РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 3 юли 2014 година
относно държавна помощ SA.33927 (12/C) (ex 11/NN),
приведена в действие от Белгия - Гаранционна схема за защита на дяловете на съдружниците физически лица на финансови кооперации
(нотифицирано под номер C(2014) 1021)
(само текстовете на френски и нидерландски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/686/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно гореспоменатите разпоредби (1) и като разгледа тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 7 ноември 2011 г. белгийската държава уведоми Комисията, че е установила гаранционна схема (наричана по-нататък „гаранционната схема за кооперациите“ или „мярката“), която защитава дяловете, притежавани от съдружници, които са физически лица, на оторизираните кооперативни дружества, които са обект на пруденциален надзор от националната банка на Белгия (BNB) или които са инвестирали най-малко половината от своите чуждестранни активи в обект, който подлежи на такъв надзор („финансови кооперации“).
(2)
С писмо от 6 декември 2011 г. Комисията информира Белгия, че мярката представлява потенциална неправомерна държавна помощ (2), и прикани белгийската държава да се въздържа от всякакви по-нататъшни действия по прилагане на мярката. Комисията прикани белгийската държава да представи своите съображения относно нейните предварителни заключения и Белгия ги изпрати с писмо от 22 декември 2011 г.
(3)
С решение от 3 април 2012 г. (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“) Комисията уведоми Белгия, че е открила процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз („ДФЕС“) по отношение на мярката, и поиска от Белгия в съответствие с член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за определяне на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (3) да преустанови мярката, докато Комисията вземе решение относно съвместимостта ѝ с вътрешния пазар. Комисията поиска от Белгия да прекрати незабавно всякакви действия по прилагането на гаранционната схема за кооперациите и да се въздържа от каквото и да е плащане по мярката. Решението на Комисията за откриване на процедурата - с което Комисията прикани и заинтересованите страни да представят своите мнения относно мярката - бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4).
(4)
С писма от 24 април 2012 г. и 31 май 2012 г. Белгия поиска удължаване на срока за отговор на решението за откриване на процедура; Комисията не се противопостави на това. С писмо от 18 юни 2012 г. Белгия изпрати своите коментари в отговор на решението за откриване на процедурата и приложи писмо от управителя на BNB, адресирано до белгийския министър на финансите с дата 7 октомври 2011 г.
(5)
На 17 август 2012 г. групата Arco („ARCO“ (5)) също предостави своите мнения в отговор на решението за откриване на процедурата. На 29 август 2012 г. Комисията изпрати този документ на Белгия, като по този начин предостави възможност на държавата членка да отговори на мненията на ARCO. На 16 октомври 2012 г. обаче Белгия заяви, че няма да се възползва от тази възможност.
(6)
Комисията зададе допълнителни въпроси по отношение на мярката, по-специално на 17 септември 2012 г. и 24 юли 2013 г., на които Белгия отговори съответно на 5 декември 2012 г. и на 20 септември 2013 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. Контекст на мярката, предмет на уведомлението
(7)
Създаването на гаранционната схема за кооперациите беше свързано с мерки за оздравяване в друго дело за държавна помощ.
(8)
На 30 септември 2008 г. Dexia съобщи за увеличение на капитала с 6,4 млрд. EUR, записан от съществуващите акционери (сред които и ARCO) и от белгийските, френските и люксембургските власти. Пред специалната комисия на белгийския парламент, натоварена да разгледа условията на закриването на Dexia (комисията „Dexia“), белгийският министър на финансите, който е бил на пост към датата на отпускането на държавната помощ в полза на Dexia през 2008 г., обясни, че поради искания за намеса в полза на ARCO от септември/октомври 2008 г. е имало политическо решение за въвеждане на гаранционната схема за кооперациите. Той обясни, че с оглед постигане на споразумение относно Dexia правителството е трябвало да вземе решение едновременно за ARCO и за Ethias (6). Освен това от декларациите на белгийския министър на финансите излиза, че ангажиментът от 2008 г. е бил поет с цел ARCO да даде своето съгласие да участва в спасяването на Dexia (7).
i) Съобщения за пресата
(9)
На 10 октомври 2008 г. белгийското правителство обяви в прессъобщение на министъра на финансите, че е взело следното решение:
-
увеличаване на покритието на съществуващата схема за гарантиране на депозитите за кредитните институции от 20 000 EUR на 100 000 EUR
-
създаване на подобен режим за други финансови продукти (по-специално животозастрахователни продукти от „клас 21“ (8) и дяловете на финансовите кооперации) (9).
(10)
На 21 януари 2009 г. министър-председателят и министърът на финансите потвърдиха в съвместно съобщение за пресата ангажимента на предишното правителство (10) за въвеждане на гаранционна схема за кооперациите (11). В същия ден ARCO публикува това прессъобщение на белгийското правителство на своя интернет сайт. От своя страна, други финансови кооперации се дистанцираха от аналогията между депозитите и дяловете във финансови кооперации, която предполага въвеждане на гаранционната схема за кооперациите (12).
ii) Законодателен процес
(11)
На 15 октомври 2008 г. белгийският парламент прие закон (13), позволяващ на белгийското правителство да предприеме мерки за насърчаване на финансовата стабилност. На 14 ноември 2008 г. (14) Белгия прие кралски указ за увеличаване на 100 000 EUR на сумата, защитена от гаранционната схема на депозити за кредитните институции, като същевременно въведе подобна гаранционна схема за животозастрахователните продукти от „клас 21“. На 29 октомври 2008 г. Комитетът за финансова стабилност беше представил предварително положително становище относно проекта на кралски указ (15).
(12)
На 14 април 2009 г. (16) Белгия измени закона от 15 октомври 2008 г., позволяващ на правителството да въведе с кралски указ гаранционна система за освободения капитал за възстановяване на съдружниците физически лица на тяхната част от капитала във финансовите кооперативни дружества. С кралски указ от 10 октомври 2011 г. (17) Белгия измени кралския указ от 14 ноември 2008 г. Кралският указ от 10 октомври 2011 г. съдържа допълнителни технически разяснения относно гаранционната схема за кооперациите.
(13)
На 7 октомври 2011 г. управителят на BNB написа писмо до тогавашния министър на финансите, за да даде становище относно (проекта на) кралския указ от 10 октомври 2011 г., като тази процедура се изисква съгласно Закона за устава на BNB (18). В това писмо управителят отбелязва, че правителството може законосъобразно да приеме кралски указ относно гаранционна схема за кооперациите „в случай на внезапна криза на финансовите пазари или в случай на сериозен риск от системна криза“. Управителят заключава, че обстоятелствата изглежда отговарят на тези условия и че гаранционната схема за кооперациите би намалила въздействието от такава криза (19). В същото време обаче той нарочно се въздържа от становище по въпроса дали дяловете на физически лица във финансовите кооперации са по същността си депозити (20). Той отбелязва също, че мярката би могла да създаде проблеми по отношение на съвместимостта с правилата за държавните помощи (21), и изразява загриженост относно незадължителния характер на гаранционната схема за кооперациите, който би предизвикал проблеми, свързани с „неблагоприятния подбор“ (22).
(14)
На 13 октомври 2011 г. трите кооперативни дружества на ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR и ARCOPLUS) подадоха заявление за членство в гаранционната схема за кооперациите. Белгийското правителство прие това искане с кралски указ от 7 ноември 2011 г. (23) В контекста на това заявление ARCO също плати вноски в общ размер на 2,05 млн. EUR (24).
(15)
Общите събрания на ARCOFIN, ARCOPAR и ARCOPLUS одобриха на 8 декември 2011 г. предложението на техния административен съвет да извърши доброволна ликвидация на дружествата.
2.2. Директива 94/19/ЕО относно схемите за гарантиране на депозити
(16)
Член 3 от Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 г. относно схемите за гарантиране на депозити (25) задължава всяка държава членка да:
„осигурява в рамките на нейната територия да бъдат въведени и официално признати една или повече схеми за гарантиране на депозити. С изключение на [някои] случаи […] никоя кредитна институция (26), оторизирана в тази държава членка […], не може да приема депозити (27), ако не участва в такава схема.“
(17)
През 1998 г. Белгия транспонира в националното право Директива 94/19/ЕО и въведе схема за гарантиране на депозитите, обхващаща всички депозити на даден вложител в случай на неналичност. Белгийската схема за гарантиране на депозитите беше поверена на фонд за гарантиране на депозитите. С кралски указ от 14 ноември 2008 г. впоследствие Белгия създаде специален фонд за защита на депозитите, включващ последващите инициативи на Белгия (28).
(18)
Първоначално член 7 от Директива 94/19/ЕО предвиждаше, че съвкупните депозити на даден вложител ще бъдат гарантирани до 20 000 EUR. На заседанието си на 7 октомври 2008 г. Съветът по икономическите и финансовите въпроси прие увеличение на гаранциите по депозитите, предвидени в Директива 94/19/ЕО. Съгласно неговото съобщение за пресата, той реши:
„всички държави членки ще осигуряват първоначално за период от най-малко една година гаранция върху депозитите на гражданите от най-малко 50 000 EUR, като се отчита, че много държави членки са взели решение да увеличат минимума на 100 000 EUR. Приветстваме намерението на Комисията спешно да направи подходящо предложение за насърчаване на сближаването на схемите за гарантиране на депозитите“ (29).
(19)
По отношение на обхвата член 2 от Директива 94/19/ЕО гласи, че схемите за гарантиране на депозитите не защитават капиталовите инструменти, емитирани от кредитните институции (30).
(20)
С Директива 2009/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г. за изменение на Директива 94/19/ЕО относно схемите за гарантиране на депозити по отношение на гарантирания размер и срока за изплащане (31) се увеличава гаранцията за схемите за гарантиране на депозитите (първо на минимум 50 000 EUR, а след това по принцип на 100 000 EUR минимум и максимум до 31 декември 2010 г.).
(21)
Директива 97/9/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 3 март 1997 г. относно схемите за обезщетение на инвеститорите (32) предвижда обезщетение за инвеститорите в случаите, в които инвестиционното дружество не е в състояние да върне активите, принадлежащи на инвеститора. Това обезщетение е налично например в случай на измама или нехайство в дадено предприятие или ако възникнат грешки или проблеми в неговите системи. Въпреки това схемите за обезщетение на инвеститорите не покриват рискове, свързани с инвестицията (например когато инвеститор е купил акции, които впоследствие губят своята стойност).
2.3. Белгийска правна рамка за кооперативните дружества
(22)
Белгийският кодекс за дружествата (33), и по-специално членове 350-436 от него, определя правната рамка за кооперативните дружества. В него се предвижда, че едно кооперативно дружество трябва да избере в своя устав формата „société à responsabilité limitée“ (дружество с ограничена отговорност) (загубите на съдружниците не могат да бъдат по-големи от техните вноски) или „société à responsabilité illimitée“ (дружество с неограничена отговорност) (съдружниците носят лична отговорност за дълговете на дружеството и по този начин могат да загубят повече от своите капиталови инвестиции).
(23)
Белгийският кодекс за дружествата (и по-специално членове 362, 364, 366, 367 и 374) разрешава някои ограничения по отношение на прехвърляемостта на дяловете на едно кооперативно дружество. Дяловете на едно кооперативно дружество са свободно прехвърлими на други съдружници на кооперативното дружество, но в устава на кооперативното дружество могат да бъдат включени условия за такова прехвърляне. Прехвърлянията към трети страни могат да се извършват само при условията и към лицата, установени в член 366 от белгийския кодекс за дружествата.
(24)
Белгийският кодекс за дружествата (член 367) предвижда също, че съдружниците на едно кооперативно дружество имат право да напускат кооперативното дружество само през първите шест месеца на счетоводната годината. Когато това право е упражнено, член 374 от белгийския кодекс за дружествата гласи, че съдружникът има право да получи стойността на дяловете си в размера, съдържащ се в счетоводния баланс в края на годината.
(25)
Докато белгийският кодекс за дружествата установява общата рамка за кооперативните дружества; кралският указ от 8 януари 1962 г. (34) определя критериите за „оторизирани кооперативни дружества“ (35). По-специално дадено оторизирано кооперативно дружество не може да откаже членство на съдружници с цел спекулация или да наложи тяхното изключване. Дяловете в капитала на дружеството, независимо от тяхната стойност, дават същите права. Всички съдружници имат равни гласове в общите годишни събрания (ОГС). Общото годишно събрание трябва да назначи администраторите и комисарите. Оперативният излишък (получен след приспадане на всички разходи) може да бъде разпределен на съдружниците само пропорционално на операциите, които са извършили с дружеството, а дивидентите, изплатени на дяловете от капитала, не могат да превишават определен процент, установен с кралски указ.
(26)
Член 21 от Данъчния кодекс на Белгия гласи, че дивидентите на оторизираните кооперативни дружества са освободени от данъци до определена сума (36).
2.4. Описание на мярката
(27)
Гаранционната схема за кооперациите обхваща освободения капитал (а не евентуалните приходи) от съдружниците физически лица на кооперативните дружества в максимален размер от 100 000 EUR.
(28)
Противно на това, което се предвижда за схемите за гарантиране на депозити на кредитните институции, членството в гаранционната схема за кооперациите е по избор.
(29)
Ако финансовите кооперации желаят да участват в гаранционната схема за кооперациите, те трябва да направят заявление до министъра на финансите. Съветът на министрите разполага с един месец, в който да вземе решение относно заявлението за участие на финансова кооперация в гаранционната схема за кооперациите, като при необходимост определя някои условия. Тези условия могат да включват:
а)
задължението да запазят бъдещите публични оферти за институционалните съдружници;
б)
ангажираността на всички институционални съдружници да не оттеглят действие или сума, платена на кооперативното дружество, и да не се отказват от членство, освен в случай на прехвърляне на акции; както и
в)
таван от 4,5 % годишно върху лихвите, дължими на съдружниците.
(30)
След като дадена финансова кооперация е поискала да бъде покрита, тя трябва да остане в схемата за една година. След изтичане на този срок кооперацията може да прекрати участието си, давайки тримесечно предизвестие. Няма да бъде възможно да си възстанови платените вноски под каквато и да е форма. Ако една кооперация реши да напусне гаранционната схема за кооперациите, тя трябва да изчака три години, преди да има право да участва отново.
(31)
Само кооперативните акции, емитирани преди влизането в сила на кралския указ от 10 октомври 2011 г., са обхванати от мярката.
(32)
Гаранционната схема за кооперациите е запазена за съдружниците, които са физически лица, а не за институционалните съдружници на финансовите кооперации.
(33)
Специалният фонд за защита се финансира от:
i)
годишна вноска, съответстваща на 0,15 % от защитената стойност (платима от всички участници); както и
ii)
еднократна входна такса в размер на 0,10 % от защитената стойност (платима от кооперациите).
(34)
Освен това една финансова кооперация може също да бъде задължена да плати вноска на специалния фонд за защита за капиталовите печалби от акциите, които притежава. Тази вноска може да бъде до 10 % от разликата между продажната цена на въпросните акции (или при отсъствие на продажби през период от три години след прекратяването на защитната система, средната борсова котировка при прекратяването на съответната акция за периода от 30 дни преди третата годишнина) и референтната цена, определена от органите в момента, в който дадена финансова кооперация се включва в гаранционната схема за кооперациите.
(35)
Специалният фонд за защита започва да прави плащания, ако финансова кооперация е в несъстоятелност или ако органът за финансов надзор е уведомил фонда, че финансовата кооперация вече не може да плаща на съдружниците си, които желаят да се оттеглят.
(36)
Ако специалният фонд за защита не разполага с достатъчно средства, за да се намеси, Касата за депозити и консигнации (Caisse des dépôts et consignations), която е публична организация без правен статут, изплаща авансово необходимите средства. В зависимост от това дали неплатежоспособната институция е длъжна да участва или дали става дума за финансова кооперация, това авансово плащане впоследствие ще бъде възстановено чрез разпределяне на:
-
50 % от годишните вноски, платими от институциите, задължени да участват;
-
специална годишна вноска, платима от всички финансови кооперации (участието е по избор).
(37)
Ако специалният фонд за защита се намеси, той поема правата на съдружниците физически лица на кооперацията и му се предоставя статут, равен на този на другите съдружници. Тук има разлика с предишната схема за гарантиране на депозити на кредитните институции, която предвижда, че на фонда се предоставя статут, равен на този на другите кредитори на съответното дружество.
2.5. Описание на ARCO
(38)
Първоначално ARCO е бил акционер в Artesia Banking Corporation NV (наричано по-нататък „Artesia“), която от своя страна е притежавала 100 % от банка BACOB и 82 % от застрахователната компания DVV. След сливането на Artesia с Dexia през 2001 г. ARCO стана най-големият акционер с дял от около 15 % (37).
(39)
ARCO е наименованието на групата, в която участват ARCOPAR, ARCOPLUS и ARCOFIN, които всички са оторизирани кооперативни дружества (38). ARCO има повече от 800 000 членове, от които 99 % са частни лица. Капиталът, притежаван от съдружници физически лица в ARCOPAR, ARCOPLUS и ARCOFIN, беше съответно 1,3 млрд. EUR, 46 млн. EUR и 140 млн. EUR.
(40)
В уставите на ARCOPAR, ARCOPLUS и ARCOFIN се определя, че трите дружества са дружества с ограничена отговорност (39).
(41)
Уставите на трите субекта съдържат разпоредби, отнасящи се до съдружниците, които желаят да се оттеглят.
(42)
Уставът на ARCOPAR гласи например, че кооперацията би могла да ограничи напусканията, ако повече от 10 % от общия инвестиран капитал или 10 % от съдружниците изчезнат през една и съща счетоводна година (40). Съдружник, който желае да се оттегли от ARCOPAR, ще си възстанови капитала. Съдружниците с дялове от категория А, Б и В на ARCOPAR (41) също имат право на резерв бонус (42).
