РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/508 НА КОМИСИЯТА
от 1 октомври 2014 година
относно предполагаема инфраструктурна помощ от Германия в полза на Propapier PM2 GmbH - Държавна помощ SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(нотифицирано под номер C(2014) 6847)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 29 октомври 2008 г. Smurfit Kappa Group („Smurfit Kappa“ или „жалбоподателят“) подаде в Комисията жалба, съгласно която Propapier PM2 GmbH е получило инфраструктурна помощ. Жалбата беше заведена под номер CP 327/08 и беше прехвърлена в регистъра за неправомерна помощ (под номер NN 45/10).
(2)
С писмо от 27 октомври 2010 г. Комисията уведоми Германия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз относно предполагаемата помощ.
(3)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията покани всички заинтересовани страни да представят мненията си относно предполагаемата помощ.
(4)
Германия представи мнението си с писмо от 28 януари 2011 г. (неповерителната версия на това мнение постъпи на 31 януари 2011 г.). Освен това Комисията получи мнения от следните заинтересовани лица: на 11 февруари 2011 г. - съвместно мнение от Deutscher Städtetag (Германската асоциация на градовете), Deutscher Landkreistag (Асоциацията на германските окръзи) и Deutscher Städte- und Gemeindebund (Съюза на германските градове и общини), както и от Verband kommunaler Unternehmen (VKU) (Асоциацията на общинските предприятия), а на 14 февруари 2011 г. - мнение от жалбоподателя (неповерителната версия на това мнение постъпи на 1 март 2011 г.). Комисията предаде тези мнения на германските власти, за да им даде възможност да изразят становището си; съответното становище на Германия постъпи в Комисията на 13 април 2011 г. (неповерителната версия на това мнение постъпи на 26 април 2011 г.).
(5)
На 17 януари 2013 г. се състоя среща между представители на службите на Комисията и Германия. С писмо от 25 февруари 2013 г. Германия представи допълнителна информация. С писмо от 26 април 2013 г., на което Германия отговори с писмо от 14 май 2013 г., службите на Комисията изискаха нова допълнителна информация.
(6)
С електронно съобщение от 23 май 2013 г. Комисията поиска още информация, която Германия предостави с електронни съобщения от 24 май 2013 г., 27 май 2013 г. и 28 май 2013 г.
(7)
След проведена на 6 юни 2013 г. среща между представителите на службите на Комисията, на Германия и на предприятието бенефициер, както и вещи лица, Германия обяви възможни допълнителни писмени изложения. В отговор на ново искане на информация от 15 октомври 2013 г. Германия представи нови обстойни мнения с електронни съобщения от 4 ноември 2013 г., 13 декември 2013 г., 18 декември 2013 г., 6 януари 2014 г. и 24 април 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
(8)
Propapier PM2 GmbH („Propapier“) принадлежи на Progroup AG („Progroup“). Progroup произвежда и продава чрез дъщерните си дружества велпапе и материали за кашони от велпапе. Жалбоподателят Smurfit Kappa е един от големите производители на хартия в Европейския съюз.
(9)
На 2 април 2008 г. Комисията одобри (4) регионална помощ за изграждане от Propapier на завод за хартия за велпапе и принадлежаща му електроцентрала в новоразработен разширен участък на съществуващата промишлена зона на канала Oder-Spree в Eisenhüttenstadt в провинция Бранденбург - в този момент тази зона беше подходяща за регионална помощ съгласно член 107, параграф 3 буква а) от ДФЕС.
(10)
Жалбоподателят счита, че определени, финансирани чрез държавни ресурси инфраструктурни проекти в разширения участък на промишлената зона, в който попада новият завод за хартия, са били предназначени единствено за завода за хартия и следователно трябва да се класифицират като инфраструктура със специално предназначение и държавна помощ в полза на Propapier.
(11)
Жалбоподателят привежда като пример в тази връзка следните инфраструктурни проекти (вж. точка 2.1): изграждане на пречиствателна станция за отпадъчни води, строеж на паркинг и нова свързваща улица, както и разширяване и увеличаване дълбочината на канала Oder-Spree.
(12)
Освен това жалбоподателят твърди, че е определен прекалено нисък размер на таксите за ползване на пречиствателната станция за отпадъчни води в полза на Propapier (вж. точка 2.2).
2.1. ПОМОЩ ЗА ИЗГРАЖДАНЕ НА ПРЕЧИСТВАТЕЛНА СТАНЦИЯ ЗА ОТПАДЪЧНИ ВОДИ И ДРУГА ИНФРАСТРУКТУРА
(13)
През юли 2008 г. провинция Бранденбург, от средства по програмата за разширяване на местната бизнес инфраструктура в рамките на Съвместната програма на федералното и провинциалните правителства (Gemeinschaftsaufgabe) „Подобряване на регионалната икономическа структура“ (по-нататък „схема СП“ (5)), предостави пряка безвъзмездна помощ в размер на 33 808 200 евро (6) за строителството на нова пречиствателна станция за отпадъчни води в разширен участък на промишлената зона на канала Oder-Spree в Eisenhüttenstadt. В тази връзка следва да се отбележи, че схемата СП за финансиране на строителството, респ. разширяване на пречиствателни станции за отпадъчни води беше предмет на дело за държавна помощ N 644e/02 (7), в рамките на което Комисията, през 2003 г. за програмния период 2004 - 2006, отбеляза, че предоставената в рамките на тази схема субсидия не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС в полза на собствениците и операторите на пречиствателната станция за отпадъчни води.
(14)
В това Решение от 2003 г. Комисията счита, че субсидиите по действащата от 2004 до 2006 г. редакция на схемата СП следва да се разглеждат като вътрешен трансфер на държавни средства и не представляват държавна помощ в полза на собствениците и операторите, тъй като бенефициерите не са търговски дружества и при услугата става дума за класическа обществена отговорност на местните власти като част от предоставянето на услуги от общ интерес. Според разпоредбите на схемата СП бенефициерът трябва винаги да е местна власт или обединение на общините за осъществяване на местни проекти („Zweckverband“), на която/което да е подчинен общинският надзор. Субсидиране е възможно само ако между бенефициера на мярката, т. е. на пречиствателната станция за отпадъчни води, и потребителя на станцията не са налице правни, лични или икономически връзки.
(15)
Субсидията възлиза на 80 % от общите допустими разходи в размер на 42 260 340 евро. Бенефициерът на субсидията е Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (TAZV), публичноправна общинска асоциация, на която е поверено снабдяването с питейна вода и пречистването на отпадъчните води. TAZV е същевременно бенефициер и оператор на пречиствателната станция. Тя поема останалите 20 % от общата сума на инвестиционните разходи.
(16)
Финансирането се осъществи при условието, че до 15 август 2008 г. ще бъдат доказано изпълнени правните и финансовите предпоставки за установяването на основен инвеститор (в този случай Propapier). Изграждането на съоръжението започна през октомври 2008 г., а пускането в експлоатация се осъществи през март 2010 г.
(17)
Жалбоподателят е на мнение, че пречиствателната станция на TAZV представлява инфраструктура със специално предназначение, тъй като практически целият капацитет на пречиствателната станция ще се ползва от Propapier. Той твърди, че още от самото начало съоръжението е било проектирано като пречиствателна станция за Propapier и е представлявало задължителна предпоставка за установяването на завод за хартия в региона (тъй като за производството на хартия е необходимо голямо количество вода).
(18)
По мнение на жалбоподателя и при останалите инфраструктурни проекти - строежа на паркинг до територията на завода на Propapier и на нова улица, която да свързва промишлената зона с национален път 112, както и разширяването/увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree - също става дума за инфраструктурни мерки, които са били специално предназначени за Propapier. В решението за откриване на процедурата Комисията стигна до предварителното заключение, че те не представляват избирателно предимство за Propapier и следователно не трябва да се разглеждат като инфраструктура със специално предназначение. Все пак тя покани трети страни да представят мнения относно тези мерки.
2.2. НАМАЛЕНИ ТАКСИ ЗА ПОЛЗВАНЕ НА ПРЕЧИСТВАТЕЛНАТА СТАНЦИЯ ЗА ОТПАДЪЧНИ ВОДИ
(19)
Друго възражение относно пречиствателната станция се състои в това, че таксата в размер на 0,95 евро на кубичен метър, която Propapier следва да заплаща за ползването на съоръжението, е по-ниска от тази, която частен инвеститор би събирал за подобна услуга.
(20)
Размерът на таксите за ползване на съоръжението се определя в съответствие с приложимото законодателство, Закона за местните такси на провинция Бранденбург (8) (по-нататък „KAG Brandenburg“). Съгласно член 6 от KAG Brandenburg изчисляването на таксата следва да се извършва така, че да се възстановяват, но не и да се надхвърлят всички разумни разходи на съответната пречиствателна станция за отпадъчни води (за изграждане, съхранение, поддръжка, експлоатация, персонал и за данъци и такси), както и включените в калкулацията лихви и амортизации. Финансирането, което общината получава от други държавни източници (в този случай субсидия от 33,8 милиона евро по схемата СП), все пак не следва да се взема предвид при калкулираните лихви за използвания собствен капитал (9). Жалбоподателят счита, че финансирането, което TAZV получава по схемата СП, ще бъде прехвърлено от бенефициера TAZV на потребителите на пречиствателната станция под формата на намалени такси за отпадъчни води.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА (10)
(21)
Въпросните мерки могат да се класифицират като държавна помощ, ако са изпълнени следните предпоставки: i) мярката трябва да е финансирана от държавата или чрез използване на държавни ресурси, ii) в резултат от това трябва да е налице икономическо предимство за предприятието, iii) това предимство трябва да е избирателно, и iv) мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки. Държавна помощ е налице, ако са изпълнени всички условия на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(22)
В решението за откриване на процедурата не се поставя под съмнение, че всички мерки включват използването на държавни ресурси и че евентуално могат да нарушат конкуренцията на вътрешния пазар.
(23)
С оглед на възраженията Комисията отбелязва, че следва да се прави разлика между 1) предполагаема помощ в полза на TAZV за изграждането на пречиствателна станция за отпадъчни води и 2) предполагаема държавна помощ за Propapier под формата на намалени такси за пречистване на отпадъчни води.
(24)
Освен това в решението за откриване на процедурата се разследва дали за Propapier чрез:
i)
изграждането на пречиствателна станция за отпадъчни води,
както и чрез други инфраструктурни проекти в разширения участък на промишлената зона, в който се намира новият завод на Propapier, а именно:
ii)
новия паркинг;
iii)
новата улица; и
iv)
разширяването/увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree,
възниква избирателно предимство, или тук става дума за инфраструктура със специално предназначение за Propapier (11). Тъй като мярка съгласно член 107, параграф 1 може да се класифицира като държавна помощ само ако е избирателна (т. е. ако третира по различен начин предприятия, които се намират в съпоставимо правно и фактическо състояние с оглед на преследваната с мярката цел), Комисията трябваше да провери дали вследствие на мерките е възникнало избирателно предимство за Propapier.
(25)
Комисията вече одобри регионална инвестиционна помощ за Propapier. Тъй като мерките за останалите инфраструктурни проекти се провеждат в подпомаган регион, който е подходящ за регионална помощ съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, и тези мерки очевидно са тясно свързани със, респ. са специално предназначени за инвестиционен проект, който получава регионална помощ, Комисията стигна до предварителното заключение, че мерките, ако се окажеха избирателни в полза на Propapier, щяха да съставляват част от инвестиционния проект на Propapier, така че трябваше да отговарят на изискванията на Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (12) („Насоки за регионална помощ“). Комисията изрази съмнение относно съвместимостта на инвестиционната помощ под формата на инфраструктура със специално предназначение, в частност по отношение на съблюдаването на максималния интензитет на помощта и стимулиращия ефект.
(26)
Съгласно Насоките за регионална помощ предприятията, на които е предоставена инвестиционна помощ, могат да получат допълнително и оперативна помощ. Съвместимостта на оперативната помощ с вътрешния пазар трябва обаче да се провери независимо от съвместимостта на инвестиционната помощ, а именно съгласно критериите на точка 5 от Насоките за регионална помощ. В решението си за откриване на процедурата Комисията стигна до заключението, че ако е налице оперативна помощ за Propapier под формата на намалени такси за пречистване на отпадъчни води, която не би била съвместима с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, тази оперативна помощ би следвало да се класифицира като несъвместима с Насоките за регионална помощ и съответните практики на Комисията за одобрение на оперативни помощи. Това е така, защото местоположението на бенефициера на помощта би попаднало в регион, подходящ за оперативни помощи (подпомаган регион съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС), но не биха били изпълнени други съществени предпоставки за съвместимостта на оперативната помощ с вътрешния пазар. Така не би имало основания за това оперативната помощ да бъде оправдана нито заради вида ѝ, нито с оглед на стимулирането на регионалното развитие или за това, размерът ѝ да бъде пропорционален на затрудненията за преодоляване. Освен това оперативните помощи нямаше нито да са ограничени във времето, нито щяха да намаляват с времето. По тази причина Комисията изрази съмнения с оглед на принципната съвместимост с вътрешния пазар на оперативни помощи под формата на намалени такси.
3.1. СУБСИДИИ ЗА ПУБЛИЧНО ФИНАНСИРАНИ ИНФРАСТРУКТУРНИ ПРОЕКТИ, ВКЛЮЧИТЕЛНО ПРЕЧИСТВАТЕЛНАТА СТАНЦИЯ ЗА ОТПАДЪЧНИ ВОДИ
3.1.1. Паркинг, разширяване/удълбочаване на канала Oder-Spree, нова улица
(27)
В рамките на предварителното разследване беше отбелязано, че капацитетът на паркинга не съвпада с представената от жалбоподателя информация и че паркингът не се намира в непосредствена близост до завода на Propapier. Също така беше отбелязано, че паркоместата са общодостъпни и не обслужват само промишлената зона на канала Oder-Spree, а и останалите градски индустриални зони, както и че броят на паркоместата би дал на общината възможност да закрие градски паркоместа за товарни автомобили. Освен това Propapier строи собствени паркоместа, които са достъпни и за товарни автомобили. По тази причина Комисията стигна до заключението, че строителството на паркинга вероятно няма да предостави избирателно предимство на Propapier.
(28)
С оглед на новата улица, свързваща промишлената зона с национален път 112, Комисията отбеляза, че изграждането на улицата ще намали трафика и замърсяването на въздуха в центъра на Eisenhüttenstadt, тъй като по този начин товарните автомобили ще могат да заобикалят централната част на града по пътя си към промишлената зона, а и времето за пътуване до следващия регионален център ще се съкрати. По тази причина Комисията стигна до заключението, че изграждането на новата улица вероятно няма да предостави избирателно предимство за Propapier.
(29)
По отношение на разширяването и увеличаването на дълбочината на канала Комисията отбеляза, че те не са били предприети, за да се предостави избирателно предимство за Propapier, а че са част от необходимата редовна поддръжка на водните пътища. По тази причина Комисията стигна до заключението, че с разширяването и увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree вероятно няма да се предостави избирателно предимство за Propapier.
(30)
По това време Комисията все пак не беше в състояние да изключи напълно, че тези инфраструктурни мерки са облагодетелствали Propapier в по-голяма степен, отколкото други предприятия.
(31)
Затова Комисията покани заинтересовани трети страни да представят мнението си, преди да вземе окончателно решение относно наличието на държавна помощ с оглед на тези мерки. Същевременно тя покани Германия, докато тече процедурата по разследването, да предостави още допълнителна информация за строителството на паркинга и новата улица, както и за разширяването/увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree.
3.1.2. Субсидия за изграждането на пречиствателната станция за отпадъчни води
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията стигна до заключението, че ако междувременно схемата за помощ N 644e/02 следва да се разглежда като помощ въз основа на развитието на вътрешния пазар, то тя би била помощ за TAZV.
(33)
Все пак Комисията изрази съмнение, че пречиствателната станция за отпадъчни води представлява инфраструктура със специално предназначение. В тази връзка беше отбелязано, че освен Propapier има само други двама потребители на съоръжението: канадският доставчик на фотоволтаична енергия 5N PV и доставчикът на електроенергия EnBW. Освен това не беше известно какъв дял от капацитета на пречиствателната станция се пада фактически на тези двама клиенти. Въз основа на наличната по това време на разследването информация за Комисията не беше възможно да оцени дали строителството на нова пречиствателна станция е необходимо само с оглед на тези две предприятия. Освен това един от тези двама други потребители, а именно експлоатираната от EnBW електроцентрала, имаше пряко участие в проекта на Propapier, тъй като тази електроцентрала доставя електричеството, необходимо за производствения процес на завода за хартия (13).
(34)
Ако Propapier използва фактически 90 % от капацитета на пречиствателната станция, както твърди жалбоподателят, то по мнение на Комисията възниква въпросът, дали този факт сам по себе си вече не е доказателство за това, че съоръжението е предназначено само или най-малкото предимно за ползване от Propapier (а с това и със специално предназначение за Propapier). Следователно аргументът на Германия, че в бъдеще пречиствателната станция ще се използва и от други потребители, трябваше да бъде проучен по-обстойно.
(35)
Освен това беше отбелязано, че трябва да се вземе под внимание колко инвеститори най-много могат да се установят в промишлената зона на канала Oder-Spree и какви капацитети на съоръжението средно биха използвали те. В тази връзка Германия беше поканена да предостави подробна информация относно общата концепция за развитието на промишлената зона и за оставащите капацитети на пречиствателната станция, които биха могли да се причислят към потенциалните потребители. Също така Германия трябваше да представи и допълнителна информация относно техническата осъществимост на модулния подход при строителството на пречиствателната станция за отпадъчни води (14).
(36)
Както вече беше посочено, Комисията стигна до предварителното заключение, че мерките за инфраструктурните проекти, в случай че се окажат избирателни, биха съставлявали част от инвестиционния проект на Propapier, така че би трябвало да отговарят на изискванията на Насоките за национална регионална помощ, и по-специално на разпоредбите относно интензитета на помощта и стимулиращия ефект.
3.2. НАМАЛЕНИ ТАКСИ ЗА ПОЛЗВАНЕТО НА ПРЕЧИСТВАТЕЛНАТА СТАНЦИЯ ЗА ОТПАДЪЧНИ ВОДИ
(37)
Също както и при мярката за изграждането на пречиствателната станция Германия беше на мнение, че ако таксата, която следва да заплаща Propapier, съдържа елементи на помощ, то тук става дума за вече съществуваща помощ. Според Германия решението на Комисията по дело N 644e/02, с което беше одобрена схемата СП, се простира и върху косвените ефекти от схемата.
(38)
В решението си за откриване на процедурата Комисията стигна до заключението, че възможната помощ под формата на намалени такси за ползване не се обхваща от решение N 644e/02 и че тук, доколкото таксата би могла да се класифицира като помощ, би ставало дума за нова помощ.
(39)
При преценката на въпроса, дали таксите предоставят икономическо предимство на Propapier, в решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали събираните от TAZV такси отразяват пълния размер на разходите и дали частен инвеститор би определил същия размер на таксите.
