ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
KOMISIJOS SPRENDIMAS
2011 m. rugsėjo 20 d.
dėl priemonės C 35/10 (ex N 302/10), kurią planuoja įgyvendinti Danija nustatydama internetinių lošimų mokesčius Danijos azartinių lošimų mokesčių įstatyme
(pranešta dokumentu Nr. C(2011) 6499)
(Tekstas autentiškas tik danų kalba)
(Tekstas svarbus EEE)
(2012/140/ES)
EUROPOS KOMISIJA,
atsižvelgdama į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo, ypač į jos 108 straipsnio 2 dalies pirmąją pastraipą,
atsižvelgdama į Europos ekonominės erdvės susitarimą, ypač į jo 62 straipsnio 1 dalies a punktą,
pakvietusi suinteresuotąsias šalis pateikti pastabas pagal šias nuostatas (1) ir atsižvelgdama į jų pastabas,
kadangi:
1. PROCEDŪRA
(1)
2010 m. liepos 6 d. Danijos valdžios institucijos, siekdamos teisinio tikrumo, pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 108 straipsnio 3 dalį pranešė apie 2010 m. birželio 25 d. priimtą įstatymo dėl azartinių lošimų mokesčių L 203 (toliau - Azartinių lošimų mokesčių įstatymas) (2) pasiūlymą. 2010 m. rugpjūčio 11 d. ir 2010 m. rugsėjo 22 d. raštais Komisija paprašė pateikti daugiau informacijos. Prašomą informaciją Danijos valdžios institucijos pateikė 2010 m. spalio 20 d. raštu.
(2)
Komisija taip pat gavo du atskirus skundus dėl siūlomo Azartinių lošimų mokesčių įstatymo: vieną jų 2010 m. liepos 23 d. pateikė Danijos žaidimų automatų gamintojų asociacija (DAB), kitą 2010 m. rugpjūčio 6 d. - realių lošimo namų (kazino) valdytojas „Royal Casino“. Abu skundai 2010 m. rugsėjo 23 d. perduoti Danijos valdžios institucijoms, kad jos galėtų pateikti savo pastabas. Danijos valdžios institucijos pastabas pateikė 2010 m. spalio 20 d. raštu.
(3)
2010 m. lapkričio 10 d. Briuselyje įvyko susitikimas su Danijos valdžios institucijomis, kuriame aptartas jų pateiktas pranešimas ir abu minėti skundai. Tame susitikime Danijos valdžios institucijos pateikė pranešimą „Dėl valstybės pagalbos tyrimo kilusi dilema“, kuriame taip pat pareiškė ketinimą atidėti įstatymo, apie kurį buvo pranešta, įsigaliojimą, kol Komisija priims sprendimą (3).
(4)
2010 m. gruodžio 14 d. Komisija pranešė Danijai apie savo sprendimą pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje nustatytą procedūrą dėl priemonės, apie kurią buvo pranešta. Komisijos sprendimas pradėti procedūrą paskelbtas Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje (4). Komisija paprašė suinteresuotųjų šalių pateikti savo pastabas.
(5)
Danijos valdžios institucijos 2011 m. sausio 14 d. raštu pateikė savo pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą.
(6)
2011 m. vasario 11-22 d. gautos septyniolikos suinteresuotųjų trečiųjų šalių pastabos (5). Danijai suteikta galimybė atsakyti į šias pastabas, kurios jai persiųstos 2011 m. kovo 16 d. Danija pateikė Komisijai savo pastabas 2011 m. balandžio 14 d. raštu.
2. PRIEMONĖS APIBŪDINIMAS
(7)
Pradėjus pažeidimo tyrimo procedūrą ir 2007 m. kovo 23 d. nusiuntus pagrįstą nuomonę dėl sporto lažybų paslaugų laisvo judėjimo Danijoje kliūčių (6), Danijos Vyriausybė nusprendė pakeisti lošimų ir lažybų paslaugas reglamentuojančius nacionalinės teisės aktus ir vietoj esamos monopolijos sukurti reguliuojamą iš dalies liberalizuotą monopoliją. Buvo manoma, kad esamą tvarką būtina liberalizuoti, inter alia, siekiant atitikties ES teisės aktams, taip pat siekiant mažinti kitose jurisdikcijose įsisteigusių lošimų paslaugų teikėjų nelegaliai teikiamų internetinių lošimų paslaugų keliamą grėsmę.
(8)
Azartinių lošimų mokesčių įstatymas, apie kurį pranešta, įtrauktas į azartinių lošimų sektoriaus liberalizavimo įstatymų rinkinį (7). Pagal Azartinių lošimų įstatymo 1 straipsnio nuostatas pastaruoju azartinių lošimų paslaugas reglamentuojančių įstatymų pakeitimu siekiama šių bendrųjų tikslų:
-
riboti azartinių lošimų paslaugų vartojimą,
-
apsaugoti jaunimą ir kitus pažeidžiamus asmenis nuo su azartiniais lošimais susijusio išnaudojimo arba priklausomybės,
-
apsaugoti lošėjus užtikrinant azartinių lošimų tinkamumą, patikimumą ir skaidrumą, ir
-
užtikrinti viešąją tvarką ir neleisti naudoti azartinių lošimų nusikalstamiems tikslams.
(9)
Azartinių lošimų įstatyme nustatyta, kad „jeigu šiame įstatyme arba kituose teisės aktuose nenumatyta kitaip, azartinių lošimų paslaugas teikti arba lošimus organizuoti leidžiama tik turint licenciją“. Be to, lošimų organizavimas ir paslaugos apmokestinami (Azartinių lošimų mokesčių įstatymo 1 straipsnis).
(10)
Azartinių lošimų įstatymo 5 straipsnyje pateikta azartinių lošimų apibrėžtis, apimanti šią veiklą: i) loterijas, ii) kombinacinius lošimus ir iii) lažybas.
(11)
Kombinaciniais lošimais vadinama „veikla, kurioje dalyvaujantis asmuo gali laimėti prizų, o jo tikimybė laimėti priklauso tiek nuo įgūdžių, tiek nuo atsitiktinumo“. Taigi kombinaciniais lošimais vadinami dažnai lošimo namuose (kazino) organizuojami lošimai, pavyzdžiui, ruletė, pokeris, „Baccarat“, „Black Jack“, taip pat grynųjų pinigų lošimų automatai.
(12)
Azartinių lošimų įstatymo 5 straipsnyje apibrėžti internetiniai lošimai - tai yra „azartinių lošimų paslaugos, kurias paslaugų teikėjas teikia lošėjui nuotolinio ryšio priemonėmis“. Tame pačiame straipsnyje apibrėžti realūs lošimai: tai „lošimai, kuriuose fiziškai dalyvauja lošėjas ir lošimų paslaugų teikėjas arba paslaugų teikėjo atstovas“. Lažybų paslaugos apibrėžtos kaip „veikla, kurioje dalyvaujantis asmuo gali laimėti prizų lažindamasis dėl būsimo įvykio arba to įvykio baigties.“
(13)
Pagal Azartinių lošimų mokesčių įstatymo 2-17 straipsnių nuostatas apmokestinami šie lošimai: i) loterijos, įskaitant klasių loterijas (angl. class lotteries) ir ne pelno tikslais rengiamas loterijas, ii) lažybos, įskaitant vietos lažybų fondus, iii) realūs lošimo namai, iv) internetiniai lošimo namai, v) grynųjų pinigų lošimų automatai, įrengti žaidimų automatų salonuose, užeigose, baruose ir kitur; vi) lošimai be statymų.
(14)
Azartinių lošimų mokesčių įstatyme nustatyti skirtingi lošimų internetiniuose ir realiuose lošimo namuose mokesčių tarifai.
(15)
Pagal Azartinių lošimų mokesčių įstatymo 10 straipsnį veiklos vykdytojai, turintys realių lošimo namų veiklos licenciją, moka bazinį 45 % mokestį nuo bendrųjų lošimo pajamų (BLP, tai yra visų statymų suma išskaičius laimėjimus), atėmus kasoje esančių žetonų vertę, ir papildomą 30 % mokestį nuo BLP (atėmus kasoje esančių žetonų vertę), kurių suma (apskaičiuojama kas mėnesį) viršija 4 mln. DKK (8).
(16)
Pagal Azartinių lošimų mokesčių įstatymo 11 straipsnį veiklos vykdytojai, turintys internetinių lošimo namų veiklos licenciją, moka mokestį, kuris sudaro 20 % jų BLP.
(17)
Veiklos vykdytojai, turinys licenciją grynųjų pinigų lošimų automatams įrengti žaidimų automatų salonuose, užeigose, baruose ir kitur, moka mokestį, kuris sudaro 41 % BLP. Papildomas 30 % mokestis mokamas už lošimų automatus užeigose, baruose ir kitur, kai BLP viršija 30 000 DKK, taip pat už lošimų automatus žaidimų automatų salonuose, kai BLP viršija 250 000 DKK (9).
(18)
Azartinių lošimų įstatyme nustatyti licencijų mokesčiai: kiekvienas veiklos vykdytojas, prašantis išduoti lažybų arba internetinių lošimo namų veiklos licenciją, turi sumokėti vienkartinį 250 000 DKK mokestį (350 000 DKK, jeigu prašoma tiek lažybų, tiek internetinių lošimo namų veiklos licencijos) ir kasmet mokėti licencijos mokestį, kuris priklauso nuo lošimų pajamų dydžio ir gali būti nuo 50 000 DKK iki 1 500 000 DKK.
(19)
Azartinių lošimų akte nustatyta, kad internetinių lošimų paslaugų teikėjai turi būti įsisteigę Danijoje, o jei jie yra įsisteigę kitoje ES arba EEE valstybėje narėje - turėti patvirtintą atstovą Danijoje (27 straipsnis).
3. PROCEDŪROS PRADĖJIMO PRIEŽASTYS
(20)
Komisija dėl atitinkamos priemonės pradėjo SESV 108 straipsnio 2 dalyje nustatytą oficialią tyrimo procedūrą remdamasi tuo, kad ta priemonė gali būti valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
(21)
Visų pirma, Komisija manė, kad nagrinėjamą priemonę, remiantis Teismo praktika, galima laikyti atrankinio pobūdžio priemone. Komisija priminė, kad vertinant, ar kokia nors mokestinė priemonė yra atrankinė, ar ne, reikia ištirti, ar pagal tą priemonę tam tikroms įmonėms suteikiamas pranašumas prieš kitas įmones, kurios, vertinant pagal priemonės tikslus, yra panašioje teisinėje ir faktinėje padėtyje (10).
(22)
Atsižvelgdama į internetinės ir realiose lošimo vietose vykdomos lošimų veiklos pobūdį, su abiejų rūšių lošimais siejamą socialinį potyrį ir vartotojų socialines bei ekonomines aplinkybes, Komisija suabejojo, ar internetinės ir realiose lošimo vietose vykdomos lošimų veiklos skirtumai yra pakankamai reikšmingi, kad šių dviejų rūšių lošimų veiklos nebūtų galima laikyti teisiškai ir faktiškai panašia ją apmokestinant pagal Azartinių lošimų mokesčių įstatymą.
(23)
Be to, tame procedūros etape Komisija manė, kad jeigu ši priemonė turėtų būti prima facie laikoma atrankine, tai Danijos valdžios institucijos neįrodė, kad ji gali būti pagrįsta mokesčių sistemos logika.