(43)
В член 35 от устава на ARCOPAR се описва на какво имат право неговите съдружници в случай на ликвидация. По същество, ако след изплащане на дълговете и вноските за социално осигуряване салдото е положително, съдружниците ще получат възстановяване (43).
(44)
Рисковете, свързани с инвестирането в дялове на ARCO са например описани в проспекта на ARCOPAR, одобрен от белгийските органи през юни 2008 г. и публикуван по време на операция на капиталовия пазар, която се проведе между 7 юли 2008 г. и 30 септември 2008 г. В проспекта ясно се посочва, че печалбата, дължима на Dexia, представлява над 69 % от нетната печалба на ARCOPAR за счетоводните години 2005/2006, 2006/2007 и 2007/2008. В проспекта се споменава също за риска от масови напускания, като се подчертава, че съдружниците могат да загубят всичко в случай на ликвидация. В същото време, в годишните отчети на дружеството ясно се посочва, че ARCO е увеличило своята задлъжнялост чрез получаване на заем за инвестиции (44).
2.6. Основания за откриване на процедурата
(45)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията стигна до предварителното заключение, че мярката, предмет на уведомление, отговаря на четирите (кумулативни) критерия за държавна помощ и изразява съмнение относно това дали мярката може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
(46)
Комисията счете, че мярката може да се припише на Белгия, поради това че е била финансирана от специалния фонд за защита. За тази цел Комисията установи, че белгийското законодателство определя вноската, която участниците е трябвало да заплатят в специалния фонд за защита, и определя как тези средства ще бъдат използвани. Освен това Комисията забеляза, че Касата за депозити и консигнации (Caisse des dépôts et consignations) е може да предоставя на капитал на специалния фонд за защита, ако е необходимо. Комисията се запита как Касата за депозити и консигнации би получила възстановяване, тъй като тя не е сигурна, че финансовите кооперации разполагат с достатъчно финансови ресурси. Тя също се запита дали незадължителният характер на участието на финансовите кооперации не би попречило на ефективното рефинансиране на специалния фонд за защита.
(47)
Комисията стигна до заключението, че финансовите кооперации могат да се смятат за предприятия и че мярката им е предоставила избирателно предимство. Що се отнася до предоставянето на избирателно предимство, гаранционната схема за кооперациите изглежда е помогнала на кооперациите да привлекат нов капитал или да запазят съществуващия капитал, като са убедили настоящите си съдружници да не се оттеглят от финансовите кооперации. Такава защита е особено полезна в периоди на финансова несигурност, като този от есента на 2008 г. до датата на приемане на кралския указ, когато финансовите кооперации са били ефективно защитени срещу риска от загуба на големи ресурси поради излизане на съдружници.
(48)
Комисията установи също така, че защитата е била разширена и че Белгия не е взела предвид финансовото състояние на кандидатстващата финансова кооперация в момента, в който да е разрешила нейното влизане в гаранционната схема за кооперациите. В примера на ARCO финансовите кооперации са получили разрешение да се присъединят към гаранционната схема за кооперациите, когато те вече са били неплатежоспособни и скоро след това са били обявени в ликвидация.
(49)
Комисията също така стигна до заключението, че мярката нарушава конкуренцията, тъй като финансовите кооперации са се конкурирали на пазара за инвестиционни продукти на дребно, на който са се ползвали от избирателно предимство, с което не са разполагали другите участници на пазарите, предлагащи подобни продукти.
(50)
Комисията също така счита, че гаранционната схема за кооперациите оказва въздействие върху търговията в Съюза. В действителност много международни доставчици на инвестиционни продукти действат на белгийския пазар и не могат да претендират за същия пазарен дял като този, който една финансова кооперация може да запази благодарение на мярката.
(51)
Комисията се запита дали финансовите кооперации могат да се разглеждат като финансови институции и дали това е оказало влияние върху приложимостта на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г. (45) Комисията стигна до заключението, че тъй като финансовите кооперации не изглежда да са финансови институции по смисъла на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г., помощта трябва да бъде оценена пряко по силата на Договора.
(52)
По-специално, за да бъде съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора, една мярка трябва да бъде необходима, подходяща и пропорционална. Комисията имаше съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с тези три кумулативни критерия. Тя имаше съмнения дали защитата на съдружниците на финансови кооперации е необходима, за да се избегнат сериозни затруднения в белгийската икономика. По отношение на потенциалните вторични ефекти, Комисията отбеляза, че Белгия вече е въвела няколко мерки [напр. увеличаване на гарантирания размер по схемата за гарантиране на депозитите до 100 000 EUR и държавна помощ за няколко банки под различни форми (рекапитализации, парични инжекции, мерки за оздравяване на обезценени активи и други ad hoc мерки)]. Поради това тя не вижда причина защо в допълнение към всички тези мерки е трябвало да се защитят съдружниците на финансовите кооперации.
(53)
Комисията се пита дали е било подходящо да се защитят съдружниците на финансови кооперации. В това отношение тя отбелязва, че финансовите кооперации не са финансови институции и че поради своите размери те не изглежда да са от значение за системата. Комисията поиска Белгия да обясни по каква линия инвестиционните загуби - претърпени също от инвеститорите в общите инвестиционни фондове например - биха оказали силно отрицателно влияние върху белгийската икономика.
(54)
И накрая, Комисията има съмнения относно пропорционалността на мярката. Първо, Комисията не беше сигурна, че финансовите кооперации са заплащали справедлива цена за гаранцията. Второ, Комисията констатира, че свободата да се присъединят към схемата, заедно с липсата на контрол на жизнеспособността, заложени в предвидената от Белгия процедура за участие, предполага, че финансовите кооперации са имали стимул да се присъединят, само когато са били сигурни, че гаранцията ще бъде задействана. Това би могло да доведе до ситуации, в които бенефициерът може да използва гаранцията, като същевременно избягва, до голяма степен, да плаща за това. И накрая, Комисията също така изрази съмнение дали гаранционната схема за кооперациите не нарушава ненужно конкуренцията, като се има предвид, че акционерите на конкурентни дружества не са защитени, което улеснява достъпа до капитал за финансовите кооперации и увеличава техния общ пазарен дял на пазара на инвестиции на дребно.
3. КОМЕНТАРИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
3.1. Коментари на ARCO
(55)
Според ARCO на 10 октомври 2008 г. белгийските органи са решили и са оповестили въвеждането на гаранционна схема за кооперациите като част от по-широк пакет (увеличаване до 100 000 EUR на гаранцията върху депозитите за спестовни влогове в кредитни институции, разширяване на гаранционната схема за животозастрахователни продукти от клас 21 и за съдружниците физически лица на финансовите кооперации). ARCO твърди, че решението от 10 октомври 2008 г. е въведено със закона от 15 октомври 2008 г. и кралския указ от 14 ноември 2008 г. за продуктите от клас 21 и със закона от 14 април 2009 г. и кралския указ от 10 октомври 2011 г. за акциите, емитирани от финансови кооперации.
(56)
ARCO твърди, че гаранционната схема за кооперациите не представлява държавна помощ, тъй като не предоставя никакво избирателно предимство на финансовите кооперации. ARCO заяви също, че Комисията е направила заключението, че гаранционната схема за продуктите от клас 21 на застрахователните дружества не съдържа никакъв елемент на държавна помощ, тъй като те са отворени за всички застрахователни дружества и следователно не са избирателни (46). В допълнение ARCO твърди, че гаранционната схема за кооперациите е отворена за всички финансови кооперации при същите условия и следователно не е избирателна.
(57)
В съответствие с мненията на белгийските органи ARCO заяви, че всички характеристики на дяловете във финансовите кооперации потвърждават, че те отговарят на същите нужди на клиентите като депозитите и се третират като такива от законодателя. ARCO подчерта, че Белгия се е опасявала от верижен ефект. Ако Белгия не беше въвела гаранционната схема за кооперациите, доверието на инвеститорите щеше да бъде подкопано и това можеше да доведе до масово изтегляне на всички спестовни продукти.
3.2. Мнение на Белгия
(58)
Белгия твърди, че гаранционната схема за кооперациите не отговаря на всички кумулативни критерии за държавна помощ, посочени в член 107, параграф 1 от Договора, и следователно не представлява държавна помощ. По-специално, Белгия заяви, че три от критериите за държавна помощ не са изпълнени. На първо място, Белгия прие позицията, че мярката представлява помощ в полза на физически лица, а не предприятия. Второ, Белгия твърди, че мярката не предоставя избирателно предимство на финансовите кооперации и, на последно място, че съответната мярка не причинява никакво нарушение на конкуренцията.
(59)
По отношение на аргумента, че помощта не облагодетелства предприятия, Белгия твърди, че обикновената схема за гарантиране на депозити за кредитните институции, включително нейното разширяване (гаранционната схема за кооперациите) е приета в съответствие с решенията на Съвета ЕКОФИН и с Директива 94/19/ЕО, изменена с Директива 97/9/ЕО.
(60)
Белгия прие позицията, че дяловете на финансовите кооперации, притежавани от физически лица, имат всички характеристики на депозити и също се придобиват като такива. Тя подчерта следните елементи:
i)
бенефициерите (физически лица) на гаранционната схема за кооперациите заслужават същата защита, както вложителите в други институции, действащи в същия сектор и подложени на същия контрол;
ii)
за целите на данъчното облагане както дивидентите, изплащани от финансовите кооперации, така и платените лихви по депозитите, са освободени от данъци до определен размер (47);
iii)
съдружниците физически лица на финансовите кооперации могат да запишат до определен максимален размер от капитала съгласно устава на финансовата кооперация;
iv)
съдружниците на финансовите кооперации могат да излязат от дружеството едва след първите шест месеца на счетоводната година, и даден съдружник, който желае да се оттегли, има право да получи печалбите на кооперативното дружество в зависимост от участието си. Според белгийската държава стойността на дяловете в една кооперация не отразява стойността на базовите активи на финансовата кооперация и дяловете във финансовите кооперации не се конкурират с инвестиционните продукти като цяло, а само с подгрупа от продукти, които вече се ползват от държавна гаранция (т.е. депозитите и застраховките живот от клас 21);
v)
дяловете на финансовите кооперации са регистрирани и тяхната прехвърляемост е ограничена от закона (48). Те не могат да се продават свободно, за да създават капиталови печалби. Съдружниците на финансовите кооперации имат право само на малки дивиденти (освободени от данъци) и на възстановяване, когато вече не са акционери;
vi)
дяловете на финансовите кооперации не може да се разглеждат като инвестиция в дяловете на котирано на борсата дружество или публична организация;
vii)
дяловете на финансовите кооперации не може да се разглеждат като рискова инвестиция, като се има предвид, че съдружниците на финансовите кооперации могат да претендират за капиталови печалби;
viii)
гаранционната схема за кооперациите защитава само дяловете на физическите лица (за разлика от институционалните съдружници).
(61)
Що се отнася до липсата на избирателно предимство, Белгия съобщи, че гаранционната схема за кооперациите обхваща само дяловете на финансовите кооперации, емитирани преди 10 октомври 2011 г. Белгия отбеляза, че след тази дата, финансовите кооперации не могат да използват гаранционната схема за кооперациите, за да навлязат на даден пазар. Тя също така уточни, че ARCO не е емитирал никакви нови дялове от септември 2008 г.
(62)
Белгия също така отрече, че гаранционната схема за кооперациите е помогнала на финансовите кооперации да запазят съществуващия си капитал. В подкрепа на тази теза Белгия заяви, че прессъобщението от 10 октомври 2008 г. е било само предложение за стратегическа инициатива, което споменава между другото финансовите кооперации. Според Белгия прессъобщението от 10 октомври 2008 г. не представлява подробно споразумение, публикувано в координация с едновременните съобщения за медиите на финансовите кооперации. В този смисъл Белгия направи разграничение между своето съобщение и тези на органите на Обединеното кралство и на Lloyds по делото Lloyds (49), на които Комисията се позовава в решението за откриване на процедурата. Белгия заключи, че прессъобщението от 10 октомври 2008 г. не е мярка, способна да предостави на финансовите кооперации избирателно предимство. Що се отнася до следващото прессъобщение от 21 януари 2009 г., Белгия заяви, че е било нормално ARCO незабавно да публикува на своя уебсайт това прессъобщение на органите, тъй като всички финансови кооперации (сред които и ARCO) са следили отблизо този случай.
(63)
Белгия настоя Комисията да използва същия подход като при делото Ethias и Комисията да заключи, че гаранционната схема за кооперациите не е избирателна. Белгия също изтъкна, че специалният статут на истинските кооперациите вече е признат от Съда в решението му по дело Paint Graphos (50). Тя се позова по-специално на параграф (61) от това решение, от което е видно, че предвид специфичните им характеристики тези кооперации по принцип не могат да се разглеждат като намиращи се в сходно фактическо и правно положение с това на търговските дружества.
(64)
Белгия също така предостави информация за броя на акционерите на ARCO, които са напуснали предприятието от началото на кризата. През финансовите години, довели до процедурата на доброволна ликвидация, броят на съдружниците на ARCO, които са поискали изплащане на своя капитал, е 9 764 през 2007/2008 г., 21 150 през 2008/2009 г. и 23 762 през 2010/2011 г.
(65)
По отношение на нарушаващото въздействие на мярката Белгия твърди, че Комисията е трябвало да обясни в разумна степен кои са финансовите продукти, които са се конкурирали с дяловете на финансовите кооперации, въпреки че Белгия призна, че в рамките на процедура относно държавна помощ Комисията не е длъжна да даде подробно определение на пазара. По същество Белгия твърди, че съдружниците физически лица на финансови кооперации са се ползвали от същото ниво на защита като това, осигурено на инвеститорите във всички подобни депозитни/спестовни продукти.
(66)
Белгия обясни също, че гаранционната схема за кооперациите има същата цел като Директива 94/19/ЕО, а именно защита на депозитите на частните вложители, поддържане на доверието на вложителите и подобряване на стабилността на финансовите пазари. Белгия счита, че схемите за гарантиране на депозитите на други държави членки също понякога обхващат неконвенционални депозитни продукти, и изтъква, че Комисията е трябвало да вземе това предвид (51).
(67)
Белгия подчерта също, че ако Комисията стигне до заключение, че гаранционната схема за кооперациите представляват държавна помощ, помощта следва да се счита за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора. Тя направено заключението, че не е необходимо да се установява дали ARCO е финансова институция по смисъла на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г. Според Белгия ключовият въпрос, който Комисията следва да разгледа, е дали гаранционната схема за кооперациите е подходяща и необходима за предотвратяване на сериозни затруднения в икономиката.
(68)
Белгия защити становището, че мярката е необходима, ефектите от нея са ограничени до необходимия минимум и съществуват механизми за споделяне на тежестта.
(69)
На първо място, Белгия твърди, че гаранционната схема за кооперациите е подходяща и необходима, за да се вдъхне увереност на вложителите в Белгия.
(70)
Белгия призна, че е теоретично възможно институциите, които имат защитени депозити в своя счетоводен баланс, да извлекат непряко предимство от съществуването на такива схеми за защита, тъй като те помагат за избягване на банковата паника. Тя обаче поясни, че схемите за гарантиране на депозитите са необходими с цел избягване на банкова паника и нарушаване на функционирането на финансовите пазари. Белгия също така твърди, че гаранционната схема за кооперациите е била необходима, за да се избегне спад на общественото доверие в белгийската финансова система. Фактът, че дяловете в кооперациите проявяват основните характеристики на спестовните продукти и че повече от половината от капитала на кооперациите се инвестира в банки, увеличава техните прилики с депозитите и подчертава тяхното значение за белгийската банкова система. Неовладяната липса на плащания на финансовите кооперации би имала лавинообразен ефект върху всички финансови институции и върху белгийската икономика. Ако за дяловете във финансовите кооперации не се прилага същото равнище на защита като тази за традиционните депозити, това би довело до същия риск както ако защитата не се прилага по отношение на депозитите. Това би имало значително въздействие и върху общественото доверие във всички депозитни продукти в Белгия и бе довело до системен риск. В подкрепа на доводите си Белгия се позовава на факта, че броят на съдружниците (физически лица) на финансовите кооперации е висок спрямо общия брой на населението на Белгия (52).
(71)
Белгия също така оспори терминологията, използвана от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата, по-специално понятията „capital instruments“ (капиталови инструменти) и „risk capital“ (рисков капитал), използвани в съображение 62 и в бележка под линия 35.
(72)
С цел да докаже необходимостта на гаранционната схема за кооперациите, Белгия препрати писма до Комисията от Съвета за финансова стабилност и от управителя на BNB, адресирани до тогавашния министър на финансите, съответно от 29 октомври 2008 г. (53) и 7 октомври 2011 г. (54).
(73)
Относно съвместимостта на мярката с правилата за държавна помощ Белгия първо се позовава на решението на Комисията относно Ethias. Според нея Комисията е разрешила мерките в полза на Ethias, а именно разширяването на схемата за гарантиране на депозитите до продуктите от „клас 21“, като ги е счела за подходящи и необходими, за да се избегнат сериозни затруднения в белгийската икономика.
(74)
На второ място, Белгия потвърди своето становище, че мярката е пропорционална. Финансовите кооперации споделят тежестта, особено чрез вноските си към специалния фонд за защита. Белгия счита, че равнището на възнаграждението за гаранцията е разумно и подобно на вноските в гаранционните режими на други защитени институции. Белгия оспорва факта, че незадължителният характер на гаранционната схема за кооперациите може да направи мярката непропорционална.
