г. Те биха били усвоени и по-рано, ако са били определени за финансирането на реформата от 1996 г. - това, което впрочем Френската република оспорва - дори и при включването в тях на излишък от приходи като корпоративен данък, както заключават френските органи. Освен това вземането предвид на излишък от приходи като корпоративния данък е неправомерно, тъй като води до объркване на различните роли на държавата. Предложената от френските органи комбинация от тези различни роли не може да бъде следвана и е уместно да се запази разграничението между, от една страна, държавата, която отпуска помощ на France Télécom и поема задължение за плащането на пенсиите на държавните служители с цел да развие процес на конкуренция на основата на качествата, и от друга страна, държавата като акционер на France Télécom, и накрая, държавата като публична власт, упражняваща данъчните си правомощия.
(172)
Освен това следва да се отбележи, че искането на Френската република и на France Télécom да се вземе предвид извънредната вноска при разглеждането на съвместимостта на реформата противоречи на мнението на Френската република, изразено в писмото ѝ от 17 март 2004 г., според което „извънредната вноска с определена размер, предвидена в член 6 от закона от 26 юли 1996 г., не следва да се анализира като компенсация за предполагаемо „предимство“. Анализът на размера на сумата е a fortiori неуместен от гледна точка на правната уредба за държавните помощи“, тъй като тази сума е била „извънредна вноска в полза на единствения му акционер [френската държава], равнозначна на извънреден дивидент, разпределен преди каквото и да било отваряне на капитала за частни инвеститори“.
(173)
В обосновката на довода на Френската република има известна икономическа и финансова логика. Съвсем разумно е за единствен акционер точно преди отварянето на капитала за други инвеститори да вземе в своя полза и доколкото е възможно наличните средства в предприятието преди отварянето на капитала, освен ако това не нарушава привлекателността на инвестицията. Този аспект е бил взет предвид във финансовите параметри, наложени в началния баланс на France Télécom, откъдето косвено произтича сумата на извънредната вноска с определен размер, както е било подчертано пред парламента през 1996 г. Поради това според твърденията на самата Френската република съвсем логично е било от страна на един-единствен благоразумен акционер в лицето на държавата да задържи възможно най-голяма сума като извънреден дивидент, отколкото да остави средствата в предприятието, от които след отварянето на капитала през 1997 г. тя би получила само своя дял, пропорционален на притежавания капитал.
(174)
Валидността на тази обосновка на Френската република, която е поискала анализът на сумата на еднократната компенсация от 5,7 млрд. EUR да не се взима предвид за оценката на реформата във връзка с правилата за държавните помощи, от друга страна се оказва потвърдено от нейното мнение по време на процедурата. В действителност, като заявява, че сумата на еднократната компенсация е била изчислена не в зависимост от прогнозните разходи на държавата за реформата или предимствата, които би получило France Télécom, а в зависимост от способността за плащане на предприятието, Френската република посочва, че налагането на еднократна компенсация по-скоро би се дължало на поведение на благоразумен единствен акционер, отколкото на това на държава регулатор, загрижена за баланса на разходите за пенсии, поети от нея във връзка с реформата.
(175)
Ако трябва да се съобрази с тази обосновка, Комисията не би трябвало, както преди време е поискала Френската република, да вземе предвид извънредната вноска с определен размер при анализирането на съвместимостта на реформата с правилата за държавните помощи. От това следва, че би трябвало да се вземе предвид намаляването на годишните вноски на France Télécom под нивото на конкурентите, както се изисква с реформата от 1997 г.
(176)
По същите причини Комисията не може да се съобрази с мнението на жалбоподателите, които искат въвеждането на механизми за коригиране на извънредната вноска с определен размер, платена през 1997 г., както и на годишната вноска „от работодателя“ на France Télécom, с цел гарантиране на финансов неутралитет на реформата. Това също така би означавало преизчисляване и фиктивно a posteriori преразпределяне отчасти или изцяло на извънредната вноска с определен размер, платена към бюджета на държавата през 1997 г. Също така въпросният механизъм би въвел контрол a posteriori, година след година, чиято цел не би била да се гарантира пропорционалността на предоставената помощ през 1997 г., макар и намалена с извънредната вноска с определен размер, а преустановяване на каквато и да било помощ в хода на реформата.
(177)
В замяна на това трябва да се проучи дали плащането на извънредната вноска може да се вземе предвид в оценката на съвместимостта на мярката за помощ с вътрешния пазар, като се приеме обосновката за това плащане, посочена в закона от 1996 г.
(178)
Съгласно закона от 1996 г. извънредната вноска с определен размер е изплатена през 1997 г. под формата на насрещна престация за поемането на разходите за пенсии от френската държава. При тези обстоятелства последиците от налагането ѝ във финансовия баланс на цялата реформа, въведена със закона от 1996 г., прилагана и досега, трябва да бъдат взети предвид. Следва да се вземе предвид времето, през което разходите за пенсии са били покривани чрез извънредната вноска с определен размер.
(179)
Що се отнася до сравнението на разсрочените във времето финансови потоци за France Télécom, и по-специално плащането на извънредната вноска през 1997 г. и по-малките годишни разходи в резултат на закона от 1996 г. насам, е необходимо сумите да се актуализират. През 1997 г. няколко плащания на извънредната вноска са били разсрочени до октомври 1997 г., въпреки че финансирането ѝ чрез заем на практика е отсрочило за по-късно финансовите разходи за France Télécom. От друга страна, плащанията на погасителната вноска се превеждат от началото на 1997 г. Сконтовият процент по принцип трябва да е в резултат от приложимото в тази област известие на Комисията (71), като този процент примерно през октомври 1997 г. е бил 5,53 %. В този смисъл следва да се проучи дали в случая е подходящо да се използва процент, различен от този в приложимото известие, и по този начин да се определят правила, предадени на държавите членки, които Комисията е предоставила и следва да прилага освен при надлежно обосновано изключение.
(180)
В този смисъл избирането на ставка от 7 %, използвана от актюера на френското правителство за актуализирането на финансовите потоци на реформата от 1996 г. до 2043 г., не би бил оправдан, […], тъй като настоящият анализ се отнася за по-кратък период поради определените времеви параметри. Ставката от 7 % също така превишава средните 4,4 % за годишните сконтови проценти за периода 1997-2010 г., посочени от Френската република в мнението ѝ относно решението за откриване на официална процедура по разследване, и от сконтовия процент от […] %, приет за 1998 г. в реформата на начина на финансиране на пенсиите на La Poste (72).
(181)
Ставките от около 7 % за държавните облигации (ДО) със срок 15 години за 1996 г., посочени от Френската република, също не могат да бъдат приети. Ставката трябва да бъде определена за 1997 г., а не за средното ниво от 1996 г. Освен това 15 години е прекалено дълъг период по отношение на значимостта на потоците на годишните плащания, които извънредната вноска с определен размер теоретично е трябвало да поеме през периода, за които лихвите сами по себе си не биха били достатъчни. Алтернативно би могло да се предвиди да се избере сложна лихва, съставена от различни ставки за оптимизиране на инвестирането на извънредната вноска с определен размер, за да изпълнят времевите параметри на потоците в резултат на реформата от 1996 г. от гледна точка на френската държава. Само близка до 5,50 % ставка не би се различавала значително от референтния лихвен процент на Комисията за октомври 1997 г., като за избирането му не би бил взет предвид фактът, че той се анализира от гледна точка на France Télécom (73).
(182)
Накрая, в това отношение референтната ставка от 7 % за облигационните заеми на France Télécom между 1991 г. и 1997 г., посочена от Френската република, обхваща период от шест години далеч преди фактическото положение. В случая е факт, че France Télécom е финансирало извънредната вноска с определен размер през 1996 г. главно чрез краткосрочни облигации и в по-малка степен чрез държавни облигации. Следователно сконтовият процент, произтичащ от платените от France Télécom лихви върху новопоетия дълг през 1996 г., би бил 4,8 % от баланса на предприятието към 31 декември 1996 г. (74) Такъв процент отговаря на истинността на действителните финансови разходи, направени от France Télécom по това време за финансирането на извънредната вноска. При все това по-подходящо е сконтовият процент да не зависи от направения от предприятието избор по това време, а да се използва обективният референтен процент, приет от Комисията в известието, приложимо към сконтовия процент (75).
(183)
В обобщение, в случая не е уместно да се използва референтен лихвен процент, различен от този, който произтича от приложимото в тази област известие на Комисията, и по този начин да се стига до отклоняване от съобщените на държавите членки правила, предоставени от Комисията.
Таблица 5
Финансови потоци в резултат на реформата от 1996 г. за France Télécom (за периода 1997-2011 г.)
(в млн. EUR)
Година
Платени пенсии
(A)
Компенсация и свръхкомпенсация
(Б)
Годишни вноски
(В)
Предимство за France Télécom
(Г)
(A + Б - В) (76)
Еднократна компенсация към 1 януари
(Д)
Лихва
(Е)
Еднократна компенсация към 31 декември
(Д + Е - Г)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(прибл.)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Капитализирано със сконтов процент от 5,53 %, вземането под внимание на еднократната компенсация би трябвало да компенсира до първото тримесечие на 2012 г. (78) намаляването на годишните разходи за France Télécom след въвеждането на реформата от 1996 г.
(185)
Освен това срокът на тази компенсация, която неутрализира последиците от реформата, от друга страна би съвпаднал с няколкото месеца, приети за ефективното изчерпване на ресурсите на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom, предвидено за 31 декември 2011 г. Към анализа на актуализацията се прибавя и фактът, че при всички случаи извънредната вноска в действителност щеше да е усвоена. Поради това не биха останали непреведени в бюджета на държавата суми, които да е възможно да бъдат преразпределени по начин, различен от предвидения в приложимия закон за държавния бюджет.
(186)
Следователно е обосновано поради плащането на извънредната вноска през 1997 г. France Télécom да не е длъжно да плаща допълнение към годишната вноска за периода между 1 януари 1997 г. и по-късна дата - 31 декември 2010 г., която трябва да бъде точно определена. В действителност, доколкото данните за 2011 г. в таблица 5 и тези за разходите за компенсация и свръхкомпенсация произтичат от прогнози, следва Френската република да определи точната дата въз основа на окончателните дати на извършените плащания, окончателните суми на платените социалноосигурителните плащания и по-малките вноски и други предимства за France Télécom, произтичащи от закона от 1996 г., като се следват посочените в таблица 5 принципи на изчисляване.
(187)
В замяна на това, след неутрализирането на последиците от извънредната вноска и изчерпването на платените на държавата средства, последиците от предоставената през 1996 г. помощ на France Télécom ще доведат, от друга страна, и до предимство за France Télécom спрямо конкурентите му. Тогава помощта няма да може да бъде обоснована с изискването към France Télécom да плаща погасителна вноска, изчислена въз основа на ставка, действително осигуряваща конкурентно равностойно положение. Следователно, ако разпоредбите на закона от 1990 г., изменен със закона от 1996 г., както и произтичащите приложими подзаконови разпоредби, по отношение на това, че предвиждат ставката на погасителната вноска да се изчислява по такъв начин, че да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като изчисляването се ограничава до общите рискове за обикновените и държавните служители, са останали непроменени, като предоставената на France Télécom помощ до погасяването на финансовите задължения, поети от френската държава вместо France Télécom съгласно закона от 1996 г., не би била в съответствие с принципа на пропорционалност.
(188)
За да удовлетворява предвидения в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС критерий за съответствие с общия интерес, съвместимостта на помощта следва да отговаря на условията, упоменати в настоящото решение.
7. УСЛОВИЯ ЗА СЪВМЕСТИМОСТ В БЪДЕЩЕТО
(189)
Следователно е необходимо Френската република да измени приложимите законови и подзаконови разпоредби, за да се определи, изчисли и удържи погасителната вноска от France Télécom по начин, чрез който да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания. Освен това начините и параметрите на изчисление следва да се определят прозрачно и обективно, както и да могат да бъдат проверявани и обжалвани.
(190)
Френската република също така би трябвало при изчисляването на процента на погасителната вноска действително да уеднакви нивото на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като вземе предвид също необичайните рискове за наетите от France Télécom обикновени и държавни служители.
(191)
В актуализираните приложения III и V към мнението на Френската република френските органи по-подробно са представили оценки на евентуалната ставка на погасителната вноска, платима от France Télécom от 1997 г. (вж. таблица 4), ако необичайните рискове бъдат включени в начина на изчисляване (наричана по-долу „изменената ставка“). Изменената ставка включва едновременно социалноосигурителните вноски за безработица и гарантиране на вземанията от заплатите, които биха я увеличили, и специфични социалноосигурителни вноски, които конкурентите на France Télécom не плащат, като 1 % солидарност и изплатените суми в брой за отсъствие от работа и разходите за самоосигуряване от страна на France Télécom, които биха го намалили. В резултат на това се получава ставка, която ес около 7 процентни пункта по висока от действително прилаганата понастоящем.
(192)
Такъв процент осигурява действително конкурентно равенство в сравнение със само отчасти равностойното положение, въведено със закона от 1996 г., като едновременно с това са отчетени също специфичните за France Télécom социални разходи. Ето защо Комисията не оспорва принципите, базата и начините, които следва Френската република при изчисляването на изменената ставка на погасителната вноска за уеднаквяване на нивото на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, както са посочени в актуализираното мнение на Френската република и са описани в приложения III и V към посоченото мнение.
(193)
Следователно при годишното определяне на ставката, чрез която се уеднаквяват условията на конкуренция, Френската република следва да се придържа към принципите, базата и начините на изчисляване на погасителната вноска, включени в мнението, посочено в съображение 191. По-конкретно изменената ставка ще включва едновременно социалноосигурителните вноски за безработица и гарантиране на вземанията върху заплатите, които конкурентите на France Télécom не плащат, като 1 % солидарност и изплатени суми в брой за отсъствие от работа и разходите за самоосигуряване от страна на France Télécom.
(194)
Уеднаквяването ще осигури действително конкурентно равенство между France Télécom и неговите конкуренти и ще гарантира пропорционалността и съвместимостта с общия пазар на помощ, приведена в действие през 1996 г.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(195)
Комисията констатира, че Френската република неправомерно е привела в действие държавна помощ, въведена с реформата през 1996 г., на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, в нарушение, от влизането ѝ в сила, на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(196)
Привеждането в действие на тази помощ от 1997 г. е позволило облекчаване на годишните социални разходи на France Télécom. При все това тази последица е била неутрализирана поне през 2010 г. чрез плащането на предвидената с тази реформа извънредна вноска с определен размер. Неутрализирането доказва, че условията, които биха създали действително равенство между France Télécom и конкурентите му що се отнася до тези разходи, и съгласно които тази помощ би била съвместима с вътрешния пазар, се прилагат след 31 декември 2010 г., като точната дата предстои да бъде определена.