(24)
Danijos valdžios institucijos šiuo klausimu pažymėjo, jog internetinių lošimų mokesčio tarifas yra tokio dydžio, kad būtų galima tinkamai derinti Danijos azartinių lošimų įstatymų tikslų įgyvendinimą siekiant, viena vertus, apsaugoti lošėjus ir, kita vertus, gebėti atsispirti kitose valstybėse įsisteigusių internetinių lošimų paslaugų teikėjų, kuriems taikomi mažesni mokesčių tarifai, konkurencijai.
(25)
Be to, Komisija manė, kad Danijos valdžios institucijų nurodyti Azartinių lošimų įstatymo bendrieji tikslai (žr. 8 dalį) yra pernelyg bendro pobūdžio ir nesusiję su mokesčių sistema. Kadangi pagal nusistovėjusią teismo praktiką tik pačios mokesčių sistemos vidaus tikslai yra priimtini, Komisijos nuomone, Danijos valdžios institucijos nepakankamai pagrindė savo teiginį, kad atrankinė mokestinė priemonė yra reikalinga, nes ji atitinka mokesčių sistemos logiką.
(26)
Be to, Komisija manė, kad įstatymu, apie kurį pranešta, suteikiama mokestinė nauda naudojant valstybinius išteklius, nes renkant minėtus mokesčius internetinių lošimų veiklos vykdytojai įgyja pranašumą - jiems taikomas kur kas mažesnis mokesčio tarifas. Be to, kadangi Danijos internetinių lošimų veiklos vykdytojams šia priemone suteikiamas atrankinis ekonominis pranašumas, priemonė gali paveikti prekybą vidaus rinkoje ir iškraipyti konkurenciją.
(27)
Galiausiai Komisija suabejojo, ar priemonei, apie kurią pranešta, gali būti taikoma kuri nors iš SESV 107 straipsnio 2-3 dalyse nustatytų išimčių.
4. DANIJOS VALDŽIOS INSTITUCIJŲ PASTABOS
(28)
Danijos valdžios institucijos 2011 m. sausio 14 d. raštu pateikė savo pastabas dėl Komisijos sprendimo pradėti procedūrą.
(29)
Danijos valdžios institucijos, remdamosi savo pranešime pateiktu internetinių ir realių lošimų faktinių ir ekonominių skirtumų sąrašu, toliau laikėsi nuomonės, kad internetinius ir realius lošimus reikėtų laikyti skirtingų rūšių veikla.
(30)
Danijos valdžios institucijų teigimu, tam tikriems elektroniniams lošimams realiuose lošimo namuose ir internetiniuose lošimo namuose naudojama skirtinga programinė įranga. Danijos valdžios institucijos tvirtino, kad skiriasi ne tik technologinės platformos ir tiekėjai, bet ir patys elektroniniai lošimai, nes realiuose lošimo namuose lošėjai fiziškai dalyvauja lošimų veikloje. Joje dalyvaudami lošėjai patiria įvairių išlaidų (pavyzdžiui, mokėdami už naudojimąsi transporto priemonėmis, už įėjimą į lošimo namus ar rūbinės paslaugas, taip pat maistą ir gėrimus), kurių nepatiria lošdami internete.
(31)
Danijos valdžios institucijų nuomone, internetinių ir realių lošimų skirtingumą patvirtina tai, kad kai kuriose valstybėse narėse internetiniai lošimai yra uždrausti, tačiau realių lošimų paslaugas teikti leidžiama.
(32)
Be to, Danijos valdžios institucijų teigimu, Komisija neatsižvelgė į savo 2006 m. atlikto Lošimų paslaugų Europos Sąjungos vidaus rinkoje tyrimo (11) išvadas, pagal kurias internetinius ir realius lošimo namus reikėtų priskirti atskiroms rinkoms.
(33)
Danijos valdžios institucijos taip pat pabrėžė, kad Komisija daugiausia vertino realius lošimo namus ir neatsižvelgė į lošimo automatus (t. y. lošimo automatus, kurie nėra ruletė, „Black Jack“, pokeris ar kt.) realiose užeigose, baruose ir kitose vietose, taip pat žaidimų automatų salonuose ir lošimo namuose.
(34)
Danijos valdžios institucijos dėl priemonių pagrindimo mokesčių sistemos logika pažymėjo, kad Komisija galėjo klaidingai suprasti priemonės, apie kurią pranešta, tikslą. Šia priemone nesiekiama užtikrinti Danijos azartinių lošimų sektoriaus tarptautinio konkurencingumo - ja siekiama keturių įstatymuose nustatytų tikslų (riboti azartinių lošimų paslaugų vartojimą; apsaugoti jaunimą ir kitus pažeidžiamus asmenis nuo su azartiniais lošimais susijusio išnaudojimo arba priklausomybės; apsaugoti lošėjus užtikrinant lošimų sąžiningumą, atsakomybę ir skaidrumą; užtikrinti viešąją tvarką ir neleisti naudoti azartinių lošimų nusikalstamiems tikslams).
(35)
Danijos valdžios institucijos dėl skirtingų internetiniams ir realiems lošimams taikomų mokesčių tarifų paaiškino, kad joms tenka spręsti teisinę ir reguliavimo dilemą: viena vertus, nebegalima tęsti dabartinės monopolinės veiklos ir atidėlioti internetinių lošimų rinkos liberalizavimo, kita vertus, vienodas internetinių ir realių lošimų veiklos apmokestinimas trukdytų pasiekti Vyriausybės politikos tikslus šioje srityje.
(36)
Visų pirma, Danijos valdžios institucijų teigimu, vienodai apmokestinus visų rūšių lošimų veiklą būtų nenuosekliai priimami sprendimai nepaisant taikomo apmokestinimo modelio. Pasirinktas modelis, pagal kurį visų rūšių veikla būtų apmokestinama vienodu mažesniu 20 % tarifu, būtų didelė paskata realiems lošimo namams, o tai prieštarautų bendriesiems vartotojų apsaugos interesams.
(37)
Pasirinkus priešingą modelį, pagal kurį visų rūšių lošimų veikla būtų apmokestinama vienodu didesniu tarifu, kuris taikomas realiems lošimams, internetinių lošimų veiklos vykdytojai būtų atgrasyti nuo ketinimų gauti licenciją tokioms paslaugoms teikti Danijoje, taigi įstatyme nustatyti liberalizavimo tikslai nebūtų pasiekti. Taip pat būtų pažeisti bendrieji vartotojų apsaugos interesai, nes internetinių lošimų nebūtų įmanoma veiksmingai kontroliuoti.
(38)
Danijos valdžios institucijos, siekdamos pateisinti savo poziciją, Danijos Parlamento politinių partijų vadovams įteikė Mokesčių ministerijos 2010 m. kovo 6 d. memorandumą dėl būsimo apmokestinimo dydžio (12). Memorandume pažymima, kad dabartinę skirtingo apmokestinimo tvarką reikėtų laikyti pastangomis derinti skirtingus tikslus: viena vertus, užtikrinti įstatymo vykdymą, kita vertus, padidinti mokestines pajamas ir riboti azartinių lošimų paslaugų vartojimą.
(39)
Danijos valdžios institucijų nuomone, svarstant šį klausimą taip pat reikėtų atsižvelgti į tarptautinę konkurenciją ir į pasaulinį internetinių lošimų sektoriaus pobūdį. Danijos valdžios institucijos rėmėsi Lošimų paslaugų Europos Sąjungos vidaus rinkoje tyrimu, kuriame pažymima, kad valstybės rinkoje tiekėjų vykdomos veiklos išlaidos neturėtų būti didesnės nei veiklos užsienyje išlaidos siekiant, kad lošimų veikla toje pačioje jurisdikcijoje tiek vartotojams, tiek tiekėjams būtų patrauklesnė negu atitinkama veikla užsienyje (13).
(40)
Be to, Danijos valdžios institucijų teigimu, Teisingumo Teismo sprendimu Salzgitter nustatytas principas, kuriuo remiantis Komisija, nustatydama, ar priemonė, apie kurią pranešta, yra valstybės pagalba, neturėtų lyginti mokesčių, apie kuriuos pranešta, su kitose valstybėse narėse nustatytais mokesčiais (14), netaikomas įstatymui, apie kurį pranešta, nes realių ir internetinių lošimų veikla skirtingai apmokestinama tik dėl mokesčių sistemos vidinių priežasčių. Danijos Vyriausybė neatsižvelgė į kitų valstybių narių mokesčių tarifus, kad padidintų Danijos azartinių lošimų sektoriaus konkurencingumą, ji tik siekė išlaikyti tinkamą keturių politikos tikslų, nustatytų įstatyme, apie kurį pranešta, pusiausvyrą.
(41)
Be to, Danijos valdžios institucijų teigimu, Komisija klaidingai aiškino Teismo sprendimą Salzgitter byloje, nes ji juo remdamasi siekė ne įvertinti priemonės, apie kurią pranešta, atrankinį pobūdį, o ištirti, ar atrankinę priemonę, apie kurią pranešta, galima laikyti pateisinama.
(42)
Dėl minėtų priežasčių Danijos valdžios institucijos mano, kad jeigu mokestinė priemonė, apie kurią pranešta, būtų nustatyta kaip atrankinė, ją reikėtų laikyti pateisinama pagal mokesčių sistemos logiką.
5. TREČIŲJŲ ŠALIŲ PASTABOS
(43)
Komisijai savo pastabas pateikė septyniolika suinteresuotųjų trečiųjų šalių, įskaitant skundų pateikėjus: septynios asociacijos (15), septynios įmonės (16) ir trys valstybės narės (17).
(44)
Kai kurios suinteresuotosios šalys, svarstydamos priemonės atrankinį pobūdį, pažymi, kad internetinių ir realių lošimo namų teisinė ir faktinė padėtis nėra panaši, nes šios įmonės dalyvauja atskirose rinkose, tad mokestinė priemonė neprieštarauja bendrajai mokesčių sistemai. Todėl šios mokestinės priemonės nereikėtų laikyti atrankine.
(45)
Suinteresuotosios trečiosios šalys šią poziciją pagrindžia ir tuo, kad realiuose ir internetiniuose lošimo namuose siūlomi iš esmės skirtingi produktai. Realių lošimo namų veikloje yra svarbus lankytojų socialinis potyris: kitaip negu lošiant internete, realiuose lošimo namuose neatsiejama lošimo veiklos dalis yra pokalbiai, dalyvių išvaizda ir reali aplinka. Be to, lošimus realiuose lošimo namuose reikėtų laikyti tik viena iš daugelio įvairių pramogų - lankytojai taip pat naudojasi restoranų, barų, konferencijų centrų ir viešbučių paslaugomis.
(46)
Be to, pasak tų pačių suinteresuotųjų šalių, internetiniuose ir realiuose lošimuose dalyvaujantys lošėjai patiria nevienodai didelę priklausomybės riziką. Šią poziciją galima pagrįsti Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktika: „azartinių lošimų siūlymo internetu požymiai taip pat gali būti kitokio pobūdžio ir didesnis pavojaus šaltinis, … kalbant apie vartotojų … apsaugą“ (18). Taip pat remiamasi Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19) paskelbtu azartinių lošimų tyrimu, kuriame nustatyta, kad priklausomybės nuo internetinių lošimų rizika yra didelė, todėl į ją būtina atsižvelgti reguliuojant internetinių lošimų rinką.