(40)
Комисията е на мнение, че заплащаната от Propapier такса не възстановява в пълен размер разходите за пречистване на отпадъчните води, тъй като Германия сама призна, че тези такси възстановяват само 20 % от включените в калкулацията лихви за вложения собствен капитал, тъй като субсидията в размер на 80 %, която общината е получила от други държавни източници за изграждането на съоръжението, не би трябвало да се взема предвид при определянето на включените в калкулацията лихви. В тази връзка в решението си за откриване на процедурата Комисията отбеляза най-напред, че както Директива 2000/60/ЕО („Рамкова директива на ЕС за водите“) (15), така и KAG Brandenburg предписват, че таксите за ползването на пречиствателна станция за отпадъчни води трябва да възстановяват всички разходи (16). При това в решението за откриване на процедурата се препраща към делата InfraLeuna (17) и Kimberly-Clark/Scott (18), в които Комисията е на мнение, че таксите в размер на пълните разходи отговарят на разходите, които стандартно понася дадено предприятие.
(41)
Жалбоподателят изрази мнение, че за определяне на предимството трябва да се сравнят размерът на фактически заплащаните от Propapier такси и размерът на таксите, които би събирал частен инвеститор на мястото на TAZV.
(42)
Германия предложи заплащаните от Propapier такси да се сравнят с установените за сектора средни тарифи и посочи изследване, съгласно което средната тарифа се движи между 0,24 евро и 1 евро на кубичен метър (19).
(43)
Комисията отбеляза в решението за откриване на процедурата, че принципът на частния инвеститор изглежда приложим в конкретния случай. Все пак тя изрази съмнения дали с прилагането на подобна референтна стойност може да се изключи наличието на държавна помощ, още повече ако данните са очевидно изопачени. Дори ако в други общини посочените такси отразяват пълните разходи, поради различните местни условия са налице различни тарифи, които биха оправдали различен размер на тарифата на частен инвеститор. По тази причина в решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение, че наличието на предимство за Propapier може да бъде изключено въз основа на тези данни.
(44)
Както е посочено в съображение 26, Комисията, доколкото мярката представлява фактически нова помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, се съмнява в нейната съвместимост с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС. Ако се окаже, че таксата представлява регионална оперативна помощ, то биха възникнали съмнения относно нейната съвместимост с вътрешния пазар, тъй като тази помощ нито е ограничена във времето, нито намалява във времето, нито е насочена към компенсиране на определени (недоказани) недостатъци на региона.
4. МНЕНИЯ НА ГЕРМАНИЯ И НА ТРЕТИ ЛИЦА ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
4.1. ПРИ ФИНАНСИРАНИТЕ ОТ ДЪРЖАВНИ РЕСУРСИ ИНФРАСТРУКТУРНИ ПРОЕКТИ СТАВА ЛИ ДУМА ЗА ИНФРАСТРУКТУРА СЪС СПЕЦИАЛНО ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ ЗА PROPAPIER?
4.1.1. Паркинг
Мнение на жалбоподателя
(45)
В решението си за откриване на процедурата Комисията не призна посочения от жалбоподателя брой на паркоместата. Според жалбоподателя предоставената информация (паркоместа за 186 леки и 71 товарни автомобила) произхожда от възложения от град Eisenhüttenstadt предварителен градоустройствен план.
(46)
Според жалбоподателя първоначалните строителни планове на Propapier не предвиждат строителството на частен паркинг, а дори и Propapier да построи свой собствен паркинг, така нареченият обществен паркинг все пак ще бъде от полза предимно за Propapier: табела указва паркоместа за товарни автомобили за електроцентралата и за завода за хартия. Освен това паркингът е в непосредствена близост до завода на Propapier (достига до границите на завода за хартия и граничи с електроцентралата, която първоначално е била част от проекта на Propapier). Паркингът не предлага зони за почивка, които по правило би трябвало да се очакват от подобен обществен паркинг.
(47)
Жалбоподателят твърди, че разположението на паркинга е неблагоприятно и прекалено отдалечено, за да се използва за целите на друга градска промишленост и да доведе до това градът да може да закрие паркоместа за товарни автомобили в своя център.
Мнение на Германия
(48)
Според Германия паркингът не предоставя избирателно предимство на Propapier. Той е общодостъпен и обслужва не само промишлената зона на канала Oder-Spree. Също така Propapier разполага със собствени паркоместа (213 за леки и 27 за товарни автомобили) и вече е било издадено разрешение за строеж на допълнителни паркоместа за 120 леки автомобила.
(49)
Германия възразява срещу изразеното от жалбоподателя мнение, че паркингът облагодетелства предимно Propapier и че разположението на паркинга е неблагоприятно и прекалено отдалечено, за да може да обслужва други индустриални обекти на град Eisenhüttenstadt.
(50)
Според Германия споменатата от жалбоподателя табела, която указва паркоместа за товарни автомобили за електроцентралата, е от временен тип и се дължи на строителни работи в електроцентралата. Тези работи са приключили в края на март 2011 г. Табела към подстъпа за паркинга е била поставена на новата улица, като табелата не се отнася за определено предприятие или съоръжение.
4.1.2. Улица
Мнение на жалбоподателя
(51)
Жалбоподателят възразява срещу изложението на Германия, че новата улица ще свързва промишлената зона с национален път B 112; според жалбоподателя улицата свършва няколко метра зад завода за хартия, без да е видно намерение тя да бъде продължена; ако все пак бъде продължена, тя няма да обслужва други предприятия, тъй като в частта на удължението няма установено предприятие.
(52)
По тази причина жалбоподателят е на мнение, че паркингът и улицата предоставят на Propapier избирателно предимство и са със специално предназначение за ползване от Propapier.
Мнение на Германия
(53)
Според Германия новата улица ще свърже съществуващата промишлена зона на канала Oder-Spree и нейните разширения на север с национален път B 112. Тя ще облекчи трафика и ще намали замърсяването на въздуха в центъра на Eisenhüttenstadt, като предостави възможност на товарните автомобили да избягват центъра на града, и ще съкрати времето за придвижване на промишления и търговския транспорт до Франкфурт на Одер с минимум 1/3. Тя е част от общото развитие на планираната още през 1993 г. промишлена зона и предлага на предприятията във Франкфурт по-добър достъп до вътрешното пристанище на Eisenhüttenstadt. Германия твърди, че улицата вече е била планирана в програмата за Одер на правителството на провинцията.
(54)
Тя ще предложи допълнителни възможности за развитие на промишлената зона ArcelorMittal и други промишлени зони. Предвидено е било строителството на улицата да протече на два етапа; след известно забавяне по технически причини последната част е била завършена в края на 2013 г.
4.1.3. Разширяване/удълбочаване на канала Oder-Spree
(55)
През 2008 г. Eisenhüttenstadt разшири промишлената зона на канала Oder-Spree, за да привлече предприятия. Според Германия работите по разширяването и увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree са в рамките на необходимата редовна поддръжка на водния път, който е част от трансевропейските мрежи (ТЕМ). От 2003 г. насам се извършва преустройство на шлюзовете по цялата дължина на канала (понастоящем шлюзът Kersdorf, новото изграждане на шлюза Fürstenwalde е било отложено). Германия пояснява, че това няма връзка с установяването на Propapier и че не би предоставило избирателно предимство за Propapier.
4.1.4. При пречиствателната станция за отпадъчни води става ли дума за инфраструктура със специално предназначение за Propapier?
Мнение на жалбоподателя
(56)
Жалбоподателят пояснява, че помощта не би могла да попадне в схемата, която според решението по дело N 644e/02 не представлява помощ, защото срокът на действие на споменатата схема е изтекъл в края на 2006 г. и следователно схемата не е била в сила към момента на предоставянето на инвестиционната помощ за строителството на пречиствателната станция на TAZV.
(57)
Жалбоподателят твърди също, че схемата не би била приложима и поради факта, че пречиствателната станция за отпадъчни води не предоставя обществена услуга, а е била изградена единствено за приоритетно ползване от Propapier.
(58)
Според жалбоподателя хартиената индустрия - също и в Германия - по правило разполага със собствени пречиствателни станции за отпадъчни води за заводи за рециклирана хартия, така че аргументът на Германия, че предприятията са задължени да се свързват към обществената канализация, не е основателен.
(59)
Според жалбоподателя пречиствателната станция за отпадъчни води не е част от обща концепция за икономическо планиране за промишлената зона, която да се простира върху всички потенциални инвеститори, а е била разработена и представена още през 2007 г., едновременно със завода за хартия на Propapier и електроцентралата. Предложението на Eisenhüttenstadt за решение относно развитието на промишлената зона от 7 ноември 2007 г. се отнася само до двама или трима инвеститори. Жалбоподателят твърди, че Eisenhüttenstadt рекламира промишлената зона едва от 2010 г. и посочва, че градът е започнал да търси други инвеститори едва във връзка с жалбата на Smurfit Kappa.
(60)
По мнение на жалбоподателя, от строителните особености на пречиствателната станция на TAZV произтича еднозначно, че е била точно съобразена с потребностите на Propapier. Техническите характеристики на пречиствателните станции за отпадъчни води са специфично определени за сектора. Съоръженията за пречистване на вода за заводи за рециклирана хартия включват по правило една стъпало за анаеробно пречистване и едно стъпало за аеробно пречистване, докато стандартните градски канализационни системи често разполагат само със стъпало за аеробно пречистване. Обстоятелството, че пречиствателната станция на TAZV разполага и с двете стъпала, е допълнителен аргумент за това, че тя не обслужва обществени интереси, а представлява инфраструктура със специално предназначение за Propapier.
(61)
По мнение на жалбоподателя е много малко вероятно при планирането на съоръжението да са били взети предвид потребности от капацитет, различни от тези на завода за хартия на Propapier (и допълващата го електроцентрала, която сега е собственост на EnBW). Жалбоподателят твърди, че EnBW не е независим потребител, защото инвестицията в електроцентралата е тясно свързана с проекта на завода за хартия и не би била осъществена без завода на Propapier.
(62)
Жалбоподателят отбелязва, че другият установен в промишлената зона инвеститор, 5N PV, използва съвсем малък процент от наличния капацитет на пречиствателната станция на TAZV и че неговите потребности от пречистване на отпадъчни води биха могли да бъдат покрити от вече наличната пречиствателна станция за отпадъчни води. Тъй като 5N PV е започнало дейността си още през май 2008 г., т. е. две години преди пускането в експлоатация на новата пречиствателна станция на TAZV, първоначално то е използвало съществуващата пречиствателна станция за отпадъчни води.
(63)
Жалбоподателят посочва, че не са налични прогнози за очакваните потребности от пречистване на отпадъчни води на потенциални други инвеститори и че няма информация за това дали и кога ще бъдат на разположение тези допълнителни капацитети. Понастоящем във всички случаи няма свободни капацитети. По-нататък жалбоподателят се позовава на статия в пресата (Märkische Oderzeitung от 3 февруари 2011 г.), в която се съобщава за техническа неизправност в биобасейн и се отбелязва, че всички налични басейни ще са необходими за настоящите индустриални потребители.
(64)
По мнение на жалбоподателя Германия е потвърдила непряко, че друго предприятие няма да използва съоръжението за пречистване на отпадъчни води, когато заяви, че таксите за новата пречиствателна станция на TAZV ще бъдат по-ниски от тези за съществуващата пречиствателна станция, защото при новото съоръжение няма да има необходимост от скъпа канализационна система между отделните потребители (и по този начин потвърди, че няма да се добавят нови потребители).
(65)
Според жалбоподателя от данните на TAZV е видно, че Propapier ползва минимум 90 % от дневния капацитет на станцията.
(66)
Жалбоподателят разяснява, че декларираната от Германия модулна конструкция на пречиствателната станция има чисто теоретичен характер и не води до икономии от мащаба, тъй като вторият модул струва 80 % до 90 % процента от първия. Относително високите разходи за добавянето на модули говорят за това, че първоначалната инвестиция от 42 милиона евро е от полза на първо място за Propapier като избирателна мярка.
(67)
Според жалбоподателя, въз основа на обстоятелството, че новата пречиствателна станция на TAZV се намира в непосредствена близост до съоръжението на Propapier, до електроцентралата и до завода за хартия, Propapier може да използва повторно биогаза, който се образува при анаеробната обработка на отпадъчните води на предприятието.
(68)
Въз основа на горепосоченото жалбоподателят стига до заключението, че пречиствателната станция на TAZV представлява инфраструктура със специално предназначение за Propapier и че публичното финансиране на изграждането на пречиствателната станция за отпадъчни води е инвестиционна помощ за Propapier. По мнение на жалбоподателя Комисията следва да провери дали тези мерки във връзка с предоставената за завода за хартия на Propapier регионална инвестиционна помощ (дело за държавна помощ SA.23827) отговарят на всички условия на Насоките за регионална помощ.
Мнение на Германия
(69)
Мерките, предоставени в рамките на схемата без елементи на помощ N 644e/02, не представляват помощ.
Обществената инфраструктура е на разположение на всички при еднакви условия
(70)
Германия твърди, че пречиствателната станция за отпадъчни води не е била със специално предназначение за Propapier: тук се касае за обществена структура, която попада в областта на безопасността и служи на защитата на околната среда и на населението от заболявания. Всички предприятия, които понастоящем се намират в промишлената зона на канала Oder-Spree или ще се установят там в бъдеще, имат правото да се свържат към обществената пречиствателна станция за отпадъчни води и да я използват при равни условия. Таксите биха се калкулирали въз основа на същите предписани от закона принципи. В Германия пречистването на отпадъчните води е в рамките на компетентността на общините, като е налице задължение за свързване и ползване на услугата. Потребителите нямат възможността да избират доставчик на услугата, различен от този за общината.
(71)
Германия отхвърля твърдението на жалбоподателя, че по правило заводите за хартия разполагат със собствени системи за пречистване на отпадъчните води и не са задължени да се свързват към градските канализационни системи, като отбелязва също, че предприятието Propapier е задължено от закона (20) да се свърже към и да използва пречиствателната станция на TAZV. Изключенията от това задължение за свързване са силно ограничени (само ако свързването е невъзможно или нереалистично). Налице е много малко общодостъпна информация относно пречистването на отпадъчните води на производителите на хартия, но тя показва, че много заводи за хартия са свързани към пречиствателни станции за градски отпадъчни води.
Инфраструктурата не е била изградена единствено за Propapier
(72)
Германия не е съгласна с твърдението на жалбоподателя, че пречиствателната станция на TAZV е съобразена с техническите потребности на Papapier: двустепенното пречистване на отпадъчни води не е типично за хартиената индустрия, а се среща в множество различни браншове и много от пречиствателните станции за градски отпадъчни води прилагат двустепенно пречистване. Техническите характеристики на пречиствателната станция на TAZV (двустепенен биологичен процес) са базирани на актуалните технически стандарти, при което е взето предвид, че съществена част от отпадъчните води ще е силно замърсена. Германия признава, че пречиствателните станции за градски отпадъчни води, които обработват само отпадъчни води от санитарни съоръжения или леко замърсени води, по правило нямат обособено стъпало за предварителна обработка, но акцентира, че двустепенното пречистване е характерно при съоръженията, обработващи индустриални отпадъчни води. Германия представи списък с 18 завода за хартия в страната, които произвеждат рециклирана хартия и са свързани към пречиствателни станции за градски отпадъчни води, и отбелязва, че в хартиения сектор се срещат и двата вида пречиствателни станции за градски отпадъчни води (едностепенна и двустепенна).
(73)
Според Германия пречиствателната станция за отпадъчни води е част от пакет от общи инфраструктурни мерки, проведени с цел развитие на промишлената зона на канала Oder-Spree. Никоя от тези мерки не е със специално предназначение за конкретно предприятие. Решения относно изграждане на съоръжението, свързване към съоръжението и използване на съоръжението не се вземат по преценка на Propapier или потенциални потребители.
(74)
Германия отхвърля представената информация, че пречиствателната станция на TAZV е била построена специално за Propapier. Властите посочват, че строителството е било планирано в рамките на други потенциални инвестиции през периода 2004-2006 г., много преди установяването на Propapier в промишлената зона.
(75)
Германия твърди, че наличният капацитет на инфраструктурата за пречистване на отпадъчни води е ограничен извън рамките на промишлената зона и че остатъчният капацитет би бил достатъчен за задоволяване потребностите само на един допълнителен (по-малък) инвеститор; Германия потвърждава, че първоначално предприятието 5N PV фактически е било свързано към наличната пречиствателна станция.
(76)
Обстоятелството, че установяването на Propapier в промишлената зона е дало стимул за започване изграждането на отдавна планираната пречиствателна станция за отпадъчни води, според Германия не може да се разглежда като избирателно предимство за Propapier. Германия се позовава на заключенията на генералния адвокат Van Gerven, който в рамките на делото C-255/91 (Matra/Комисия) (21) потвърди, че е неизбежно първоначално инфраструктурата да се използва преди всичко от първото предприятие, което се е установило в новосъздадената промишлена зона. Това обаче ще се промени, когато развитието на региона поеме в очакваната посока.
(77)
Германия посочва, че и трите предприятия, които понастоящем са се установили в промишлената зона на канала Oder-Spree, т. е. Propapier, 5N PV и електроцентралата EnBW, са свързани към пречиствателната станция за отпадъчни води и я използват. По-нататък Германия пояснява, че в различни моменти е вземано предвид установяването и на други предприятия (една или две инсталации за алтернативно гориво, фотоволтаичен завод за стъкло, инвестиционни предложения от няколко инвеститори в различни сектори и оглед на мястото от няколко потенциални инвеститори), но че по-нататъшното развитие на промишлената зона, в частност с оглед на кризата, която засегна особено силно районите в по-неблагоприятно положение, ще отнеме време.
Капацитет към момента
(78)
Германия отхвърля твърденията на жалбоподателя, според които тя не е посочила капацитета отпадъчни води за потребителите на пречиствателната станция на TAZV, Propapier използва минимум 90 % от наличния капацитет и не е налице свободен капацитет.
(79)
Според Германия пречиствателната станция на TAZV, в състоянието си към настоящия момент, разполага с капацитет за потенциални нови инвеститори. Тримата настоящи потребители използват общо капацитет от [ 500] (22) м3/ч, а максималният капацитет на пречиствателната станция на TAZV е 638 м3/ч. Следователно общият използван капацитет е около [60-80] % и е налице свободен капацитет от близо [150-250] m3/h. Използваният от Propapier среден капацитет възлиза на [300-500] м3/ч, а максималният е [400-500] m3/h. Така Propapier използва средно [ 70] % и максимум [ 70] % от общия капацитет на пречиствателната станция на TAZV.
Модулна конструкция на пречиствателната станция на TAZV
(80)
Германия твърди, че пречиствателната станция на TAZV е проектирана още отначало за модулно разширяване в хода на поетапното развитие на промишлената зона на канала Oder-Spree. Модулното проектиране на съоръжението е видно от Кратко описание на TAZV 2007, в което се говори за потенциално силно замърсени води от хартиената индустрия, производството на биоетанол и други промишлени отрасли.
(81)
Германия твърди, че още на сегашния етап на разработване централни компоненти на пречиствателната станция са проектирани за максимален капацитет при евентуално разширяване. Така например номиналният вътрешен диаметър на дългия 5 km тръбопровод за изхвърляне от тръбопровода за пречистени отпадъчни води към река Одер е над три пъти по-голям от необходимото на сегашния етап на разработване (може да поеме обем от 1 945 m3/h, докато пиковият отток понастоящем е само 638 m3/h), а TAZV разполага с опцията да увеличи площта на пречиствателната станция за отпадъчни води с прилежащ парцел с площ 3,3 ha. След подобно модулно разширяване потенциалните потребители също ще имат равен достъп до пречиствателната станция за отпадъчни води.