(197)
Следователно, доколкото при изчисляването на дължимата от France Télécom погасителна вноска Френската република взема предвид нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като се отчитат общите и необичайните рискове за обикновените и държавните служители, въведената със закона от 1996 г. реформа може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно Френската република е длъжна да предприеме мерки, по-специално законови и подзаконови разпоредби, необходими за изпълнение на условието, посочено в настоящото съображение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, произтичаща от намаляването на насрещната престация, платима на държавата за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии, в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии, на държавните служители на France Télécom съгласно Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г. относно националното предприятие France Télécom за изменение на Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга на пощите и далекосъобщенията, е съвместима с вътрешния пазар съгласно изложените в член 2 условия.
Член 2
Погасителната вноска „от работодателя“, дължима от France Télécom съгласно член 30, буква в) от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга на пощите и далекосъобщенията, е изчислена и удържана по такъв начин, че да се уеднаквят нивата на всички задължителни социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания.
За да изпълни това условие, в срок от седем месеца след уведомяването за настоящото решение Френската република:
а)
изменя член 30 от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга пощите и далекосъобщенията и нормативните или други текстове за прилагането му по такъв начин, че базата за изчисляването и удържането на погасителната вноска „от работодателя“, дължима от France Télécom, да не се ограничават само до рисковете, които са общи за обикновените и държавните служители, а да включват и необичайните рискове;
б)
удържа от France Télécom, от датата, на която сумите на извънредната вноска, въведена със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г., капитализирани със сконтовия процент, произтичащ от прилагането на известието на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти, приложими в настоящия случай, са равни на сумата на вноските и разходите, които France Télécom би продължило да плаща съгласно член 30 от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. в първоначалната му редакция, погасителната вноска „от работодателя“, изчислена съгласно реда и условията, посочени в буква а), като се вземат предвид общите и необичайните рискове за обикновените и държавните служители.
Член 3
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Франция предоставя на Комисията подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя информира Комисията по-специално за:
а)
състоянието на напредъка на посочените в член 2 изменения на законовите и подзаконовите разпоредби;
б)
окончателните суми на компенсациите и вноските за 2011 г. и при необходимост за предвидените за 2012 г., като се отчита евентуалният излишък от капитализираните суми на извънредната вноска;
в)
сумите на погасителната вноска „от работодателя“ съгласно посочените в член 2 ред и условия за бъдещите срокове на падеж, докато се очакват промените в законодателството;
г)
плащанията на вноската „от работодателя“, извършени след като сумите на извънредната вноска, въведена със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г., капитализирани със сконтовия процент в резултат на прилагането на известието на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтови лихвени проценти, приложим в настоящия случай, вече не неутрализират последиците от реформата от 1996 г.
2. Френската република информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 20 декември 2011 година.
COMMISSION DECISION
of 20 December 2011
on State aid C 25/08 (ex NN 23/08) reform of the arrangements for financing the retirement pensions of civil servants working for France Télécom implemented by the French Republic in favour of France Télécom
(notified under document C(2012) 9403)
(Only the French version is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2012/540/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof (1),
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof (2),
Having called on interested parties to submit their comments (3) pursuant to the provisions cited above and having regard to their comments,
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
By a complaint dated 4 October 2002, supplemented on 16 January 2003, the Commission received allegations that the French Republic had implemented aid in favour of France Télécom which reduced its financial charges in part, and notably those relating to the financing of retirement pensions. By letter dated 17 March 2004, the French Republic sent the Commission the information it had requested concerning the complaint.
(2)
By letters dated 2 April 2004 and 24 February 2006, the complainants supplied additional information relating to the complaint.
(3)
By letter dated 20 May 2008, the Commission informed the French Republic of its decision to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) in respect of this aid.
(4)
The French Republic presented its comments on 18 July 2008.
(5)
The Commission’s decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union (4) and the Commission invited interested parties to submit their comments.
(6)
On 22 September 2008, the Commission received comments from France Télécom and, after extending the deadline, it received comments from the complainants and a telecommunications operator on 1 and 16 October 2008, respectively. The Commission forwarded these to the French Republic, giving it the opportunity to comment on them, and received comments from the French Republic by letter dated 13 February 2009.
(7)
On 16 February 2009, France Télécom presented comments drawing the Commission’s attention to a General Court judgment of 28 November 2008 (5) which, in its opinion, confirms its arguments. On 14 May 2009, the telecommunications operator referred to in recital 6 presented supplementary information in relation to its comments during the procedure, referring to a Commission decision dated 11 February 2009 (6) which, in its opinion, supports its comments.
(8)
Meetings were held between representatives of the Commission and France Télécom at the request of the latter on 17 December 2009, 23 September 2010 and 12 October 2010. France Télécom submitted additional comments on 18 October 2010.
(9)
On 18 March 2010, at the Commission’s request, the French Republic provided clarifications and an update of certain information contained in its initial observations, to which it attached an outline of the initial observations.
(10)
On 22 September 2010, the French authorities forwarded further comments to the Commission and requested a meeting, which was held on 22 October 2010. By letter of 28 October 2010, the Commission sent them the factual clarification referred to during the meeting together with the supplementary comments made by France Télécom and invited the French Republic to return any comments it may have. On 17 November 2010, the Commission sent the additional clarifications requested by the French authorities on 10 November 2010 to enable them to prepare their comments.
(11)
By letter of 9 December 2010, supplemented on 24 June 2011, the French Republic submitted its supplementary comments, together with an update of certain information contained in its initial comments. Meetings were held with the French authorities on 28 June and 4 July 2011. Further comments were presented on 7 October 2011.
2. DETAILED DESCRIPTION OF THE AID
(12)
The measures covered by the present procedure consist of the changes made in 1996 to France Télécom’s financing arrangements relating to the payment of the retirement pensions of its staff members with civil servant status. The previous arrangements were introduced in 1990 when France Télécom was founded as a separate entity from the State administration. In practice, the 1990 Law maintained the existing system for France Télécom’s social security contributions. A new scheme was introduced in 1996 when France Télécom was set up as a public limited company, listed on the stock exchange and opened up an increasing share of its capital on the one hand and exposed itself entirely to competition from the markets in which it operated in France and in the other Member States of the European Union on the other. For the most part, the scheme introduced in 1996 is still in force today.
2.1. The legal framework of the status of France Télécom and its staff between 1990 and 1996
2.1.1. Status of France Télécom and situation of its staff between 1990 and 1996
(13)
Pursuant to Law No 90-568 of 2 July 1990 (hereinafter ‘the 1990 Law’) (7), France Télécom was set up as a public operator with legal personality. Previously it was a Directorate-General of the Ministry of Postal and Telecommunications Services. Through this same Law, full ownership of the State’s movable and immovable assets assigned to the departments within this Directorate-General was transferred automatically and free of charge to France Télécom.
(14)
Article 3 of the 1990 Law assigned France Télécom a mandate: (i) to provide all national and international public telecommunications services; (ii) to establish, develop and operate the public networks necessary for supplying these services and to ensure their connection to foreign networks; (iii) to provide all other telecommunications services, installations and networks, and to establish networks distributing radio and television broadcasting services by cable.
(15)
Pursuant to Article 29 of the 1990 Law, the staff of France Télécom has a special status, adopted in accordance with to the Law on the rights and obligations of civil servants (loi portant droits et obligations des fonctionnaires) and the Law laying down the Staff Regulations for the civil service (loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat). The 1990 Law permitted the employment of contract staff under collective agreements in the framework defined by a planning contract concluded between the State and the undertaking. This provided for a 3 % cap on staff numbers for this type of recruitment.
(16)
Continuing the previous budgetary practice, Article 30 of the 1990 Law established the allocation of responsibilities relating to financing the employees’ social benefits between the French State and France Télécom as follows:
‘The active and retired staff of the Ministry of Postal and Telecommunication Services and those of the public operators covered by the Staff Regulations for civil servants, and their beneficiaries, shall be entitled to benefits in kind under sickness, maternity and invalidity insurance, through the Mutuelle Générale des P.T.T. [a French mutual benefit society], under the conditions stipulated in Book III and in Chapter II of Title I of Book VII of the Social Security Code. However, the part of the contribution for which the State is responsible under Article L. 712-9 shall be assumed by the public operators for their civil servants.
The payment and servicing of pensions granted under the Civilian and Military Retirement Pensions Code to civil servants at La Poste and France Télécom shall be effected by the State. In return, the public operators shall be required to pay to the Public Treasury:
a)
The amount of the deduction made from the salary of the civil servant, the level being fixed by Article L. 61 of the Civilian and Military Retirement Pensions Code;
b)
An additional contribution allowing full funding of the pensions that have been and are to be awarded to their retired officials.
The charges resulting from applying the provisions of Article L. 134-1 of the Social Security Code to civil servants at La Poste and France Télécom of are payable in full by the public operators.
A Council of State Decree shall determine, if necessary, the conditions for the application of these provisions.’
(17)
Between 1991 and 1996, pursuant to Article 30 of the 1990 Law, the employer’s contribution (i.e. the additional contribution referred to in Article 30, point (b), of the 1990 Law in its original wording), which was payable by France Télécom for the civil servants it employs was established by calculating the difference between the total amount of retirement pensions financed by the French State and the share deducted from the salaries of civil servants still in active service. France Télécom also participated in the ‘compensation’ and ‘over-compensation’ schemes, providing for transfers designed to ensure an equilibrium with the pension schemes for civil servants of other public bodies. The employee contribution to the funding of civil servants’ retirement pensions was determined, pursuant to Article L 61 of the Civilian and Military Retirement Pensions Code, by withholding a contribution from the civil servant’s salary, set at 7,85 % of the gross index-related salary.
(18)
The payments by France Télécom rose from EUR 920 million to EUR 1 151 million between 1991 and 1996 and were as follows:
Table 1
France Télécom employees’ and employer’s contributions 1991-96 (8)
(million EUR)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A/Total pensions paid
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1/employees’ contributions
195
201
217
213
229
238
a 2/employer’s contribution
743
782
853
866
944
976
B/Compensation and over-compensation
176
188
277
136
201
175
Total charges (A + B)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Total share from France Télécom (a2 + B)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom recorded the pension-related expenditure in the books on the basis of the contributions paid. On account of the certainty that this expenditure would increase, given the foreseeable trend in retirement pensions to be paid to its former civil servants, France Télécom also entered in its accounts an annual provision designed to spread the estimated effect of future increases in payments over a 30-year period. The total amount of the provision thus set aside up to 1996 was FRF 23,4 billion (EUR 3,6 billion). According to the French authorities, the French State, acting as its own insurer, for its part, did not set aside reserves for these pensions (9).
2.1.2. The changes made to the status of France Télécom and the position of its civil service staff from 1996
(20)
Law No 96-660 of 26 July 1996 (10) (hereinafter ‘the 1996 Law’) amended certain provisions of the 1990 Law. With effect from 31 December 1996, on the one hand it conferred on France Télécom the title of public company subject to the laws and regulations applicable to public limited companies, in so far as they are not contrary to the law, and on the other hand, it transferred, free of charge, the bulk of the assets, rights and obligations of the legal entity governed by public law France Télécom to the public company France Télécom.
(21)
The capital of the company France Télécom SA (‘France Télécom’) was established by decree at FRF 25 billion (EUR 3,8 billion) based on net assets recorded in the balance sheet at 31 December 1995. The France Télécom shares were admitted in October 1997 to the premier marché of the Paris Bourse and to the New York Stock Exchange (NYSE). According to the annual report for 1998, 63,6 % of France Télécom’s capital was held by the State, 31,2 % by private investors, 3,2 % by France Télécom staff and 2 % by Deutsche Telekom. From 7 September 2004, with the transfer of 10,85 % of the capital, the French State no longer held a majority stake. Subsequently, this share continued to fall to reach 26,65 % of the capital at 31 December 2008. However, with 26,65 % of the voting rights and in the absence of other significant shareholder groups, the French State appoints the Chief Executive Officer, remains the principal shareholder of France Télécom and in practice can determine the outcome of shareholder votes on questions requiring a simple majority (11).
(22)
The change of status of France Télécom provided for by the 1996 Law also included various provisions relating to its staff. According to this Law, the category of civil servants of France Télécom is attached to the national company France Télécom and comes under its management. The staff with civil servant status retained this status and the guarantees attaching to it. The conditions of employment of the civil servants working for France Télécom are identical to those of the civil service: they benefit from the guarantee of employment and may be dismissed only on serious grounds, in the cases defined by law. As regards the recruitment of new staff, the 1996 Law allowed France Télécom to recruit civil servants until 1 January 2002, whilst at the same time allowing it to recruit employees on a contract basis under collective agreements.
(23)
At 31 December 1996, France Télécom employed 165 200 persons, of whom 94,1 % were civil servants. In fact, without awaiting the deadline of 1 January 2002 established by the 1996 Law, France Télécom stopped recruiting civil servants from 1997. Consequently, the number of civil servants decreased by 47 % in 10 years, from 133 434 civil servants in 1997 to 69 892 in 2007. This decline is distinctly steeper than that of the total workforce of France Télécom (- 25 %), which stood at 124 166 employees at 31 December 2007.
(24)
Article 6 of the 1996 Law also amended Article 30 of the 1990 Law by adding two paragraphs c) and d) to the original text. The Law requires France Télécom to pay to the Public Treasury, in return for the payment and servicing by the State of pensions granted to civil servants working for France Télécom:
‘c)
(…), an employer’s contribution in full discharge of liabilities, due from 1 January 1997, in proportion to the sums paid as salary subject to pension deduction. The rate of the contribution in full discharge of liabilities shall be calculated in such a way as to equalise the levels of wage-related social security contributions and tax payments between France Télécom and the other companies in the telecommunications sector under the ordinary social security arrangements, for the risks that are common to employees under ordinary law and to civil servants. This rate may be revised in the case of an adjustment to these charges. The arrangements for the determination and payment to the State of the employer’s contribution shall be established by Decree of the Council of State;
d)
(…), an exceptional flat-rate contribution, of which the amount and the arrangements for payment shall be established by Finance Law before 31 December 1996.’
(25)
The 1996 Law also excluded France Télécom from the scope of the general and specific compensation for old-age provided for by the 1990 Law and resulting, for France Télécom, in the payment of compensation and over-compensation in addition to the employer’s contribution, as shown in Table 1. Between 1991 and 1996, the amounts paid in this respect accounted for 18 % of the pensions paid to the civil service staff.
(26)
The employer’s contribution in full discharge of liabilities, introduced by the 1996 Law, replaces the additional contribution provided for in point (b) of Article 30 of the 1990 Law. This contribution is based on a competitively fair rate based on equalisation of the levels of wage-related social security contributions and tax payments from equal net salary. The method of equalisation is based on a reconstruction of what the costs would be for a competitor with employees coming under the ordinary social security arrangements, including retirement pensions, providing them with a net wage equal to that of the civil servants of France Télécom with an identical employment structure.
(27)
The method excludes the contributions paid by competitors to insure against the risks not common to employees and civil servants, notably that of unemployment and the claims of employees in the event of the company going into receivership or compulsory liquidation (hereinafter ‘wage guarantee insurance’ or ‘WGI’). When the 1996 Law was passed, this difference between France Télécom and its competitors did not go unnoticed by the legislator, which pointed out that: ‘the combination of the provisions of Article 6 allows France Télécom to be relieved of the UNEDIC[French unemployment insurance scheme] contributions that its potential competitors, for their part, pay’ (12).