(47)
Kai kurios suinteresuotosios šalys taip pat teigė, kad azartinių lošimų rinka nėra vientisa - joje naudojamasi skirtingais platinimo kanalais, kuriais remiantis reikėtų nustatyti atitinkamas atskiras rinkas. Suinteresuotosios šalys rėmėsi Prancūzijos konkurencijos institucijos 2011 m. sausio 20 d. pateikta nuomone, kad internetinius lošimus galima skirti nuo lošimų klubuose arba prekybos vietose (20).
(48)
Be to, kai kurios suinteresuotosios šalys pažymėjo, kad realių lošimų veiklos vykdytojai, veikiantys apibrėžtoje geografinėje teritorijoje, patiria ribotą konkurencinį spaudimą, o internetinių lošimų veiklos vykdytojai, priešingai, patiria labai didelę konkurenciją savo veiklos srityje. Visų pirma, kadangi realiuose lošimo namuose siūlomi lošimų produktai yra susieti su konkrečia fizine vieta, klientai turi patys atvykti į lošimo vietą (pavyzdžiui, Danijoje realiems lošimo namams leidžiama veikti tik šešiose vietose), kita vertus, lošėjai internete gali dalyvauti labai įvairiuose skirtingų tarptautinių lošimų veiklos vykdytojų organizuojamuose lošimuose. Didelę internetinių lošimo namų konkurenciją dar labiau didina specializuotos interneto svetainės, kuriose lyginamos įvairių internetinių lošimų paslaugų teikėjų paslaugos, ir daugybė tinklaraščių bei forumų, kuriuose lošėjai gali lyginti internetinių lošimų veiklos vykdytojų produktus, kainas ir paslaugas.
(49)
Šios suinteresuotosios šalys taip pat pažymi, kad iš internetinių lošimų uždirbamas pelnas yra kur kas mažesnis negu realių lošimų pelnas, nes internetinių lošimų veiklos vykdytojai patiria labai didelę konkurenciją, kurios nepatiria realūs lošimo namai. Todėl internetinių lošimo namų pelno dydžio santykis su išmokamais laimėjimais, t. y. statomų sumų dalimi, kuri grąžinama klientams, būtų kur kas menkesnis. Be to, realiuose lošimo namuose (lošimo namų viešbučiuose, baruose arba restoranuose) galima siūlyti kitų papildomų produktų ir taip gauti papildomų pajamų, kurių neįmanoma uždirbti internete. Todėl kadangi realių lošimų veiklos vykdytojų pelnas gali būti didesnis negu internetinių lošimų veiklos vykdytojų, skirtingi mokesčių tarifai grindžiami „finansinio pajėgumo mokėti“ principu. Pagal šį principą tie veiklos vykdytojai, kurie gali pakelti didesnę mokesčių naštą, moka didesnius mokesčius.
(50)
Be minėtų argumentų, kai kurios suinteresuotosios šalys pridūrė, jog net ir pripažinus, kad Danijos priemonė yra atrankinė, tokios atrankos kriterijai būtų pateisinami dėl mokesčių sistemos pobūdžio ir bendrosios struktūros. Skirtingais mokesčių tarifais Danijoje buvo siekiama užtikrinti, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojai siektų gauti veiklos licenciją Danijoje, taigi ateityje mokėtų mokesčius į Danijos biudžetą, ir kad būtų pasiekti Danijos azartinių lošimų įstatymuose nustatyti vartotojų apsaugos tikslai.
(51)
Kai kurios suinteresuotosios šalys svarstydamos šį klausimą rėmėsi 1998 m. Komisijos pranešimu dėl valstybės pagalbos taisyklių taikymo su tiesioginiu verslo apmokestinimu susijusioms priemonėms (21), kuriame teigiama, kad pagrindinė mokesčių sistemos užduotis yra surinkti pajamas valstybės išlaidoms finansuoti. Remdamosi šiuo teiginiu, suinteresuotosios šalys mano, kad tikslas gauti kuo daugiau mokestinių pajamų iš Danijos gyventojams teikiamų internetinių lošimų paslaugų nebūtų pasiektas, jeigu mokesčio tarifas būtų didesnis už įstatyme, apie kurį pranešta, nustatytą internetinių lošimų mokesčio tarifą.
(52)
Priešingai minėtiems argumentams, kitos trečiosios šalys - daugiausia realių lošimų veiklos vykdytojai - pateikė Danijos valdžios institucijų pozicijai prieštaraujančių pastabų.
(53)
Šios suinteresuotosios šalys iš esmės teigė, kad apmokestinimo tvarką Danijoje reikėtų laikyti atrankine, nes pagal ją skirtingai apmokestinamos dvi įmonių grupės, kurios, vertinant pagal atitinkamos priemonės tikslus, yra panašioje teisinėje ir faktinėje padėtyje. Suinteresuotosios šalys tvirtina, kad internetiniai ir realūs lošimo namai vykdydami savo veiklą tarpusavyje konkuruoja vienoje rinkoje, todėl jų padėtis yra panaši.
(54)
Šią poziciją suinteresuotosios šalys grindžia tuo, kad internetiniuose ir realiuose lošimo namuose siūlomi tie patys lošimai. Įvairiuose lošimo namuose galioja vienodos taisyklės, o bendravimas su krupjė arba kitais lošėjais internetu yra panašus į tikrą bendravimą realiuose lošimo namuose. Internetinėse ir realiose lošimo vietose naudojami vienodi realių lošimų automatų gamintojų kuriami lošimo modeliai. Todėl lošimai internetiniuose ir realiuose lošimo namuose techniniu požiūriu yra vienodi, nes vienodi jų technologiniai pagrindai, apibūdinimai, funkcijos, formos ir parametrai.
(55)
Be to, suinteresuotosios šalys tvirtina, kad internetinių ir realių lošimo namų paslaugomis naudojasi daugiausia tie patys vartotojai. Todėl vartotojų klausimas neturėtų būti svarus argumentas siekiant atskirti internetinius lošimus nuo realių lošimų.
(56)
Kai kurios suinteresuotosios šalys manė, kad internetinių ir realių lošimų nereikėtų laikyti skirtinga veikla - pasak jų, tai yra tiesiog skirtingi lošimų pasiūlos lošėjams būdai.
(57)
Minėtus argumentus pateikusios suinteresuotosios šalys taip pat mano, kad dabartinę azartinių lošimų rinką reikėtų laikyti viena rinka, kurioje vyksta dideli pokyčiai, t. y. daug lošėjų vietoj realių renkasi internetinius lošimo namus. Šių naujų pokyčių priežastys gali būti įvairios: be kita ko, tolesnė naudojimosi internetu plėtotė, mažos internetinių lošimo namų veiklos sąnaudos visais lygmenimis (mažos patalpų ir įrenginių eksploatavimo, personalo ir nustatytosios išlaidos) ir tai, kad nuolat tobulėjant naujosioms technologijoms lošėjai internetiniuose lošimo namuose gali be apribojimų lošti visą parą, fiziškai būdami bet kurioje vietoje.
(58)
Suinteresuotosios šalys prognozuoja, kad realių ir internetinių lošimų paslaugų rinkos dalys ateityje toliau keisis dėl sparčios technologinės pažangos, verslo iniciatyvų ir e. prekybai būdingos rinkos skverbties, dėl kurios šis lošimų sektorius yra itin dinamiškas ir pažangus. Šiuo klausimu suinteresuotosios šalys taip pat rėmėsi generalinio advokato Bot išvada, pateikta byloje Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), kad dėl naujųjų komunikacijos priemonių poveikio azartiniai lošimai ir lošimai iš pinigų, kurie anksčiau buvo leidžiami tik tam skirtose patalpose, dabar yra prieinami bet kokiu metu ir bet kokioje vietoje dėl naujųjų technologijų, tokių kaip telefonai, interaktyvioji televizija ir internetas, pažangos.
(59)
Taip pat remiamasi Komisijos 2006 m. lošimų paslaugų vidaus rinkoje tyrimu (23). Remiantis šiuo tyrimu, „ateityje lošimo namų veikla bus vis dažniau organizuojama naudojant serverius, nes lošimų automatuose vis dažniau naudojama parsisiunčiama lošimų programinė įranga“ (24). Dėl šių pokyčių būtų kuriamos naujos mišraus pobūdžio lošimo vietos.
(60)
Remdamosi minėtu argumentu suinteresuotosios šalys daro išvadą, kad nagrinėjama priemonė yra atrankinė, nes internetiniai ir realūs lošimo namai vykdydami savo veiklą yra panašioje teisinėje ir faktinėje padėtyje. Be to, tokios atrankos negalima pagrįsti mokesčių sistemos logika. Suinteresuotosios šalys taip pat mano, kad nustatytas didesnis mokesčio tarifas neatgrasytų internetinių lošimų paslaugų teikėjų nuo ketinimo gauti licenciją Danijoje.
(61)
Be to, Danija nepagrįstai remiasi kitų valstybių narių nacionalinėmis mokesčių sistemomis siekdama pagrįsti poreikį pritraukti internetinių lošimo namų paslaugų teikėjus, kadangi remiantis nusistovėjusia Teismo praktika bet koks pagrindimas turėtų būti susijęs tik su nacionaline mokesčių sistema (25). Be to, teismai ne kartą atmetė Danijos valdžios institucijų argumentą, kad tam tikroms įmonėms būtina sumažinti mokesčio tarifą siekiant didinti rinkos konkurencingumą.
6. DANIJOS PATEIKTOS PASTABOS DĖL TREČIŲJŲ ŠALIŲ PASTABŲ
(62)
Danijos valdžios institucijos toliau laikosi nuomonės, kad priemonė, apie kurią pranešta, nėra atrankinė ir nėra valstybės pagalba, ir pažymi, jog visos pastabų pateikusios valstybių narių Vyriausybės pritaria jų pozicijai, kad internetinius lošimo namus reguliavimo sumetimais reikia skirti nuo realių lošimo namų.
(63)
Jos taip pat pažymi, kad atitinkamos rinkos pagal SESV 101 ir 102 straipsnius nustatymo metodika yra skirta privačioms įmonėms ir pagrįsta produkto pakeičiamumo (tiek paklausos, tiek pasiūlos požiūriu) vertinimu, todėl ji neturėtų būti taikoma vertinant valstybės pagalbą. Taikant šią metodiką būtų viršytos valstybės pagalbos taisyklės, šiuo metu taikomos valstybių narių savarankiškoms mokesčių rinkimo sistemoms.
(64)
Danijos valdžios institucijų nuomone, internetinius lošimus reikėtų skirti nuo realių lošimų. Šiuo klausimu jos taip pat remiasi Komisijos priimta pozicija dėl susijungimų procedūrų, pagal kurią lošimų automatai (kaupiamojo fondo „jackpot“ automatai, žetonų automatai ir grynųjų pinigų lošimų automatai arba žaidimai su prizais sudaro atskirą produktų rinką (26). Danijos valdžios institucijos, be kita ko, remiasi Prancūzijos konkurencijos institucijos priimtu sprendimu, pagal kurį realus pokeris ir internetinis pokeris nepriskiriami tai pačiai rinkai, nes lošiant realų pokerį reikalinga lošėjo savikontrolė ir kitų lošėjų stebėjimas, dažnai patiriama daugiau išlaidų, be to, lošimas vyksta konkrečioje geografinėje vietoje (27). Danijos valdžios institucijos taip pat remiasi Jungtinės Karalystės sąžiningos prekybos biuro sprendimu dėl susijungimų, kuriame licencijuoti lažybų punktai skiriami nuo lažybų telefonu arba internetu (28).