(82)
По тази причина Германия твърди, че високият понастоящем дял на Propapier в общия капацитет на пречиствателната станция за отпадъчни води не обосновава избирателно предимство, а е само моментна оценка на ситуацията, тъй като инфраструктурата е проектирана така, че - чрез модулно разширяване - да може да поеме и други потребители при същите условия. Това ще отнеме време, защото пречиствателната станция за отпадъчни води е част от обща икономическа концепция за местността, която обхваща няколко зони за разширяване на различни етапи. Ситуацията към момента със само трима установени инвеститори е преходен период на осъществяващото се от 1994 г. развитие на индустриалните зони в тази местност. Близо половината от промишлената зона на канала Oder-Spree (35 ha) все още е на разположение за други инвеститори. През 2011 г. Германия оцени, че тази площ ще се заеме в рамките на 5 години, и добавя, че допълнително разширяване тогава ще бъде възможно и в останалите зони „Североизток“ (40 ha) и „Север“ (160 ha).
(83)
Германия отхвърля мнението на жалбоподателя, че модулната конструкция на пречиствателната станция на TAZV няма да доведе до икономии от мащаба. Германските власти посочват, че модулното разширяване на пречиствателната станция на TAZV може да се осъществи на три етапа, а именно при съществено по-малки разходи за добавен m3 капацитет, отколкото при първоначалната инвестиция:
-
Етап 1 (повишаване на капацитета с 33 %, допълнително количество отпадъчни води от 213 m3) би могъл да се реализира в рамките на няколко месеца и би струвал от 1,2 до 1,5 милиона евро при допълнителна промишлена зона от около 19 ha,
-
Етап 2 (повишаване на капацитета с 69 %, допълнително количество отпадъчни води от 426 m3) би могъл да се реализира в рамките на няколко месеца и би струвал от 5,3 до 5,6 милиона евро при допълнителна промишлена зона от около 38 ha,
-
Етап 3 (разширяване върху прилежаща земя; повишаване на капацитета със 100 %, допълнително количество отпадъчни води от 638 m3) би струвало от 17 до 18 милиона евро при допълнителна промишлена зона от около 57 ha. Повишаването на капацитета със 100 % би наложило упражняване на опция върху прилежащия парцел и би струвало до 18 милиона евро.
(84)
Германия твърди, че модулната конструкция на пречиствателната станция за отпадъчни води съответства на предписанието за ефикасно и икономично използване на ресурсите и може да се види в рамките на предходното прекомерно оразмеряване на пречиствателните станции за отпадъчни води в новите федерални провинции. Санкционирането на подобно модулно оразмеряване като избирателно предимство би подтикнало към икономически неизгодно прекомерно оразмеряване на инфраструктури още от самото начало. Освен това таксите не биха възстановили разходите за подобно прекомерно оразмеряване.
(85)
Оценяването на настоящото ограничение на пречиствателната станция като избирателно предимство би било стимул за икономически неизгодно прекомерно оразмеряване на инфраструктурата.
(86)
По мнение на Германия цитираната от жалбоподателя статия в пресата (сравни съображение 63) е неуместна. Според властите създаването на допълнителен неизползван басейн само за случаите на технически инциденти би попречило на изпълнението на наложените в рамките на Gemeinschaftsaufgabe правила за икономично и ефикасно планиране.
(87)
Според жалбоподателя потребителите на новата пречиствателна станция на TAZV заплащат по-ниски такси в сравнение с тези на съществуващата пречиствателна станция за градски отпадъчни води, защото при новото съоръжение не е необходима обширна тръбопроводна система, която да свързва всички потребители помежду им. Германия отхвърля заключението на жалбоподателя, че по тази причина други потребители не могат да бъдат присъединявани към пречиствателната станция. Според Германия други търговски потребители могат да бъдат свързани безпроблемно, като ограничението е обусловено на първо място от размера на тръбата, която отвежда пречистените води в река Одер.
(88)
Германия отхвърля представената от жалбоподателя информация, че Propapier може да използва произвеждания от пречиствателната станция на TAZV биогаз. Потребителите на пречиствателната станция за отпадъчни води нямат възможност да използват биогаза. TAZV използва биогаза в собствената си 3-мегаватова електроцентрала.
(89)
Германия отхвърля твърдението, че рекламирането на промишлената зона пред други инвеститори е започнало едва след жалбата на Smurfit Kappa: още през 1998 г. Eisenhüttenstadt възложи на инвеститора Center Ostbrandenburg маркетинга на промишлени и търговски площи, наред с другото и в промишлената зона на канала Oder-Spree. Проектна документация за промишлената зона на канала Oder-Spree е налице от 1995 г.
(90)
Германия заключава, че пречиствателната станция на TAZV не представлява инфраструктура със специално предназначение за Propapier.
(91)
Освен това Германия заключава, че инфраструктурните мерки в разширената промишлена зона на канала Oder-Spree (строителство и привеждане в готовност на пречиствателната станция за отпадъчни води и останалите строителни мерки - паркинг, улица, удълбочаване/разширяване на канала) са общи мерки за развитие, които не предоставят избирателно предимство на Propapier и не са запазени за ползване от Propapier. Според Германия обстоятелството, че понастоящем инфраструктурата се използва само от няколко първоначално установили се в района потребители, е присъщо на перспективата за развитие като преходен период.
4.2. НАЛИЦЕ ЛИ Е ПРЕДИМСТВО ЗА PROPAPIER ВСЛЕДСТВИЕ НА НАМАЛЕНИТЕ ТАКСИ ЗА ПОЛЗВАНЕ НА ПРЕЧИСТВАТЕЛНАТА СТАНЦИЯ ЗА ОТПАДЪЧНИ ВОДИ?
Мнение на жалбоподателя
(92)
Жалбоподателят е съгласен с изразената от Комисията в решението за откриване на процедурата позиция (сравни съображение 63 от решението за откриване на процедурата и съображение 38 от настоящото решение), че решението по делото N 644e/02 не покрива таксите за ползването на пречиствателната станция за отпадъчни води. Следователно таксите би трябвало да отразяват общите разходи за ползването. Обстоятелството, че изчисляването на таксите се базира на Закона за местните такси (KAG), не оправдава по-ниски такси и произтичащото предимство за Propapier.
(93)
Жалбоподателят твърди, че пречиствателната станция за отпадъчни води не предоставя обществена услуга, а е била изградена единствено за първостепенното ползване от Propapier.
(94)
Според жалбоподателя и трите предложени от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата метода (метод на пълните разходи, цена на частен инвеститор, референтна цена) показват, че със събираните такси се предоставя предимство на Propapier.
Метод на пълните разходи
(95)
Жалбоподателят твърди, че не само член 9 от Рамковата директива на ЕС за водите, а също и фактът, че повечето заводи за рециклирана хартия разполагат със собствена пречиствателна станция за отпадъчни води, говорят в полза на изчисляването на пълните разходи. Заплащаната от Propapier такса възстановява само 20 % от включените в калкулацията лихви за вложения собствен капитал и не отчита дела на собствения капитал, който се пада на 80-процентното публично участие в разходите по изграждането на пречиствателна станция за отпадъчни води.
Цена на частен доставчик (тест на частния инвеститор)
(96)
Според жалбоподателя частен оператор или собственик на завод за хартия желае да покрие минимум всички разходи, така че този метод съвпада с горепосочения метод на пълните разходи.
Референтна цена
(97)
Жалбоподателят е съгласен с изразеното от Комисията в решението за откриване на процедурата мнение, че наличието на държавни помощи вероятно не може да се изключи чрез използването на референтни цени. Единствено сравняването на заводи за хартия, които използват градски канализационни системи, не е представително, защото повечето заводи за хартия разполагат със собствена пречиствателна станция за отпадъчни води.
(98)
Жалбоподателят твърди, че Германия е представила само много избирателна информация за заплащаните от останалите заводи за хартия канализационни такси (научно изследване, сравнение между тарифите в промишлена зона Spreetal/Schwarze Pumpe и остаряло решение от 1990 г.) и че тези примери не могат да бъдат основание за изчисляване на референтна цена и затова, защото таксите зависят от субсидии и инвестиционни разходи и законодателството може да се различава в различните местности. Жалбоподателят прави сравнение със собствената си пречиствателна станция, която ползва градската канализационна система в (поверителна информация), и изчислява, че Propapier, при отчитане на инвестиция в строителство в размер на 42 милиона евро (като в Eisenhüttenstadt), би трябвало да заплаща 4 EUR/m3, което е далеч над понастоящем заплащаната от Propapier такса.
(99)
Жалбоподателят твърди, че цитираната от Германия статия е публикувана през 2004 г. и се позовава на публикувано през 2002 г. научно изследване, което се базира на данни от 2000/2001 г. В тази връзка той препраща към приложение 6 към писменото изложение на Германия от 30 януари 2009 г., което включва статия на онлайн източника „Das Papier 2004-T174“ (23). Според жалбоподателя научното изследване касае само седем анонимни завода за хартия и не става ясно дали те използват собствена пречиствателна станция за отпадъчни води, или са свързани към градската канализация и дали взетите предвид разходи включват само оперативните разходи (без капиталови, респ. други неоперативни разходи). Ако изследването сравнява само заводи за хартия със собствена пречиствателна станция за отпадъчни води, капиталовите разходи би трябвало да се вземат предвид.
Мнение на Германия
(100)
Германия поддържа становището си, че евентуално предимство, произтичащо от таксите за ползването на пречиствателната станция на TAZV, не би представлявало държавна помощ, защото според Германия решението на Комисията по делото N 644e/02 покрива и косвените последици от схемата СП, т.е. таксите. Германия твърди още, че мярката, която в дело N 644e/02 е обявена като невключваща елементи на помощ, не би могла да представлява държавна помощ на ниво потребител. Германия твърди още, че по въпроса, дали помощта за оператор на инфраструктура може да бъде предадена на потребителя на дадена инфраструктура, Комисията е променила позицията си едва след решението на съда по делото Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
Германия признава, че към момента на предоставянето на инвестиционната помощ за TAZV срокът на решението по делото N 644e/02 е бил изтекъл. Германските власти обаче изтъкват, че съответното законодателство, залегнало в основата на решението по делото N 644e/02, е съответствало на това, въз основа на което е била предоставена мярката за TAZV. Правното основание е било само актуализирано, но при това съдържанието му е останало непроменено. Ето защо Германия твърди, че само актуализирането на дадено правно основание не поражда автоматично класифициране като държавна помощ.
(102)
Германия акцентира, че изчисляването на разходите е прозрачно и заложено в закона.
Без икономическо предимство за Propapier
(103)
Германия взема отношение относно трите възможности за определяне на таксата за дадено предприятие, което ползва услуги по пречистването на отпадъчни води (съображение 68 от решението за откриване на процедурата): метод на пълните разходи, цена на частен инвеститор, референтна цена.
При прилагане на метода на пълните разходи не произтича предимство
(104)
Германия възразява на твърдението, че заплащаната от Propapier такса не възстановява пълните разходи. Изчисляването на разходите е продиктувано от закона (и по принцип трябва да възстановява разходите, с изключение на факта, че субсидии от трети лица не се вземат под внимание при изчисляването на включените в калкулацията лихви (25)). Според законовите разпоредби разходите трябва да бъдат покрити, но не и надвишени. Всички възникнали за TAZV разходи са покрити, включително лихвите върху дела на TAZV в инвестирания капитал. Изчисляването на фиктивни лихви върху субсидии от държавата не е оправдано, тъй като тези разходи не са възникнали за TAZV.
(105)
На Propapier не се предоставя избирателно предимство, защото таксите са еднакви за всички потребители на новата пречиствателна станция.
(106)
Дали таксите биха били по-високи без предоставените в рамките на схемата СП субсидии за изграждането на пречиствателна станция за отпадъчни води, зависи от множество фактори, като например наличието на други финансови ресурси.
(107)
Властите не са задължени нито въз основа на принципа „замърсителят плаща“, нито въз основа на Рамковата директива на ЕС за водите да вземат предвид субсидии при изчисляването на лихвите върху вложения капитал. Рамковата директива на ЕС за водите предписва, че разходите за водни услуги трябва да бъдат покрити, но предоставя на държавите членки свобода на действие при прилагането ѝ В конкретния случай всички разходи на TAZV (за водната услуга) са покрити. Принципът „замърсителят плаща“ не важи абсолютно, но трябва да бъде „взет предвид“. В този случай той е отчетен чрез включването на всички разходи на TAZV в калкулацията.
(108)
В Рамковата директива на ЕС за водите се говори за „адекватен“ принос. Германия посочва, че платените от Propapier такси са сравнително високи, съпоставено с други области на Германия или с Европейския съюз. Освен това германските власти отбелязват, че според Рамковата директива на ЕС за водите държавите членки могат да вземат предвид социалните, екологичните и икономическите последствия от възвръщаемостта, както и географските и климатичните условия на засегнатите области или област.
(109)
Германия твърди, че сравняване с делата Kimberly-Clark или InfraLeuna (вж. и съображение 70 от решението за откриване на процедурата) не е убедително. Предмет на делото Kimberly-Clark е преференциална тарифа за предприятие, въз основа на която е налице съмнение, че е възможно да не се възстановяват всички разходи. В конкретния случай се възстановяват всички разходи и тарифните условия са еднакви за всички потребители. Делото Kimberly-Clark касае промишлена зона, разработена в съответствие със специфичните потребности на едно-единствено предприятие, докато в този случай промишлената зона е разработена за няколко установили се там предприятия.
(110)
Предмет на решението по делото InfraLeuna е ценообразуването на частни предприятия във връзка с ползването на частни инфраструктури, докато настоящото дело се отнася до използването на градска инфраструктура и предписани от закона, а не пазарни такси. В конкретния случай потребителите са поели всички разходи, които се поемат стандартно от дадено дружество в областта на услугите по пречистване на отпадъчни води. На нелиберализиран пазар за пречистване на отпадъчни води разходните фактори, които следва да се отчитат, са определени в закона и са еднакви за всички предприятия (KAG Brandenburg).
(111)
Посочените в решението за откриване на процедурата решения по делата Wagner и Weida Leder (съображение 71 и бележка под линия 19) се отнасят до субсидии за изграждането на частни пречиствателни станции за отпадъчни води. В конкретния случай Propapier обаче не получава субсидии за доброволни частни инвестиции, а заплаща определените му от закона такси за ползване.
Тестът на пазарния инвеститор е неприложим
(112)
Германия е на мнение, че водата не е стандартна търговска стока. В Германия секторът по пречистване на отпадъчни води е разпределен между регионални монополи на местни обществени предприятия за пречистване на отпадъчни води. Ето защо в Германия пречистването на отпадъчните води не е икономическа дейност, а задължение на общините. TAZV действа като държавен орган, а не като предприятие, чието поведение може да бъде проверено с теста на пазарния инвеститор. В Германия е налице задължение за свързване и ползване на услугата. Потребителите нямат възможността да избират доставчик на услугата, различен от този за общината. Таксите са предписани от закона, определят се от властите и не могат да превишават разходите.
(113)
В Германия секторът по пречистване на отпадъчни води е достъпен за частни предприятия само в ограничена степен. Те могат да сътрудничат при техническото изпълнение на законовите задължения за пречистване на отпадъчните води само въз основа на договори за управление или договори за предоставяне на услуги. Отговорността за изпълнение на задачата обаче остава за общината, която не е задължена от закона да обяви търг за договора. Освен това частни предприятия биха могли да изпълняват технически задачи (или по изключение да събират такси), но и в този случай таксите не могат да превишават разходите им. От страна на TAZV не имало възлагане на технически задачи на трети лица.
(114)
Тъй като таксите са предписани от закона и не могат да надвишават разходите за инфраструктурата, няма пазар, на който частни предприятия да могат да определят такси за пречистване на отпадъчни води с цел реализиране на печалба. Няма конкуренция между частни предприятия или между частни и публичноправни предприятия по отношение на крайни потребители.
(115)
Според Германия в подобен случай не е възможно поведението на оператора на услугите да се сравнява с това на частен инвеститор. Ето защо тестът на частния инвеститор е неприложим.
Референтни цени
(116)
С оглед на задължението за свързване към пречиствателната станция за отпадъчни води няма конкуренция, а следователно и пазарна цена, която да служи като бенчмарк за оценката на предимството.
(117)
Германия отхвърля представената от жалбоподателя информация, че само няколко завода за хартия използват градски канализационни системи и че по тази причина залагането само на данни от тези заводи за хартия като бенчмарк няма да е представително.
(118)
В становището си Германия уточнява, че Propapier не заплаща такса от 0,95 EUR/m3 (както е посочено в съображения 72 и 80 от решението за откриване на процедурата), а от 2010 г. внася такса от 1,18 EUR/m3. В сравнение с други места в Европейския съюз тази такса е сравнително висока и във всички случаи различна от обичайната. Съгласно проведена от Verband Deutscher Papierfabriken анкета сред 77 предприятия в областта на германската хартиена индустрия, които представят 68 % от сектора, през 2007 г. таксите са били средно 1,12 EUR/m3 (диапазон от 0,31 до 2,20 EUR/m3). Заплащаната от Propapier такса е в рамките на този диапазон и е над средното ниво съгласно тази извадка.
(119)
В следващи становища Германия информира Комисията, че през 2012 г. таксата е увеличена на 1,41 EUR/m3, за да покрие загубите в пусковия период на пречиствателната станция за отпадъчни води. През 2013 г., въз основа на икономии от енергийни разходи, таксата е определена на 1,39 EUR/m3 в съответствие с правното задължение таксите да възстановяват разходите, но да не ги надвишават. Също така Propapier трябва да обработва предварително отпадъчните води, преди да ги подаде към пречиствателната станция на TAZV. Разходите за предварителната обработка са близо […] EUR/m3, което прави общите разходи на Propapier за пречистване на отпадъчни води […] EUR/m3; в сравнение с това средните разходи в сектора (2010 г.) са 1,27 EUR/m3.
(120)
Германия твърди, че сравнението с плащаните от други производители на хартия в Европейския съюз такси е правилният бенчмарк за оценката, че не е налице икономическо предимство и че опасенията на Комисията относно подобно сравнение са неоснователни.
(121)
Според Германия при представените на Комисията примери става дума за средни цени на база пълни разходи. Германия твърди, че няма доказателства за това, че тези такси включват държавни помощи.
(122)
Германия твърди, че примерът Lenzing Lyocell (26) е основателен, дори и ако фактическият състав е отпреди десет години (Propapier заплаща повече от двойния размер на таксата, но таксите за пречистване на отпадъчни води не са се увеличили с повече от 100 % през последните 10 години).
Съществуваща помощ
(123)
Германия представя два аргумента за това, защо таксите, доколкото те представляват помощи, трябва да се разглеждат като съществуващи помощи по смисъла на член 1, буква б), подточка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(124)
Германия пояснява, че през 2003 г. в решението си по дело N 644e/02 Комисията е стигнала до заключението, че схемата СП не представлява държавна помощ за операторите на пречиствателни станции за отпадъчни води, доколкото операторът - като при TAZV - е Zweckverband. Комисията базира тази констатация на факта, че Zweckverband подлежи на общински надзор и предоставя услуга от общ икономически интерес. Както обаче Комисията сама отбеляза в съображение 57 от решението за откриване на процедурата, схемата, дори ако междувременно въз основа на развитието на вътрешния пазар представлява помощ, би трябвало съгласно член 1, буква б), подточка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 да се класифицира като съществуваща помощ.
