РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/456 НА КОМИСИЯТА
от 5 септември 2014 година
относно схема за помощ № SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) и SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08), приведена в действие от Република България при замените на горска земя
(нотифицирано под номер C(2014) 6207)
(само текстът на български език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Решение C(2011) 4444 на Комисията от 29 юни 2011 г. (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената(ите) по-горе разпоредба(и) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 17 юли 2008 г. Комисията получи жалба от жалбоподател, пожелал да остане анонимен („първият жалбоподател“), който твърди, че Република България е предоставила помощ при замяната на собственост върху частна срещу държавна горска земя, често следвана от промяна в предназначението на заменената земя от горска земя в земя за застрояване. Първият жалбоподател представи допълнителна информация с писма от 28 август 2008 г., 3 септември 2008 г., 1 октомври 2008 г., 5 декември 2008 г., 18 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 26 януари 2011 г.
(2)
На 27 януари 2009 г. Комисията получи от трета страна допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна. На 14 май 2009 г. беше подадена втора жалба относно тези замени, като този жалбоподател предостави допълнителна информация на 2 юни 2009 г. и 8 юни 2009 г. На 23 март 2010 г. друга трета страна предостави на Комисията информация относно тези замени.
(3)
Българските органи предоставиха на Комисията информация относно оспорваните сделки за замяна с писма от 2 септември 2008 г., 28 октомври 2008 г., 4 януари 2010 г., 23 март 2010 г., 27 март 2010 г., 30 август 2010 г. и 14 февруари 2011 г. По време на срещите, проведени между службите на Комисията и българските органи на 22 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 3 февруари 2011 г., последните предоставиха допълнителна информация относно тези замени.
(4)
С писмо от 29 юни 2011 г. Комисията уведоми Република България, че е решила да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на оспорваните сделки за замяна. Решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване („решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(5)
С писмо, получено на 29 септември 2011 г., българските органи представиха своите мнения относно решението за откриване.
(6)
Комисията получи мнения относно решението за откриване от следните заинтересовани страни: Екобалкани-България ЕООД (3), Вихрен ООД (4), Аква Истейт ООД (5), Елкабел АД (6), Живка Благоева (7), Ви-Ен-Жи Конфорт ООД (8), Явор Хайтов (9), Симеон Стоев Миров (10), Ел Ем Импекс ЕООД (11), Ол сийз пропърти 2 ООД (12), Литекс Комерс АД (13), Форос Дивелъпмънт ЕАД (14), Изгрев 5 ЕООД (15), БОИЛ ООД (16), БГ Ленд Ко ООД (17), Мирта Инженеринг ЕООД (18), Бета Форест ЕООД (19), Коста Геров (20), Мариета Бабева (21), Димитър Терзиев (22), Светослав Михайлов и Елизабет Михайлова (23), и от жалбоподател, който поиска неговата/нейната самоличност да не се разкрива (24).
(7)
С писма от 1 септември 2011 г., 5 октомври 2011 г., 25 ноември 2011 г., 14 декември 2011 г. и 3 април 2012 г. Комисията препрати тези мнения на българските органи, на които беше предоставена възможност да отговорят. Мнението на Република България относно мненията на заинтересованите страни беше получено с писма съответно от 4 ноември 2011 г., 15 декември 2011 г., 12 януари 2012 г. и 25 април 2012 г.
(8)
С писмо от 2 декември 2011 г. и по време на среща със службите на Комисията, проведена на 9 декември 2011 г., българските органи предоставиха допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна.
(9)
С писмо от 9 февруари 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от първия жалбоподател относно някои от представените от него доказателства.
(10)
На 3 април 2012 г. Комисията препрати на българските органи допълнителни мнения от редица трети страни (25). Комисията получи мненията на Република България относно тези мнения на 25 април 2012 г. и 15 май 2012 г.
(11)
На 26 юли 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи. На 17 август 2012 г. българските органи поискаха удължаване на срока за предоставяне на информацията, което беше одобрено от Комисията на 31 август 2012 г. На 19 септември 2012 г. българските органи предоставиха исканата информация.
(12)
На 3 октомври 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от Елкабел АД, една от третите страни, изразили мнения относно решението за откриване. Тези разяснения бяха предоставени на 31 октомври 2012 г.
(13)
С писма от 14 януари 2013 г., 17 май 2013 г., 22 юли 2013 г. и 22 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи, която беше представена съответно на 4 и 5 февруари 2013 г., 25 юни 2013 г. и 5 юли 2013 г., 16 и 23 август 2013 г., както и на 19 ноември 2013 г. и 20 декември 2013 г. Част от информацията, предоставена в последното становище, беше предоставена отново от българските органи по електронна поща на 21 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЗАМЕНИТЕ НА ЗЕМИ
(14)
През 1947 г. всички горски земи в България са станали държавна собственост в резултат на отчуждаването им от държавата. Положението се е запазило такова до 2000 г., когато е започнало реституирането на горска земя на предишните частни собственици.
(15)
Въз основа на изменение на Закона за горите (26), влязло в сила на 22 февруари 2002 г., са станали възможни замените на наскоро приватизирана горска земя срещу държавна горска земя от държавния горски фонд. Това изменение на Закона за горите е било в сила до 27 януари 2009 г. и в него са били определени условията, в съответствие с които са били осъществени тези замени.
(16)
За целите на замените цените на частните и държавните горски земи са били определени въз основа на специализирана наредба, а именно Наредбата за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд (27) („Наредбата за базисните цени“), която е влязла в сила на 18 ноември 2003 г. Българското законодателство не е позволявало на експертите оценители да се отклоняват от цените, определени за горските земи въз основа прилагането на предписанията на Наредбата за базисните цени.
(17)
Въз основа на тази наредба базисната цена на даден горски поземлен парцел се определя като сумата от базисната цена на тази земя и стойността на насаждението (растителните видове на територията на тази земя).
(18)
Стойността на земята се определя въз основа на средната стойност на земята според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията (150 типа месторастения съгласно приложение 1 от Наредбата за базисните цени). Тази стойност тогава се коригира чрез използването на корекционен коефициент, при който се отчита местонахождението на земята по отношение на местната и националната инфраструктура. Този корекционен коефициент (Km), определен в приложение 2 към Наредбата за базисните цени, се определя чрез използване на следната формула:
,
където:
p
=
коефициент за близост до повърхностен път, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
s
=
коефициент за близост до урбанизирана територия, измерен по права линия (от 0,00 до 0,25)
m
=
коефициент за близост до морето, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
g
=
коефициент за близост до град, изразен с цифри и отразяващ разстоянието до определен град (най-късото пътно разстояние между въпросния парцел и града). Градовете са разделени в 6 групи, посочени в таблица 1:
Таблица 1
Група 1:
София (от 0,00 до 0,70)
Група 2:
Русе, Пловдив, Бургас и Варна (от 0,00 до 0,50)
Група 3:
Благоевград, Велико Търново, Враца, Плевен и Стара Загора (от 0,00 до 0,40)
Група 4:
Други областни градове (от 0,00 до 0,35)
Група 5:
Други големи градове (Ботевград, Горна Оряховица, Димитровград, Дупница, Казанлък, Карлово, Лом, Петрич, Самоков, Свищов и Червен бряг (от 0,00 до 0,30)
Група 6:
Други общински центрове (от 0,00 до 0,10)
(19)
Стойността на земята допълнително се коригира с добавянето на увеличение за хектар (добавка), което се определя въз основа на средната цена на земята, наблюдавана в зоната, в която се намира парцелът. Тези добавки са определени в разпоредбите на приложение 3 към Наредбата за базисните цени и са посочени в таблица 2:
Таблица 2
Добавка
(Лева/хектара)
София, национални курорти и вилни зони, прилежащи към тях, земи на разстояние 10 километра от морето
5 000
Населени места от I и II категория
2 000
Населени места от III и IV категория
1 000
Населени места от V и VI категория
500
Населени места от VII и VIII категория
0
(20)
Общата стойност на земята, определена чрез този механизъм, е така наречената базисна стойност на земята.
(21)
Стойността на насаждението (растителните видове, разположени на територията на земята) е стойността на сегашната възраст на насаждението и прогнозираната стойност на неговата турнусна възраст. Стойността на дървесината от горските насаждения при сегашната им възраст (възрастта към момента на оценката) е равна на приходите от продажбата на въпросните видове по средни пазарни цени, като се приспаднат разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването до място за временно съхранение. Счита се, че ако приходите не покриват разходите, дървесината няма никаква стойност.
(22)
Приходите от продажбите се определят като се сортиментира запасът и се класифицират обемите на категориите дървесина. Разходите (лева/кубичен метър) за сеч и първична обработка на дървесината при средна трудност на сечището се определят според дървесния вид и категорията дървесина на територията на земята. Разходите за извозване на дървесината се определят според дървесния вид, категорията дървесина и средното извозно разстояние от въпросния парцел. Транспортните разходи се умножават на всеки километър извозно разстояние по коефициент, при който се отчита трудността на извозния път.
(23)
Средните пазарни цени и разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването на дървесина, следва редовно да се определят и актуализират от Изпълнителната агенция по горите („ИАГ“) (28) въз основа на среднопретеглените стойности, изчислени от статистическите данни, събрани за период от три години (като последната година е с удвоена тежест).
(24)
По този начин, след като към базисната стойност на земята се добави стойността на насаждението, както е определена от оценител, се получава базисната цена на горския поземлен парцел.
(25)
Към тази базисна цена, във връзка със защитата на средообразуващите и рекреационните функции на горската земя се прави корекция по отношение на земята, намираща се в зоните на така наречената „особена защита от урбанизация“, установена със закон в определени райони на България. Съгласно разпоредбите на приложение 19 към Наредбата за базисните цени базисната стойност на горските имоти, намиращи се в такива райони, се умножава с коефициент (К), посочен в таблица 3 (29), а именно:
Таблица 3
Черноморско крайбрежие, първа зона
К = 6
Черноморско крайбрежие, втора зона
К = 5
Курортни зони, курорти и селища с национално значение
К = 4
Гори и земи, простиращи се в зоните от края на пътното платно на републиканските и общинските пътища до ограничителните строителни линии
К = 3
Курортни зони, курорти и селища с местно значение
К = 4
(26)
И накрая, така нареченият „коефициент за пазарен регулатор“ се прилага към базисната цена на земята съгласно приложение 20 към Наредбата за базисните цени. Този коефициент се изразява в лева/м2 и варира от 10 за земи в близост до морето, големи планински курорти и София до 1 за най-малко атрактивни земи.
(27)
Независимо от гореизложеното, ако частната страна е получила чрез сделката за замяна горска земя с по-висока обща административна цена от земята, от която се е отказала, тя е трябвало да плати компенсация на държавата за разликата в цените. Според българските органи по принцип държавата е приемала само замени, в резултат на които тя е получавала земя с по-висока административна стойност. Този принцип обаче се отнася само за случаите, когато общата административна цена на частния парцел е по-висока от административната цена на държавния парцел, за който той е бил заменен, а не за цената му на квадратен метър.
(28)
На 27 януари 2009 г. е влязла в сила забрана на замените на горска земя. По този начин разглежданият период на оспорваните сделки за замяна е от 1 януари 2007 г. - датата на присъединяването на Република България към Съюза, до 27 януари 2009 г., датата на мораториума върху замените („разглежданият период“).
2.2. ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(29)
Жалбоподателите освен това твърдят, че сделките за замяна често са били последвани от промяна в предназначението на земята от горска земя в земя за застрояване и че тази промяна още повече е увеличила несъответствието между пазарната стойност на държавната горска земя, която е била заменена с частния парцел.
(30)
Българските органи обясниха, че процедурата за промяна на предназначението на земята не се урежда от разпоредбите на Закона за горите (като сделките за замяна), а от отделен набор от законодателни актове, наред с другото, от Закона за устройство на територията (ЗУТ) (30). Съгласно това законодателство всеки собственик на горска земя може да поиска промяна на предназначението на своята горска земя в земя за застрояване, като подаде молба до изпълнителния директор на ИАГ, която е била част от Министерството на земеделието и храните (31). След това комисия от (вътрешни и евентуално външни) експерти разглежда молбата и предоставя становище на изпълнителния директор, въз основа на което той взема предварително решение. Ако това решение е положително и потвърждава основателността и законосъобразността на молбата, то се изпраща до всички служби, отговарящи за промяната на предназначението (областния управител, кмета на общината и директора на регионалната дирекция, отговаряща за горите).
(31)
Въз основа на положително предварително решение собственикът подава молба до съответната община за възлагането, изготвянето и одобряването на подробен общ устройствен план. За такъв план е необходима консултация с всички (местни) заинтересовани страни. Ако този план е одобрен от отговорните органи и започне да действа, собственикът на земята подава молба до министъра на земеделието и храните за изключването на тази горска земя от защитения горски фонд. Ако тази молба бъде уважена, се дължи таксова марка, определена от независим оценител в съответствие с разпоредбите на Наредбата за базисните цени.
(32)
След като собственикът на горската земя заплати таксовата марка на отговорните органи, започва процедурата за издаване на административно решение за промяна на предназначението на земята. В зависимост от размера на имота това решение се взема или от министъра на земеделието и храните (ако се отнася до имот с площ по-малко от 10 хектара), или от Министерския съвет.
(33)
На 3 септември 2009 г. бе въведен мораториум върху последващата промяна на предназначението на заменена земя.
2.3. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ ЗА МЕРКИТЕ
(34)
Замените, изчисляването на цените, които да се използват при сделките за замяна, и процедурата за промяна на предназначението на заменената горска земя се уреждат от следните правни текстове:
-
Закон за горите на България
-
Наредба за определяне на базисни цени, цени за земя в изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд
-
Закон за държавната собственост (32)
-
Закон за задълженията и договорите (33)
-
Закон за устройство на територията.
2.4. БЕНЕФИЦИЕРИ
(35)
Потенциалните бенефициери на помощта от сделките за замяна са физически лица, частни дружества и общини, често осъществяващи дейност в сферата на строителството на недвижими имоти и/или туризма, които са заменили притежаваната от тях горска земя срещу държавна горска земя.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(36)
В решението за откриване Комисията изрази съмнения по отношение на това дали сделките за замяна и/или последващата промяна на предназначението на земята не съдържат елементи на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и дали тази помощ би могла да се счете за съвместима с вътрешния пазар.
3.1. НЕРАЗРИВНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ЗАМЕНИТЕ И ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(37)
Първото съмнение, изразено от Комисията, беше свързано с твърдението на жалбоподателите, че в няколко случая замените са били последвани от промяна на предназначението на заменената земя, т.е. от горска земя в земя за застрояване.
(38)
С оглед на цифровите доказателства, представени от българските органи, Комисията отбеляза в решението за откриване, че от 147-те замени, осъществени по време на разглеждания период (2006-2009 г.), 15 са били последвани от промяна на предназначението (10 %). Освен това Комисията отбеляза, че към сделката за замяна и към потенциалните искания за промяна на предназначението се прилагат различни правни разпоредби и че по отношение на двете процедури се прилагат отделни административни процедури. На пръв поглед тези елементи изглежда са в подкрепа на тезата на българските органи, че - като общ принцип - двете стъпки не са неразривно свързани (34).
(39)
Българските органи обаче посочиха, че формулите за определяне на административните цени на горската земя и дължимата таксова марка за промяна на предназначението на земята са определени на такова равнище, че да се гарантира, че цялата цена за замяна на дадена горска земя плюс промяна на предназначението ѝ в голяма степен ще се равнява на пазарната цена на подобна земя, върху която може да се строи. Това би могло да означава, че органите са допускали, че много инвеститори ще се опитат да обединят двете стъпки в една сделка.
(40)
Ето защо Комисията изрази съмнения относно това до каква степен потенциалната промяна на предназначението на съответната горска земя следва да се вземе предвид при определянето на цената на парцела за целите на сделките за замяна, т.е. дали замяната и последващата промяна на предназначението на заменената земя следва да се считат за неразривно свързани.
3.2. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ПРОМЯНА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(41)
Второто съмнение, изразено от Комисията, беше дали промяната на предназначението на заменената земя би била в основата на предоставяне на държавна помощ, доколкото допълнително е увеличила стойността на заменената земя.
(42)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че промяната в предназначението на земята не изглежда prima facie, че е включвала прехвърляне на държавни ресурси. Дължимата таксова марка за тези сделки е била изчислена в съответствие с правните разпоредби, и - доколкото е известно на Комисията - е била платена във всички разглеждани случаи. Поради това, въпреки че засегнатите от промяната на предназначението на земята предприятия вероятно са имали полза от тази промяна, административните решения за привеждане в действие на промяната не биха довели до предоставянето на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Комисията не изрази окончателно становище по този въпрос и прикани заинтересованите страни да изкажат мнение дали операцията е съдържала елементи на държавна помощ.
3.3. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ЗАМЯНАТА НА ГОРСКА ЗЕМЯ
(43)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че цените на горската земя за целите на замените са определени от експерти, като се използват единствено формулите, определени в Наредбата за базисните цени. Поради това Комисията изрази съмнение дали прилагането на тези формули е довело до административна цена, подобна на цените, получени при сделки, сключени между две несвързани частни страни при справедливи пазарни условия. Поради това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно пазарните цени, формирани при изцяло частни продажби (или сделки за замяна) на горска земя, които са били извършени в България през разглеждания период. Комисията освен това прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно разликите между тези цени и административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, а оттам и за потенциалния размер на съответната държавна помощ, съдържаща се в тези сделки. Освен това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно правилата, приложими по отношение на изплатената компенсация при сделките за замяна, в случай на разлика между цените на двата съответни заменени парцела земя. И накрая Комисията прикани Република България да предостави допълнителна информация, за да обоснове твърдението си, че оспорваните замени не засягат търговията в рамките на Съюза.
(44)
В решението за откриване Комисията изложи също предварителното си становище по въпроса как предимството, произтичащо от оспорваните сделки за замяна, следва да бъде определено количествено, ако се установи, че тези замени водят до държавна помощ:
i)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 1-частна собственост и административната цена за парцел 1, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени;
ii)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 2-държавна собственост и административната цена за парцел 2, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Тогава размерът на съответната държавна помощ, съдържаща се в сделките за замяна, ще се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Всяка парична компенсация, получена в резултат на разликата между административните цени на два парцела, които са обект на замяна, платена от една от страните на другата, също ще бъде взета предвид при изчислението на потенциалния елемент на държавна помощ, съдържащ се в сделката.
3.4. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОТЕНЦИАЛНАТА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(45)
При установено наличие на държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на земята и/или в резултат на сделките за замяна, впоследствие Комисията изразява съмнения в решението за откриване дали тази помощ би могла да се счита за съвместима с вътрешния пазар, и по-специално с член 107, параграф 3, буква а) от Договора и разпоредбите на Насоките за национална регионална помощ за периода 2007-2013 г. (35) и/или с член 107, параграф 3, буква в) от Договора и разпоредбите на Насоките на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. („Насоките за горския сектор“) (36).
(46)
Поради това Комисията поиска от Република България и заинтересованите страни да представят своите коментари относно съвместимостта на оспорваните мерки.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЯ НА ПЪРВИЯ ЖАЛБОПОДАТЕЛ ВЪВ ВРЪЗКА СЪС СЪМНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ КОМИСИЯТА В РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(47)
Първият жалбоподател твърди, че оспорваните замени представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(48)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, първият жалбоподател твърди, че промяната в предназначението на земята и сделките за замяна следва да се считат за неразривно свързани. Първо, жалбоподателят твърди, че много от бенефициерите на помощта при замените упражняват дейност в секторите на строителството и туризма, а не в горския сектор. Второ, според първия жалбоподател, тъй като мораториумът е влязъл в сила през 2009 г., заменените горски земи практически не са използвани за търговски цели. Трето, към момента на извършване на сделките за замяна много от бенефициерите на помощта обявили и рекламирали своите проекти за развитие на заменените горски земи като ски или морски курорти и дори започнали разговори със съответните местни органи, за да се уверят, че предназначението на земята действително ще бъде променено. Четвърто, жалбоподателят твърди, че една и съща държавна агенция („ДАГ“) често е отговаряла за осъществяването на сделката за замяна и за изключване на заменената земя от горския фонд (ДАГ и компетентният регулатор) (37), като по този начин се е проправял пътят за нейното търговско развитие.
(49)
Поради това първият жалбоподател счита, че една потенциална промяна в класификацията на предназначението на земята и съответното увеличение на цената следва да бъдат взети под внимание при определянето в количествено изражение на общия размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна. Следователно според жалбоподателя при определяне на помощта в количествено изражение следва да се направи сравнение с парцелите подлежаща на застрояване земя, за да се отрази точно пазарната цена на заменената земя.
(50)
Жалбоподателят също така заявява, че предвид привлекателността на районите, в които са се намирали държавните горски парцели, би било по-разумно органите първо да предприемат действия за увеличаване на стойността на парцелите (т.е. да променят предназначението им, за да стане възможно тяхното застрояване) и едва след това да се разпореждат с парцелите. Според жалбоподателя в нито един от случаите, в които е отправено искане за замяна, ДАГ не е предприела действия за промяна на предназначението на тази земя преди замяната. Това според жалбоподателя показва ясно, че е било налице намерение купувачът на държавната горска земя да бъде облагодетелстван. Световната банка също критикува тази практика в Доклад относно българската политика за управление на горите от 2009 г., в който се отбелязва, че по този начин държавата понася загуби (38).
(51)
Що се отнася до второто изразено от Комисията съмнение относно това дали е била предоставена държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на заменената земя, първият жалбоподател твърди, че макар купувачът на земята впоследствие да е платил таксова марка за решението за промяна на предназначението на земята и тази сума да следва да се приспадне при определянето в количествено изражение на размера на държавната помощ, получена в резултат на замяната, тази такса не отразява действителното увеличение на стойността на парцела в резултат от тази промяна. Освен това жалбоподателят твърди, че в случаите, в които замените са били осъществени преди присъединяването на България към Съюза, но промяната на предназначението на земята е станала след присъединяването, неправомерната държавна помощ, предоставена на купувача на земята, следва да бъде разликата между пазарната стойност на съответния парцел към момента на замяната (преди присъединяването) и пазарната стойност на парцела след промяната в предназначението на земята (след присъединяването).
(52)
Що се отнася до третото изразено от Комисията съмнение относно наличието на държавна помощ в резултат на замените, жалбоподателят твърди, че предвидените в Наредбата за базисните цени формули не отразяват пазарната стойност на заменената земя. Жалбоподателят оспорва също и независимостта на оценителите, тъй като по негово мнение купувачът на земята е свободен да избере пристрастен оценител, което би довело до значително занижаване на цените.
(53)
Жалбоподателят предоставя и допълнителна информация за пазарните цени на заменените горски парцели или на много подобни горски парцели, която - според него - разкрива значителни несъответствия с определените по административен ред цени за парцелите. Поради ограниченото време жалбоподателят е проучил цените само на девет от заменените парцели. За това са използвани банкови оценки на земята, както и информация от регистъра на държавните имоти в България, които съдържат действителни цени, при които са били сключени сделки за подобни парцели. Установените несъответствия в цените варираха от занижаване на цените (при използване на определената по административен ред цена) с 50-65 % до случаи, при които горската земя - според твърденията - е придобита при цена в размер на 1-2 % от пазарната ѝ стойност.
(54)
И накрая, жалбоподателят твърди, че фактът, че е образувано наказателно производство срещу бившия ръководител на ИАГ по обвинение за сключване на замени в ущърб на държавата, е доказателство, че самите български органи считат, че горската земя е била предоставена на определени частни лица на цена много под пазарната стойност.
