РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 11 juni 2014
om det statliga stöd SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) som Italien har genomfört till förmån för företaget SO.G.A.S. som förvaltar Strettoflygplatsen
[delgivet med nr C(2014) 3571]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2014/944/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Den 27 oktober 2008 anmälde de italienska myndigheterna till kommissionen regionen Kalabriens avsikt att bevilja stöd i form av kapitaltillskott för att täcka rörelseförlusterna i SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (nedan kallat SO.G.A.S. eller mottagaren). SO.G.A.S. är det företag som förvaltar Strettoflygplatsen (”stretto” betyder ”sund”) i Reggio Calabria.
(2)
Under den inledande undersökningen fick kommissionen kännedom om andra åtgärder till förmån för samma mottagare som tycktes utgöra olagligt statligt stöd. Kommissionen lät därför granskningen omfatta även de åtgärderna.
(3)
Eftersom kommissionen hade uppgifter som tydde på att det statliga stödet i själva verket beviljats innan kommissionen kunnat bedöma dess förenlighet med den inre marknaden registrerades ärendet som icke-anmält stöd med nummer NN 32/10.
(4)
Kommissionen begärde ytterligare upplysningar om den anmälda åtgärden den 27 november 2008, den 23 februari 2009 och den 19 maj 2009. Italien svarade den 14 januari 2009, den 26 mars 2009 och den 9 oktober 2009.
(5)
Genom en skrivelse av den 20 juli 2010 underrättade kommissionen Italien om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt avseende stödet till SO.G.A.S. (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet).
(6)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (2). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter.
(7)
Genom en skrivelse av den 19 november 2010 lämnade mottagaren synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet. Den 20 december 2010 översände kommissionen mottagarens synpunkter till de italienska myndigheterna och gav dem tillfälle att bemöta dem. Kommissionen skickade en påminnelse den 8 mars 2011 och mottog Italiens kommentarer den 29 april 2011. Kommissionen har inte mottagit några andra synpunkter från berörda parter.
(8)
De italienska myndigheterna lämnade sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet genom skrivelser av den 23 september 2010 och den 15 december 2010.
(9)
Genom en skrivelse av den 30 mars 2012 begärde kommissionen ytterligare upplysningar om de åtgärder som är föremål för granskning. De italienska myndigheterna lämnade de begärda upplysningarna i en skrivelse av den 30 april 2012.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDERNA
2.1 Mottagaren
(10)
Stödmottagaren är företaget SO.G.A.S., som förvaltar flygplatsen i Reggio Calabria.
(11)
SO.G.A.S. är ett aktiebolag som bildades enligt italiensk lag i mars 1981 och som i sin helhet ägs av offentliga organ.
(12)
Trafikvolymen på flygplatsen har ökat från 272 859 passagerare 2004 till 571 694 passagerare 2012 (3).
2.2 De omtvistade åtgärderna
(13)
Den åtgärd som anmälts av Italien är ett kapitaltillskott från regionen Kalabrien på 1 824 964 euro för att täcka SO.G.A.S. förluster 2004 och 2005.
(14)
I juni 2005 och juni 2006 beslutade SO.G.A.S. offentliga aktieägare att täcka SO.G.A.S. förluster de två föregående åren (1 392 900 euro 2004 och 2 257 028 euro 2005) genom proportionella kapitaltillskott. Vid den tiden ägde regionen Kalabrien 50 % av aktierna i företaget, och återstoden innehades av kommunen Reggio Calabria, provinsen Reggio Calabria, provinsen Messina, kommunen Messina, Reggio Calabrias handelskammare och Messinas handelskammare.
(15)
Enligt de uppgifter som kommissionen hade tillgång till vid tidpunkten för beslutet om att inleda förfarandet hade proportionella kapitaltillskott redan genomförts av provinsen Reggio Calabria, kommunen Messina, kommunen Reggio Calabria och Messinas handelskammare.