(125)
Както е посочено в съображение 100 от настоящото решение, според Германия решението по делото N 644e/02 включва и косвените ефекти от схемата Gemeinschaftsaufgabe, т. е. таксите. Таксите не изискват отделно уведомление, защото методът за изчисляването им е част от изпълнението на схемата.
(126)
С оглед на аргументацията, че при таксите става дума за съществуваща помощ, Германия изразява мнение, че тази съдържаща се в таксите помощ вече е била в сила преди влизането в сила на Договора за създаване на Европейската икономическа общност на 1 януари 1958 г. Съществуваща преди влизането в сила на договора за ЕИО помощ остава съществуваща помощ, дори и в случай на модификации на по-късен етап, доколкото се запазва „същността“ на оригиналната схема (27). Прецизирането на общо правило, действащо още преди 1 януари 1958 г., не представлява нова помощ, подлежаща на уведомяване (28).
(127)
Германия пояснява, че KAG са били налице преди влизането в сила на договора за ЕИО през 1958 г. и след това са продължили да се прилагат. Член 6, параграф 2 от действащия KAG Brandenburg, въз основа на факта, че Бранденбург попада в част от областта на някогашното Кралство Прусия, води началото си от KAG за Кралство Прусия от 14 юли 1893 г. (PrKAG) и Gemeindeabgabengesetz Bayern (BayGAG). Германия базира този аргумент на следните подаргументи:
а)
Тези закони са останали в сила и в периода от 1919 до 1933 г., както и от 1933 до 1945 г.
б)
Днешните KAG на старите федерални провинции водят началото си от PrKAG.
в)
KAG Brandenburg - без оглед на специалното положение на новите федерални провинции въз основа на разделението на Германия - е в историческа приемственост с PrKAG.
Подаргумент а):
(128)
В PrKAG вече е предвидена възможността за събиране на такси от общините за ползването на обществени инфраструктури. Gebührenabgabengesetz, който е в сила в Бавария от 1938 г. (и представлява основа за редица подобни закони в останалите южногермански федерални провинции), също предвижда тази възможност (29). Съгласно PrKAG по правило таксовите единици се определят така, че да бъдат възстановени разходите за управление и поддръжка на мероприятието, включително тези за олихвяване и изплащане на вложения капитал. Въпреки че таксите съгласно PrKAG трябва да възстановяват само разходите за олихвяване на вложения (за инфраструктурата) капитал, решения от следвоенния период относно PrKAG предполагат, че при действието на PrKAG не е предвидено олихвяване на субсидии от трети лица.
(129)
PrKAG, респ. съпоставими съществуващи закони на провинциите не са били отменени нито във Ваймарската република, нито след завземането на властта от нацистите. По този начин те са останали в сила и след 1918 г.
Подаргумент б):
(130)
След Втората световна война PrKAG продължава да е в сила като национално законодателство под Основния закон от 1949 г. (по-нататък „GG“), в съответствие със законите, които не му противоречат (член 123 GG), и чрез разпоредби, които позволяват на федералните провинции да приемат закони в определени области. Това показва ясно, че PrKAG е бил в сила в германските федерални провинции още преди влизането в сила на Договора за създаване на Европейската икономическа общност.
(131)
След създаването на Федерална република Германия през 1949 г. в някои западногермански провинции PrKAG се заменя постепенно от съответните закони за местните такси. Със замяната на PrKAG от тези закони на провинциите през 60-те и 70-те години на ХХ век схемата се прецизира и адаптира терминологично, при което същината на закона все пак се запазва. По-специално се запазва това, че върху субсидии от трети лица не могат да се калкулират лихви (30). Съгласно PrKAG олихвяването се извършва само за външния капитал. Съгласно законите на провинциите олихвяването се извършва върху собствения капитал; нито PrKAG, нито тези закони на провинциите обаче предвиждат включени в калкулацията лихви върху субсидии.
(132)
Ето защо Германия е на мнение, че днешните закони за местните такси на старите федерални провинции водят началото си от PrKAG. Според Германия в конкретния случай е особено важно да се разгледа KAG Nordrhein-Westfalen от 1969 г. (31), който е послужил като модел за KAG Brandenburg и е заменил PrKAG от 1906 г.; въпреки изискваната концептуална актуализация KAG Nordrhein-Westfalen съответства по съдържание на PrKAG (вж. съображение 128 от настоящото решение). Законите за местните такси на други федерални провинции (напр. Райнланд-Пфалц, Шлезвиг-Холщайн и Хесен) се основават на PrKAG и го заменят.
Подаргумент в):
(133)
Германия твърди, че с разделянето на Германия след Втората световна война KAG Brandenburg заема специално място. В годините след създаването на ГДР местното самоуправление със сферата му на влияние в Бранденбург и останалите източногермански провинции е отменено. Установяват се правила по смисъла на централизираното държавно управление. С местната конституция от 17 май 1990 г. (32) (приета от парламента на ГДР преди повторното обединение на 3 октомври 1990 г.) е възстановено местното самоуправление и е определено, че общините регламентират финансовото си управление на своя отговорност. За целта им е предоставено правото да събират възнаграждения и такси за комунални услуги.
(134)
KAG Brandenburg от 27 юни 1991 г. се основава на KAG Nordrhein-Westfalen и почти съвпада с него.
(135)
Въпреки междувременно различното развитие на правото в ГДР няма данни за различно третиране на законите за местните такси на източногерманските и западногерманските провинции. KAG Brandenburg продължава правната традиция на PrKAG и не попада в правната традиция на бившата ГДР. Няма и институционална приемственост между системата за пречистване на (отпадъчни) води на ГДР и настоящата система за пречистване на отпадъчни води на провинция Бранденбург. Местната конституция от 17 май 1990 г. постави основата за приемането на законите за местните такси в новите федерални провинции. Законите за местните такси на новите федерални провинции са свързани съдържателно със законите за местните такси на старите федерални провинции, които от своя страна водят началото си от PrKAG. Това е неизбежна последица от факта, че новите провинции на Федерална република Германия са се присъединили съгласно Основния закон (33). По-специално това става ясно от историческия произход на KAG Brandenburg. KAG Brandenburg попада в правната традиция на KAG Nordrhein-Westfalen и на PrKAG. Разделянето на Германия и прекъснатата вследствие на това правна традиция в източногерманските провинции не би могло да бъде недостатък с оглед на тълкуването на KAG Brandenburg.
(136)
KAG Brandenburg е в историческа приемственост с PrKAG.
(137)
Германия твърди също, че принципът на еквивалентност и принципът за възвръщаемост са важали още преди влизането в сила на Договора за ЕИО през 1958 г. Принципът на еквивалентност изисква дадена такса да не е в грубо несъответствие със стойността на заплащаната с нея обществена услуга. Това е компонент на заложения в Основния закон принцип на правовата държава. Принципът за възвръщаемостта следва непосредствено от PrKAG. Дори и ако този принцип не се спазва стриктно при всяко изчисляване на размера на таксите, то постъпленията от такси на дадена община не могат да надвишават значително нейните разходи.
Спазване на принципа на защита на оправданите правни очаквания и на общия принцип за равно третиране
(138)
Германия твърди също така, че възстановяване на елементите на помощ, в случай че Комисията разглежда изчислените от Propapier такси като оперативна помощ, би нарушило принципа на защита на оправданите правни очаквания и общия принцип за равно третиране.
(139)
Принципът на защита на оправданите правни очаквания гласи, че 1) институция на Съюза трябва да е породила у получателя основателни очаквания и 2) предпазлив и съобразителен икономически оператор не може да е в състояние да предвиди приемането на мярка, която може да засегне неговите интереси.
(140)
Тъй като схемата СП (одобрена с решението по дело N 644e/02) не се разглежда като държавна помощ, е възможно Propapier да е имало основателно очакване, че не е налице държавна помощ в полза на предприятието. По-рано не е имало съмнения относно съвместимостта на тази схема с правото на Съюза, защото досега подобни схеми не са били разследвани от Европейската комисия.
(141)
Възстановяване на несъдържащия се в таксите елемент на помощ в случай на класифициране като оперативна помощ от страна на Комисията би нарушило и принципа за равно третиране, съгласно който сходните положения трябва да се третират по еднакъв начин. Подобно възстановяване би дало предимство на конкурентите на Propapier.
4.3. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНСКИТЕ СДРУЖЕНИЯ НА ОБЩИНИТЕ И НА СЪЮЗА НА ОБЩИНСКИТЕ ДРУЖЕСТВА (VKU)
(142)
Германските сдружения на общините и VKU приветстват мнението на Германия от 28 януари 2011 г., за което са сътрудничили. Те обръщат особено внимание на аргумента, че в Германия пречистването на отпадъчните води е неикономическа задача на общините. Общините поемат организацията и финансирането на тази дейност в рамките на задължението им за местно самоуправление в интерес на гражданите.
(143)
Германските сдружения на общините и VKU посочват, че член 6, параграф 2, изречение 5 от KAG Brandenburg, съгласно който таксите за ползването на пречиствателна станция за отпадъчни води трябва да възстановяват разходите, включените в калкулацията лихви и амортизациите, докато субсидиите не трябва да се вземат предвид при определянето на включените в калкулацията лихви за използвания собствен капитал, е в интерес на потребителите. Тъй като субсидиите от трети лица не представляват инвестиран от общините собствен капитал, потребителите не следва да заплащат на общините лихви върху тези субсидии.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
(144)
Въпросните мерки могат да се класифицират като държавна помощ, ако са изпълнени следните предпоставки: i) мярката трябва да е финансирана от държавата или чрез използване на държавни ресурси, ii) в резултат от това трябва да е налице икономическо предимство за предприятието, iii) това предимство трябва да е избирателно, и iv) мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки. Държавна помощ е налице, ако са изпълнени всички условия на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(145)
Още в решението за откриване на процедурата е безспорно, че всички въпросни мерки включват използването на държавни ресурси и че могат да нарушат конкуренцията и търговията на вътрешния пазар.
(146)
С оглед на възраженията Комисията отбелязва, че следва да се прави разлика между 1) предполагаема държавна помощ в полза на Propapier чрез инфраструктури със специално предназначение (изграждането на пречиствателна станция за отпадъчни води и определени други инфраструктури в разширения участък на промишлената зона, в който се намира новият завод на Propapier) и 2) предполагаема помощ за Propapier под формата на намалени такси за пречистване на отпадъчни води.
5.1. ПРИ ФИНАНСИРАНИТЕ ОТ ПУБЛИЧНИ СРЕДСТВА ИНФРАСТРУКТУРНИ ПРОЕКТИ СТАВА ДУМА ЗА ОБЩА ИНФРАСТРУКТУРА ИЛИ ЗА ИНФРАСТРУКТУРА СЪС СПЕЦИАЛНО ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ ЗА PROPAPIER?
(147)
В миналото Комисията считаше, че публичната администрация може да извършва на нейна територия дейности по териториалното устройство. В този смисъл тя може да финансира инфраструктури, които са от полза за цялото население. Освен това Комисията е на мнение, че не е от значение по каква причина се създават тези инфраструктури, доколкото това е от полза за обществеността. Ако обаче подобни инфраструктури са от полза само за дадено частно предприятие, то следва да поеме финансирането им. Това произтича от факта, че при държавни помощи Комисията разследва конкретното въздействие на мярката, а не преследваните цели. Ето защо в случая Комисията е на мнение, че трябва да се разследва кои инфраструктури служат на обществеността (включително на Propapier) и кои са от полза единствено за Propapier. Защото само последните би трябвало да се финансират от Propapier (34).
(148)
Комисията отбелязва, че паркингът, улицата и каналът Oder-Spree се експлоатират от предприятия по смисъла на законодателството на Европейския съюз в областта на конкуренцията, защото ползването им е безплатно. Ето защо в случая не става въпрос за държавни помощи в полза на собственика и оператора на тези структури.
5.1.1. Паркинг
(149)
Жалбоподателят твърди, че разположението на паркинга е неблагоприятно и прекалено отдалечено, за да се използва за целите на друга градска промишленост и да доведе до това, градът да може да закрие паркоместа за товарни автомобили в своя център. В действителност Германия не е доказала обратното; самият факт обаче, че даден паркинг е в непосредствена близост до предприятие, не означава автоматично, че е предназначен за това предприятие или че е от полза предимно за него. Споменатата от жалбоподателя табела (вж. съображение 46), която указва паркоместа за товарни автомобили за електроцентралата, е от временен тип и се дължи на строителни работи в електроцентралата, които са приключили в края на март 2011 г. Комисията отбелязва, че паркингът е със свободен достъп и за него е налице табела на обществената улица, която не насочва към определено предприятие. Дали паркингът предлага зони за почивка, не е от значение за класифицирането му като обща инфраструктура.
(150)
Германия представи достатъчни доказателства за това, че паркингът не е бил построен специално за Propapier, а е бил част от планираната обща икономическа концепция за промишлената зона. Също така Propapier разполага със собствени паркоместа за 27 товарни и 213 леки автомобила. Планират се и допълнителни паркоместа за 120 леки автомобила (разрешението за строеж вече е издадено). Още към момента на приемане на решението за откриване на процедурата Германия потвърди, че фирмените паркоместа на Propapier са достатъчни за паркиране на автомобилите на неговите служители, доставчици и посетители.
(151)
Въз основа на горните съображения Комисията потвърждава предварителното си становище от решението за откриване на процедурата, че паркингът не е със специално предназначение за Propapier и не включва държавна помощ.
5.1.2. Улица
(152)
При улицата става дума за обществена улица. Тя е част от общата концепция за развитие на промишлената зона, която е била планирана още през 1993 г., много преди Propapier да реши да се установи там. Противно на информацията на жалбоподателя улицата не свършва няколко метра зад завода за хартия на Propapier, а свързва актуалната промишлена зона на канала Oder-Spree и нейните разширения на север с национален път B 112. Последният участък е бил завършен през 2013 г. Новата улица може да е от полза и за други предприятия, защото предлага нови възможности за разширяване на промишлената зона ArcelorMittal и други индустриални зони. Улицата може да съкрати времето на промишлеността и търговията за пътуване до Франкфурт (Одер) и предлага на предприятията във Франкфурт по-добър достъп до вътрешното пристанище на Eisenhüttenstadt.
(153)
Ето защо Комисията потвърждава предварителното си становище от решението за откриване на процедурата, че улицата не е със специално предназначение за Propapier и не включва държавна помощ.
5.1.3. Разширяване/удълбочаване на канала Oder-Spree
(154)
В своята жалба жалбоподателят твърди, че инфраструктурните мерки в рамките на разширяването и увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree са били предназначени единствено за Propapier и включват държавна помощ в полза на Propapier. През 2008 г. Eisenhüttenstadt разшири промишлената зона на канала Oder-Spree, за да привлече предприятия. От 2003 г. насам по цялата дължина на канала (който е част от трансевропейските мрежи (ТЕМ) се строят шлюзове. Няма данни обаче за причинно-следствена връзка между тези инфраструктурни мерки и установяването на Propapier или за предоставянето на избирателно предимство в полза на Propapier в рамките на тези мерки; също така Комисията е съгласна с Германия, че разширяването/увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree е част от необходимите редовни мерки по поддръжката на канала.
(155)
Ето защо Комисията потвърждава предварителното си становище от решението за откриване на процедурата, че разширяването/увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree не представлява избирателно предимство в полза на Propapier и не включва държавна помощ.
5.1.4. Пречиствателна станция за отпадъчни води
(156)
Комисията отбелязва, че капацитетът на съществуващата инфраструктура за пречистване на отпадъчни води извън разширената промишлена зона на канала Oder-Spree е ограничен. Остатъчният капацитет на съществуващата пречиствателна станция за отпадъчни води в Eisenhüttenstadt би могъл да покрие потребностите само на още един малък инвеститор, но не би бил достатъчен в случай на установяване на един по-голям или няколко по-малки нови инвеститори в промишлената зона.
(157)
Също така Комисията отбелязва, че пречиствателната станция на TAZV не е изградена единствено за Propapier. Строителството е било планирано за други потенциални инвеститори още през периода 2004-2006 г., много преди установяването на Propapier. Германия представи доказателства за това, че пречиствателната станция за отпадъчни води вече е била планирана в рамките на икономическото развитие на промишлената зона на канала Oder-Spree. Също така Германия представи доказателства за няколко рекламни кампании за привличане на инвеститори в разширения участък на промишлената зона на канала Oder-Spree, които обаче са протичали безуспешно досега, защото регионалните власти все още не са успели да привлекат допълнителни инвеститори (освен Propapier, EnBW и 5N PV).
(158)
Въпреки че пречиствателната станция за отпадъчни води - с нейното първо стъпало за анаеробно пречистване - е така оформена технически, че да може да обработва силно замърсени индустриални отпадъчни води, като тези при производителите на хартия за велпапе от отпадъчна хартия, такова първо стъпало за анаеробно пречистване би било от интерес и за други потребители, които произвеждат силно замърсени с органични вещества индустриални отпадъчни води, като предприятията от хранително-вкусовата промишленост. Освен това пречиствателните станции с първо стъпало за анаеробно пречистване на силно замърсени с органични вещества индустриални води предлагат и многобройни икономически и екологични предимства.
(159)
Дори и ако пречиствателната станция на TAZV с нейния сегашен капацитет покрива основно потребностите на Propapier, тя се използва - при същите условия - и от двете други предприятия, установили се в зоната. Модулната ѝ конструкция позволява разширяване с цел третиране на отпадъчни води и от други потребители. Дори и без модулно разширяване понастоящем е налице резервен капацитет от около [20-40] %, който може да се използва за отпадъчни води от други предприятия, при което актуалният общ капацитет би могъл да бъде увеличен двойно (вж. съображения от 80 до 84). Пречиствателната станция за отпадъчни води е отворена за всички потребители недискриминационно (новите инвеститори, които се установяват в промишлената зона, подлежат на задължение за свързване и ползване на услугата) и съоръжението може да третира отпадъчни води и от предприятия, които не са част от хартиената индустрия.
(160)
Според Комисията фактът, че понастоящем пречиствателната станция на TAZV се използва предимно (средно на [ 70] % и максимум до [ 70] %) от Propapier, не означава непременно, че тук става дума за инфраструктура със специално предназначение, тъй като във време на ограничени публични бюджетни средства модулната конструкция на съоръжението е целесъобразна от икономическа гледна точка. Противно на твърдението на жалбоподателя разходите, необходими за удвояването на капацитета на пречиствателната станция на TAZV, които са оценени от Германия на по-малко от 50 % от разходите за първоначалната инвестиция, показват, че модулната конструкция на съоръжението позволява икономии от мащаба.
(161)
Фактът, че регионалната помощ за изграждане на пречиствателната станция е била предоставена, при условие че в разширения участък на промишлената зона се установи основен инвеститор (в случая Propapier), се разглежда от Комисията като добро публично управление на ограничените ресурси, защото нито е целесъобразно да се започне изграждане на голяма обществена инфраструктура, преди да се осигури ползването ѝ, нито тя да се оразмери прекомерно.