(75)
Белгия заяви, че ако Комисията все пак стигне до заключението, че мярката представлява държавна помощ, тя следва да я разглежда като помощ за ликвидация, съвместима с правилата за държавната помощ. Белгия напомни, че в кралския указ от 7 ноември 2011 г. ясно се посочва, че в случай на ликвидация на кооперация специалният фонд за защита е задължен да се намеси и да компенсира само след представяне на окончателното нареждане за ликвидация, одобрено от общото събрание на засегнатите дружества.
(76)
Белгия също така изрази становището, че поради факта, че физическите лица не са предприятия, разпореждането за преустановяване на Комисията не обхваща плащанията към тях след ликвидацията на ARCO.
(77)
Освен това Белгия представи допълнителни мнения в писмо до Комисията от 18 март 2014 г. след определения срок.
(78)
Белгия счита, че Комисията не може да забрани изпълнението на гаранциите, предоставени на съдружниците, които са физически лица. Тя не може да изисква от държавата да преустанови плащанията по гаранционната схема за кооперациите или да си възстанови плащанията по тази схема, направени в полза на съдружниците, които са физически лица.
(79)
Съдружниците физически лица не са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и изпълнението на гаранцията в полза на съдружниците физически лица не би оказало въздействие върху ARCO или върху перспективите на белгийската държава за възстановяване на помощта, от която са се възползвали тези предприятия.
4. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
4.1. Бенефициери на мярката
(80)
Най-напред, като предварителна забележка, Комисията припомня, че в съображение (18) от решението за откриване на процедурата тя е заявила, че гаранционната схема за кооперациите е била от полза за финансовите кооперации. При все това един цялостен преглед на хронологията и характеристиките на мярката показва, че ARCO е единственият действителен бенефициер на мярката, както е описано в настоящия раздел.
(81)
В настоящия случай Комисията отбелязва, че има голяма разлика между ARCO и другите финансови кооперации, потенциално допустими в гаранционната схема за кооперациите.
(82)
От описанието на фактите (55) се вижда, че гаранционната схема за кооперациите от самото начало е специално насочена към ARCO, което е имало затруднения поради своите инвестиции в Dexia. ARCO в крайна сметка е била единствената финансова кооперация, която е поискала да участва в мярката.
(83)
Що се отнася до другите финансови кооперации, Комисията отбелязва, че членството в гаранционната схема за кооперациите не е задължително, че Съветът на министрите е можел да реши дали да допусне дадена кооперация в гаранционната схема за кооперациите и евентуално при какви условия, както и че никоя от другите финансови кооперации не е поискала да членува в схемата, а някои активно са се дистанцирали. Комисията констатира още, че никоя друга финансова кооперация не е имала проблеми, свързани с нейните инвестиции в същия размер като тези, с които се е сблъскало ARCO в случая Dexia.
(84)
Следователно Комисията стига до заключението, че единственият действителен бенефициер на гаранционната схема за кооперациите, осъществяващ стопанска дейност, е ARCO.
4.2. Обявяването и привеждането в действие на мярката представляват едно и също действие
(85)
Комисията отбелязва, че мярката е била решена и обявена от правителството на 10 октомври 2008 г. (56) Ясно е, че белгийското правителство е взело решение да предостави на ARCO гаранционна схема за кооперациите по времето, когато се е подготвяла мярката в полза на Dexia през 2008 г. (57). Друго прессъобщение от 21 януари 2009 г. дава повече подробности относно мярката. Едва след това е започнало законовото транспониране на ангажимента на правителството.
(86)
Комисията отбелязва, че използваната формулировка и думи („реши“, „задължението“) в съобщенията за пресата от 10 октомври 2008 г. и от 21 януари 2009 г. недвусмислено означават поет ангажимент и позволяват с основание да се мисли, че мярката ще бъде приведена в действие.
(87)
Съобщения за медиите бяха изпратени и чрез официалните канали: прессъобщението от 10 октомври 2008 г. беше изпратено от министерството на финансите, а това от 10 януари 2009 г. беше изпратено от името на министър-председателя и министъра на финансите. Повтарящият се характер на тези съобщения за пресата засили тяхното основно послание.
(88)
Комисията отбелязва, че още в момента на прессъобщението от 10 октомври 2008 г. е било ясно, че гаранционната схема за кооперациите представлява разширяване на схемата за гарантиране на депозитите. Прессъобщението от 21 януари 2009 г. съдържа повече подробности от техническо естество. Веднага след неговото публикуване ARCO го помести на своя уебсайт с ясната цел да вдъхне доверие у своите съдружници физически лица. Освен това Комисията установи съгласуваността на мярката с течение на времето, тъй като тя не се променя чувствително между първоначалното обявяване на 10 октомври 2008 г. и влизането в сила на окончателния указ.
(89)
В решението си от 19 март 2013 г. по съединени дела C-399/10 P и C-401/10 P (58) Съдът на Европейския съюз постанови, че обявяването на една мярка и нейното ефективно прилагане биха могли да се разглеждат като една-единствена намеса, ако това е доказано от тяхната хронология и тяхната цел, както и от състоянието на предприятието по време на тази намеса. По същия начин за настоящата мярка Белгия реши и обяви на 10 октомври 2008 г. мярка, която бе изпълнена по-късно, със същата цел и по отношение на първоначалния бенефициер. Освен това в собствените си решения Комисията приема обявяването и изпълнението за една-единствена мярка и счита, че мярката създава предимство още от датата на обявяването (59). Накрая, действащият белгийски министър на финансите през май 2014 г. квалифицира разглежданата мярка като ангажимент, поет през 2008 г. (60).
(90)
На базата на информацията, посочена в съображения 85 - 89, Комисията заключава, че обявяването и прилагането на гаранционната схема за кооперациите следва да се разглеждат като една и съща мярка.
4.3. Наличие на помощ
(91)
Както е посочено в член 107, параграф 1 от Договора, „[о]свен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(92)
Както Белгия, така и ARCO твърдят, че Комисията следва да проучи дали ARCO е получило държавна помощ, като се базира на друго свое решение, а именно решението относно Ethias (61). Въпреки това понятието за държавна помощ е обективна концепция, определена в Договора. За да бъде разглеждана като държавна помощ, дадена мярка трябва да изпълнява следните четири (кумулативни) критерия: тя трябва i) да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси; ii) да предоставя избирателно предимство на получателя; iii) да нарушава (потенциално) конкуренцията; и iv) да засяга търговията между държавите членки.
(93)
От Комисията се изисква да оцени мярката в светлината на четирите критерия (вж. съображения 94 - 110).
Държавни ресурси
(94)
Комисията трябва да оцени дали гаранционната схема за кооперациите е финансирана чрез държавни ресурси и може да се припише на държавата.
(95)
Съгласно постоянната съдебна практика (62) всички финансови средства, с които публичните органи могат действително да подпомагат предприятия, независимо от това дали въпросните средства са постоянни активи на държавата, попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от Договора, при условие че те остават непрекъснато под публичен контрол и следователно са на разположение на компетентните национални органи.
(96)
В частност съществува държавна помощ, ако средствата произхождат от вноски, наложени от държавното законодателство, и се управляват и разпределят в съответствие с това законодателство, дори когато те са управлявани от недържавна институция. Статут на съответния субект или дружество, което предоставя въпросната помощ, не се смята за определящ елемент за прилагането на правилата за държавните помощи.
(97)
По отношение на организацията на гаранционната схема за кооперациите, Комисията отбелязва, че белгийското законодателство определя размера вноските на участниците и как тези средства ще бъдат използвани. Следователно вноските, които захранват специалния фонд за защита, се считат за ресурси на държавата, дори и да произхождат от частни източници.
(98)
Освен това при необходимост Касата за депозити и консигнации, която е публичноправен субект, плаща предварително необходимите средства, за да финансира плащанията, които специалният фонд за защита трябва да извърши. Във всеки случай, този аспект на гаранционната схема за кооперациите представлява достатъчно конкретен икономически риск за обременяване на бюджета на държавата членка, за да може да се заключи, че се използват държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (63).
(99)
Що се отнася до това дали мярката може да се припише на Белгия, става ясно, че гаранционната схема за кооперациите не може да се счита за транспониране на Директива 94/19/ЕО. Директивата изисква от държавите членки да въведат схема за гарантиране на депозитите в кредитните институции и член 2 гласи изрично, че всички инструменти, които биха могли да попаднат в рамките на определението за собствен капитал на кредитните институции, са изключени от възстановяване чрез схемите за гарантиране на депозитите. Ако дадена държава членка реши да създаде други схеми за възстановяване за гарантиране на други финансови продукти, такова решение не произтича от правото на Съюза, а представлява инициатива на самата държава членка (64). Комисията също така отбелязва, че Белгия се позовава на гаранционната схема за обезщетяване на инвеститорите, но това сравнение не е подходящо, тъй като тези схеми не са предназначени за покриване на инвестиционния риск. Както вече бе обяснено в съображение 21, схемите за обезщетяване на инвеститорите са предназначени за случаи, при които едно инвестиционно дружество не е в състояние да върне активите, принадлежащи на инвеститора, например в резултат на измами или проблеми в системите на дружеството.
Избирателно предимство
(100)
Комисията заключава, че гаранционната схема за кооперациите е създала предимство за ARCO. Съдът е приел, че предприятията могат да получат предимство под формата на увеличен достъп до капитал, когато дадена мярка, предприета от държава членка в полза на инвеститорите, засилва тяхното желание да инвестират парите си в даден набор от целеви инвестиции (65). В конкретния случай мярката помага на субектите от групата ARCO да запазят съществуващия си капитал, като убеждават съществуващите съдружници на кооперацията да не се оттеглят от нея (66), което представлява предимство, особено важно с оглед на нервността на пазара непосредствено след фалита на „Леман Брадърс“. На 21 януари 2009 г. ARCO публикува прессъобщението на белгийското правителство на своя уебсайт, за да убеди своите партньори, което ясно показва, че възможността да засили доверието на инвеститорите е било важно предимство за ARCO. В това отношение Комисията отбелязва, че в проспекта на ARCOPAR, публикуван през лятото на 2008 г. (67), се споменава също и за риска, поет от съдружниците физически лица, напускащи финансовата кооперация (68) (69).
(101)
Мярката е определено избирателна. Първо, тя се прилага само за акционерите на една финансова кооперация, а не за притежателите на инвестиционни продукти, издадени от конкурентни предприятия. Финансовите участници, които предлагат средства на пазар на защитни облигации или на паричния пазар или общи средства за гарантиран капитал, следователно не са могли да предложат на своите клиенти подобна гаранция. Белгия посочва, че дяловете, притежавани от частни лица във финансовите кооперации, по същество са аналогични на депозити (70). Няколко елемента, представени от Белгия, се отнасят обаче за кооперациите като цяло, а не за финансовите кооперации. Освен това описанието на дяловете във финансовите кооперации, предоставено от Белгия, не съдържа каквото и да било позоваване на подходяща информация, като например рисковете, свързани с инвестициите в тези инструменти (71) - рискове, които не съществуват при депозитите.
(102)
Избирателният характер на мярката проличава и когато се сравнява третирането на финансовите кооперации с третиране на други оторизирани нефинансови кооперации. Белгия се основава на решението по дело Paint Graphos, за да се застъпи за специалното третиране, с което се ползват съдружниците физически лица на финансовите кооперации. Решението по дело Paint Graphos представлява преюдициално решение във връзка с преюдициално запитване, изпратено от италиански съдия, който пита дали данъчните предимства за кооперативните дружества на производители и работници биха могли да представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. В решението си Съдът постанови, че данъчното предимство трябва да се оценява с оглед на четирите кумулативни критерия за държавна помощ, и даде по-подробни указания относно това как да се прецени дали такова данъчно предимство представлява избирателно предимство (72). Съдът потвърди, че е необходимо да се провери i) дали такова данъчно предимство може да се обоснове с присъщите особености на разглежданата данъчна система (73); ii) дали съществуват подходящи процедури за контрол и мониторинг (74) и iii) дали данъчното предимство е пропорционално и не надхвърлят пределите на необходимото (75).
(103)
Комисията смята, че аргументацията на Белгия не може да бъде приета, тъй като естеството на предимството, предоставено от мярката, е качествено различно от това, което е било разгледано от Съда по делото Paint Graphos. Мярката, приведена в действие от Белгия, включва предоставянето на предимство, а не данъчно облекчение или освобождаване от плащане на такса. Следователно 3-степенният анализ, приет от Съда, за да се прецени дали дадено данъчно предимство или освобождаване от такса е избирателно, не може да се приложи по отношение на тази мярка.
(104)
Във всеки случай, дори ако решението Paint Graphos беше приложимо за въпросната мярка, нейните специфични елементи са такива, че характерът ѝ пак щеше да бъде определен като избирателен.
(105)
Първо, Комисията отбелязва, че делото Paint Graphos се отнася за всички кооперации на производители и работници, а не за един сравнително малък подсектор като този на финансовите кооперации. Ако, както се твърди от Белгия, беше подходящо да се предостави специално третиране на „истинските“ кооперации, това специално третиране трябваше да се прилага за всички оторизирани кооперации. Следователно фактът, че мярката е ограничена до финансовите кооперации, сам по себе си е достатъчно, за да се установи избирателният ѝ характер.
(106)
Второ, Комисията отбелязва, че според Белгия финансовите кооперации изглежда са заслужавали допълнителни предимства още от 10 октомври 2008 г. Комисията отбелязва, че преди тази дата съществуващите оторизирани кооперации са получили по-благоприятно третиране, произтичащо от техния особен статут, под формата на освобождаване от данък (76). В настоящото решение Комисията не взема отношение по въпроса дали данъчното предимство е пропорционално или не, но счита, че нищо не оправдава внезапното въвеждане на 10 октомври 2008 г. на допълнително обезщетение или защита в полза на предприятия, които имат статут на финансови кооперации.
(107)
Накрая, дори ако Комисията извърши анализа, основаващ се на решението по дело Paint Graphos, както настоява Белгия, тя счита, че не са налице основания за предоставяне на 100 % гаранция на съдружниците физически лица на ARCO (а именно част i) от анализа на решението Paint Graphos), чиито членове са дружества с ограничена отговорност. Като се има предвид естеството на тези дружества, както е установено от белгийските общи правила на дружественото право, съдружниците физически лица на ARCO е трябвало да бъдат наясно, че в случай на ликвидация биха изгубили целия си капитал (77). Освен това защита на 100 % от капитала, записан от съдружниците физически лица на финансовите кооперации, не е пропорционална мярка (част iii) от анализа на решението Paint Graphos), тъй като това би било равнозначно на защита срещу всички рискове, като по този начин се създава необосновано предимство за предприятията, в които тези лица са съдружници (78).
Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(108)
Гаранционната схема за кооперациите предоставя на финансовите кооперации предимство, което не се предоставя на операторите, предлагащи инвестиционни продукти на дребно, нито на другите оторизирани нефинансови кооперации. Благодарение на мярката ARCO успя да запази пазарния си дял за по-дълъг период от време. ARCO не пострада от изтичане на капитал, с изключение на по-късна дата и на по-ниско равнище, отколкото при отсъствието на мярката. Следователно другите участници, които е трябвало да се конкурират само въз основа на своите качества и не са можели да разчитат на гаранционната схема за кооперациите, не са се възползвали от капиталите, които биха били на разположение за инвестиции. Следователно гаранционната схема за кооперациите нарушава конкуренцията (79).
(109)
Когато държава членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или да се развие, така че в резултат на това шансовете на предприятията, установени в други държави членки, да навлязат на пазара (в по-голяма степен), са намалени (80). С оглед на големия брой международни доставчици на инвестиционни продукти на белгийския пазар, мярката без никакво съмнение оказва въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
Заключение
(110)
Въз основа на анализа, направен в съображения 91 - 109, Комисията заключава, че гаранционната схема за кооперациите включва държавни ресурси и представлява избирателно предимство за ARCO, нарушава конкуренцията и засяга търговията в Съюза; Поради това тя отговаря на всички критерии, за да се счита за държавна помощ. Всички тези елементи са били налице най-късно в момента на приемане на кралският указ от 10 октомври 2011 г., но предимството, създадено от мярката, е съществувало още след обявяването на мярката на 10 октомври 2008 г. Общият размер на предимството следва да се вземе предвид, когато се оценява съвместимостта на помощта и, ако е необходимо, за нейното възстановяване им от бенефициерите.
4.4. Съвместимост на помощта
(111)
След като установи, че гаранционната схема за кооперациите е държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да оцени дали тази помощ може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
(112)
Член 107, параграф 1 от Договора гласи, че всяка помощ, предоставена от държава членка, е несъвместима с вътрешния пазар и поради това е забранена, освен ако не е предвидено друго в Договора. След това в параграфи 2 и 3 се определят две категории помощи за съвместими с вътрешния пазар.
(113)
В член 107, параграф 2 се изброяват категориите държавна помощ, които автоматично отговарят на критериите за дерогация от принципа на забрана; гаранционната схема за кооперациите не попада в нито една от тези категории.
(114)
В член 107, параграф 3 от Договора след това се изброяват някои категории помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар. На теория могат да се приложат букви б) или в).
(115)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в) от Договора, Комисията обясни в насоките как възнамерява да приложи предвиденото в тази разпоредба изключение за някои категории помощ. Комисията отбелязва обаче, че мярката не попада в никоя от категориите помощи, обхванати от насоките. Освен това нито Белгия, нито ARCO са посочили някаква цел от общ интерес, която би позволила да се позоват на тази разпоредба. Следователно Комисията следва да проучи евентуалната съвместимост на мярката само въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора.