(55)
Във връзка с въпроса дали замените нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, жалбоподателят твърди, че доколкото му е известно, никой от бенефициерите на помощта при замените не упражнява горски дейности като основна търговска дейност. Вместо това той твърди, че почти всички бенефициери на помощта са имали минали или бъдещи бизнес планове за икономическа дейност или инвестиции в някой от следните сектори: сделки с недвижими имоти, строителство и/или туризъм. Според жалбоподателя туризмът по определение засяга целия вътрешен пазар, така че дори само няколко случая на избирателна помощ водят до нарушения в сектора. Жалбоподателят добавя също, че с оглед на броя и мащаба на замените чуждестранните конкуренти фактически са изправени пред пречки за навлизането си на българския пазар. Въпреки че няколко големи инвеститори от Съюза (напр. Lindner, ECE) са работели по проекти за градско строителство в България (бизнес центрове и големи универсални магазини), твърди се, че практически всички мащабни инвестиции в морски, ски и голф курорти са били осъществени от контролирани от български лица дружества.
4.2. МНЕНИЯ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ НА СДЕЛКИТЕ ЗА ЗАМЯНА И НА ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от множество трети страни, повече от които са били частни лица по сделките за замяна („бенефициерите на помощта“). Комисията отбелязва, че редица бенефициери на помощта (39) са представили само кратко изявление, че сделките за замяна, по които те са страна, не са включвали държавна помощ. Други бенефициери предоставиха по-подробно изложение във връзка със съмненията, изразени от Комисията в решението за откриване, които ще бъдат разгледани в следващите раздели.
4.2.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(57)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, относно наличието на неразривна връзка между замените и промяната на предназначението на земята, по-голямата част от бенефициерите на помощта (40), които отговориха на решението за откриване, твърдят, че не съществува такава връзка. Замяната и последващата промяна в предназначението на заменената земя се регламентирали от две отделни процедури, всяка от които е от компетентността на два различни държавни органа, които функционират независимо един от друг. За замените са компетентни министърът на земеделието и храните или Министерският съвет - в зависимост от големината на парцела, който ще се заменя, и ИАГ, докато за промяната на предназначението на земята компетентни са местните органи - кметовете на общините или общинският съвет, министърът на регионалното развитие и благоустройството или областният управител за обекти, намиращи се в неговата област - и за нея е необходимо да бъде одобрен подробен или общ план за устройство на територията.
(58)
Един бенефициер (41) освен това добавя, че няма автоматична връзка между промяната в предназначението на земята и увеличението на нейната стойност. Според него решението за промяна в предназначението на земята се основава на оценка на необходимостта от нея, която има по-широк обхват и често не се съобразява с частните интереси на собствениците, и поради това не се основава на търговските интереси на страните по сделката за замяна. Друг бенефициер (42) отбелязва, че статистическата информация, предоставена от българските органи, потвърждава липсата на неразривна връзка. И накрая, други бенефициери (43) считат въпроса за това дали съществува връзка за неуместен, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна в предназначението на земята.
(59)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна на предназначението на заменената земя би трябвало да бъде взето предвид при определянето на цената на тази земя, по-голямата част от бенефициерите по различни причини твърдят, че не би трябвало да е така. Редица бенефициери (44) твърдят, че би било неоснователно да се взема под внимание хипотетичната възможност за промяна в предназначението на заменената земя, тъй като такава промяна може никога да не бъде поискана или може да бъде отхвърлена поради неспазване на съответните административни изисквания. Стратегическото местоположение на заменената горска земя, за което се твърди, че увеличава нейната стойност, следва да е без значение, ако предназначението на земята не е било променено и ако придобитата земя може да се използва само за целта, предвидена по закон. Поради това един бенефициер (45) твърди, че следва да се взема предвид конкретното договаряне, постигнато между страните по замяната към датата на оценката. За обективното и справедливото изчисляване на пазарната стойност следва да се вземат предвид също и общите планове за устройство на територията (позволяващи застрояване или не) в сила към датата на изготвяне на оценката на заменената горска земя. Ето защо трябва да бъде установен набор от еднакви критерии, които да позволят разграничение между хипотетичната възможност и действителното намерение на страните по замяната да предприемат впоследствие промяна в предназначението на земята.
(60)
Освен това много бенефициери отбелязват, че за изключването на земя от защитения горски фонд е необходимо да бъде платена такса за промяна на предназначението ѝ, която се равнява на цената на квадратен метър подлежаща на застрояване земя във въпросния район. Ето защо тези бенефициери твърдят, че те не получават икономическа полза от промяната, тъй като ако придобитата земя бъде продадена, използвана като обезпечение или застроена, нейната стойност би била същата като стойността на земята за застрояване. Подобен довод беше изложен също така и от Мирта Инженеринг и Бета Форест, които отбелязват, че промяната в предназначението на земята също така включва и други разноски, по-специално таксова марка и местен данък, както и разходи за проектиране, които допълнително увеличават стойността на имота. Всъщност г-н Михайлов и г-жа Михайлова твърдят, че в техния случай промяната в предназначението на земята е зависела от плащането на държавните такси, определени в член 17 от Закона за горите и Наредбата за прилагане на Закона за горите.
(61)
И накрая, някои бенефициери (46) считат, че въпросът не е от значение, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна на предназначението на земята. В своето становище МИКС отбеляза, че в договорите си за замяна българската държава е предвидила, че не се позволява промяна на предназначението на земята.
4.2.2. Държавна помощ при замяната на горска земя
(62)
Що се отнася до изразените от Комисията съмнения относно това дали административните цени на сделките за замяна са довели до конкретна пазарна цена, бенефициерите (47) изложиха няколко сходни довода защо това е точно така по отношение на техните собствени сделки за замяна.
(63)
Първо, един от бенефициерите (48) твърди, че при определянето на административните цени в Наредбата за базисните цени се вземат предвид такива обективни критерии като местоположението на земята, важността на районите, както и типа и важността на растителните видове, намиращи се върху тази земя, докато други двама бенефициери (49) твърдят, че административната цена на заменените земи се основава на критерии, които са идентични с тези, използвани за замени на частна горска земя, осъществени от частни инвеститори и включващи земя, намираща се в близост до обекти на местната или националната инфраструктура, която е подобна на земята от оспорваните сделки за замяна по отношение на растителни видове, месторазположение в райони под специална защита от урбанизация и т.н. Аналогично други бенефициери (50) твърдят, че оценките, произтичащи от Наредбата за базисните цени, водят до административни цени, които са сходни със или в много случаи по-високи от пазарните цени за горска земя в България поради липсата на национален пазар за този тип земя и поради факта, че няколкото частни сделки са били сключени на ниски цени. Следователно замените са били осъществени при преобладаващите на пазара икономически условия.
(64)
Второ, редица бенефициери (51) твърдят, че са извършили оценки на заменените парцели, които са довели до административни цени, които са сходни с (52), а в много случаи дори и по-високи от (53) пазарните цени за горска земя в България.
(65)
Трето, като причина защо административните цени трябва да се считат за близки до пазарните цени някои бенефициери (54) изтъкват липсата на изцяло частни замени или сделки за продажби в районите, където са осъществени предприетите от тези бенефициери замени.
(66)
И накрая, няколко бенефициери (55) твърдят, че доколкото упражнявайки своите правомощия да действа по собствено усмотрение, министърът на земеделието и храните има право да откаже да извърши замяната, ако не е в интерес на държавата да придобие частната горска земя, и доколкото условията на споразумението за замяна трябва да бъдат одобрени и от двете страни (публична и частна), сделките за замяна трябва да се считат за търговски сделки, в чийто контекст държавата се държи като оператор в условията на пазарна икономика („ОУПИ“).
(67)
Що се отнася до потенциалния размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна (т.е. разликата между административните и пазарните цени за горската земя), по-голямата част от бенефициерите (56) отговориха, че в случаите, в които частната земя е с по-висока стойност от държавната земя, българските органи не са покрили разликата в цените. Друг бенефициер (57) заяви, че разликата в пазарните цени на заменените частни и държавни гори, разположени в едни и същ или в съседни райони, облагодетелства правителството, тъй като административните цени са по-високи отколкото пазарните цени, свободно договорени между частните собственици на гори в съответните райони.
(68)
Що се отнася до другите условия за констатиране на наличието на държавна помощ, няколко бенефициери (58) оспориха, че те са били спазени. Така някои бенефициери (59) твърдят, че те са физически лица, за които българският Закон за държавните помощи и член 107 от Договора не се прилагат. Във връзка с държавните ресурси тези бенефициери отбелязват, че правителството е придобило земята чрез неправомерно отчуждаване без съответстващо обезщетение, така че не може да се счита, че държавата разполага с тези ресурси. Във връзка с избирателността тези бенефициери твърдят, че Законът за горите се прилага за всички (erga omnes) и поради това не води до дискриминация.
(69)
Друг бенефициер (60) също счита, че условията на член 107 от Договора не са били изпълнени по отношение на сделките за замяна, но поради малко по-различни причини. Първо, нямало прехвърляне на държавни ресурси, доколкото замяната била „сделка за двойна продажба“, осъществена след като е направена оценка от независим оценител на имота въз основа на предвидените в закона обективни критерии за изчисление на цената. Не било предоставено предимство, нито страните по замените били поставени в по-благоприятно положение в сравнение с техните конкуренти, тъй като всеки собственик на горска земя можел да поиска замяна на своята частна земя срещу горска земя държавна собственост. Подобен довод е изложен и от друг бенефициер (61), който счита, че схемата за замяна е обща мярка, достъп до която имат всички собственици на горска земя.
(70)
Що се отнася до наличието на икономическо предимство, по-голямата част от бенефициерите (62) оспориха, че са получили такова предимство от сделките, тъй като според тях административната цена на заменената земя е била равна на или по-висока от пазарната ѝ цена.
(71)
И накрая, що се отнася до въпроса дали сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, по-голямата част от бенефициерите (63) отговориха, че не упражняват дейност в секторите недвижими имоти и туризъм и/или не са предприели никакви стъпки за получаването на лиценз за туроператор. Освен това те потвърдиха, че не са ползвали придобитата чрез замяната земя за производството на дървен материал след нейното придобиване, нито са продавали дървен материал в България или в други държави членки. Поради това те заявяват, че не може да се твърди, че съществува реално или потенциално влияние върху търговията в рамките на Общността. Друг бенефициер (64) добави, че замените не водят до повишаване на производителността на национално равнище, ограничавайки по този начин наличните възможности за предприятията от други държави членки да внасят продукти на местния пазар.
(72)
Други бенефициери (65) заявиха, че тъй като замените не включват прехвърляне на държавни ресурси и не им предоставят икономическо предимство, не може да се счита, че те са нарушили равновесието на пазара и икономическите условия, при които предприятията упражняват дейност, т.е. необходимостта от придобиване на материални активи за първоначална инвестиция. По тази причина предприятия от други държави членки могат да навлизат и извършват дейност на същия пазар при справедливи условия, така че не може да се твърди, че търговията между държавите членки е била засегната от оспорваните замени.
(73)
И накрая, един бенефициер (66) обясни, че горската земя, която е придобил от държавата, не е подходяща за залесяване. Освен това той счита, че неговият имот е бил по-добър от този, който е получил от държавата, и че сделката не включва държавна помощ. Накрая той посочи, че придобитата земя се използва за отглеждане на пчели с подвижни кошери, като през лятото земята се използва за пасище.
4.2.3. Съвместимост на потенциалната помощ
(74)
Въпреки че Комисията поиска от заинтересованите страни да предоставят всички доказателства, с които разполагат и които биха ѝ позволили да провери съвместимостта на оспорваните сделки за замяна с вътрешния пазар, никой от бенефициерите не направи това.
5. МНЕНИЕ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
5.1. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(75)
Българските органи твърдят, че оспорваните сделки за замяна не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(76)
По повод на предполагаемата неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената горска земя българските органи отбелязаха, че в член 15, буква б) от Закона за горите е предвидена възможността да се кандидатства за промяна в предназначението на горската земя, независимо от начина на придобиване на земята - било то чрез замяна, сделка за продажба и/или по друг начин. Такава теоретична възможност обаче не следва да се разбира като твърдо предварително съгласие между органите и частната страна по замяната за последваща промяна в предназначението на земята.
(77)
Българските органи са предоставили доказателства, че във връзка със 132-те замени, които са били осъществени през периода 2007-2009 г., са били подадени 24 искания за промяна в предназначението на заменената горска земя, от които само в 15 случая (т.е. 11,4 % от всички замени) е било прието положително административно решение, допускащо исканата промяна.
(78)
Българските органи също така отбелязват и различните цели, преследвани от сделките за замяна и от промяната в предназначението на земята. Докато със замените се цели да се постигне консолидиране и съхранение на българските гори с оглед гарантиране на тяхното устойчиво развитие и възпроизводство в полза на цялото общество, промяната в предназначението на земята е свързана с постигането на целите, предвидени в Закона за устройство на територията, който установява правилата за включване на земя в границите на агломерации, в които застрояването е разрешено в съответствие с обществените потребности и интереси, свързани с устойчивото развитие и създаването на подходящи условия за живот, работа и развлечение на гражданите. Освен това, докато сделките за замяна зависят от решенията, вземани от министъра на земеделието и храните, промените в предназначението на земята зависят от одобрението на плановете за устройство на територията от различни компетентни органи, а именно от министъра на регионалното развитие и благоустройството, областния управител или общинските съвети. И накрая, предвид факта, че правото да се поиска промяна в предназначението на земята не произтича непосредствено от Закона за горите, а изисква спазването на условия, предвидени в други закони, българските органи считат, че хипотетичната възможност за промяна в предназначението на земята не означава, че тази промяна е неразривно свързана със сделките за замяна.
(79)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна в предназначението на заменената земя трябва да се вземе предвид при определяне цената на тази земя, българските органи повториха позицията си, че няма пряка връзка между цената, по която е оценена замяната, и последващата промяна в предназначението на земята. Органите са предоставили подробно описание на процедурата, която трябва да се следва, за да се определят съответно цените за замяната (предишни член 20, параграф 5 и член 21 от Наредбата за базисните цени) и дължимите такси за промяната на предназначението на земята. Тези органи също така отбелязват, че частните собственици могат да поискат промяна в предназначението на горската земя независимо от това как са получили земята, така че всеки един инвеститор би получил същите предимства независимо от това дали е придобил гората от държавата или чрез сделка между несвързани лица, сключена при справедливи пазарни условия с частна страна, така че таксите, дължими за промяна в предназначението на земята, следва да се считат за неизбирателни спрямо бенефициерите.
(80)
Що се отнася до съмненията на Комисията дали методиката за изчисление на административните цени отразява правилно пазарните цени, българските органи отбелязват на първо място, че административните цени се определят при съблюдаване на разпоредбите на Наредбата за базисните цени и че при изготвянето на тази наредба са били взети за пример практики за определяне на административните цени за горски земи в други държави членки, най-вече в Германия. Освен това оценките на частните и държавните гори са извършени от независими експерти въз основа на единен набор от критерии.
(81)
Второ, българските органи предоставиха данни за всички сделки (67) за покупко-продажба на частни гори, осъществени през периода 2007-2009 г. (68). В информацията, предоставена по отношение на средните цени на имоти частна собственост (т.е. „пазарните цени“), се съдържа резюме на надеждни пазарни доказателства в съответствие с изискването, предвидено в точка 34 от Допълнителните разпоредби към Наредбата за базисните цени. Когато няма налична информация за сделките, сключени в същите райони, са предоставени данни за такива, които са осъществени в близки райони и са включвали гори, сходни като местоположение и растителни видове. Според българските органи въз основа на тези данни може да се докаже, че в повечето случаи административната цена, използвана за оспорваните сделки за замяна, е била като цяло по-висока от пазарните цени, получени при сделки, сключени между несвързани лица при справедливи пазарни условия (69). Във връзка с това българските органи поставят под въпрос представеното от жалбоподателя доказателство. От една страна, цитираните от жалбоподателите цени са били именно цените, по които земята е била предложена за продажба, а не непременно реално получените цени, или цени на парцели земя с вече променено предназначение и заплатена таксова марка. От друга страна, цитираната от жалбоподателя пазарна цена невинаги е надеждна, тъй като в много случаи тя е получена само в резултат на една-единствена частна сделка.
(82)
Трето, българските органи отново посочиха, че правителството не е покрило разликата до по-високата административна обща стойност на придобитата частна горска земя и че сделките за замяна са били осъществявани само ако полученият при замяната парцел горска земя частна собственост е бил със стойност, по-висока или равна на стойността на държавния парцел, за който той е бил заменен. Освен това частната страна е трябвало да плати административни разходи в размер на 2 % от стойността на имота.
(83)
И накрая, българските органи посочват, че след първоначалното ѝ приемане Наредбата за базисните цени е била изменяна три пъти - съответно през 2004 г., 2005 г. и 2007 г. Особено внимание заслужава изменението на Наредбата през 2005 г. с оглед на напредналия етап на реституцията на отчуждени гори и горски земи, доколкото това е означавало, че на пазара вече са се предлагали и търсели частни гори. Това изменение по същество е целяло да промени методиката за оценка на земята. Освен това коефициентите, отнасящи се до защитени от урбанизация райони, също са били увеличени и са били въведени няколко нови категории, определящи добавките към цените на земята в зависимост от категорията на населеното място.
(84)
Нещо повече, след присъединяването на България към Съюза на 1 януари 2007 г. коефициентите в Наредбата са били актуализирани изцяло, включително и онези, имащи отношение към защитените от урбанизация райони, както и така наречените коефициенти за „пазарен регулатор“, които зависят от категорията на земята. Освен това член 20, параграф 5 от Наредбата за базисните цени е бил изменен, като цената за замяната на държавна земя е била увеличена с 50 % от стойността на коефициента за „пазарен регулатор“. Също така е била въведена добавка към стойността на земята според различните категории населени места.
(85)
Според българските органи тези изменения на Наредбата за базисните цени показват, че въпреки липсата на добре развит национален пазар за горски земи и с оглед на предстоящото присъединяване на България към Съюза органите са се опитали да актуализират механизма за оценка, определен в Наредбата, като гарантират, че той е основан на надеждни пазарни доказателства. Следователно към датата на присъединяването на България към Съюза изчислените административни цени въз основа на Наредбата за базисните цени не са били по-ниски от пазарните цени за тези парцели.
(86)
По отношение на съмнението на Комисията относно потенциала на сделките за замяна да нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, българските органи на първо място изтъкват, че от частните страни, участвали в оспорваните сделки за замяна, 81 от тях представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Останалите 51 частни страни са били физически лица, които не извършват търговия на стоки или услуги. В този контекст България подчертава, че нито Държавната агенция по горите, нито нейният правоприемник Изпълнителната агенция по горите е получавала молби за добив на дървен материал или износ от физическите лица, които са осъществявали замени през разглеждания период.
(87)
Второ, българските органи твърдят, че сделките за замяна не могат да засегнат търговията в рамките на Съюза, тъй като подпомогнатите дружества се занимават с дейности, които не включват вноса или износа на продукти или услуги. Българските органи допълниха вече предоставената информация относно обема на добития и изнесен за Съюза дървен материал през разглеждания период и представиха документ, показващ че нито една от частните страни, придобили държавна горска земя чрез оспорваните сделки за замяна, не е добивала, продавала на националния пазар или изнасяла дървен материал от Република България.
(88)
Трето, българските органи заявяват, че секторът на туризма (напр. извършването на дейност като туроператор, туристическа агенция, собственик на хотел и доставчик на допълнителни туристически услуги) се урежда от правилата, предвидени в българския Закон за туризма. Този закон изисква административна регистрация на операторите в публичен регистър, воден от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма. Лицата, занимаващи се с хотелиерство, също подлежат на регистрация в специален регистър съгласно член 58 от Закона за туризма. Поради тази причина само дружествата, вписани в съответните публични регистри, водени от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, могат да се считат за предприятия, осъществяващи дейност в сектора на туризма. Проверка в съответните регистри показа, че само едно от дружествата, придобили държавна горска земя в резултат на оспорваните сделки за замяна - Капси Турс ООД - е регистрирано като туроператор по смисъла на Закона за туризма.
(89)
Четвърто, българските органи обясниха, че извършването на стопанска дейност като строително дружество в България също е предмет на изискване за регистрация в Централния професионален регистър на строителя, воден от Камарата на строителите в България, в съответствие със специален закон, и по-специално Закона за Камарата на строителите (70). Българските органи изтъкват, че само три от предприятията, които са осъществили замени с правителството, са били регистрирани като строителни дружества и биха могли по някакъв начин да участват в строителни работи съгласно закона.
(90)
Следователно българските органи твърдяха, че повечето предприятия, които потенциално са имали полза от оспорваните сделки за замяна, не са извършвали дейност в секторите на строителството и туризма. Следователно според тях не може да се каже, че конкуренцията на съответните пазари, с изключение на сектора на горското стопанство, е била нарушена от тези сделки.
5.2. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
(91)
Българските органи са съгласни с жалбоподателя, че няма наличие на държавна помощ при замените на горски земи между държавата и общините. За разлика от това, според тях твърдението на жалбоподателя, че повечето бенефициери осъществяват дейност в сферата на строителството или туризма, е невярно поради обяснените в предишния раздел причини.
(92)
Българските органи също така не са съгласни с начина, по който жалбоподателят определя пазарните цени на горите, като сравнява цените на горската земя през различни години (напр. няколко години преди замяната на горите), и оспорват твърдението на жалбоподателя, че в някои случаи собствениците на заменени горски земи са предоставили тези земи като обезпечение, за да получат заеми, тъй като това не би отговаряло на разпоредбите на българското законодателство и на цитирания от жалбоподателя Закон за държавната собственост. Предоставените от жалбоподателя данни съдържат значителни грешки и не съответстват на информацията в наличните имотни регистри и документацията за замените. Предоставените от жалбоподателя данни биха били неверни и по отношение на горската земя държавна собственост, която е била придобита чрез замените и впоследствие е била предоставена като обезпечение по заеми. Във всеки случай българските органи обясниха, че в България банките изискват освен недвижими имоти и други ликвидни активи като обезпечение, за да се гарантира погасяването на дълга. Следователно според тези органи би било неправилно размерът на предоставения заем да бъде разделен на квадратурата на земята, служеща за обезпечение за ипотеката, за да се определи цената на квадратен метър. Органите също така представят становище на Първа инвестиционна банка относно механизмите за предоставяне на заеми и методите на оценяване на гори и горски имоти, предложени от заемополучателите като обезпечение.
(93)
Българските органи не са съгласни и с твърдението на жалбоподателя, че общинските органи не са имали друг избор освен да приемат подробни планове за устройство на територията за земята, чието предназначение е било променено. Според тези органи всяка промяна в предназначението на земята е основана на законоустановени подробни планове за устройство на територията, които са били подложени на публично обсъждане и са изменили съществуващите общи планове за устройство на територията за населените райони. Тези административни процедури не се извършват по преценка на министъра на земеделието и храните, който издава индивидуални административни разпореждания за промяна на зонирането на земята на страните, искащи такава промяна, едва след като съответният подробен план за устройство на територията влезе в сила.
(94)
Освен това органите отхвърлят твърдението, че много от участващите в замените страни са възнамерявали да променят предназначението на придобития горски парцел. Съгласно българския Закон за горите такова намерение за промяна може да бъде осъществено само чрез подаване на молба по процедурата, посочена в член 14в от Закона за горите (отменен). Всяко друго намерение, изразено в публикация в средствата за масово осведомяване или по начин, различен от предвидената в закона процедура, би било неуместно и произволно.
(95)
Органите също така не са съгласни с твърдението на жалбоподателя, че административният начин за определяне на цените на горската земя не отразява динамичното развитие на икономиката. Органите считат, че начинът на определяне на цените чрез използване на Наредбата за базисните цени е подходящ. Не е вярно и това, че наредбата не е била актуализирана, тъй като през 2007 г. са въведени нови коефициенти, така че да не се предоставя икономическо предимство на икономическите оператори чрез вече осъществените замени.
(96)
Органите отхвърлят довода на жалбоподателя, че оценителите са пристрастни. Според органите тези оценители са съдебни експерти, чиято почтеност не може да се поставя под съмнение. Освен това, ако бяха оценили горската земя благоприятно по отношение на частната страна и по начин, който не отговаря на условията от Наредбата за базисните цени, такава оценка не би била приета от органите за целите на замяната.