(28)
The employer’s contribution paid by France Télécom, recalculated each year, is expressed as a percentage of the gross index-related salaries of the civil servants still working. The rate of this employer’s contribution averaged […] (13) % between 1997 and 2010 and was as indicated in Table 2, according to the observations of the French Republic:
Table 2
Employer’s contribution in full discharge of liabilities paid by France Télécom between 1997 and 2010
Year
Rate of contribution
Million EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
The end to the recruitment of civil servants from 1997 capped the staff of civil servants working for France Télécom. Despite the retirement of a growing proportion of the staff of civil servants between 1991 and 2010, the table shows that the employer’s contribution of EUR 744 million paid by France Télécom in 2010 was EUR 407 million less than the retirement pension costs that the company paid to the French State before the entry into force of the reform in 1996 and was equivalent to the only employer’s contribution that France Télécom paid 20 years previously in 1991 (EUR 1 151 million and EUR 743 million respectively, see Table 1).
(30)
The effect therefore of the reform introduced by the 1996 Law is that the amount of France Télécom’s contribution is falling in absolute value and is no longer linked to the number of retired civil servants. The transfer of costs to the State introduced by the 1996 Law occurred when the forecasts used by the Senate showed a significant increase in retirement costs from 2005, rising from FRF 13 billion (EUR 1,98 billion) in 2007, to FRF 21,5 billion (EUR 3,3 billion) in 2017 and FRF 34 billion (EUR 6,1 billion) in 2027 (14).
(31)
The debates on the draft law at the National Assembly and the Senate report a transfer of FRF 250 billion of retirement costs to the State budget, that would not be covered by FRF 100 billion in annual contributions and an exceptional contribution of FRF 40 billion, even with the addition of the proceeds from the sale of a percentage of the company’s shares. The same debates indicate a maximum estimated exceptional contribution of FRF 40 billion to reduce the new, heavy burden for the State. This amount was determined with the advice of bankers so as to be compatible with a debt-to-equity ratio of 150 % and to correspond to the retirement pension provisions made by the company and to the additional cost for the State, over 10 years, and no more than 10 years, resulting from the difference between the pensions paid and the contribution in full discharge of liabilities levied henceforth (15).
(32)
The aim of compensating the State is recalled, not only in the wording of Article 30 of the Law adopted by the legislator and during the debates on the draft 1996 Law, but also in the Annual Report of France Télécom for 1997, which reports on the ‘payment to the French State of an exceptional contribution of 37,5 billion francs relating to the future retirement of former civil servants’ (16). The provisions made by France Télécom enabled France Télécom to reduce the net financial effort to be made, since it confined itself to paying, in a single year, the additional cost of the reform to the State for 10 years.
(33)
In this way, it appears that the provision intended to spread the effect of future increases in contributions resulting from the 1990 Law, set aside each year by France Télécom for a total amount of FRF 23,4 billion (EUR 3,6 billion) in 1996, was taken into consideration when calculating the amount of the exceptional contribution (or compensating balance). The part of this contribution which did not correspond to the provisions set aside would cover this additional cost for a period of 10 years. Its amount was established taking into account the amount already set aside by the company as clearly emerges from the discussions at the time.
(34)
In fact, since the employer’s annual contribution introduced by the 1996 Law is in full discharge of liabilities, France Télécom’s obligation has since been confined to the payment of this contribution, without any other commitment to cover any future deficits either from the retirement pension scheme of its civil servant staff or from other civil service schemes. The accounting provision therefore was rendered redundant by the 1996 Law. The provision was credited to the profit and loss account of France Télécom at 31 December 1996, at a value of FRF 17,5 billion (EUR 2,7 billion) in the net result (17).
(35)
In addition, the amount of the exceptional flat-rate contribution provided for by the 1996 Law in return for the payment and servicing by the State of the pensions awarded to the civil servant staff of France Télécom was fixed at FRF 37,5 billion (EUR 5,71 billion) by the Finance Act 1997. It was financed by an increase in the company’s short-term and long-term debts (18) and paid in several instalments between January and October 1997. The revenue from this exceptional contribution allowed the deficit of the French public administrations to be reduced to EUR 41,8 billion in 1997. Without it, the deficit would have represented 3,7 % of GDP that year.
(36)
The revenue from this contribution was allocated to the public body managing the exceptional contribution from France Télécom (Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Télécom) established by the Finance Act 1997. The exceptional contribution, together with any financial income it generates, constitutes the sole income of this body. Its expenditure takes the form of an annual transfer to the State budget, which has been allocated as revenue since 2006 to the account earmarked for State civilian and military pensions. This payment was set at FRF 1 billion (EUR 152,4 million) for 1997, and subsequently increased by 10 % per year, in the absence of a specific provision to the contrary in the Finance Act. The public body will be wound up after the payment of its revenue in full to the State (19).
(37)
The application of the provisions of the Finance Act 1997 establishing the annual payments resulted in the life-span of the public body being estimated at 17 years in 1999, without further contributions to its funds (20). However, on account of the annual payments larger than provided for by the Finance Act 1997, this period was shortened. As shown in Table 3, the cumulative amount of the annual payments by the public body already amounted to EUR 5,47 billion in 2010. The winding-up of the public body as a result of the transfer in full of the available resources was scheduled for 31 December 2011 (21). The Finance Act 2011 therefore provides for a payment of EUR 243 million to the earmarked account for pensions for that year, which should clear the revenue of the public body (22).
(38)
In any event, the amount of the exceptional contribution of FRF 37,5 billion allocated to the public body managing the exceptional contribution from France Télécom in 1997 corresponds to the amount of the contribution, below FRF 40 billion, mentioned during the discussion of the draft of the 1996 Law. Although it was paid to the State budget in 1997 and fed it each year for the payment of civilian and military pensions, the amount of this contribution was set in order to offset the additional cost to the State resulting from the application of the 1996 Law.
(39)
The wage share of the financing of the pension liabilities for the civil servants, established pursuant to Article L 61 of the Civilian and Military Retirement Pensions Code since the foundation of the public operator France Télécom in 1991, was not changed by the 1996 Law. Moreover, the 1990 and 1996 Laws did not change the pension arrangements for the ordinary employees of France Télécom, which are those of the ordinary social security rules for pension insurance, supplemented by the complementary pension schemes AGIRC for executives and ARRCO for non-executives. Under this arrangement, France Télécom and its ordinary employees assume equivalent obligations to those of competing undertakings with regard in particular to the payment of contributions in full discharge of liabilities by the employer.
(40)
In connection with the reform introduced by the 1996 Law, the firm of actuaries appointed as adviser to the French State estimated that the payment and servicing by the State of the pensions granted to the civil service staff working for and retired from France Télécom would amount to FRF 242 billion (EUR 36,9 billion (23)) in expected value at 1 January 1997 (24). This figure is close to the rounded amount of FRF 250 billion mentioned at the Senate. The employer’s contribution in full discharge of liabilities that France Télécom would pay in exchange was estimated, on the basis of the same actuarial assumptions, at EUR 15,2 billion, to which must be added the compensating balance or exceptional contribution of EUR 5,7 billion paid in full in October 1997. The French authorities estimate the value of the future employees’ contributions at EUR […] billion, at the time of the entry into force of the reform. The value of the net cost transferred by France Télécom to the French State, as estimated in 1996, therefore amounted to EUR […] billion.
(41)
For the 10-year period (1997 to 2006) mentioned during the debates on the draft 1996 Law, the cumulated amount of benefits to be paid estimated by the firm of actuaries appointed as adviser to the French State was EUR […] billion. During this period, the total amount of benefits actually paid was almost identical, EUR […] billion, i.e. a forecast difference of less than 0,83 % (25). This confirms ex post the accuracy of the forecasts informing the discussions on the Law.
(42)
On the basis of these figures, it can be concluded that the amounts and their justification debated at the National Assembly and the Senate to set the amount of the compensating balance or exceptional contribution from France Télécom correspond to the proportions verified ex post during the 10-year period mentioned in the debates on the draft law. Indeed, the maximum amount of the exceptional contribution announced, EUR 6 billion (FRF 40 billion) corresponds to the forecasts drawn up by the public body until 1996 to meet the future retirement costs forecasted at that time, i.e. EUR 3,6 billion (FRF 23,4 billion) plus the difference of EUR 2,4 billion payable by the State between the employer’s and employees’ contributions levied between 1997 and 2006, on the one hand, and the benefits to be paid, estimated in 1996 for the same 10-year period, on the other.
(43)
Furthermore, the information communicated by the French Republic and shown in Table 3 shows that, for the period 1997 to 2010, the cumulated cost of pensions for the civil servant staff of France Télécom to be financed by the French State as a result of the 1996 reform reached EUR […] billion. The costs to be financed by the State are defined as the balance between the annual contributions of France Télécom and the civil servants working there and the pensions paid to the retired civil servant staff, year-on-year, with the deduction of the annual payments from the public body managing the exceptional contribution from France Télécom. Between 1997 and 2010, the trend in the costs was as follows:
Table 3
Costs to the French State resulting from the 1996 reform (1997-2010)
(million EUR)
Contributions
(employer’s and employees’)
Annual payments by the public body managing the exceptional contribution from France Télécom
Benefits paid
Costs to the State
1997
[…]
152,4
[…]
[…]
1998
[…]
167,7
[…]
[…]
1999
[…]
184,5
[…]
[…]
2000
[…]
202,9
[…]
[…]
2001
[…]
223,2
[…]
[…]
2002
[…]
245,5
[…]
[…]
2003
[…]
270,0
[…]
[…]
2004
[…]
297,1
[…]
[…]
2005
[…]
326,9
[…]
[…]
2006
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007
[…]
395,4
[…]
[…]
2008
[…]
435,0
[…]
[…]
2009
[…]
578,0
[…]
[…]
2010
[…]
635,8
[…]
[…]
Total
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
On account of the provisions of the Finance Act 1997 which governs them, the amounts of the annual payments of the public body managing the exceptional contribution from France Télécom paid in 1997 did not correspond to the amounts of the benefits estimated or actually paid to the retired staff of France Télécom or to the amounts of the remaining costs to be financed by the State and were not determined on the basis of these amounts. Examination of the amounts actually transferred confirms this dissociation. Despite the exceptional contribution paid by France Télécom in 1997, Table 3 shows that the amounts of the benefits paid to retired civil servant staff of France Télécom exceeded annual resources from 2004, with the exception of the year 2006.
(45)
Therefore the payments of annual contributions by France Télécom and the annual payments of the public body managing the exceptional contribution are not allocated separately and ex ante to the benefits paid to the retired staff of France Télécom in the earmarked account for pensions. In fact, the allocation of the exceptional contribution solely to the financing of the benefits in question since 1997, if it had been applied instead of the system of payment of the amount plus 10 % per year provided for in the Finance Act 1997, would have led to the public body being wound up at the end of 2008, rather than at the end of 2011 as planned, in view of the amount not covered by the annual contributions, shown in Table 3. In any event, in either case, the amount of the exceptional contribution would have been used up at 31 December 2011.
2.2. The gradual, then total opening-up of the telecommunications markets
(46)
The reform of the financing of pensions of the civil servant staff of France Télécom took place against the backdrop of the total opening-up to competition of the services markets on which France Télécom was operating. From 1988, the telecommunications sector has been gradually liberalised by Commission Directive 88/301/EEC of 16 May 1988 on competition in the markets in telecommunications terminal equipment (26) and by Commission Directive 90/388/EEC of 28 June 1990 on competition in the markets for telecommunications services (27). Directive 90/388/EEC provided for liberalisation measures to be implemented by 31 December 1990 regarding data communication and voice telephony and data services for corporate networks and closed user groups. Commission Directive 96/19/EC of 13 March 1996 amending Directive 90/388/EEC with regard to the implementation of full competition in telecommunications markets (28) aimed for full liberalisation of the telecommunications sector from 1 January 1998.
(47)
Law No 96-659 of 26 July 1996 on the regulation of telecommunications (loi no 96-659 du 26 juillet 1996 relative à la réglementation des télécommunications) laid down the conditions allowing full effect to be given to the liberalisation of the sector by ending France Télécom’s monopoly in fixed line telephony and data transmission and organising charges and connections with competitors. Even in other sectors, which are not subject to exclusive rights and have therefore been competitive since 1987, such as the mobile telephony market, France Télécom had clear leadership, with a market share falling from 53,3 % to 49,8 % between 1997 and 2002 (29). Law No 96-659 also assigned general economic interest tasks to France Télécom and provided for the introduction of a fund to finance the associated obligations, with contributions from its competitors.
(48)
Pursuant to the provisions cited in recitals 46 and 47, since 1988, France Télécom has had to cope with the arrival of competitors - some partially owned by international groups - on the goods and services markets on which it was operating in France, some of which, such as mobile telephony or international communications, have a trans-border element. This movement gathered pace when the markets were liberalised from 1998. Moreover, France Télécom entered into alliances with foreign operators, such as Deutsche Telekom and Sprint in 1996 (Global One), whilst multiplying its partnerships and participating interests from 1997 in Italy (Wind), the Netherlands (Casema) or by obtaining mobile licences in Denmark and Portugal (30).
(49)
The reform of the financing of the France Télécom retirement pensions therefore took place at the same time as the liberalisation of the market at European Union level. It therefore took effect on a market fully open to competition where, moreover, France Télécom entered into alliances and took significant stakes in other Member States. In fact, the desire to promote the expansion of France Télécom on the European markets outside France is the a backdrop to the 1996 Law and the opening of the undertaking to private capital, as shown in declarations during the discussion of the draft, which report ‘the ambitions nurtured by the French Government for its national champion, France Télécom’ (31).
(50)
At present, France Télécom claims to be the leading provider of broadband internet access and the third largest mobile operator in Europe and among the world leaders for telecommunications services to multinationals. Outside France, France Télécom is significantly active via its subsidiaries, with prominent market positions in Spain, the United Kingdom, Poland, Slovakia, Belgium and Austria (32).
3. REASONS FOR INITIATING THE PROCEDURE
(51)
In its decision initiating the investigation procedure, the Commission set out its preliminary assessment of the measures introduced by the 1996 Law, comparing them with the reference framework for France Télécom’s social security contributions and tax payments established by the 1990 Law. It considered that these measures would seem to confer, through State resources, a selective advantage on France Télécom liable to distort competition and affect trade between Member States and potentially constituting State aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU.
(52)
The Commission also noted that, insofar as these measures constitute State aid, this aid was not notified to the Commission prior to its implementation although it was to be regarded as new aid according to case-law. The French Republic had thus not complied with its notification obligation under the Treaty and the measure was therefore to be considered unlawful.
(53)
The Commission concluded that on the basis of Article 107(3)(c) of the TFEU that it was able to examine whether the aid was compatible with the internal market. The Commission also noted that the same provision had permitted it to conclude that the aid granted to La Poste on the reform of the arrangements for financing the retirement pensions of its civil servants was compatible with the internal market (33) and that in view of the similarities between these two cases, it seemed appropriate in this case to carry out a similar analysis.