(116)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква б) от Договора, Комисията отбелязва, че Белгия твърди, че ако Комисията реши, че гаранционната схема за кооперациите представлява държавна помощ, мярката трябва да се преценява с оглед на тази разпоредба, която дава възможност да се обяви помощта за съвместима с вътрешния пазар, ако тя е необходима за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава членка.
(117)
Въпреки това член 107, параграф 3, буква б) от Договора изисква ограничително тълкуване на това какво може да се смята за сериозно затруднение в икономиката на държава членка. Въпросните затруднения трябва да засягат цялата икономика на съответната държава членка, а не само един от регионите ѝ или части от територията ѝ (81).
(118)
Когато финансовата криза достигна първата си връхна точка през есента на 2008 г., Комисията реши в Съобщението относно банковия сектор от 2008 г., че член 107, параграф 3, буква б) от Договора може да се използва, за да се направи оценка на мерките, въведени за справяне с трудностите на финансовите институции (82).
(119)
Извън финансовия сектор Комисията е разработила също, въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора, Временната общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза (83). Тази рамка обаче не се прилага за въпросната мярка. Тя е насочена към реалната икономика, като позволява на държавите членки да предприемат адекватни мерки за подобряване на достъпа до финансиране на предприятията, желаещи да инвестират по време на финансовата криза в момент, когато банковото финансиране беше намалено. Проблемите на ARCO не са свързани с липсата на финансиране чрез банковия сектор, а с активи (акциите на Dexia), чиято стойност е трябвало да бъде намалена. Освен това гаранционната схема за кооперациите, която гарантира 100 % от инструмент, който фигурира като пасив, не попада в нито една от категориите помощи, посочени в в точка 4.3 от рамката.
(120)
Финансовите кооперации не са финансови институции за целите на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г. (84) и следователно помощта трябва да бъде оценена пряко по силата на Договора. За да отговаря на общите критерии за съвместимост по член 107, параграф 3 от Договора, дадена мярка трябва да отговаря на следните условия (85):
а) Целесъобразност на помощта : помощта трябва да бъде добре насочена, така че целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката да бъде ефективно постигната, което не е така, ако въпросната мярка не е уместна за преодоляване на ситуацията.
б) Необходимост : по своя размер и форма мярката трябва да бъде необходима за постигане на целта. Нейният размер също трябва да бъде ограничен до необходимия минимум за постигане на целта и формата ѝ трябва да бъде най-подходящата за преодоляване на затрудненията.
в) Пропорционалност : положителното въздействие от мярката трябва адекватно да компенсира нарушенията на конкуренцията, така че те да бъдат ограничени до минимума, необходим за постигане на целите на мярката.
(121)
Що се отнася до целесъобразността на мярката, Комисията отбелязва, че въздействието от финансовите кооперации за цялата икономика е коренно различно от това на традиционните банки, които са изложени на риск от масово изтегляне на вложенията. Ако всички вложители решат да изтеглят парите си едновременно, банката ще бъде задължена да прехвърли всички свои ликвидни активи в кратък срок (чрез извършването на „спешни продажби“), което ще има сериозни последствия върху кредитирането на реалната икономика и би могло да създаде низходяща спирала на цените на активите. От друга страна, финансовите кооперации не кредитират реалната икономика. Те имат също правото да ограничат по закон оттеглянето на съдружниците (86), така че по принцип е възможно да се избегне неорганизираното прехвърлянето на активи. Последният елемент изтъква значителната разлика между депозитите и дружествените дялове във връзка с тяхното въздействие върху системата.
(122)
Също така е ясно, че от юридическа гледна точка съдружниците на финансовите кооперации са акционери на „дружество с ограничена отговорност“. Поради този статут съдружниците физически лица на финансовите кооперации са правно изложени на възможността да загубят цялата или част от своята инвестиция. В това отношение Комисията също отбелязва факта, че управителят на BNB не е потвърдил, че дяловете на финансовите кооперации са сравними със спестовни депозити в кредитни институции (87).
(123)
Комисията отбелязва също така, че позицията на съдружниците физически лица на финансовите кооперации в „каскадната структура“ (88) в случай на ликвидация или обявяване в несъстоятелност на тези предприятия е твърде различна от позицията на собствениците на спестовни депозити в една кредитна институция. Кредитните институции са регулирани образувания, за които регулаторният орган следи за наличността на определен размер на капитала. Този капитал поема първия удар в случай на ликвидация или обявяване в несъстоятелност. От друга страна съдружниците на финансови кооперации не се ползват от никаква защита от този вид. В случай на ликвидация или несъстоятелност те са първите засегнати.
(124)
Въз основа на аргументите, изложени в съображения 121 - 123, Комисията заключава, че гаранционната схема за кооперациите защитава само финансовите кооперации и техните съдружници физически лица от последствията от миналите им инвестиции. Тя обаче не представлява подходяща мярка, за да се избегнат сериозни затруднения в белгийската икономика.
(125)
Що се отнася до необходимостта на мярката, Комисията припомня, че Белгия вече е предприела важни мерки за предотвратяване на затрудненията в белгийската икономика. Тя вече е въвела допълнителни мерки за стабилизиране на финансовата система, и в частност на банките и другите финансови институции, в които инвестират финансовите кооперации. Белгийската схема за гарантиране на депозитите е защитавала депозитите до 100 000 EUR и Белгия е помогнала Fortis, KBC, Dexia и Ethias чрез рекапитализации, парични инжекции, мерки за оздравяване на обезценени активи и ad hoc мерки. Комисията заключава, че не е било необходимо да се защитават определени съдружници физически лица в случая на финансовите кооперации, които в крайна сметка са дружества с ограничена отговорност.
(126)
По отношение на писмото от управителя на BNB, споменато от Белгия, Комисията отбелязва, че то датира от октомври 2011 г., т.е. доста след 10 октомври 2008 г. - датата, на която мярката е обявена, и в него не се посочва, че мярката е необходима, за да се избегне сериозно затруднение в белгийската икономика, а само че то би ограничило (89) отрицателните последици от (системната) криза. Що се отнася до писмото от Комитета за финансова стабилност, Комисията отбелязва, че в него само се споменава за увеличаването на покритието на схемата за гарантиране на депозитите, както и въвеждането на схемата за гарантиране на застрахователните продукти от „клас 21“.
(127)
Що се отнася до пропорционалността на мярката, Комисията отбелязва, че по начина, по който е замислена, мярката не защитава достатъчно срещу неблагоприятния подбор (90). Доброволният характер на гаранционната схема за кооперациите, съчетан с очевидната липса на тест за жизнеспособност, създава стимул за използване на процедурата, щом стане ясно, че гаранцията ще бъде изпълнена. При такъв сценарий бенефициерът може да използва гаранцията, като избягва до голяма степен изплащането на премии за гаранцията до последния момент преди ликвидацията.
(128)
Комисията също така счита, че гаранционната схема за кооперациите да наруша ненужно нормалното функциониране на пазара. Мярката е дала възможност на ARCO да защити своята позиция на пазара за финансови продукти на дребно, което е имало или е можело да има отрицателно въздействие върху пазарния дял и рентабилността на конкурентите на ARCO, които не са могли да се ползват от гаранционната схема за кооперациите.
(129)
В заключение, мярката не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар, тъй като тя не е нито целесъобразна, нито необходима, нито пропорционална за целите на прилагането на член 107, параграф 3, буква б) от Договора и не попада в обхвата на никоя друга разпоредба относно съвместимостта на държавни помощи с вътрешния пазар.
4.5. Изчисляване на помощта
(130)
За изчисляването на ползата, която следва да бъде възстановена от ARCO, Комисията взема предвид следните параметри и факти (91):
-
максималният размер на изходящите капитали, определен в устава на ARCO, който представлява 10 % от общия капитал или 10 % от съдружниците (92),
-
фактът, че само съдружниците физически лица са обхванати от гаранционната схема за кооперациите,
-
своеобразието на гаранционната схема за кооперациите, която, от една страна, е незадължителна, предоставяйки на финансовите кооперации свобода да участват или не, и, от друга страна, е отворена към финансовите кооперации с висока степен на риск от несъстоятелност или ликвидация (в случая скоро след като кооперациите са били допуснати до схемата, общите събрания на ARCOFIN, ARCOPAR и ARCOPLUS са одобрили на 8 декември 2011 г. предложението на своя административен съвет да пристъпят към доброволна ликвидация на дружествата),
-
фактът, че много преди ARCO да започне доброволна ликвидация, то вече е било в критично финансово положение, защото - както е посочено в съображения 38, 44 и 82 - е направило значителни инвестиции в акции на Dexia, банка, която през есента на 2008 г. трябваше да бъде спасена от фалит от белгийските, френските и люксембургските власти, вследствие на което всеки значителен спад в стойността на акциите на Dexia продължи да вреди на финансовото състояние на ARCO, по-специално защото ARCO беше финансирало участието си в оздравяването на Dexia чрез поемане на част от нейния дълг,
-
и фактът, че през 2011 г. ARCO е платило премията за участие („входната такса“) и годишната гаранционна премия.
(131)
Ползата, получена от ARCO, е защита срещу изтичане на капитали, което ARCO иначе не би било в състояние да спре единствено чрез прилагане на разпоредбите на своя устав, след достигане на тавана от 10 % (93) от неговия капитал или 10 % от неговите съдружници. Изтичане или оттегляне от такава величина можеше да настъпи веднага щом ARCO се беше озовало в положение на свръхзадлъжнялост или беше участвало в производство по несъстоятелност или ликвидация - или обективно, или по-субективно, както в някои други случаи на масово теглене на депозити (94) - веднага щом неговите съдружници преценят, че дружеството вече не е сигурна инвестиция, например поради високата си експозиция към финансовото положение и пазарната стойност на Dexia.
(132)
Комисията използва предпазлив подход (95), за да се изчисли ползата, която е получило ARCO, като взе предвид потенциалните изходящи потоци на капитал само за една година, а не за няколко периода. По този начин резултатът от изчислението следва да отразява минималния ефект на гаранционната схема за кооперациите, въпреки че в действителност гаранцията също е помогнала на ARCO да избегне няколко пъти изходящи потоци или оттегляне на съдружници до тавана на разрешения максимум. Уставът на ARCO позволява на кооперацията да блокира изходящите капиталови потоци след изтеглянето на 10 % от капитала или след отказването на 10 % от съдружниците. За целите на изчисляването на размера на помощта Комисията предполага, че ARCO би избрало най-ефективния вариант, а именно този, които би му помогнал да запази най-високото равнище на капитал. За варианта, свързан с оттеглянето на съдружници, Комисията ще се базира на най-ниския брой съдружници физически лица през периода, през който е било създадено предимство (от 10 октомври 2008 г.), което представлява консервативна хипотеза, и ще припише на тези съдружници средния дял от капитала през съответната година. За варианта, свързан с изтичането на капитали, Комисията също ще се базира на годината, през която капиталът е най-нисък.
(133)
Комисията също така взема предвид факта, че предимството, предоставено от мярката, е било частично намалено, защото ARCO, състоящо се от три юридически лица, ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS, е трябвало да плати еднократна премия за участие и гаранционна премия за една година, макар и плащанията да са били направени едва през есента на 2011 г., непосредствено преди ARCO да излезе в доброволна ликвидация.
(134)
Предимството, получено от мярката, е по-малката от двете суми, произтичащи от следните две изчисления: а) 10 % от капитала за годината, през която той е бил най-нисък, в рамките на периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., минус общата сума на вече платените премии; и б) 10 % от най-ниския брой съдружници в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., умножено по средния дял на капитала, държан от всеки съдружник през същата година, минус общата сума на вече платените премии.
(135)
В абсолютно изражение вероятността инвеститорите да изтеглят своя капитал се увеличава с времето, което прави по-трудно изчисляването на лихвите, които трябва да бъдат платени за полученото предимство. С цел да се гарантира премахването на цялото предимство, получено от ARCO, като същевременно се позволи на държавата членка да разполага с оперативен метод за изчисляване на лихвения процент, приложим за възстановяването (96), Комисията счита, че пълният размер на предимството е бил изцяло на разположение поне от 8 декември 2011 г., и настоява сумите, които подлежат на възстановяване, да носят лихва за периода от 8 декември 2011 г. до тяхното пълно възстановяване.
(136)
За да може да провери изчислението на помощта, Комисията изисква от Белгия да ѝ представи списък, съдържащ броя на съдружниците, съответно на ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS, записани в края на всяка година, в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г.
(137)
В допълнителните коментари, представени повече от година и половина след крайния срок за представяне на мнения относно решението за откриване на процедурата, белгийските органи не представиха никаква нова информация по същество. Те считат, че Комисията не може да забрани изпълнението на гаранциите, предоставени на съдружниците, които са физически лица. Тя не може да изисква от държавата да преустанови плащанията по гаранционната схема за кооперациите или да си възстанови плащанията по тази схема. направени в полза на съдружниците, които са физически лица.
(138)
В подкрепа на това мнение белгийските органи припомнят, че съдружниците физически лица не са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, и считат, че изпълнението на гаранцията в полза на съдружниците физически лица не би оказало въздействие върху ARCO или върху перспективите на белгийската държава за възстановяване на помощта.
(139)
В отговор Комисията посочва, че сумите, които настоящото решение разпорежда да бъдат възстановени, представляват помощ в полза на ARCO.
(140)
Тя подчертава, че в приложение на член 108, параграф 2 от Договора констатацията, че помощ, предоставена от държавата, е несъвместима с вътрешния пазар, е достатъчна, за да оправдае нареждането тази помощ да бъде премахната от държавата (97). Поради това белгийските органи не могат да твърдят, че забраната на изпълнението на гаранция, определена като несъвместима помощ, е в противоречие с правото на Съюза.
(141)
Следователно те е трябвало да се съобразят с разпореждането, посочено в решението за откриване на процедурата, да спрат изпълнението на разглежданата мярка, което означава, което означава, че не е трябвало да извършват никакви плащания.
(142)
Поради това е оправдано също така Белгия да продължава да се въздържа от каквото и да е плащане по мярката за помощ.
Заключение
(143)
Комисията отбелязва, че гаранционната схема за кооперациите представлява държавна помощ в полза на ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS, неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Затова Белгия следва да отмени законодателния акт, на който се основава гаранционната схема за кооперациите (по-специално закона от 14 април 2009 г. и кралския указ от 10 октомври 2011 г.), и да събере предоставеното предимство от ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Гаранционната схема, неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз в полза на финансовите кооперации на ARCO, и по-специално в полза на ARCOFIN, ARCOPLUS и ARCOPAR, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Белгия е длъжна да накара бенефициерите да възстановят неправомерната помощ, посочена в член 1, чийто размер е резултатът от по-малкото от следните две изчисления:
а)
10 % от капитала за годината, през която капиталът е бил на най-ниско равнище, в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., минус общия размер на вече платените премии; или
б)
10 % от най-ниския брой съдружници в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., умножено по средния дял на капитала, държан от всеки съдружник през същата година, минус общата сума на вече платените премии.
2. Сумите, които подлежат на възстановяване, носят лихва за периода от 8 декември 2011 г. до тяхното пълно възстановяване.
3. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета относно определянето на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за създаване на Европейската общност (98).
4. Белгия продължава да се въздържа от извършването на всякакви плащания по мярката за помощ, посочена в член 1, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 3
1. Белгия прекратява посочената в член 1 мярка за помощ, доколкото тя е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
3. Белгия е длъжна да приведе в изпълнение настоящото решение в срок от четири месеца от датата на неговото оповестяване.
Член 4
1. До два месеца след уведомяването за това решение Белгия изпраща следната информация на Комисията:
а)
подробно описание на мерките, които вече са предприети и които са планирани, за спазване на настоящото решение;
б)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
2. Белгия е длъжна да информира Комисията за напредъка на националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 3 юли 2014 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 3 juli 2014
om det statliga stöd SA.33927 (12/C) (f.d. 11/NN)
som Belgien har genomfört - Garantisystem till skydd för fysiska personers andelar i finansiella kooperativ
[delgivet med nr C(2014)1021]
(Endast de franska och nederländska texterna är giltiga)
(Text av betydelse för EES)
(2014/686/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av de svar som inkommit, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
I en skrivelse av den 7 november 2011 anmälde Belgien till kommissionen att landet infört ett garantisystem (nedan kallat garantisystemet för kooperativ eller åtgärden) till skydd för fysiska personers andelar i auktoriserade finansiella kooperativ, som antingen står under tillsyn av den belgiska nationalbanken Banque nationale de Belgique (nedan kallad BNB) eller där minst hälften av tillgångarna investerats i ett institut som står under sådan tillsyn (nedan kallade finansiella kooperativ).
(2)
I en skrivelse av den 6 december 2011 meddelade kommissionen Belgien att åtgärden eventuellt utgjorde ett olagligt statligt stöd (2) och uppmanade landet att inte göra något mer för att genomföra åtgärden. Kommissionen uppmanade Belgien att inkomma med synpunkter på de preliminära slutsatserna, vilket man gjorde i en skrivelse av den 22 december 2011.
(3)
Genom sitt beslut av den 3 april 2012 (nedan kallat beslut att inleda förfarandet) underrättade kommissionen Belgien att den inlett det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat fördraget) avseende åtgärden och förelade Belgien i enlighet med artikel 11.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 (3) att dra tillbaka åtgärden tills det har visats att den är förenlig med den inre marknaden. Kommissionen krävde att Belgien omedelbart skulle upphöra med alla åtgärder för att genomföra garantisystemet för kooperativ och inte betala ut några pengar inom ramen för åtgärden. Kommissionens beslut att inleda förfarandet, där den även gav berörda parter tillfälle att yttra sig om åtgärden, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning (4).