(162)
Аргументът, че заводите за хартия по правило разполагат със собствени пречиствателни станции за отпадъчни води, може да бъде опроверган с представените от Германия данни. Дори и ако някои предприятия в хартиената индустрия, както и в други индустриални отрасли, разполагат със собствени съоръжения за (предварително) пречистване на отпадъчни води, това обстоятелство само по себе си все още не показва, че в случаите, в които индустриални потребители използват публична пречиствателна станция за отпадъчни води, държавата предоставя на потребителите предимство, защото с времето потребителите възстановяват разходите чрез заплащаните от тях такси.
(163)
Следователно Комисията стига до заключението, че при пречиствателната станция за отпадъчни води става дума за обща инфраструктура и че с това субсидията за пречиствателната станция на TAZV не представлява инвестиционна помощ за Propapier. За разлика от паркинга, улицата и канала Oder-Spree експлоатацията на пречиствателната станция за отпадъчни води представлява икономическа дейност, защото нейният оператор предлага услугата (пречистване на отпадъчни води) на пазара срещу заплащане. Комисията обаче отбеляза, че евентуално предоставена на TAZV помощ във всички случаи би представлявала съществуваща помощ (съображения от 51 до 57 от решението за откриване на процедурата). Следователно разследването на евентуалните помощи в полза на TAZV не трябва да продължава в настоящото решение.
(164)
В заключение становището на Комисията е, че финансираните с държавни ресурси инфраструктурни проекти в разширения участък на промишлената зона, в който попада заводът на Propapier, не са предназначени единствено за завода за хартия и следователно не се класифицират като инфраструктура със специално предназначение и като държавна помощ в полза на Propapier. Това означава, че тези подпомогнати инвестиции не формират единичен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от Насоките за регионална помощ с регионалната инвестиционна помощ за завода за хартия на Propapier, одобрена от Комисията в окончателното ѝ решение по делото SA.23827 (2013/C) (вж. бележка под линия 4). Следователно оценката на инвестиционната помощ за Propapier, която е предмет на посоченото решение, остава незасегната от настоящото решение.
5.2. СЛЕДВА ЛИ НАМАЛЕНИТЕ ТАКСИ ЗА ПОЛЗВАНЕ НА ПРЕЧИСТВАТЕЛНАТА СТАНЦИЯ ЗА ОТПАДЪЧНИ ВОДИ ДА СЕ РАЗГЛЕЖДАТ КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ?
(165)
По отношение на аргумента на Германия, че при дадена мярка, която е била предоставена на оператора в рамките на схема, некласифицирана от Комисията като помощ, не може да бъде предоставена „помощ“ на потребителя на конкретната инфраструктура, Комисията желае отново да обърне внимание, че в решението относно схемата за помощ N 644e/02 няма твърдения за това дали събираните за ползването на инфраструктурата такси при определени обстоятелства представляват помощ в полза на потребителя на инфраструктурата. Комисията поддържа заключението си от решението за откриване на процедурата, че не е била информирана за схема на таксуване, която ще бъде в сила за предоставените в рамките на нотифицираната схема субсидии; следователно решението за одобряване на схемата не може да се разглежда като одобрение за имплицитно допустими помощи, чието правно основание би бил законът за местните такси.
(166)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държави членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(167)
Наличието на държавна помощ трябва да се установи независимо от това 1) дали Рамковата директива на ЕС за водите и разпоредбите на германското законодателство за прилагането ѝ изискват пълна възвръщаемост на разходите за предоставянето на услугите по пречистване на отпадъчните води и 2) дали таксите са в съответствие с разпоредбите на това законодателство. С други думи мерки, които са в съответствие както с Рамковата директива на ЕС за водите, така и с действащите разпоредби на германското законодателство, могат все пак да представляват държавни помощи, ако са изпълнени всички условия на член 107, параграф 1 от ДФЕС (вж. съображение 144).
Държавни ресурси и възможност за приписване на държавата
(168)
Таксите, които следва да се заплащат за ползването на пречиствателната станция за отпадъчни води, се определят и събират от общината в съответствие с член 6 от Закона за местните такси на провинция Бранденбург. Ако таксите се определят така, че да са по-ниски от тези, които би събирал частен инвеститор, за общината това означава загуба на приходи.
(169)
Следователно мярката по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС се предоставя от държавата или от държавни ресурси, защото приходите на общината биха намалели при предоставеното на Propapier предимство.
(170)
Ако таксите се определят така, че от това да произтича предимство за дадено предприятие, това би се приписало и на държавата, защото това определяне на таксите се дължи на публичен орган - град Eisenhüttenstadt.
Икономическо предимство
(171)
Както се посочва в решението за откриване на процедурата (35), Комисията трябваше да разследва дали заплащаните от Propapier такси за пречистване на отпадъчни води са били определени така, че да предоставят на Propapier (избирателно) икономическо предимство.
(172)
Съгласно установената съдебна практика на Съда концепцията за „предимство“ включва не само положителни предимства като самите субсидии, а и държавни мерки, които под различни форми облекчават разходите, които обикновено се включват в бюджета на предприятието и които поради това, без да са субсидии в прекия смисъл на думата, са подобни по характер и имат същото въздействие (36).
(173)
Ако това се приложи за конкретния случай, възниква въпросът, дали заплащаните от Propapier такси за пречистване на отпадъчни води са по-ниски от разходите, които биха натоварили бюджета на сравнимо предприятие при нормални пазарни условия, т. е. дали размерът на таксите е в съответствие с принципа на оператор в условията на пазарна икономика. Според Комисията са налице две възможности да се провери това:
-
Сравняване на заплащаната от Propapier цена с референтна цена, която е обичайна за пречистването на отпадъчните води в конкретната държава членка.
-
Предварителен анализ на рентабилността, който показва, че частен доставчик би събирал такси в същия размер.
Референтни цени
(174)
С оглед на описаната от Германия организация на пазара (вж. съображения 112-113) и като се има предвид фактът, че (дори частни) оператори не могат да определят свободно цените за предоставяните от тях услуги, защото тези цени са законово предписани (от KAG Brandenburg), Комисията е на мнение, че не е възможно да бъдат определени референтни цени, които би изисквал частен оператор при нормални пазарни условия.
(175)
Комисията отбелязва също така, че Германия е представила информация за цените, които заплащат други предприятия от бранша, в който работи и Propapier. Въпреки че Германия твърди, че представените референтни цени са средни цени, които отразяват пълните разходи, няма данни за това дали тези такси включват държавни помощи. Съмнението на Комисията в полезността на тези данни като основа за сравнение не можаха да бъдат разсеяни. Това се дължи преди всичко на факта, че по мнение на Комисията тези цени при определени обстоятелства отразяват различни реални разходи и не е сигурно дали включват държавни помощи.
Предварителен анализ на рентабилността
(176)
С оглед на липсата на надеждни пазарни референтни стойности Комисията е на мнение, че въз основа на друг общоприет стандартен метод за оценка може да се определи дали дадена сделка е осъществена при пазарни условия. Комисията е на мнение, че при инфраструктури, които са отворени за всички потребители и не са със специално предназначение за определен потребител, принципът на инвеститор/оператор в условията на пазарна икономика може да се разглежда като спазен, когато потребителите на инфраструктурата постепенно допринасят от ex ante гледна точка за рентабилността на нейния оператор (37).
(177)
Такъв е случаят, когато споразумението на оператора с отделните потребители позволява на оператора да покрива всички разходи, произтичащи от споразумението, с разумен марж на печалба въз основа на стабилни средносрочни перспективи (38).
(178)
В допълнение при този анализ трябва да бъдат отчетени всички приходи и всички очаквани допълнителни разходи, които ще възникнат за оператора във връзка с дейностите на съответния потребител (39).
(179)
Тези допълнителни разходи обхващат всички категории разходи и инвестиции, като например допълнителни разходи за персонал, оборудване и инвестиции, които възникват поради присъствието на потребителя (40). От друга страна, разходите, които операторът следва да понесе във всички случаи, независимо от споразумението с потребителя, не трябва да бъдат вземани предвид.
(180)
С оглед на тези фактори Комисията е на мнение, че принципът на инвеститор/оператор в условията на пазарна икономика е изпълнен, т.е. че намалената такса не предоставя предимство на Propapier по следните причини:
а)
Пречиствателната станция е отворена за всички потребители и не е със специално предназначение за Propapier.
б)
Заплащаната от Propapier такса включва разходите за експлоатация, възстановяване, поддръжка, персонал и финансово управление, включените в калкулацията амортизации, както и включените в калкулацията лихви върху 20 % от инвестирания в пречиствателната станция за отпадъчни води собствен капитал. Следователно таксата възстановява всички допълнителни разходи, възникнали за оператора на пречиствателната станция за отпадъчни води във връзка с дейността на Propapier.
(181)
С оглед на разумния марж на печалба, който, наред с допълнителните разходи, трябва да бъде покриван от таксите, следва да се отбележи, че в този случай таксите покриват не само допълнителния капитал, но и включените в калкулацията лихви върху 20 % от инвестирания собствен капитал. Дори и ако това не е определено изрично като разумна печалба съгласно дефинирания по-горе подход за изчисление на допълнителните разходи, то все пак представлява допълнителен приход за оператора, какъвто би бил и случаят при разумна печалба.
(182)
Тъй като таксите не предоставят предимство на Propapier и следователно не представляват държавна помощ, не се наложи Комисията да разследва дали те представляват съществуваща помощ (вж. съображения от 123 до 137) или оперативна помощ (вж. съображение 26), или дали подобна оперативна помощ би била съвместима с вътрешния пазар. С оглед на тази констатация Комисията може да остави отворен и въпроса, дали възстановяването на таксите (в случай на класифициране като оперативна помощ) би нарушило принципа на защита на оправданите правни очаквания и общия принцип за равно третиране.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(183)
Следователно Комисията стига до заключението, че нито изграждането на пречиствателната станция на TAZV, строителството на паркинга, новата улица, нито разширяването/увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree представлява инфраструктурна мярка със специално предназначение.
(184)
Комисията заключава също така, че събираните за пречистването на отпадъчните води такси не представляват държавна помощ. Принципът на инвеститор/оператор в условията на пазарна икономика е спазен и следователно на Propapier PM2 GmbH не се предоставя икономическо предимство,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
При реализираните от Германия инфраструктурни мерки не става дума за инфраструктура със специално предназначение за Propapier PM2 GmbH. Таксите, които TAZV събира от Propapier за ползването на пречиствателната станция за отпадъчни води, не включват държавна помощ. Следователно инфраструктурните мерки и правилата за определяне на таксите не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 1 октомври 2014 година.
COMMISSION DECISION (EU) 2015/508
of 1 October 2014
on the alleged infrastructure aid implemented by Germany in favour of Propapier PM2 GmbH - State aid SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(notified under document C(2014) 6847)
(Only the German text is authentic)
(Text with EEA relevance)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having regard to Council Regulation (EC) No 659/1999 of 22 March 1999 laying down detailed rules for the application of Article 108 of the treaty on the functioning of the European Union (1),
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above (2) and having regard to their comments,
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
By letter of 29 October 2008 the Commission received a complaint from the Smurfit Kappa Group (hereinafter: ‘Smurfit Kappa’, or ‘the complainant’), alleging that infrastructure aid had been granted to Propapier PM2 GmbH. The complaint was registered under the reference CP 327/08 and transferred to the register for unlawful aid (with reference NN 45/10).
(2)
By letter dated 27 October 2010 the Commission informed Germany that it had decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union in respect of the alleged aid.
(3)
The Commission decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union (3). The Commission invited interested parties to submit their comments on the alleged aid.
(4)
Germany submitted comments by letter dated 28 January 2011 (non-confidential version received on 31 January 2011). The Commission also received comments from the following interested parties: a joint comment from the German municipal associations Deutscher Städtetag, Deutscher Landkreistag and Deutscher Städte- und Gemeindebund, as well as the association of municipal undertakings (Verband kommunaler Unternehmen -VKU) on 11 February 2011, and from the complainant on 14 February 2011 (non-confidential version received on 1 March 2011). The Commission forwarded these to Germany, which was given the opportunity to react; Germany’s comments were received on 13 April 2011 (non-confidential version received on 26 April 2011).
(5)
On 17 January 2013 a meeting took place between the Commission’s departments and the German authorities. By letter of 25 February 2013 the German authorities provided further information. The Commission departments requested additional information by letter dated 26 April 2013, which Germany provided by letter dated 14 May 2013.
(6)
By e-mail dated 23 May 2013 the Commission requested further information, which was provided by Germany by e-mails dated 24 May 2013, 27 May 2013 and 28 May 2013.
(7)
After a meeting on 6 June 2013 between the Commission’s departments, the German authorities and representatives of the beneficiary company, and also technical experts, Germany announced potential further comments. Following a further information request dated 15 October 2013, Germany provided extensive additional comments by e-mails dated 4 November 2013, 13 December 2013 and 18 December 2013, and 6 January 2014 and 24 April 2014.
2. DESCRIPTION OF THE MEASURES
(8)
Propapier PM2 GmbH (hereinafter: ‘Propapier’) belongs to Progroup AG (hereinafter: ‘Progroup’). Progroup produces and sells corrugated case material (CCM) and corrugated board through its subsidiaries. The complainant, Smurfit Kappa, is one of the largest paper producers in the European Union.
(9)
On 2 April 2008 the Commission approved (4) regional aid for the construction of a paper mill for producing CCM and of a related power plant by Propapier in a newly opened extension of the existing industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ in Eisenhüttenstadt/Brandenburg, an area which at the time was eligible for regional aid pursuant to Article 107(3)(a) TFEU.
(10)
The complainant alleged that certain infrastructure projects financed by State resources in the newly extended industrial park where the new Propapier plant is situated are exclusively intended for the paper mill and therefore should qualify as dedicated infrastructure and State aid for the benefit of Propapier.
(11)
The complainant specified the following infrastructure projects (see Section 2.1 below): the construction of a waste water treatment plant, the construction of a car park, a new connecting road and the widening and deepening of the Oder-Spree Canal.
(12)
Furthermore, the complainant argued that the tariffs charged for the use of the waste water treatment plant are advantageous to Propapier (see Section 2.2 below).
2.1. AID FOR THE CONSTRUCTION OF THE WASTE WATER TREATMENT PLANT AND OTHER INFRASTRUCTURE
(13)
In July 2008 the Land of Brandenburg awarded a direct grant of EUR 33 808 200 (5) from resources of the Joint Federal/Länder programme ‘Improvement of Regional Economic Structures’ (Ausbau der kommunalen wirtschaftsnahen Infrastruktur im Rahmen der Gemeinschaftsausgabe - GA) (hereinafter: ‘Gemeinschaftsausgabe scheme’ (6)) for the construction of a new waste water treatment plant in an extension of the industrial area on the Oder-Spree Canal in Eisenhüttenstadt. It should be noted in this connection that the Gemeinschaftsaufgabe scheme for the financing of the construction or extension of waste water treatment plants was the subject of State aid case N 644e/02 (7) in which the Commission in 2003 established for the programming period 2004 to 2006 that public support from the scheme did not constitute State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU in favour of the owner and operator of the waste water treatment plant.
(14)
In this 2003 decision, the Commission considered the grants from the version of the scheme applicable from 2004 to 2006 to be an internal transfer of State resources and not State aid to owners and operators primarily because the recipients were not economic operators and the service was a typical public service of general interest to be provided by the municipalities. Under the scheme’s conditions, the recipient must be either a local authority (Gebietskörperschaft) or a municipal special purpose association under public law (Zweckverband) which is subject to supervision by the municipality. For eligibility, no legal, personal or business relationship may exist between the beneficiary of the measure, i.e. waste water treatment plant, and the user of the plant.
(15)
The grant covered 80 % of the total eligible costs of EUR 42 260 340. The beneficiary of the grant is the ‘Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt’ (hereinafter: TAZV), an inter-municipal association governed by public law, which is in charge of the supply of drinking water and the treatment of waste water. TAZV is both the owner and operator of the waste water treatment plant and bore the remaining 20 % of the total public financing of the investment.
(16)
The granting was subject to the condition that by 15 August 2008 the legal and financial requirements for the settlement of a main investor (in this case, Propapier) were proven. Construction of the plant began in October 2008 and its entry into service took place in March 2010.
(17)
The complainant claims that the TAZV plant constitutes dedicated infrastructure, as Propapier will use practically all of its waste water treatment capacity. According to the complainant, the plant was originally designed for Propapier as a waste water treatment plant and was a condition precedent for the establishment of a paper mill in the region (paper production being highly water-intensive).
(18)
As regards the other infrastructure projects, the complainant argues that the creation of a car park adjacent to Propapier’s site, the construction of a new road connecting the industrial area with the B-112 motorway, and the widening/deepening of the Oder-Spree Canal were infrastructure measures dedicated to Propapier. In the opening decision, the Commission came to the preliminary conclusion that these did not provide a selective advantage to Propapier and hence did not constitute dedicated infrastructure, but it nevertheless invited third parties to comment on these measures as well.
2.2. REDUCED FEES FOR USE OF THE WASTE WATER TREATMENT PLANT
(19)
A further element of the complaint concerning the waste water treatment plant is that the tariff of EUR 0,95 per cubic metre to be charged to Propapier for the use of the plant is lower than what a private investor would charge for such services.
(20)
The calculation of the user fees is governed by the relevant act, the Brandenburg Municipal Charges Act, (Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg (8)) (hereinafter: KAG Brandenburg). Paragraph 6 of the KAG Brandenburg provides that the calculation of the charges for the use of the plant has to cover, but must not exceed, all eligible costs of the relevant waste water treatment plant (construction, maintenance and repair, operating, personnel and charge management costs), imputed interest and cost-accounting depreciation. However, subsidies which the municipality receives from other public sources (in this case, the grant of EUR 33,8 million from the Gemeinschaftsaufgabe scheme) must not (9) be taken into account in calculating the imputed interest on capital invested. The complainant takes the view that the subsidy received by TAZV from resources of the Gemeinschaftsaufgabe scheme is passed on from the beneficiary TAZV to the users of the waste water treatment plant in the form of reduced waste water fees.
3. GROUNDS FOR INITIATING THE PROCEDURE (10)
(21)
The alleged measures qualify as State aid if the following conditions are met: (i) the aid has to be granted by an act of a Member State or out of State resources; (ii) it has to confer an economic advantage on the undertaking; (iii) the advantage has to be selective; and (iv) the measure distorts or threatens to distort competition and affect inter-State trade. The existence of State aid is established when the conditions laid down in Article 107(1) TFEU are met on a cumulative basis.
(22)
It was undisputed in the opening decision that all the measures in question involved the use of State resources and that they could potentially distort competition in the internal market.
(23)
The Commission noted that, with respect to the elements of the allegation, it is necessary to distinguish between: (1) potential State aid to TVAZ for the construction of the waste water treatment plant; and (2) potential aid to Propapier in the form of reduced waste water treatment charges.
(24)
The opening decision also examined whether the construction of
(i)
the waste water treatment plant; and
the other infrastructure projects in the newly extended industrial park where the new Propapier plant is situated, namely:
(ii)
the new car park;
(iii)
the new road; and
(iv)
the widening and deepening of the Oder-Spree Canal;
created a selective advantage or constituted infrastructure dedicated to Propapier (11). Given that, under Article 107(1), a measure can only qualify as State aid if it is selective (i.e. it must treat differently undertakings that are in a comparable legal and factual situation with regard to the objective of the measure, the Commission had to assess whether Propapier has been selectively favoured by the measures.