(54)
In its preliminary analysis of the compatibility of the aid with the internal market, and notwithstanding the similarity with the reform of the arrangements for financing the retirement pensions of La Poste, the Commission informed the French Republic of the following doubts:
(a)
Firstly, whilst emphasising that it was not in possession of detailed information demonstrating that the contribution rates paid by France Télécom are equal to those paid by private enterprises governed by ordinary law operating in the telecommunications sector in France, the Commission noted that the rate of the contribution in full discharge of liabilities applied to France Télécom since 1997 is insufficient to put it on a level playing field with its competitors. This results from the fact that the rate applied to France Télécom includes only the contributions corresponding to the risks common to ordinary employees and civil servants and, in this regard, it excludes the contributions corresponding to the risks that are not common, such as unemployment and non-payment of wages in the event of a firm going into receivership or compulsory liquidation;
(b)
secondly, the Commission did not have sufficient information concerning the effects on competition of reducing the cost of retirement pensions, in order to assess whether any positive effects exceeded the negative effects. To this end, the Commission also had to take into account the fact that France Télécom had not yet repaid in full the unlawful and incompatible aid pursuant to the Commission Decision of 2 August 2004 concerning State aid implemented in France for France Télécom (hereinafter: ‘Decision on the application of business tax to France Télécom’) (34), a decision with which France failed to conform within the time limit given, as established by the Court of Justice (35).
4. COMMENTS BY INTERESTED PARTIES
(55)
The comments presented by interested parties are summarised in Sections 4.1 to 4.3.
4.1. France Télécom
(56)
In its comments, which it considers to be supplementary to those submitted by the French Republic, France Télécom considers that it suffering from chronic overstaffing linked to its former status as a public administration and that, for the population concerned, it does not have the same potential for fluidity of employment as its competitors. France Télécom has to bear very heavy training costs amounting to EUR 180 million, equivalent to 4,5 % of the total wage bill, compared to 2,9 % on average for French companies. France Télécom also alleges that its wage bill is about […] % higher, excluding surcharges and bonuses. In addition, since it cannot implement social plans, France Télécom financed the cost of measures associated with the departures of civil servants, such as end-of-career leave, to an amount exceeding EUR 8 billion between 1996 and 2006.
(57)
Secondly, France Télécom considers that the retirement pension costs borne between 1990 and 1996 were abnormal and placed it at a structural disadvantage in relation to its private-sector competitors, as referred to in the Combus judgment (36), the reference framework for assessing whether these charges were normal or abnormal being the ordinary law arrangements applicable to competitors. The principles laid down in the Combus judgment would appear to have been confirmed since by the Court in its Hotel Cipriani judgment (37). France Télécom disputes that the situation of a single operator, in this case itself, before and after the reform introduced by the 1996 Law, constitutes an appropriate comparison for assessing whether there is an economic advantage within the meaning of the case-law. In any event, if the reference framework were to be reduced to France Télécom before and after the 1996 reform, the measure could not be classified as selective since it would be applied homogeneously within that framework.
(58)
As a result, the measures in question would either not constitute State aid within the meaning of the Treaty in that they release France Télécom from an abnormal structural disadvantage or cannot be classified as a selective advantage constituting State aid.
(59)
Alternatively, France Télécom considers that State aid, if it were confirmed, would be compatible with the internal market in accordance with the criteria established by the Commission in its decision on the retirement pension arrangements of La Poste (hereinafter: ‘La Poste decision’) (38). In this regard, the specific nature of its arrangements, in that it pays a contribution calculated on the basis solely of the common risks, does not mean that France Télécom has been placed in a favourable situation in relation to its competitors since 1996: apart from the structural disadvantages associated with the status of the civil servants it employs, France Télécom has had to pay a considerable amount associated with the 1996 reform, the compatibility of which with the internal market needs to be analysed and, of EUR 5,7 billion, which far exceeds that which France Télécom would have had to pay if its contribution had been subject to the risks that are not common.
(60)
France Télécom considers that, in its La Poste decision (39), the Commission accepted that the amount of an exceptional one-off contribution (EUR 2 billion), in the context of a reform which came into effect after the notification but before the Commission decision, offsets the contributions corresponding to the non-common risks, until the amount of the one-off contribution has been exhausted. According to France Télécom, there is nothing to justify the Commission departing from this principle, since it cannot be assumed from the policy declarations at the time of the debate on the draft 1996 Law that the amount of the flat-rate contribution of France Télécom was set by the French legislature so as to maintain the status quo for 10 years.
(61)
Furthermore, the figures available in 1996 would seem to contradict the argument that the amount of EUR 5,7 billion was estimated at the time to correspond precisely with the additional cost to the State of the applying the 1996 Law by compensating, year after year, the lower annual costs paid by the public body, even taking into account the charges to compensate between retirement pension schemes from which France Télécom was discharged in 1996 (40). The amount of the exceptional contribution was intended as overall compensation for the French State on account of the reform. It therefore needs to be taken into account when analysing the level playing field since its entry into force in 1997.
(62)
Finally, France Télécom considers that, since without the 1996 reform, it would have suffered a significant competitive handicap on the markets which the Union aimed to liberalise and that the French authorities have now complied in full with the decision on the application of business tax to France Télécom (41), the measure does not have a negative impact on competition.
4.2. The complainants
(63)
The complainants share the Commission’s view in the decision to initiate the procedure concerning the existence of State aid as defined in the Treaty in the reduction of the retirement pension costs to be paid by France Télécom, introduced by the 1996 Law. According to the reasoning followed in that decision, concerning which the complainants regret the lack of quantification, the amount of aid is EUR 12,3 billion and under no circumstances less than EUR 9,9 billion (42). The complainants consider that it is the effects of the measure, i.e. the reduction in the social security contributions normally assumed in the undertaking’s budget, and not its object, i.e. the compensation of an alleged disadvantage, that mean it is State aid. For that matter, there is no disadvantage in the employment of civil servants by France Télécom, since the undertaking pays unemployment contributions and wage costs which are 13 % lower than those paid by its competitors and has at its disposal a stable and flexible staff, with regard to reducing the total wage bill through early retirement and reorientation to the civil service.
(64)
According to the complainants, State aid thus defined would be incompatible with the internal market. In fact, the considerable competitive advantage procured by France Télécom was all the more detrimental as the reduction in costs was unnecessary to avoid jeopardising its financial structure: relieved of a pension debt with a net value of EUR 9,9 billion at least in 1996 and no longer having to enter this cost in its balance sheet or the notes to the accounts, France Télécom then increased its debt considerably, with a net financial debt of EUR 44 billion on average between 1997 and 2007. Then, the aid releasing France Télécom from retirement pension costs inherited from the monopoly enabled the international expansion of the undertaking to be financed, whilst strengthening its position in France, where it benefited from substantial advantages as a monopoly, of which the costs were merely fair compensation..
(65)
Moreover, the unlawful and incompatible aid not repaid in the past would preclude the operating aid at issue from being declared compatible, in view of their cumulative effect. Finally, the absence of a level playing field from the 1996 reform on account of the non-payment of contributions corresponding to the risks of unemployment and non-payment of wages in the event of the firm going into receivership makes it impossible for the reform to be compatible with the rules of the Treaty. The pension liability of France Télécom should be calculated by an independent expert and France should undertake to ensure the financial neutrality of the arrangements, in particular by providing mechanisms for adjusting the employer’s contribution and the compensation balance of EUR 5,7 billion in the event of variation in the costs.
4.3. The telecommunications operator
(66)
The telecommunications operator endorses and supports the preliminary analysis set out in the Commission’s decision initiating the procedure, regarding as new, unlawful State aid the amendments introduced by the 1996 Law with a view to substituting the annual contributions in full discharge of liabilities by France Télécom for the payments of pensions actually made by the State, with the deduction of the contributions paid by the employees still working with the status of civil servant. The same would also apply, according to this operator, to the social security contributions corresponding to the risks not common with the ordinary employees paid by France Télécom’s competitors but which France Télécom has not paid at least since 1996 for its civil service staff and for its staff governed by ordinary law. Moreover, contrary to the case which was the subject of the La Poste decision (43), the calculation of the employer’s contribution from France Télécom did not, and still does not, include these contributions, which would make it impossible to declare the aid compatible.
(67)
As regards the aid resulting from the disappearance of the repayment to the State of the pensions granted, the operator considers that the analysis of the competitive balance carried out by the Commission in its La Poste decision should lead it to conclude, on the contrary, that it is incompatible. This analysis should be based on the facts that have occurred since 1996 and not, as in the La Poste decision, hypothetically for the future.
(68)
According to this operator, on several of the markets on which it operates, France Télécom holds market power which can be assimilated to a dominant position. As a result, it is subject to ex-ante regulatory obligations on the wholesale markets for high and very high speed broadband and for the origin and termination of calls on fixed lines. In its decision of 16 July 2003 relating to proceedings under Article 82 of the EC Treaty in the case COMP-38.233, the Commission established and imposed a penalty for an infringement of Article 102 of the TFEU on the part of France Télécom via its subsidiary Wanadoo (44). Since the undertaking is financially sound in particular through the acquisition of Orange, Retevisión and AMENA.
(69)
Finally, the operator asks the Commission to quantify precisely the amount of aid at issue and, pursuant to the Deggendorf case-law (45), to refuse to accept the compatibility of the measures in question with the internal market until the unlawful aid from the past has been repaid.
5. COMMENTS OF THE FRENCH REPUBLIC
(70)
The French Republic considers that the changes made in 1996 to the arrangements for financing the retirement pensions of civil servants of the French State working for France Télécom do not contain any elements of State aid. In any event, the 1996 reform is compatible with the internal market, in particular, through the transposition to this case of the reasoning followed by the Commission in its La Poste decision (46).
5.1. Concerning the existence of State aid
(71)
According to the French Republic, the 1990 Law placed France Télécom in an abnormal situation departing from the ordinary arrangements according to which undertakings pay an employer’s contribution in full discharge of liabilities, proportional to the total wage bill and not linked to the level of pensions granted. The cost assumed by France Télécom is in this way abnormal, since the financial deficit from the arrangements for the population concerned was certain and set to become intolerable, given the inevitable reduction in the number of civil servants still working and the associated increase in the number of pensioners.
(72)
The 1996 reform is claimed to have aligned the financing of the pensions with ordinary law, without having the effect of placing the undertaking in a more favourable competitive situation, since the contribution of France Télécom is calculated annually so as to align the level of social security contributions and tax payments with those of its competitors in the telecommunications sector. However, not taking into account contributions corresponding to the risks not common to ordinary employees and civil servants in the calculation of the contribution in accordance with the competitively fair rate is justified on account of the status of the latter, which rules out, for example the risk of unemployment apart from in exceptional cases of dismissal or removal from post.
(73)
The French Republic considers that the situation of the competitors of the undertaking in France must constitute the reference framework for determining whether the costs payable by France Télécom are normal or abnormal. In the present case, taking account of the exorbitant, derogating from ordinary law, inequitable and unsustainable burden imposed on France Télécom by the 1990 Law, its abolition and the alignment with the situation of competitors provided for in the 1996 reform simply re-established the normal conditions of competition. For that matter, France Télécom has not been compensated for the disadvantages suffered under these arrangements, whereas, as emphasised in its comments, it still has to cope with structural disadvantages, additional costs and inflexibilities on account of the status applicable to the civil servants it employs as regards financial measures associated with departure or return to the public administration, vocational training measures or higher wage cost. Consequently, the current arrangements resulting from the reform confer no advantage on France Télécom and therefore contain no element of State aid within the meaning of the Treaty.
(74)
This interpretation is based on the general principles derived by the Union courts according to which, since only measures which lighten the burdens normally assumed in an undertaking’s budget constitute State aid, a law which makes it possible to prevent an undertaking’s budget being burdened by a cost which, under normal circumstances, would not have existed, does not constitute State aid (47). This would also be the case of measures relieving a public competitor from a structural disadvantage in relation to its private competitors (48). This interpretation is also regarded as being in conformity with the Commission’s practice (49).
(75)
Finally, more generally, the French Republic does not consider it relevant to include in the present procedure the compensation and over-compensation mechanisms under which France Télécom paid the costs between 1991 and 1996 (see Table 1) to determine the existence of aid or the date on which an advantage resulting from the reform introduced by the 1996 Law, which contains no provision to this effect, arose. The payment of such costs also resulted from a scheme departing from the ordinary arrangements in which the pensions scheme applicable to France Télécom was considered as an autonomous scheme, which was no longer the case from 1997.
(76)
With this reservation, the French Republic has refined the estimate, supplied by France Télécom and referred to under recital 61, of the costs which the undertaking has no longer paid from 1997. On the basis of a real reconstruction for 2008 to 2010, retropolated by applying a conversion factor, the French Republic considers that the costs that would have been paid by France Télécom in this capacity are EUR 165 million less than those calculated by the undertaking.
5.2. Concerning the compatibility of possible State aid with the internal market
(77)
In any event, the French Republic considers that if the 1996 reform relating to France Télécom were to constitute State aid, this should be declared compatible with the internal market, in accordance with the analysis followed by the Commission in its La Poste decision (50). The 1996 reform releases France Télécom from a structural burden which was affecting its competitiveness in a market in the process of liberalisation and its contributions are henceforth calculated on the basis of a competitively fair rate for the common risks.
(78)
The fact that the contribution paid by France Télécom since 1997 does not include the risks not common to private sector employees would not preclude compatibility with the internal market. In this regard, Table 4, derived from information provided by the French Republic, illustrates the difference between the contribution paid by France Télécom and what it would have paid if the non-common risks had been included in the calculation, minus the benefits self-insured by France Télécom and other levies that put more of a strain on it than its competitors.
Table 4
Employer’s contribution from France Télécom between 1997 and 2010 calculated on the basis of the competitively fair rate applied (TEC) and a competitively fair rate adjusted to integrate the non-common risks (TEC*)
Year
TEC
EUR million
TEC*
EUR million
TEC-TEC*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
The French Republic considers that, since 1997 and until 2043, the discounted value of the contributions actually paid and to be paid by France Télécom is EUR 13,5 billion. A competitively fair rate adjusted to take into account the non-common risks in the calculation, minus the contributions imposed on France Télécom and not on its competitors, would lead to a higher annual contribution for the same period, i.e. EUR 16,7 billion. Whilst considering the inclusion of these risks as irrelevant, the French authorities calculated that the difference (EUR 3,2 billion) would be largely offset by the exceptional flat-rate contribution of EUR 5,7 billion paid by France Télécom in 1997.
(80)
In the French Republic’s opinion, it can be considered, as in the La Poste decision (51), that this flat-rate contribution can be assimilated to a balance compensation that could offset the payment of the contributions associated with an adjusted rate including the contributions for non-common risks. In this case, it appears that the amount of this balance compensation currently exceeds the amount resulting from the difference between the rate set by the 1996 reform and the adjusted rate indicated in Table 4 and that the amount of the balance compensation will never be used up in full by the divergence in rates. Under these circumstances, the doubts expressed by the Commission in its decision initiating the procedure regarding the absence of a true level playing field between France Télécom and its competitors would be resolved.