(65)
Dėl produktų rinkų skirtumų Danijos valdžios institucijos pažymi, kad, daugelio pastabas pateikusių trečiųjų šalių teigimu, lošimo namuose teikiamos papildomos (ir kur kas brangesnės) paslaugos. Vertindamos lošimų socialinį aspektą Danijos valdžios institucijos toliau laikėsi nuomonės, kad nuotoliniu būdu ir realiose lošimo vietose lošiantys asmenys yra skirtingų rūšių vartotojai; tai taip pat nustatyta Komisijos 2011 m. kovo mėn. žaliojoje knygoje dėl internetinių lošimų vidaus rinkoje, kurioje pažymima, kad lošėjai internete, atrodo, skiriasi nuo įprastų lošimo namų arba lažybų punktų klientų (29).
(66)
Danijos valdžios institucijos taip pat pakartoja, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojų išmokamų laimėjimų santykis yra kur kas didesnis, nes veiklos sąnaudos mažesnės. Be to, Danijos valdžios institucijos pažymi, kad skiriasi internetinių ir realių lošimo namų programinės įrangos techninės ypatybės, licencijų išdavimo taisyklės ir realių lošimo namų vyraujanti padėtis vietos rinkoje.
(67)
Danijos valdžios institucijos taip pat prieštarauja kai kurių suinteresuotųjų šalių pateiktam generalinio advokato Bot išvados Liga Portuguesa byloje aiškinimui. Jos pažymi, kad ši išvada, padaryta dėl laisvės teikti paslaugas, patvirtina mintį, kad nuotolinių ir realių lošimų veiklos vykdytojų teisinę ir faktinę padėtį reikėtų laikyti skirtinga.
(68)
Tačiau Danijos valdžios institucijos pripažįsta, kad kai kurių rūšių internetinių lošimų paslaugos, pavyzdžiui, lažybų paslaugos, galėtų būti tiesiog kitokia prekybos forma.
(69)
Svarstydamos įstatymo, apie kurį pranešta, tikslus, Danijos valdžios institucijos atmeta kai kurių suinteresuotųjų šalių argumentą, kad įstatymu, apie kurį pranešta, siekiama pritraukti užsienio lošimų paslaugų teikėjus. Pasak Danijos valdžios institucijų, Azartinių lošimų įstatyme nurodyti tikrieji Vyriausybės tikslai. Be to, naujojo įstatymo bendrasis tikslas - gauti pajamų iš lošimų, kaip ir bet kurioje kitoje panašioje valstybės biudžeto finansavimo sistemoje - nesikeičia.
(70)
Danijos valdžios institucijos taip pat pritaria kai kurių suinteresuotųjų šalių nuomonei, kad apmokestinamojo asmens gebėjimas mokėti gali būti tinkamas pagrindimas. Šiuo atžvilgiu internetinių lošimų veiklos vykdytojų finansinis pajėgumas iš tiesų būtų kur kas mažesnis.
(71)
Danijos valdžios institucijos galiausiai pažymi, kad nuotolinių lošimų apmokestinimo sistema siekiama užtikrinti, kad būtų gaunama kuo daugiau pajamų. Todėl mažesnis internetinių lošimų mokesčio tarifas atitiktų poreikį derinti keturis įstatyme, apie kurį pranešta, nustatytus tikslus su poreikiu gauti kuo daugiau mokestinių pajamų.
7. PRIEMONĖS VERTINIMAS
7.1. Valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį
(72)
Pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį valstybės narės arba iš jos valstybinių išteklių bet kokia forma suteikta pagalba, kuri, palaikydama tam tikras įmones arba tam tikrų prekių gamybą, iškraipo konkurenciją arba gali ją iškraipyti, yra nesuderinama su bendrąja rinka, kai ji daro įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai.
7.1.1. Valstybiniai ištekliai
(73)
SESV 107 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad pagalbos priemonė turi būti taikoma valstybės arba jai naudojami valstybiniai ištekliai. Mokestinių pajamų netekimas prilygsta valstybinių išteklių naudojimui patiriant biudžeto išlaidų.
(74)
Nagrinėjamu atveju nė viena šalis - nei Danijos valdžios institucijos, nei skundų pateikėjai, nei trečiosios šalys - neprieštaravo teiginiui, kad valstybiniai ištekliai yra naudojami.
(75)
Nustatydamos internetinių lošimų veiklos vykdytojams palyginti mažą mokesčio tarifą (20 % BLP (30)) Danijos valdžios institucijos atsisako pajamų, kurios yra valstybiniai ištekliai. Dėl to Komisija mano, kad dėl nagrinėjamos priemonės prarandami valstybiniai ištekliai, taigi ji taikoma naudojant valstybinius išteklius.
7.1.2. Pranašumas
(76)
Priemonė taip pat turi teikti finansinės naudos pagalbos gavėjui. „Naudos“ sąvoka apima ne tik pozityvią naudą, bet ir priemones, kuriomis įvairiais būdais mažinami įprasti iš įmonės biudžeto mokami mokesčiai (31).
(77)
Šiuo atveju nė viena šalis - nei Danijos valdžios institucijos, nei skundų pateikėjai, nei trečiosios šalys - neprieštaravo teiginiui, kad nagrinėjama priemone pagalbos gavėjui suteikiamas pranašumas.
(78)
Pagal Azartinių lošimų mokesčių įstatymą internetinių lošimų įmonės turi mokėti mokestį, kuris sudaro 20 % jų BLP. Šis mokesčio tarifas yra kur kas mažesnis negu realių lošimų veiklos vykdytojams taikomas tarifas. Taip internetinių lošimų įmonės įgyja pranašumą - jų mokesčių našta yra mažesnė. Iš to sprendžiama, kad internetinių lošimų paslaugas teikiančioms įmonėms nagrinėjama priemone suteikiamas pranašumas.
7.1.3. Konkurencijos iškraipymas ir poveikis prekybai
(79)
Pagal SESV 107 straipsnio 1 dalies nuostatas priemonė turi daryti poveikį ES vidaus prekybai ir iškraipyti (arba gebėti iškraipyti) konkurenciją. Nagrinėjamu atveju Danijoje įsisteigę internetinių lošimų paslaugų teikėjai patirs konkurenciją ir dalyvaus Bendrijos vidaus prekyboje. Todėl Azartinių lošimų mokesčių įstatymas, kuriuo nustatomas lengvatinis internetinių lošimų paslaugas teikiančių Danijos įmonių apmokestinimas, tikrai daro poveikį Bendrijos vidaus prekybai ir iškraipo arba gali iškraipyti konkurenciją.
7.1.4. Atrankinis priemonės pobūdis
(80)
Priemonė laikoma valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, jeigu nustatoma, kad ji yra atrankinė, nes ja palaikomos tam tikros įmonės arba tam tikrų prekių gamyba.
(81)
Remiantis atrankinių priemonių aiškinimu nusistovėjusioje teismo praktikoje, priemonė yra atrankinė, jeigu ja „iš dalies siekiama atleisti tas įmones nuo finansinių sąnaudų, kurių jos patirtų įprastai taikant bendrąją įstatymuose nustatytą privalomų įmokų sistemą“ (32). Todėl priemonė yra atrankinė, jeigu ja nukrypstama nuo bendrosios mokesčių sistemos taikymo. Remiantis Teismo praktika, reikia įvertinti, ar atitinkama priemone kai kurioms įmonėms suteikiamas pranašumas prieš kitas įmones, kurios, vertinant pagal priemonės tikslus, yra panašioje teisinėje ir faktinėje padėtyje (33).
(82)
Remiantis Teismo praktika, jeigu manoma, kad taikant tam tikrą priemonę nukrypstama nuo bendrosios mokesčių sistemos, tą priemonę būtina ištirti ir nustatyti, ar nukrypimas atsiranda dėl mokesčių sistemos, kuriai skirta ta priemonė, pobūdžio ar bendrosios struktūros (34). Kitaip tariant, reikia atsakyti į klausimą, ar atitinkamą priemonę, kuri prima facie laikoma atrankine, galima pateisinti mokesčių sistemos logika (35).
(83)
Nagrinėjamu atveju bazine sistema reikėtų laikyti Danijos lošimų veiklos apmokestinimo sistemą. Azartinių lošimų mokesčių įstatymu siekiama reguliuoti visos Danijoje vykdomos arba organizuojamos internetinių ir realių lošimų veiklos apmokestinimą. Todėl vertinant nagrinėjamą priemonę (t. y. skirtingą palankesnę apmokestinimo tvarką, taikomą internetinių lošimų veiklai) reikėtų remtis šia bazine mokesčių sistema.
(84)
Kadangi įstatyme, apie kurį pranešta, yra nustatyta, kad veiklos vykdytojų, turinčių internetinių lošimo namų veiklos licenciją, mokamas mokestis sudaro 20 % BLP, o veiklos vykdytojai, turintys realių lošimo namų veiklos licenciją, moka bazinį 45 % BLP dydžio mokestį ir papildomą iki 30 % BLP dydžio mokestį, kyla klausimas, ar internetinių ir realių lošimų veiklos vykdytojus, kuriems taikomi skirtingo dydžio mokesčiai, reikėtų laikyti teisiškai ir faktiškai panašiais.
(85)
Danijos valdžios institucijos šiuo klausimu nuosekliai tvirtina, kad internetinių ir realių lošimų veikla nėra teisiškai ir faktiškai panaši lyginant susijusias technologijas, sąnaudas, finansinio pelno dydį, vartotojų socialinį potyrį, tiekėjus ir produktus.
(86)
Be to, Danijos valdžios institucijos, kaip ir kitos suinteresuotosios šalys, pabrėžia abiejų lošimų veiklos vykdytojų kategorijų esminį skirtumą: internetiniai lošimo namai patiria labai didelę konkurenciją, o realūs lošimo namai nepatiria jokios konkurencijos.
(87)
Nors internetinių ir realių lošimų veiklos vykdytojai skiriasi keliomis objektyviomis savybėmis (kaip antai fizinis dalyvavimas skiriasi nuo lošimo internetu), Komisijos nuomone, šių skirtumų tarp internetinių ir realių lošimų lošimo namų nepakanka, kad būtų galima nustatyti esminį ir lemiamą abiejų rūšių įmonių teisinės ir faktinės padėties skirtumą.
(88)
Komisija šiuo klausimu pažymi, kad realių ir internetinių lošimų veiklos vykdytojų lošimų pasiūla yra vienoda. Internetinių ir realių lošimų veiklos vykdytojų siūlomi lošimai, tokie kaip ruletė, „Baccarat“, „Punto Banco“, „Black Jack“, pokeris ir lošimų automatai, yra ta pati veikla, nepaisant to, ar ji vykdoma internete, ar realioje lošimo vietoje. Be to, lošimai internetiniuose ir realiuose lošimo namuose yra panašūs techniniu požiūriu, nes naudojamos tos pačios pagrindinės technologijos, formos ir parametrai.