(97)
Във връзка с твърдението на жалбоподателя, че официалните статистически данни за стойностите/цените на сделките, предоставени от органите, са неверни, органите заявяват, че избягването на данъчно облагане чрез укриване на действителната цена, при която е осъществена дадена сделка, представлява престъпление по българския Наказателен кодекс.
(98)
И накрая, българските органи отхвърлят твърдението на жалбоподателя, че обвинителният акт срещу бившия ръководител на ИАГ представлява доказателство за наличие на държавна помощ, свързана със замените. Според тези органи производствата срещу длъжностни лица, които са участвали в процедурите за замяна на горска земя държавна собственост, не са от значение за оценяването на наличието на помощ при оспорваните сделки.
5.3. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
5.3.1. Мнение на България от 29 септември 2011 г.
(99)
С писмо от 29 септември 2011 г. българските органи отговориха на становището, изразено от Ол Сийз относно решението за откриване.
(100)
Дружеството Ол Сийз е заменило общо 157,4 хектара горски парцели частна собственост в общините Тетевен и Габрово за приблизително 57,9 хектара горски парцели държавна собственост в община Балчик (71). В тази връзка Ол Сийз също така е платило на българската държава 138 781 лева административни разходи.
(101)
Административната цена на горските парцели държавна собственост е била оценена на 11,99 лева/м2. Според информацията, с която разполагат българските органи, през разглеждания период средната пазарна цена (която е цената, договорена между частни страни, купуващи и продаващи горски парцели на търговска основа в един и същ или съседен район на територията на една и съща община) е била 4,16 лева/м2. Следователно замяната между Ол Сийз и Република България е била осъществена срещу заплащане и не е довела до икономическо предимство по смисъла на член 107 от Договора.
(102)
Българските органи отбелязват още, че Ол Сийз е подало молба за промяна на предназначението на горския парцел в съответствие с член 14 от Закона за горите и че Министерският съвет на България е одобрил молбата в съответствие с член 14г, алинея втора от Закона за горите (72). Доколкото е известно на българските органи, това решение не е влязло в сила. Българските органи са съгласни със становището на Ол Сийз, че държавата не е оказала пряко влияние върху промените в предназначението на въпросната земя (за която не е имало план за земеползване) и че поради това промяната на собствеността в резултат на замяната не може да бъде израз на общо намерение от страна на участниците в замяната да осъществят промяна в нейното предназначение. Според българските органи определящият фактор при оценката на замените трябва да бъде дали балансовата стойност на разменяните активи е еквивалентна. Именно това е базата, въз основа на която българското правителство е извършвало тези сделки. Друга причина, поради която няма наличие на държавна помощ при промяната в предназначението на земята след замяната, е фактът, че административните такси са еднакви за всички кандидати.
(103)
Българските органи освен това отбелязват, че Ол Сийз нито е добивало дървен материал в парцелите, които е получило в резултат на замяната, нито е търгувало в рамките на Съюза с дървен материал от тези парцели. Освен това Ол Сийз не предлага туристически услуги, както се посочва в Закона за туризма, нито е строително дружество по смисъла на Закона за камарата на строителите.
5.3.2. Мнение на България от 4 ноември 2011 г.
(104)
С писмо от 4 ноември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: Елкабел АД, Ел Ем Импекс ЕООД, Форос Дивелъпмънт ЕАД и Симеон Стоев Миров.
(105)
Що се отнася до сделките за замяна, осъществени с Елкабел, Ел Ем Импекс и Форос Дивелъпмънт, българските органи заявиха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, нито едно от трите дружества не е поискало промяна в предназначението на придобитата горска земя.
(106)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определи пазарната цена на заменените парцели или дали е било предоставено икономическо предимство.
(107)
Българските органи освен това отбелязват, че нито Елкабел, нито Ел Ем Импекс са износители на дървен материал и не са регистрирани като строителни или туристически дружества съгласно българското законодателство.
(108)
Що се отнася до Симеон Стоев Миров, физическо лице, който е заменил 5,6 декара частна горска земя в Ракитово, оценена на 3 436 лева, за 5 декара горска земя държавна собственост в Бургас (село Крайморие), оценена на 1 308 лева, българските органи считат, че тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(109)
По тези причини българските органи заявяват, че според тях осъществените с горепосочените частни страни замени не представляват държавна помощ.
5.3.3. Мнение на България от 16 декември 2011 г.
(110)
С писмо от 16 декември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт ООД, Изгрев 5 ЕООД, Екобалкани-България ЕООД, Вихрен ЕООД, Литекс Комерс АД и Живка Благоева.
(111)
Що се отнася до сделките за замяна, сключени с ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Изгрев 5, Екобалкани, Вихрен и Литекс Комерс, българските органи обясниха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Екобалкани и Литекс Комерс не са поискали промяна в предназначението на придобитата от тях държавна горска земя.
(112)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определени пазарната цена на съответните парцели и не може със сигурност да се установи дали на горепосочените частни страни е било предоставено икономическо предимство. В случая с Изгрев 5 административната цена на заменената горска земя държавна собственост е била малко по-висока от пазарната цена, получена при подобни частни сделки, така че според българските органи не е било предоставено предимство. Същата обосновка била относима и към сделката с Литекс Комерс, при която - според българските органи - административните цени са били четири пъти по-високи от пазарните цени за държавната горска земя.
(113)
И накрая, българските органи отбелязват, че нито една от горепосочените частни страни не е износител на дървен материал и не е регистрирана като строително или туристическо дружество съгласно българското законодателство, така че сключените с тях сделки за замяна не засягат търговията между държавите членки.
(114)
Що се отнася до сделката за замяна с Живка Благоева, физическо лице, тя е довела до замяна на 1,9036 хектара частна горска земя в община Тетевен, оценена на 16 091 лева, за 0,3001 хектара горска земя държавна собственост в района на Предела, община Разлог, оценена на 24 216 лева. Българската държава не е покрила разликата в цените, всички административни разходи и местни данъци са били платени от Живка Благоева и новият собственик не е поискал промяна в предназначението на заменената земя. Според българските органи тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(115)
Съответно българските органи считат, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, сключени с горепосочените частни страни.
5.3.4. Мнение на България от 25 април 2012 г.
(116)
С писмо от 25 април 2012 г. българските органи представиха становището си относно мненията на следните трети страни: Аква Истейт, Бета Форест, Коста Геров, Димитър Иванов Терзиев, Явор Илиев Хайтов, Валентина Ангелова Хайтова, Георги Александров Бабев, Мариета Тихомирова Дамянова, Елизабет Петкова Михайлова, Светослав Петков Михайлов, БГ Ленд Ко, Мирта Инженеринг, Микс-ПС ООД и БОИЛ ООД.
(117)
Българските органи подкрепят мненията, представени от тези физически лица и дружества, които са били страни по сделки за замяна, сключени през разглеждания период, а именно че замените не включват наличието на държавна помощ, а вместо това представляват сделки, извършени при благоприятни за държавата условия и по цени, които не са по-ниски от пазарните цени за подобни недвижими имоти. Освен това българските органи подкрепят становището на горепосочените частни страни, че сделките за замяна са били извършени в съответствие с действащото българско национално законодателство - Наредбата за базисните цени и Закона за горите. И накрая, следва да се счита, че някои от тези сделки попадат в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
5.4. ОТГОВОРИ НА БЪЛГАРИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТПРАВЕНИТЕ ОТ КОМИСИЯТА ИСКАНИЯ ЗА ИНФОРМАЦИЯ, ИЗПРАТЕНИ ПО ВРЕМЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(118)
На по-късен етап, в отговор на искания за информация, българските органи предоставиха пазарните цени - както за горските парцели частна собственост, така и за горските парцели държавна собственост - за всички сделки за замяна през разглеждания период (73).
(119)
В становището си от 19 ноември 2013 г. (74) обаче българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми относно надеждността на предоставените от тях данни. По-специално за целите на формулата, изложена в съображение 44, българските органи предоставиха справедливите пазарни цени за 82 парцела (60 държавни и 22 частни парцела), засегнати от оспорваните сделки за замяна. За останалите парцели те представиха пазарните стойности, изчислени при полагането на максимални усилия, като посочиха, че те могат и да не отразяват непременно справедливите пазарни стойности. По отношение на останалите засегнати парцели държавна собственост българските органи обясниха, че цените, посочени от тях като пазарни, всъщност са били средните цени от различни видове сделки с гори. Следователно те не представляват непременно справедливата пазарна стойност, тъй като не са равни на средните цени на напълно аналогични сделки.
(120)
По подобен начин по отношение на останалите частни парцели, които все още не са били предмет на оценка от независим експерт, българските органи посочиха, че при определени случаи цените, посочени в удостоверенията за продажби, които са били използвани от органите като приблизителна стойност на представените от тях пазарни цени на тези парцели, са били близки до или равни на така наречените данъчни стойности. Данъчната стойност на даден парцел не е неговата пазарна стойност, а минималната цена, която трябва да бъде платена при сделки с недвижимия имот, т.е. пазарната стойност на съответния парцел по принцип би била по-висока.
(121)
Независимо от изложеното по-горе българските органи подчертаха, че представените от тях данни относно пазарните цени са най-добрите приблизителни оценки, които могат да получат, тъй като: i) в България няма конкретни правила за определяне на пазарни цени за горски парцели чрез оценка, ii) извършването на оценка от независим експертен оценител на това какви биха били пазарните цени на засегнатите парцели към момента на замяната би отнело много време и iii) това би било много скъпоструващ процес. Освен това българските органи заявиха, че представените цени при всички случаи са по-близки до справедливите пазарни цени, отколкото до административните цени.
(122)
И накрая, българските органи предоставиха информация относно извадка от 25 сделки за замяна, осъществени при действително използваните административни цени, и хипотетичните административни цени, които биха се получили след прилагането на коефициентите, посочени в актуализираната през 2010 г. Наредба за базисните цени. В представената извадка бяха включени 25 сделки, осъществени основно през 2009 г. или 2008 г. (само 6 сделки - реализирани през 2007 г.). Тази информация бе поискана от Комисията, за да провери дали системата на административните цени - ако са били правилно актуализирани - отразява по подходящ начин пазарните цени за горска земя въз основа на цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност, и която във всички случаи би довела до такава, както се изисква в съдебната практика.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(123)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с общия пазар.
(124)
Поради това, за да бъде определена като помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярката трябва да отговаря на следните кумулативни условия: i) за мярката трябва да е отговорна държавата и тя да е финансирана с държавни ресурси; ii) тя трябва да предоставя предимство на нейния бенефициер; iii) това предимство трябва да бъде избирателно; и iv) мярката трябва да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(125)
В настоящия случай обаче трябва да бъде разгледан и предварителният въпрос дали потенциалните бенефициери на сделките за замяна са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Това е необходимо, тъй като съгласно формулировката на тази разпоредба правилата за държавни помощи се прилагат само когато бенефициерът е предприятие.
(126)
Съдът на Европейския съюз („Съдът на ЕС“) определя понятието „предприятие“ за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, упражняващ стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина му на финансиране (75). Съгласно Съда на ЕС всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки и услуги на даден пазар, представлява стопанска дейност (76). Класификацията на даден субект като предприятие по този начин винаги е свързана с определена дейност. Субект, който извършва както стопански, така и нестопански дейности, трябва да се счита за предприятие единствено по отношение на първия тип дейност. Не е необходимо предприятието да бъде юридическо лице. Физическите лица също могат да се считат за предприятия по отношение на държавната помощ, при условие че те извършват стопанска дейност.
(127)
С оглед на това следва да се отбележи, че определени бенефициери на оспорваните сделки за замяна не са извършвали стопанска дейност със заменената горска земя през разглеждания период и понастоящем не извършват такава дейност. В резултат на това тези бенефициери не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, поради което се счита, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, които те са сключили с българската държава.
(128)
Следователно останалата част от настоящото решение се отнася само до тези бенефициери на оспорваните сделки за замяна, които представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(129)
Първото съмнение, изразено от Комисията в решението ѝ за откриване на процедурата, беше дали съществува неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите. Това е важно, тъй като ако се установи, че такава връзка съществува, тя ще повлияе на оценката на Комисията за това дали сделките за замяна водят до икономическо предимство и как това предимство трябва да бъде определено в количествено изражение. Неразривна връзка означава, че намерението на страните по сделката за замяна още преди сключване на сделката е било след замяната да променят предназначението на земята държавна собственост от горска земя в земя за застрояване. Поради това, макар административните цени за сделката за замяна, изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени, да са се основавали на замяната на два парцела горска земя, последващата промяна в предназначението на парцела държавна собственост - ако това е било намерението от самото начало - би могла да доведе до формирането на цена, по-ниска от реалната цена на получения парцел, като се вземе предвид бъдещото му предназначение като земя за застрояване.
(130)
Според Комисията фактът, че оспорваните сделки за замяна винаги - или поне в голямата част от случаите - са били последвани от (одобрено) искане за промяна на предназначението на заменената горска земя, придобита от бенефициера, в земя за застрояване, би бил обективен признак за това, че страните по тези сделки за замяна от самото начало са имали намерение да променят предназначението на земята държавна собственост след замяната.
(131)
Статистическите данни, предоставени от българските органи в отговор на решението за откриване, потвърждават отново данните, отразени в съображение 38, показвайки, че във връзка със 132-те сделки за замяна, осъществени през разглеждания период, са били подадени 24 искания за промяна на предназначението на земята в земя за застрояване (което представлява 18,2 % от всички замени), от които в 15 случая исканата промяна е била одобрена (което представлява 11,4 % от всички замени). Въз основа на тези данни Комисията стига до заключението, че в повечето случаи замените не са били последвани от искане за промяна на предназначението на земята.
(132)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че българското законодателство предвижда две отделни процедури за замяна и за промяна на предназначението на земята и съответно два отделни държавни органа, които са компетентни за всяка една от операциите и осъществят дейността си независимо един от друг. Това е още един признак, че в настоящия случай липсва неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на земята.
(133)
Тъй като не се установи наличието на неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите, Комисията ще провери всяка една от тези операции поотделно за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.2. Наличие на помощ при промяната в предназначението на земята
(134)
Определянето на предназначението на земята подлежи на правния контрол, упражняван от държавните органи върху използването и интензивността на застрояване на даден парцел земя. Когато държавен орган одобрява промяна в предназначението на даден парцел земя, той осъществява регулаторна дейност и не действа като икономически субект.
(135)
Единствено предимствата, предоставени пряко или косвено чрез държавни ресурси, следва да се разглеждат като помощ по смисъла на член 107 от Договора. В съответствие със съдебната практика на Съда на ЕС (77) разграничението, което се прави в тази разпоредба, между „помощ, предоставена от държава членка“, и помощ, предоставена „чрез държавни ресурси“, не означава, че всички предимства, които са предоставени от държавата, независимо дали са финансирани чрез държавни ресурси или не, представляват помощ. Това разграничение цели по-скоро само да включи в това определение както предимствата, които са предоставени пряко от държавата, така и тези, които се предоставят от публичен или частен орган, посочен или учреден от държавата.
(136)
Макар че одобрението от публичен орган на промяната в предназначението на определен парцел земя от горска земя в земя за застрояване може да доведе до увеличаване на пазарната стойност на тази земя, това одобрение не води до прехвърляне на държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора: упражняването на тази регулаторна функция не води до положително прехвърляне на средства към получателя на това одобрение, нито пък води до отказ от държавни ресурси, тъй като при упражняването на тази регулаторна функция държавата не е задължена да налага на успешните кандидати такса, която да отразява цялата икономическа стойност, която те извличат от получаването на това одобрение (78).
(137)
Съответно решението на публичен орган да промени предназначението на определен парцел земя не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.3. Наличие на помощ при сделката за замяна
(138)
В съответствие с установената съдебна практика (79) продажбата от публични органи на земи или сгради на предприятие или на лице, извършващо стопанска дейност, могат да доведат до икономическо предимство и това да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално когато продажбата не се извършва по пазарна стойност, т.е. по цената, която вероятно би определил частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция. Същото се отнася и за сделки за замяна, при които стойността на получената от държавата земя е по-висока от стойността на частната земя, отстъпена на държавата.
(139)
Преди обаче да провери дали сделките за замяна водят до икономическо предимство, Комисията следва да провери дали останалите условия, посочени в съображение 124, са налице с оглед установяване наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(140)
Първо, що се отнася до носенето на отговорност за мярката, за сделките за замяна е компетентен министърът на земеделието и храните или Министерският съвет (в зависимост от размера на парцела, който ще се заменя) и ИАГ, всички от които са държавни органи. При условие че резултатът от сделките за замяна е прехвърлянето на горска земя държавна собственост с по-висока стойност срещу отстъпена горска земя частна собственост, това води до прехвърляне на държавни ресурси, доколкото българската държава се отказва от определени приходи, които е можела да получи, ако при извършването на сделката бе действала в съответствие с пазарните условия.
(141)
Второ, сделките за замяна са избирателни, доколкото те облагодетелстват само тези собственици на земя, които са заменили своята горска земя частна собственост с горска земя държавна собственост.
(142)
Трето, сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки. Доколкото бенефициерите при замените са предприятия, които предлагат стоки и услуги на определен пазар, всяка финансова изгода в резултат на замените укрепва позицията им в сравнение с други конкурентни предприятия в рамките на Съюза при търговията със същите стоки и услуги (80). В действителност много бенефициери (81) по сделките за замяна са посочили в българския Търговски регистър като своя сфера на дейност, наред с другото, недвижимите имоти, туризма, ресторантьорството и залесяването. Тези сектори са отворени за конкуренция на равнището на Съюза. Това се вижда от информацията в същия този регистър, в който няколко бенефициери (82) по сделките за замяна са посочили търговията или (международната) търговска дейност като своя сфера на дейност. Що се отнася до довода, изтъкнат от българските органи, че за да могат дружествата да извършват дейност в сектора на туризма или строителството, е необходимо да бъдат вписани в специални регистри, а това не е така за по-голямата част от дружествата, участващи в сделките за замяна, Комисията отбелязва, че понятието „предприятие“ в член 107, параграф 1 от Договора е обективно понятие, така че въпросът дали предприятията предлагат стоки и услуги на даден пазар и по този начин се конкурират с други предприятия и участват в търговията в рамките на Съюза, трябва да се определи с оглед на дейностите, действително извършвани от тези предприятия, а не дали са спазени определени национални правни формалности.
(143)
И накрая, що се отнася до наличието на икономическо предимство, сделките за замяна се отнасят до замяната на (най-малко) два парцела горска земя между българската държава и частни страни. За да се определи дали частните страни са получили икономическо предимство в резултат на сделката за замяна, пазарните стойности на заменените парцели трябва да бъдат оценени и сравнени една с друга. Ако сделката за замяна води до прехвърлянето на горска земя държавна собственост, чиято стойност е по-висока от стойността на горската земя, отстъпена от частната страна, на частната страна е предоставено икономическото предимство.
(144)
Както беше обяснено в съображение 16, административните цени за въпросните замени са били изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени. Съдът на ЕС призна, че когато националното право установява административни правила за изчисляване на пазарната стойност на земи с оглед на продажбата им от публични органи, за да съответстват тези правила на член 107 от Договора, прилагането им във всички случаи трябва да води до административна цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност на земята (83). Тъй като пазарната стойност е теоретична, задължително ще се приеме допустим марж на отклонение на получената цена от теоретичната (84).
(145)
От българските органи беше поискано да предоставят информация относно административните цени, използвани за всичките 132 сделки за замяна, осъществени в разглеждания период, както и относно пазарните цени на същите тези сделки. Комисията поиска от българските органи да вземат предвид и всякакви предишни или последващи сделки със същите горски парцели при определянето на тяхната пазарна стойност. Следователно, въпреки че Комисията счита, че за оценката на потенциалните елементи на държавна помощ при сделките за замяна разположението на заменените горски парцели не е от значение, информацията за цените - когато е имало такава - е била взета под внимание.
(146)
Българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми по отношение на надеждността на данните, които са могли да предоставят относно пазарните цени (85). Същевременно обаче те посочиха, че предоставената информация съдържа най-добрите приблизителни оценки на пазарните цени (86). Комисията счита тези данни за достатъчно надеждни приблизителни оценки на реалната (т.е. на „справедливата“) пазарна стойност на съответните парцели.
(147)
Анализът на данните показа, че за парцели частна собственост използването на административни цени е довело до системно завишаване на цената на съответната горска земя в сравнение с пазарните цени (87), докато по отношение на държавната горска земя ситуацията не е така еднозначна, тъй като са налице и двата случая - на завишаване и понижаване. Съответно при определянето на това дали на бенефициерите е било предоставено предимство в резултат на сделките за замяна, едно просто сравнение на пазарната цена на парцела държавна собственост към момента на замяната с пазарната цена на парцела частна собственост, за който е бил заменен, не би отчело в достатъчна степен систематичното завишаване на цената на последната. Поради това Комисията разработи формула, която взема предвид административните цени, използвани при първоначалната сделка, за правилно оценяване на произтичащото от замяната предимство. За тази формула, която вече беше определена в решението за откриване, е необходимо да се изчислят следните суми:
i)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Приема се, че предимство е налице, ако стойността на ii) минус стойността на i) е положителна.
Всяка парична компенсация, платена от една от страните на другата, за да покрие разликата в административните цени на два парцела, които са предмет на сделката за замяна, също ще бъде взета предвид при определянето на това дали сделката за замяна е довела до предимство.
(148)
Като прилага тази формула към данните, предоставени от българските органи относно справедливите пазарни стойности и административните цени на заменените горски земи, Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено предимство в почти 80 % от сделките за замяна, осъществени през разглеждания период, както е отразено в таблица 4.
Таблица 4
Сравнение на административните цени, използвани при замените, и пазарните цени, предоставени от българските органи
Сделки за замяна
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Общо
Предоставено предимство (брой случаи)
18
48
38
104
Като процент от всички замени
78 %
77 %
81 %
79 %
Брой осъществени замени
23
62
47
132
(149)
Посочените по-горе данни показват, че административните цени, определени за целите на сделките за замяна в съответствие с Наредбата за базисните цени, не са отразявали в достатъчна степен реалната пазарна стойност на съответните горски парцели.
(150)
Това несъответствие между административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, и пазарните цени на въпросните парцели произтича, от една страна, от факта, че основната методика, използвана в Наредбата за базисните цени, не отразява в достатъчна степен критериите, които даден пазарен оператор би счел за важни при оценяването на заменените парцели горска земя, нито им отдава тяхната подходяща тежест. Първо, средните стойности на земята, посочени в приложение 1 от Наредбата за базисните цени, според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията, които се използват като основа за определянето на базисната стойност на земята (вж. съображение 18), е трябвало да бъдат определени въз основа на пазарните цени или на отчетите, водени за горите държавна собственост, но в действителност са били определени от експерти въз основа на малък брой пазарни източници.
(151)
Второ, коефициентите и добавките, използвани за отчитане на определени качества на горската земя при изчисляването на основната стойност на тази земя, описани в съображения 18-26, отразяват средство за административно опростяване, а не опит за точно измерване на икономическата стойност, която хипотетичен пазарен оператор, поставен в подобна ситуация, би придал на тези качества. Всъщност българските органи не са предоставили никакви икономически данни в подкрепа на нивата, на които тези коефициенти и добавки са били определени в Наредбата.