(16)
SO.G.A.S. gjorde 2006 ytterligare förluster på 6 018 982 euro. I december 2007 beslutade SO.G.A.S. aktieägare att omvandla företagets reserver till kapital och att minska kapitalet för att täcka de återstående förlusterna. Detta skulle dock innebära att kapitalet hamnade under den miniminivå som föreskrivs i italiensk lag för företag som förvaltar flygplatser. För att se till att kapitalkraven uppfylldes enades SO.G.A.S. aktieägare om att öka kapitalet med 2 742 919 euro. Kapitaltillskottet skedde genom konvertering av obligationer som vissa av aktieägarna redan tecknat sig för, för totalt 2 274 919 euro. Regionen Kalabrien tillhörde inte de aktieägare som hade konvertibla obligationer, och dess andel av företagets kapital minskade från 50 % till 6,74 %.
2.3 Beviljande myndighet
(17)
Den beviljande myndigheten för de aktuella åtgärderna är regionen Kalabrien.
(18)
Såsom förklaras ovan fick SO.G.A.S. offentliga medel även av provinsen Reggio Calabria, kommunen Reggio Calabria, provinsen Messina, kommunen Messina, Reggio Calabrias handelskammare och Messinas handelskammare, i form av proportionella kapitaltillskott för att täcka förlusterna 2004, 2005 och 2006 och se till att kapitalkraven uppfylldes.
2.4 Budget
(19)
De italienska myndigheterna anmälde kapitaltillskotten på 1 824 964 euro, motsvarande regionen Kalabriens andel i SO.G.A.S., som hade godkänts i juni 2005 och juni 2006. Därutöver hade, såsom förklaras ovan, även de övriga offentliga aktieägarna täckt förluster på 1 824 964 euro. Ytterligare ett kapitaltillskott på 2 742 919 euro genomfördes i december 2007.
(20)
Den totala budgeten för de åtgärder som är föremål för granskning är därmed 6 392 847 euro.
2.5 Nationellt domstolsförfarande
(21)
Regionen Kalabrien beslutade att inte genomföra de kapitaltillskott som aktieägarna fattat beslut om i juni 2005 och juni 2006 förrän kommissionen beslutat att godkänna dem, och SO.G.A.S. väckte talan mot regionen vid Reggio Calabrias allmänna domstol (Tribunale). Domstolen dömde till förmån för SO.G.A.S., och ett överklagande från regionens sida avvisades i maj 2009.
(22)
Domstolen erkände kommissionens behörighet att avgöra om en statlig stödåtgärd var förenlig med den inre marknaden men ansåg att nationella domstolar var behöriga att avgöra om en åtgärd utgjorde statligt stöd. Domstolen slog fast att den offentliga finansiering som beviljats i detta fall inte utgjorde statligt stöd eftersom den inte riskerade att snedvrida konkurrensen eller påverka handeln mellan medlemsstaterna. Domstolen konstaterade också att principen om en privat investerare i en marknadsekonomi var uppfylld eftersom det vid den tidpunkt då stödet beviljades, trots förlusterna 2004 och 2005, fanns rimliga utsikter till lönsamhet på lång sikt.
(23)
Regionen överklagade domstolens avgörande med hänvisning till att åtgärden utgjorde statligt stöd och därmed inte fick genomföras förrän kommissionen antagit ett beslut om godkännande. I december 2009 underrättade de italienska myndigheterna kommissionen om att överklagandet hade avvisats och att inga ytterligare processuella åtgärder kunde vidtas mot beviljandet av det offentliga bidraget till SO.G.A.S.