(81)
For the French Republic, the reform of the arrangements for financing the retirement pensions of civil servants working for La Poste, introduced in 2006 and inspired by that of France Télécom in 1996, is perfectly comparable with the latter, with regard to the key aspects. In view of this parallelism, there is no justification for the Commission to diverge from the precedent set with La Poste. In particular, the Commission should accept that the exceptional flat-rate contribution imposed on France Télécom is taken into consideration in the analysis of the level playing field arising from the reform, considering it de facto as an advance on the payment of the contributions associated with the non-common risks.
(82)
On the other hand, the debates at the National Assembly and the Senate referring at the time to a 10-year period of financial cover for the reform apparently arose from ad hoc statements. Such reasoning is not to be found in either the explanatory memorandums to the draft laws or the acts in question or the texts adopted to implement them. The legislature’s intention in 1996 was apparently to set the costs for France Télécom retirement pensions at a level equivalent to that of the competitors and not to render the reform void for a 10-year period, as would appear from the reasoning that the Commission could adopt if it relies on out-of-context declarations.
(83)
The parliamentary work seems to indicate unequivocally that the amount of the contribution was fixed as a flat rate, without any link to the burden that the State will in fact have to assume. Likewise, in its Decision No 96-385 DC of 30 December 1996, the Constitutional Council pointed out that the flat-rate contribution of FRF 37,5 billion was justified by the State financing of the retirement pensions of the civil servants, without constituting compensation, whereas, on the other hand, the payments to the State budget would not be earmarked for a specific expenditure and would contribute to the general conditions for the balance of this budget, in accordance with Article 18 of the Ordinance of 2 January 1959 on the Organic Law relating to Finance Bills (ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances).
(84)
For the French Republic, the precise amount of the exceptional contribution was established by the Finance Act 1997, taking account not of a 10-year period during which this contribution would be used to ‘repay’ the State, but on the contrary, depending on the effect on the balance-sheet structure of France Télécom, which was to remain tolerable. Its amount would not be gauged using the logic of compensation of costs to the State, but taking account of the contributive capacity of the undertaking.
(85)
The way in which this contribution was managed dissociated from the retirement benefits actually paid since 1997 confirms its flat-rate nature. In this way, the figures supplied by the French Republic show that, between 1997 and 2006, the pensions paid to the civil servants of France Télécom via the account earmarked for pensions amounted to EUR […] billion, while the public body managing the exceptional contribution of France Télécom transferred an amount of EUR 3,4 billion to that account. For the same period, the balance not financed by contributions paid amounted to EUR 1,2 billion. Moreover, in 1997, it was estimated that this fund would exist for 17 to 25 years, without any relation to the 10-year period on which the Commission bases the reasoning that it appears to wish to adopt.
(86)
The French Republic considers that France Télécom would have been evicted from the market without the reform, with contribution rates reaching 77 % of the gross index-related salary in 2010 and provisioning in its accounts for retirement liabilities for the civil servants working for it. The reform was therefore a decisive stage in adapting to the liberalisation of the market, in accordance with a Union objective, adapted to this and limited to the minimum necessary. Without this reform, France Télécom would have left the market and could not have made the necessary investments, in particular to allow unbundled access to the local loop, without ruling out a potential risk of bankruptcy, so the reform would not have had a negative impact on competitors.
(87)
In addition, according to the French Republic, the reform of the arrangements for financing the retirement pensions of France Télécom and, in particular, the imposition of the payment of an exceptional contribution, did not cost the State between 1997 and 2006 but in fact generated net revenue exceeding EUR 9,1 billion for the French State, according to the estimates of the French authorities (52). If a calculation of the return on the exceptional contribution were to be made, the French Republic considers that a discount rate of 7 % should be applied. Hence, the principle of an exceptional contribution was established as early as 1996. The investment horizon should be long since the expected differences between benefits to be paid and anticipated contributions did not exceed EUR 500 million until 2005, i.e. 9 years later and EUR 1 billion 12 years later. On average for 1996, the rate on 15-year fungible French Treasury bonds (hereinafter ‘OATs’) stood at 6,9 %. For its part, France Télécom floated bond issues between November 1991 and November 1997 at the comparable average rate of 7 %.
(88)
Finally, the sequestration of the amounts demanded by the Commission in application of its decision on the application of business tax to France Télécom (53), then the payment of these amounts, should lead to the Commission to consider its decision to have been executed, in accordance with its 2007 Notice on the subject (54). Consequently, there is no cause to examine the cumulated effect of these aids.
6. ASSESSMENT OF THE AID
6.1. Existence of aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU
(89)
Article 107(1) of the TFEU provides that: ‘Save as otherwise provided in the Treaties, any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall, in so far as it affects trade between Member States, be incompatible with the internal market.’
(90)
The application of the cumulative conditions of this Article to the facts of the case is examined in Sections 6.1.1 to 6.1.5.
6.1.1. Aid granted by the State through State resources
(91)
The 1990 Law and the 1996 Law originate from the French State. They provide for the measure by which France Télécom pays the Public Treasury compensation for the payment and servicing of the pensions granted to the civil servants of France Télécom made by the State. Since, pursuant to the 1996 Law, the compensation paid by France Télécom to the Public Treasury is less than in the original wording of the 1990 Law, the aid is granted to France Télécom with the resources of the French State.
6.1.2. Favouring certain undertakings
(92)
The provisions of the 1990 Law defined the arrangements applicable to France Télécom, a public operator with legal personality. The 1996 Law on the national company France Télécom amends these arrangements with provisions applicable to France Télécom in accordance with the conditions it defines only for this company.
(93)
The object of the arrangements introduced by the 1990 Law is to determine a specific compensation for the principles and amounts of the employer’s contribution for the pensions paid by France Télécom to the French State. Therefore the compensation payable by France Télécom in accordance with the 1990 Law in its original wording, which was applied between 1991 and 1996, in the same way as the different compensation introduced by the 1996 Law, which has been applied since 1997, is a specific measure which concerns only France Télécom, thereby fulfilling the condition of selectivity, contrary France Télécom’s argument.
6.1.3. Economic advantage distorting or threatening to distort competition
(94)
It should be determined whether the measures establishing the amount of compensation in question favour France Télécom. The question of whether the amendments introduced in Article 30 of the 1990 Law by the 1996 Law constitute aid because they confer an economic advantage on France Télécom must be seen in the light of the nature and the overall structure of the pensions arrangements in question and the effects this has had on France Télécom, and not the causes or objectives of the amendments. The objective pursued by amending the 1990 Law is not therefore relevant, in principle, for assessing its effects, contrary to the French Republic’s argument.
(95)
The funding by the State of the payment and servicing of the pensions granted to the civil servants of France Télécom results from the application of the Civilian and Military Retirement Pensions Code, which alone applies to the former civil servants in question. Neither the 1990 Law nor the 1996 Law changed the status of these civil servants or the principle of the State funding the payment of their pension. This funding seems to arise from the principle whereby employees with civil servant status serve the common good independently and in the public interest. This is not the case where these civil servants work for an undertaking providing a paid-for service, with the aim of serving the interests and benefit of this undertaking, in competition with other undertakings which provide the same services.
(96)
In this perspective, the payment of compensation to the State, provided for by the 1990 Law, both in its original wording and after the amendments introduced by the 1996 Law, constitutes an exception to the principle of funding by the French State. This exception is justified by the nature and overall structure of the arrangements applicable to the pensions of the civil servants employed by France Télécom. In fact, the French State is obliged to effect the payment and servicing of the pensions granted, under the Civilian and Military Retirement Pensions Code, to the civil servants of France Télécom, who are covered by the general status of civil servants of the French State and not by the ordinary law on social security benefits.
(97)
Even in the absence of the payment of compensation by France Télécom, the French State would still be bound to honour its pension commitments to the civil servant staff concerned, unless it amended these commitments unilaterally. On the contrary, making available State-trained civil servants to France Télécom with no compensation for pensions paid or to be paid would confer a clear advantage on the latter.
(98)
Since France Télécom’s competitors do not employ staff with civil servant status for whom the French State would be under a similar financial obligation, the logic of the arrangements for funding pensions and the payment of compensation for France Télécom introduced by the law is not transferable to them. This is shown by the fact that, since the status of the staff employed by the competitors differs with regard to the risks of non-payment of wages covered by the ordinary law on social security benefits, the French authorities appear to consider that the payment of social security contributions to cover the risk is justified in their case. However, it is precisely this status that the French Republic is using to consider that the inclusion of the risks not common to the civil servants and the ordinary employees in the calculation of the compensation paid by France Télécom to the State pursuant to the 1996 Law is not justified.
(99)
Therefore, as regards the costs paid on account of the employment of their ordinary staff, these undertakings are not in a comparable situation in fact or in law to that of France Télécom as regards its civil servant staff, contrary to the arguments of the French Republic and France Télécom presented in their comments.
(100)
Likewise, the compensation arrangements applied to France Télécom cannot be compared with the arrangements defined for other public bodies with employees with civil servant status, such as the Paris Mint or the National Forestry Office, which can be categorised as undertakings for some of their activities within the meaning of Article 107(1) of the TFEU, or other public industrial and commercial undertakings, such as EDF or GDF in the past. EDF or GDF had specific retirement pension schemes, which were not aligned with the civil service scheme. Moreover, EDF and GDF have since been affiliated to the general scheme, even though it should be emphasised that the Commission concluded that no State aid existed solely on condition that affiliation is financially neutral for the State (55), which is not so regarding the 1996 reform in the present case.
(101)
On the other hand, the compensation scheme in favour of the State for the payment of the pensions of civil servants working at La Poste, before the amendments described and approved under certain conditions by the Commission in its La Poste decision, was also that of a national company comparable to a public industrial and commercial undertaking and remained, pursuant to the 1990 Law in its original wording, similar to that of France Télécom, in that it provided for the annual repayment to the State of the pensions granted to the retired civil servants and the payment of the costs provided for in Article L-134 of the Social Security Code.
(102)
Even if it seems that La Poste is not in competition with France Télécom, which the advantages granted to the latter could distort or threaten to distort, the fact remains that the logic and provisions of the retirement scheme for the civil servants of France Télécom before the 1996 reform were the same as those of the comparable scheme applied to La Poste at the same time. Moreover, the Commission considered in its La Poste decision that the reform of the scheme applicable to La Poste constituted State aid, contrary to the arguments put forward by the French Republic in respect of France Télécom. More generally, to assess the situation of France Télécom, the reference situation is that of a public or private undertaking employing civil servant staff who have retained their status. Such undertakings would be in the same reference situation as France Télécom. It is therefore in terms of this reference scheme that the existence of State aid in favour of France Télécom can be assessed.
(103)
Likewise, it cannot be argued that a measure does not confer an advantage on an undertaking, France Télécom in the present case, through the mere fact that it is in compensation for a certain disadvantage that this undertaking allegedly suffered in the past, contrary to the assertions of the French Republic and France Télécom. The Commission also recently dismissed the argument of a historic telecommunications operator, a competitor of France Télécom, according to which specific social benefits in the form of pensions comparable to those of the civil service inherited from the past and different from those under ordinary law for part of the staff justify measures for the reduction of the social security costs associated with the pensions for this category of staff incurred by the operator (56). In this respect, as the French authorities emphasised during the discussions on the draft, the 1996 Law imposed a new, substantial burden on the French State for the payment and servicing of the pensions granted to the civil servants of France Télécom. At the same time, the 1996 Law therefore had the effect of reducing the compensation that France Télécom had always paid.
(104)
On account of the detailed rules for calculating the rate of the employer’s contribution provided for by the Law, since 31 December 1996, France Télécom pays the State less compensation than it would have paid if the Law had not been passed. In addition, on account of the fact that the employer’s contribution introduced by this Law is in full discharge of liabilities, France Télécom immediately wrote back at 31 December 1996 the provision earmarked in these accounts for the payment of its future liabilities. Hence the burden from which France Télécom was released was neither new, since the 1990 Law adopted the previous budgetary practice, nor unforeseeable, since the undertaking set aside provisions for this purpose, nor did it derogate from ordinary social security arrangements since these do not apply to the compensation paid by France Télécom.
(105)
From its entry into force, the 1996 Law transferred to the French State liability for the annual contribution ultimately covering in full the cost of funding the pensions of the staff concerned. The amount of aid granted in this way by the 1996 Law can be calculated, since its entry into force, by the annual difference between the compensation consisting of the contribution in full discharge of liabilities paid by France Télécom to the French State and the costs that it would have paid pursuant to the 1990 Law, indicated in Table 1, if this Law had not been amended, minus the amount of the flat-rate contribution paid in 1997.
(106)
It can be seen from the estimates supplied by the French Republic and set out in recital 40 that, at the time of the 1996 reform and until the foreseen expiry of the financial liabilities resulting from the burden assumed by the French State, the French authorities were able to estimate this total amount of net new costs until 2043, the date on which the financial liabilities of the State in relation to the retired civil servants or their beneficiaries would end, at EUR […] billion. The present value of the net cost amounted to EUR […] billion in 1996, after deduction of the annual contributions by France Télécom (EUR 15,2 billion), those of the employees (EUR […] billion) and the exceptional flat-rate contribution of EUR 5,7 billion.
(107)
Moreover, it should be noted that the amounts estimated at the time of the 1996 reform represent an approximation of the actual amount (57). The amounts of compensation provided for which are payable by France Télécom in the form of annual contributions, like the balance compensation of EUR 5,7 billion paid in 1997, had neither the object or the effect of seeking budgetary neutrality for the French State. If that had been the case, subject to the appropriate nature of the actuarial calculation assumptions, the costs and receipts would have been equal for the period as a whole and, consequently, there would have been no economic advantage for France Télécom.
(108)
The French authorities were aware that the ‘transfer of the pension costs for the civil servants of France Télécom to the general State budget’ was ‘a new and heavy burden for the State’ that the exceptional flat-rate contribution or the proceeds of the sale of part of the shares in the undertaking held by the State would only cover in part. The debates mentioned in recital 31 show that the French State did not seek in 1996 to offset in full the new burden it was assuming for the future but, on the contrary, sought to assume a new burden and for ‘the interests of the undertaking to be taken into account first in this matter’.
(109)
It is obvious that, even with different actuarial assumptions from those used by the French State to estimate the new burden it was assuming and notwithstanding the exceptional flat-rate contribution paid in 1997, the reform granted a substantial economic advantage in the form of lower employer pension contributions. Since the flat-rate contribution or balance compensation did not allow the charges transferred to the French State to be covered in full but, at the very most, to be reduced, and in view of the proportions in question, the actuarial calculation used at the time and the accuracy of the estimates resulting from it for the period up to 2043 as a whole cannot be confirmed as appropriate.
(110)
Moreover, the financial advantages resulting from the lower contributions by France Télécom cannot be compared with the alleged disadvantages arising from the employment of civil service staff, as France Télécom argues, supported by the French Republic. In fact, the 1996 Law did not, in any case, increase these alleged disadvantages, since it did not lead to the recruitment of additional civil servants. In addition, by discharging France Télécom from a part of its financial liabilities, the objective of the 1996 Law was not to compensate for an alleged disadvantage associated with wages or, according to the words of France Télécom, the lesser fluidity of employment of civil service staff.