(152)
От друга страна, дори и методиката, определена в Наредбата за базисните цени, първоначално да е довела до пазарни цени за заменената горска земя, quod non, средните цени, коефициентите и добавките никога не са били актуализирани през разглеждания период, така че да отразяват адекватно промените в пазарните цени, които са настъпили впоследствие. В съответствие със съдебната практика (88), когато цените на земята се увеличават рязко, в административните методи за изчисляване на цената на продаваната от публичните органи земя трябва да се предвижда постоянното актуализиране на тези цени, така че действително заплатената от купувача цена да отразява, доколкото е възможно, пазарната стойност на тази земя. През етапа на предварително проучване българските органи обясниха, че съгласно членове 7.1 и 32 от Наредбата за базисните цени коефициентите, съдържащи се в тази наредба за изчисляването на административните цени, следва да бъдат актуализирани ежегодно. Освен това според предоставената от българските органи информация през разглеждания период пазарните цени на горските земи рязко са се увеличили. Въпреки това актуализирането, предвидено в тази наредба, никога не е било извършено през този период. Българските органи са актуализирали средните цени, коефициентите и добавките, използвани за определяне на административните цени, едва през 2010 г. въз основа на последните развития на пазара.
(153)
Съответно Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено икономическо предимство със сделките за замяна в случаите, когато използваните административни цени не са отразявали адекватно пазарната цена на заменената земя.
6.1.4. Помощта de minimis
(154)
И на последно място следва да се отбележи, че в случаите, когато отделният бенефициер на сделката за замяна е получил предимство, което не превишава праговете, посочени в Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията (89), това предимство не се счита за държавна помощ и поради това не попада в рамките на забраната по член 107, параграф 1 от Договора, ако са изпълнени всички други условия, определени в този регламент.
(155)
Въз основа на количествените данни, предоставени от българските органи, би изглеждало, че в много от случаите (90) размерът на помощта, получена от бенефициерите на сделката за замяна, е по-нисък от прага de minimis от 200 000 EUR.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ
(156)
С оглед на гореизложеното Комисията стига до заключението, че сделките за замяна, осъществени от Република България по време на разглеждания период, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, в случаите, в които другата страна по съответната сделка е предприятие по смисъла на тази разпоредба, административните цени, използвани за тази сделка, не са отразявали пазарните цени и не са изпълнени условията за помощта de minimis, определени в Регламент (ЕС) № 1407/2013.
6.2. ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ НА МЯРКАТА
(157)
Като не е подала уведомление за тези сделки за замяна преди тяхното осъществяване, Република България не е изпълнила задължението си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Поради това тези сделки за замяна представляват неправомерно приведена в действие държавна помощ.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(158)
Въпреки че от българските органи беше поискано да предоставят информация относно съвместимостта на тези сделки за замяна с вътрешния пазар, те продължиха да се придържат към своята аргументация, че тези сделки не оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(159)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че съответната държавна членка носи основната тежест за доказването на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар чрез дерогация от член 107, параграф 1 от Договора, като тя трябва да докаже, че условията за тази дерогация са изпълнени (91).
(160)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че не изглежда да са налице някакви prima facie основания, така че да се приеме, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар или пряко въз основа на член 107, параграф 3, буква а) и буква в) от Договора, или въз основа на съответните насоки, основаващи се на тези разпоредби.
(161)
Поради това Насоките на Общността относно държавните помощи за земеделския и горския сектор („Насоките за горския сектор“) не могат да се използват като основание за съвместимост на схемата за замени, тъй като те се отнасят само за живи дървета и тяхната естествена среда в гори и други залесени земи, включително мерки за поддържане и засилване на екологичните и защитните функции на горите и мерки за насърчаване на използването на горите за отдих и на техните социални и културни измерения. Освен това разходите, покрити от помощта, предоставена в контекста на замените, не отговарят на определението за допустими разходи, посочено в Насоките за горския сектор (92), тъй като на частните страни не са били наложени никакви законови или договорни задължения да използват земята, получена чрез замените, като защитена природна зона. Напротив, всички страни са имали правото да поискат промяна на предназначението на горската земя в подлежаща на застрояване земя и някои от тях наистина са го направили.
(162)
Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. също не предоставят основание за съвместимост. Във връзка с това Комисията отбелязва, че замените не са били предприети от българските органи с цел специално да допринесат за регионалното развитие. Освен това не са определени какви са допустимите разходи, нито е уточнено как ще се контролира стимулиращият ефект на помощта и как ще се гарантира спазването на приложимите тавани за регионалната помощ.
(163)
И накрая, при обсъжданията преди приемането на решението за откриване българските органи заявиха, че със замените е преследвана цел на публичната политика за консолидиране на собствеността на горската земя. Дори ако можеше да се установи, че консолидирането на горска земя представлява цел от общ интерес, quod non, българските органи не доказаха, че предоставената помощ е била необходима, за да се постигне тази цел, нито че избраните средства са били най-подходящите.
(164)
Те също така не доказаха, че избраните средства са гарантирали, че предоставената помощ е била ограничена до минимално необходимото за стимулиране на частните страни да предприемат сделките за замяна. Това е, наред с другото, видно от силните колебания на административните цени, получени чрез използване на предписаната методика. При сравнение с пазарните цени, предоставени от българските органи, тези административни цени не изглежда да са системно със сходен процент по-високи или по-ниски от пазарните цени. Ако например се вземат сделките през 2007 г., разликата между пазарните цени и административните цени за частните парцели е варирала между -503,97 % до +89,91 % (93).
(165)
И накрая, българските органи не доказаха, че сделките за замяна не нарушават конкуренцията до степен, която противоречи на общия интерес. Съответно не може да се счита, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(166)
Вследствие на това Комисията заключава, че помощта, предоставена в контекста на сделките за замяна, не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(167)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато се установи, че неправомерно предоставена държавна помощ е несъвместима с вътрешния пазар, тази помощ следва да бъде възстановена от бенефициерите, освен ако това противоречи на общ принцип на правото. В член 14, параграф 2 от този регламент се постановява, че помощта, която трябва да бъде възстановена, ведно с лихвите, обхваща периода от датата, на която неправомерната помощ е била предоставена на разположение на бенефициера, до датата на нейното действително възстановяване. И накрая, в член 14, параграф 3 от този регламент се предвижда, че възстановяването се извършва незабавно и в съответствие с процедурите по националното законодателство на съответната държава членка, при условие че те позволяват незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията.
(168)
Целта на възстановяването е постигната, когато въпросната неправомерна помощ, ведно с подходяща лихва за забава, бъде изплатена от предприятията, които са се възползвали от нея. Като възстановява помощта, бенефициерът се отказва от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и се възстановява положението преди предоставянето на помощта (94). Въпреки че държавата членка може да избира средствата за изпълнение на задължението си за възстановяване на неправомерната помощ, избраните мерки не могат да засягат неблагоприятно приложното поле и ефективността на правото на Съюза. Държава членка може да изпълни задължение за възстановяване само ако избраните средства са подходящи, за да се възстановят нормалните условия на конкуренция, които са били нарушени с предоставянето на неправомерната помощ и са съвместими със съответните разпоредби на правото на Съюза (95).
(169)
Поради това, предвид факта, че е установено, че чрез сделките за замяна Република България неправомерно е привела в действие държавна помощ, от нея следва да се изиска да възстанови тази помощ от бенефициерите на тези сделки.
7.1. ИДЕНТИФИЦИРАНЕ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ, КОИТО ТРЯБВА ДА ВЪЗСТАНОВЯТ ПОМОЩТА
(170)
Неправомерната и несъвместима помощ трябва да бъде възстановена от предприятията, които действително са се възползвали от нея (96). Когато обаче Комисията не е в състояние да идентифицира в самото решение всички предприятия, които са получили неправомерна и несъвместима помощ, това трябва да бъде направено в началото на процеса на изпълнение на решението от съответната държава членка, която следва да разгледа конкретното положение на всяко засегнато предприятие (97).
(171)
В настоящия случай потенциалните бенефициери на несъвместима държавна помощ са тези физически и юридически лица, които са участвали в 132-те сделки за замяна с българските органи през разглеждания период. От тази група българските органи следва да изключат тези физически и юридически лица, които не отговарят на критериите за „предприятия“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, както и тези лица, които от сделките за замяна, в които са участвали, са получили предимство, целият размер на което не надвишава праговете, установени в Регламента за минималната помощ (помощта de minimis), стига тези сделки да съответстват и на другите условия, определени в този регламент. Останалите физически и юридически лица, които са участвали в сделки за замяна, следва да се считат за бенефициери на неправомерно приведена в действие държавна помощ, от които българските органи трябва да възстановят полученото в резултат на тези сделки предимство.
7.2. КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПОМОЩТА
(172)
Комисията не е законово задължена да определя точната сума, която трябва да бъде възстановена, особено в случаите, когато не разполага с необходимите данни за това. Вместо това е достатъчно в решението на Комисията да се съдържа информация, която позволява на държавата членка да определи без големи затруднения сумата, която подлежи на възстановяване (98).
(173)
Като беше обяснено в съображение 147, Комисията счита, че държавата членка следва да спазва следната методика като отправна точка за определяне на размера на несъвместимата държавна помощ, която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер:
i)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Първоначалният размер на държавната помощ, получена в резултат на сделката за замяна, се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Корекция на първоначалната сума следва да се направи за тези случаи, при които парцел земя държавна собственост с по-висока административна стойност е бил заменен срещу парцел земя частна собственост с по-ниска административна стойност. Според българските органи в тези случаи бенефициерът е трябвало да плати компенсация на държавата, за да покрие разликата в стойността на парцелите. Поради това в тези случаи първоначалният размер на помощта следва да се намали с размера на компенсацията, платена от бенефициера на българските органи. След това българските органи следва да възстановят от бенефициера получената сума, за да бъде взето предвид предимството, получено в резултат на сделката за замяна.
(174)
За определянето на пазарните цени на съответните парцели следва изцяло да бъде отразена икономическата стойност на тези земи към момента на замяната. От информацията, която се съдържа в представеното от българските органи становище от 29 август 2008 г. изглежда, че в някои случаи вече са били построени сгради и инфраструктура върху горските парцели, принадлежащи на държавата, преди извършването на замяната, дори и преди това парцелът да не е бил преобразуван в земя за застрояване. В тези случаи Комисията е на мнение, че стойността на тези сгради и/или инфраструктура също следва да бъде изцяло отразена в пазарната стойност на парцела.
(175)
Комисията отбелязва, че българските органи вече притежават информацията относно административните цени, използвани в сделките за замяна, както и пазарните цени на всички парцели, засегнати от тези сделки към момента на замените (99), така че те не би трябвало да срещнат големи затруднения при определянето на подлежащите на възстановяване суми въз основа на методиката, описана в съображение 173 (100).
(176)
Въпреки това в случаите, когато българските органи могат да изразят основателни опасения, че тази методика не може да бъде приложена или води до сума, която явно не отразява адекватно размера на сумата, получена от бенефициера, те могат да решат да извършат оценка на пазарните цени на заменените парцели към момента на сключване на сделката с помощта на независим експерт, който е квалифициран да извършва такива оценки и е избран чрез открита публична тръжна процедура. При установяването на процедурата за избор на този експерт, дори и в случаите, когато в поръчката не се превишават праговете на директивите за обществените поръчки на Съюза, следва да се спазват принципите на прозрачност и равно третиране. По-специално тръжната процедура следва: i) да бъде подходящо обявена; ii) да се основава на обективни критерии за подбор, които са предварително известни; и iii) да включва информация, че след етапа на предварителен подбор окончателното решение ще бъде взето с участието на представители на службите на Комисията. В тези изключителни случаи българските органи трябва да: i) посочат съответния(ите) парцел(и), ii) посочат обосновката за необходимостта от оценка от независим експерт в този конкретен случай; и iii) представят на Комисията предложение за независим експерт (избран чрез публична тръжна процедура), който трябва да бъде одобрен както от Комисията, така и от Република България.
(177)
И накрая, тъй като целта на възстановяването е да се възстанови положението, съществувало преди датата, на която е била осъществена сделката за замяна, Комисията счита, с оглед на изключителния характер на споразуменията за замяна на горска земя, която не е била използвана за търговски цели, че Република България ще изпълни задължението си за възстановяване на неправомерно приведената в действие помощ, като отмени оспорваните сделки за замяна чрез обратна замяна на съответните парцели. Това обаче ще доведе до подходящо възстановяване само в случаите, когато не са извършени материални промени в горските земи държавна и частна собственост след датата на сделката за замяна. В такива случаи Комисията трябва да бъде информирана за съответните горски парцели в срок от два месеца от уведомяването на Република България за настоящото решение, като свързаните с тях замени следва да бъдат отменени, а доказателства за отмяната следва да бъдат предоставени в срок от четири месеца от датата на уведомяването за настоящото решение.
(178)
Във всички случаи, в които се изисква възстановяване, това възстановяване влиза в сила от момента, в който бенефициерите са започнали да се ползват от предимството, т.е. от датата на правния акт, с който на бенефициерите се дава право да заменят своята горска земя частна собственост срещу горска земя държавна собственост.
(179)
Сумите, които трябва да бъдат възстановени, следва да включват лихви, начислени от датата, на която те са били предоставени на разположение на бенефициерите, до действителното им възстановяване. Лихвеният процент следва да се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (101) и с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (102) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
(180)
Сроковете за възстановяването на сумите на държавната помощ от отделните бенефициери следва, доколкото е възможно, да бъдат съобразени със сроковете, посочени в Известието относно възстановяването (103). При всички случаи крайните срокове не следва да бъдат по-дълги от сроковете, посочени в таблица 5.
Таблица 5
График за възстановяването
Срок
Действие
1.
В срок от два месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да уведоми Комисията за планираните или предприетите мерки за изпълнение на решението, и по-специално:
i)
да представи на Комисията списък на всички замени, за които се отнася възстановяването, като посочи следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени (въз основа на информацията, предоставена от Република България в становището ѝ с входящ номер 2014/032997), информация за допълнителните плащания за компенсация, свързани с всяка сделка, както и произтичащата от това сума на държавната помощ, която трябва да бъде възстановена,
-
наименованието на частната страна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, че този бенефициер е предприятие;
ii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на експертна оценка на пазарните цени на горските парцели към момента на осъществяването на замяната (съображение (176);
iii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши чрез отменяне на сделката за замяна (съображение 177).
2.
В срок от четири месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да е назначила независим експерт, който да извърши оценката на тези парцели. Този експерт следва да бъде избран чрез открита публична тръжна процедура и назначен със съгласието на Комисията, след предварително предложение от страна на Република България.
3.
В срок от седем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да представи на Комисията доклада от оценката, извършена от независимия експерт.
4.
В срок от осем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България следва да е изпратила нарежданията за възстановяване до всички съответни бенефициери, като посочи точните суми на помощта, които трябва да бъдат възстановени.
5.
В срок от дванадесет месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да е привела в действие възстановяването на помощта за всички съответни сделки за замяна.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 г. - 27 януари 2009 г., неправомерно приведена в действие от Република България в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, не представлява помощ, ако към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98, който е бил приложим към момента на предоставяне на помощта.
Член 3
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или на условията съгласно всяка друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималния интензитет на помощ, приложим за този вид помощи.
Член 4
1. Република България възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1.
2. Чрез дерогация от разпоредбите на параграф 1 по-горе, несъвместимата помощ може да бъде възстановена от бенефициерите чрез отмяна на сделките за замяна в случаите, когато не са извършени материални промени в засегнатите от сделката горски земи държавна и частна собственост след датата на тази сделка.
3. Сумите, които трябва да бъдат възстановени, включват лихви, начислени от датата на предоставянето им на разположение на бенефициерите до действителното им възстановяване.
4. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и с Регламент (ЕО) № 271/2008.
5. Република България отменя всички неизплатени плащания на помощ, предоставена в контекста на сделките за замяна и посочена в член 1, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Република България гарантира, че настоящото решение е напълно изпълнено в срок от дванадесет месеца от датата на уведомяването за него.
Член 6
1. В срок от четири месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списък на всички сделки за замяна, като посочва следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени, информация за допълнителните парични суми, включени във всяка сделка, както и произтичащия от това размер на държавната помощ,
-
наименованието на частната страна, т.е. на бенефициера на сделката за замяна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, тази страна е предприятие;
б)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на пазарните цени към момента на сделките за замяна, посочени в представеното от България становище 2014/032997;
в)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се осъществи чрез отмяна на сделката за замяна;
г)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на сумите, определени от независим експерт оценител и документи, доказващи, че такъв независим експерт е бил назначен след подбор чрез публична тръжна процедура и одобрение от Комисията.
2. В срок от осем месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списъка на бенефициерите, които са получили помощ, предоставена при посочените в член 1 сделки за замяна, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях в резултат на тези сделки;
б)
общата сума (главница и лихви по възстановяване), която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и предвидените мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
3. В срок от дванадесет месеца след уведомяването за настоящото решение Република България представя документи, доказващи, че помощта е била възстановена изцяло от съответните бенефициери.
4. Република България информира редовно Комисията за напредъка по изпълнение на националните мерки, взети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, предоставена при сделките за замяна и посочена в член 1, като представя доклади на всеки два месеца. По искане на Комисията тя предава незабавно информация за вече взетите и предвидените мерки в изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите по възстановяването, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Република България.
Съставено в Брюксел на 5 септември 2014 година.
KOMMISSIONENS BESLUT (EU) 2015/456
av den 5 september 2014
om stödordning SA.26212 (11/C) (f.d. 11/NN - f.d. CP 176/A/08) och SA.26217 (11/C) (f.d. 11/NN - f.d. CP 176/B/08) som Bulgarien har genomfört i form av byte av privatägd skogsmark mot statligt ägd skogsmark
[delgivet med nr C(2014) 6207]
(Endast den bulgariska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
med beaktande av kommissionens beslut C(2011) 4444 av den 29 juni 2011 (1),
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Den 17 juli 2008 mottog kommissionen ett klagomål från en klagande som önskar förbli anonym (nedan kallad den första klagande). Enligt klagomålet hade Bulgarien beviljat statligt stöd i samband med byten av privatägd mark mot offentligt ägd mark, ofta följt av en ändring av användningen av den utbytta marken från skog till byggnadsmark. Den första klagande lämnade ytterligare upplysningar genom skrivelser av den 28 augusti 2008, den 3 september 2008, den 1 oktober 2008, den 5 december 2008, den 18 februari 2010, den 12 oktober 2010 och den 26 januari 2011.
(2)
Den 27 januari 2009 mottog kommissionen ytterligare upplysningar om de påstådda bytestransaktionerna från en tredje part. Den 14 maj 2009 lämnades ett andra klagomål in om samma byten, och klaganden i det klagomålet inkom med ytterligare upplysningar den 2 juni 2009 och den 8 juni 2009. Den 23 mars 2010 lämnade ytterligare en tredje part in upplysningar om dessa byten till kommissionen.
(3)
De bulgariska myndigheterna lämnade upplysningar till kommissionen om de påstådda bytena genom skrivelser av den 2 september 2008, den 28 oktober 2008, den 4 januari 2010, den 23 mars 2010, den 27 mars 2010, den 30 augusti 2010 och den 14 februari 2011. Under möten mellan kommissionens tjänsteavdelningar och de bulgariska myndigheterna den 22 februari 2010, 12 oktober 2010 och 3 februari 2011 lämnade myndigheterna ytterligare upplysningar om bytena.
(4)
Genom en skrivelse av den 29 juni 2011 informerade kommissionen Bulgarien om sitt beslut att inleda ett förfarande i enlighet med artikel 108.2 i fördraget med avseende på de ifrågasatta bytestransaktionerna. Kommissionens beslut om att inleda det formella förfarandet (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet) har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (2). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på åtgärden i fråga.
(5)
Genom en skrivelse som togs emot den 29 september 2011 lämnade de bulgariska myndigheterna sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet.
(6)
Kommissionen tog emot synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet från följande berörda parter: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov och Elizabet Mihailova (23), samt från en klagande som ville vara anonym (24).
(7)
Genom skrivelser av den 1 september 2011, 5 oktober 2011, 25 november 2011, 14 december 2011 och 3 april 2012 vidarebefordrade kommissionen dessa synpunkter till de bulgariska myndigheterna som fick möjlighet att svara. Bulgariens kommentarer på de berörda parternas synpunkter inkom genom skrivelser av den 4 november 2011, 15 december 2011, 12 januari 2012 och 25 april 2012.
(8)
De bulgariska myndigheterna lämnade ytterligare upplysningar om de ifrågasatta bytena genom en skrivelse av den 2 december 2011 och under ett möte med kommissionens tjänsteavdelningar den 9 december 2011.
(9)
Genom en skrivelse av den 9 februari 2012 begärde kommissionen ytterligare förtydliganden från den första klagande om vissa bevis som den lämnat in.
(10)
Den 3 april 2012 vidarebefordrade kommissionen ytterligare kommentarer från ett antal tredje parter (25) till de bulgariska myndigheterna. Kommissionen tog emot Bulgariens kommentarer på dessa synpunkter den 25 april 2012 och den 15 maj 2012.
(11)
Den 26 juli 2012 begärde kommissionen ytterligare upplysningar från de bulgariska myndigheterna. Den 17 augusti 2012 begärde de bulgariska myndigheterna en förlängning av tidsfristen för att lämna dessa upplysningar, vilket kommissionen beviljade den 31 augusti 2012. De bulgariska myndigheterna lämnade de begärda upplysningarna den 19 september 2012.
(12)
Den 3 oktober 2012 begärde kommissionen ytterligare förtydliganden från Elkabel AD, en av de tredje parter som lämnat in synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet, och dessa lämnades den 31 oktober 2012.
(13)
Genom skrivelser av den 14 januari 2013, 17 maj 2013, 22 juli 2013 och den 22 oktober 2013 begärde kommissionen ytterligare upplysningar från de bulgariska myndigheterna, som lämnades den 4 och 5 februari 2013, 25 juni 2013 och 5 juli 2013, 16 och 23 augusti 2013, samt den 19 november 2013 och den 20 december 2013. Delar av de upplysningar som överlämnades i den sista inlagan lämnades sedan in på nytt av de bulgariska myndigheterna via e-post den 21 januari 2014.
2. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
2.1 Markbytena
(14)
År 1947 blev all skog i Bulgarien offentlig egendom till följd av statlig expropriering. Denna situation rådde fram till 2000 då processen med att återlämna skogen till de tidigare ägarna inleddes.
(15)
På grundval av en ändring av skogslagen (26), som trädde i kraft den 22 februari 2002, blev det möjligt att byta nyligen privatiserad skog mot statligt ägd offentlig skog i den statliga skogsfonden. Denna ändring av skogslagen var i kraft fram till den 27 januari 2009 och innehöll bestämmelser om ordningen och villkoren för dessa byten.
(16)
Inför bytena fastställdes priserna på den privatägda och den offentligt ägda skogen på grundval av en särskild bulgarisk föreskrift, nämligen föreskriften om beräkning av baspriser, priser för mark i marginaliserade områden och införandet av nyttjanderättigheter och servitut i fråga om skog och skogsmark (27) (nedan kallad föreskriften om baspriser), som trädde i kraft den 18 november 2003. Den bulgariska lagstiftningen tillåter inte att expertvärderare avviker från de priser som fastställts för skogsmark genom tillämpning av föreskriften om baspriser.
(17)
På grundval av den föreskriften fastställs baspriset för en skogsfastighet som summan av basvärdet på den marken och beståndets värde (trädarter på fastigheten).