(89)
Todėl Komisija mano, kad apmokestinant lošimų veiklą internetinius lošimus reikėtų laikyti viena iš lošimų veiklos atmainų. Komisija, siekdama pagrįsti savo poziciją, pažymi, kad internetiniuose lošimo namuose labai stengiamasi sukurti realių lošimo namų daromą įspūdį, kad lošėjai internete jaustųsi lošią realiuose lošimo namuose, o ne virtualioje aplinkoje.
(90)
Danijos valdžios institucijos, siekdamos pagrįsti savo požiūrį, kad internetinių ir realių lošimų veikla yra teisiškai ir faktiškai nepanaši, be kita ko, remiasi Jungtinės Karalystės sąžiningos prekybos biuro sprendimu, kuriuo nustatyta, kad licencijuotų lažybų punktų veikla skiriasi nuo lažybų telefonu arba internetu (36). Tačiau šio dokumento nuostatos prieštarauja Danijos valdžios institucijų pozicijai, kad lažybos internete ir lažybos realiose lažybų vietose yra vienodos paslaugos (37). Šiuo atžvilgiu taip pat prieštaringa yra Danijos valdžios institucijų nuostata, kad lažybų internete ir lažybų realiose lažybų vietose paslaugos yra panaši ir vienodai apmokestinama veikla, tačiau kitų rūšių internetiniai ir realūs lošimai - skirtinga veikla, kuriai taikomi skirtingi mokesčių tarifai.
(91)
Danijos valdžios institucijos taip pat remiasi sprendimu Candover-Cinven-Gala byloje (38), kuriame nustatyta, kad lošimų automatai (kaupiamojo fondo „jackpot“ automatai, žetonų automatai ir grynųjų pinigų lošimų automatai arba žaidimai su prizais) sudaro atskirą produktų rinką (39). Tačiau turint omenyje, kad šis sprendimas nebuvo susijęs nei su valstybės pagalbos taisyklių taikymu, nei su atrankinių priemonių problema, reikia pažymėti, jog nors tame sprendime nustatyta, kad lošimų automatai (kaupiamojo fondo „jackpot“ automatai, žetonų automatai ir grynųjų pinigų lošimų automatai arba žaidimai su prizais) sudaro atskirą produktų rinką, jame taip pat nustatyta, kad tuos lošimų automatus atitinkamose vietose, kuriose jie įrengti (t. y. lošimo namuose, bingo klubuose, žaidimų automatų salonuose, baruose, lažybų punktuose ir t. t.) galima laikyti vieno bendro lošimų paslaugų rinkinio dalimi (40).
(92)
Nurodyti vartotojų socialinės ir ekonominės padėties, priklausomybės rizikos arba rinkos raidos skirtumai taip pat nėra pakankami, jog būtų galima įrodyti, kad internetiniai ir realūs lošimai yra dviejų atskirų rūšių teisiškai ir faktiškai nepanaši veikla. Atrodo, kad per kai kuriuos tyrimus, kuriais remiasi Danijos valdžios institucijos, buvo nustatyta pakankamai faktų, kad būtų galima daryti priešingas išvadas. Taigi Danijos valdžios institucijos, remdamasi Komisijos 2006 m. lošimų paslaugų vidaus rinkoje tyrimu (41), teigia, kad jame įrodytas internetinių ir realių lošimų rinkų atskirumas (42), tačiau kai kurios suinteresuotosios šalys, to paties tyrimo ataskaita remiasi (43) siekdamos priešingo tikslo įrodyti, kad internetinių lošimų nereikėtų laikyti nauja rinka - tai yra ta pati besikeičianti lošimų rinka, kurioje kuriamos naujos mišraus pobūdžio lošimo vietos (44).
(93)
Prieštaringų teiginių pateikta ir Danijos nacionalinio socialinių tyrimų centro atliktame tyrime (45), kuriuo remiasi Danijos valdžios institucijos ir skundų pateikėjai. Danijos valdžios institucijos teigia, kad realių lošimo namų lankytojai amžiumi, lytimi ir išsilavinimu skiriasi nuo internetiniuose lošimo namuose lošiančių asmenų, tačiau skundų pateikėjai, remdamiesi tuo pačiu tyrimu, padarė priešingą išvadą: pasak jų, šiuo tyrimu įrodoma, kad realių ir internetinių lošimo namų klientų skirtumai yra nereikšmingi. Skundų pateikėjų nuomone, šiame tyrime parodyta, kad internetiniuose ir realiuose lošimo namuose daugiausia lošia tie patys asmenys - jauni 18-24 metų amžiaus vyrai (46).
(94)
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija daro išvadą, kad internetinius ir realius lošimo namus reikėtų laikyti teisiškai ir faktiškai panašiais. Kadangi lošimas internete ir realiose lošimo vietose kelia vienodą riziką, priemonė, apie kurią pranešta, yra skirta tiek internetiniams, tiek realiems lošimams. Šia priemone internetinių lošimų veiklos vykdytojams, kitaip negu realiems lošimo namams, nustatoma palankesnė apmokestinimo tvarka. Todėl nagrinėjamą priemonę reikėtų laikyti prima facie atrankine priemone pagal SESV 107 straipsnį, nes ja nukrypstama nuo bendrosios mokesčių sistemos tvarkos.
(95)
Remiantis Teismo praktika, reikia nustatyti, ar priemonė, kuri atrodo prima facie atrankinė, gali būti pateisinta mokesčių sistemos pobūdžiu ir bendrąja struktūra. Atrankinį priemonės pobūdį įmanoma pateisinti mokesčių sistemos pagrindiniais principais arba tikslais.
(96)
Danijos valdžios institucijos šiuo klausimu teigė, kad dėl sektoriaus ypatumų vienintelis būdas užtikrinti veiksmingą apmokestinimą yra skirtinga internetinių lošimų veiklos vykdytojų apmokestinimo tvarka. Nustatytas didesnis mokesčio tarifas internetinių lošimų veiklos vykdytojams atgrasytų juos nuo ketinimo gauti licenciją Danijoje, o jeigu visiems veiklos vykdytojams būtų nustatyta vienoda mažesnė mokesčių našta, tai prieštarautų bendrajam tikslui riboti azartinių lošimų paslaugų vartojimą.
(97)
Danijos valdžios institucijos taip pat tvirtina, jog skirtingų mokesčių tarifų taikymą abiejų kategorijų veiklos vykdytojams galima pateisinti tuo, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojų finansinis pajėgumas esąs mažesnis negu realių lošimo namų veiklos vykdytojų.
(98)
Komisija, atsižvelgdama į išdėstytus argumentus, primena, kad remiantis Teismo praktika (47) ir Komisijos pranešimu dėl valstybės pagalbos taisyklių taikymo su tiesioginiu verslo apmokestinimu susijusioms priemonėms (48) valstybė narė turi nustatyti, ar nagrinėjama priemonė yra pagrįsta pirminiais arba pagrindiniais atitinkamos sistemos principais. Toks pagrindimas atitinkamos mokesčių sistemos pobūdžiu arba bendrąja struktūra yra valstybės pagalbos uždraudimo principo išimtis. Todėl jis turi būti aiškinamas siaurai (49).
(99)
Taigi Danijos valdžios institucijų pareiga yra įrodyti, kad atitinkama mokestinė priemonė yra pagrįsta mokesčių sistemos logika. Tačiau Danijos valdžios institucijos nepateikė pakankamai patikimų įrodymų, pagrindžiančių jų tvirtinimą, kad mokesčio tarifo sumažinimas bendrosios kategorijos (lošimų veiklos vykdytojų) konkrečiam segmentui (internetinių lošimų veiklos vykdytojams), siekiant užtikrinti, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojai teiktų prašymus išduoti licencijas, yra pateisinamas valstybės mokesčių sistemos principais ir logika. Visų pirma, tikslą pritraukti užsienio lošimų paslaugų teikėjus į Daniją ir taikyti jiems Danijos taisykles reikėtų laikyti viešosios politikos tikslu, kuris neatitinka mokesčių sistemos logikos.
(100)
Be to, kalbant apie tariamai menkesnį internetinių lošimų veiklos vykdytojų gebėjimą mokėti, Danijos valdžios institucijos neįrodė internetinių ir realių lošimo namų veiklos pelningumo skirtumo, dėl kurio būtų galima pagrįstai taikyti skirtingą apmokestinimo tvarką. Danijos valdžios institucijos taip pat neįrodė, kad finansinis pajėgumas mokėti yra valstybės tiesioginio apmokestinimo sistemoje nustatytas principas, kuriuo nagrinėjamu atveju būtų galima pagrįsti skirtingą internetinių ir realių lošimo namų apmokestinimo tvarką.
(101)
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija nemano, kad atrankinį požiūrį įstatyme, apie kurį pranešta, galima pateisinti mokesčių sistemos logika.
7.1.5. Išvada
(102)
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija mano, kad SESV 107 straipsnio 1 dalyje nustatyti kriterijai yra tenkinami ir kad priemonė, kuria nustatomas mažesnis internetinių lošimų mokesčio tarifas, yra valstybės pagalba Danijoje įsisteigusiems internetinių lošimų paslaugų teikėjams.
7.2. Priemonės suderinamumas su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą
(103)
Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 107 straipsnio 2 ir 3 dalyse nustatytos taisyklės, kada tam tikros valstybės pagalbos priemonės yra suderinamos su vidaus rinka ir kokių rūšių valstybės pagalbą galima laikyti suderinama su vidaus rinka.
(104)
Komisijos nuomone, nagrinėjamą priemonę galima laikyti suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punkte numatytą išimtį: „pagalba, skirta tam tikros ekonominės veiklos rūšių arba tam tikrų ekonomikos sričių plėtrai skatinti, jei ji netrikdo prekybos sąlygų taip, kad prieštarautų bendram interesui.“
(105)
Komisija pažymi, kad šiai priemonei netaikomos nustatytos SESV 107 straipsnio 3 dalies c punkto taikymo gairės. Todėl ją vertinant reikia tiesiogiai remtis šia Sutarties nuostata. Pagalbos priemonė yra suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą, jeigu taikant tą priemonę būtinu ir proporcingu būdu siekiama bendruosius interesus atitinkančio tikslo. Komisija, vertindama priemonės suderinamumą su vidaus rinka, lygina jos teigiamą poveikį siekiant bendruosius interesus atitinkančio tikslo su jos galimu neigiamu šalutiniu poveikiu, kaip antai prekybos ir konkurencijos iškraipymu. Vertinant atliekamas trijų etapų patikrinimas: pirmuosiuose dviejuose etapuose ištiriamas teigiamas valstybės pagalbos poveikis, o trečiajame etape - neigiamas jos poveikis ir galutinis teigiamo ir neigiamo poveikio santykis (50). Vertinimas atliekamas šia tvarka:
1)
Ar pagalbos priemonė turi aiškiai nustatytą bendruosius interesus atitinkantį tikslą?
2)
Ar pagalba yra tinkama bendruosius interesus atitinkančiam tikslui pasiekti, t. y. ar siūloma pagalba siekiama pašalinti rinkos nepakankamumą arba kitokio tikslo? Visų pirma:
a)
ar pagalbos priemonė yra tinkama priemonė, t. y. ar yra kitų tinkamesnių priemonių?
b)
ar yra skatinamasis poveikis, t. y. kaip pagalba keičia galimų jos gavėjų elgesį?
c)
ar pagalbos priemonė yra proporcinga, t. y. ar tokį patį elgesio pokytį būtų galima pasiekti teikiant mažesnę pagalbą?