(111)
It is therefore for the sake of completeness that it is necessary to respond to the arguments concerning the alleged disadvantages caused by the employment of civil servants, invoked by the French Republic and France Télécom.
-
Firstly, France Télécom, on the eve of the full opening-up of the French market to competition, had a trained, competent body of staff, without which, if it had had to be replaced entirely, its market position could not have been maintained, which France Télécom omits to point out in its written submissions.
-
In addition, the amount of the wages and the investment in staff training that France Télécom analyses as disadvantages, are normal costs in the budget of an undertaking, and it has not been established that they do not improve staff recruitment and productivity compared to competitors.
-
Moreover, although it is true that France Télécom does not have the option of adjusting its total wage bill by implementing a social plan to cut the workforce regarding the staff concerned, it is doubtful that such a plan targeting employees with civil servant status only on the grounds of this status, could validly be implemented, whereas the stop on the recruitment of civil servants in 1997 and the recourse to ordinary employees offered it certain possibilities for flexibility of adjustment of its total wage bill.
-
Finally, although it is true that the undertaking devotes a substantial budget to encouraging early retirement by the staff in question, the fact remains that the incentive and the interest for the undertaking to introduce such a measure would have been less without the passing on to the French State of financial liabilities assumed by France Télécom, provided for by the 1996 Law. The mechanism in this way allows the encouragement of early retirement and therefore funding at an earlier stage by the State for the staff concerned. Without the 1996 Law, France Télécom would have continued to provide this funding.
(112)
In the absence of a link to the question of whether or not an economic advantage exists resulting from the measures in question, taking into consideration competitive advantages drawn by France Télécom from its former monopoly, invoked by the complainants, would appear to be equally baseless. The alleged advantages and disadvantages are in fact unrelated to the question of levelling the conditions of competition on the telecommunications markets with regard to social security costs.
(113)
Only the exceptional flat-rate contribution provided for by the 1996 Law immediately placed a cost burden on France Télécom in relation to the reference situation already identified. The payment of the flat-rate contribution reduced the amount of aid from which France Télécom has benefited and will benefit until the expiry of the financial burden assumed by the French State in the place of France Télécom pursuant to the 1996 Law. Without prejudice to the accuracy of the actuarial methods used by the French Government at the time, without this flat-rate contribution, the amount of the burden from which France Télécom would have been relieved would have amounted to EUR 18,9 billion and not EUR […] billion, in 1996 net value.
(114)
The 1996 Law therefore permitted and still permits France Télécom to have increased financial resources at its disposal to operate on the markets in which it is active. On account of the 1996 Law, these resources were therefore greater than those at France Télécom’s disposal under the 1990 Law in its original wording. The telecommunications services markets on which France Télécom operated and operates throughout French territory and in other Member States have been gradually opened up to competition through the progressive disappearance of exclusive or special rights from 1988, then, with the exception of specific derogations, totally from 1998. There was total opening-up to competition in France in 2002. The removal of the legal barriers was accompanied by the entry of other operators with which France Télécom was and is in competition, even before the legislative measures of 1990 and 1996 which are the subject of the present decision.
(115)
Released from the obligation to set aside provisions for the future retirement costs of its civil service staff and subject to a lower annual contribution level, France Télécom’s balance sheet was relieved of liabilities and costs, thereby increasing its attractiveness to raise capital, which placed it in a more favourable situation than before the 1996 reform. Released from a burden incurred from its historical French market, France Télécom was in this way able to develop more easily on the markets of other Member States newly opened to competition, which it in fact did, as shown in recitals 48 to 50.
(116)
As a result, relieving the burden of France Télécom arising from the method of calculating the compensation to pay to the French State for funding the pensions of the civil service staff distorts or threatens to distort competition between France Télécom and these new operators in France and in the other Member States where France Télécom is present.
6.1.4. Effect on trade between Member States
(117)
The markets on which France Télécom operates in France have been opened up gradually to competition since 1988 and, as a result, are largely open to trade between Member States. Directive 96/19/EC aimed for total liberalisation of the telecommunications sector from 1 January 1998. Operators whose capital is held in part by undertakings of Member States other than France have in this way become established there. Some of these markets concern international communications between Member States. Likewise, via subsidiaries, France Télécom provides electronic communications services in other Member States, and notably Spain, Belgium and the United Kingdom.
(118)
Under these conditions, a measure which reduces the general operating costs of France Télécom, and thereby releases resources which become available to that undertaking to invest or to improve its commercial offers in France or to establish in other Member States, could affect trade between Member States.
6.1.5. Conclusion on the existence of aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU
(119)
It ensues from the above that, by reducing the compensation consisting of the employer’s contribution to be paid to the State for the retirement pension expenses provided for by the 1990 Law in its original wording and by substituting for this the compensation provided for by the 1996 Law, in so far as the latter compensation is lower than that previously applied, the French Republic, through its resources, has granted aid to France Télécom which distorts or threatens to distort competition and affects trade between Member States within the meaning of Article 107(1) of the TFEU at the time of the transfer of the costs instituted by the 1996 Law.
(120)
Consequently, it is necessary to examine whether this aid can be declared compatible with the internal market.
6.2. Alternative legal bases for compatibility of the aid
(121)
The Commission notes that France did not refer to Article 106(2) of the TFEU as a basis for the compatibility of the measures en question.
(122)
The derogations provided for in Article 107(2) of the TFEU concerning aid having a social character, granted to individual consumers, aid to make good the damage caused by natural disasters or exceptional occurrences and aid granted to certain areas of the Federal Republic of Germany, are obviously irrelevant in the present case.
(123)
As for the derogations provided for in Article 107(3) of the TFEU, the Commission finds that the aid in question is not intended to promote the economic development of areas where the standard of living is abnormally low or where there is serious underemployment, that it is not a project of common European interest and does not aim to remedy a serious disturbance in the French economy. It is not intended either to promote culture and heritage conservation.
(124)
It therefore appears that only Article 107(3)(c) of the TFEU could be applied to assess the compatibility of this measure.
6.3. Compatibility of the aid in terms of Article 107(3)(c) of the TFEU
(125)
Under Article 107(3)(c) of the TFEU: ‘The following may be considered to be compatible with the internal market: […] aid to facilitate the development of certain economic activities or of certain economic areas, where such aid does not adversely affect trading conditions to an extent contrary to the common interest […]’.
(126)
For aid to be considered compatible with the internal market on the grounds that it facilitates the development of economic activities or certain economic areas, it must improve the way in which the economic activity is carried out. Aid is compatible within the meaning of Article 107(3)(c) only if it does not adversely affect trading conditions to an extent contrary to the common interest. In its assessment, the Commission puts particular emphasis on the criteria of necessity and proportionality (58).
(127)
By way of a preliminary remark and in view of the doubts raised by the Commission in its decision to initiate the procedure, it should be noted that the French Republic collected from France Télécom a satisfactory amount corresponding to the recovery of the aid required by the Commission in its decision on application of the business tax to France Télécom (59). The Commission considers, after confirmation of the judgment of the General Court dismissing the action for annulment of this decision by the Court of Justice (60), that the French Republic has taken the necessary measures to fulfil the obligations arising from this decision. Since the due recovery of the aid paid through the application of the business tax eliminates the economic advantage enjoyed by France Télécom in this respect, there is no need to examine the effects of any cumulation with the aid which is the subject of the present procedure.
(128)
For the rest, it should be noted straight away that, contrary to investment costs, the social costs of an undertaking are recurrent operating costs and that aid reducing them is aid for the operation of the undertaking, the compatibility of which with the internal market must, according to the Court of Justice case-law, be assessed very restrictively by the Commission.
6.3.1. Conformity of the aid measure with an objective of common interest
(129)
In the present case, the aid implemented since 1997 can be considered as being intended to facilitate the development of the economic activity of supplying electronic communications services, in the context of the full liberalisation of these markets. In fact, the 1996 Law was adopted hand in hand with Law No 96-659 of 26 July 1996 on the regulation of telecommunications (loi no 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications), which transposed the obligations arising for France from Union law and, in particular from Directive 96/19/EC.
(130)
In this respect, the general objective aimed for by the 1996 Law regarding the payment of financial compensation to the French State is to align the levels of wage-related social security contributions and tax payments, between France Télécom and the other undertakings in the telecommunications sector coming under the ordinary social security arrangements. The means used, i.e. an aid measure targeting directly and exclusively the way in which the employer’s contributions of France Télécom are established seems an appropriate way of achieving the objective.
(131)
An aid measure which aims to reduce the current social security costs of France Télécom, assumed at a time when the bulk of its activities were covered by a monopoly and the provision of a service did not require efficient economic behaviour, may contribute, in a different competitive environment, to improving the way in which the services formerly covered by the monopoly are supplied, provided that the allocation of the financial resources by the competing undertakings to their respective social security costs does not introduce any bias in a merit-based competition process. Admittedly, reservations are expressed below on the appropriateness of certain provisions of the Law to achieve the objective it sets. However, neither its legitimacy nor its conformity with the common interest objective of developing competitive electronic communications services markets, thereby contributing to technological progress and rapid economic growth in this activity, could be doubted.
6.3.2. Necessity for the aid measure
(132)
The capping of the civil service staff working for France Télécom, brought about by the ban on recruitment after 1 January 2002 provided for by the 1996 Law, would have had the inevitable consequence of a considerable increase in the burden of retirement pensions imposed on France Télécom in proportion to the civil servant staff still working. Deprived in this way of the possibility of recruiting civil servants, which is understandable for that matter given the henceforth competitive nature of the provision of the services in question, France Télécom would have had to shoulder an excessive burden to pay the retirement pensions for the staff concerned in relation to that which its competitors had and still have to pay. It should therefore be noted that the commitments in exchange to be paid to the French State provided for by the original provisions of the 1990 Law concerned not only the civil servant staff working on competitive markets in 1990 and afterwards, but also the civil servants of the Directorate-General of the Ministry of Postal and Telecommunications Services who had retired in 1990.
(133)
For illustration, the contribution rate which would have resulted for France Télécom from retaining the provisions of the 1990 Law would have been 77 % of the gross index-related salaries of the civil service staff working in 2010, according to the French Republic. This rate is to be compared to a rate of […] % which would allow a totally level playing field for the common and non-common risks between France Télécom and its competitors. In absolute value, the difference would represent an additional cost of about EUR […] million per year in relation to the contribution rate ensuring the level playing field. In addition, in the absence of including in the Law the fact that the employer’s contributions are henceforth in full discharge of liabilities, France Télécom would have had to continue to meet significantly higher provisioning needs in relation to the provisions of EUR 3,6 billion already set aside in 1996.
(134)
In this respect, the considerations of the complainants concerning the fact that France Télécom was able to assume a far larger financial debt from 1996 than the burden from which the French State had relieved it are not relevant as they are unrelated to the question examined. Even if the increase in the financial debt assumed by France Télécom since 1996 and the amounts in question now seem to rule out the risk of bankruptcy of the undertaking referred to by the French Republic if the arrangements provided for by the 1990 Law had continued, the aid measure seems to be necessary in the future to allow France Télécom to be able to compete on the markets concerned on the basis of merit, without being handicapped by the burden of social security costs inherited from the past which its competitors do not have to bear.
(135)
The considerations of the complainants and the telecommunications operator on the relevance of an overall balance with a view to assessing the need for aid in the light of the other advantages derived by France Télécom from its past monopoly are unfounded in this case. It is true that, since 1996, France Télécom’s position on a number of the services markets in which it operates in France remains dominant, especially on account of network effects inherent in the communications markets. Likewise, France Télécom has increased its presence on the markets of other Member States by acquiring significant positions there, especially in Poland and Spain. The fact remains that, as emphasised indirectly by the telecommunications operator in its comments, as a result of its dominant position within the meaning of Article 102 of the TFEU or its significant market power within the meaning of the regulations applicable to electronic communications in the Union (61), France Télécom is subject to specific asymmetric obligations which are not imposed on the competing undertakings with lesser market power.
(136)
These obligations, for example regarding access to its network, cost-orientation of prices or refraining from commercial behaviour which would be permitted to a non-dominant undertaking, have as their object precisely to ensure that the position of France Télécom inherited from its former monopoly is not more damaging to competition. These ad hoc regulatory instruments, designed and applied consistently by the national regulatory and competition authorities and by the Commission (62), are a more targeted and effective remedy to the persisting effects of the advantages derived by France Télécom from its former monopoly, invoked by the complainants.
(137)
Consequently the State aid which is the subject of the present procedure appears, in principle, necessary to attain an objective of common interest by improving the conditions of competition relating to the retirement costs and, therefore, the provision of electronic communications services.
6.3.3. Proportionality of the aid measure
(138)
It must be concluded that the financial compensation in favour of the State introduced by the 1990 Law for the payment and servicing of the pensions is specific to France Télécom and sui generis. The principle of total repayment provided for by the original 1990 Law has been replaced by different arrangements for determining the amount of the compensation to be paid to the State from 1996. Several options for determining the amount of the employer’s contribution to be paid by France Télécom, ranging to full funding by the State without repayment, were theoretically possible. This compensation has been calculated since 1997 by referring to certain costs borne by the competing undertakings in the sector. For the purposes of determining whether the aid is proportionate for achieving the objective, it is therefore appropriate to examine the objective and justified nature of the reference to establish the amount of the compensation adopted in the 1996 Law.
(139)
It should be noted straight away that, in the procedures relating to reductions in retirement costs for civil servant staff of former monopoly operators in the telecommunications sector, OTE in Greece and BT Plc in the United Kingdom, the Commission checked in particular whether these undertakings were subject to equivalent social security costs to those of their competitors to decide the respective compatibility and incompatibility with the internal market pursuant to Article 107(3)(c) of the TFEU of the State aid granted to the operators in question (63). The Commission finds that in the present case, the contributions in full discharge of liabilities paid each year by France Télécom and provided for by the 1996 Law do not enable it to be ensured that the social charges levied are equivalent to those of its competitors. The competitively fair rate (hereinafter: ‘TEC’) is not achieved.
(140)
However, the French Republic and France Télécom rely on the exceptional flat-rate contribution of EUR 5,7 billion paid in 1997 by France Télécom under the 1996 Law. The amount of this flat-rate contribution was established in 1996 so as to compensate, for a period of 10 years of application of the 1996 Law, the additional cost foreseen at the time for the State, also taking into account the accounting provisions that France Télécom had set aside and that the undertaking could write back in the financial year 1996-97. The exceptional flat-rate contribution is subdivided into two components:
-
firstly, an amount of EUR 3,6 billion corresponding to the provisions set aside by France Télécom up to 1996 in order to defray the future retirement costs of the civil servants foreseen at the time;
-
secondly, an amount of EUR 2,1 billion (hereinafter: the ‘additional amount’), corresponding to both the forecasts of the public authorities and in fact to the net social security costs for paying the pensions which the State would have to defray over a period of 10 years, between 1997 and 2006, on account of the transfer of the cost of the pensions of the civil servants in telecommunications.
(141)
The flat-rate sum of EUR 5,7 billion was never intended to compensate for the absence of the competitively fair rate between France Télécom and its competitors, so it would not be justified to weigh this sum against the annual contributions in full discharge of liabilities which were not paid by France Télécom when they would have been necessary to attain a competitively fair rate.