(18)
Markens värde fastställs på grundval av det genomsnittliga markvärdet enligt de markkategorier som erbjuder identiska villkor för växternas tillväxt (150 lägestyper enligt bilaga 1 till föreskriften om baspriser). Detta värde justeras sedan med hjälp av en justeringskoefficient som tar hänsyn till markens belägenhet i förhållande till lokal och nationell infrastruktur. Justeringskoefficienten (Km), som anges i bilaga 2 till föreskriften om baspriser, fastställs med hjälp av följande formel:
,
där
p
=
koefficient för närhet till belagd väg mätt i en rak linje (från 0,00 till 0,20)
s
=
koefficient för närhet till en tätort mätt i en rak linje (från 0,00 till 0,25)
m
=
koefficient för närhet till havet mätt i en rak linje (från 0,00 till 0,20)
g
=
koefficient för närhet till en stad, uttryckt i siffror som avspeglar avståndet till en viss stad (kortaste vägavstånd mellan fastigheten i fråga och staden). Städerna delas in i sex grupper enligt tabell 1:
Tabell 1
Grupp 1:
Sofia (från 0,00 till 0,70)
Grupp 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas och Varna (från 0,00 till 0,50)
Grupp 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven och Stara Zagora (från 0,00 till 0,40)
Grupp 4:
andra distriktsstäder (från 0,00 till 0,35)
Grupp 5:
andra stora städer (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov och Cherven Bryag) (från 0,00 till 0,30)
Grupp 6:
andra tätorter (från 0,00 till 0,10)
(19)
Markens värde justeras ytterligare genom att en höjning läggs till per hektar (tillägg) på grundval av det genomsnittliga markpriset i det område där fastigheten ligger. Dessa tillägg fastställs i bilaga 3 till föreskriften om baspriser och anges i tabell 2:
Tabell 2
Tillägg
(bulgariska lev/hektar)
Sofia, nationella semesterorter och angränsande fritidsbostadsområden, mark som ligger mindre än 10 km från havet
5 000
Bebyggelse i kategori 1 och 2
2 000
Bebyggelse i kategori 3 och 4
1 000
Bebyggelse i kategori 5 och 6
500
Bebyggelse i kategori 7 och 8
0
(20)
Det sammanlagda värde på marken som fastställs genom denna mekanism kallas för markens basvärde.
(21)
Beståndets värde (de växtarter som finns på fastigheten) är värdet för beståndets nuvarande ålder och det beräknade värdet för dess avverkningsålder. Värdet på virke från skogsbestånd vid deras aktuella ålder (åldern vid tidpunkten för värderingen) är lika med intäkterna från försäljningen av sorterna i fråga till genomsnittliga marknadspriser, med avdrag för kostnaderna i samband med fällning, primär bearbetning och transport till en tillfällig lagringsplats. Om inkomsterna inte täcker kostnaderna anses virket inte ha något värde.
(22)
Inkomster från försäljningen fastställs genom klassificering av stockarna och volymen virkeskategorier. Kostnaderna (bulgariska lev/kubikmeter) i samband med fällning och primär bearbetning av virke med en genomsnittlig svårighetsgrad för avverkningsområdet beror på typen av träd och virkeskategorin på fastigheten. Kostnaderna för virkestransport beror på typen av träd, virkeskategorin och det genomsnittliga transportavståndet från platsen i fråga. Transportkostnaderna multipliceras med varje transportkilometer med en koefficient som tar hänsyn till transportvägens svårighetsgrad.
(23)
De genomsnittliga marknadspriserna och kostnaderna i samband med fällning, primär bearbetning och transport av virke bör fastställas och uppdateras regelbundet av verkställande skogsbyrån (28) på grundval av viktade genomsnitt som beräknas utifrån statistiska uppgifter som har samlats in under en treårsperiod (det senaste året dubblar vikten).
(24)
Beståndets värde, fastställt av en värderare, adderas till markens basvärde, vilket ger baspriset på en skogsfastighet.
(25)
Detta baspris justeras med hänsyn till skydd av skogens miljö- och rekreationsvärde i fråga om mark i områden som omfattas av ”särskilt skydd mot urbanisering”, som inrättats genom lag i vissa områden i Bulgarien. Enligt bestämmelserna i bilaga 19 till föreskriften om baspriser ska basvärdet på skogsfastigheter i sådana områden multipliceras med en koefficient (К) enligt tabell 3 (29):
Tabell 3
Svartahavskusten, första området
К = 6
Svartahavskusten, andra området
К = 5
Semesterområden, semesterorter och bebyggelse av nationell betydelse
К = 4
Skog och mark i områden från riks- och landsvägskanter till gränslinjerna för byggnation
К = 3
Semesterområden, semesterorter och bebyggelse av lokal betydelse
К = 4
(26)
Slutligen tillämpas en så kallad marknadsregleringskoefficient på baspriset på marken enligt bilaga 20 till föreskriften om baspriser. Denna koefficient uttrycks i bulgariska lev/m2 och varierar från 10 för mark nära kusten, stora semesterorter i bergen samt Sofia, till 1 för den minst attraktivt belägna marken.
(27)
Trots det som anges ovan måste en privat part som genom ett byte fick mark till ett högre sammanlagt administrativt pris än den mark som parten lämnat i byte, måste parten betala staten en ersättning för den prisskillnaden. Enligt de bulgariska myndigheterna godkände staten endast byten som ledde till att staten tog emot mark med högre administrativt värde. Denna regel innebär dock endast att det sammanlagda administrativa priset för den privatägda fastigheten måste vara högre än det administrativa priset på den offentligt ägda fastigheten som bytet gällde, inte dess pris per kvadratmeter.
(28)
Den 27 januari 2009 trädde ett förbud mot byten av skogsmark i kraft. Granskningsperioden för de ifrågasatta bytena löper alltså från den 1 januari 2007, dagen för Bulgariens anslutning till EU, till den 27 januari 2009, dagen då bytestransaktionerna upphörde (nedan kallad granskningsperioden).
2.2 FÖRÄNDRINGEN I MARKANVÄNDNING
(29)
De klagande hävdar vidare att bytena ofta följdes av en ändring av markanvändningen från skogsmark till byggnadsmark och att ändringen ytterligare ökade skillnaden i förhållande till marknadsvärdet på den statligt ägda skog som byttes mot den privatägda fastigheten.
(30)
De bulgariska myndigheterna förklarade att förfarandet för att ändra markanvändningen inte styrs av bestämmelserna i skogslagen (som bytena) utan av separata lagar, däribland lagen om fysisk planering (ZUT) (30). Enligt den lagstiftningen kan en skogsägare begära att markanvändningen för en skogsfastighet ändras till byggnadsmark, genom en ansökan till den verkställande direktören för den verkställande skogsbyrån, som ingår i jordbruks- och livsmedelsministeriet (31). En kommitté av (interna och eventuellt externa) sakkunniga granskar sedan begäran och utfärdar ett yttrande till verkställande direktören som antar ett preliminärt beslut om ansökan. Om beslutet är positivt och bekräftar grunderna för ansökan och att den är laglig, vidarebefordras det till alla enheter som ansvarar för att ändra markanvändningen (provinsens guvernör, borgmästaren i kommunen samt direktören för det regionala direktorat som ansvarar för skogar).
(31)
På grundval av ett positivt preliminärt beslut ska ägaren lämna in en ansökan till den berörda kommunen om beställning, utformning och godkännande av en detaljerad översiktsplan. För en sådan plan krävs samråd med alla (lokala) intressenter. Om planen godkänns av de behöriga myndigheterna och när den träder i kraft, ska markägaren lämna in en ansökan till jordbruks- och livsmedelsministern om att den berörda skogsmarken ska uteslutas från det skyddade skogsbeståndet. Om den ansökan godkänns ska det betalas en stämpelavgift som fastställs av en oberoende värderare enligt bestämmelserna i föreskriften om baspriser.
(32)
När markägaren har betalat stämpelavgiften till de behöriga myndigheterna inleds förfarandet för att utfärda ett administrativt beslut om ändring av markanvändningen. Beroende på fastighetens storlek beviljas detta beslut av jordbruks- och livsmedelsministern (om det rör sig om en fastighet på mindre än 10 hektar) eller av ministerrådet.
(33)
Den 3 september 2009 infördes ett stopp för efterföljande ändringar av markanvändning för utbytt mark.
2.3 RÄTTSLIG GRUND FÖR ÅTGÄRDERNA
(34)
Bytena, beräkningen av de priser som ska användas i bytena och förfarandet för att ändra markanvändningen av de bytta skogsfastigheterna styrs av följande rättsakter:
-
Den bulgariska skogslagen.
-
Föreskrift om beräkning av baspriser, priser på mark i uteslutna områden och inrättande av nyttjanderätt och lättnader i fråga om skog och skogsmark.
-
Lagen om statlig egendom (32).
-
Lagen om skyldigheter och avtal (33).
-
Lagen om fysisk planering.
2.4 STÖDMOTTAGARE
(35)
Enligt de klagande är de potentiella stödmottagarna inom ramen för bytena fysiska personer, privata företag och kommuner, ofta verksamma inom fastighetsutveckling och/eller turism, som bytt sin skogsmark mot offentligt ägd skogsmark.
3. SKÄLEN TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES
(36)
I sitt beslut om att inleda förfarandet uttryckte kommissionen farhågor om att bytena och/eller den efterföljande ändringen av markanvändning innehöll statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget och tvivlade på att stödet i fråga var förenligt med den inre marknaden.
3.1 INBYGGD KOPPLING MELLAN BYTENA OCH FÖRÄNDRINGEN I MARKANVÄNDNING
(37)
För det första hyste kommissionen tvivel med anledning av de klagandes påstående att bytena i flera fall hade följts av en ändring i markanvändningen av den mark som blivit föremål för byte, dvs. från skogsmark till byggnadsmark.
(38)
Mot bakgrund av de siffermässiga bevis som de bulgariska myndigheterna lämnade konstaterade kommissionen i sitt beslut om att inleda förfarandet att av de 147 byten som genomfördes under granskningsperioden (2006-2009) följdes 15 av en förändrad markanvändning (10 %). Dessutom noterade kommissionen att olika rättsliga bestämmelser gäller för bytena och för de eventuella ansökningarna om ändring av markanvändningen och att det finns separata administrativa förfaranden för de båda processerna. Dessa faktorer föreföll vid en första anblick bekräfta de bulgariska myndigheternas påstående att de båda stegen - i princip - inte har någon inbyggd koppling mellan varandra (34).
(39)
De bulgariska myndigheterna angav dock att formlerna för att fastställa de administrativa priserna på skogsmark och den stämpelavgift som skulle betalas för en ändring av markanvändningen fastställdes på en nivå som skulle säkerställa att bytespriset i sin helhet för skogsmarken plus ändringen av markanvändningen till största delen skulle motsvara marknadspriset på liknande byggnadsmark. Detta kan tyda på att myndigheterna antog att många investerare skulle försöka göra båda stegen i en enda transaktion.
(40)
Följaktligen uttryckte kommissionen tvivel om huruvida den eventuella ändringen i markanvändning för den berörda skogen skulle beaktas när fastighetens pris fastställdes inför bytet, dvs. huruvida bytet och den efterföljande ändringen av markanvändningen för den mark som ingått i bytet kunde betraktas som sammankopplade i sig.
3.2 EVENTUELLT STATLIGT STÖD I FÖRÄNDRINGEN I MARKANVÄNDNING
(41)
Ett annat tvivel som kommissionen uttryckte var huruvida ändringen av markanvändningen för den mark som ingick i bytet kunde innebära att statligt stöd hade beviljats, eftersom ändringen ökade värdet ytterligare på den utbytta marken.
(42)
Kommissionen konstaterade i beslutet om att inleda förfarandet att ändringen i markanvändning inte vid första anblicken verkar ha omfattat någon överföring av statliga medel. Stämpelavgiften för en sådan transaktion beräknades enligt de rättsliga bestämmelserna och hade - såvitt kommissionen kände till - betalats i alla berörda fall. Det innebar att även om de företag som berördes av den ändrade markanvändningen kanske hade gynnats av den ändringen, skulle de administrativa besluten om denna ändring inte leda till stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. Kommissionen tog inte slutgiltig ställning i denna fråga, utan uppmanade de berörda parterna att lämna synpunkter på huruvida åtgärden innefattade statligt stöd.
3.3 EVENTUELLT STATLIGT STÖD I BYTET AV SKOGSMARK
(43)
Kommissionen konstaterade i beslutet om att inleda förfarandet att priserna på skogsmark för bytena fastställdes av sakkunniga som enbart använde de formler som angetts i föreskriften om baspriser. Därför tvivlade kommissionen på att tillämpningen av dessa formler ledde till ett administrativt pris som liknade de priser som erhålls vid transaktioner på armslängds avstånd mellan två privata parter. Därför uppmanade kommissionen Bulgarien och tredje parter att lämna upplysningar om marknadspriser vid helt privata försäljningar (eller byten) av skogsmark som ägt rum i Bulgarien under granskningsperioden. Vidare uppmanade kommissionen Bulgarien och tredje parter att tillhandahålla upplysningar om skillnaderna mellan dessa priser och de administrativa priser som används för de ifrågasatta bytena och därmed om storleken på det eventuella statliga stöd som ingått i de transaktionerna. Kommissionen uppmanade även Bulgarien och tredje parter att lämna upplysningar om de bestämmelser som tillämpats i fråga om den ersättning som betalats vid byten när det funnits skillnader i pris mellan de båda fastigheter som ingått i bytet. Slutligen uppmanade kommissionen Bulgarien att lämna ytterligare upplysningar för att underbygga sitt påstående om att de ifrågasatta bytena inte påverkat handeln inom unionen.
(44)
I beslutet om att inleda förfarandet angav kommissionen också sin preliminära syn på hur den fördel som de ifrågasatta bytena hade medfört skulle kvantifieras, om det skulle visa sig att dessa byten ledde till statligt stöd:
i)
Skillnaden mellan det faktiska marknadspriset på privatägd skogsfastighet 1 och det administrativa priset på fastighet 1, fastställt enligt föreskriften om baspriser.
ii)
Skillnaden mellan det faktiska marknadspriset på offentligt ägd skogsfastighet 2 och det administrativa priset på fastighet 2, fastställt enligt föreskriften om baspriser.
Det statliga stödet i samband med bytet skulle sedan vara lika med värdet på ii minus värdet på i.
Eventuell kontant ersättning till följd av skillnaden i administrativt pris på de båda fastigheter som är föremål för bytet och som den ena parten betalar till den andra ska också beaktas i beräkningen av ett eventuellt inslag av statligt stöd i samband med bytet.
3.4 ETT EVENTUELLT STATLIGT STÖDS FÖRENLIGHET MED DEN INRE MARKNADEN
(45)
Om det skulle förekomma statligt stöd till följd av förändringen av markanvändning och/eller till följd av bytena, uttryckte kommissionen i sitt beslut om att inleda förfarandet tvivel på att ett sådant stöd kunde anses vara förenligt med den inre marknaden, särskilt artikel 107.3 a i fördraget och bestämmelserna i riktlinjerna för statligt regionalstöd 2007-2013 (35) och/eller artikel 107.3 c i fördraget och bestämmelserna i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbruk och skogsbruk 2007-2013 (nedan kallade riktlinjerna för skogsbruk) (36).
(46)
Därför uppmanade kommissionen Bulgarien och berörda parter att inkomma med synpunkter på de ifrågasatta åtgärdernas förenlighet med den inre marknaden.
4. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
4.1 SYNPUNKTER FRÅN DEN FÖRSTA KLAGANDE PÅ DE TVIVEL KOMMISSIONEN UTTRYCKTE I BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
(47)
Den första klagande hävdar att de ifrågasatta bytena utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget och att stödet är oförenligt med den inre marknaden.
(48)
När det gäller kommissionen första tvivel anser den första klagande att det finns en inbyggd koppling mellan den förändrade markanvändningen och bytena. För det första hävdar klaganden att många av de som deltagit i bytena är verksamma inom byggnads- och turismsektorerna, och inte inom skogsbruk. För det andra menar den första klagande att efter det att stoppet trädde i kraft 2009 utnyttjas utbytt skogsmark så gott som inte alls kommersiellt. När bytena genomfördes påstår klaganden för det tredje att många av stödmottagarna meddelade och gjorde reklam för sina utvecklingsprojekt för de utbytta skogsområdena som skidorter eller semesterorter vid havet och att de redan hade inlett diskussioner med de berörda lokala myndigheterna för att förvissa sig om att ändringen av markanvändningen skulle gå igenom. För det fjärde hävdar klaganden att samma statliga organ (verkställande skogsbyrån) ofta hade ansvaret för att genomföra bytet och utesluta den utbytta marken från skogsfonden (den verkställande skogsbyrån och den behöriga tillsynsmyndigheten) (37), och på så sätt beredde vägen för den kommersiella utvecklingen.
(49)
Därför anser den första klaganden att en eventuell omklassificering av markanvändningen och motsvarande prishöjning bör beaktas vid kvantifieringen av det sammanlagda statliga stöd som har ingått i bytena. Klaganden menar att det bör göras jämförelser med byggnadsmark vid kvantifieringen av stödet för att återspegla marknadspriset på den utbytta marken korrekt.
(50)
Klaganden anger också att det med hänsyn till attraktionsförmågan hos de regioner där gemenskapens skogsfastigheter låg skulle ha varit klokare av myndigheterna att först agera för att höja fastigheternas värde (det vill säga ändra deras markanvändning till byggnadsmark) och först därefter avyttra fastigheterna. Enligt klaganden vidtog verkställande skogsbyrån inte några åtgärder för att ändra markanvändningen före ett byte i något fall. Detta är enligt klaganden ett tydligt tecken på att avsikten var att skapa en fördel för den som förvärvade den statligt ägda skogen. Metoden kritiserades också av Världsbanken i en rapport om bulgarisk skog 2009, där det påpekades att staten gick med förlust på detta sätt (38).
(51)
När det gäller kommissionens andra frågeställning om huruvida statligt stöd har beviljats till följd av ändringen av markanvändningen för den utbytta marken hävdar klaganden att den som förvärvade marken visserligen betalade en stämpelavgift efter beslutet om att ändra markanvändningen för marken och att detta belopp borde dras av från beräkningen av eventuellt stöd som tagits emot till följd av bytet, men att den avgiften inte återspeglade den faktiska värdeökningen för fastigheten till följd av ändringen. Vidare hävdar klaganden att i de fall då bytet utfördes före Bulgariens anslutning till EU men markanvändningen ändrades efter anslutningen bör det olagliga statliga stöd som beviljats markförvärvaren vara skillnaden mellan marknadsvärdet på respektive fastighet vid tidpunkten för bytet (före anslutningen) och marknadsvärdet på fastigheten efter ändringen av markanvändningen (efter anslutningen).
(52)
När det gäller kommissionens tredje tvivel i fråga om förekomsten av statligt stöd till följd av bytena hävdar klaganden att de formler som fastställs i föreskriften om baspriser inte återspeglar marknadsvärdet på den utbytta marken. Klaganden ifrågasätter också värderarnas oberoende eftersom förvärvaren, enligt klaganden, kan välja en välvillig värderare, vilket leder till en betydande underskattning av priserna.
(53)
Klaganden lämnade också ytterligare upplysningar om marknadspriserna på den utbytta skogsmarken eller mycket likartad skogsmark som påstås visa avsevärda avvikelser från de administrativa priserna för fastigheterna. På grund av tidsbrist undersökte klaganden endast priserna på nio av de bytta fastigheterna med hjälp av bankvärderingar av marken samt uppgifter från Bulgariens offentliga fastighetsregister som visar de faktiska priserna vid verkliga försäljningar av liknande fastigheter. De upptäckta prisskillnaderna varierade från en undervärdering (genom att det administrativa priset användes) på 50-65 % till fall där skogsmarken påstods ha förvärvats till 1-2 % av marknadsvärdet.
(54)
Slutligen hävdar klaganden att det faktum att den före detta chefen för verkställande skogsbyrån har åtalats för att ha utfört byten till förfång för staten är ett tecken på att de bulgariska myndigheterna själva ansåg att skogsmark överläts till vissa privata parter till ett pris som var långt mycket lägre än marknadsvärdet.
(55)
När det gäller frågan om huruvida bytena snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna hävdar klaganden att såvitt den vet bedriver ingen av stödmottagarna i bytena skogsbruksverksamhet som huvudsaklig kommersiell verksamhet. I stället påstås så gott som samtliga stödmottagare ha en historik med framtida affärsplaner för ekonomisk verksamhet eller investeringar i någon av följande sektorer: fastighetsspekulation, byggnadsverksamhet och/eller turism. Enligt klaganden berör turism per definition hela den inre marknaden, varför även ett fåtal fall av selektivt stöd kommer att snedvrida den. Vidare tillägger klaganden att utländska konkurrenter effektivt avskräcks från att gå in i den bulgariska marknaden med hänsyn till antalet och omfattningen av bytena. Flera stora unionsinvesterare (t.ex. Lindner, ECE) har varit aktiva i urbana byggprojekt i Bulgarien (företagscentrum och stora varuhus), men så gott som alla storskaliga investeringar i semesterorter vid kusten, skidorter eller golfanläggningar påstås har gjorts av företag under bulgarisk kontroll.
4.2 SYNPUNKTER FRÅN STÖDMOTTAGARNA INOM RAMEN FÖR BYTENA OCH ANDRA TREDJE PARTER
(56)
Kommissionen har mottagit synpunkter från flera tredje parter, varav de flesta var privata parter i bytena (nedan kallade stödmottagarna). Kommissionen konstaterar att ett antal stödmottagare (39) endast har lämnat ett kortfattat uttalande om att inget statligt stöd har ingått i de byten som de har varit part i. Andra stödmottagare lämnade mer detaljerade synpunkter på de tvivel som kommissionen uttryckte i beslutet om att inleda förfarandet. Dessa kommer att granskas i de följande avsnitten.
4.2.1 Inbyggd koppling mellan bytet och förändringen i markanvändning
(57)
När det gäller det första tvivel som kommissionen uttryckte, i fråga om förekomsten av en inbyggd koppling mellan bytena och förändringen i markanvändning hävdar en majoritet av de stödmottagare (40) som svarade på beslutet om att inleda förfarandet att det inte finns någon sådan koppling. Bytet och den efterföljande ändringen av markanvändning för den mark som ingick i bytet styrs av två skilda förfaranden som vart och en omfattas av behörigheten för två olika statliga organ som är oberoende av varandra. Bytena omfattas av jordbruks- och livsmedelsministerns eller ministerrådets behörighet, beroende på storleken på de fastigheter som ska bytas, och verkställande skogsbyrån, medan ändringen av markanvändningen omfattas av de lokala myndigheternas behörighet - borgmästare eller kommunfullmäktige i kommunerna, ministern för regionalutveckling och offentliga bygg- och anläggningsarbeten, eller den regionala guvernören för fastigheter i deras region - och kräver godkännande av en detalj- eller översiktsplan.
(58)
En stödmottagare (41) tillägger dessutom att det inte finns någon automatisk koppling mellan en ändrad markanvändning och ökat värde på marken. Beslutet att ändra markanvändningen skulle baseras på en bedömning av huruvida det var nödvändigt, vilket omfattar mer än och ofta åsidosätter ägarens privata intressen, och baseras alltså inte på de kommersiella intressena hos parterna i bytet. En annan stödmottagare (42) påpekar att den statistiska information som lämnats av de bulgariska myndigheterna bekräftar att det inte finns någon inbyggd koppling. Slutligen anser andra stödmottagare (43) att frågan om huruvida det förekommer en koppling är irrelevant eftersom den mark som ingick i bytet i deras specifika fall inte uteslöts från skogsskyddet för utvecklingssyfte och det inte heller har inletts något förfarande för att ändra markanvändningen.
(59)
När det gäller frågan om huruvida den potentiella ändringen av den utbytta markens markanvändning borde beaktas vid fastställandet av priset på den marken, hävdar majoriteten av stödmottagarna att den inte borde det, av olika anledningar. Ett antal stödmottagare (44) hävdar att det inte vore motiverat att ta hänsyn till en hypotetisk möjlighet till en ändrad markanvändning, eftersom det kanske aldrig görs någon ansökan om en sådan ändring, eller ansökan kanske avslås på grund av att relevanta administrativa krav inte är uppfyllda. Att skogsmark som ingår i ett byte är strategiskt belägen, vilket påstås höja markens värde, skulle vara irrelevant om markanvändningen inte ändras, och den förvärvade marken kan endast användas för det ändamål som föreskrivs i lag. Därför hävdar en stödmottagare (45) att man måste ta hänsyn till det specifika avtalet mellan parterna i bytet på värderingsdagen. En objektiv och rättvis beräkning av marknadsvärdet måste också ta hänsyn till de översiktsplaner (som tillåter byggnation eller ej) som var i kraft på värderingsdagen för den skogsmark som ingick i bytet. Därför bör en uppsättning enhetliga kriterier fastställas som tillåter en åtskillnad mellan en hypotetisk möjlighet och den faktiska avsikten hos parterna i bytet att sedan göra en förändring i markanvändningen.