3)
Ar konkurencijos iškraipymas ir poveikis prekybai yra nedideli, todėl bendras rezultatas yra teigiamas?
7.2.1. Bendruosius interesus atitinkantis tikslas
(106)
Danijos valdžios institucijos paaiškino, kad jos nusprendė pakeisti galiojančius lošimų ir lažybų paslaugų teisės aktus, siekdamos vietoj esamos monopolijos nustatyti reguliuojamą ir iš dalies liberalizuotą tvarką. Buvo manoma, kad šią tvarką būtina liberalizuoti siekiant, inter alia, atitikties ES teisės aktams po to, kai buvo pradėta pažeidimo tyrimo procedūra ir paskelbta pagrįsta nuomonė 2007 m. kovo 23 d. (51), taip pat siekiant mažinti kitose jurisdikcijose įsisteigusių lošimų paslaugų teikėjų nelegaliai teikiamų internetinių lošimų paslaugų keliamą grėsmę.
(107)
Iki šiol Danijos azartinių lošimų sektorius iš esmės buvo valstybės monopolija, nes jame buvo išduota vienintelė licencija valstybės kontroliuojamai bendrovei „Danske Spil A/S“. Nors reguliavimo sistemoje yra nustatytas draudimas užsienio internetinių lošimų paslaugų teikėjams siūlyti savo paslaugas vartotojams Danijoje, daugelis kitose valstybėse narėse ir trečiosiose šalyse įsisteigusių internetinių lošimų paslaugų teikėjų siūlo savo paslaugas kitais ne Danijos kanalais, pavyzdžiui, iš Jungtinės Karalystės transliuojamais palydovinės televizijos kanalais. Danijos valdžios institucijos savo pranešime nurodė, kad jos negalėjo užtikrinti šio draudimo taikymo kitiems lošimų paslaugų teikėjams, siūlantiems savo paslaugas Danijoje, dėl Danijos teismo proceso, kuriame buvo tvirtinama, kad dabartinė Danijos lošimų monopolija varžo laisvą paslaugų judėjimą. Todėl susidarė nepatenkinama situacija: buvo pradėti administraciniai ir teismo procesai, kuriuose abejota esamos monopolijos teisėtumu, o tuo pačiu metu internetinių lošimų paslaugas tiesiogiai teikė licencijos neturintys kitose jurisdikcijose įsisteigę veiklos vykdytojai.
(108)
Azartinių lošimų įstatymo aiškinamajame memorandume nurodyta, kad liberalizavimo procesas yra pagrįstas dėl naujųjų technologijų pokyčių, dėl kurių Danija dalyvauja pasaulinėje komunikacinėje visuomenėje, kurios vartotojai naudojasi labai įvairiomis daugelyje jurisdikcijų įsisteigusių paslaugų teikėjų paslaugomis. Per paskutinius 10 metų lošimai, ypač sukūrus internetinį pokerį, tapo vienu perkamiausių produktų internete. Internete Danijos piliečiai gali palyginti „Danske Spil“ produktus ir jų asortimentą su Jungtinėje Karalystėje, Maltoje, Gibraltare ir kitur įsisteigusių internetinių lošimų paslaugų teikėjų siūlomais produktais. Pastaruoju metu vis daugiau danų lošia naudodamiesi tarptautinių lošimų paslaugų teikėjų paslaugomis. Danijos valdžios institucijos paaiškino, jog Vyriausybė nerimavo, kad veiksmingai nereguliuojamas ir nekontroliuojamas lošimų paslaugų teikimas gali būti susijęs su neigiamais padariniais visuomenei - nusikalstamumu ir viešosios tvarkos trikdymu, o pažeidžiami asmenys gali tapti priklausomi nuo lošimo. Tuo pačiu metu Danske Spil pelnas nuolat mažėjo. Todėl Danijos valdžios institucijos turėjo pradėti reguliuoti ir kontroliuoti lošimų pasiūlą Danijos piliečiams, kad būtų galima įtraukti lošimus į kontroliuojamą sistemą ir taip išvengti neigiamų padarinių visuomenei.
(109)
Komisija šiuo klausimu primena, kad azartinių lošimų sektorius niekada nebuvo derinamas Europos Sąjungos lygmeniu. NET Paslaugų direktyvos 2 straipsnyje aiškiai nustatyta, kad ši direktyva lošimams netaikoma (52). Tačiau nors nėra jokių antrinių teisės aktų šioje srityje, tarpvalstybinei lošimų veiklai gali būti taikomos pagrindinės Sutartyje nustatytos laisvės: įsisteigimo laisvė (SESV 49 straipsnis) ir laisvė teikti paslaugas (SESV 56 straipsnis).
(110)
SESV 56 straipsnyje iš esmės reikalaujama panaikinti visus laisvės teikti paslaugas apribojimus, net jeigu tie apribojimai vienodai taikomi valstybėje narėje įsisteigusiems paslaugų teikėjams ir paslaugų teikėjams iš kitų valstybių narių, jeigu tokiais apribojimais galima drausti, riboti ar trukdyti užsiimti savo veikla paslaugų teikėjams, įsisteigusiems kitose valstybėse narėse, kuriose jie teisėtai teikia panašias paslaugas (53). Taip pat pagal nusistovėjusią teismo praktiką, jeigu valstybės narės teisės aktais kitose valstybėse narėse įsisteigusiems paslaugų teikėjams draudžiama tos valstybės narės teritorijoje teikti paslaugas internetu, taip ribojama SESV 56 straipsnyje nustatyta laisvė teikti paslaugas (54). Be to, laisve teikti paslaugas turi teisę naudotis ir paslaugų teikėjai, ir jų gavėjai (55).
(111)
Nagrinėjamu atveju, nors azartinių lošimų paslaugų teikimui visų pirma taikoma SESV 56 straipsnyje nustatyta pagrindinė laisvė, Danijos teisės aktais taip pat daromas poveikis įsisteigimo laisvei. Azartinių lošimų įstatymo 27 straipsnyje nustatytas reikalavimas, kad internetinių lošimų paslaugų teikėjai turi būti įsisteigę Danijoje o jei jie yra įsisteigę kitoje ES ar EEE valstybėje narėje - paskirti patvirtintą atstovą Danijoje. Tiek įsisteigimo laisvės, tiek laisvės teikti paslaugas apribojimai pagrindžiami vienodai.
(112)
Šių pagrindinių laisvių apribojimai gali būti priimtini tik kaip išimtinės priemonės, aiškiai nustatytos SESV 52 straipsnyje, arba pateisinti Teismo praktikoje remiantis viršesniu bendruoju interesu. SESV 52 straipsnio 1 dalyje leidžiama nustatyti apribojimus, kurie yra pateisinami viešosios tvarkos (dan. ordre public), visuomenės saugumo arba visuomenės sveikatos požiūriu.
(113)
Lošimų veiklos srityje Teisingumo Teismas savo sprendimais yra pripažinęs kelias viršesnį bendrąjį interesą atitinkančias priežastis, kaip antai vartotojų apsauga ir sukčiavimo bei skatinimo švaistyti lėšas azartiniams lošimams prevencija, taip pat bendrasis poreikis užtikrinti viešąją tvarką. Taigi dėl moralinių, religinių ir kultūrinių veiksnių ir dėl su lošimais bei lažybomis siejamų morališkai bei finansiškai žalingų padarinių asmeniui ir visuomenei galima pateisinti nacionalinių institucijų poreikį gebėti pakankamai laisvai nustatyti, kokių priemonių reikia vartotojams apsaugoti ir viešajai tvarkai palaikyti. Atitinkami apribojimai visais atvejais turi būti grindžiami būtinais bendruosius interesus atitinkančiais poreikiais, jie turi būti tinkami nustatytam tikslui pasiekti ir neviršyti to, kas yra būtina tam tikslui pasiekti. Jie taip pat turi būti taikomi nieko nediskriminuojant (56).
(114)
Tačiau reikia pažymėti, kad mokestinių pajamų praradimas nėra vienas iš SESV 52 straipsnyje nustatytų pagrindimo būdų ir jam nėra pritarta Teismo praktikoje (57), todėl jo negalima laikyti viršesne visuomenės interesus atitinkančia priežastimi pagrįsti priemonę, kuri iš esmės prieštarauja vienai iš pagrindinių laisvių.
(115)
Teisingumo Teismas yra priėmęs šį konkretų sprendimą dėl tarpvalstybinių lošimų paslaugų teikimo apribojimų pagrindimo (58):
„57.
Šiomis aplinkybėmis pastebėtina … kad azartinių lošimų reglamentavimas - tai viena iš sričių, kuriose valstybės narės turi savų moralės, religijos ar kultūros ypatumų. Kadangi nėra suderintų Bendrijos nuostatų, kiekviena valstybė narė, remdamasi savo vertybėmis, turi šiose srityse įvertinti, kokiais reikalavimais reikia apsaugoti atitinkamus interesus.
58.
Vien ta aplinkybė, jog valstybė narė pasirinko kitokią apsaugos sistemą nei kita valstybė narė, neturi turėti poveikio atitinkamu klausimu priimtų nuostatų būtinumo ir proporcingumo vertinimui. Jos turi būti vertinamos atsižvelgiant tik į atitinkamos valstybės narės kompetentingų valdžios institucijų siekiamus tikslus ir jų siekiamą užtikrinti apsaugos lygį.
59.
Valstybės narės gali nekliudomos nustatyti savo politikos azartinių lošimų srityje tikslus ir, jei reikia, tiksliai apibrėžti siektiną apsaugos lygį. Tačiau apribojimai, kuriuos jos nustato, vis dėlto turi atitikti Teisingumo Teismo praktikoje nustatytus proporcingumo reikalavimus (minėto sprendimo Placanica ir kt. 48 punktas).
(…)
69.
Šiuo klausimu pažymėtina, kad internetu siūlomų azartinių lošimų sektorius nėra suderintas Bendrijos lygmeniu. Taigi valstybė narė gali nuspręsti, jog vien aplinkybė, kad ūkio subjektas … teisėtai internetu siūlo šio sektoriaus paslaugas kitoje valstybėje narėje, kurioje yra įsteigtas ir kur iš esmės jam jau taikomi teisės aktais nustatyti reikalavimai, o jo veiklą kontroliuoja šios valstybės kompetentingos valdžios institucijos, negali būti laikoma pakankama nacionalinių vartotojų apsaugos nuo sukčiavimų ir nusikaltimų pavojaus garantija, turint omenyje sunkumus, su kuriais šiomis aplinkybėmis gali susidurti įsisteigimo valstybės narės valdžios institucijos, vertindamos ūkio subjektų profesines savybes ir sąžiningumą.
70.
Dėl to, kad vartotojas ir ūkio subjektas tiesiogiai nebendrauja, azartiniams lošimams internetu būdingas kitokio pobūdžio ir didesnis pavojus, palyginti su tradicinėmis tokių lošimų rinkomis, turint omenyje galimus ūkio subjektų sukčiavimus, nukreiptus prieš vartotojus.“
(116)
Nesename sprendime Teismas taip pat išsamiai apibūdino su internetiniais lošimais susijusią riziką (59):
„103.