(142)
On the other hand, an examination of the parliamentary debates shows that the additional amount of EUR 2,1 billion was intended to cover this transfer of costs from 1997 to 2006 and, in fact, to eliminate the effects of aid for a 10-year period. In this way, the net financial effort by France Télécom corresponding to this additional amount consisted in financing, for a 10-year period, the additional cost of the reform for the French State.
(143)
Moreover, the exceptional contribution includes the write-back of the accounting provisions set aside until 1996 and which had become redundant. The provisions written back by the State had been set aside by France Télécom to defray the cost of future retirements and this write-back eliminates the effects of aid for the period of payment of the retirements which they are intended to cover.
(144)
However, the 1996 Law refers to a one-off exceptional contribution, without the applicable provisions, either of the Finance Law or of the subsequent Decrees, determining an amount arising from the provisions, which should have been deducted from the burden transferred to the State for the duration of this period. Article 6 of the 1996 Law clearly specifies that the exceptional flat-rate contribution is paid in return for the funding by the State of the pensions granted to the civil service staff. The amount of this exceptional contribution must therefore be included in its entirety in the analysis of the reform.
(145)
As France Télécom, through the payment of this exceptional flat-rate contribution, covered the cost of the retirement pensions of the civil servants in telecommunications and the cost of the compensation between arrangements for a period of about 15 years, the effects of the aid were neutralised. France Télécom, by paying this exceptional contribution, therefore neutralised the effects of the aid during this period. Consequently, it is justified that, during this period, France Télécom is not obliged to fulfil the conditions of compatibility of this aid, and therefore that it does not pay the annual contribution necessary to ensure a competitively fair rate including the non-common risks in respect of the private-law employees.
(146)
It is appropriate to return in detail to the stages of this reasoning.
(147)
The fact remains that the annual levies in full discharge of liabilities paid by France Télécom since the 1996 reform do not permit a competitively fair rate to be achieved, as emphasised in the decision to initiate the procedure. This results from the fact that the rate applied to France Télécom includes only the contributions corresponding to the common risks of private-sector employees and civil servants and, as a result, excludes the contributions corresponding to the non-common risks, such as unemployment or non-payment of wages in the event of the firm going into receivership or compulsory liquidation.
(148)
It therefore results from Table 4 that not taking the non-common risks into account in the calculation of the contribution to be paid by France Télécom is reflected in a considerable difference between the compensation paid by France Télécom to the State and what it would pay if the contribution rate were calculated to ensure an entirely level playing field with the bases for the calculation of the costs paid by competitors. Consequently, the aid measure resulting from the Law does not comply with the principle of proportionality. For it to comply with this principle and in order to attain the legitimate objective stated of improving the conditions of competition by equalising the calculation methods relating to the costs borne by the undertakings operating on the telecommunications markets concerned in France, the aid granted to France Télécom pursuant to the 1996 Law should have equalised, and should effectively in future equalise, these costs by including those relating to the risks not common to the two categories of staff.
(149)
In this respect, France’s argument that the civil servants are not exposed to certain risks and, that as a result, it is not justified to pay a contribution for these risks, cannot be accepted. Firstly, it is pursuant to State measures that these risks would not arise, so there is no justification for France Télécom to draw a pecuniary advantage. For example, it is by virtue of the commitment by the French State to the civil servants still working at France Télécom and on account of the fact that the French State is its own insurer that the risk of non-payment of wages in the event of the firm going into receivership would not arise. However, the possibility of France Télécom filing for bankruptcy, just like a competitor, cannot be ruled out. In both cases, it is not a matter of an advantage supplied to the undertaking, but directly to its employees. The guarantee of the payment of wages takes effect after the undertaking has ceased to exist. However, a competing undertaking will have to pay contributions to guarantee the risk of non-payment of wages after its disappearance, in contrast to France Télécom. It is therefore not justified to give the latter an advantage, in the form of a lower contribution or, in fact, an exclusion of this risk from the method of calculating the contributions of France Télécom.
(150)
Then, more fundamentally, the objective itself of the reform introduced in 1996, which does not seem to have been brought to its logical conclusion, is to equalise the conditions of competition with regard to tax and social security payments between all the competitors of the sector, irrespective of the status of their staff and the existence of an actual obligation for France Télécom to affiliate with and subscribe to the competent management bodies. It is precisely this logic of equalisation of the conditions of competition which would be liable to make the measure examined compatible with the internal market. Whether or not the staff of France Télécom are exposed to such risks is not therefore relevant under this logic.
(151)
In conclusion, a reduction in the funding of the pensions with a transfer of the net burden to the State would respect the principle of proportionality only if it allowed a level playing field. However, France Télécom has not been placed in a situation which is fully equivalent to that of the undertakings in the sector as regards wage-based social security contributions, since certain social security contributions and tax payments have not been integrated into the basis of assessment for calculating the annual contribution.
(152)
Likewise, contrary to the claims of the French Republic and France Télécom, it is not justified to take into consideration the amount of the exceptional flat-rate contribution of EUR 5,7 billion already paid by France Télécom in 1997 to compare it with the insufficiency of the rate of the contribution in full discharge of liabilities applied to France Télécom.
(153)
As a preliminary point, the Commission wishes to recall that, in each situation, it has to establish whether the conditions of application of the derogation provided for in Article 107(3)(c) of the TFEU have been fulfilled, without being bound by its earlier decision-making practice, assuming that is established (64).
(154)
In any event, the reform examined here displays clear differences, in several respects, from the reform referred to in the La Poste decision (65), which the French authorities attempt to rely on.
(155)
In fact, contrary to the reform as foreseen by the La Poste decision invoked by the French Republic and France Télécom, the reform of the arrangements for financing the retirement pensions of the civil servant staff of France Télécom occurred on the eve of the opening-up, at Union level, of the markets where France Télécom could operate.
(156)
Moreover, it appears that France Télécom took advantage of this liberalisation by establishing itself in the markets of other Member States, thanks not only to its change of status into a public limited company, but also, in part, from the elimination of retirement pension commitments from its balance sheet and the lower future potential charges resulting from the reform. This reduction in its balance-sheet commitments enabled France Télécom to boost its solvency and borrowing capacity. The debt figures, supplied by the complainants in their comments and not contested by the French Republic regarding the amounts, show that the net financial debt of France Télécom rose from EUR 19,2 billion in 1997 to EUR 83 billion in 2002.
(157)
It is true that a dedicated investment policy for expansion on the markets of other Member States, made possible by the liberalisation, may be at the origin of this very substantial increase in financial debt. Nonetheless, raising the necessary funds was rendered possible in part by reduction in retirement costs for a net amount of EUR […] billion transferred to the French State in 1996. As a result, the comments of the telecommunications operator claiming that the aid enabled France Télécom to finance its international expansion (comments set out in recital 68), albeit indirectly, are not without foundation.
(158)
On the other hand, the group of postal markets on which the French La Poste can operate in the Union is not yet entirely open to competition and would only have to be in 2012, i.e. six years after the reform of financing the pensions of La Poste (66). The effect of restricting competition of the aid granted to France Télécom on markets which have been fully opened up is therefore greater than that of the aid to La Poste. Complete parallelism in the conditions necessary for compatibility of the aid is not therefore required, since the competitive situations are separate on markets for which the priority in opening-up at Union level and the contribution to the competitiveness of its economy were also different. As a result, the common interest criterion referred to in Article 107(3)(c) of the TFEU need not necessarily be assessed in an identical fashion in the two cases in point.
(159)
In addition, the financial situation of La Poste and, consequently, its capacity for expansion on external markets or for reinforcement on the French market were not comparable to those of France Télécom. As emphasised in the La Poste decision, without the reform of 2006, on account of the changeover to new accounting standards, La Poste had to enter into its accounts a provision for the State liability which it hitherto entered as an off-balance-sheet item for an amount of EUR 76 billion (67). However, unlike La Poste, France Télécom set aside accounting provisions in its accounts to meet its future liabilities in the absence of the reform, which means that the financial situations of each undertaking were objectively different.
(160)
Likewise, the absence of reform for France Télécom and the continuation of the arrangements introduced by the 1990 Law would have been reflected in an increase in the retirement pension costs which would become significant from 2005-07 according to the forecasts of the time set out in recital 30, which is corroborated ex post by the results shown in Table 3. At the time of the reform, the continuation of the arrangements established by the Law applicable to La Poste was reflected immediately in an additional annual cost of approximately EUR […] million for La Poste (68).
(161)
It has not therefore been established that the situation of the two undertakings under the effect of the law applicable before the respective reforms and, consequently, the competitive impact of these reforms, was similar. The facts point to the contrary. As a result, an examination coming to similar conclusions in both cases is not justified.
(162)
Furthermore, in the case of the La Poste decision, there were sufficient reasons to consider that the exceptional flat-rate contribution could be reallocated in the future as an advance on the payment of the contributions linked to the adjusted competitively fair rate. Such reasons are lacking in the present case. In fact, the condition imposing the reallocation of the exceptional contribution by La Poste was established after the Commission had initiated the formal investigation procedure, calling into question the underestimation of the contribution in full discharge of liabilities necessary to attain a competitively fair rate.
(163)
To a large extent, and even though the French authorities did not recognise it explicitly, the allocation of the exceptional flat-rate contribution in question in the La Poste decision was therefore the result of negotiations between the Commission and the Member State with a view to ensuring the payment of a contribution in full discharge of liabilities ensuring a competitively fair rate. In these negotiations, the starting point of the French authorities expressed in their notification of 23 June 2006, after the first contacts on the file in December 2005, was that the exceptional contribution for La Poste provided for was not necessary from the point of view of the level playing field, contrary to the envisaged draft reform of the annual contribution.
(164)
In this way, the Commission decision did not confirm a reform which had entered into force, as France Télécom seems to maintain. In fact, the notification and the decision to initiate the procedure of 12 October 2006 preceded the establishment of the amount of the exceptional contribution by Law No 2006-1771 of 30 December 2006 (Amending Finance Act 2006). These negotiations concerned several aspects of the reform and in particular, the taking into account of the advantage which the notified reform could have represented in the past, the scope of the contribution rate envisaged and the terms for taking into account the specific nature of the La Banque Postale in relation to the postal activities and the staff allocated. These negotiations continued and it is only in their comments of 8 June 2007 that the French authorities accepted the terms of allocation of the exceptional contribution under an overall agreement relating to the reform, in this way going back on their position notified on the subject of the exceptional contribution and the method of calculating the future annual contributions.
(165)
On the other hand, contrary to the provisions of the Finance Act 1997 setting up the public body managing the contribution of France Télécom, which provided for inflexible rules concerning the annual repayments to the State, the public body managing the contribution of La Poste did not have specific rules imposed on it (69). Since it was an exceptional contribution to be paid and was not earmarked, the Commission was able to consider that the French Republic could have reduced the amount and at the same time increased the annual contribution rate of La Poste.
(166)
Moreover, it must be noted that the terms of the 1996 Law define the parameters for the calculation of the annual contribution paid regularly to the State in return for the pensions of the civil service staff, without there being any question of taking into account the risks not common to civil servants and ordinary employees. In this respect, the Court and the Court of Justice specified, with regard to the business tax payable by France Télécom, that a reduction in charges could not be offset by a different specific charge, in particular where the Member State, the French Republic in this case, has failed to demonstrate that earlier charges were introduced in anticipation of a reduced tax burden in the future under different arrangements (70).
(167)
The Commission cannot disregard the fact that the purpose of the specific flat-rate contribution already paid in 1997 was, as expressly established by Article 6 of the 1996 Law, to compensate the French State in part for the financial burden it was assuming on account of the 1996 Law.
(168)
In addition, it is inferred from the content of the Senate report cited in recital 27 that, in adopting the principle of the exceptional contribution, the legislator did not seek to take into consideration, and still less to compensate for, the difference between the annual contributions of France Télécom and the relatively higher contributions of the competitors. On the contrary, the legislator deliberately imposed on France Télécom the payment of annual costs not covering the risks which are not common to the two categories of staff (civil servant and non-civil servant) and did not establish a link between this choice and the levying of the exceptional contribution paid in 1997.
(169)
The burden for France Télécom represented by the flat-rate contribution was paid as general revenue to the State budget, assigned to the public body responsible for its management and used. Under these circumstances, the Commission cannot therefore, in whole or in part, reallocate fictitiously and retrospectively the exceptional flat-rate contribution already used for a purpose totally divorced from that assigned to it by the French authorities and not provided for by the Law, i.e. compensation of not taking into account risks not common to ordinary employees and civil servants. This flat-rate contribution was not therefore introduced in anticipation of full equalisation, under different legislative and regulatory arrangements, of the annual charges of France Télécom with those of its competitors.
(170)
For the same reasons, on account of the rules for the management and repayment to the budget provided for in the Finance Law since 1997 and implemented up to now, the allegations and calculations of the French Republic intended to show that the 1996 reform has ended now with considerable surplus revenue for the State cannot be accepted.
(171)
In fact, taking into account the terms for the management and use of France Télécom’s exceptional flat-rate contribution by the competent public body, as laid down in a Finance Act and the figures for the actual repayments since 1997 forwarded by the French Republic, described in recitals 36 and 37 and in Table 3, it has to be concluded that the revenue which the French Republic tries to claim, with an investment producing interest at the rate of 7 %, has never existed.
[…]. In addition, the allegation does not reflect the actual behaviour of the French authorities. In view of the management rules established in the Finance Acts passed since it was set up, this public body has not generated such revenue, which for that matter was not foreseen and did not generate interest. On the contrary, the resources of the body were to have been drawn down in full as at 31 December 2011. They would have been drawn down earlier if they had been allocated to financing the 1996 reform - which the French Republic challenges incidentally - even by including in them the higher revenues from corporation tax, as argued by the French authorities. Also, taking into account higher revenue from corporation tax is unlawful, as it leads to confusion of the different roles of the State. The combination of these different roles proposed by the French authorities cannot be accepted and a distinction should be maintained between on the one hand the State granting aid to France Télécom by financing the payment of the retirement pensions of the civil servants, in order to develop a merit-based competition process, and on the other hand, the State as shareholder of France Télécom and, ultimately, the State as a public authority exercising its power to raise taxes.
(172)
In addition, it should be noted that the application made by the French Republic and France Télécom to take into consideration the exceptional contribution when examining the compatibility of the reform is in contradiction with the comments the French Republic made in its letter of 17 March 2004, according to which ‘the exceptional flat-rate contribution provided for by Article 6 of the Law of 26 July 1996 could not therefore be seen as compensation for an alleged ‘advantage’. The analysis of its amount is all the less relevant in the light of the State aid rules’ since this amount was ‘an extraordinary contribution in favour of its sole shareholder [the French State], which can be assimilated to an extraordinary dividend distributed before any opening-up of the capital to private investors’.