3. SKÄL TILL ATT INLEDA DEN FORMELLA GRANSKNINGEN
(24)
I beslutet om att inleda förfarandet ansåg kommissionen preliminärt att de proportionella kapitaltillskott som genomförts av regionen och de övriga offentliga aktieägarna för att täcka förlusterna 2004 och 2005 och det kapitaltillskott som SO.G.A.S. aktieägare beslutat om i december 2007 utgjorde statligt stöd av följande skäl:
a)
De bestod i en överföring av medel till SO.G.A.S. från ett antal regionala och lokala myndigheter, nämligen regionen Kalabrien, provinsen Reggio Calabria, kommunen Messina och kommunen Reggio Calabria, eller lokala autonoma offentligrättsliga organ, nämligen Reggio Calabrias handelskammare och Messinas handelskammare; de inbegrep därför statliga medel och kunde tillskrivas staten.
b)
De var inte förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och medförde därför en selektiv fördel för SO.G.A.S.
c)
De riskerade att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(25)
Kommissionen ansåg preliminärt att de omtvistade åtgärderna var oförenliga med den inre marknaden. För det första hade Italien uttryckligen uppgett att SO.G.A.S. inte anförtrotts att tillhandahålla någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. För det andra hade de italienska myndigheterna bekräftat att åtgärderna inte avsåg någon specifik flygplatsinvestering, och kommissionen slog därför preliminärt fast att åtgärdernas förenlighet inte kunde bedömas enligt de kriterier som anges i riktlinjerna för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (nedan kallade 2005 års riktlinjer för luftfartssektorn) (4). För det tredje hade de italienska myndigheterna också, trots påståendet att SO.G.A.S. var ett företag i svårigheter i den mening som aves i riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (nedan kallade riktlinjerna för undsättning och omstrukturering) (5), uppgett att åtgärderna inte ingick i någon omstruktureringsplan och att någon sådan plan inte fanns. Slutligen ansåg kommissionen att åtgärderna inte var förenliga med riktlinjerna för statligt regionalstöd för 2007-2013 (nedan kallade riktlinjerna för regionalstöd) (6), som låg till grund för bedömningen av stöd som beviljats i enlighet med artikel 107.3 a och c i EUF-fördraget.
(26)
Vad beträffar de rättsliga åtgärder som inletts vid de italienska domstolarna mot regionens vägran att betala sitt proportionella bidrag i avvaktan på kommissionens godkännande enligt reglerna om statligt stöd, ansåg kommissionen, med tanke på EU-rättens företräde framför nationell rätt och så länge anmälan inte formellt återkallats, att Italien var skyldigt att rätta sig efter genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget. Kommissionen ansåg därför, med hänvisning till att genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget har företräde, att de nationella domstolarnas ståndpunkt skulle ha lämnats utan avseende och att de italienska myndigheterna inte borde ha genomfört den anmälda åtgärden så länge förfarandet avseende statligt stöd pågick.
4. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(27)
Den enda berörda part som lämnade synpunkter till kommissionen var mottagaren, SO.G.A.S., som stödde och kompletterade de argument som de italienska myndigheterna anfört under den formella granskningen.
4.1 Förekomst av stöd
(28)
SO.G.A.S. menade att de åtgärder som är föremål för granskning inte utgjorde statligt stöd eftersom samtliga kriterier i artikel 107.1 i EUF-fördraget inte var uppfyllda. SO.G.A.S. hävdade närmare bestämt att åtgärden i) inte påverkade handeln mellan medlemsstaterna, eller alternativt ii) inte medförde någon selektiv ekonomisk fördel för SO.G.A.S., och iii) inte snedvred eller hotade att snedvrida konkurrensen.
(29)
SO.G.A.S. menade att de omtvistade åtgärderna beviljats under normala marknadsförhållanden och därför var förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. De var förenliga med artiklarna 2446 och 2447 i den italienska civillagen, enligt vilka aktieägarna i ett aktiebolag som förlorat mer än en tredjedel av kapitalet ska ersätta förlusterna för att undvika likvidation av företaget. Om aktieägarna inte hade kunnat täcka flygplatsförvaltaren SO.G.A.S. förluster skulle det ha medfört ett återkallande (enligt artikel 13 i ministerföreskrift (DM) nr 521 av den 12 november 1997) av delförvaltningen av Strettoflygplatsen, som anförtrotts SO.G.A.S. enligt artikel 17 i förordning nr 67 från 1997, vilket skulle ha gjort det omöjligt att i framtiden säkra hela koncessionen för förvaltningen av flygplatsen, för vilken en ansökan lämnats till transportministeriet. Det var därför rimligt att anta att en privat investerare ställd inför ett liknande val skulle ha agerat på samma sätt för att öka aktieinnehavets värde.