(4)
I skrivelser av den 24 april 2012 och den 31 maj 2012 bad Belgien om en förlängd tidsfrist för att reagera på beslutet att inleda förfarandet. Kommissionen hade inget att invända. I en skrivelse av den 18 juni 2012 sände Belgien in sina synpunkter på beslutet att inleda förfarandet, och bifogade en skrivelse från ordföranden för BNB adresserad till den belgiska finansministern och daterad den 7 oktober 2011.
(5)
Den 17 augusti 2012 inkom även koncernen Arco (nedan kallad Arco (5)) med kommentarer som svar på beslutet att inleda förfarandet. Den 29 augusti 2012 översände kommissionen detta dokument till Belgien och gav därmed medlemsstaten möjlighet att yttra sig om Arcos synpunkter. Den 16 oktober 2012 meddelade Belgien dock att man inte ämnade utnyttja denna möjlighet.
(6)
Kommissionen ställde kompletterande frågor om åtgärden den 17 september 2012 och den 24 juli 2013, vilka Belgien besvarade den 5 december 2012 respektive den 20 september 2013.
2. BESKRIVNING AV FAKTA
2.1 Rättslig bakgrund till den anmälda åtgärden
(7)
Garantisystemet för kooperativ inrättades i samband med räddningsåtgärder inom ramen för ett annat ärende om statligt stöd.
(8)
Den 30 september 2008 tillkännagav Dexia en kapitalökning på 6,4 miljarder euro, som tecknats av de befintliga aktieägarna (däribland Arco) och myndigheterna i Belgien, Frankrike och Luxemburg. Inför en särskild kommission i det belgiska parlamentet med uppdrag att undersöka omständigheterna kring avvecklingen av Dexia (nedan kallad Dexiakommissionen) förklarade den belgiska finansminister som var ansvarig när det statliga stödet beviljades Dexia 2008, att ett politiskt beslut hade fattats i september/oktober 2008 om att inrätta ett garantisystem för kooperativ efter förfrågningar att ingripa till förmån för Arco. Han förklarade att för att nå en överenskommelse om Dexia var regeringen tvungen att samtidigt fatta ett beslut om Arco och Ethias (6). Den dåvarande belgiska finansministern berättade också att åtagandet från 2008 hade gjorts för att Arco skulle gå med på att delta i räddningen av Dexia (7).
i) Pressmeddelanden
(9)
Den 10 oktober 2008 tillkännagav den belgiska regeringen i ett pressmeddelande från finansministern att den hade fattat följande beslut:
-
Att höja beloppet i den befintliga insättningsgarantin för kreditinstitut från 20 000 till 100 000 euro
-
Att inrätta ett liknande system för andra finansprodukter (särskilt livförsäkringar inom ”bransch 21” (8) och andelar i finansiella kooperativ) (9).
(10)
Den 21 januari 2009 bekräftade premiärministern och finansministern i ett gemensamt pressmeddelande det åtagande som den förra regeringen gjort att (10) införa ett garantisystem för kooperativ (11). Samma dag publicerade Arco pressmeddelandet från den belgiska regeringen på sin webbplats. Andra finansiella kooperativ däremot tog avstånd från den parallell mellan insättningar och andelar i finansiella kooperativ som ligger till grund för garantisystemet för kooperativ (12).
ii) Lagstiftningsprocess
(11)
Den 15 oktober 2008 röstade det belgiska parlamentet igenom en lag (13) som möjliggör för den belgiska regeringen att vidta åtgärder för att främja den finansiella stabiliteten. Den 14 november 2008 (14) offentliggjorde Belgien en kunglig förordning där det belopp som omfattas av insättningsgarantisystemet för kreditinstitut höjdes till 100 000 euro, samtidigt som ett liknande garantisystem infördes för livförsäkringsprodukter under ”sektor 21”. Den 29 oktober 2008 hade kommittén för finansiell stabilitet redan yttrat sig positivt om förslaget till kunglig förordning (15).
(12)
Den 14 april 2009 (16) ändrade Belgien lagen av den 15 oktober 2008 och gav regeringen befogenhet att genom kunglig förordning inrätta ett garantisystem för inbetalt kapital för att kunna betala tillbaka fysiska personer deras kapitalandel i finansiella kooperativ. Genom den kungliga förordningen av den 10 oktober 2011 (17) ändrade Belgien den kungliga förordningen av den 14 november 2008. Den kungliga förordningen av den 10 oktober 2011 innehåller kompletterande tekniska specifikationer för garantisystemet för kooperativ.
(13)
Den 7 oktober 2011 skrev ordföranden för BNB ett brev till den dåvarande finansministern för att yttra sig om (förslaget) till kunglig förordning av den 10 oktober 2011, ett förfarande som krävs enligt lagen om BNB:s rättsliga ställning (18). I brevet påpekade ordföranden att regeringen enligt lag kan anta en kunglig förordning om ett garantisystem för kooperativ ”vid en plötslig kris på finansmarknaderna eller inför hot om allvarlig systemkris”. Ordföranden drog slutsatsen att omständigheterna verkar uppfylla dessa villkor och att ett garantisystem för kooperativ skulle begränsa effekterna av en sådan kris (19). Samtidigt avhöll han sig uttryckligen från att ta ställning till om fysiska personers andelar i finansiella kooperativ till sin natur utgör insättningar (20). Han påpekade även att åtgärden skulle kunna bryta mot reglerna om statligt stöd (21) och uttryckte oro över att garantisystemet för kooperativ är frivilligt, vilket skulle kunna ge problem i form av ”snedvridet urval” (22).
(14)
Den 13 oktober 2011 formulerade de tre kooperativen Arco (Arcofin, Arcopar och Arcoplus) en ansökan om att gå med i garantisystemet för kooperativ. Den belgiska regeringen godkände ansökan i en kunglig förordning av den 7 november 2011 (23). I samband med ansökan betalade Arco även in bidrag om totalt 2,05 miljoner euro (24).
(15)
Bolagsstämmorna i Arcofin, Arcopar och Arcoplus godkände den 8 december 2011 styrelsens förslag att inleda en frivillig avveckling av bolagen.
2.2 Direktiv 94/19/EG om system för garanti av insättningar
(16)
Enligt artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG (25) är varje medlemsstat skyldig att:
”säkerställa att ett eller flera system för garanti av insättningar införs och officiellt erkänns inom dess territorium. Förutom under [vissa] omständigheter […] får inget kreditinstitut (26) som är auktoriserat i medlemsstaten […] ta emot insättningar (27) om det inte är anslutet till ett sådant system.”
(17)
1998 införlivade Belgien direktiv 94/19/EG i sin nationella lagstiftning och införde ett insättningsgarantisystem som täcker varje insättares sammanlagda insättningar i den händelse insättningarna blir indisponibla. Det belgiska insättningsgarantisystemet bygger på en insättningsgarantifond. Genom en kunglig förordning av den 14 november 2008 inrättade Belgien en ”specialfond för skydd av insättningar” som täcker framtida initiativ från Belgien (28).
(18)
Enligt artikel 7 i direktiv 94/19/EG skulle täckningen för varje insättares sammanlagda insättningar vara 20 000 euro. Vid sitt möte den 7 oktober 2008 antog Ekofinrådet den höjning av insättningsgarantierna som avsågs i direktiv 94/19/EG. Följande är hämtat ur Ekofinrådets pressmeddelande:
”Väl medvetna om att många medlemsstater beslutar att höja sitt lägsta insättningsgarantiskydd till 100 000 EUR kom (rådet) överens om att alla medlemsstater under en inledande period på minst ett år ska lämna sådant skydd för enskilda motsvarande minst 50 000 EUR. Vi uppskattar att kommissionen har för avsikt att snabbt lägga fram ett lämpligt förslag som syftar till att främja överensstämmelsen mellan insättningsgarantisystemen” (29).
(19)
Enligt artikel 2 i direktiv 94/19/EG omfattas inte de instrument som utgör kapitalbasen i kreditinstitut (30).
(20)
I Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/14/EG (31) höjdes garantinivån i insättningsgarantisystemen (först till minst 50 000 euro och därefter i princip till 100 000 euro som lägst och högst senast den 31 december 2010).
(21)
Europaparlamentets och rådets direktiv 97/9/EG (32) tillåter ersättning till investerare om ett värdepappersföretag inte skulle vara i stånd att fullgöra sina skyldigheter gentemot en investerare. Ersättningen skulle till exempel betalas ut vid bedrägeri eller oaktsamhet inom ett företag eller vid fel eller problem inom dess system. Däremot täcker inte ersättningssystemen för investerare de risker som är knutna till investeringen (t.ex. när en investerare har köpt aktier som sedan tappar i värde).
2.3 Belgisk lagstiftning för kooperativ
(22)
I den belgiska bolagslagen (33) - särskilt artiklarna 350-436 - definieras den rättsliga ramen för kooperativ. Det föreskrivs att ett kooperativ i sina stadgar ska välja bolagsformen ”aktiebolag” (delägarnas förluster kan inte överstiga deras investerade kapital) eller ”bolag med obegränsat personligt ansvar” (delägarna ansvarar personligen för bolagets skulder och kan därmed förlora mer än sitt investerade kapital).
(23)
I den belgiska bolagslagen (särskilt artiklarna 362, 364, 366, 367 och 374) tillåts vissa begränsningar i fråga om överlåtbarheten hos andelar i ett kooperativ. Andelarna i ett kooperativ är fritt överlåtbara till andra delägare i kooperativet, men kooperativets stadgar kan föreskriva villkor för överlåtandet. Överlåtande till tredje part får endast ske på de villkor och till de personer som anges i artikel 366 i den belgiska bolagslagen.
(24)
I den belgiska bolagslagen (artikel 367) anges också att delägarna i ett kooperativ inte har rätt att lämna ett kooperativ annat än under räkenskapsårets första sex månader. När en delägare utnyttjar denna rättighet har delägaren enligt artikel 374 i den belgiska bolagslagen rätt att få värdet på sina andelar enligt balansräkningen för räkenskapsåret.
(25)
I den belgiska bolagslagen fastställs den allmänna rättsliga ramen för kooperativ, och i den kungliga förordningen av den 8 januari 1962 (34) anges kriterierna för ”auktoriserade kooperativ” (35). Konkret innebär de att ett kooperativ i spekulationssyfte inte kan vägra delägare att ansluta sig eller utesluta dem, andelarna av aktiekapitalet ger likadana rättigheter oavsett värde, alla delägare har lika rösträtt på bolagsstämman, stämman ska utse styrelseledamöter och revisorer, driftsöverskottet (efter avdrag av alla utgifter) får endast delas ut till delägarna på proportionell grund utifrån de transaktioner som de har gjort med bolaget, och den utdelning som beviljas för kapitalandelarna får inte överstiga en viss procentsats som fastställts genom kunglig förordning.
(26)
I artikel 21 i den belgiska skattelagen föreskrivs att utdelning från auktoriserade kooperativ är skattebefriade upp till ett visst belopp (36).
2.4 Beskrivning av åtgärden
(27)
Garantisystemet för kooperativ täcker inbetalt kapital (och inte eventuella realisationsvinster) från fysiska personer i kooperativ upp till ett belopp om 100 000 euro.
(28)
I motsats till vad som gäller för garantisystem för kreditinstitut är det frivilligt att ansluta sig till garantisystemet för kooperativ.
(29)
Om finansiella kooperativ vill ansluta sig till garantisystemet för kooperativ ska de ansöka om detta hos finansministern. Ministerrådet har en månad på sig att ta ställning till det finansiella kooperativets ansökan om att ansluta sig till garantisystemet för kooperativ, och fastställa vissa villkor om så krävs. Villkoren kan omfatta följande:
a)
Plikt att reservera framtida uppköpserbjudanden för institutionella delägare.
b)
Åtagande från de institutionella delägarna att inte dra tillbaka någon aktie eller något belopp som betalats till kooperativet och att inte dra sig ur som delägare, annat än vid aktieförsäljning.
c)
Ett tak på 4,5 % per år för den ränta som betalas ut till delägarna.
(30)
När ett finansiellt kooperativ har ansökt om täckning måste det stanna i garantisystemet under ett år. Efter denna tidsfrist kan kooperativet avsluta sitt deltagande genom att ge besked tre månader i förväg. Det får inte tillbaka några bidrag som det betalat in, oavsett i vilken form detta skett. Om ett kooperativ beslutar sig för att lämna garantisystemet för kooperativ måste det vänta i tre år innan det kan ansluta sig på nytt.
(31)
Enbart aktier från kooperativ som emitterades innan den kungliga förordningen av den 10 oktober 2011 trädde i kraft täcks av åtgärden.
(32)
Garantisystemet för kooperativ är förbehållet delägare som är fysiska personer och inte institutionella delägare i finansiella kooperativ.
(33)
Specialfonden för skydd av insättningar finansieras genom
i)
ett årligt bidrag som motsvarar 0,15 % av det skyddade beloppet (betalas av alla delägare), och
ii)
en engångsavgift som motsvarar 0,10 % av det skyddade beloppet (betalas av kooperativen).
(34)
De finansiella kooperativen kan dessutom åläggas att betala ett bidrag till specialfonden för skydd av insättningar för de realisationsvinster på börsnoterade aktier som de förvaltar. Bidraget kan uppgå till 10 % av mellanskillnaden mellan de berörda aktiernas säljpris (eller om aktierna inte säljs inom tre år efter att skyddssystemet har upphört, mellanskillnaden mellan aktiens genomsnittliga slutkurs under en period på 30 dagar för den tredje årsdagen) och det referenspris som myndigheterna fastställde när det finansiella kooperativet anslöt sig till garantisystemet för kooperativ.
(35)
Specialfonden för skydd av insättningar börjar göra utbetalningar om det finansiella kooperativet går i konkurs eller om finanstillsynsmyndigheten har anmält till denna fond att det finansiella kooperativet inte längre kan betala de delägare som vill lämna kooperativet.
(36)
Om specialfonden för skydd av insättningar inte har tillräckligt med medel för att ingripa förskotterar depositionskassan, ett statligt organ utan rättslig ställning, de nödvändiga medlen. Beroende på om det fallerande institutet är tvunget att vara anslutet eller om det är fråga om ett kooperativ, ska det sedan betala tillbaka förskottet genom att anslå
-
50 % av årsbidragen för institut som är tvungna att vara anslutna,
-
ett särskilt årsbidrag för finansiella kooperativ (för vilka det är frivilligt att vara ansluten).
(37)
Om specialfonden för skydd av insättningar ingriper, övertar den rättigheterna för de delägare som är fysiska personer och får samma ställning som övriga delägare. Här finns en skillnad mot insättningsgarantisystemet för kreditinstitut, där fonden får samma ställning som det aktuella bolagets övriga fordringsägare.
2.5 Beskrivning av Arco
(38)
Från början var Arco aktieägare i Artesia Banking Corporation NV (nedan kallat Artesia) som själv innehade 100 % av aktierna i banken Bacob och 82 % i försäkringsbolaget DVV. Efter fusionen mellan Artesia och Dexia 2001 blev Arco största aktieägare i Dexia med ett aktieinnehav på runt 15 % (37).
(39)
Arco är namnet på den koncern som består av Arcopar, Arcoplus och Arcofin, som alla är auktoriserade kooperativ (38). Arco har över 800 000 medlemmar, varav 99 % är privatpersoner. Det kapital som ägdes av fysiska personer i Arcopar, Arcoplus och Arcofin uppgick till 1,3 miljarder euro, 46 miljoner euro respektive 140 miljoner euro.
(40)
Enligt bolagsordningen för Arcopar, Arcoplus och Arcofin är de aktiebolag med begränsat ansvar (39).
(41)
Bolagsordningen för de tre företagen innehåller bestämmelser som rör de delägare som vill träda ur.
(42)
I bolagsordningen för Arcopar föreskrivs exempelvis att kooperativet kan begränsa utträdena om mer än 10 % av hela det investerade kapitalet eller delägarna skulle försvinna under ett räkenskapsår (40). En delägare som vill träda ur Arcopar får tillbaka sitt kapital. Delägare som innehar andelar i kategori A, B och C i Arcopar (41) har också rätt till en bonusreserv (42).
(43)
I artikel 35 i Arcopars bolagsordning beskrivs vad delägarna har rätt till vid en avveckling. Om saldot är positivt efter att skulder och sociala avgifter har betalats får delägarna tillbaka sina pengar (43).
(44)
De risker som är förbundna med investering i andelar i Arco beskrivs exempelvis i det prospekt från Arcopar som godkändes av de belgiska myndigheterna i juni 2008 och offentliggjordes i samband med en transaktion på kapitalmarknaden som gjordes mellan den 7 juli 2008 och den 30 september 2008. I prospektet redogörs tydligt för att vinsten från Dexia utgjorde drygt 69 % av Arcopars nettovinst för räkenskapsåren 2005/2006, 2006/2007 och 2007/2008. I prospektet nämndes även risken med aktieflykt samtidigt som det underströks att delägarna kunde förlora allt vid en avveckling. Samtidigt angavs tydligt i bolagets årsredovisning att Arco hade ökat sin skuldsättningsgrad genom att låna till investeringar (44).
2.6 Skäl till att förfarandet inleddes
(45)
I sitt beslut att inleda förfarandet drog kommissionen preliminärt slutsatsen att den anmälda åtgärden uppfyllde de fyra (kumulativa) kriterierna för statligt stöd och den tvivlade på att åtgärden var förenlig med den inre marknaden.