Pažymėtina, kad azartinių lošimų siūlymo internetu požymiai taip pat gali būti kitokio pobūdžio ir didesnis pavojaus šaltinis, palyginti su tradicinėmis tokių lošimų rinkomis, kalbant apie vartotojų ir atskirai apie jaunimo ir asmenų, kurie turi ypatingą polinkį lošti arba kuriems toks polinkis gali išsivystyti, apsauga. Be ką tik paminėtos vartotojo ir operatoriaus tiesioginio bendravimo stokos, ypač lengva ir nepertraukiama prieiga prie internetu siūlomų lošimų, taip pat galimas didesnis tokios tarptautinio pobūdžio pasiūlos mastas ir dažnumas aplinkoje, kuriai, be kita ko, būdinga lošėjo izoliacija, anonimiškumas ir socialinės kontrolės nebuvimas, taip pat yra kriterijai, skatinantys didesnę priklausomybę nuo lošimų ir pernelyg dideles išlaidas lošiant bei atitinkamai didinantys su tuo susijusias neigiamas socialines ir moralines pasekmes, kaip nurodyta nusistovėjusioje teismo praktikoje.
104.
Be to, pasakytina, kad, turint omenyje valstybių narių diskreciją, nustatant vartotojų ir socialinės santvarkos apsaugos azartinių lošimų sektoriuje lygį ir atsižvelgiant į proporcingumo kriterijų nebūtina, kad valstybės narės valdžios institucijų nustatyta ribojamoji priemonė atitiktų visų kitų valstybių narių koncepciją dėl aptariamo teisėto intereso apsaugos būdų (pagal analogiją žr. 2009 m. balandžio 28 d. Sprendimo Komisija prieš Italiją, C-518/06, Rink. p. I-3491, 83 ir 84 punktus).
105.
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, reikia pripažinti, kad nors azartinių lošimų siūlymas tradiciniais būdais nedraudžiamas, bet kokio tokių lošimų siūlymo internetu draudimu iš principo galima pasiekti teisėtą tikslą užkirsti kelią skatinimui pernelyg išlaidauti lošiant ir kovoti su priklausomybe nuo lošimų, taip pat apsaugoti jaunimą.“
(117)
Dėl nepakankamo azartinių lošimų srities derinimo ir dėl skirtingų valstybių narių požiūrių į tai, kokie lošimai leidžiami ir kokiems veiklos vykdytojams leidžiama juos siūlyti, tarptautinė lošimų paslaugų teikimo vidaus rinka yra labai nedarni. Kai kuriose valstybėse narėse tam tikrų sėkmės žaidimų pasiūla yra ribojama ar netgi uždrausta, o kitų valstybių narių rinka yra atviresnė. Daugelis valstybių narių taip pat neseniai persvarstė savo lošimų srities teisės aktus arba šiuo metu juos persvarsto, atsižvelgdamos į internetinių lošimų paslaugų rinkos augimą.
(118)
Danijos valdžios institucijos konkrečiai nenurodė, kokia Danijos gyventojų dalis naudojasi nelegaliomis lošimų paslaugomis, bet jos nurodė, kad nereguliuojamo internetinių lošimų sektoriaus plėtotė yra nerimą kelianti visuomenės tendencija.
(119)
Ši tendencija patvirtinta Europos Komisijos 2011 m. kovo mėn. žaliojoje knygoje (60). Prie jos pridėtame Komisijos tarnybų darbiniame dokumente nurodytos bendrosios internetinių lošimų pajamos (BLP) Danijoje 2008 m. - 250 mln. EUR, iš kurių 14 % (t. y. 34 mln. EUR) buvo susijusios su lošimo namų veikla ir 22 % (t. y. 56 mln. EUR) - su pokeriu (61). Tiek internetinių lošimo namų veikla, tiek internetinis pokeris yra iš esmės uždrausta veikla.
(120)
Šie skaičiai ateityje turėtų didėti. Žaliojoje knygoje pažymima, kad internetiniai lošimai yra sparčiausiai augantis lošimų rinkos segmentas, kuriame 2008 m. gauta 7,5 % metinių visų lošimų rinkos pajamų (ES-27), ir prognozuojama, kad iki 2013 m. šio sektoriaus apimtis padvigubės (62). Taip pat įvertinta, kad internetiniai lošimai Danijoje sudaro 21,9 % visų šalyje vartojamų lošimų paslaugų - tai yra antra didžiausia dalis ES, kurios vidurkis - 7,5 % (63)
(121)
Atsižvelgdama į minėtą Teismo praktiką ir į bendruosius ES azartinių lošimų rinkos ypatumus, Komisija mano, kad Danijos pateikti argumentai, kuriais ji siekia pateisinti priemonę, apie kurią pranešta, yra pagrįsti. Visų pirma, Komisija supranta aptariamos veiklos ypatumus: internetiniai lošimai pakeitė visą sektorių ir taip susikūrė pasaulinė rinka be fizinių sienų. Atsižvelgdama į tai, kas nurodyta 2011 m. žaliojoje knygoje (64), Komisija taip pat pažymi, kad internetinių lošimų sektorių yra būtina kontroliuoti siekiant apsaugoti vartotojus nuo galimų neigiamų internetinių lošimų padarinių. Turint omenyje įvairiais socialiniais tyrimais nustatytą reikšmingą priklausomybės nuo internetinių lošimų riziką (65), taip pat reikėtų skirti ypatingą dėmesį nepilnamečiams ir kitiems pažeidžiamiems asmenims, įskaitant mažas pajamas gaunančius lošėjus, lošėjus, kurie praeityje buvo priklausomi nuo lošimo, ir jaunus suaugusiuosius, kurie nežino apie riziką patirti su lošimu susijusių problemų. Siekiant apsaugoti šiuos galimus lošėjus, valstybės narės turėtų gebėti kontroliuoti internetinių lošimų sektorių: be kita ko, nustatyti amžiaus apribojimus arba privalomas licencijas, kontroliuoti mokėjimų vykdymo sistemas ir riboti internetinių lošimų rinkodarą arba reklamą.
(122)
Todėl Danijos reforma, po kurios buvo priimtas įstatymas, apie kurį pranešta, atitinka 2011 m. kovo 24 d. Europos Komisijos žaliojoje knygoje „Internetiniai lošimai vidaus rinkoje“ nustatytą tikslą prisidėti prie to, kad valstybėse narėse būtų sukurta internetinių lošimų teisinė sistema, kuri teiktų daugiau teisinio tikrumo visiems suinteresuotiesiems subjektams (66). Ši žalioji knyga buvo priimta atsižvelgiant į 2010 m. gruodžio mėn. Tarybos išvadas, kuriose pritarta Europos Komisijos plataus masto konsultacijoms dėl internetinių lošimų vidaus rinkoje, kurios teiktų galimybę pradėti išsamią diskusiją apie problemas, visų pirma susijusias su internetinių lošimų paslaugomis (67), ir į 2009 m. kovo 10 d. Europos Parlamento rezoliuciją, kurioje Komisija buvo paraginta glaudžiai bendradarbiaudama su nacionalinėmis Vyriausybėmis ištirti tarpvalstybinio lošimų paslaugų teikimo ekonominį ir kitokį poveikį (68). Reikia pažymėti, kad įstatymu, apie kurį pranešta, įgyvendinama įstatymų reforma atitinka tikslus, kuriems pritaria Komisija, kuriais remiantis buvo pradėta pažeidimo tyrimo procedūra ir Danijos valdžios institucijoms 2007 m. kovo mėn. nusiųsta pagrįsta nuomonė (69).
(123)
Dėl išdėstytų priežasčių Komisija mano, kad Azartinių lošimų mokesčių įstatymas, apie kurį pranešta, atitinka aiškiai nustatytą bendruosius interesus atitinkantį tikslą su sąlyga, kad pagal jį bus liberalizuojama rinka ir Danijos bei užsienio internetinių lošimų veiklos vykdytojai, atitinkantys Danijos institucijų nustatytas privalomas licencijos išdavimo sąlygas, galės teikti paslaugas Danijos gyventojams.
7.2.2. Pagalba yra tinkama norimam tikslui pasiekti
(124)
Pagalbos priemonė yra laikoma reikalinga ir proporcinga, kai ji yra tinkama priemonė nustatytam bendruosius interesus atitinkančiam tikslui pasiekti, kai ji turi skatinamąjį poveikį pagalbos gavėjams ir kai dėl jos neatsiranda nepagrįstų konkurencijos iškraipymų.
(125)
Danijos Vyriausybė nusprendė liberalizuoti Danijos internetinių lošimų rinką ir neriboti išduodamų licencijų skaičiaus. Tačiau licencija bus išduodama tik jei bus tenkinamos nustatytos sąlygos, inter alia, dėl licencijos prašančios bendrovės vadovų patikimumo. Siekdama sėkmingai liberalizuoti rinką, Danijos Vyriausybė taip pat nusprendė sumažinti internetinių lošimų veiklos vykdytojų mokesčius, palikdama nepakeistus tik tuos mokesčių tarifus, kurie taikomi realių lošimų veiklos vykdytojams. Dėl šios priežasties buvo gauti skundai, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojų mokesčio tarifo mažinimas nėra pats tinkamiausias sprendimas. Pavyzdžiui, liberalizavimo proceso tikslus būtų galima pasiekti mokėjimo ir ryšio blokavimo (angl. ring-fencing) priemonėmis nemažinant internetinių lošimų veiklos vykdytojų mokesčių tarifų. Todėl, pasak skundų pateikėjų, Danija galėjo nuspręsti užtikrinti, kad nelegalių internetinių lošimų draudimas būtų vykdomas, blokuodama mokėjimus ir ryšius (domeno vardų sistemos filtravimas, interneto protokolo blokavimas ir mokėjimo blokavimas) arba ribodama išduodamų licencijų skaičių.
(126)
Kalbant apie blokavimo sistemas, Komisijos žaliojoje knygoje teigiama, kad blokavimo sistemų efektyvumas priklauso nuo iš anksto nustatyto ir atnaujinto blokuotinų objektų sąrašo, taip pat nuo programinės įrangos sistemų veiksmingumo. Tačiau, kaip pažymėjo Danijos valdžios institucijos, kyla abejonių, ar šiomis sistemomis būtų įmanoma pasiekti norimų rezultatų, nes lošėjai internete galėtų apeiti interneto blokavimo priemones pakeisdami naudojamas jungtis (angl. ports), o uždraudus tam tikrus mokėjimus gali būti blokuojami visiškai teisėti prekybos sandoriai, kurie nėra su statymais ir prizais susiję mokėjimai.
(127)
Internetinių lošimų licencijų skaičiaus ribojimo poveikis priklausytų nuo išduodamų licencijų skaičiaus. Jeigu būtų leidžiama išduoti nedaug licencijų, dėl mažo konkurentų skaičiaus sumažėtų konkurencija ir tai paveiktų pasiūlą, todėl vartotojai gali patirti daugiau išlaidų (nes būtų išmokami mažesni laimėjimai) negu tuo atveju, jei licencijų skaičius būtų neribojamas. Ribojant licencijų skaičių taip pat sumažėtų rinkoje esančių produktų įvairovė ir pablogėtų jų kokybė, o gamintojai būtų priversti skirti mažiau dėmesio vartotojų norams ir poreikiams (70). Jeigu būtų ribojamas licencijų skaičius, taip pat kiltų klausimų, pagal kokius kriterijus reikėtų nedirbtinai nustatyti licencijų skaičių, kurios institucijos ir kaip turi stebėti, kad būtų laikomasi licencijavimo reikalavimų, ir kokių veiksmų turi būti imamasi prieš nelegalią pasiūlą, t. y. kas turi imtis priemonių prieš nelegalų lošimų paslaugų teikimą (71).