(30)
Mottagaren påpekade att den allmänna domstolen i Reggio Calabria i juni 2008 hade beställt en oberoende värdering av företaget, enligt vilken företagets värde uppgick till mellan 12 miljoner och 17 miljoner euro.
(31)
För att styrka företagets lönsamhetsutsikter lämnade mottagaren till kommissionen en affärsplan som en extern konsult upprättat för SO.G.A.S. räkning i oktober 2008 och som visade att företagets lönsamhet skulle återställas 2013.
(32)
Utbjudandet till försäljning i samband med delprivatiseringen av SO.G.A.S. hade offentliggjorts i juli 2007. Ett bud avseende förvärv av 35 % av SO.G.A.S. kapital hade lämnats av ett italiensk-argentinskt konsortium (associazione temporanea di imprese, nedan kallat ATI). Budet betraktades som ekonomiskt ofördelaktigt av SO.G.A.S. aktieägare. I mars 2010 offentliggjordes en ny försäljning av 35 % av aktierna i SO.G.A.S. Enligt SO.G.A.S. visade de två intresseanmälningar som inkom, tillsammans med det första budet från konsortiet, att principen om en privat investerare i en marknadsekonomi var uppfylld.
(33)
SO.G.A.S. menade också att det var fel av kommissionen att dra slutsatsen att passagerare som utnyttjar Strettoflygplatsen också, beroende på var de är bosatta, skulle kunna utnyttja flygplatserna Catania, Lamezia Terme eller Crotone, och att de omtvistade åtgärderna följaktligen hade potential att snedvrida konkurrensen mellan flygplatsförvaltare.
(34)
För det första är Strettoflygplatsen och flygplatserna Catania, Lamezia Terme och Crotone regionala punkt-till-punkt-flygplatser vars upptagningsområden inte överlappar varandra. Strettoflygplatsen konkurrerar inte heller med någon annan flygplats i Italien eller EU. Kalabriens särdrag med avseende på geografi och infrastruktur utesluter all överlappning mellan upptagningsområdena för Strettoflygplatsen och närliggande italienska flygplatser. Flygplatsen Lamezia Terme ligger mer än 130 km bort, omkring en timmes körtid från Stretto. Det finns inte någon snabb direktförbindelse mellan Stretto och Crotone, som ligger över tre timmar bort. Flygplatsen Catania ligger i ett annat geografiskt område mer än 130 km bort, en sträcka som med bil tar mellan 1 timme och 30 minuter och 1 timme och 40 minuter.
(35)
SO.G.A.S. lämnade en tabell som visade ett korrelationsindex mellan flödet av inkommande passagerare på Strettoflygplatsen och flygplatserna Lamezia Terme, Crotone och Catania. Tabellen uppgavs visa att passagerare som reser via Strettoflygplatsen var ett nytt inslag i den regionala trafiken. Om flygplatsen stängdes skulle det därför leda till att en del av efterfrågan på lufttransporttjänster gick förlorad i stället för att omfördelas till andra flygplatser. SO.G.A.S. lämnade också en tabell som visade att de åtgärder som är föremål för granskning faktiskt hade skapat ny efterfrågan på lufttransporttjänster i området, vilket fått positiva effekter både för lufttrafikföretag med intresse av att starta nya rutter mellan Stretto och andra flygplatser i Italien och EU, och för andra flygplatser som fått en ökad efterfrågan att tillgodose.