(46)
Kommissionen bedömde att åtgärden kunde tillskrivas Belgien, eftersom den finansierades av specialfonden för skydd av insättningar. Kommissionen konstaterade att den belgiska lagstiftningen fastställde det bidrag som delägarna ska betala in till specialfonden för skydd av insättningar, och även avgjorde på vilket sätt som fonden skulle användas. Dessutom noterade kommissionen att depositionskassan vid behov förskotterade kapital till fonden. Kommissionen frågade sig hur depositionskassan skulle få tillbaka pengarna, eftersom det inte var säkert att de finansiella kooperativen hade tillräckliga medel. Den undrade även om inte frivilligheten att delta för kooperativen skulle begränsa en effektiv återfinansiering av specialfonden för skydd av insättningar.
(47)
Kommissionen drog slutsatsen att de finansiella kooperativen kunde betraktas som företag och att åtgärden gav dem en selektiv fördel. När det gäller den selektiva fördelen verkar garantisystemet för kooperativ ha hjälpt kooperativen att locka till sig nytt kapital, eller bevara sitt befintliga kapital, genom att övertyga de befintliga delägarna att inte träda ur det finansiella kooperativet. Ett sådant skydd är mycket användbart under perioder av finansiell osäkerhet, som mellan hösten 2008 och det datum när den kungliga förordningen antogs, när de finansiella kooperativen effektivt skyddades mot risken med stora kapitalförluster till följd av utträden.
(48)
Kommissionen noterade även att skyddet utökades och att Belgien inte tog hänsyn till om det ansökande finansiella kooperativet hade sunda finanser när det tilläts gå med i garantisystemet för kooperativ. I fallet Arco tilläts de finansiella kooperativen gå med i garantisystemet för kooperativ när de redan var insolventa, och de likviderades kort därpå.
(49)
Kommissionen drog även slutsatsen att åtgärden snedvred konkurrensen, eftersom de finansiella kooperativen konkurrerade på marknaden för paketerade investeringsprodukter, där de fick en selektiv fördel som inte övriga marknadsaktörer som erbjöd liknande produkter hade tillgång till.
(50)
Dessutom bedömde kommissionen att garantisystemet för kooperativ påverkade handeln inom EU. Många internationella leverantörer av investeringsprodukter är också verksamma på den belgiska marknaden och kan inte få samma marknadsandel som ett finansiellt kooperativ kan behålla tack vare åtgärden.
(51)
Kommissionen frågade sig om de finansiella kooperativen kunde betraktas som finansinstitut och om denna faktor skulle påverka tillämpligheten i meddelandet som rör banksektorn från 2008 (45). Kommissionen drog slutsatsen att eftersom finansiella kooperativ inte verkar vara finansinstitut i den mening som avses i meddelandet om banksektorn från 2008, ska stödet bedömas direkt utifrån fördraget.
(52)
Konkret innebär det att för att en åtgärd ska vara förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b i fördraget måste den vara nödvändig, lämplig och proportionerlig. Kommissionen tvivlade på att åtgärden var förenlig med dessa tre kumulativa kriterier. Den frågade sig om det var nödvändigt att skydda finansiella kooperativ för att undvika en allvarlig störning i den belgiska ekonomin. När det gäller eventuella spridningseffekter noterade kommissionen att Belgien redan hade genomfört flera åtgärder (som att höja täckningen i insättningsgarantisystemet till 100 000 euro och bevilja statligt stöd till flera banker i olika former [rekapitaliseringar, kapitaltillskott, räddningsåtgärder för nedskrivna tillgångar och andra tillfälliga åtgärder]). Den insåg därför inte varför, utöver alla dessa åtgärder, delägarna i finansiella kooperativ behövde skyddas.
(53)
Kommissionen frågade sig om det var lämpligt att skydda delägarna i finansiella kooperativ. Den konstaterade i sammanhanget att finansiella kooperativ inte är finansinstitut och att de utifrån sin storlek inte kan anses vara systemviktiga. Den uppmanade Belgien att förklara på vilket sätt som investeringsförlusterna, som exempelvis även drabbar investerare i vanliga placeringsfonder, skulle få stora, negativa spridningseffekter för den belgiska ekonomin.
(54)
Slutligen tvivlade kommissionen på att åtgärden var proportionerlig. För det första ansåg kommissionen att det inte var säkert att de finansiella kooperativen skulle betala ett bidrag som motsvarade garantin. För det andra noterade kommissionen att det faktum att Belgien gjort det frivilligt att ansluta sig till garantisystemet, i kombination med bristen på kontroll av lönsamheten vid inträdet, ledde till att finansiella kooperativ enbart hade intresse av att ansluta sig när det var säkert att garantin skulle träda i kraft. Det skulle kunna leda till situationer där stödmottagarna kunde utnyttja garantin, men i stor utsträckning undvika att betala för den. Slutligen frågade sig också kommissionen om garantisystemet för kooperativ inte skulle snedvrida konkurrensen, eftersom aktieägarna i konkurrerande bolag inte är skyddade, vilket underlättar tillgången till kapital för de finansiella kooperativen och ökar deras totala marknadsandel för paketerade investeringsprodukter.
3. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER PÅ BESLUTET ATT INLEDA FÖRFARANDET
3.1 Synpunkter från Arco
(55)
Enligt Arco offentliggjorde de belgiska myndigheterna den 10 oktober 2008 sitt beslut samma dag om att inrätta ett garantisystem för kooperativ som ingick i ett större åtgärdspaket (höjning av insättningsgarantin till 100 000 euro för sparkonton i kreditinstitut, utvidgning av garantisystemet till livförsäkringsprodukter inom ”sektor 21” och till fysiska personer som är delägare i finansiella kooperativ). Arco hävdade att beslutet av den 10 oktober 2008 genomfördes genom lagen av den 15 oktober 2008 och den kungliga förordningen av den 14 november 2008 för produkter inom ”sektor 21” och av lagen av den 14 april 2009 och den kungliga förordningen av den 10 oktober 2011 för aktier utgivna av finansiella kooperativ.
(56)
Arco framhöll att garantisystemet för kooperativ inte utgjorde statligt stöd, eftersom det inte ger någon selektiv fördel till finansiella kooperativ. Arco påpekade också att kommissionen hade dragit slutsatsen att ett garantisystem för försäkringsprodukter inom ”sektor 21” inte utgjorde statligt stöd, eftersom de är öppna för alla försäkringsbolag och därför inte är selektiva (46). Dessutom påpekar Arco att garantisystemet för kooperativ är öppet för alla finansiella kooperativ på samma villkor och därför inte är selektivt.
(57)
I linje med Belgiens synpunkter hävdade Arco att alla kännetecknen hos andelarna i finansiella kooperativ bekräftar att de är lika viktiga för kunderna som insättningar och att de behandlas så av lagstiftaren. Arco underströk att Belgien fruktade en spridningseffekt. Om Belgien inte hade infört garantisystemet för kooperativ skulle investerarnas förtroende ha sviktat och det hade kunnat leda till massuttag av alla slags sparmedel.
3.2 Synpunkter från Belgien
(58)
Belgien hävdade att garantisystemet för kooperativ inte uppfyllde alla kumulativa kriterierna för statligt stöd i artikel 107.1 i fördraget och därför inte utgjorde statligt stöd. Rent konkret fastslog Belgien att de tre kriterierna för statligt stöd inte uppfylldes. Först försvarade Belgien åsikten att åtgärden endast utgjorde ett stöd till förmån för privatpersoner och inte företag. Sedan framhöll Belgien att åtgärden inte gav någon selektiv fördel till finansiella kooperativ och slutligen att åtgärden inte ledde till någon snedvridning.
(59)
När det gäller argumentet att stödet inte gynnade företagen hävdade Belgien att det ordinarie insättningsgarantisystemet för kreditinstitut, inklusive utvidgningen (det vill säga garantisystemet för kooperativ), hade antagits som tillämpning av och i överensstämmelse med besluten i Ekofinrådet, det ändrade direktivet 94/19/EG och direktiv 97/9/EG.
(60)
Belgien försvarade åsikten att de andelar i finansiella kooperativ som innehas av fysiska personer på alla sätt motsvarar insättningar och även har införskaffats på samma sätt. Man lyfte fram följande faktorer:
i)
Stödmottagarna (fysiska personer) av garantisystemet för kooperativ förtjänar samma skydd som insättare i andra institut inom samma sektor och som omfattas av samma kontroll.
ii)
Av skatteskäl är både utdelning som utbetalas från finansiella kooperativ och ränta som utbetalas på insättningar befriade från källskatt upp till ett visst belopp (47).
iii)
Fysiska personer som är delägare i finansiella kooperativ kan endast teckna sig för ett fastställt maximalt belopp av kapitalet, i enlighet med bolagsordningen för finansiella kooperativ.
iv)
Delägare i finansiella kooperativ får endast lämna ett kooperativ under räkenskapsårets första sex månader, och en delägare som vill träda ur har inte rätt till realisationsvinster från kooperativet i proportion till sina andelar. Enligt den belgiska staten speglar inte värdet på andelar i ett kooperativ värdet på underliggande aktier i det finansiella kooperativet, och andelarna i finansiella kooperativ konkurrerar därför inte med investeringsprodukter i allmänhet, utan endast med de produkter som redan omfattas av en statlig garanti (det vill säga insättningar och livförsäkringar av typen ”sektor 21”).
v)
Andelarna i finansiella kooperativ är registrerade och överlåtbarheten begränsas i lag (48). De får inte säljas fritt för att skapa realisationsvinster. Delägarna i finansiella kooperativ har endast rätt till en begränsad utdelning (skattebefriad) och en återbetalning när de träder ur som aktieägare.
vi)
Andelar i finansiella kooperativ kan inte anses som en investering i andelar i ett bolag eller börsnoterad enhet.
vii)
Andelar i finansiella kooperativ kan inte anses som en riskinvestering, eftersom delägare i finansiella kooperativ inte har rätt till realisationsvinster.
viii)
Garantisystemet för kooperativ skyddar endast fysiska personers andelar (i motsats till institutionella delägare).
(61)
När det gäller frånvaron av selektiv fördel påpekade Belgien att garantisystemet för kooperativ endast täcker de andelar i finansiella kooperativ som emitterades före den 10 oktober 2011. Belgien noterade att efter detta datum kunde de finansiella kooperativen inte längre ansluta sig till garantisystemet för kooperativ för att etablera sig på en marknad. Belgien preciserade också att Arco inte hade emitterat några nya andelar efter september 2008.
(62)
Belgien förnekade även att garantisystemet för kooperativ skulle ha hjälpt de finansiella kooperativen att behålla sitt befintliga kapital. Som stöd för argumentet förklarade Belgien att pressmeddelandet av den 10 oktober 2008 endast var ett förslag till politiskt initiativ, som i förbifarten nämnde finansiella kooperativ. Enligt Belgien utgjorde pressmeddelandet av den 10 oktober 2008 inte en detaljerad överenskommelse som offentliggjordes i samordning med pressmeddelandena från finansiella kooperativ. Belgien gör här skillnad på sitt pressmeddelande och pressmeddelandena från de brittiska myndigheterna och Lloyds i ärendet Lloyds (49) som kommissionen hänvisade till i sitt beslut att inleda förfarandet. Belgien drog slutsatsen att pressmeddelandet av den 10 oktober 2008 inte var en åtgärd som kunde ge en selektiv fördel till finansiella kooperativ. När det gäller nästa pressmeddelande av den 21 januari 2009 bedömde Belgien att det var normalt att Arco omedelbart offentliggjorde detta pressmeddelande från myndigheterna, eftersom alla finansiella kooperativ (däribland Arco) noggrant följde ärendet vid denna tidpunkt.
(63)
Belgien vidhöll att kommissionen bör inta samma hållning som i ärendet Ethias och att kommissionen bör dra slutsatsen att garantisystemet för kooperativ inte var selektivt. Belgien åberopade också att äkta kooperativs särskilda ställning redan hade erkänts av domstolen i domen Paint Graphos (50). Belgien hänvisade särskilt till punkt 61 i domen, där det tydligt framgår att med hänsyn till kooperativens särdrag kan de i princip inte anses befinna sig i en situation som i faktiskt och rättsligt hänseende är jämförbar med den situation som kommersiella bolag befinner sig i.
(64)
Belgien tillhandahöll också upplysningar om hur många aktieägare i Arco som hade lämnat bolaget sedan krisen började. Under de räkenskapsperioder som föregick den frivilliga avvecklingen uppgick antalet delägare i Arco som bad att få sitt kapital återbetalat till 9 764 år 2007/2008, 21 150 år 2008/2009 och 23 762 år 2010/2011.
(65)
När det gäller åtgärdens snedvridande effekter vidhöll Belgien att kommissionen borde ha förklarat i rimlig omfattning vilka de finansiella produkter var som kunde konkurrera med andelar i finansiella kooperativ, även om Belgien erkände att kommissionen inte är skyldig att ge en detaljerad beskrivning av marknaden i förfaranden som rör statligt stöd. Sammanfattningsvis hävdade Belgien att fysiska personer som är delägare i finansiella kooperativ fick samma skyddsnivå som investerare i alla slags likvärdiga insättningar/sparprodukter.
(66)
Belgien förklarade också att garantisystemet för kooperativ har samma mål som direktiv 94/19/EG, nämligen att skydda enskilda sparares insättningar, upprätthålla förtroendet hos insättarna och förbättra stabiliteten på finansmarknaderna. Belgien anser att insättningsgarantisystem i andra medlemsstater ibland också täcker okonventionella insättningsprodukter och menar att kommissionen bör ta hänsyn till det (51).
(67)
Belgien vidhöll även att om kommissionen skulle komma fram till slutsatsen att garantisystemet för kooperativ utgör statligt stöd, bör stödet anses förenligt med den inre marknaden mot bakgrund av artikel 107.3 b i fördraget. Belgien ansåg att det inte var aktuellt att fastställa om Arco var ett finansinstitut i den mening som avses i meddelandet om banksektorn från 2008. Enligt Belgien är den grundläggande frågan som kommissionen bör besvara huruvida garantisystemet för kooperativ utgör en lämplig och nödvändig åtgärd för att förhindra en allvarlig störning i ekonomin.
(68)
Belgien försvarade åsikten att åtgärden var nödvändig, att dess effekter begränsades till ett strikt minimum och att det fanns mekanismer för bördefördelning.
(69)
För det första hävdade Belgien att garantisystemet för kooperativ var lämpligt och nödvändigt för att lugna insättarna i Belgien.
(70)
Belgien medgav att det teoretiskt sett var möjligt att institut som har skyddade medel i sina tillgångar kan dra en indirekt fördel av att det finns skyddssystem, eftersom de bidrar till att undvika massuttag av insatta medel. Samtidigt förklarade Belgien att insättningsgarantisystemen var nödvändiga för att undvika massuttag och störningar på finansmarknaderna. Belgien hävdade också att garantisystemet för kooperativ var nödvändigt för att undvika att allmänhetens förtroende för det belgiska finanssystemet sjönk. Andelar i kooperativ har samma grundläggande egenskaper som sparprodukter och över hälften av de medel som kooperativen förfogar över investeras i banker, vilket ökar deras likhet med insättningar och bekräftar hur viktiga de är för det belgiska banksystemet. En okontrollerad betalningsinställelse från de finansiella kooperativen skulle få en dominoeffekt på alla finansinstitut och den belgiska ekonomin. Att inte tillämpa samma skyddsnivå på andelar i finansiella kooperativ som på konventionella insättningar skulle ha inneburit samma risk som att inte skydda insättningar alls. Det skulle kraftigt ha påverkat allmänhetens förtroende för insättningsprodukter i Belgien och skapat en systemrisk. Som stöd för sina argument nämnde Belgien det faktum att antalet delägare (fysiska personer) i finansiella kooperativ var högt i förhållande till Belgiens sammanlagda befolkning (52).
(71)
Belgien motsatte sig också kraftigt kommissionens ordval i sitt beslut att inleda förfarandet, särskilt orden capital instruments (kapitalbas) och risk capital (riskkapital), som användes i skäl 62 respektive i fotnot 35.
(72)
För att bevisa att garantisystemet för kooperativ var nödvändigt översände Belgien även skrivelserna från rådet för finansiell stabilitet och ordföranden för BNB som riktade sig till den dåvarande finansministern, daterade den 29 oktober 2008 respektive (53) den 7 oktober 2011 (54).
(73)
När det gäller om åtgärden var förenlig med reglerna för statligt stöd hänvisar Belgien i första hand till kommissionens beslut om Ethias. Kommissionen godkände i beslutet åtgärder till förmån för Ethias, nämligen en utvidgning av insättningsgarantisystemet till produkter i ”sektor 21”, eftersom det ansågs lämpligt och nödvändigt för att undvika allvarliga störningar i den belgiska ekonomin.
(74)
För det andra upprepade Belgien sin synpunkt att åtgärden var proportionerlig. De finansiella kooperativen delar på bördan, nämligen genom sina bidrag till specialfonden för skydd av insättningar. Belgien bedömde att ersättningsnivån hos garantin var rimlig och motsvarar bidragen i garantisystem för andra skyddade institut. Belgien motsatte sig påståendet att frivilligheten i garantisystemet för kooperativ skulle göra åtgärden oproportionerlig.
(75)
Belgien vidhöll att om kommissionen ändå skulle komma fram till slutsatsen att åtgärden utgör statligt stöd, bör den beakta att det rör sig om ett stöd till avveckling som är förenligt med reglerna för statligt stöd. Belgien erinrade om att den kungliga förordningen av den 7 november 2011 föreskriver att vid avveckling av ett kooperativ får specialfonden för skydd av insättningar endast träda in och betala ersättning när det slutliga avvecklingsbeslutet har lämnats in, efter att det godkänts av de berörda bolagens stämmor.
(76)
Belgien försvarade även åsikten att eftersom fysiska personer inte är företag omfattas de inte av kommissionens föreläggande om indragna betalningar efter avvecklingen av Arco.