(128)
Komisija, atsižvelgdama į šiuos aspektus, mano, kad mažesnio mokesčio tarifo taikymas internetinių lošimų veiklai yra tinkama priemonė naujajame Azartinių lošimų įstatyme nustatytiems liberalizavimo tikslams pasiekti. Šia valstybės pagalbos priemone bus užtikrinama, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojai, norintys teikti paslaugas Danijos gyventojams, prašytų išduoti licenciją ir laikytųsi galiojančių nacionalinės teisės aktų.
(129)
Komisijos nuomone, nagrinėjama pagalbos priemonė gali pakeisti užsienio internetinių lošimų paslaugų teikėjų elgesį, nes mažesnis mokesčio tarifas yra paskata tokiems veiklos vykdytojams gauti licenciją Danijoje, taigi pirmą kartą pradėti legaliai teikti internetinių lošimų paslaugas.
(130)
Pagalba yra laikoma proporcinga tik tuo atveju, jeigu to paties elgesio pokyčio neįmanoma pasiekti teikiant mažiau pagalbos ir mažesniais iškraipymais. Pagalbos suma turėtų būti tik tokia, kokios pakaktų veiklai, kuriai teikiama pagalba, vykdyti. Šiuo atveju Komisija mano, kad Danijos valdžios institucijos, parengusios šią priemonę, sumažino galimą valstybės pagalbos sumą, o konkurencijos iškraipymai taikant šią priemonę bus minimalūs.
(131)
Danijos mokesčių ministerijos 2010 m. kovo 6 d. Danijos Parlamento politinių partijų vadovams pateiktame memorandume dėl būtino apmokestinimo lygio (72) mažesnio mokesčio tarifo (20 % BLP) nustatymas internetiniams lošimams buvo pagrįstas šiais kriterijais:
a)
pagal Danijoje išduotas licencijas teikiamos lošimų paslaugos turėtų būti derinamos prie užsienio internetinių lošimų paslaugų teikėjų dabartinės pasiūlos, t. y. mokesčio tarifas turi būti koreguojamas atsižvelgiant į didelį užsienio lošimų paslaugų teikėjų išmokamų laimėjimų santykį, taip skatinant juos iš tikrųjų siekti gauti licenciją;
b)
reikėtų didinti bendrą siūlomų lošimų skaičių taip didinant bendrą apyvartą;
c)
lošimų produktai turėtų būti tokie patrauklūs, kad lošėjai nenorėtų lošti užsienio (nelegalių) veiklos vykdytojų interneto svetainėse;
d)
siekiant užtikrinti, kad nelegalios veiklos vykdytojų interneto svetainėse loštų kuo mažiau žmonių, kartu su a-c punktuose nurodytomis priemonėmis reikėtų taikyti blokavimo priemones.
(132)
Šiame memorandume Danijos valdžios institucijos pažymi, kad Jungtinėse Karalystės teisės aktuose, kuriuos reikėtų laikyti labai panašiais į Danijos lošimų įstatymus, nustatytas 15 % internetinių lošimų mokesčio tarifas. Danijos valdžios institucijų nuomone, internetinių lošimų mokesčio tarifas Danijoje galėtų būti didesnis negu Jungtinėje Karalystėje, nes Danija, kitaip negu Jungtinė Karalystė, nustatys papildomas blokavimo priemones, kad lošėjai turėtų mažiau galimybių lošti užsienio veiklos vykdytojų, neturinčių licencijos Danijoje, interneto svetainėse.
(133)
Danijos valdžios institucijos taip pat remiasi Prancūzijos ir Italijos pavyzdžiais: šios valstybės liberalizavo savo rinkas ir nustatė didesnius mokesčius negu Jungtinė Karalystė. Danijos valdžios institucijos pažymi, kad šių valstybių rinkos yra kur kas didesnės negu Danijos rinka. Veiklos vykdytojų noras patekti į rinką gali labai priklausyti nuo tos rinkos dydžio, net jeigu toje rinkoje yra nustatytas didesnis mokesčio tarifas, nes veiklos pradžios naujoje rinkoje išlaidos visada yra didesnės negu patekimo į mažesnes rinkas išlaidos.
(134)
Memorandume pavaizduotas galimas mokesčio 15, 20 ir 25 % dydžio tarifų poveikis pajamoms, taip pat atsižvelgiant į galimus lošėjų lošimo įpročių pokyčius ir veiklos vykdytojų veiksmus. Šiame pavyzdyje padaryta išvada, kad net jeigu mokesčio tarifas bus 20 %, sąlygos bus pakankamai patrauklios, kad lošimų paslaugų teikėjai norėtų gauti licenciją Danijoje ir siūlyti lošėjams patrauklias paslaugas. Nustačius didesnį (t. y. 25 %) mokesčio tarifą padidėtų spaudimas išmokamų laimėjimų sumoms, todėl 25 % tarifo teigiamas poveikis pajamoms gali būti mažesnis negu 20 % tarifo.
(135)
Todėl Danijos teisėkūros institucija padarė išvadą, kad nustačius didesnį internetinių lošimų mokesčio tarifą lošėjams tikriausiai būtų teikiami mažiau patrauklūs lošimų produktai, todėl mažėtų apyvarta ir galimybė iškart gauti didesnes mokestines pajamas liktų neišnaudota.
(136)
Danijos teisėkūros institucijos išvadas dėl tinkamo internetinių lošimų veiklos apmokestinimo dydžio taip pat patvirtina pramonės konsultacijų bendrovės ataskaita, kurioje nustatyta, kad nustačius 20 % mokesčio tarifą valstybė neprarastų pajamų, kurias ji gautų nenustačius tokio tarifo (73). Šioje ataskaitoje pažymima, kad tai yra didžiausias ekonomiškai pagrįstas tarifas - didesniu tarifu būtų „garantuota nesėkmė“, t. y. mokesčio tarifas būtų paprasčiausiai per didelis, kad veiklos vykdytojai galėtų turėti perspektyvių verslo planų patekti į rinką. Nustačius didesnį tarifą mokestinės pajamos pradėtų mažėti.
(137)
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija mano, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojams taikomas 20 % mokesčio tarifas yra ne mažesnis negu būtina Azartinių lošimų įstatymo tikslams pasiekti. Todėl pagalbos priemonė atitinka Teisingumo Teismo praktikoje nustatytą proporcingumo reikalavimą.
7.2.3. Poveikis konkurencijai ir valstybių narių tarpusavio prekybai
(138)
Vertinant pagalbos priemonės poveikį konkurencijai ir prekybai būtina skirti galimus valstybių narių tarpusavio prekybos iškraipymus nuo konkurencijos iškraipymų Danijoje, ypač atsižvelgiant į esamus realių lošimų veiklos vykdytojus.
(139)
Neigiamas poveikis valstybių narių tarpusavio prekybai nėra tikėtinas. Azartinių lošimų įstatymu Danijos gyventojams suteikiama galimybė legaliai lošti licencijuotose internetinių lošimų interneto svetainėse. Šiose interneto svetainėse gali lankytis ne tik Danijoje, bet ir visose ES valstybėse narėse gyvenantys lošėjai, nepažeidžiant jų nacionalinės teisės aktuose nustatytų apribojimų. Nustačius internetinių lošimų veiklos vykdytojų mokesčio tarifą, kuris sudaro 20 % jų BLP, Danijos pagalbos priemonė iš esmės atitinka kitų valstybių narių, kurios jau pakeitė savo internetinių lošimų įstatymus, panašių mokesčių tarifus. Pavyzdžiui, Belgijoje ir Jungtinėje Karalystėje internetiniams lošimams taikomas 15 % BLP, o kitose valstybėse narėse - dar mažesni tarifai (pavyzdžiui, Estijoje - 5 % BLP, Latvijoje - 10 % BLP, Suomijoje - 8,25 % BLP). Didesnis mokesčio tarifas - 27 % BLP - nustatytas tik Slovakijoje.
(140)
Kalbant apie konkurencijos iškraipymą Danijoje, reikia pažymėti, kad nagrinėjama priemonė gali būti naudinga daugeliui įvairių Danijos ir užsienio internetinių lošimų veiklos vykdytojų, kuriems iki šiol buvo draudžiama teikti paslaugas Danijos gyventojams. Danija pateikė internetinių lošimų paslaugų teikėjų, kurie jau pareiškė ketinimą prašyti išduoti licenciją, sąrašą. Kadangi internetinių lošimų paslaugas iki šiol galėjo teikti tik valstybės kontroliuojama bendrovė, liberalizavimas padidins bendrą konkurenciją rinkoje.
(141)
Nors nagrinėjama priemonė yra valstybės pagalba ir jos įgyvendinimas gali turėti pasekmių esamiems realių lošimų veiklos vykdytojams, kuriems taikomas mokesčio tarifas siekia 75 % BLP, Komisijos nuomone, bendras priemonės įgyvendinimo rezultatas būtų teigiamas.
(142)
Kaip pirmiau paaiškinta, nustačius internetiniams lošimams tą patį mokesčio tarifą, kuris taikomas realių lošimų veiklos vykdytojams, susidarytų tokia padėtis, kad lošimų veiklos vykdytojai nesinaudotų galimybe teisėtai teikti lošimų paslaugas Danijos rinkoje, o lošėjai - naudotis tokiomis paslaugomis, todėl nebūtų pasiekti Azartinių lošimų įstatyme nustatyti bendrųjų interesų tikslai.
(143)
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija daro išvadą, kad nagrinėjama priemonė yra suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą.
8. IŠVADA
(144)
Komisijos nuomone, įstatymu, apie kurį pranešta, iš valstybinių išteklių suteikiama mokestinė nauda internetinių lošimų veiklos vykdytojams. Ši priemonė laikoma prima facie atrankine priemone, nes pagal ją internetinių lošimų veiklos vykdytojai skiriami nuo realių lošimo namų veiklos vykdytojų, nors atsižvelgiant į šios priemonės tikslą abiejų rūšių veiklos vykdytojai yra panašioje faktinėje ir teisinėje padėtyje. Danijos valdžios institucijos neįrodė, kad įstatymo, apie kurį pranešta, prima facie atrankinį pobūdį galima pateisinti mokesčių sistemos logika. Todėl įstatymas, apie kurį pranešta, laikomas valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
(145)
Tačiau Komisija mano, kad ši valstybės pagalba atitinka reikiamas sąlygas, kad ją būtų galima laikyti suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą,
PRIĖMĖ ŠĮ SPRENDIMĄ:
1 straipsnis
Priemonė C 35/10, kurią Danija planuoja įgyvendinti nustatydama internetinių lošimų mokesčius Danijos azartinių lošimų mokesčių įstatyme, yra suderinama su vidaus rinka pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 107 straipsnio 3 dalies c punktą.
Todėl priemonę leidžiama įgyvendinti.
2 straipsnis
Šis sprendimas skirtas Danijos Karalystei.
Priimta Briuselyje 2011 m. rugsėjo 20 d.