(60)
Vidare konstaterar många stödmottagare att för att mark ska uteslutas från skogsskyddet måste man betala en avgift för ändring av markanvändningen som motsvarar priset per kvadratmeter på byggnadsmark i samma område. Därför hävdar dessa stödmottagare att de inte får någon ekonomisk fördel av ändringen, eftersom om den förvärvade marken säljs, används som säkerhet eller bebyggs, kommer dess värde att vara lika stort som värdet på den tillgängliga bebyggningsbara marken. Ett liknande argument framfördes av Mirta Engineering och Beta Forest, som påpekar att förändringen av markanvändning medför extra kostnader, framför allt en stämpelavgift och lokala skatter samt utformningskostnader som ytterligare höjer fastighetens värde. Svetoslav Mihailov och Elizabet Mihailova hävdar att i deras fall ändrades markanvändningen på villkor att de statliga avgifter som anges i artikel 17 i skogslagen och i genomförandeförordningen för skogslagen betalades.
(61)
Slutligen anser vissa stödmottagare (46) att frågan är irrelevant eftersom den mark som ingick i bytet i deras specifika fall inte uteslöts från skogsskyddet för utvecklingssyfte och det inte heller har inletts något förfarande för att ändra markanvändningen. MIKS påpekade i sin inlaga att den bulgariska staten hade föreskrivit i bytesavtalet att det inte var tillåtet att ändra markanvändningen för marken i deras fall.
4.2.2 Eventuellt statligt stöd i bytet av skogsmark
(62)
När det gäller kommissionens tvivel på att de administrativa priserna för bytena ledde till ett marknadspris, framförde stödmottagarna (47) flera liknande argument om varför detta skulle vara fallet i fråga om deras egna byten.
(63)
För det första hävdar en stödmottagare (48) att föreskriften om baspriser tar hänsyn till objektiva kriterier när de administrativa priserna fastställs, t.ex. markens läge, distriktets betydelse och vilken typ av växtsorter som finns på fastigheten och vilken betydelse de har, samtidigt som två andra stödmottagare (49) hävdar att det administrativa bytespriset baseras på kriterier som är identiska med dem som används i byten av privatägd skog mellan privata investerare och som berör fastigheter som ligger nära lokal eller nationell infrastruktur som liknar den för de ifrågasatta bytena när det gäller växtarter, belägenhet i områden som omfattas av särskilt skydd mot urbanisering osv. På liknande sätt hävdar andra stödmottagare (50) att värderingarna till följd av föreskriften om baspriser har lett till administrativa priser som liknar, och i många fall är högre än, marknadspriserna på skog i Bulgarien, till följd av avsaknaden av en inhemsk marknad för den här typen av mark och av att de fåtaliga privata transaktionerna har genomförts till låga priser. Därför har bytena genomförts enligt de rådande ekonomiska villkoren på marknaden.
(64)
För det andra hävdar ett antal stödmottagare (51) att de gjorde värderingar av de utbytta områdena som ledde till administrativa priser som liknar (52), eller i många fall till och med är högre än (53), marknadspriserna på skogsmark i Bulgarien.
(65)
För det tredje påpekar flera stödmottagare (54) att ett skäl till att administrativa priser bör betraktas som ungefärliga marknadspriser är att det saknas fullständigt privata byten eller försäljningar i de områden där dessa mottagare genomfört byten.
(66)
Slutligen hävdar flera stödmottagare (55) att eftersom jordbruks- och livsmedelsministern genom att utöva sina diskretionära befogenheter har rätt att vägra att genomföra ett byte om staten inte har något intresse av att förvärva den privata skogsmarken och villkoren för bytesavtalet måste godkännas av båda parter (offentliga och privata), bör bytena betraktas som kommersiella transaktioner där staten agerar som en aktör i en marknadsekonomi.
(67)
När det gäller det eventuella beloppet för statligt stöd i samband med transaktionerna (dvs. skillnaden mellan de administrativa priserna och marknadspriserna för skogen), svarade majoriteten av stödmottagarna (56) att i de fall den privatägda marken var mer värdefull än den offentligt ägda marken täcktes inte prisskillnaderna av de bulgariska myndigheterna. En annan stödmottagare (57) framförde att skillnaden i marknadspriser för privatägda och offentligt ägda skogar i samma eller angränsande område gynnar staten eftersom de administrativa priserna är högre än de marknadspriser som förhandlas fritt mellan privata skogsägare i de berörda områdena.
(68)
När det gäller de övriga villkoren för att konstatera att det har förekommit statligt stöd ifrågasätter flera stödmottagare (58) att dessa har uppfyllts. Vissa stödmottagare (59) hävdar att de är fysiska personer, på vilka den bulgariska lagen om statligt stöd och artikel 107 i fördraget inte är tillämpliga. När det gäller statliga resurser konstaterar dessa stödmottagare att staten förvärvade marken genom olaglig expropriering utan tillräcklig ersättning, varför staten inte kan anses disponera över dessa resurser. När det gäller selektivitet hävdar dessa stödmottagare att skogslagen är allmänt tillämplig och därför inte är diskriminerande.
(69)
En annan stödmottagare (60) anser också att villkoren i artikel 107 i fördraget inte är uppfyllda i fråga om bytena, men av något annorlunda skäl. För det första har det inte skett någon överföring av statliga medel eftersom bytet är en ”dubbel försäljningstransaktion” som genomförs efter en värdering av en oberoende fastighetsvärderare på grundval av objektiva kriterier för prisberäkning som fastställs i lag. Ingen fördel har beviljats och inte heller har bytets motparter fått en mer förmånlig ställning än deras konkurrenter, eftersom varje skogsägare kunde ha begärt att få byta sin privatägda mark mot offentligt ägd skog. Ett liknande argument framförs av en annan stödmottagare (61) som anser att bytesordningen är en generell åtgärd som är tillgänglig för alla skogsägare.
(70)
När det gäller förekomsten av en ekonomisk fördel bestrider majoriteten av stödmottagarna (62) att de har fått någon fördel av transaktionerna eftersom de menar att det administrativa priset på marken som ingick i bytet var likvärdigt med eller högre än marknadspriset.
(71)
När det slutligen gäller frågan om huruvida bytena snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna svarar den stora merparten av stödmottagarna (63) att de inte är verksamma inom fastighetsutveckling eller turism och/eller inte har vidtagit åtgärder för att få licens som researrangör. Vidare bekräftar de att de varken har använt den mark som förvärvats genom bytet för virkesproduktion efter förvärvet eller har sålt virke i Bulgarien eller i andra medlemsstater. Därför hävdar de att det inte går att hänvisa till någon verklig eller potentiell inverkan på handeln inom unionen. En annan stödmottagare (64) tillade att bytena inte leder till någon ökad inhemsk produktion som skulle begränsa möjligheterna för företag från andra medlemsstater att importera produkter till den lokala marknaden.
(72)
Andra stödmottagare (65) hävdade att eftersom bytena inte medför någon överföring av statliga medel och inte ger dem någon ekonomisk fördel kan de inte anses påverka marknadsbalansen eller de ekonomiska villkoren för företagens verksamhet, dvs. det krävs en inledande investering för att förvärva materiella tillgångar. Företag från andra medlemsstater kan alltså gå in i och driva verksamhet på samma marknad på jämställda villkor, varför det inte går att säga att handeln mellan medlemsstaterna har påverkats av de ifrågasatta bytena.
(73)
Slutligen förklarade en stödmottagare (66) att den skogsmark som han förvärvat av staten inte är lämplig för beskogning. Vidare anser han att hans fastighet är bättre än den han fick av staten och att transaktionen inte medför statligt stöd. Slutligen nämnde han att den förvärvade marken används för mobil biodling genom att marken används som bete under sommaren.
4.2.3 Ett eventuellt stöds förenlighet med den inre marknaden
(74)
Kommissionen uppmanade de berörda parterna att lämna in tillgängliga bevis som skulle ge kommissionen möjlighet att undersöka om de ifrågasatta bytena är förenliga med den inre marknaden, men ingen av stödmottagarna gjorde detta.
5. KOMMENTARER FRÅN BULGARIEN
5.1 BULGARIENS SYNPUNKTER PÅ BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
(75)
De bulgariska myndigheterna anser att de ifrågasatta bytena inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
(76)
När det gäller den påstådda inbyggda kopplingen mellan bytena och förändringen i markanvändning för den skogsmark som blivit föremål för byten, konstaterade de bulgariska myndigheterna att det enligt artikel 15 b i skogslagen är möjligt att ansöka om en ändring av markanvändningen för skogsmark oavsett hur marken har förvärvats, dvs. oberoende av om det skett genom ett byte, en försäljning eller på något annat sätt. En sådan teoretisk möjlighet ska dock inte uppfattas som ett slutligt förhandsavtal mellan myndigheterna och den privata parten i bytet om att markanvändningen ska ändras efter bytet.
(77)
De bulgariska myndigheterna lämnade bevis på att det, för de 132 byten som gjordes under perioden 2007-2009, gjordes 24 ansökningar om ändring av markanvändningen för den skogsmark som ingick i bytena och för dessa utfärdades ett positivt administrativt beslut om att tillåta den begärda ändringen endast i 15 fall (dvs. 11,4 % av alla byten).
(78)
De bulgariska myndigheterna noterar också de olika målen för bytena och för förändringen av markanvändningen. Syftet med bytena är att konsolidera och bevara bulgariska skogar för att säkerställa en hållbar utveckling och återväxt till gagn för samhället i stort, medan syftet med en ändrad markanvändning är att uppnå de mål som fastställs i lagen om fysisk planering, där det föreskrivs regler för att införliva mark i de tätortsområden där byggnation är tillåten i enlighet med offentliga behov och intressen i samband med hållbar utveckling och uppförande av lämpliga bostäder, arbetsplatser och rekreationsmöjligheter för invånarna. Dessutom avgörs bytena genom beslut av jordbruks- och livsmedelsministern, medan ändring av markanvändning är beroende av att en översiktsplan godkänns av olika behöriga organ, nämligen ministern för regional utveckling och offentliga bygg- och anläggningsarbeten, den regionala guvernören eller kommunfullmäktige. Eftersom rätten att begära en ändring av markanvändning inte uppstår direkt till följd av skogslagen utan kräver att villkor som fastställs i andra lagar är uppfyllda anser de bulgariska myndigheterna slutligen att den hypotetiska möjligheten att ändra markanvändningen inte betyder att en sådan ändring har en inbyggd koppling till bytestransaktionerna.
(79)
När det gäller frågan om huruvida den potentiella ändringen av markanvändning för den mark som ingått i bytena bör beaktas när priset fastställs för den marken upprepade de bulgariska myndigheterna sin ståndpunkt att det inte finns någon direkt koppling mellan det pris som bytet värderats till och den efterföljande ändringen av markanvändningen. Myndigheterna lämnade en omfattande beskrivning av förfarandet för att fastställa priserna för bytet (t.ex. artiklarna 20.5 och 21 i föreskriften om baspriser) respektive avgifterna för ändringen av markanvändningen. Myndigheterna konstaterar också att privata ägare kan begära en ändring av markanvändningen för skogsmark oavsett hur de förvärvat marken. Alla investerare skulle alltså ha samma fördelar, oavsett om de har förvärvat skogen från staten eller genom en transaktion på armslängds avstånd med en privat part. Avgifterna för att göra en ändring av markanvändningen borde alltså inte betraktas som selektiva gentemot stödmottagarna.
(80)
När det gäller kommissionens tvivel på att metoden för att beräkna administrativa priser på ett korrekt sätt återspeglar rådande marknadspriser, konstaterar de bulgariska myndigheterna för det första att de administrativa priserna fastställs enligt bestämmelserna i föreskriften om baspriser och att den föreskriften utformades efter exempel på praxis för fastställande av administrativa priser för skogsmark i andra medlemsstater, framför allt Tyskland. Vidare utfördes värderingarna av privatägda och offentligt ägda skogar av oberoende experter enligt en gemensam uppsättning kriterier.
(81)
För det andra lämnade de bulgariska myndigheterna uppgifter om alla transaktioner (67) som omfattade försäljning och köp av privat ägda skogar under perioden 2007-2009 (68). Den information som lämnades om genomsnittspriser för privatägda fastigheter (dvs. marknadspriser) omfattar en sammanfattning av trovärdiga marknadsbelägg i linje med det krav som anges i punkt 34 i de kompletterande bestämmelserna till föreskriften om baspriser. Om det inte finns information tillgänglig om transaktioner i samma område har uppgifter lämnats om transaktioner som genomförts i närliggande områden och gällt skogar som har varit likartade i fråga om belägenhet och växtarter. Enligt de bulgariska myndigheterna går det utifrån dessa uppgifter att visa att det administrativa pris som använts för de ifrågasatta bytena i de flesta fall generellt var högre än de marknadspriser som erhållits i transaktioner på armslängds avstånd (69). I detta avseende ifrågasätter de bulgariska myndigheterna de bevis som lämnats av den klagande. Å ena sidan skulle de priser som de klagande uppger vara de priser till vilka marken erbjuds för försäljning och inte nödvändigtvis de priser som faktiskt uppnåtts eller priserna på fastigheter vars markanvändning redan hade ändrats och där stämpelavgiften hade betalats. Å andra sidan var det marknadspris som klaganden anger inte alltid tillförlitligt eftersom det i många fall fastställts enbart till följd av en enda privat transaktion.
(82)
För det tredje upprepade de bulgariska myndigheterna att staten inte täckte något underskott gentemot det högre administrativa sammanlagda värdet på den privatägda skogsmark som den förvärvade och att bytena endast genomfördes om den privatägda skogsmark som togs emot hade ett högre eller lika stort värde som den offentligt ägda fastighet som den byttes mot. Dessutom måste den privata parten betala fasta kostnader på 2 % av fastighetens värde.
(83)
Slutligen påpekar de bulgariska myndigheterna att föreskriften om baspriser sedan den först infördes har ändrats vid tre tillfällen - 2004, 2005 och 2007. Ändringen av föreskriften 2005 är särskilt värd att lägga märke till, med hänsyn till det långt framskridna läget i återlämningen av exproprierad skog och skogsmark, eftersom det innebar att privatägda skogar redan fanns tillgängliga och efterfrågades på marknaden. Syftet med denna ändring var i princip att ändra metoden för markvärdering. Dessutom höjdes koefficienterna för områden som är skyddade mot urbanisering och flera nya kategorier infördes för tillägg till markpriser beroende på kategorin av bebyggelse.
(84)
Efter Bulgariens anslutning till EU den 1 januari 2007 uppdaterades koefficienterna dessutom helt och hållet, däribland dem som avsåg områden som är skyddade mot urbanisering och de så kallade marknadsregleringskoefficienterna, som är beroende av markkategorin. Dessutom ändrades artikel 20.5 i föreskriften om baspriser genom att bytespriset på statlig mark höjdes med 50 % av värdet på marknadsregleringskoefficienten. Vidare skulle ett tillägg läggas till markvärdet enligt de olika bebyggelsekategorierna.
(85)
Enligt de bulgariska myndigheterna visar dessa ändringar av föreskriften om baspriser att myndigheterna inför Bulgariens nära förestående anslutning till EU försökte uppdatera värderingsmekanismen i föreskriften genom att se till att den baserades på trovärdiga marknadsbelägg, trots att det inte fanns någon välutvecklad inhemsk marknad för skogsmark. När Bulgarien anslöt sig till EU menar man därför att de administrativa priserna som beräknades på grundval av föreskriften om baspriser inte var lägre än marknadspriserna på dessa fastigheter.
(86)
När det gäller kommissionens farhågor om bytenas eventuella snedvridning av konkurrensen och inverkan på handeln mellan medlemsstaterna påpekar de bulgariska myndigheterna för det första att av de privata parter som deltog i de ifrågasatta bytena var 81 företag i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. De återstående 51 privata parterna var fysiska personer som inte bedrev handel med varor eller tjänster. Bulgarien understryker i detta sammanhang att varken den statliga skogsbyrån eller dess efterträdare verkställande skogsbyrån har tagit emot några ansökningar om avverkning eller export från de fysiska personer som genomförde byten under granskningsperioden.
(87)
För det andra hävdar de bulgariska myndigheterna att bytena inte kan påverka handeln inom unionen eftersom de företag som fått stöd bedriver verksamhet som inte omfattar import eller export av produkter eller tjänster. De bulgariska myndigheterna kompletterade den information som redan lämnats om de virkesvolymer som producerats och exporterats till unionen under granskningsperioden och lämnade ett dokument som visade att ingen av de privata parter som förvärvade statlig skogsmark genom de ifrågasatta bytena producerade virke, sålde virke på den nationella marknaden eller exporterade virke från Bulgarien.
(88)
För det tredje hävdar de bulgariska myndigheterna att verksamhet inom turismsektorn (t.ex. som researrangör, resebyrå, hotellägare och leverantör av anslutna turisttjänster) styrs av de bestämmelser som anges i den bulgariska turismlagen. Enligt den lagen krävs att aktörer ska registreras administrativt i ett offentligt register som förs av ministeriet för ekonomi, energi och turism. Även personer som deltar i hotelledning omfattas av ett krav på registrering i ett särskilt register enligt artikel 58 i turismlagen. Därför kan endast de företag som är införda i de respektive offentliga register som förs av ministeriet för ekonomi, energi och turism betraktas som företag som är verksamma i turismsektorn. En kontroll av de berörda registren visar dock att endast ett av de företag som förvärvat statligt ägd skogsmark till följd av de ifrågasatta bytena - Kapsi Tours OOD - är registrerat som researrangör i den mening som avses i turismlagen.
(89)
För det fjärde förklarade de bulgariska myndigheterna att det också krävdes registrering i det centrala yrkesregistret för byggmästare som fördes av den bulgariska byggnadskammaren enligt en särskild lag, nämligen lagen om byggnadskammaren (70) för att få bedriva verksamhet som fastighetsutvecklingsföretag i Bulgarien. De bulgariska myndigheterna påpekar att endast tre av de företag som genomförde byten med staten var registrerade som byggnadsföretag och kunde ha varit inblandade i byggnadsarbeten enligt lagen på något sätt.
(90)
Följaktligen hävdade de bulgariska myndigheterna att de flesta av de företag som eventuellt hade gynnats av de ifrågasatta bytena inte var verksamma inom byggnads- och turismsektorerna. Därför anser de att konkurrensen på de berörda marknaderna utanför skogssektorn inte kan sägas ha snedvridits av dessa transaktioner.
5.2 BULGARIENS KOMMENTARER TILL KLAGANDENS SYNPUNKTER
(91)
De bulgariska myndigheterna håller med klaganden om att det inte förekommer något statligt stöd i byten av skogsmark mellan staten och kommuner. Däremot hävdar de att klagandens påstående om att de flesta stödmottagare är verksamma inom byggnads- eller turismsektorn är felaktigt, av samma skäl som förklaras i det föregående avsnittet.
(92)
De bulgariska myndigheterna ifrågasätter också klagandens metod för att fastställa skogsmarkens marknadspriser genom en jämförelse av priserna på skogsmark under olika år (t.ex. några år innan bytet gjordes) och bestrider klagandens påstående att ägarna av den skogsmark som ingått i bytena i vissa fall använt denna mark som säkerhet för att få lån, eftersom detta skulle strida mot bestämmelserna i bulgarisk lag och i den statliga fastighetslag som klaganden hänvisar till. De uppgifter som klaganden lämnat innehåller betydande felaktigheter och stämmer inte överens med tillgängliga fastighetsregister och tillgänglig dokumentation av bytena. De uppgifter som lämnats av klaganden skulle också vara felaktiga i fråga om den statligt ägda skog som förvärvats genom byten och därefter använts som säkerhet för lån. I vilket fall som helst förklarar de bulgariska myndigheterna att banker i Bulgarien kräver andra likvida tillgångar som säkerhet utöver fastigheter, för att säkerställa att skulden betalas. Enligt myndigheterna skulle det därför vara felaktigt att dividera det beviljade lånebeloppet per yta i m2 på den mark som fungerar som säkerhet för lånet för att fastställa priset per kvadratmeter. Myndigheterna bifogar också ett yttrande från Första investeringsbanken om mekanismerna för att bevilja lån och metoderna för att värdera skog och skogsfastigheter som låntagarna vill ställa som säkerhet.
(93)
De bulgariska myndigheterna håller inte heller med om klagandens påstående att de kommunala myndigheterna inte hade något annat val än att anta detaljplaner för den mark vars markanvändning hade ändrats. Enligt myndigheterna baseras alla ändringar av markanvändning på rättsligt verkställda detaljplaner som har diskuterats offentligt och har ändrat befintliga översiktsplaner för befolkade områden. Dessa administrativa förfaranden ingår inte bland de diskretionära befogenheterna för jordbruks- och livsmedelsministern, som utfärdar enskilda administrativa meddelanden om ändring av zonindelningen för mark till parter som begär en sådan ändring först efter det att den berörda detaljplanen träder i kraft.
(94)
Vidare motbevisar myndigheterna att många parter som deltagit i bytena hade för avsikt att ändra markanvändningen för den skogsfastighet som förvärvades. Enligt den bulgariska skogslagen kan en sådan förändring endast göras genom en ansökan enligt det förfarande som avses i artikel 14 c i skogslagen (upphävd). Andra avsikter som har uttrycks i massmedier eller på något annat sätt än genom det förfarande som föreskrivs i lag är irrelevanta och godtyckliga.
(95)
Myndigheterna håller inte heller med om klagandens påstående att den administrativa metoden för att fastställa priserna på skogsmark inte skulle återspegla den dynamiska utvecklingen i ekonomin. Myndigheterna menar att metoden med att fastställa priser genom att tillämpa föreskriften om baspriser är tillfredsställande. Det är inte heller sant att föreskriften inte har uppdaterats, eftersom nya koefficienter infördes 2007 på ett sätt som inte gav någon ekonomisk fördel för ekonomiska aktörer genom de byten som redan hade genomförts.
(96)
Myndigheterna bestrider klagandens påstående att värderarna var partiska. Enligt myndigheterna är dessa värderare domstolsexperter vars integritet inte kan ifrågasättas. Om de skulle värdera skogsmarken på ett sätt som gynnade den privata parten och inte var förenligt med bestämmelserna i föreskriften om baspriser skulle myndigheterna inte godta en sådan värdering för bytet.
(97)
När det gäller klagandens påstående att myndigheterna har lämnat felaktiga uppgifter om officiell statistik och om värden/priser på transaktioner konstaterar myndigheterna att undandragande av skatt genom att dölja det verkliga priset på en transaktion är ett brott enligt den bulgariska strafflagen.
(98)
Slutligen avvisar de bulgariska myndigheterna klagandens påstående att åtalet mot den före detta chefen för verkställande skogsbyrån skulle vara ett bevis på förekomsten av statligt stöd i samband med bytena. Enligt myndigheterna är processer mot tjänstemän som deltog i förfarandena i samband med byten av statligt ägd skogsmark irrelevanta för bedömningen av förekomsten av statligt stöd i de ifrågasatta transaktionerna.
5.3 BULGARIENS KOMMENTARER TILL SYNPUNKTERNA FRÅN ANDRA TREDJE PARTER
5.3.1 Bulgariens kommentarer av den 29 september 2011
(99)
Bulgarien besvarade genom en skrivelse av den 29 september 2011 de synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet som All Seas hade inkommit med.
(100)
All Seas har bytt sammanlagt 157,4 ha privatägd skogsmark i kommunerna Teteven och Gaborovo mot statligt ägd skogsmark på sammanlagt ungefär 57,9 ha i kommunen Balchik (71). I samband med detta betalade All Seas också 138 781 bulgariska lev i fasta kostnader till den bulgariska staten.