(77)
Dessutom lämnade Belgien in kompletterande synpunkter i en not till kommissionen den 18 mars 2014, efter att tidsfristen gått ut.
(78)
Belgien anser att kommissionen inte kan förbjuda utbetalning av garantier till delägare som är fysiska personer. Den kan inte ålägga staten att stoppa alla betalningar från garantisystemet för kooperativ eller återkräva betalningar från garantisystemet till delägare som är fysiska personer.
(79)
Delägare som är fysiska personer är inte företag enligt definitionen i artikel 107.1 i fördraget och utbetalning av garantier till delägare som är fysiska personer påverkar inte på något sätt Arco eller den belgiska statens utsikter att återvinna det stöd som bolagen åtnjutit.
4. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN
4.1 Stödmottagaren
(80)
För det första påminner kommissionen som en preliminär iakttagelse att den i skäl 18 i beslutet att inleda förfarandet fastslog att garantisystemet för kooperativ gynnade de finansiella kooperativen. Däremot ledde en fördjupad granskning av tidslinje och egenskaper hos åtgärden till slutsatsen att Arco är den enda verkliga stödmottagaren inom åtgärden, vilket beskrivs i detta avsnitt.
(81)
I detta fall noterar kommissionen att det finns en stor skillnad mellan Arco och övriga finansiella kooperativ som potentiellt kunde få stöd från garantisystemet för kooperativ.
(82)
Det framgår tydligt av beskrivningen av fakta (55) att garantisystemet för kooperativ redan från början var skräddarsytt för Arco, som hade råkat i svårigheter på grund av sina investeringar i Dexia. Arco var i själva verket det enda finansiella kooperativ som ansökte om att delta i åtgärden.
(83)
När det gäller övriga finansiella kooperativ noterar kommissionen att det är valfritt att ansluta sig till garantisystemet för kooperativ, att ministerrådet kunde besluta om att godkänna eller avslå ett kooperativs ansökan att ansluta sig till garantisystemet för kooperativ, och i det aktuella fallet på vilka villkor, att inte något av övriga finansiella kooperativ ansökte om att delta i systemet och att vissa tog aktivt avstånd från det. Kommissionen konstaterar också att inget annat finansiellt kooperativ hade så stora problem med sina investeringar som Arco hade med Dexia.
(84)
Därför drar kommissionen slutsatsen att den enda verkliga stödmottagaren inom garantisystemet för kooperativ som bedriver ekonomisk verksamhet är Arco.
4.2 Tillkännagivandet och verkställandet av åtgärden utgör ett enda ingripande
(85)
Kommissionen noterar att åtgärden beslutades och tillkännagavs av regeringen den 10 oktober 2008 (56). Det är uppenbart att den belgiska regeringen fattade beslutet att låta Arco utnyttja garantisystemet för kooperativ vid den tidpunkt när åtgärden togs fram till förmån för Dexia 2008 (57). Ett annat pressmeddelande av den 21 januari 2009 ger mer detaljer om åtgärden. Det är först senare som regeringens åtagande börjar införlivas rättsligt.
(86)
Kommissionen noterar att de formuleringar och ordval som används (décidé = beslutade och l'engagement = åtagandet) i pressmeddelandena av den 10 oktober 2008 och den 21 januari 2009 otvetydigt vittnar om att ett åtagande gjorts och gör det motiverat att tro att åtgärden ska verkställas.
(87)
Pressmeddelandena sändes också ut genom offentliga kanaler: meddelandet av den 10 oktober 2008 sändes från finansministern, och meddelandet av den 10 januari 2009 sändes i premiärministerns och finansministerns namn. Den repetitiva karaktären hos dessa pressmeddelanden stärkte deras underliggande budskap.
(88)
Kommissionen noterar att det redan var tydligt vid pressmeddelandet av den 10 oktober 2008 att garantisystemet för kooperativ utgjorde en utvidgning av insättningsgarantisystemet. Pressmeddelandet av den 21 januari 2009 innehöll fler preciseringar som var av teknisk natur. Så snart de offentliggjorts publicerade Arco dem på sin webbsida i syfte att lugna de delägare som var fysiska personer. Dessutom konstaterar kommissionen att åtgärden var enhetlig över tid, eftersom den inte ändrades i någon högre grad mellan offentliggörandet den 10 oktober 2008 och utfärdandet av den slutliga kungliga förordningen.
(89)
I sin dom av den 19 mars 2013 i de förenade målen C-399/10 P och C-401/10 P (58) beslutade domstolen att tillkännagivandet och verkställandet av åtgärden kan betraktas som ett enda ingripande om det motiveras av bland annat deras tidsföljd och syfte samt företagets situation vid tidpunkten för ingripandena. Även i fråga om denna åtgärd beslutade och tillkännagav Belgien den 10 oktober 2008 en åtgärd som inrättades senare, med samma syfte rörande den stödmottagare som ursprungligen avsågs. Kommissionen betraktade dessutom i sina egna beslut tillkännagivandet och verkställandet av åtgärden som ett enda ingripande och ansåg att åtgärden innebar en fördel redan från det datum den tillkännagavs (59). Den belgiska finansminister som var i tjänst i maj 2014 såg den aktuella åtgärden som ett åtagande som gjordes 2008 (60).
(90)
Utifrån de uppgifter som angetts i skäl 85-89 drar kommissionen slutsatsen att tillkännagivandet och verkställandet av garantisystemet för kooperativ bör betraktas som en enda åtgärd.
4.3 Förekomst av stöd
(91)
I artikel 107.1 i fördraget föreskrivs att ”[o]m inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(92)
Både Belgien och Arco bekräftar att kommissionen bör undersöka om Arco har fått statligt stöd mot bakgrund av ett annat av dess beslut, nämligen Ethias (61). Begreppet statligt stöd är dock ett objektivt koncept som definieras i fördraget. För att en åtgärd ska betraktas som statligt stöd bör den uppfylla fyra (kumulativa) kriterier: den ska i) beviljas av staten eller med statliga medel, ii) ge stödmottagaren en selektiv fördel, iii) (potentiellt) snedvrida konkurrensen, och iv) påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(93)
Kommissionen måste utvärdera åtgärden mot bakgrund av dessa fyra kriterier (se skäl 94-110).
Statliga medel
(94)
Kommissionen bör utvärdera om garantisystemet för kooperativ finansieras med statliga medel och kan tillskrivas staten.
(95)
Enligt rättspraxis (62) omfattas alla finansiella medel som de statliga myndigheterna kan använda för att stödja företag, oavsett om medlen tillhör statens permanenta tillgångar eller inte, av artikel 107.1 i fördraget, på villkor att de ständigt är under offentlig kontroll och därmed fortfarande står till förfogande för de behöriga nationella myndigheterna.
(96)
Det är statligt stöd i synnerhet när medlen kommer från bidrag som staten fastslagit i lag och som förvaltas och fördelas i enlighet med bestämmelserna i denna lag, även om de administreras av institut som är åtskilda från staten. Ställningen för enheten eller företaget som beviljas det aktuella stödet anses inte som en avgörande faktor vid tillämpningen av reglerna om statligt stöd.
(97)
När det gäller organisationen bakom garantisystemet för kooperativ noterar kommissionen att den belgiska lagstiftningen fastställer vilka bidrag som deltagarna ska betala samt på vilket sätt medlen ska användas. De bidrag som finansierar specialfonden för skydd av insättningar betraktas därför som statliga medel, även om de kommer från privata källor.
(98)
Om så krävs kan dessutom depositionskassan, en statlig enhet, förskottera de medel som behövs för att finansiera de utbetalningar som specialfonden för skydd av insättningar förväntas göra. Under alla omständigheter medför denna egenskap hos garantisystemet för kooperativ en ekonomisk risk som är ett tillräckligt konkret hot mot medlemsstatens budget för att det ska räknas som användning av statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget (63).
(99)
När det gäller om åtgärden kan tillskrivas Belgien är det tydligt att garantisystemet för kooperativ inte skulle kunna ses som en införlivning av direktiv 94/19/EG. Direktivet kräver endast av medlemsstaterna att de inrättar ett insättningsgarantisystem för insättningar i kreditinstitut och artikel 2 föreskriver uttryckligen att alla instrument som ingår i definitionen kapitalbas i kreditinstitut inte omfattas av återbetalning från garantisystem. Om en medlemsstat beslutar att inrätta andra garantisystem för återbetalning för andra finansprodukter har ett sådant beslut inget att göra med unionslagstiftningen, utan är ett initiativ enbart från medlemsstaten (64). Kommissionen noterar även att Belgien hänvisar till garantisystemet för ersättning till investerare, men jämförelsen är inte motiverad eftersom dessa system inte är avsedda att täcka investeringsrisker. Som redan förklarats i skäl 21 är systemen för ersättning till investerare utformade endast för de fall ett värdepappersföretag inte är i stånd att återställa investerarens tillgångar, exempelvis vid ett bedrägeri eller problem med företagets system.
Selektiv fördel
(100)
Kommissionen drar slutsatsen att garantisystemet för kooperativ har skapat en fördel för Arco. Domstolen har godkänt att företag kan få en fördel i form av extra tillgång till kapital när en åtgärd som vidtas av en medlemsstat till förmån för investerare stärker sistnämndas vilja att placera sina pengar i en viss typ av investeringar (65). I detta fall hjälpte åtgärden enheterna i koncernen Arco att behålla sitt befintliga kapital genom att övertyga de befintliga delägarna i kooperativen att inte träda ur dem (66), vilket utgjorde en ytterst viktig fördel med tanke på den oroliga marknaden under perioden omedelbart efter konkursen av Lehman Brothers. Den 21 januari 2009 publicerade Arco ett pressmeddelande från den belgiska regeringen på sin webbsida för att lugna sina delägare, vilket tydligt visar att faktumet att kunna lugna investerarna utgjorde en viktig fördel för Arco. I detta sammanhang noterar kommissionen även att i prospektet från Arcopar som publicerades sommaren 2008 (67) nämns också den risk som fysiska personer tar som lämnar det finansiella kooperativet (68) (69).
(101)
Åtgärden är också helt uppenbart selektiv. För det första gäller den endast innehavare av andelar i finansiella kooperativ och inte innehavare av investeringsprodukter som ges ut av konkurrerande företag. De aktörer som erbjöd fonder på marknaden för konservativa obligationsfonder eller valutafonder eller vanliga placeringsfonder med kapitalgaranti kunde alltså inte erbjuda sina kunder en likvärdig garanti. Belgien hävdar att de andelar som innehas av privatpersoner i finansiella kooperativ till sin natur kan liknas vid insättningar (70). Flera punkter som Belgien framhöll gäller dock för kooperativ i allmänhet och inte för finansiella kooperativ. Dessutom innehåller den beskrivning av andelar i finansiella kooperativ som Belgien lämnade ingen hänvisning till viktig information som exempelvis vilka risker som är knutna till investeringar i dessa instrument (71), risker som inte finns med insättningar.
(102)
Åtgärdens selektiva natur framgår också i en jämförelse mellan den behandling som var förbehållen finansiella kooperativ och den behandling som övriga auktoriserade icke-finansiella kooperativ fick. Belgien grundar sig på domen Paint Graphos för att försvara den särbehandling som gavs fysiska personer som var delägare i finansiella kooperativ. Domen Paint Graphos är ett prejudikat om ett beslut om hänskjutande från en italiensk domstol som ville veta om den skattelättnad som produktions- och arbetskooperativ åtnjuter kan jämföras med statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. I sin dom fastslog domstolen att skattelättnaden bör bedömas mot bakgrund av de fyra kumulativa kriterierna för statligt stöd och gav mer detaljerade riktlinjer, närmare bestämt hur det ska bedömas om en sådan skattelättnad utgör en selektiv fördel (72). Domstolen bekräftade att det var lämpligt att fastställa följande: i) om en skattelättnad var motiverad utifrån de särskilda egenskaperna i det aktuella skattesystemet (73), ii) om det fanns lämpliga kontroll- och tillsynsförfaranden (74) och iii) om skattelättnaden var proportionerlig och inte översteg gränsen för vad som var nödvändigt (75).
(103)
Kommissionen finner att Belgiens argumentation inte kan godtas, eftersom egenskaperna hos den fördel som åtgärden ger skiljer sig kvalitetsmässigt från de egenskaper som domstolen undersökte i målet Paint Graphos. Den åtgärd som Belgien har genomfört består i att en fördel har beviljats och inte av en skattebefrielse eller avgiftsbefrielse. Följaktligen kan inte domstolens analys i tre steg för att bedöma om en skattelättnad eller skattebefrielse utgör en selektiv fördel tillämpas på denna åtgärd.
(104)
Hur som helst, även om rättspraxis i Paint Graphos skulle vara tillämplig på den aktuella åtgärden, har den särdrag som gör att den ändå är selektiv.
(105)
För det första konstaterar kommissionen att målet Paint Graphos handlar om alla produktions- och arbetskooperativ och inte om en relativt begränsad undersektor som finansiella kooperativ. Om ”äkta” kooperativ bör särbehandlas, vilket Belgien framhåller, bör särbehandlingen tillämpas på alla auktoriserade kooperativ. Det enkla faktum att åtgärden är begränsad till finansiella kooperativ räcker därför för att fastställa att den är selektiv.
(106)
För det andra konstaterar kommissionen att enligt Belgien verkar finansiella kooperativ förtjäna kompletterande fördelar från den 10 oktober 2008. Kommissionen konstaterar att före detta datum fick historiska auktoriserade kooperativ en slags gynnsam behandling på grund av sin särskilda ställning, i form av befrielse från källskatt (76). I detta beslut uttalar sig inte kommissionen om huruvida skattelättnaden är proportionerlig eller inte, men bedömer att inget motiverade det plötsliga införandet, den 10 oktober 2008, av kompletterande ersättning eller skydd till förmån för företag med ställningen finansiella kooperativ.
(107)
Även om kommissionen bör genomföra, vilket Belgien förordar, en analys inspirerad av domen Paint Graphos, bedömer den att inget rättfärdigar beviljandet av en garanti på 100 % till de delägare i Arco som är fysiska personer (nämligen del i i analysen i domen Paint Graphos) och där enheterna var aktiebolag. Med tanke på dessa bolags natur, så som den fastställs i den allmänna belgiska bolagslagen, borde de delägare i Arco som är fysiska personer ha varit medvetna om att de kunde förlora hela sitt kapital vid en avveckling (77). Dessutom är det inte en proportionerlig åtgärd att skydda 100 % av det tecknade kapitalet för delägare i finansiella kooperativ som är fysiska personer (del iii i analysen i domen Paint Graphos), eftersom det innebär att delägarna skyddas mot alla risker, vilket är en omotiverad fördel för de bolag som de är delägare i (78).
Snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstater
(108)
Garantisystemet för kooperativ ger finansiella kooperativ en fördel som inte de aktörer som erbjuder paketerade investeringsprodukter eller övriga auktoriserade icke-finansiella kooperativ får. Tack vare åtgärden kunde Arco behålla sin marknadsandel under en längre period. Arco drabbades inte av kapitalflykt, utom först senare och i en lägre grad än vad som hade kunnat bli fallet utan åtgärden. Följden blev att övriga aktörer som tvingades konkurrera enbart utifrån sina egna meriter, och som inte kunde räkna med garantisystemet för kooperativ, inte kunde dra nytta av det kapital som de hade kunnat tillgå för investeringar. Garantisystemet för kooperativ snedvrider därför konkurrensen (79).
(109)
När en medlemsstat beviljar stöd till ett företag kan den interna verksamheten bibehållas eller utvecklas, vilket medför att möjligheterna för företag etablerade i övriga medlemsstater att ta sig in (ytterligare) på marknaden minskar (80). Med tanke på det stora antalet leverantörer av investeringsprodukter på den belgiska marknaden påverkade åtgärden utan tvivel handeln inom hela unionen.
Slutsats
(110)
Utifrån analysen i skäl 91-109 drar kommissionen slutsatsen att garantisystemet för kooperativ använder statliga medel, utgör en selektiv fördel för Arco, snedvrider konkurrensen och påverkar handeln på den inre marknaden i unionen. Därför uppfyller den alla kriterier för att betraktas som statligt stöd. Alla dessa faktorer förekom senast när den kungliga förordningen av den 10 oktober 2011 antogs, men den fördel som åtgärden skapade fanns redan när det tillkännagavs att åtgärden skulle inrättas den 10 oktober 2008. Det sammanlagda värdet av fördelen bör tas med i beräkningen i granskningen av om stödet är förenligt och, om nödvändigt, för att återvinna stödet från stödmottagarna.
4.4 Stödets förenlighet
(111)
Efter att kommissionen fastställt att garantisystemet för kooperativ utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget ska kommissionen avgöra om stödet är förenligt med den inre marknaden.
(112)
Artikel 107.1 i fördraget fastställer att stöd som beviljas av en stat alltid är oförenligt med den inre marknaden och därmed förbjudet, med vissa undantag som anges i fördraget. I punkterna 2 och 3 definieras sedan två stödkategorier som är förenliga med den inre marknaden.
(113)
Artikel 107.2 förtecknar först vilka kategorier av statligt stöd som automatiskt är undantagna från förbudet, men garantisystemet för kooperativ tillhör ingen av dessa kategorier.
(114)
Artikel 107.3 redovisar sedan flera stödkategorier som kan anses förenliga med den inre marknaden. Teoretiskt sett skulle led b eller c kunna gälla.
(115)
När det gäller artikel 107.3 c i fördraget förklarar kommissionen i särskilda riktlinjer hur den avser tillämpa det undantag som anges i bestämmelsen för vissa stödkategorier. Kommissionen noterar dock att åtgärden inte motsvarar någon av de stödkategorier som omfattas av riktlinjerna. Dessutom har varken Belgien eller Arco angett något som tyder på ett gemensamt europeiskt intresse, som gör att denna bestämmelse kan åberopas. Kommissionen bör därför endast undersöka om åtgärden eventuellt är förenlig med artikel 107.3 b i fördraget.