(36)
SO.G.A.S. avvisade kommissionens preliminära slutsats att åtgärderna hade potential att snedvrida konkurrensen mellan flygbolag. Den offentliga finansieringen hade inte överförts till något lufttrafikföretag i form av lägre landningsavgifter eller andra fördelaktiga villkor. Landningsavgifter och andra driftsvillkor på flygplatsen fastställdes av den behöriga myndigheten utan någon handlingsfrihet för flygplatsförvaltaren. SO.G.A.S. hävdade slutligen att Stretto främst betjänades av Alitalia (med sex av de åtta dagliga flygningarna) och att det inte fanns något tecken på att charter- eller lågprisbolag var intresserade av att starta nya rutter från Strettoflygplatsen.
(37)
SO.G.A.S. menade att kommissionen, vid bedömningen av åtgärdens effekter på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna, borde ha tagit större hänsyn till de specifika omständigheterna och borde ha kommit fram till att åtgärden inte utgjorde statligt stöd.
4.2 Stödets förenlighet med den inre marknaden
(38)
När det gäller frågan om huruvida åtgärderna kunde anses vara förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget hävdade SO.G.A.S. att den offentliga finansiering som är föremål för granskning syftade till att upprätthålla flygplatsförvaltarens driftskontinuitet och utvecklingen av viss ekonomisk verksamhet. Detta mål motiverades med att små flygplatser inte i allmänhet genererar tillräckliga inkomster för att täcka kostnaderna för att fullgöra säkerhetskraven. Strettoflygplatsen skulle dessutom, med tanke på hur flygplatsinfrastrukturen ser ut och de restriktioner som därför införts av den nationella luftfartsmyndigheten ENAC (7), ha mycket svårt att hysa charter- och lågprisbolag.
(39)
Framför allt klassificeras Strettoflygplatsen enligt ENAC:s parametrar som en nivå II-flygplats. Denna klassificering grundas på infrastrukturens dimensioner snarare än på passagerarvolymer och medför samma kostnader för att uppfylla säkerhetskraven för flygplatser med små passagerarvolymer som för flygplatser med över en miljon passagerare.
(40)
Utan den offentliga finansiering som är föremål för granskning skulle flygplatsen ha tvingats bort från marknaden, med negativa konsekvenser för invånarnas rörlighet på regional nivå. Det skulle också ha inneburit att aktieägarna inte fått någon avkastning på sin investering.
(41)
SO.G.A.S. hävdade slutligen eller som ett alternativ att kommissionens beslut 2005/842/EG (8) om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse var tillämpligt i det aktuella fallet, och att åtgärderna under alla omständigheter kunde anses förenliga med den inre marknaden och därmed undantagna från kravet på anmälan.
(42)
SO.G.A.S. menade att eftersom trafikvolymen på flygplatsen inte översteg en miljon passagerare per år under referensperioden var förvaltningen av flygplatsen en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 2.1 d i beslut 2005/842/EG. SO.G.A.S. påpekade att lokala myndigheter, enligt förordning nr 250 av den 25 juli 1997, endast kunde äga aktier i företag som anförtrotts en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. SO.G.A.S. hade alltid ägts av lokala myndigheter i Kalabrien och Messina, vilket utgjorde ett sannolikhetsbevis för att förvaltningen av flygplatsen skulle betecknas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. För att visa att förvaltningen av flygplatsen faktiskt var en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse lämnade SO.G.A.S. beslut av kommunen Reggio Calabria av den 27 juli 2010 och den 19 juni 2010, där det talades om vikten av flygplatstjänster på regional nivå.
(43)
Ersättningen för offentliga tjänster begränsades till flygplatsförvaltarens förluster i samband med tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och var därför förenlig med nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna i artikel 5.1 i beslut 2005/842/EG. När det gäller avsaknaden av en handling genom vilken flygplatsförvaltaren faktiskt anförtros tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse föreslog SO.G.A.S. att ett avtal skulle upprättas för att undanröja alla tvivel på att de fyra Altmarkvillkoren (9) var uppfyllda i fallet Strettoflygplatsen.