(173)
The reasoning underlying the argument put forward at the time by the French Republic shows a certain economic and financial logic. It is reasonable, for a sole shareholder, on the eve of the opening-up of the capital to other investors, to absorb, for its benefit alone and as far as possible, the funds available in the undertaking before the opening-up of the capital, provided that this does not compromise the attractiveness of the investment. This last aspect was taken into consideration in the financial parameters imposed on the opening balance of France Télécom, from which the exceptional flat-rate contribution results indirectly, as mentioned before Parliament in 1996. Consequently, it was perfectly consistent on the part of a prudent single shareholder State to draw out the largest possible amount in extraordinary dividend, according to the terms of the French Republic, rather than to leave the funds in the undertaking, from which after opening-up the capital in 1997, it would draw at most its pro rata in the capital maintained.
(174)
The validity of this reasoning put forward at the time by the French Republic, which called for the analysis of the amount of the balance compensation of EUR 5,7 billion not to be taken into account in any way for the assessment of the reform in the light of the State aid rules, is also corroborated by its comments during the procedure. In fact, by declaring that the gauging of the amount of the balance compensation was undertaken in terms not of the estimated cost of the reform for the State or the advantages which France Télécom would draw, but of the contributive capacity of the undertaking, the French Republic points out that the imposition of a balance compensation would result more from the behaviour of a prudent single shareholder than that of a regulatory State concerned about the balance of the retirement pension costs it was assuming under the reform.
(175)
If such reasoning were to be accepted, the Commission should not, as requested at the time by the French Republic, take into account the exceptional flat-rate contribution in the analysis of the compatibility of the reform with the State aid rules. As a result, only the reduction in the annual contributions of France Télécom to below the level of those of the competitors, called for by the reform since 1997, should be taken into account.
(176)
For the same reasons, the Commission cannot accept the complainants’ comments calling for the introduction of mechanisms to adjust the exceptional flat-rate contribution paid in 1997 and the annual employer’s contribution from France Télécom to ensure the financial neutrality of the reform. This would also amount to a new calculation and a retrospective fictitious reallocation in whole or in part of the exceptional flat-rate contribution paid to the State budget in 1997. Likewise, the mechanism proposed would amount to introducing an ex-post control, year after year, the purpose of which would not be to ensure the proportionality of the aid granted, although reduced by the exceptional flat-rate contribution, in 1997, but to eliminate any aid under the reform.
(177)
On the other hand, it is worth examining whether the payment of the exceptional contribution can be taken into account in the assessment of the compatibility of the aid measure with the internal market by retaining the justification of this payment as established by the 1996 Law.
(178)
Under the 1996 Law, the exceptional flat-rate contribution in 1997 was paid in return for the financing of the pensions by the French State. Under these conditions, the effects of its imposition on the overall financial equilibrium of the reform introduced by the 1996 Law as applied so far must be taken into consideration. It is appropriate to take into account the time during which the cost of the retirement pensions was covered by the exceptional flat-rate contribution.
(179)
Since it is a matter of comparing financial flows for France Télécom spread over a period of time, i.e. the payment of the exceptional contribution in 1997 and the reduced annual charges resulting from the 1996 Law since then, discounting to present value is necessary. During 1997, several exceptional contribution payments were staggered up to October 1997, even though the financing of this by the loan in fact postponed the financial burden for France Télécom. On the other hand, payments of the contribution in full discharge of liabilities were made from the start of 1997. The discount rate must in principle be that resulting from the Commission notice applicable on the subject (71), a rate which, for illustration, amounted to 5,53 % in October 1997. It should be examined whether it is appropriate in this case to use a different rate from that in the applicable notice and in this way to depart from the rules, communicated to the Member States, that the Commission has set itself and that it must apply save in properly justified circumstances.
(180)
In this respect, the choice of the rate of 7 % used by the actuary of the French Government to discount the financial flows from the 1996 reform until 2043 would not be justified, […], on account of the fact that the present analysis covers a shorter period owing to the schedule of financial payments established. The rate of 7 % is also far above the average of 4,4 % of annual discount rates for the period 1997-2010 applied by the French Republic in its comments on the decision to initiate the procedure or at the discount rate of […] % adopted for 1998 in the reform of the arrangements for financing retirement pensions of La Poste (72).
(181)
The rates of around 7 % for 15-year OATs for 1996 put forward by the French Republic cannot be accepted either. The rate needs to be established in 1997 and not for the average of 1996. In addition, a term of 15 years is too long in the light of the scale of the annual payment flows which the exceptional flat-rate contribution should theoretically have had to cover during the period, for which the interest alone would not have sufficed. Alternatively, the choice of a composite rate constructed on the basis of different rates for optimisation of the investment of the exceptional flat-rate contribution to comply with the schedule of flows brought about by the 1996 reform from the point of view of the French State could be considered. Apart from the fact that such a rate, at around 5,50 %, would not differ significantly from the Commission’s reference rate for October 1997, the choice would not take account of the fact that the analysis is being carried out from the point of view of France Télécom (73).
(182)
Finally, in this regard, the reference rate of 7 % for the bond loans of France Télécom between 1991 and 1997 put forward by the French Republic covers a six-year period well before the facts. In this case, the fact is that France Télécom financed the exceptional flat-rate contribution in 1996 through mainly short-term issues and, to a far lesser extent, through bond issues. A discount rate resulting from the interest rates paid by France Télécom on the new debts contracted in 1996 would amount to 4,8 % on the basis of its balance sheet at 31 December 1996 (74). Such a rate is adjusted to the materiality of the real financial costs incurred by France Télécom at the time to finance the exceptional contribution. However, it seems appropriate not to make the discount rate depend on the choice made by the undertaking at the time, but to use the objective reference rate adopted by the Commission in its Notice on discount rates (75).
(183)
All in all, it is not appropriate in this case to use a different reference rate to that resulting from the Commission notice applicable on the subject and in this way to depart from the rules, communicated to the Member States, that the Commission has set itself.
Table 5
Financial flows resulting from the 1996 reform for France Télécom (1997-2011)
(million EUR)
Year
Pensions paid
(A)
Compensation and over-compensation
(B)
Annual contributions
(C)
Advantage FT
(D)
(A + B - C) (76)
Balance compensation 1 January
(E)
Interest
(F)
Balance compensation 31 Dec.
(E + F - D)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(est.)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Capitalised at the discount rate of 5,53 %, taking into consideration the balance compensation should compensate up to the 1st quarter of 2012 (78) the reduction in annual costs from which France Télécom benefited as a result of the implementation of the 1996 reform.
(185)
Furthermore, the schedule for this compensation, which neutralises the effects of the reform, coincided furthermore, to within a few months, with the resources of the public body responsible for managing the exceptional contribution of France Télécom actually being exhausted, which was scheduled for 31 December 2011. The flow analysis is supported by the fact that, in any case, the exceptional contribution will have been in fact drawn down in full. As a result, no amounts would remain that were not repaid to the State budget that it would be possible to reallocate otherwise than as provided for by the Finance Law applicable.
(186)
It is therefore justified that, on account of the payment of this exceptional contribution in 1997, France Télécom is not required to pay an annual contribution supplement for the period between 1 January 1997 and a date after 31 December 2010 which still has to be determined precisely. In fact, in so far as, in Table 5, the figures for 2011 and those for the cost of compensation and over-compensation result from estimates, in particular, it is appropriate for the precise date to be decided by the French Republic on the basis of the final dates for the payments made, the final amounts of the benefits paid and the lower contributions and other advantages for France Télécom resulting from the 1996 Law, following the calculation principles indicated in Table 5.
(187)
On the other hand, after neutralisation of the effects of the exceptional contribution and the drawdown in full of the resources paid to the State, the aid granted in 1996 to France Telecom will have full effect by conferring an advantage on France Télécom in relation to its competitors. The aid will then be justifiable only by subjecting France Télécom to the payment of a contribution in full discharge of liabilities, calculated at a rate ensuring a true level playing field. Hence, if the provisions of the 1990 Law, as amended by the 1996 Law and the secondary regulatory provisions applicable, in that they provide that the rate of the contribution in full discharge of liabilities is calculated so as to equalise the levels of wage-based social security contributions and tax payments between France Télécom and the other undertakings in the telecommunications sector subject to the ordinary social security arrangements, by limiting the calculation to the risks which are common to the ordinary employees and the State civil servants, were to remain unchanged, the aid granted to France Télécom until the expiry of the financial obligations assumed by the French State instead of France Télécom pursuant to the 1996 Law would not comply with the principle of proportionality.
(188)
To fulfil the criterion of conformity with the common interest provided for in Article 107(3)(c) of the TFEU, the compatibility of the aid therefore requires compliance with the conditions accompanying the present decision.
7. CONDITIONS OF COMPATIBILITY FOR THE FUTURE
(189)
Consequently, it is necessary for the French Republic to amend the legislative and regulatory provisions applicable for establishing, calculating and levying the contribution in full discharge of liabilities to be paid by France Télécom so as to equalise the levels of wage-based social security contributions and tax payments between France Télécom and the other undertakings of the telecommunications sector subject to the ordinary social security arrangements. In addition, it is appropriate that the calculation methods and parameters are established transparently and objectively and can be subject to control and appeals.
(190)
The French Republic should also, when calculating the rate of the contribution in full discharge of liabilities, equalise in fact the levels of wage-based social security contributions and tax payments between France Télécom and the other undertakings of the telecommunications sector subject to the ordinary social security arrangements, also taking account of the risks not common to the ordinary employees and the civil servants employed by France Télécom.
(191)
In the comments of the French Republic, set out in further detail in its updated Annexes III and V, the French authorities have produced estimates of what the rate of the contribution in full discharge of liabilities to be paid by France Télécom from 1997 (see Table 4) would be if the non-common risks had been integrated into the calculation method (hereinafter: the ‘adjusted rate’). The adjusted rate includes both the contributions for unemployment and insurance guaranteeing wage claims, which are added to it, and the specific contributions which the competitors of France Télécom do not pay, such as the 1 % solidarity and the cash benefits for absence from work self-insured by France Télécom, which are subtracted from it. The result is a rate about 7 % higher than the rate in fact applied at present.
(192)
Such a rate ensures a genuine level playing field compared to the only partial equality introduced by the 1996 Law, whilst taking account of the specific social costs of France Télécom. The Commission does not therefore dispute the principles, assessment basis and methods of calculation applied by the French Republic to establish a rate of contribution in full discharge of liabilities adjusted to equalise the levels of wage-based social security contributions and tax payments between France Télécom and the other undertakings of the telecommunications sector subject to the ordinary social security arrangements, as indicated in the updated comments of the French Republic and described and detailed in Annexes III and V to these comments.
(193)
Consequently, the annual determination of the rate creating a level playing field by the French Republic will have to follow the principles, assessment basis and methods of calculation of the contribution in full discharge of liabilities which appear in the comments referred to in recital 191. In particular, the adjusted rate will integrate both the unemployment contributions and the insurance guaranteeing wage claims and the contributions or specific charges not paid by the competitors of France Télécom, such as the 1 % solidarity and the cash benefits for absence from work self-insured by France Télécom.
(194)
This de facto equalisation will ensure a level playing field between France Télécom and its competitors and will guarantee proportionality and compatibility with the internal market of aid implemented in 1996.
8. CONCLUSIONS
(195)
The Commission concludes that the French Republic unlawfully implemented State aid introduced by the 1996 reform of the arrangements for financing retirement pensions of the civil servants working for France Télécom in breach, since its entry into force, of Article 108(3) of the TFEU.
(196)
The implementation of this aid since 1997 has allowed a reduction in the annual social security costs incurred by France Télécom. However, this effect was neutralised, at least until 2010, by the payment of the exceptional flat-rate contribution provided for by that reform. This neutralisation justifies the fact that the conditions which would create a genuine level playing field for France Télécom and its competitors regarding these charges and which would render this aid compatible with the internal market should be applied from a date after 31 December 2010 still to be set.
(197)
Consequently, in so far as and provided that the French Republic takes into consideration, in the calculation of the contribution in full discharge of liabilities payable by France Télécom, the levels of wage-based social security contributions and tax payments between France Télécom and the other undertakings of the telecommunications sector covered by the ordinary social security arrangements, taking into account the risks which are common and not common to ordinary employees and civil servants, the reform introduced by the 1996 Law can be declared compatible with the internal market pursuant to Article 107(3)(c) of the TFEU. The French Republic is therefore required to take the measures, notably of a legislative and regulatory nature, necessary to fulfil the condition mentioned in the present recital,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The State aid resulting from the reduction of the compensation to be paid to the State for the payment and servicing of the pensions granted, pursuant to the Civilian and Military Retirement Pensions Code, to the civil servants of France Télécom pursuant to Law No 96-660 of 26 July 1996 on the national company France Télécom amending Law No 90-568 of 2 July 1990 on the organisation of the public postal and telecommunications service shall be compatible with the internal market on the conditions provided for in Article 2.
Article 2
The employer’s contribution in full discharge of liabilities, payable by France Télécom under Article 30, point (c) of Law No 90-568 of 2 July 1990 on the organisation of the public postal and telecommunications service, shall be calculated and levied so as to equalise the levels of all the wage-based social security contributions and tax payments between France Télécom and the other undertakings of the telecommunications sector covered by the ordinary social security arrangements.
To fulfil this condition, no later than within seven months of the notification of the present decision, the French Republic:
(a)
shall amend Article 30 of Law No 90-568 of 2 July 1990 on the organisation of the public postal and telecommunications service and the regulatory or other texts adopted to implement it so that the bases for calculating and levying the employer’s contribution in full discharge of liabilities, payable by France Télécom, are not confined solely to the risks common to ordinary employees and civil servants, but also include the non-common risks;
(b)
shall levy on France Télécom, from the day on which the amounts of the exceptional contribution introduced by Law No 96-660 of 26 July 1996 capitalised at the discount rate resulting from the application of the Commission notice on the method for setting the reference and discount rates applicable in this case equal the amount of the contributions and costs that France Télécom would have continued to pay under Article 30 of Law No 90-568 of 2 July 1990 in its initial wording, an employer’s contribution with full discharge of liabilities calculated according to the terms specified in point (a), taking into account the risks that are common and not common to ordinary employees and civil servants.
Article 3
1. The French Republic shall communicate to the Commission, within two months of notification of this Decision, a detailed description of the measures that it proposes to take and that it has already taken to comply with it. It shall inform the Commission in particular:
(a)
of the state of progress in the amendments to the legislative and regulatory provisions referred to in Article 2;
(b)
of the final amounts of compensation and contributions for the year 2011 and of those provided for, where appropriate, for 2012, in the light, in particular, of any balance from the capitalised amounts of the exceptional contribution;
(c)
of the amounts of the employer’s contribution in full discharge of liabilities, calculated in accordance with the terms specified in Article 2 for the future instalments, pending the amendment of the legislation;
(d)
of the payments of the employer’s contribution made after the amounts of the exceptional contribution introduced by Law No 96-660 of 26 July 1996 capitalised at the discount rate resulting from the application of the Commission notice on the method for setting the reference and discount rates applicable in this case have ceased to neutralise the effects of the 1996 reform.
2. The French Republic shall keep the Commission informed of the progress in the national measures taken to implement this decision. It shall forward immediately, on request by the Commission, any information on the measures already taken or planned to comply with this decision.
Article 4
This decision is addressed to the French Republic.
Done at Brussels, 20 December 2011.