(25)
The Commission has already approved regional investment aid for Propapier. Given that the measures for the other infrastructure projects are to be carried out in an assisted region eligible for regional aid pursuant to Article 107(3)(a) TFEU and are alleged to be closely linked/dedicated to an investment project which benefits from regional aid, the Commission took the preliminary view that, if they are proven to be selective in favour of Propapier, they would form part of the investment project of Propapier and would therefore need to meet the requirements of the Guidelines on National Regional Aid for 2007-2013 (12) (hereinafter: RAG). The Commission expressed doubts regarding the compatibility of any investment aid in the form of dedicated infrastructure, in particular with regard to compliance with the rules on maximum State aid intensity and incentive effect.
(26)
Under the applicable rules of the RAG, aid beneficiaries who have received investment aid may benefit from additional operating aid. The compatibility of the operating aid with the internal market, however, has to be assessed independently of the compatibility of the investment aid, on the basis of the criteria laid down in Section 5 of the RAG. The Commission concluded in the opening decision that, should Propapier benefit from operating aid in the form of reduced waste water treatment charges which did not reflect the market economy investor principle, this operating aid could not be considered to be in conformity with the rules of the RAG and the Commission’s practice in approving operating aid. Indeed, although the aid beneficiary was situated in a region which was eligible for operating aid (Article 107(3)(a) TFEU-region), other key criteria for the compatibility of the operating aid with the internal market were not met. There was no indication that the operating aid would be justified in terms of its contribution to regional development or its nature, or that its level was proportional to the handicaps it sought to alleviate. In addition, the operating aid would neither be temporary, nor reduced over time. The Commission therefore raised doubts as to the fundamental compatibility with the internal market of any operating aid in the form of reduced charges.
3.1. GRANTS FOR PUBLICLY FUNDED INFRASTRUCTURE PROJECTS, INCLUDING THE WASTE WATER TREATMENT PLANT
3.1.1. Car park, widening/deepening of the Oder-Spree Canal, new road
(27)
In the course of the preliminary assessment, it was established that the capacity of the car park did not correspond to the allegation of the complainant and that it was not located in immediate proximity to Propapier’s premises. In addition, it was established that it was generally accessible and served not only the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’, but also other inner-city commercial locations, and that its capacity should enable the municipality to close down car parks for trucks in the city centre. Besides, Propapier was constructing its own car park which would also be accessible to trucks. For these reasons, it seemed that the construction of the car park probably did not give Propapier a selective advantage.
(28)
With regard to the construction of the new road connecting the industrial area with the B-112 motorway, the Commission noted that the construction of the road reduced traffic and air pollution in the centre of Eisenhüttenstadt since trucks heading for the industrial area could avoid the city centre, and that it shortened the time needed to drive to the nearest regional centre. Therefore, it seemed that the construction of the new road probably did not constitute a selective advantage for Propapier.
(29)
As regards the widening and deepening work on the Oder-Spree Canal, the Commission noted that this was not undertaken in order to provide a selective advantage to Propapier, but that it was part of the necessary regular maintenance of the waterway system. Therefore, it seemed that the widening and deepening of the Oder-Spree Canal probably did not constitute a selective advantage for Propapier.
(30)
At the time, however, the Commission considered that it could not be entirely excluded that Propapier benefited from these infrastructure measures to a greater extent than other undertakings.
(31)
Before taking a final view on the presence of aid with respect to these measures, the Commission invited interested third parties to present their views. At the same time, it invited Germany to provide, during the formal investigation procedure, more information on the creation of the car park, the construction of the new road and the widening/deepening of the Oder-Spree Canal.
3.1.2. Grant for the construction of the waste water treatment plant
(32)
In its opening decision, the Commission concluded that, if the aid scheme in case N 644e/02 were to be regarded as aid in the meantime due to the development of the internal market, it would be seen as existing aid to TAZV.
(33)
The Commission expressed doubts, however, as to whether or not the waste water treatment plant constituted dedicated infrastructure. In this connection it was noted that, besides Propapier, there were only two additional users of the plant, namely the Canadian photovoltaic component supplier 5N PV and the energy provider EnBW. Furthermore, it was not known how much of the capacity of the waste water treatment plant was actually allocated to these two customers. On the basis of the information available at the time, the Commission was not in a position to assess whether the construction of the new waste water treatment plant was necessary with regard to only these two undertakings. Furthermore, one of these two additional users, the power plant operated by EnBW, was directly involved in the Propapier project as the power plant provided the energy supply for the production processes of the paper mill (13).
(34)
The Commission further noted that, if the actual share of Propapier amounted to 90 % of the sewage capacity as alleged by the complainant, it should be questioned whether this fact in itself did not provide sufficient evidence that the plant actually was solely or at least predominantly intended (and thus dedicated) to serve Propapier. Germany’s argument in this respect that the construction of the waste water treatment plant would be used by additional users in the future therefore had to be examined further.
(35)
It was also noted that it should be taken into account how many investors could be located in the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ and how much capacity on average they would use. In this regard Germany was requested to provide more detailed information on the overall plan for the development of the industrial area and the remaining capacity of the waste water treatment plant which could be allocated to potential users. Germany was also requested to provide more information as regards the technical feasibility of the modular approach in building the treatment plant (14).
(36)
As explained above, the Commission took the preliminary view that, if the measures for the infrastructure projects were proven to be selective, they would form part of the investment project of Propapier and would need to meet the requirements of the RAG, in particular its rules on the State aid intensity ceiling and incentive effect.
3.2. REDUCED FEES FOR USE OF THE WASTE WATER TREATMENT PLANT
(37)
Germany took the view that, as with the measure for the construction of the waste water treatment plant, if the fees to be charged by Propapier entailed aid it would constitute existing aid. Germany expressed the view that the Commission’s decision in case N 644e/02, which authorised the ‘Gemeinschaftsaufgabe’ scheme, also covered indirect effects of the scheme.
(38)
The Commission, however, concluded in the opening decision that possible aid in the form of reduced fees was not covered by decision N 644e/02, and if the fee constituted State aid that State aid would be new aid.
(39)
In trying to assess whether the charges set provided an economic advantage to Propapier, the Commission in its opening decision expressed doubts as to whether the fees charged by TAZV reflected the full costs and whether a private investor would have set the charges at the same level.
(40)
The Commission expressed the view that the fees charged to Propapier did not cover the full cost for the waste water treatment, as Germany acknowledged that these fees covered only 20 % of imputed interest on capital invested, since the 80 % subsidy which the municipality received from other public sources for the construction of the plant must not be taken into account for the calculation of imputed interest. In this respect, the Commission in its opening decision first established that neither Directive 2000/60/EC (hereinafter: ‘the EU Water Framework Directive’) (15), nor the KAG Brandenburg appeared to require that fees for the use of a waste water treatment facility should cover the full costs (16). The opening decision, however, referred to the InfraLeuna (17) and Kimberly-Clark/Scott (18) cases, in which charges set at the level of full costs were considered to correspond to the costs normally included in the budget of an undertaking.
(41)
The complainant argued that, in order to establish the advantage, the level of the charges actually paid by Propapier should be compared with the level of the charges that a private investor, placed in the same situation as TAZV, would have charged.
(42)
Germany suggested comparing the fees paid by Propapier to the average price observed in the sector and quoted a study which found the average price in the sector to be between EUR 0,24 and EUR 1 (19).
(43)
The Commission observed in the opening decision that it appeared that the private investor principle might be applicable to the present case. However, it expressed doubts as to whether the use of a benchmark could exclude the presence of aid as the data presented appeared to be skewed. Even if the quoted fees from other municipalities were to reflect the full costs, different prices appeared to reflect different local realities, which for a private investor would justify different price levels. As a result, the Commission at the time doubted that the presence of an advantage for Propapier could be excluded on the basis of these data.
(44)
As explained in recital 26, if the measure indeed constitutes new State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU, the Commission has doubts about its compatibility with the internal market under Article 107(3) TFEU. If the fees turn out to constitute regional operating aid, there are doubts as to their compatibility as they are neither temporary nor reduced over time, nor do they seem to be targeted to compensating specific (unproven) handicaps of the region.
4. COMMENTS BY GERMANY AND THIRD PARTIES ON THE OPENING DECISION
4.1. DO THE PUBLICLY FUNDED INFRASTRUCTURE PROJECTS CONSTITUTE DEDICATED INFRASTRUCTURE FOR THE BENEFIT OF PROPAPIER?
4.1.1. Car park
Comments from the complainant
(45)
In its opening decision the Commission did not accept the number of parking spaces submitted by the complainant. According to the complainant these figures (parking for 186 cars and 71 trucks) are taken from the preliminary development plan commissioned by the city of Eisenhüttenstadt.
(46)
The complainant argues that Propapier’s original building plans do not mention the construction of a private car park, and that, even if Propapier is building its own car park, the so-called public car park still predominantly benefits Propapier: there is a sign allocating parking spaces to trucks for the power plant and the paper mill. In addition, the car park is in the immediate vicinity of Propapier’s premises (extending right up to the paper mill boundaries and adjacent to the power plant, which was initially part of Propapier’s project). The car park does not offer any rest facilities that can normally be expected from a public car park of this kind.
(47)
The complainant claims that the location of the car park is inconvenient and too remote to serve other inner-city commercial locations and allow the municipality to close down car parks for trucks in the city centre.
Comments from Germany
(48)
According to Germany, the car park does not constitute a selective advantage for Propapier. It is generally accessible and serves not only the Oder-Spree-Kanal industrial area. Germany adds that Propapier has its own parking space (213 spaces for cars and 27 for trucks) and that a building permit has already been issued for additional space for 120 cars.
(49)
Germany disagrees with the complainant’s allegations that the car park is predominantly benefiting Propapier and that the location of the car park is inconvenient and too remote to serve other inner-city commercial locations in the city of Eisenhüttenstadt.
(50)
Germany explains that the sign - allocating parking spaces to trucks for the power plant - to which the complainant refers, was temporary and resulted from construction works in the power plant. These works were completed at the end of March 2011. Access to the car park is indicated along the new road, and does not refer to any specific company or installation.
4.1.2. Road
Comments from the complainant
(51)
The complainant opposes Germany’s claims that the new road was meant to connect the industrial area with the B-112 motorway; according to the complainant, the road stops a few metres behind the paper mill, without visible plans to continue it, and if it was ever continued, it would not serve other undertakings as there are none in the area in which it could be extended.
(52)
Consequently, the complainant is of the opinion that the car park and the road provide Propapier with a selective advantage and are dedicated to the use of Propapier.
Comments from Germany
(53)
Germany argues that the new road will connect the current industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ and its northern expansion areas to the B-112 motorway. It reduces traffic and air pollution in the centre of Eisenhüttenstadt, enables trucks to avoid the city centre, and will reduce journey times for industrial and commercial traffic to Frankfurt (Oder) by at least one third. It is part of the overall development of the industrial area, which was planned back in 1993, and also gives enterprises in Frankfurt better access to Eisenhüttenstadt inner port. Germany claims that the road was already planned in the Oder programme of the Land government.
(54)
It offers further development options for the ArcelorMittal and other industrial areas. The road was built in two stages; after some delay due to technical difficulties, the last Section was completed in 2013.
4.1.3. Widening/deepening of the Oder-Spree Canal
(55)
In 2008, the City of Eisenhüttenstadt extended the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ with a view to attracting firms. Germany argues that the widening and deepening work on the Oder-Spree Canal is part of the necessary regular maintenance of the waterway (which constitutes part of the Trans European Network TEN). Since 2003, sluices have been developed along the entire canal (currently the Kersdorf sluice, the construction of the Fürstenwalde sluice has been postponed). Germany claims that there is no link with the establishment of Propapier and no selective advantage for Propapier.
4.1.4. Does the waste water treatment plant constitute dedicated infrastructure to the benefit of Propapier?
Comments from the complainant
(56)
The complainant claims that the aid cannot fall under the scheme declared to be non-aid in the decision in case N 644e/02 since this scheme was not applicable when the investment aid for the construction of the TAZV waste water treatment plant was granted, as it expired at the end of 2006.
(57)
The complainant also points out that the scheme is also not applicable because the waste water treatment plant does not provide a public service, but was built solely for predominant use by Propapier.
(58)
The complainant suggests that the paper industry normally has its own waste water treatment plants for recycled paper mills, also in Germany, and therefore the German argument that companies are obliged to connect to the public sewage system is not valid.
(59)
The complainant argues that the waste water treatment plant does not constitute part of a general economic development plan of the industrial area that would include all the potential investors in the park, but was developed and presented at the same time as the Propapier paper mill and the power plant, back in 2007. The Eisenhüttenstadt municipal draft decision on the development of the industrial park, dated 7 November 2007, refers to only two or three investors. The complainant claims that Eisenhüttenstadt only started promotional activities for the industrial area in 2010, and suggests that the city only started to look for new investors after Smurfit Kappa lodged its complaint.
(60)
The complainant considers that the specific construction features of the TAZV plant clearly show that it was specifically tailored to the needs of Propapier. The technical characteristics of waste water treatment plants are very sector-specific. Waste water treatment plants for recycled paper mills normally comprise an anaerobic and an aerobic treatment phase, whereas standard communal sewage systems often only provide the aerobic treatment phase. The fact that the TAZV waste water treatment plant comprises both phases provides for the complainant an additional argument that it cannot be regarded as serving the public interest, but constitutes dedicated infrastructure for Propapier.
(61)
The complainant is of the opinion that it is highly unlikely that capacity needs other than those of the Propapier paper plant (and its complementary power plant, now owned by EnBW) were taken into account when the plant was designed. The complainant argues that EnBW is not an independent user, since the power plant investment is in fact closely linked to the paper plant project and would not exist without the Propapier plant.
(62)
The complainant remarks that the other investor in the area, 5N PV, uses only a negligible percentage of the available sewage capacity of the TAZV, and that its waste water treatment needs could have been covered by the already existing waste water treatment plant. In fact, as 5N PV had already been operating since May 2008, two years before the new TAZV plant became operational, it had initially used the existing waste water treatment plant.
(63)
The complainant alleges that no forecasts exist of the expected sewage capacity needs for potential new investors, and that no information is given on whether and when this additional capacity would be operational. The complainant notes that currently there is in any case hardly any spare capacity left. The complainant also refers to a press article (Märkische Oderzeitung of 3 February 2011) reporting on a technical fault in an aeration tank, indicating that all the available tanks are needed for the current industrial users.
(64)
According to the complainant, Germany implicitly confirmed that no other company will use the waste water treatment plant, by stating that the fees for the new TAZV plant are lower than those for the existing plant because the new plant does not require an expensive system of sewers between single users (hereby confirming that no new user will be added).
(65)
According to the complainant, TAZV figures show that Propapier uses at least 90 % of the daily capacity of the plant.
(66)
The complainant alleges that the modularity of the waste water treatment plant claimed by Germany is purely theoretical and does not lead to economies of scale, since a second module would cost 80-90 % of the first. The relatively high costs for adding modules support the finding that the initial investment of EUR 42 million principally benefits Propapier as a selective measure.
(67)
The complainant suggests that the fact that the new TAZV plant is built in the immediate vicinity of the Propapier plant, next to the power plant and the paper mill, allows Propapier to reuse the biogas resulting from the anaerobic treatment of its waste water.
(68)
On the basis of the above, the complainant concludes that the TAZV plant constitutes dedicated infrastructure to the benefit of Propapier, and that the public funding of the construction of the waste water treatment plant constitutes investment aid to Propapier. The complainant claims that the Commission should therefore assess whether this measure, in combination with the regional investment aid granted for the Propapier paper mill (State aid case SA.23827), meets all the requirements of the RAG.
Comments from Germany
(69)
Measures granted under scheme N 644e/02 are not aid.
Public infrastructure available to all under the same conditions
(70)
Germany argues that the waste water treatment plant is not dedicated to Propapier: it constitutes public infrastructure falling under hazard defence and serves environmental protection as well as protection of the population against diseases. All current and future undertakings established in the Oder-Spree-Kanal area have the right to connect to and use the municipal waste water treatment plant under the same conditions. Fees are calculated according to the same principles defined by law. Waste water treatment in Germany is the responsibility of the municipalities, and connection to and use thereof is obligatory. Users cannot opt for any other service provider than the municipal body.
(71)
Germany rejects the complainant’s assertion that paper mills normally have their own sewage systems and are not obliged to connect to the communal sewage system, and states that Propapier is obliged by law (20) to connect to and to use the TAZV plant. Exceptions to the obligation to connect are very limited (only when impossible or unreasonable). There are only limited publicly available data on waste water treatment of paper producers, but those data show that a large number of paper mills are connected to communal waste water treatment plants.
Infrastructure not specifically set up for Propapier
(72)
Germany disagrees with the complainant’s statement that the TAZV plant was tailored to the technical needs of Propapier: the two-stage treatment of waste water is not specific to the paper industry but is common in many different industrial sectors, and several communal sewage plants comprise treatment of the waste water in two stages. The technical characteristics of the TAZV plant (two-stage biological process) were based on current technical standards, taking into account that a substantial part of the waste water would be highly polluted. Germany admits that communal sewage plants which treat only sanitary waste water or lightly polluted water do not normally have an extra pretreatment stage, but emphasises that the two-stage treatment is common practice for those which have to treat industrial waste water. Germany provided a list of 18 paper plants in Germany producing recycled paper and connected to communal sewage plants, claiming that both types of communal sewage plants (one-stage or two-stage) are in use in the paper sector.
(73)
According to Germany, the waste water treatment plant forms part of a bundle of general infrastructure measures undertaken to develop the Oder-Spree-Kanal area. None of these measures are dedicated to any single undertaking. Decisions about construction, connection to and use of the plant fall outside the discretion of Propapier or potential users.
(74)
Germany rejects the allegation that the TAZV waste water treatment plant was constructed specifically for Propapier. Germany explains that the construction was already planned in the context of other potential investments in 2004-2006, long before the arrival of Propapier.
(75)
Germany explains that the existing capacity of waste water treatment infrastructure outside the industrial area was limited, and that its residual available capacity would only be sufficient to cover the needs of one additional (minor) investor; Germany confirms that 5N PV was indeed initially connected to the existing plant.
(76)
Germany argues that the fact that the establishment of Propapier prompted the start on construction of the long-planned waste water treatment plant cannot be understood as a selective advantage for Propapier. Germany refers to the Opinion of Advocate General van Greven, who confirmed in Case C-255/91 (Matra v Commission) (21) that it is inevitable that in the start-up period the infrastructure is mainly used by the first company that has settled in the newly set-up industrial zone. This will however change if the region develops, as hoped for.
(77)
Germany reports that all three undertakings currently established in the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’, namely Propapier, 5N PV and the EnBW power plant, are connected to and use the waste water treatment plant. Germany explains that several further establishments have been considered at different times (one or two fuel surrogate plants, a photovoltaic glass plant, investment proposals made to several investors in different sectors, and several potential investors have visited the site) but that, especially in the light of the crisis which has affected disadvantaged areas particularly badly, the further development of the industrial area will take time.
Current capacity
(78)
Germany rejects the allegations by the complainant that Germany has not indicated the waste water capacity for the TAZV plant users, that Propapier uses at least 90 % of the available capacity, and that there is no spare capacity.
(79)
Germany maintains that, in its current configuration, the TAZV waste water treatment plant does have spare capacity for potential new investors. The three current users together use a capacity of ( 500) (22) m3/h, and the maximum capacity of the TAZV plant is 638 m3/h. The total capacity use is thus approximately (60-80) % and there is spare capacity of approximately (150-250) m3/h. The average capacity used by Propapier is (300-500) m3/h, and the maximum is (400-500) m3/h. Propapier thus uses ( 70) % on average and a maximum of ( 70) % of the total capacity of the TAZV plant.