(101)
Den statligt ägda skogsmarken värderades till ett administrativt pris på 11,99 bulgariska lev/m2. Enligt den information som finns tillgänglig för de bulgariska myndigheterna var det genomsnittliga marknadspriset (dvs. det pris som privata parter som köper och säljer skogsmark på kommersiell grund har kommit överens om i samma eller ett närliggande område i samma kommun) under granskningsperioden 4,16 bulgariska lev/m2. Bytet mellan All Seas och Bulgarien genomfördes alltså mot betalning och ledde inte till någon ekonomisk fördel i den mening som avses i artikel 107 i fördraget.
(102)
Vidare konstaterar de bulgariska myndigheterna att All Seas ansökte om en ändring av markanvändningen för skogsfastigheten i enlighet med artikel 14 i skogslagen och att det bulgariska ministerrådet godkände ansökan i enlighet med artikel 14 d.2 i skogslagen (72). Såvitt de bulgariska myndigheterna känner till har detta beslut inte trätt i kraft. De bulgariska myndigheterna håller med All Seas om att staten inte hade något direkt inflytande över förändringarna i markanvändningen för den berörda marken (för vilken det inte fanns någon markanvändningskarta), varför den förändring av ägande som bytet ledde till inte kan vara ett uttryck för någon gemensam avsikt hos parterna i bytet att få till stånd en förändring av markanvändningen. Enligt de bulgariska myndigheterna måste den avgörande faktorn för bedömningen av bytena vara huruvida de granskade tillgångarna har ett likvärdigt värde i balansräkningen, vilket är exakt den grund på vilken den bulgariska staten har genomfört dessa transaktioner. Ett annat argument för att det inte ingår något statligt stöd i förändringen av markanvändningen efter bytet är att de administrativa avgifterna är likadana för alla sökande.
(103)
De bulgariska myndigheterna konstaterar också att All Seas varken har avverkat timmer på de fastigheter som de har förvärvat genom bytet eller har bedrivit handel inom unionen med virke från dessa fastigheter. All Seas erbjuder inte turismtjänster i enlighet med turismlagen och är inte heller ett byggnadsföretag i den mening som avses i lagen om byggnadskammaren.
5.3.2 Bulgariens kommentarer av den 4 november 2011
(104)
Bulgarien besvarade genom en skrivelse av den 4 november 2011 de synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet som hade inkommit från följande tredje parter. Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD och Simeon Stoev Mirov.
(105)
När det gäller de byten som genomförts med Elkabel, LM Impex och Foros Development, konstaterade de bulgariska myndigheterna att de inte täckte något underskott i priserna och att de i de berörda fallen hade tagit emot kompletterande betalningar av fasta kostnader från de privata parterna. Dessutom hade dessa parter betalat alla lokala skatter. Slutligen hade inget av de tre företagen begärt någon förändring av markanvändningen för den förvärvade skogsmarken.
(106)
Vidare konstaterar de bulgariska myndigheterna att det inte hade gjorts några fullständigt privata transaktioner i några av de kommuner där de utbytta fastigheterna låg, varför det inte gick att fastställa marknadspriset på de fastigheter som ingått i bytena eller avgöra om någon ekonomisk fördel hade beviljats.
(107)
De bulgariska myndigheterna påpekar också att varken Elkabel eller LM Impex exporterar virke och att de inte heller är registrerade som byggnads- eller turismföretag enligt bulgarisk lag.
(108)
När det gäller Simeon Stoev Mirov, som är en fysisk person och som bytte 0,56 ha privatägd skogsmark i Rakitovo, värderad till 3 436 bulgariska lev, mot 0,5 ha offentligt ägd skogsmark i Burgas (byn Kraymorie), värderad till 1 308 bulgariska lev, anser de bulgariska myndigheterna att detta byte bör omfattas av förordningen om stöd av mindre betydelse.
(109)
Därför anser de bulgariska myndigheterna att de byten som gäller ovannämnda privata parter inte är statligt stöd.
5.3.3 Bulgariens kommentarer av den 16 december 2011
(110)
Bulgarien besvarade genom en skrivelse av den 16 december 2011 de synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet som hade inkommit från följande tredje parter: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD och Jivka Blagoeva.
(111)
När det gäller de byten som genomförts med V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren and Liteks Komers, förklarade de bulgariska myndigheterna att de inte täckte något underskott i priserna och att de i de berörda fallen hade tagit emot kompletterande betalningar av fasta kostnader från de privata parterna. Dessutom hade dessa parter betalat alla lokala skatter. Slutligen hade V-G-N Confort, Ecobalkani och Liteks Komers inte ansökt om någon ändring av markanvändning för den statligt ägda skog som de hade förvärvat.
(112)
Vidare konstaterar de bulgariska myndigheterna att i vissa av de kommuner där de utbytta fastigheterna låg hade det inte gjorts några fullständigt privata transaktioner, varför det inte gick att fastställa marknadspriset på de berörda fastigheterna och det går inte att slutgiltigt avgöra om det hade beviljats någon ekonomisk fördel för de ovannämnda privata parterna. När det gäller Izgrev 5 var det administrativa priset på den offentligt ägda skogsmarken något högre än det marknadspris som erhållits i liknande privata transaktioner, varför de bulgariska myndigheterna anser att det inte har beviljats någon fördel. Samma resonemang bör gälla för transaktionen med Liteks Komer, där de administrativa priserna - enligt de bulgariska myndigheterna - skulle ha varit fyra gånger högre än marknadspriserna för den offentligt ägda skogsmarken.
(113)
Slutligen konstaterar de bulgariska myndigheterna att ingen av de ovannämnda privata parterna exporterar virke eller är registrerad som ett byggnads- eller turismföretag enligt bulgarisk lag, vilket innebär att bytena med dem inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(114)
I bytestransaktionen med Jivka Blagoeva, en fysisk person, byttes 1,9036 ha privatägd skogsmark i kommunen Teteven, värderad till 16 091 bulgariska lev, mot 0,3001 ha offentligt ägd skogsmark i Predelaområdet i kommunen Razlog, värderad till 24 216 bulgariska lev. Den bulgariska staten täckte inte underskottet i priset, alla fasta kostnader och lokala skatter betalades av Jivka Blagoeva och den nya ägaren har inte begärt någon ändring av markanvändningen för den mark som ingick i bytet. Enligt de bulgariska myndigheterna bör detta byte omfattas av förordningen om stöd av mindre betydelse.
(115)
Därför anser de bulgariska myndigheterna att det inte förekommer något statligt stöd i de bytestransaktioner som genomförts med de ovannämnda privata parterna.
5.3.4 Bulgariens kommentarer av den 25 april 2012
(116)
Bulgarien besvarade genom en skrivelse av den 25 april 2012 de synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet som hade inkommit från följande tredje parter. Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihailova, Svetoslav Petkov Mihailov, BG och Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD och BOIL OOD.
(117)
De bulgariska myndigheterna stöder de synpunkter som lämnats av dessa fysiska personer och företag som var parter i byten under granskningsperioden, dvs. att dessa byten inte innehåller statligt stöd utan är transaktioner som genomfördes på fördelaktiga villkor för staten och till priser som inte är lägre än marknadspriserna på liknande fastigheter. Dessutom stöder de bulgariska myndigheterna de ovannämnda privata parternas åsikt att bytena genomfördes i enlighet med gällande bulgarisk lag: föreskriften om baspriser och skogslagen. Slutligen bör vissa av dessa transaktioner omfattas av förordningen om stöd av mindre betydelse.
5.4 BULGARIENS SVAR PÅ KOMMISSIONENS FÖRFRÅGNINGAR OM UPPLYSNINGAR UNDER DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET
(118)
I efterföljande inlagor som svar på förfrågningar om upplysningar, lämnade de bulgariska myndigheterna uppgifter om marknadspriser - för både den privatägda och den offentligt ägda skogsmarken - för alla byten som genomförts under granskningsperioden (73).
(119)
I sin inlaga av den 19 november 2013 (74) angav de bulgariska myndigheterna dock att det fanns vissa problem med tillförlitligheten i de uppgifter som de hade lämnat. Framför allt angav de bulgariska myndigheterna rimliga marknadspriser för 82 (60 offentligt ägda och 22 privatägda fastigheter) fastigheter som berörs av de ifrågasatta bytena, för den formel som anges i skäl 44. För de återstående fastigheterna angav de marknadspriser efter bästa förmåga och påpekade att de kanske inte motsvarade rimliga marknadsvärden. För de återstående berörda offentligt ägda fastigheterna förklarade de bulgariska myndigheterna att de priser som de angav som marknadspriser i själva verket var genomsnittet av priserna på olika typer av skogstransaktioner. Därför är det inte säkert att de motsvarar ett rimligt marknadsvärde eftersom de inte är lika med genomsnittliga priser för fullständigt likvärdiga transaktioner.
(120)
För de återstående privatägda fastigheter som ännu inte värderats av en oberoende expert angav de bulgariska myndigheterna även att i vissa fall låg de priser som angavs i försäljningscertifikaten, och som myndigheterna använde som närmevärde för fastigheternas marknadsvärde, nära eller var lika med de så kallade taxeringsvärdena. Taxeringsvärdet på en fastighet är inte dess marknadsvärde utan det lägsta pris som ska betalas i fastighetstransaktioner, dvs. den berörda fastighetens marknadsvärde skulle i princip vara högre.
(121)
Trots detta betonar de bulgariska myndigheterna att de uppgifter som de har lämnat om marknadspriser är de bästa skattningarna de kan få fram av följande skäl: i) Det finns inga särskilda regler i Bulgarien för att fastställa marknadspriser på skogsfastigheter genom värdering. ii) Det skulle vara mycket tidskrävande att låta en oberoende expertvärderare bedöma vad marknadspriserna på de berörda fastigheterna skulle ha varit vid tidpunkten för bytet. iii) En sådan värdering skulle bli mycket dyr. Dessutom konstaterade de bulgariska myndigheterna att de priser som angetts ändå ligger mycket närmare marknadspriserna än de administrativa priserna.
(122)
Slutligen lämnade de bulgariska myndigheterna information om de administrativa priser som faktiskt användes för ett urval på 25 transaktioner och de hypotetiska administrativa priser som skulle bli resultatet om de koefficienter som anges i 2010 års uppdatering av föreskriften om baspriser användes. Urvalet omfattade 25 transaktioner som i huvudsak ägde rum 2009 eller 2008 (endast sex transaktioner 2007). Kommissionen begärde denna information för att kontrollera att systemet med administrativa priser - om de uppdaterades korrekt - skulle vara lämpligt för att återspegla marknadspriserna på skogsmark och i samtliga fall skulle leda till ett pris som låg så nära marknadsvärdet som möjligt, vilket krävs enligt rättspraxis.
6. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN
6.1 FÖREKOMSTEN AV STÖD
(123)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(124)
En åtgärd utgör stöd i den mening som avses i artikel 107.1 om den uppfyller följande kumulativa villkor: i) Åtgärden måste gå att hänföra till staten och finansieras genom statliga medel. ii) Den måste ge mottagaren en fördel. iii) Fördelen måste vara selektiv. iv) Åtgärden måste snedvrida eller riskera att snedvrida konkurrensen och kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(125)
I detta fall måste man dock först undersöka om de potentiella stödmottagarna i bytestransaktionerna är företag i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. Anledningen är att enligt ordalydelsen i den artikeln ska reglerna för statligt stöd endast tillämpas när mottagaren av stöd är ett företag.
(126)
Europeiska unionens domstol (nedan kallad EU-domstolen) definierar begreppet företag för tillämpningen av artikel 107.1 i fördraget som varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett dess rättsliga status och dess sätt att finansiera verksamheten (75). Enligt EU-domstolen utgör all verksamhet som går ut på att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad ekonomisk verksamhet (76). Klassificeringen av en enhet som företag är alltså alltid relaterad till en särskild verksamhet. En enhet som bedriver både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet betraktas som ett företag endast med avseende på den förra typen. Ett företag behöver inte vara en juridisk person. Även fysiska personer kan betraktas som företag i samband med statligt stöd, förutsatt att de bedriver ekonomisk verksamhet.
(127)
Därför bör det noteras att vissa stödmottagare i de ifrågasatta bytena inte bedrev ekonomisk verksamhet med den skogsmark som ingick i bytena under granskningsperioden och inte heller bedriver sådan verksamhet för närvarande. Det innebär att dessa stödmottagare inte kan betraktas som företag i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget, varför det inte ska anses föreligga något statligt stöd i deras bytestransaktioner med den bulgariska staten.
(128)
Resten av detta beslut berör därför endast de stödmottagare inom ramen för de ifrågasatta bytena som utgör företag i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
6.1.1 Inbyggd koppling mellan bytet och förändringen i markanvändning
(129)
Det första tvivel som kommissionen uttryckte i sitt beslut om att inleda förfarandet gällde huruvida det fanns en inbyggd koppling mellan bytena och förändringen i markanvändning av den mark som togs emot genom bytena. Detta är viktigt, eftersom förekomsten av en sådan koppling skulle påverka kommissionens bedömning av huruvida bytena ger upphov till en ekonomisk fördel och hur den fördelen borde kvantifieras. En inbyggd koppling innebär att parterna i bytet redan innan transaktionen var genomförd hade för avsikt att ändra markanvändningen för den offentligt ägda marken från skogsmark till byggnadsmark efter bytet. Det betyder att medan de administrativa priser som beräknas för bytet på grundval av föreskriften om baspriser bygger på bytet av två fastigheter med skogsmark, skulle den efterföljande ändringen av markanvändningen av den offentligt ägda fastigheten - om detta var avsikten från början - kunna leda till en undervärdering av den mottagna fastigheten med hänsyn till dess avsedda framtida användning som byggnadsmark.
(130)
Det faktum att de ifrågasatta bytena alltid - eller åtminstone i en stor majoritet av fallen - följdes av en (godkänd) ansökan om ändring av markanvändningen för den skogsmark som stödmottagaren tog emot genom bytet till byggnadsmark skulle enligt kommissionen vara en objektiv indikation på att parterna i dessa byten redan från början hade för avsikt att ändra markanvändningen för den offentligt ägda marken efter bytet.
(131)
De statistiska uppgifter som de bulgariska myndigheterna lämnat som svar på beslutet om att inleda förfarandet och som bekräftar de uppgifter som återges i skäl 38 och som visar att för de 132 byten som genomfördes under granskningsperioden gjordes 24 ansökningar om ändring av markanvändningen till byggnadsmark (vilket motsvarar 18,2 % av alla byten), varav 15 godkändes (motsvarande 11,4 % av alla byten). Mot bakgrund av dessa uppgifter konstaterar kommissionen att bytena i de flesta fall inte följdes av någon ansökan om ändring av markanvändningen.
(132)
I vilket fall som helst noterar kommissionen att den bulgariska lagstiftningen kräver två separata förfaranden för byten och för ändring av markanvändning, och att två separata statliga organ är behöriga för varje åtgärd och arbetar oberoende av varandra. Detta är ytterligare en indikation på att det inte finns någon inbyggd koppling mellan bytena och förändringen av markanvändning.
(133)
Eftersom det inte har påvisats någon inbyggd koppling mellan bytena och förändringen i markanvändningen för den mark som har tagits emot genom bytena, ska kommissionen undersöka var och en av dessa åtgärder separat för att se om det föreligger statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
6.1.2 Förekomst av statligt stöd i förändringen i markanvändning
(134)
Markanvändning är de offentliga myndigheternas rättsliga kontroll över användningen och intensiteten i utvecklingen av en fastighet. Om en offentlig myndighet godkänner en ändring av markanvändningen för en fastighet utför den en regleringsverksamhet och fungerar inte som ekonomisk aktör.
(135)
Endast fördelar som beviljas direkt eller indirekt genom statliga medel ska betraktas som stöd i den mening som avses i artikel 107 i fördraget. Enligt EU-domstolens rättspraxis (77) innebär den åtskillnad som görs i den bestämmelsen mellan ”stöd som ges av en medlemsstat” och stöd som ges ”med hjälp av statliga medel” inte att alla fördelar som beviljas av en stat, oavsett om de finansieras med statliga medel eller ej, utgör stöd. Åtskillnaden syftar endast till att se till att definitionen omfattar både fördelar som ges direkt av staten och fördelar som ges av ett offentligt eller privat organ som utsetts eller inrättats av staten.
(136)
Att en offentlig myndighet går med på att ändra markanvändningen för en viss fastighet från skogsmark till byggnadsmark kan leda till att den fastigheten ökar i värde, men en sådan ändring innebär inte någon överföring av statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget: utövandet av denna regleringsuppgift leder inte till en positiv överföring av medel till mottagaren för detta godkännande och innebär inte heller att staten avstår från medel, eftersom staten inte när den utför denna regleringsuppgift är skyldig att ta ut en avgift från framgångsrika sökande som återspeglar hela det ekonomiska värde som de får av detta godkännande (78).
(137)
En offentlig myndighets beslut om att ändra markanvändningen för en viss fastighet är inte stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
6.1.3 Förekomst av stöd i bytet
(138)
Enligt fast rättspraxis (79) kan offentliga myndigheters försäljning av mark eller byggnader till ett företag eller en enskild person som bedriver ekonomisk verksamhet ge upphov till en ekonomisk fördel och därmed vara stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget, särskilt om den inte görs till marknadsvärde, dvs. om försäljningen inte görs till det pris som en privat investerare som är verksam under normala konkurrensvillkor sannolikt skulle ha fastställt. Detsamma gäller bytestransaktioner där värdet på den offentligt ägda mark som tas emot från staten är högre än värdet på den privatägda mark som överlämnas till staten.
(139)
Innan granskningen av huruvida bytena ger upphov till en ekonomisk fördel måste kommissionen dock undersöka om de återstående villkoren i skäl 124 är uppfyllda för att konstatera att det finns stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
(140)
När det för det första gäller åtgärdens hänförlighet omfattas bytena av jordbruks- och livsmedelsministerns eller ministerrådets behörighet (beroende på storleken på den fastighet som ska bytas), samt av verkställande skogsbyråns behörighet. Alla dessa är statliga organ. I den mån bytena leder till en överföring av offentligt ägd skogsmark som är av högre än den privatägda skogsmark som överlämnas, leder detta till en överföring av statliga medel i den bemärkelsen att den bulgariska staten avstår från vissa intäkter som den hade kunnat få om den hade agerat enligt marknadsvillkor när den genomförde transaktionen.
(141)
För det andra är bytena selektiva eftersom de bara gäller för de markägare som har bytt sin privatägda skogsmark mot offentligt ägd skogsmark.
(142)
För det tredje snedvrider bytena konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I den mån som stödmottagarna i bytena är företag som erbjuder varor och tjänster på en viss marknad stärker en eventuell fördel till följd av bytena deras ställning jämfört med andra företag som konkurrerar i handeln inom unionen med samma varor och tjänster (80). Ett antal stödmottagare (81) inom ramen för bytena har i själva verket, bland annat, fastigheter, turism, restaurangverksamhet och skogsplantering angivna som ekonomiska sektorer inom vilka de bedriver verksamhet i det bulgariska handelsregistret. Dessa sektorer är öppna för konkurrens på EU-nivå. Detta framgår av uppgifter i samma register, som visar att flera av stödmottagarna (82) i dessa bytestransaktioner har handel eller (internationell) kommersiell verksamhet angiven som den ekonomiska sektor inom vilken de är verksamma. När det gäller de bulgariska myndigheternas argument om att företag måste vara inskrivna i särskilda register för att vara verksamma inom turism- eller byggnadssektorerna och att detta inte skulle vara fallet för merparten av de företag som deltar i bytena, konstaterar kommissionen att begreppet företag i artikel 107.1 i fördraget är ett objektivt begrepp, varför frågan om huruvida företag erbjuder varor och tjänster på en viss marknad och därmed konkurrerar med andra företag och deltar i handel inom unionen ska avgöras med hänsyn till den verksamhet som dessa företag verkligen bedriver och inte av huruvida de har uppfyllt vissa nationella rättsliga formaliteter.
(143)
När det slutligen gäller förekomsten av en ekonomisk fördel avser bytestransaktionerna utbytet av (minst) två skogsfastigheter mellan den bulgariska staten och privata parter. För att avgöra om de privata parterna har fått en ekonomisk fördel av bytet måste värdet på fastigheterna i bytet bedömas och jämföras med varandra. Om bytet leder till en överföring av offentligt ägd skogsmark som har högre värde än den skogsmark som överlämnas av den privata parten kommer den privata parten att få en ekonomisk fördel.
(144)
Som förklaras i skäl 16 beräknades de administrativa priserna för de berörda bytena på grundval av föreskriften om baspriser. EU-domstolen har erkänt att när det i nationell lag föreskrivs administrativa bestämmelser för beräkningen av marknadsvärde på mark för försäljning av offentliga myndigheter måste tillämpningen av dessa bestämmelser för att uppfylla artikel 107 i fördraget i alla fall leda till ett administrativt pris som ligger så nära markens marknadsvärde som möjligt (83). Eftersom detta marknadsvärde är teoretiskt måste man acceptera en viss marginal för skillnader mellan det erhållna priset och det teoretiska (84).
(145)
De bulgariska myndigheterna uppmanades att lämna upplysningar om de administrativa priser som använts för de 132 byten som genomfördes under granskningsperioden, samt om marknadspriserna för samma byten. Kommissionen uppmanade även de bulgariska myndigheterna att ta hänsyn eventuella tidigare eller senare transaktioner med samma skogsfastigheter när de fastställer deras marknadsvärde. Även om kommissionen anser att ursprunget för de skogsfastigheter som ingått i byten är irrelevant för bedömningen av eventuella inslag av statligt stöd, beaktades följaktligen prisuppgifter - när sådana fanns tillgängliga.
(146)
De bulgariska myndigheterna tog upp vissa problem med tillförlitligheten i de uppgifter de kunde lämna om marknadspriserna (85). Samtidigt angav de dock att den information som lämnats innehåller de bästa uppskattningarna av marknadspriser (86). Kommissionen anser att dessa uppgifter är tillräckligt tillförlitliga uppskattningar av det verkliga (dvs. ”rimliga”) marknadsvärdet på de berörda markområdena.
(147)
Analysen av uppgifterna visade att användningen av administrativa priser för privatägd mark ledde till en systematisk övervärdering av den berörda skogsmarken jämfört med marknadspriserna (87), medan läget var mer nyanserat i fråga om offentligt ägd skogsmark, eftersom det förekom såväl över- som undervärdering av den typen av mark. För att avgöra om stödmottagarna fått en fördel till följd av bytena skulle därför en enkel jämförelse mellan marknadspriset för den offentligt ägda marken vid tidpunkten för bytet och marknadspriset för den privatägda mark som den byttes mot inte ta tillräckligt stor hänsyn till den systematiska övervärderingen av den senare. Därför utarbetade kommissionen en formel som tog hänsyn till de administrativa priser som använts i den ursprungliga transaktionen för att bedöma den fördel som uppstått till följd av bytet korrekt. Följande belopp behöver beräknas för formeln, som angavs i beslutet om att inleda förfarandet:
i)
Skillnaden mellan det faktiska marknadspriset på den privatägda skogsfastigheten och det administrativa priset på den fastigheten, fastställt enligt föreskriften om baspriser.
ii)
Skillnaden mellan det faktiska marknadspriset på den offentligt ägda skogsfastigheten och det administrativa priset på den fastigheten, fastställt enligt föreskriften om baspriser.
En fördel anses föreligga om värdet på ii minus värdet på i är positivt.
En eventuell kontant ersättning som betalats av den ena parten till den andra för att täcka skillnaden i administrativt pris för de två fastigheter som ingick i bytet ska också beaktas i avgörandet om bytet gav upphov till en fördel.