(116)
När det gäller artikel 107.3 b i fördraget konstaterar kommissionen att Belgien hävdar att om kommissionen drar slutsatsen att garantisystemet för kooperativ utgör statligt stöd bör åtgärden bedömas mot bakgrund av denna bestämmelse, enligt vilken en stödåtgärd kan förklaras förenlig med den inre marknaden om den krävs för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi.
(117)
Artikel 107.3 b i fördraget kräver dock en restriktiv tolkning av vad som kan anses som en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi. Störningen måste påverka hela ekonomin i den berörda medlemsstaten, och inte enbart ekonomin i någon av regionerna eller i delar av landet (81).
(118)
När finanskrisen nådde sin första kulmen hösten 2008 beslutade kommissionen i sitt meddelande om banksektorn från 2008 att artikel 107.3 b i fördraget kunde tillämpas för att bedöma åtgärder som vidtagits för att avhjälpa svårigheter i finansinstitutet (82).
(119)
För andra områden än finanssektorn utarbetade kommissionen utifrån artikel 107.3 b i fördraget en tillfällig gemenskapslagstiftning för statligt stöd avsett att gynna tillgången till finansiering mot bakgrund av den dåvarande finanskrisen (83). Denna lagstiftning kan dock inte tillämpas på den aktuella åtgärden. Den riktar sig i själva verket mot den reala ekonomin och gör att medlemsstaterna kan vidta åtgärder för att förbättra tillgången till finansiering för företag som vill investera under finanskrisen, i en tid då det blev allt svårare att få tillgång till bankfinansiering. Arcos problem berodde inte på bristande finansiering från banksektorn, utan på tillgångar (aktierna i Dexia) vilkas värde hade sjunkit. Dessutom tillhör inte garantisystemet för kooperativ, som garanterar 100 % av ett instrument som förekommer i balansomslutningen, någon av de stödkategorier som tas upp i punkt 4.3 i lagstiftningen.
(120)
Eftersom finansiella kooperativ inte är finansinstitut enligt definitionen i meddelandet från 2008 om banksektorn (84) bör stödet bedömas direkt mot bakgrund av fördraget. För att uppfylla de allmänna förenlighetskriterierna i artikel 107.3 i fördraget bör åtgärden uppfylla följande villkor (85):
a) Stödets lämplighet : stödet bör vara riktat för att syftet att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi ska nås på ett effektivt sätt, vilket inte är fallet om åtgärden i fråga inte utgör ett lämpligt medel för att avhjälpa störningen.
b) Nödvändighet : beloppet och formen på åtgärden bör vara nödvändigt för att nå målet. Beloppet bör fastställas till det lägsta möjliga för att nå målet och formen bör vara lämplig för att avhjälpa störningen.
c) Proportionalitet : de positiva effekterna av åtgärden bör på ett lämpligt sätt kompensera snedvridningen av konkurrensen, så att den begränsas till ett nödvändigt minimum för att nå målen med åtgärden.
(121)
När det gäller huruvida åtgärden är lämplig eller inte konstaterar kommissionen att påverkan från de finansiella kooperativen på hela ekonomin är helt annorlunda än den från konventionella banker, som kan drabbas av massuttag. Om alla insättarna i en bank skulle ta ut sina pengar samtidigt skulle banken bli tvungen att sälja alla sina fasta tillgångar på kort tid (genom ”nödförsäljning”), vilket skulle få allvarliga konsekvenser för lånen till den reala ekonomin och också skulle kunna leda till en nedåtgående spiral för priserna på tillgångarna. De finansiella kooperativen däremot lånar inte ut till den reala ekonomin. De har också rätt att begränsa delägarnas utträden i sina bolagsordningar (86), så att det i princip är möjligt att undvika en oorganiserad avyttring av tillgångarna. Sistnämnda faktor visar en viktig skillnad mellan insättningar och delägares andelar i fråga om deras effekter på systemet.
(122)
Det är också uppenbart att från juridisk synpunkt är delägarna aktieägare i ett ”aktiebolag”, det vill säga ett bolag med begränsat ansvar. Genom denna bolagsordning är fysiska personer som är delägare i finansiella kooperativ juridiskt sett utsatta för risken att förlora en del eller hela sin investering. I detta sammanhang noterar kommissionen även att BNB:s ordförande inte bekräftade att andelarna i finansiella kooperativ är likvärdiga med insatta sparmedel i ett kreditinstitut (87).
(123)
Kommissionen konstaterar också att ställningen för delägare i finansiella kooperativ som är fysiska personer i en ”kaskadstruktur” (88) skiljer sig mycket åt från den ställning som innehavare av sparmedel i ett kreditinstitut har om enheterna avvecklas eller går i konkurs. Kreditinstitut är reglerade enheter som övervakas av tillsynsmyndigheter, som ser till att ett visst kapitalbelopp är disponibelt. Kapitalet gör att instituten kan klara den första chocken vid avveckling eller konkurs. Delägare i finansiella kooperativ däremot har inget skydd av denna typ. Vid en avveckling eller konkurs är det de som drabbas först.
(124)
På grundval av de argument som läggs fram i skäl 121-123 drar kommissionen slutsatsen att garantisystemet för kooperativ helt enkelt skyddar de finansiella kooperativen och de delägare som är fysiska personer från konsekvenserna av deras tidigare investeringar. Under alla omständigheter utgör det ingen lämplig åtgärd för att förhindra en allvarlig störning i den belgiska ekonomin.
(125)
När det gäller huruvida åtgärden var nödvändig eller inte erinrar kommissionen om att Belgien redan hade vidtagit stora åtgärder för att förhindra en störning i den belgiska ekonomin. Landet hade redan genomfört andra åtgärder för att stabilisera finanssystemet, främst banker och andra finansinstitut som finansiella kooperativ investerar i. Det belgiska insättningsgarantisystemet skyddade insättningar upp till 100 000 euro och Belgien hade hjälpt Fortis, KBC, Dexia och Ethias med rekapitaliseringar, kapitaltillskott, räddningsåtgärder för nedskrivna tillgångar och tillfälliga åtgärder. Kommissionen drar slutsatsen att det inte var nödvändigt att skydda vissa delägare i finansiella kooperativ som är fysiska personer, eftersom kooperativen är bolag med begränsat ansvar.
(126)
När det gäller den skrivelse från BNB:s ordförande som Belgien nämner noterar kommissionen att den är daterad i oktober 2011, alltså långt efter den 10 oktober 2008, det datum som åtgärden tillkännagavs, och att inget nämns om att åtgärden skulle vara nödvändig för att förhindra en allvarlig störning i den belgiska ekonomin, utan endast att den bidrog till (89) att begränsa de negativa effekterna av krisen (systemkrisen). När det gäller skrivelsen från kommittén för finansiell stabilitet konstaterar kommissionen att den endast nämner en ökad täckning i insättningsgarantisystemet och införande av garantisystem för livförsäkringsprodukter i ”sektor 21”.
(127)
När det gäller huruvida åtgärden är proportionerlig eller inte konstaterar kommissionen att det sätt som åtgärden är utformad på inte skyddar tillräckligt mot ett snedvridet urval (90). Frivilligheten i garantisystemet för kooperativ i kombination med den uppenbara bristen på kontroll av lönsamhet ledde till ett intresse av att ansluta sig när det var säkert att garantin skulle träda i kraft. I detta scenario kan stödmottagaren dra nytta av garantin och samtidigt undvika att betala någon större del av garantipremierna, fram till sista stund före avvecklingen.
(128)
Kommissionen bedömer också att garantisystemet för kooperativ snedvrider marknadens normala funktion. Åtgärden gjorde att Arco kunde skydda sin ställning på marknaden för paketerade investeringsprodukter, vilket gav eller skulle ha kunnat ge en negativ effekt på marknadsandelar och lönsamhet för Arcos konkurrenter som inte kunde dra nytta av garantisystemet för kooperativ.
(129)
Slutsatsen blir att åtgärden inte kan anses förenlig med den inre marknaden, eftersom den inte är lämplig, nödvändig och proportionerlig enligt artikel 107.3 b i fördraget och inte heller faller under någon annan bestämmelse som reglerar om statligt stöd är förenligt med den inre marknaden.
4.5 Beräkning av stödet
(130)
För att beräkna summan på den fördel som ska återvinnas från Arco tar kommissionen hänsyn till följande parametrar och faktorer (91):
-
Det högsta utflödet av kapital som fastställs i Arcos bolagsordning, vilket motsvarar 10 % av det sammanlagda kapitalet eller 10 % av delägarbasen (92).
-
Det faktum att endast delägare som är fysiska personer omfattas av garantisystemet för kooperativ.
-
Den särskilda utformningen av garantisystemet för kooperativ som å ena sidan var frivilligt, vilket lämnade de finansiella kooperativen friheten att delta eller inte, och å andra sidan även var öppet för finansiella kooperativ med en förhöjd risk för konkurs eller avveckling (i det aktuella fallet godkände bolagsstämmorna i Arcofin, Arcopar och Arcoplus den 8 december 2011, strax efter att de godkänts att delta i systemet, sina styrelsers förslag om frivillig avveckling av bolagen).
-
Det faktum att redan långt innan Arco beslutade om frivillig avveckling befann sig bolaget i en kritisk ekonomisk situation, eftersom det hade - vilket anges i skäl 38, 44 och 82 - investerat kraftigt i aktier i Dexia, en bank som hösten 2008 behövde räddas från konkurs av de belgiska, franska och luxemburgska staterna, vilket ledde till att alla större nedgångar i värdet på aktierna i Dexia fortsatte att skada Arcos finansiella situation, i synnerhet som bolaget hade finansierat sitt deltagande i räddningen av Dexia genom att överta en del av dess skulder.
-
Det faktum att Arco 2011 betalade inträdespremien (inträdesavgiften) och årspremien.
(131)
Den fördel som Arco fick var ett skydd mot kapitalflykt, som det annars endast hade kunnat stoppa genom att tillämpa bestämmelserna i bolagsordningen först när taket på 10 % (93) av kapitalet nåtts eller 10 % av delägarbasen. Utträden av en sådan omfattning var att vänta så snart Arco antingen rent objektivt befann sig på obestånd, i ett konkursförfarande eller under avveckling, eller mer subjektivt, som i vissa andra fall med massuttag av insättningar (94), så snart delägarna hade ansett att bolaget inte längre utgjorde en säker investering, exempelvis på grund av dess stora exponering för finansmarknadens risker och en värdeminskning i Dexia.
(132)
Kommissionen är återhållsam (95) vid beräkningen av den fördel som Arco fick, och tar hänsyn till potentiellt kapitalutflöde under en enda årsperiod i stället för flera perioder. Med detta tillvägagångssätt bör beräkningens resultat spegla minimieffekten av garantisystemet för kooperativ, även om garantisystemet i själva verket kan ha hjälpt Arco att undvika kapitalutflöde eller utträden upp till högsta tillåtna nivå. Arcos bolagsordning tillät kooperativet att blockera kapitalutflöden som översteg antingen 10 % av kapitalet eller utträden som översteg 10 % av delägarna. Vid beräkningen av stödbeloppet antar kommissionen att Arco valde det effektivaste alternativet, det vill säga det som tillät bolaget att behålla den högsta kapitalnivån. I alternativet med delägares utträde utgår kommissionen från det lägsta antalet delägare som är fysiska personer under den period som fördelen uppkom (från den 10 oktober 2008), vilket är en annan försiktig hypotes, och fördelar en genomsnittlig andel av kapitalet under det berörda året mellan delägarna. I alternativet med kapitalutflöden utgår kommissionen också från det år som kapitalet var som lägst.
(133)
Kommissionen tar också hänsyn till det faktum att fördelen från åtgärden delvis minskade, eftersom Arco, som bestod av de tre juridiska enheterna Arcopar, Arcofin och Arcoplus, var tvungna att betala en inträdespremie som engångsavgift och en årspremie, även om betalningarna inträffade först hösten 2011, precis innan Arco beslutade om frivillig avveckling.
(134)
Fördelen från åtgärden är därmed det lägre av de belopp som blir resultatet av följande båda beräkningar: a) 10 % av kapitalet det år kapitalet var som lägst under perioden mellan den 10 oktober 2008 och den 8 december 2011, minus totalsumman av redan betalda premier, och b) 10 % av lägsta antalet delägare under perioden mellan den 10 oktober 2008 och den 8 december 2011, multiplicerat med den genomsnittliga andelen av kapitalet för varje delägare under samma år, minus totalsumman av redan betalda premier.
(135)
Generellt sett ökar sannolikheten att investerarna drar tillbaka sitt kapital med tiden, vilket gör det svårare att beräkna vilken ränta som ska betalas för den mottagna fördelen. För att garantera att hela den fördel som Arco mottagit betalas tillbaka, samtidigt som medlemsstaten får en användbar metod för att beräkna återkravsräntan (96), anser kommissionen att hela fördelen var helt tillgänglig åtminstone från den 8 december 2011 och anmodar att de belopp som ska återkrävas bär ränta från den 8 december 2011 fram tills de har återvunnits.
(136)
För att kunna verifiera stödberäkningen bad kommissionen Belgien att överlämna en lista med antal delägare som var registrerade i slutet av varje år i Arcopar, Arcofin respektive Arcoplus, under perioden mellan den 10 oktober 2008 och den 8 december 2011.
(137)
I sina kompletterande synpunkter, som lämnades in mer än ett och ett halvt år efter att tidsfristen för att lämna synpunkter på beslutet att inleda förfarandet hade löpt ut, inkom inte de belgiska myndigheterna med några nya uppgifter om fonden. Myndigheterna anser att kommissionen inte kan förbjuda utbetalning av garantier till delägare som är fysiska personer. Den kan inte ålägga staten att stoppa alla betalningar från garantisystemet för kooperativ eller återkräva betalningar från garantisystemet till delägare som är fysiska personer.
(138)
Med stöd av denna synpunkt påminner de belgiska myndigheterna om att delägare som är fysiska personer inte är företag enligt definitionen i artikel 107.1 i fördraget och utbetalning av garantier till delägare som är fysiska personer påverkar inte på något sätt Arco eller den belgiska statens utsikter att återvinna stödet.
(139)
Som svar anger kommissionen att de summor som återkrävs enligt detta beslut faktiskt utgörs av stöd till stödmottagaren Arco.
(140)
Den understryker att med stöd av artikel 108.2 i fördraget räcker det att konstatera att ett stöd som en stat beviljat är oförenligt med den inre marknaden för att rättfärdiga en uppmaning till staten att dra in det (97). De belgiska myndigheterna kan därför inte påstå att det strider mot unionens lagstiftning att förbjuda en garanti som klassificerats som statligt stöd och oförenlig med den inre marknaden.
(141)
De bör därför respektera föreläggandet i beslutet att inleda förfarandet att dra in alla former av den aktuella åtgärden, vilket betyder att ingen utbetalning borde ha gjorts.
(142)
Det är därför även motiverat att Belgien inte gör några fler utbetalningar inom stödåtgärden.
Slutsats
(143)
Kommissionen konstaterar att garantisystemet för kooperativ utgör ett statligt stöd till förmån för Arcopar, Arcofin och Arcoplus som genomförts olagligt av Belgien, nämligen i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Belgien bör därför upphäva den lag som garantisystemet för kooperativ grundar sig på (nämligen lagen av den 14 april 2009 och den kungliga förordningen av den 10 oktober 2011) och återkräva fördelen från Arcopar, Arcofin och Arcoplus.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det garantisystem för kooperativ som Belgien olagligt genomfört i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt till förmån för de finansiella kooperativen inom Arco, närmare bestämt Arcofin, Arcoplus och Arcopar, är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 2
1. Belgien ska från stödmottagarna återkräva det oförenliga stöd som beviljats och som avses i artikel 1, vars belopp uppgår till det lägre av följande båda beräkningar:
a)
10 % av kapitalet det år kapitalet var som lägst under perioden mellan den 10 oktober 2008 och den 8 december 2011, minus totalsumman av redan betalda premier, eller
b)
10 % av lägsta antalet delägare under perioden mellan den 10 oktober 2008 och den 8 december 2011, multiplicerat med den genomsnittliga andelen av kapitalet för varje delägare under samma år, minus totalsumman av redan betalda premier.
2. Beloppet som ska återkrävas bär ränta från och med den 8 december 2011 fram tills det har återvunnits.
3. Räntan ska beräknas på en beräkningsgrund som formuleras enligt kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 (98).
4. Belgien ska inte göra några fler utbetalningar inom den stödåtgärd som avses i artikel 1, räknat från den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 3
1. Belgien ska avsluta den stödåtgärd som avses i artikel 1, eftersom den är oförenlig med den inre marknaden.
2. Återkravet av det stöd som avses i artikel 1 ska genomföras omedelbart och effektivt.
3. Belgien ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader efter den dag då det har delgivits.
Artikel 4
1. Inom två månader efter den dag då detta beslut har delgivits ska Belgien lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
En utförlig beskrivning av de åtgärder som redan vidtagits och vilka åtgärder som planeras för att följa detta beslut.
b)
Handlingar som visar att mottagarna har beordrats att återbetala stödet.
2. Belgien ska hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att det återkrav som avses i artikel 1 har slutförts. På kommissionens begäran ska Belgien omedelbart överlämna all information om vilka åtgärder som har vidtagits och som planeras för att följa beslutet. Belgien ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagaren.
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till Konungariket Belgien.
Utfärdat i Bryssel den 3 juli 2014.