Modular design of the TAZV plant
(80)
Germany argues that the TAZV plant was intended from the outset to be extended in modular stages along with the step-by-step development of the Oder-Spree-Kanal industrial area. The modular planning of the plant is reflected in the 2007 TAZV abstract, which refers to potentially highly polluted water from the paper industry, bio-ethanol production and other industrial sectors.
(81)
Germany explains that essential parts of the plant in the current phase are already dimensioned for maximal capacity after expansion: e.g. the nominal diameter of the 5 km pipe conducting the water to the Oder after treatment is more than three times larger than necessary for the current construction phase (it can carry a volume of 1 945 m3/h, whereas the current maximum capacity of the plant is only 638 m3/h), and TAZV has an option to expand the waste water treatment plant on a 3,3 ha adjacent land plot. Potential users will also have equal access to the waste water treatment plant after such modular expansion.
(82)
Germany therefore maintains that the current high capacity utilisation share of the waste water treatment plant by Propapier is not proof of a selective advantage, but reflects only a snapshot picture, as the infrastructure is designed - through modular expansion - to serve further users under the same conditions. This will take time, because the waste water treatment plant is part of an overall economic development plan for the region, involving several expansion areas in different phases. The current situation with only three established investors is a transitional phase in the development of the industrial areas in this region since 1994. Approximately half of the Oder-Spree-Kanal industrial area (35 ha) is still available for new investors. Germany estimated in 2011 that this space would be occupied within a period of five years, and adds that further expansion would then still be possible in the new areas ‘Nordost’ (40 ha) and ‘Nord’ (160 ha).
(83)
Germany rejects the complainant’s view that the modular design of the TAZV plant will not lead to economies of scale. The German authorities explain that the modular extension of the TAZV plant is feasible in three phases, and for substantially lower costs per added m3 capacity compared with the initial investment:
-
Phase 1 (capacity increase of 33 %, adding 213 m3) is feasible within a few months and would cost EUR 1,2 to 1,5 million, for an extra industrial area of approximately 19 ha,
-
Phase 2 (capacity increase of 69 %, adding 426 m3) is feasible within a few months and would cost EUR 5,3 to 5,6 million, for an extra industrial area of approximately 38 ha,
-
Phase 3 (expansion on adjacent land; capacity increase of 100 %, adding 638 m3) would cost EUR 17-18 million, for an extra industrial area of approximately 57 ha. A 100 % capacity increase would require exercising the option on the adjacent land plot and would cost up to EUR 18 million.
(84)
Germany argues that the modular design of the waste water treatment plant is in line with the need to use resources efficiently and economically, and is to be seen in the context of previous over-dimensioning of waste water treatment plants in the new German Länder. To sanction such modular design as a selective advantage would in fact be an invitation to uneconomically oversize public infrastructure. In addition, the fees would not cover the costs for such oversizing.
(85)
To characterise the current limitation of the plant as a selective advantage would result in encouraging uneconomic oversizing of infrastructure.
(86)
Germany claims that the press article referred to by the complainant (see recital 63) is not relevant. According to Germany, to install an additional unused basin just for technical incidents would be contrary to the rules of frugal and economic planning imposed by the Gemeinschaftsaufgabe.
(87)
The complainant stated that users of the new TAZV plant pay lower fees than those of the existing municipal plant because the new plant does not need an extensive pipe system to connect all users. Germany rejects the conclusion by the complainant that this shows that no new users can be added to the new plant. Germany holds that new industrial users can easily be connected, and that any limitation is mainly defined by the size of the pipe conducting the treated water to the Oder.
(88)
Germany rejects the allegation by the complainant that Propapier can use the biogas produced by the TAZV plant. There is no possibility for the waste water treatment plant users to use the biogas. TAZV uses the biogas in its own 3 MW power plant.
(89)
Germany rejects the allegation that it only started to promote the industrial park to other potential investors after Smurfit Kappa’s complaint: as early as 1998, Eisenhüttenstadt entrusted the Investor Centre Ostbrandenburg with the promotion of industrial and commercial areas, including the Oder-Spree-Kanal area. Planning documents for the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ have existed since 1995.
(90)
Germany concludes that the TAZV plant does not constitute dedicated infrastructure to the benefit of Propapier.
(91)
Germany also concludes that the infrastructure measures in the extended industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ (construction and provision of waste water treatment plant and the other measures - parking, road, deepening/widening of the canal) are general development measures which do not constitute a selective advantage for Propapier and are not dedicated to the use of Propapier. In Germany’s view, the fact that the infrastructure is currently used only by a limited number of primary settlers is a normal transitional stage in such a development process.
4.2. IS THERE AN ADVANTAGE TO PROPAPIER THROUGH REDUCED FEES FOR THE USE OF THE WASTE WATER TREATMENT PLANT?
Comments from the complainant
(92)
The complainant agrees with the Commission’s position as expressed in the opening decision (see recital 63 of the opening decision and recital 38 of this Decision) that aid scheme N 644e/02 does not cover the fees for the use of the waste water treatment plant. The fees should therefore reflect the total cost of the use. The fact that the calculation of the fees is based on legislation (Kommunalabgabengesetz) does not justify lower fees and the resulting advantage for Propapier.
(93)
The complainant argues that the waste water treatment plant does not provide a public service, but was built solely for predominant use by Propapier.
(94)
According to the complainant, the three tests (full cost test, private investor test, benchmark prices) proposed by the Commission in its opening decision all show that the fees charged provide Propapier with an economic advantage.
Full cost test
(95)
The complainant further argues that not only Article 9 of the EU Water Framework Directive, but also the fact that most recycled paper mills have their own waste water treatment plant, favour the calculation of full costs. The fee paid by Propapier covers only 20 % of imputed interest on equity capital, and does not take account of the share of equity derived from the 80 % public contribution to the construction cost of the waste water treatment plant.
Private investor test
(96)
The complainant considers that, normally, a private operator or a paper mill owner wants to at least cover their full costs, and therefore this test corresponds to the above full cost analysis.
Benchmark prices
(97)
The complainant agrees with the Commission’s position as expressed in the opening decision that it is not likely that the use of benchmark prices can exclude the presence of aid. Comparing only paper mills using municipal sewage systems would not be representative, because most paper mills have their own waste water treatment plant.
(98)
The complainant claims that Germany submitted only highly selective information on sewage fees paid by other paper mills (a study, a comparison with Spreetal/Schwarze Pumpe tariffs, and an old decision from 1990), and that these examples cannot constitute a basis for establishing a benchmark, inter alia, because these fees depend on subsidies and investment costs, and legislation may differ from one region to another. The complainant makes a comparison with its own plant using the municipal sewage system in (confidential information), and calculates that taking into account a construction investment of EUR 42 million (as in Eisenhüttenstadt) Propapier would have to pay EUR 4/m3, which is far above what it now pays.
(99)
The complainant claims that the article quoted by Germany was published in 2004 and is based on a study published in 2002 using data from 2000/2001. The complainant refers here to Annex 6 to Germany’s submission of 30 January 2009, containing an article from the online news source ‘Das Papier 2004-T174’ (23). According to the complainant, the study covers only seven anonymous paper mills, and it is unclear whether they operate their own waste water treatment plant or are connected to the municipal system, and whether the costs considered include operational costs only (excluding capital or other non-operational costs). If the study compares only paper mills using their own waste water treatment facilities, capital costs should be included.
Comments from Germany
(100)
Germany maintains its view that any State aid advantage resulting from the fees charged for the use of the TAZV plant would not constitute State aid as, in Germany’s view, the Commission’s decision in case N 644e/02 also covers indirect effects of the Gemeinschaftsaufgabe scheme, i.e. the fees). Germany further argues that the measure, which was considered in case N 644e/02 not to constitute State aid, could not become State aid at the level of the user. According to Germany, the Commission changed its approach regarding the issue of whether or not aid to an infrastructure operator can be passed on to the user of an infrastructure only after the General Court ruled on the Flughafen Leipzig-Halle GmbH case (24).
(101)
Germany admits that the decision in case N 644e/02 had expired when the support was granted to TAZV. However, it points out that the relevant legal provision on which the decision in case N 644e/02 was based was identical to the one on the basis of which the measure for TAZV was granted. The legal basis has merely been updated, but its content has remained unchanged. Therefore, Germany argues, the mere updating of a legal basis does not automatically lead to qualification as State aid.
(102)
Germany emphasises that the cost calculation is transparent and defined by law.
No economic advantage for Propapier
(103)
Germany explains its views on the three possibilities for calculating the fee for a company using waste water treatment services (recital 68 of the opening decision): full cost method, private investor price, benchmark price.
Applying the full cost method, there is no advantage
(104)
Germany disagrees that the fee paid by Propapier does not cover the full cost. The cost calculation is prescribed by law (according to which it should in principle cover the costs, except that subsidies from third parties are not taken into account for the calculation of imputed interest (25)). The law lays down that costs should be covered but must not be exceeded. All costs incurred by TAZV are covered, including interest on the TAZV part of the capital invested. Calculation of fictitious interest on subsidies from the Land would not be justified because TAZV did not incur such costs.
(105)
Propapier enjoys no selective advantage as the fees are the same for all users of the newly built plant.
(106)
Whether the fee would have been higher without the subsidies from the Gemeinschaftsausgabe scheme for the construction of the waste water treatment plant depends on many factors, such as the availability of other financing, among other things.
(107)
Neither the ‘polluter pays’ principle nor the EU Water Framework Directive obliges the authorities to include subsidies in the calculation of interest on capital invested. The EU Water Framework Directive stipulates that costs of the water services should be recovered, but gives the Member States leeway regarding the manner of implementation. In the present case all costs of TAZV (the water service) are covered. The polluter pays principle is not absolute but has to be ‘taken into account’. In the present case, it is taken into account through the calculation of all TAZV costs.
(108)
The EU Water Framework Directive refers to an ‘adequate’ contribution. Germany notes that, compared with other regions in Germany or the European Union, the fee for Propapier is relatively high. Germany further notes that the EU Water Framework Directive also states that Member States may have regard to the social, environmental and economic effects of covering costs as well as the geographic and climatic conditions of the regions affected.
(109)
Germany claims that comparison with the Kimberly-Clark or InfraLeuna cases (see also recital 70 of the opening decision) is not appropriate. The Kimberly-Clark case concerned a preferential tariff for one company, which gave rise to the suspicion that not all costs were covered. In the present case, all costs are covered and tariff conditions are the same for all users. In the Kimberly-Clark case an industrial zone was being developed for the specific needs of one company, while in the present case the industrial area is being developed for several settlers.
(110)
The InfraLeuna decision concerns the price setting of private companies for the use of private infrastructure, while the present case relates to the use of municipal infrastructure and non-market-related fees which are prescribed by law. In the present case, the users bear all the costs which a waste water service company would normally have to bear. In a non-liberalised waste water treatment market, the cost items to be taken into account are the same for all companies and are prescribed by law (the Brandenburg KAG).
(111)
The Wagner and Weida Leder decisions cited in the opening decision (recital 71 and footnote 19) concern subsidies for the construction of private waste water treatment plants. In the present case, however, Propapier does not receive subsidies for voluntary private investments, but it pays user fees which are imposed on it by law.
The private investor test is not applicable
(112)
Germany considers that water is not a normal commercial product. The waste water treatment sector in Germany is organised as a regional monopoly of public municipal bodies. Waste water treatment in Germany is therefore not an economic activity but a mandatory public authority task for the municipalities. TAZV acts as a public authority and not as an undertaking whose conduct can be analysed applying the market investor test. In Germany, there is an obligation to connect and use. Users cannot opt for a service provider other than the municipal body. The fees are prescribed by law and decided by the authorities. The fees cannot exceed costs.
(113)
The waste water treatment sector in Germany is accessible to private enterprises only to a limited degree. They can act only as manager, operator or concessionaire of a waste water treatment plant in the technical fulfilment of the legal provisions. Responsibility for the task remains, however, with the municipality and the municipality is not legally obliged to put the contract out to tender. Besides, private companies can execute technical tasks (or, in exceptional cases, charge fees), but the fees cannot exceed their costs in this case either. TAZV has not transferred any technical tasks to third parties.
(114)
As the fees are prescribed by law and cannot exceed the costs of the infrastructure, there is no market in which waste water fees can be set by private companies with a view to profit-making. There is no competition between private companies or between private and public companies to have more users.
(115)
Germany is of the opinion that in such a case it is not possible to compare the operator’s conduct with the conduct of a private investor. The private investor test is therefore not applicable.
Benchmark prices
(116)
Because of the obligation to connect to the waste water treatment plant, there is no competition and to that extent no market price either that could be used as a benchmark for assessing advantage under the State aid rules.
(117)
Germany rejects the complainant’s statement that only a few paper mills use municipal waste water sewage systems and that therefore it would not be representative for the sector to only use data from those paper mills as a benchmark.
(118)
In its comments, Germany made the correction that Propapier does not pay a fee of EUR 0,95/m3 (as stated in recitals 72 and 80 of the opening decision), but since 2010 a fee of EUR 1,18/m3. Compared with other locations in the European Union, this is high or at least not unusual. According to a survey by the German association of paper producers, undertaken among 77 German paper companies, representing 68 % of the sector, the average fee for the year 2007 was EUR 1,12/m3 (varying between EUR 0,31/m3 and 2,20/m3). The fee paid by Propapier is within the spread and above the average of that sample.
(119)
In later submissions, Germany informed the Commission that the fee was increased in 2012 to EUR 1,41/m3, in order to cover losses in the start-up years of the waste water treatment plant. As there had been some savings related to energy costs, and in line with the legal obligation that the fees have to cover but must not exceed the costs, since the beginning of 2013 the fee had been set at EUR 1,39/m3. In addition, Propapier has to pretreat the waste water before conducting it into the TAZV plant. The costs for the pre-treatment amount to approximately EUR (…)/m3, which brings the total cost for waste water treatment for Propapier to EUR (…)/m3, compared with an average cost in the sector (in 2010) of EUR 1,27/m3.
(120)
Germany claims that comparison with fees paid by other paper producers in the European Union is the correct benchmark for verifying whether there is an economic advantage, and that the Commission’s doubts that such a comparison would not be correct are unfounded.
(121)
Germany indicates that the examples it communicated to the Commission are average prices based on full cost values. It claims that it had no reason to believe that these fees contained State aid.
(122)
Germany argues that the example of Lenzing Lyocell (26) is valid, even if related to 10 years ago (Propapier pays more than double the fee but the fees have not risen by more than 100 % in the last 10 years).
Existing aid
(123)
Germany advances two arguments in support of its view that the fees, if they constitute aid, would constitute existing aid pursuant to Article 1(b)(v) of Regulation (EC) No 659/1999.
(124)
Germany explains that the Commission concluded in 2003 in its decision in case N 644e/02 that the Gemeinschaftsausgabe scheme did not constitute State aid to the operators of waste water treatment plants, if they were constituted - as in the case of TAZV - in the form of a ‘Zweckverband’ (a municipal association under public law for a special purpose). The Commission based this assessment on the fact that the ‘Zweckverband’ was subject to oversight by the municipality, and that it was carrying out a public service. However, as the Commission itself pointed out in recital 57 of the opening decision, even if the scheme should have been seen in the meantime as aid due to the evolution of the internal market, it would be existing aid pursuant to Article 1(b)(v) of Regulation (EC) No 659/1999.
(125)
As explained in recital 100 of the present Decision, according to Germany, the decision in case N 644e/02 also covers indirect effects of the Gemeinschaftsaufgabe scheme, i.e. the fees. The fees never required separate notification, as the regulation relating to the fee calculation constitutes implementation of the scheme.
(126)
With reference to the line of argument that the fees constitute existing aid, Germany states that the fees constitute aid that existed before the entry into force of the Treaty establishing the European Economic Community on 1 January 1958. Aid that existed before the entry into force of that Treaty also remains existing aid in the event of subsequent modifications, as long as the actual substance of the original aid scheme is not altered (27). Clarifications of general specifications applicable before 1 January 1958 do not constitute new aid that should be notified to the Commission (28).
(127)
Germany explains that municipal charges laws already existed prior to the entry into force of the EEC Treaty in 1958 and continued to be applicable thereafter. §6(2) of the current KAG Brandenburg dates back, due to the fact that Brandenburg is situated in a part of the territory of the former Kingdom of Prussia, to the municipal charges law for the Kingdom of Prussia of 14 July 1893 (PrKAG) and the municipal charges law for Bavaria (BayGAG). Germany based this argument on the following sub-arguments:
(a)
These laws continued to be in force between 1919 and 1933 and from 1933 to 1945.
(b)
Today’s Municipal Charges Acts of the old German Länder date back to the PrKAG.
(c)
There is historical continuity between the KAG Brandenburg and the PrKAG, regardless of the special position of the new states due to the division of Germany.
Sub-argument (a):
(128)
The PrKAG already included the possibility for municipalities to charge fees for the use of public infrastructure. The municipal charges regulation that has been in force in Bavaria since 1938 (and was the basis for a series of similar regulations in other states of southern Germany) also provides for this possibility (29). Pursuant to the PrKAG, the fees are normally calculated in such a way that the management and operational costs of the facility, including expenditure on interest and repayment of capital, are covered. Although the text of the PrKAG states only that the fees must cover the interest on capital (used for the infrastructure), later interpretations from the post-war period on the PrKAG implied that an interest rate on grants from third parties was not provided for under the PrKAG.
(129)
The PrKAG or comparable existing state laws were not expressly repealed either by the Weimar Republic or after the seizure of power by the national socialists. Thus, these laws remained in force after 1918.
Sub-argument (b):
(130)
After the Second World War, the PrKAG continued to be in force in the form of state laws (Landesrecht) under the German Constitution of 1949, which permitted the continuation of laws that did not contradict the Constitution (Article 123 of the Basic Law), and through provisions which allowed the federal states to enact laws in certain areas. This development makes it clear that the PrKAG was in force in the German Länder before the entry into force of the Treaty establishing the European Economic Community.
(131)
After the creation of the Federal Republic of Germany in 1949, the PrKAG was gradually replaced in individual West German Länder by the various Municipal Charges Acts. With the replacement of the PrKAG by these state laws in the 1960s and 1970s, the system was clarified and the terminology adapted, but the actual substance of the law remained intact. In particular, third party subsidies remained outside the scope of imputed interest (30). Under the PrKAG interest was only to be calculated for debt. The calculation of interest in the state laws was extended to equity, but neither the PrKAG nor the German Länder laws provided for calculated interest on grants.
(132)
Germany therefore considers that today’s Municipal Charges Acts of the old German Länder constitute a continuation of the provisions of the PrKAG. Germany suggests that for the purposes of this case it is particularly important to look at the Municipal Charges Act of North Rhine-Westphalia of 1969 (31), which served as a model for the KAG Brandenburg, and which replaced the PrKAG of 1906. The substance of the KAG Brandenburg remains the same as that of the PrKAG despite the necessary adaptation of the terminology (see recital 128 of the present Decision). It is important to note that the municipal charges acts of other federal states are also based on the PrKAG, which they also replaced (e.g. Rhineland-Palatinate, Schleswig Holstein, Hessen).