(148)
Genom att tillämpa denna formel på de uppgifter som lämnats av de bulgariska myndigheterna om de rimliga marknadsvärdena och administrativa priserna för den skogsmark som ingått i bytena, konstaterar kommissionen att stödmottagarna inom ramen för bytena av mark har fått en fördel i nästan 80 % av de bytestransaktioner som genomfördes under granskningsperioden, som visas i tabell 4.
Tabell 4
Jämförelse av administrativa priser som använts i byten och marknadspriser som uppgetts av de bulgariska myndigheterna
Byten
2007
2008
2009
Summa
Fördel (antal fall)
18
48
38
104
Som procentandel av alla byten
78 %
77 %
81 %
79 %
Antal genomförda byten
23
62
47
132
(149)
Uppgifterna ovan visar att de administrativa priser som fastställts för bytena enligt föreskriften om baspriser inte i tillräcklig utsträckning återspeglar det verkliga marknadsvärdet på de berörda skogsfastigheterna.
(150)
Skillnaden mellan de administrativa priser som används för de ifrågasatta bytena och marknadspriserna på de berörda fastigheterna beror dels på att den underliggande metod som används i föreskriften om baspriser inte i tillräcklig utsträckning återspeglar de kriterier som en aktör på marknaden skulle lägga vikt vid för att värdera de skogsfastigheter som ingått i bytena, och inte heller ger dem tillräcklig vikt. För det första var de genomsnittliga markvärden som anges i bilaga 1 till föreskriften om baspriser enligt markkategorier som erbjuder identiska villkor för växter och som ligger till grund för fastställandet av ett basvärde för marken (se skäl 18), avsedda att fastställas på grundval av marknadspriser eller av de räkenskaper som förts för statligt ägda skogar, men i själva verket fastställdes de av experter på grundval av ett litet antal marknadskällor.
(151)
För det andra återspeglar de koefficienter och tillägg som används för att ta hänsyn till vissa egenskaper hos skogsmarken vid beräkningen av basvärdet på den marken, som beskrivs i skälen 18-26, en metod för administrativ förenkling, snarare än ett försök att göra en korrekt mätning av det ekonomiska värde som en hypotetisk marknadsaktör i ett liknande läge skulle ge dessa egenskaper. De bulgariska myndigheterna har inte lämnat några ekonomiska uppgifter till stöd för nivåerna på de koefficienter och tillägg som fastställdes i föreskriften.
(152)
Även om den metod som fastställs i föreskriften om baspriser till en början skulle ha lett till marknadspriser på den skogsmark som ingick i bytena, vilket den inte gjorde, uppdaterades dock aldrig de genomsnittliga priserna, koefficienterna och tilläggen under granskningsperioden för att på ett tillfredsställande sätt återspegla de variationer i marknadspriserna som uppstod senare. Om markpriserna stiger kraftigt krävs enligt rättspraxis (88) att administrativa metoder för att beräkna priset på mark som säljs av offentliga myndigheter innehåller bestämmelser om en kontinuerlig uppdatering av priserna, så att det pris som verkligen betalas av köparen i så stor utsträckning som möjligt återspeglar markens marknadsvärde. Under den preliminära granskningsfasen förklarade de bulgariska myndigheterna att enligt artiklarna 7.1 och 32 i föreskriften om baspriser borde koefficienterna i den föreskriften för beräkningen av administrativa priser ha uppdaterats varje år. Enligt uppgifter från de bulgariska myndigheterna ökade marknadspriserna på skogsmark dessutom kraftigt under granskningsperioden. Trots detta genomfördes aldrig den uppdatering som krävs i den föreskriften under den perioden. De bulgariska myndigheterna uppdaterade endast de genomsnittliga priser, koefficienter och tillägg som användes för att fastställa administrativa priser 2010 på grundval av den senaste marknadsutvecklingen.
(153)
Därför konstaterar kommissionen att bytena innebar en ekonomisk fördel för stödmottagarna i markbytena i de fall där de administrativa priserna inte i tillräckligt hög grad återspeglade marknadspriset på den mark som ingick i bytet.
6.1.4 Stöd av mindre betydelse
(154)
Slutligen bör det påpekas att i fall där den enskilda stödmottagaren i ett byte fick en fördel som inte överskred de tröskelvärden som fastställs i kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 (89), ska den fördelen inte betraktas som statligt stöd och alltså inte omfattas av förbudet i artikel 107.1 i fördraget, förutsatt att alla övriga villkor som fastställs i den förordningen är uppfyllda.
(155)
På grundval av de kvantitativa uppgifter som lämnats av de bulgariska myndigheterna förefaller storleken på det stöd som mottagits genom bytena i många fall (90) ligga under tröskelvärdet på 200 000 euro för stöd av mindre betydelse.
6.1.5 Slutsats rörande förekomsten av stöd
(156)
Därför konstaterar kommissionen att de byten som Bulgarien genomfört under granskningsperioden är statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget i de fall där motparten i transaktionen är ett företag i den mening som avses i den bestämmelsen, de administrativa priser som användes för den transaktionen inte återspeglade marknadspriserna och de villkor för stöd av mindre betydelse som fastställs i förordning (EU) nr 1407/2013 inte är uppfyllda.
6.2 ÅTGÄRDENS LAGLIGHET
(157)
Genom att inte anmäla dessa byten innan deras genomförande har de bulgariska myndigheterna underlåtit att uppfylla sitt åliggande enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Dessa byten utgör därför olagligt statligt stöd.
6.3 STÖDETS FÖRENLIGHET MED BESTÄMMELSERNA
(158)
Trots att de bulgariska myndigheterna uppmanades att lämna upplysningar om dessa bytestransaktioners eventuella förenlighet med den inre marknaden, vidhöll de sin argumentation om att dessa transaktioner inte påverkade handeln inom unionen och därför inte var statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
(159)
I detta avseende konstaterar kommissionen att bevisbördan när det gäller att visa att stödet är förenligt med den inre marknaden, genom undantag från artikel 107.1 i fördraget, i huvudsak ligger hos den berörda medlemsstaten, som måste visa att villkoren för det undantaget är uppfyllda (91).
(160)
I vilket fall som helst konstaterar kommissionen att det inte vid första anblicken verkar finnas någon grund för att anse att bytena är förenliga med den inre marknaden, vare sig på grundval av artikel 107.3 a och c i fördraget direkt eller på grundval av de riktlinjer som baseras på dessa bestämmelser.
(161)
Därför kan gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbruk och skogsbruk (nedan kallade riktlinjerna för skogsbruk) inte användas som grund för att betrakta systemet med byten som förenligt med den inre marknaden, eftersom riktlinjerna endast ska tillämpas på levande träd och deras naturliga miljö i skogar och på annan beskogad mark, inbegripet åtgärder för att upprätthålla och förbättra skogarnas ekologiska funktioner och skyddsfunktioner samt åtgärder för att främja skogarnas användning för rekreation och deras sociala och kulturella dimensioner. Dessutom är de kostnader som täcks av det stöd som beviljats i samband med bytena inte förenliga med definitionen på stödberättigande kostnader i riktlinjerna för skogsbruk (92), eftersom det inte infördes några lagstadgade eller avtalsenliga skyldigheter för de privata parterna att använda den mark som förvärvats genom bytena som naturskyddsområden. Tvärtom hade alla parter rätt att begära att markanvändningen för skogsmarken ändrades till byggnadsmark, vilket några av dem även gjorde.
(162)
Inte heller ger riktlinjerna för regionalstöd 2007-2013 en grund för förenlighet. Kommissionen noterar i detta avseende att de bulgariska myndigheterna inte genomförde bytena specifikt för att bidra till den regionala utvecklingen. Vidare definierades inte de stödberättigande kostnaderna och det fastställdes inte heller hur stödets stimulanseffekt skulle kontrolleras och hur respekten för de tillämpliga taken för regionalstöd skulle säkerställas.
(163)
Slutligen hävdade de bulgariska myndigheterna i diskussionerna före antagandet av beslutet om att inleda förfarandet att det offentliga politiska målet för bytena var att konsolidera ägandet av skogsmark. Även om det skulle vara möjligt att betrakta konsolideringen av skogsmark som ett mål av gemensamt intresse, vilket det inte är, visade de bulgariska myndigheterna inte att det beviljade stödet var nödvändigt för att uppnå det målet och inte heller att den valda metoden var den lämpligaste.
(164)
Inte heller kunde de visa att den valda metoden säkerställde att det beviljade stödet var begränsat till det minimum som var nödvändigt för att stimulera privata parter att genomföra bytena. Detta framgår bland annat av de kraftiga variationerna i de administrativa priser som fastställts med den föreskrivna metoden. När de jämförs med de marknadspriser som de bulgariska myndigheterna angett, verkar dessa administrativa priser inte systematiskt hamna på en liknande procentandel över eller under marknadspriserna. Om transaktionerna 2007 används som exempel varierade skillnaderna mellan marknadspriser och administrativa priser för privatägd mark från -503,97 % till +89,91 % (93).
(165)
Slutligen misslyckades de bulgariska myndigheterna med att visa att bytena inte hade snedvridit konkurrensen i en omfattning som stred mot det gemensamma intresset. Därför kan bytena inte anses vara förenliga med den inre marknaden på grundval av artikel 107.3 c i fördraget direkt.
(166)
Därför konstaterar kommissionen att det stöd som beviljats i samband med bytena inte kan anses vara förenligt med den inre marknaden.
7. ÅTERKRAV
(167)
Enligt artikel 14.1 i förordning (EG) nr 659/1999 ska olagligt stöd som funnits vara oförenligt med den inre marknaden återkrävas från mottagarna, utom där detta skulle stå i strid med en allmän princip i unionsrätten. I artikel 14.2 i den förordningen fastställs att stödet ska återkrävas med ränta från det datum då det olagliga stödet stod till stödmottagarens förfogande till det datum då det har återbetalats. I artikel 14.3 i den förordningen anges att återkravet ska verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlemsstatens förfaranden enligt nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa kommissionens beslut.
(168)
Syftet med ett återkrav är uppnått i och med att det olagliga stödet i fråga, i förekommande fall jämte dröjsmålsränta, har återbetalats av de företag som har mottagit det. Genom denna återbetalning förlorar mottagaren de fördelar han åtnjöt på marknaden i förhållande till sina konkurrenter, och den situation som förelåg före utbetalningen av stödet är återställd (94). Medlemsstaten får välja metod för att fullgöra sin skyldighet att återkräva olagligt stöd, men de åtgärder som vidtas får inte påverka unionslagstiftningens räckvidd och effektivitet. En medlemsstat kan endast fullgöra en återkravsskyldighet om de valda åtgärderna är lämpliga för att återställa de normala konkurrensvillkor som blev snedvridna genom det statliga stödet och är förenliga med gällande unionslagstiftning (95).
(169)
Eftersom det har konstaterats att Bulgarien olagligen har genomfört statligt stöd genom bytena bör landet åläggas att återkräva detta stöd från stödmottagarna i dessa transaktioner.
7.1 IDENTIFIERING AV DE STÖDMOTTAGARE SOM ÅTERKRAVET SKA GÄLLA
(170)
Det olagliga och oförenliga stödet ska återkrävas från de företag som faktiskt har haft fördel av det (96). I de fall kommissionen inte i beslutet kan identifiera samtliga företag som har tagit emot olagligt och oförenligt stöd måste detta göras av den berörda medlemsstaten när den inleder genomförandeprocessen. Medlemsstaten måste då bedöma den enskilda situationen för varje berört företag (97).
(171)
I det föreliggande fallet är de potentiella mottagarna av det oförenliga statliga stödet de fysiska och juridiska personer som deltog i de 132 bytena med de bulgariska myndigheterna under granskningsperioden. De bulgariska myndigheterna bör utesluta de fysiska och juridiska personer som inte kan klassificeras som företag i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget från denna grupp, liksom även de personer som fick en sammanlagd fördel av de byten som de deltog i som inte överskred det tröskelvärde för stöd av mindre betydelse som fastställs i förordningen om stöd av mindre betydelse, så länge de transaktionerna också uppfyller övriga villkor i den förordningen. De återstående fysiska och juridiska personer som deltog i bytena bör betraktas som de mottagare av det olagligen genomförda statliga stödet från vilka de bulgariska myndigheterna ska återkräva den fördel som mottagits genom dessa transaktioner.
7.2 KVANTIFIERING AV STÖDET
(172)
Kommissionen är inte enligt lag skyldig att fastställa det exakta belopp som ska återkrävas, särskilt när den saknar de uppgifter som krävs för att göra detta. I stället är det tillräckligt att kommissionens beslut innehåller uppgifter som gör det möjligt för medlemsstaten att utan alltför stora svårigheter fastställa det belopp som ska återkrävas (98).
(173)
Som förklaras i skäl 147, anser kommissionen att följande metod bör användas som utgångspunkt av medlemsstaten för att fastställa storleken på det oförenliga stöd som ska återkrävas från varje stödmottagare:
i)
Fastställ skillnaden mellan det faktiska marknadspriset på den privatägda skogsfastigheten och det administrativa priset på den fastigheten, fastställt enligt föreskriften om baspriser.
ii)
Fastställ skillnaden mellan det faktiska marknadspriset på den offentligt ägda skogsfastigheten och det administrativa priset på den fastigheten, fastställt enligt föreskriften om baspriser.
Det ursprungliga statliga stöd som tagits emot till följd av bytet är lika med värdet på ii minus värdet på i.
Det ursprungliga beloppet bör korrigeras i de fall där en offentligt ägd fastighet av högre administrativt värde byttes mot en privatägd fastighet av lägre administrativt värde. Enligt de bulgariska myndigheterna var mottagaren i de fallen tvungen att betala en ersättning till staten för att täcka skillnaden i värde mellan fastigheterna. Alltså bör det ursprungliga stödbeloppet minskas med beloppet för den ersättning som stödmottagaren betalat till de bulgariska myndigheterna. De bulgariska myndigheterna bör sedan återkräva det erhållna beloppet från den stödmottagaren för att ta hänsyn till den fördel som erhållits genom bytet.
(174)
För att fastställa marknadspriset på en fastighet bör markens ekonomiska värde vid tidpunkten för bytet återspeglas i sin helhet. Av den information som de bulgariska myndigheterna lämnade den 29 augusti 2008 framgår att byggnader och infrastruktur i vissa fall redan hade uppförts på de skogsfastigheter som tillhörde staten innan bytet genomfördes, trots att fastigheten inte hade omklassificerats som byggnadsmark. I sådana fall anser kommissionen att värdet på dessa byggnader och/eller den infrastrukturen också bör återspeglas fullt ut i fastighetens marknadsvärde.
(175)
Kommissionen konstaterar att de bulgariska myndigheterna redan har tillgång till uppgifterna om de administrativa priser som användes vid bytena och marknadspriserna för alla berörda fastigheter vid tidpunkten för bytena (99), varför det inte bör bli alltför svårt för de bulgariska myndigheterna att fastställa de belopp som ska återkrävas med hjälp av den metod som beskrivs i skäl 173 (100).
(176)
I fall där de bulgariska myndigheterna har befogade tvivel på att metoden inte kan tillämpas eller att den leder till ett belopp som uppenbart inte på ett korrekt sätt återspeglar beloppet för det statliga stöd som tagits emot, får de emellertid besluta att göra en utvärdering av marknadspriserna för de fastigheter som ingått i bytet vid tidpunkten för transaktionen med hjälp av en oberoende expert som har kvalifikationer för att göra sådana värderingar och som har utsetts genom en öppen och offentlig upphandling. När förfarandet för att utse den experten fastställs ska principerna om insyn och likabehandling följas, även i fall där kontraktet inte överskrider tröskelvärdena i unionens direktiv om offentlig upphandling. Upphandlingsförfarandet bör framför allt i) offentliggöras på ett tillfredsställande sätt, ii) bygga på objektiva urvalskriterier som är kända i förväg och iii) innehålla den information som krävs för att företrädare för kommissionens tjänsteavdelningar ska kunna delta när det slutliga beslutet fattas efter det preliminära urvalet. I dessa undantagsfall måste de bulgariska myndigheterna i) ange den berörda fastigheten eller de berörda fastigheterna, ii) motivera varför det behövs en oberoende expertvärdering i det specifika fallet, och iii) till kommissionen överlämna ett förslag till en oberoende expert (vald genom offentlig upphandling) som ska godkännas av både kommissionen och Bulgarien.
(177)
Eftersom syftet med återkravet är att återställa situationen som den var före dagen för bytet anser kommissionen slutligen att Bulgarien, med hänsyn till de särskilda egenskaperna hos bytesavtal i fråga om skogsmark som inte har exploaterats kommersiellt, skulle fullgöra sin skyldighet att återkräva det olagligen genomförda stödet genom att upphäva de ifrågasatta bytena genom att byta tillbaka de berörda fastigheterna. Detta skulle dock endast innebära ett tillräckligt stort återkrav om det inte har gjorts några väsentliga förändringar av såväl den offentligt ägda som den privatägda skogsmarken efter dagen för bytet. I sådana fall måste kommissionen informeras om de berörda fastigheterna inom två månader efter det att Bulgarien har delgivits detta beslut och de motsvarande bytena måste upphävas och bevis på detta måste lämnas inom fyra månader efter dagen för meddelandet av detta beslut.
(178)
I samtliga fall där det måste göras ett återkrav ska detta återkrav gälla från och med den tidpunkt då stödmottagarna fick fördelen, det vill säga från och med dagen för den rättsliga handling som gav stödmottagarna rätt att byta sin privatägda skogsmark mot den offentligt ägda skogsmarken.
(179)
Det stöd som ska återkrävas bör innefatta ränta från den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till den dag det har återbetalats. Räntan bör beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 (101) och kommissionens förordning (EG) nr 271/2008 (102) om ändring av förordning (EG) nr 794/2004.
(180)
Tidplanen för återkravet av det statliga stödet från enskilda stödmottagare bör i största möjliga utsträckning följa den plan som anges i tillkännagivandet om återkrav (103). I vilket fall som helst bör tidsfristerna inte gå utöver vad som anges i tabell 5.
Tabell 5
Tidplan för återkrav
Tidplan
Insats
1.
Inom två månader efter den dag då detta beslut har delgivits Bulgarien
måste Bulgarien informera kommissionen om de åtgärder som planeras eller som har vidtagits för att genomföra beslutet och framför allt göra följande:
i)
Överlämna en förteckning till kommissionen över alla byten som berörs av återkravet, med uppgifter om
-
de administrativa priserna och marknadspriserna för de privatägda och offentligt ägda skogsfastigheter som har varit föremål för byte (utifrån den information som Bulgarien lämnade i sin inlaga nr 2014/032997), information om den ytterligare ersättning som betalats i varje transaktion och det statliga stöd som därmed ska återkrävas,
-
namnet på den privata part som deltagit i varje transaktion och en motivering av varför denna stödmottagare betraktas eller inte betraktas som ett företag,
ii)
vilka fall där återkravet ska genomföras på grundval av en expertvärdering av marknadspriserna för skogsfastigheterna vid tidpunkten för bytet (skäl 176),
iii)
vilka fall där återkravet ska genomföras genom att bytet upphävs (skäl 177).
2.
Inom fyra månader efter den dag då detta beslut har delgivits Bulgarien
bör Bulgarien för de fastigheter som anges i punkt 1 ii ha utnämnt en oberoende expert som ska värdera fastigheterna. Experten bör väljas genom en öppen offentlig upphandling enligt överenskommelse med kommissionen efter förslag från Bulgarien.
3.
Inom sju månader efter den dag då detta beslut har delgivits Bulgarien
bör Bulgarien ge kommissionen värderingsrapporten för den oberoende experten för de fastigheter som anges i punkt 1 ii.
4.
Inom åtta månader efter den dag då detta beslut har delgivits Bulgarien
bör Bulgarien ha skickat betalningskrav till alla berörda stödmottagare med uppgifter om det exakta stödbelopp som ska betalas tillbaka.
5.
Inom tolv månader efter den dag då detta beslut har delgivits Bulgarien
måste Bulgarien ha genomfört återkravet för alla berörda byten.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd som beviljats företag inom ramen för byten av offentligt ägd skogsmark mot privatägd skogsmark under perioden den 1 januari 2007-27 januari 2009 som Bulgarien olagligen har genomfört i strid med artikel 108.3 i fördraget är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 2
Individuellt stöd som har beviljats enligt de bytestransaktioner som avses i artikel 1 utgör inte stöd om det, vid den tidpunkt det beviljades, uppfyller villkoren i en förordning som har antagits i enlighet med artikel 2 i förordning (EG) nr 994/98, och som var tillämplig vid den tidpunkt då stödet beviljades.
Artikel 3
Individuellt stöd som har beviljats enligt de bytestransaktioner som avses i artikel 1 och som, vid den tidpunkt det beviljades, uppfyller de villkor som anges i en förordning som har antagits i enlighet med artikel 1 i förordning (EG) nr 994/98 eller i någon annan godkänd stödordning är förenligt med den inre marknaden upp till högsta tillämpliga stödnivå för detta slags stöd.
Artikel 4
1. Bulgarien ska från stödmottagarna återkräva det oförenliga stöd som har beviljats inom ramen för de bytestransaktioner som avses i artikel 1.
2. Genom undantag från punkt 1 får det oförenliga stödet återkrävas från mottagarna genom att bytestransaktionerna upphävs i de fall där det inte har gjorts några väsentliga ändringar av den offentligt ägda och den privatägda skogsmark som omfattas av transaktionen sedan dagen för den transaktionen.
3. Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta från den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till den dag det har återbetalats.
4. Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i förordning (EG) nr 794/2004 och förordning (EG) nr 271/2008.
5. Bulgarien ska upphöra med alla utbetalningar av utestående stöd enligt de bytestransaktioner som avses i artikel 1, med verkan från den dag då detta beslut antas.
Artikel 5
1. Återkravet av det stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1 ska genomföras omedelbart och effektivt.
2. Bulgarien ska säkerställa att detta beslut genomförs helt och hållet inom tolv månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 6
1. Inom fyra månader från den dag då detta beslut har delgivits ska Bulgarien lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
En förteckning över alla bytestransaktioner, inbegripet följande uppgifter:
-
De administrativa priserna och marknadspriserna för de privatägda och offentligt ägda skogsfastigheter som ingått i byten, uppgifter om de ytterligare kontanta belopp som har ingått i varje transaktion och vilket belopp av statligt stöd detta leder till.
-
Namnet på den privata part som har deltagit i varje transaktion, dvs. stödmottagaren i bytestransaktionen, och en motivering till varför den parten betraktas eller inte betraktas som ett företag.
b)
Uppgifter om de fall där återkravet ska genomföras på grundval av de marknadspriser vid tidpunkten för bytena som anges i Bulgariens inlaga nr 2014/032997.
c)
Uppgifter om de fall där återkravet ska genomföras genom att bytet upphävs.
d)
Uppgifter om de fall där återkravet ska genomföras på grundval av belopp som fastställs av en oberoende expertvärderare och handlingar som visar att en sådan oberoende expert har utsetts och att denne har valts genom en offentlig upphandling och har godkänts av kommissionen.
2. Inom åtta månader från den dag då detta beslut har delgivits ska Bulgarien lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
En förteckning över de stödmottagare som har tagit emot stöd enligt de bytestransaktioner som avses i artikel 1 och det totala stödbelopp som var och en av dem har tagit emot till följd av transaktionerna.
b)
Det totala belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från varje stödmottagare.
c)
En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut.
d)
Dokument som visar att stödmottagarna har anmodats att betala tillbaka stödet.
3. Inom tolv månader från den dag då detta beslut delgivits ska Bulgarien överlämna handlingar som bevisar att stödet har återkrävts i sin helhet från de berörda mottagarna.
4. Bulgarien ska genom att lämna rapporter varannan månad hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att återkravet av det stöd som beviljats enligt de bytestransaktioner som avses i artikel 1 har slutförts. Bulgarien ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut. Bulgarien ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagarna.
Artikel 7
Detta beslut riktar sig till Republiken Bulgarien.
Utfärdat i Bryssel den 5 september 2014.