Sub-argument (c):
(133)
Germany considers that the KAG Brandenburg has a special status resulting from the post-war division of Germany. The years following the foundation of the German Democratic Republic (GDR) put an end to municipal self-government with its independent sphere of activity in Brandenburg and the other East German Länder. Regulations were enacted at central government level. However, the Law on Municipal Constitution (32) of 17 May 1990 (enacted by the national chamber of the GDR before German reunification on 3 October 1990) restored municipal self-government and provided that municipalities must cover the costs of their operation from their own resources. For this, they became entitled to collect remuneration and charges for the provision of services.
(134)
The KAG Brandenburg of 27 June 1991 was modelled on the Municipal Charges Act of North Rhine-Westphalia with virtually identical provisions.
(135)
Germany argues that, despite the different evolution of the law in the former GDR, it would not be justified to treat the municipal charges acts of the East German States and those of the West-German States differently. It is clear that the KAG Brandenburg follows the legal tradition of the PrKAG and breaks with the legal heritage of the former GDR. There is also no institutional continuity between the GDR (waste) water treatment system and the current Brandenburg waste water treatment system. The Law on Municipal Constitution of 17 May 1990 was the foundation for the enactment of municipal charges acts in the new federal states. These acts were similar to those of the old federal states, which in turn date back to the PrKAG. This was an inevitable consequence of the new federal states joining the Federal Republic of Germany under the Constitution (33). This is especially clear from the development of the KAG Brandenburg, as described above. The KAG Brandenburg is in line with the legal tradition of the Municipal Charges Act of North Rhine-Westphalia and the PrKAG. The division of Germany and the resulting discontinuation of legal development in the East German federal states should not be allowed to lead to a disadvantage in the context of the interpretation of the KAG Brandenburg.
(136)
Hence there is historical continuity between the KAG Brandenburg and the PrKAG.
(137)
Germany further argues that the both the principle of equivalence and that of cost recovery existed already before the EEC Treaty came into force in 1958. The principle of equivalence requires that a charge should be proportionate to the service provided by the public authority. This is part of the concept of the rule of law, which is enshrined in the German Constitution. The principle of cost recovery follows from the PrKAG. Even if the principle is not strictly applied in all charge calculations, the charges revenue of a municipality would not significantly exceed its costs.
Observance of the principle of protection of legitimate expectations and the general principle of equal treatment
(138)
Germany also claims that, if the Commission were to consider that the fees charged to Propapier contained operating aid, recovery of these aid components would be contrary to both the principle of legitimate expectations and the general principle of equal treatment.
(139)
The principle of legitimate expectation means that: (1) a Union body must have given rise to justified expectations: and (2) a prudent economic operator could not have predicted the adoption of a measure likely to affect its interests.
(140)
Given that the Gemeinschaftsaufgabe scheme (approved by the decision in case N 644e/02) was not considered to be aid, Propapier could have a justified expectation that it was not benefiting from State aid. Earlier, there was no doubt about the compatibility of these measures with Union law as no similar measures had been subject to scrutiny by the European Commission.
(141)
Recovery of the aid element not included in these fees after a finding that they constituted operating aid would also be contrary to the principle of equal treatment, which requires that identical facts be treated in the same manner. Recovery would provide an advantage to the competitors of Propapier.
4.3. COMMENTS FROM THE GERMAN MUNICIPAL ASSOCIATIONS AND THE VKU
(142)
The German municipal associations and the VKU fully embrace the comments made by Germany in its submission of 28 January 2011, for which they collaborated. They specifically refer to the comments stating that waste water treatment in Germany is a sovereign non-economic task of the municipalities. The municipalities carry out the organisation and the financing of this task within the framework of their constitutional local self-government, in the interest of the citizen.
(143)
The German municipal associations and the VKU explain that §6(2)(5) KAG Brandenburg, according to which the charges for the waste water treatment plant have to cover the costs, imputed interest and imputed depreciation, but subsidies are not to be taken into account for the calculation of interest on capital invested, is in the interest of the consumer. Since subsidies from third parties do not constitute own capital invested by the municipalities, consumers should not pay interest to the municipalities on these subsidies.
5. ASSESSMENT OF THE MEASURE UNDER THE STATE AID RULES
(144)
The measures in question qualify as State aid if the following conditions are met: (i) the aid has to be granted by a Member State or out of State resources; (ii) it has to confer an economic advantage on undertakings; (iii) the advantage has to be selective, and (iv) the measure distorts or threatens to distort competition and affect trade between Member States. The existence of State aid is established when the conditions laid down in Article 107(1) of the TFEU are satisfied on a cumulative basis.
(145)
Already in the opening decision, it was undisputed that all the measures in question involved the use of State resources and that they could potentially distort competition and trade in the internal market.
(146)
The Commission notes that, with respect to the elements of the complaint, it is necessary to distinguish between: (1) alleged State aid to Propapier through dedicated infrastructure measures (construction of the waste water treatment plant, as well as certain other infrastructure projects in the newly extended industrial park where the new Propapier plant is situated); and (2) alleged aid to Propapier in the form of reduced waste water treatment charges.
5.1. ARE THE PUBLICLY FUNDED INFRASTRUCTURE PROJECTS GENERAL INFRASTRUCTURE OR INFRASTRUCTURE DEDICATED TO THE BENEFIT OF PROPAPIER ONLY?
(147)
The Commission has considered in the past that public authorities can carry out work to develop their land. They can, for instance, finance investments into infrastructure which will benefit the population as a whole. Moreover, the Commission considers that the reason for setting up such infrastructure is irrelevant, provided it is in the interests of the local community as a whole. However, if such infrastructure will serve the needs of a private company only, that company is responsible for funding it. This follows from the fact that, where State aid is concerned, the Commission’s remit is to analyse the impact of the measures concerned in practice, rather than the objectives pursued. In the present case, the Commission therefore takes the view that it is a matter of analysing which infrastructure is of benefit to the community as a whole (including Propapier) and which is of use only to Propapier. It is only the latter which should be financed by Propapier (34).
(148)
The Commission observes that the car park, the road and the Oder-Spree Canal are not operated by undertakings within the meaning of EU competition law, because their use is free of charge. Therefore, the issue of State aid to the owners and operators of those infrastructures does not arise in this case.
5.1.1. Car park
(149)
The complainant claims that the location of the car park is inconvenient and too remote to serve other inner-city commercial locations and allow the municipality to close down car parks for trucks in the city centre. Germany has indeed not demonstrated the opposite, but the fact that a car park is in the immediate vicinity of an undertaking does not automatically mean that it is dedicated to that undertaking or would benefit predominantly that undertaking. The sign to which the complainant refers (see recital 46), allocating parking spaces to trucks for the power plant, was used only on a temporary basis owing to construction works in the power plant, which were completed at the end of March 2011. The Commission notes that the car park is freely accessible and access to it is signposted on the public road without any references to a specific company. And whether it offers rest facilities or not is not relevant for its qualification as general infrastructure.
(150)
Germany has submitted sufficient evidence that the car park was not built specifically for Propapier but was part of the economic development plan for the industrial park. Moreover, Propapier has private parking for 27 trucks and 213 cars. An additional 120 parking spaces for cars are planned (the building permit has been issued). Germany confirmed already at the time of the opening decision that Propapier’s own parking capacity was sufficient to accommodate its employees, suppliers and visitors.
(151)
On the basis of the above, the Commission confirms its provisional view expressed in the opening decision and decides that the car park is not dedicated to Propapier and involves no State aid.
5.1.2. Road
(152)
The road is a public road. It is part of the overall development of the industrial area, which was already planned in 1993, long before the settlement plans of Propapier. Contrary to the complainant’s submissions, the road does not stop a few metres behind the Propapier paper mill, but it connects the current Oder-Spree-Kanal industrial area and its northern expansion areas to the B-112 motorway. The last Section was completed in 2013. The new road can serve other undertakings since it offers further development options for the ArcelorMittal and other industrial areas. It may cut driving time for industrial and commercial traffic to Frankfurt (Oder), and also provides better access for enterprises in Frankfurt to the Eisenhüttenstadt inner port.
(153)
The Commission therefore confirms its provisional view expressed in the opening decision and decides that the road is not dedicated to Propapier and involves no State aid.
5.1.3. Widening/deepening of the Oder-Spree Canal
(154)
The complainant alleged in its complaint that the infrastructure works for the widening and deepening of the Oder-Spree Canal were exclusively dedicated to Propapier and involved State aid to Propapier. The City of Eisenhüttenstadt did extend the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ in 2008 with a view to attracting firms. Since 2003 sluices have been built along the entire canal (which constitutes part of the Trans-European Network TEN). There is, however, no indication of a causal link between these infrastructure works and the settlement of Propapier or that these works would offer a selective advantage to Propapier, and the Commission agrees with Germany that the widening/deepening of the Oder-Spree Canal is part of the necessary regular maintenance of the waterway.
(155)
The Commission therefore confirms its provisional view expressed in the opening decision and decides that the widening/deepening of the Oder-Spree Canal does not constitute a selective advantage for Propapier and involves no State aid.
5.1.4. Waste water treatment plant
(156)
The Commission notes that the capacity of existing waste water treatment infrastructure outside the extended Oder-Spree-Kanal industrial area is limited. The residual available capacity of the existing waste water treatment plant in Eisenhüttenstadt could only fulfil the needs of a small additional investor, but would not be sufficient to meet needs if a large or several smaller industrial investors were to settle in the new area.
(157)
The Commission also notes that the TAZV waste water treatment plant was not constructed specifically for Propapier. The construction was already planned in the context of other potential investments in 2004-2006, long before the arrival of Propapier. Germany submitted evidence showing that the waste water treatment plant was planned as part of the economic development of the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’. Germany also produced evidence of several publicity campaigns to attract investors to the extended Oder-Spree Canal industrial area, which have however not been successful to date since the regional authorities have not yet managed to attract additional investors to the area (apart from Propapier, EnBW and 5N PV).
(158)
Even though the waste water treatment plant is technically - given its anaerobic first treatment stage - designed to deal with waste water from heavy industrial polluters such as producers of CCM from recycled fibre, an anaerobic first treatment stage would also be useful for other users producing industrial waste water with a high level of organic pollution, such as companies from the beverages and food industry. Furthermore, for industrial waste water with high organic pollution, waste water treatment plants with an anaerobic first stage offer a number of important economic and environmental advantages.
(159)
Although as currently sized the TAZV plant mainly serves the needs of Propapier, it is also used - under the same conditions - by the two other companies settled in the area. Its modular design allows for its extension to additional users. Even without modular expansion, there is currently some (20-40) % spare capacity available for additional investors, with potential for doubling the present total capacity (see recitals 80 to 84). The waste water treatment plant is open to all users on a non-discriminatory basis - new investors settling in the park are obliged by law to connect to and use the plant - and it can also deal with waste water from companies not involved in paper production.
(160)
The Commission is of the view that the fact that the TAZV plant is at present predominantly (( 70) % on average and ( 70) % maximum) used by Propapier does not therefore necessarily mean that it constitutes dedicated infrastructure, as its modular design makes sense from an economic point of view in times of limited public budgets. Contrary to the complainant’s claim, the cost of doubling the capacity of the TAZV plant, which is estimated by Germany to amount to less than 50 % of the initial investment cost, shows that the modular concept allows for realising economies of scale.
(161)
The fact that the regional aid for the construction of the plant was granted subject to the settlement of a main investor, in this case Propapier, in the extended business park, is considered by the Commission to constitute good public management of scarce resources since it makes sense not to start building a major public infrastructure without ensuring that it will be used, and not to over-dimension it.
(162)
The statement that paper mills normally have their own waste water treatment plants can be rejected on the basis of the figures presented by Germany. Although in-house waste water (pre-)treatment plants exist in the paper industry as well as in other industries, this in itself is not an indication that, in cases where industrial users use the municipal waste water treatment plant, an advantage is transferred from the State to the users, as users cover the costs over time with their fees.
(163)
The Commission therefore concludes that the waste water treatment plant constitutes general infrastructure and thus the grant to TAZV does not constitute investment aid to Propapier. Unlike in the case of the car park, the road and the Oder-Spree Canal, the operator of the waste water treatment plant exercises an economic activity, because it offers a service (waste water treatment) against remuneration in the market. The Commission has found, however, that any aid granted to TAZV would in any event constitute existing aid (recitals 51 to 57 of the opening decision). Therefore, there is no need to further assess potential aid to TAZV in the present Decision.
(164)
To sum up, the Commission concludes that the various infrastructure projects financed by State resources in the newly extended industrial park where the Propapier plant is situated are not exclusively dedicated to the paper mill and therefore should not qualify as dedicated infrastructure and State aid to the benefit of Propapier. This means that these aided investments do not constitute a single investment project within the meaning of paragraph 60 of the RAG with the regional investment aid approved for the paper mill of Propapier in the final Decision SA.23827 (2013/C) (see footnote 4). Thus, the assessment of the investment aid for Propapier which was the subject matter of that decision remains unaffected by the present Decision.
5.2. DO THE REDUCED FEES FOR THE USE OF THE WASTE WATER TREATMENT PLANT CONSTITUTE STATE AID?
(165)
Regarding Germany’s argument that, if a measure was granted to the operator under a scheme found to be a non-aid scheme, no ‘aid’ could be passed on to the user of the infrastructure, the Commission would point out again that the decision on scheme N 644e/02 did not state whether or not fees charged for the use of the infrastructure might constitute State aid to the users of the infrastructure. The Commission maintains its position expressed in the opening decision that no regulation on charges, which would be applicable to the grants under the notified scheme, had been brought to its attention and that therefore the decision authorising the scheme cannot be viewed as implicitly authorising possible aid of which the legal basis would be the Municipal Charges Act.
(166)
Article 107(1) TFEU lays down that any aid granted by a Member State or through State resources in any form which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods and affects trade between Member States is incompatible with the internal market.
(167)
It must be pointed out that the existence of State aid has to be established irrespective of: (1) whether or not the EU Water Framework Directive and German legislation implementing the directive require the recovery of full costs of the provision of waste water treatment services; and (2) whether the fees comply with the provisions of these laws. In other words, measures fully complying with both the EU Directive and the applicable German legislation may still constitute State aid, if all the conditions laid down in Article 107(1) TFEU (see recital 144) are satisfied.
State resources and imputability
(168)
The charges to be paid for using the waste water treatment plant are determined and collected by the municipality, in accordance with paragraph 6 of the Kommunalabgabengesetz Brandenburg. Setting the rate of the fees below the level a private investor would have charged would entail the municipality foregoing revenues.
(169)
Thus, the measure would be granted by the State or through State resources as determined by Article 107(1) TFEU since the income of the municipality would fall owing to the advantage granted to Propapier.
(170)
Setting the fees at an advantageous level would also be imputable to the State, as it is the result of an act of a public authority, i.e. the municipality of Eisenhüttenstadt.
Economic advantage
(171)
As explained in the opening decision (35) the Commission was to assess whether the level at which the waste water treatment charges for Propapier are set provides a (selective) economic advantage to Propapier.
(172)
It is established case law that the concept of ‘advantage’ embraces not only positive benefits, such as subsidies, but also measures which, in various forms, reduce the charges which are normally included in the budget of an undertaking and which, therefore, without being subsidies in the strict sense of the word, are similar in character and have the same effect (36).
(173)
Applied to the present case, the question therefore arises whether the waste water treatment charges for Propapier are lower than what a similar undertaking would have to pay under normal market conditions, in other words, whether the level of charges is in line with the market economy operator principle. This can, in the Commission’s view, be determined in two alternative ways:
-
comparing the price paid by Propapier to a benchmark price which can be typically observed in the Member State in question for waste water treatment,
-
an ex ante profitability analysis that shows that a private operator would have charged the same level of prices.
Benchmark price
(174)
In view of the organisation of the market, as described by Germany (see recitals 112-113), and in view of the fact that operators, even if private, cannot set the prices for their services freely since they are bound by law by the KAG Brandenburg, the Commission is of the view that it is not possible to establish benchmark prices that a private operator would have charged under normal market conditions.
(175)
The Commission further notes that Germany provided data on prices paid by undertakings in the sector where Propapier is active. Although Germany claims that the benchmark prices it presented are averages which reflect full costs, there is no indication as to whether or not these fees contain State aid. The Commission’s doubts regarding the usefulness of these data as a basis for comparison have not been alleviated. This is primarily because the Commission believes these prices may reflect different cost realities and may or may not include State aid.
Ex ante profitability analysis
(176)
Given the absence of reliable market benchmarks, the Commission takes the view that the fact that a transaction is in line with market conditions can be established on the basis of another generally accepted, standard assessment methodology. The Commission considers that, for infrastructure which is open to all and not dedicated to a specific user, the market investor/operator test is satisfied if the users of the infrastructure incrementally contribute, from an ex ante viewpoint, to the profitability of the operator (37).
(177)
This is the case where the operator’s commercial arrangement with the individual user allows the operator to cover all costs stemming from this arrangement with a reasonable profit margin on the basis of sound medium-term prospects (38).
(178)
This assessment should moreover take into account all revenue and all expected incremental costs incurred by the operator in relation to the activity of the specific user (39).
(179)
Such incremental costs encompass all categories of expenses or investments, such as incremental personnel, equipment and investment costs, arising from the presence of the user (40). In contrast, costs which the operator would have to incur anyway, independently of the arrangement with the user, should not be taken into account.
(180)
On the basis of these factors, the Commission takes the view that the market investor/operator test is satisfied, i.e. the reduced fee does not confer an advantage on Propapier for the following reasons:
(a)
it is concluded above that the waste water treatment plant is open to all and is not dedicated to Propapier;
(b)
the fee paid by Propapier includes operating costs, maintenance and repair costs, personnel and charge management costs, imputed depreciation, and also imputed interest on 20 % of the investment capital invested in the waste water treatment; it thus covers all incremental costs incurred by the operator of the waste water treatment plant in relation to the activity of Propapier.
(181)
As regards the reasonable profit margin that the user fees should cover in addition to the incremental costs, the charges in the present case cover not only the incremental costs but also imputed interest on 20 % of the investment capital. Whereas this is not expressly identified as reasonable profit for the purposes of the incremental cost approach defined above, it provides the operator with additional income just as a reasonable profit would do.
(182)
Given that the fee does not confer an advantage and therefore does not constitute State aid, it was not necessary for the Commission to evaluate the question whether or not the fees constitute existing aid (see recitals 123 to 137) or operating aid (see recital 26), or to address the issue of compatibility of such operating aid with the internal market. In view of this finding, the Commission can also leave open the question whether or not recovery of the fees (had they been found to constitute operating aid) would be contrary to the principles of legitimate expectations and equal treatment.
6. CONCLUSION
(183)
The Commission thus concludes that neither the construction of the TAZV waste water treatment plant, nor the construction of the car park, nor the new road, nor the widening and deepening of the Oder-Spree Canal constitute dedicated infrastructure.
(184)
The Commission also concludes that the waste water treatment fees do not contain State aid. The market investor/operator principle is satisfied and therefore no economic advantage is provided for Propapier PM2 GmbH,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The infrastructure measures implemented by Germany do not constitute dedicated infrastructure for Propapier PM2 GmbH. The fees charged by TAZV to Propapier for the use of the waste water treatment plant do not involve State aid. Therefore, the infrastructure measures and fee setting rules do not constitute aid within the meaning of Article 107(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Article 2
This Decision is addressed to the Federal Republic of Germany.
Done at Brussels, 1 October 2014.