5. KOMMENTARER FRÅN DE ITALIENSKA MYNDIGHETERNA
(44)
I beslutet om att inleda förfarandet noterade kommissionen att Italien hade bekräftat att SO.G.A.S. inte formellt anförtrotts tillhandahållandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, vilket innebar att de omtvistade åtgärdernas förenlighet inte kunde bedömas enligt reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
5.1 Frågan om huruvida flygplatsens verksamhet utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse
(45)
Under granskningens lopp hävdade Italien att de aktuella åtgärderna utgjorde ersättning för SO.G.A.S. tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I avsaknad av uppgifter som pekade på motsatsen menade de italienska myndigheterna att en bedömning i efterhand skulle kunna visa att EU-kraven för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse var uppfyllda i SO.G.A.S. fall.
(46)
Italien ansåg att kommissionens ståndpunkt innebar att otillbörligt stor vikt lades vid de formella i stället för de faktiska kraven för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. För att styrka detta påstående lämnade Italien en ytlig bedömning av de fyra Altmarkkriterierna. Italien hävdade att SO.G.A.S. i själva verket anförtrotts att tillhandahålla offentliga tjänster. Detta bekräftades, direkt och indirekt, av flera förvaltningshandlingar som utfärdats av de lokala myndigheterna. Italien lämnade protokollet från ett möte i Reggio Calabrias kommunstyrelse den 17 oktober 2007, där man beslutade att subventionera flygplatsförvaltarens förluster, och protokollet från möten i samma organ den 16 juni 2009 och den 31 december 2009, som uppgavs visa att flygplatsens verksamhet faktiskt utgjorde tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I protokollet från mötet den 17 oktober 2007 anges att ”regionen Kalabrien ansett att viss verksamhet vid Reggio Calabrias flygplats var nödvändig för tillhandahållandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och hade medfört ett antal skyldigheter att tillhandahålla offentliga tjänster för SO.G.A.S., för att det allmänna intresset skulle tillgodoses; i sådana fall kan myndigheterna subventionera flygplatsförvaltarens extra kostnader i samband med fullgörandet av dessa skyldigheter, som var av sådan art att det inte kunde uteslutas att den övergripande förvaltningen av flygplatsen kunde betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse”.
(47)
Mer generellt var regionen Kalabrien part i ett protokoll om utveckling av flygplatserna Lamezia Terme, Crotone och Reggio Calabria, där det klargjordes att flygplatstjänster var offentliga tjänster av grundläggande betydelse för regionens ekonomiska och sociala utveckling och följaktligen kunde finansieras med EU-medel eller nationella eller regionala medel.
(48)
Italien betonade också att flygplatsförvaltaren den 28 december 2008 bett aktieägarna att täcka dess förluster med specifik hänvisning till dess skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster, och hävdade att ingen privat aktör skulle tillhandahålla flygplatsförvaltningstjänsten på rent kommersiella villkor. Det första Altmarkkriteriet var därmed uppfyllt.
(49)
De parametrar som låg till grund för beräkningen av ersättningen kunde enkelt hämtas från SO.G.A.S. balansräkning, där driftskostnaderna tydligt framgick. Den offentliga finansieringen begränsades till förlustbeloppet, utan någon extra marginal till mottagaren.
(50)
När det gäller det tredje Altmarkkriteriet hävdade Italien att en offentlig aktieägares agerande inte kan jämföras med en privat investerares agerande när det gäller offentliga tjänster. Ett offentligt organs agerande kan motiveras med mål av allmänt intresse som gör att principen om en privat investerare i en marknadsekonomi inte kan tillämpas. I detta fall motiverades de offentliga aktieägarnas agerande inte av kommersiella överväganden och kunde alltså inte jämföras med agerandet hos en investerare i en marknadsekonomi. Italien drog slutsatsen att det tredje Altmarkkriteriet, som tycktes kräva tillämpning av principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, inte var relevant i det aktuella fallet.
(51)
Italien menade att SO.G.A.S. verksamhet utgjorde en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och att kapitaltillskotten därför, på grundval av en bedömning i efterhand, kunde betraktas som ersättning för tillhandahållande av sådana tjänster och därför inte utgjorde statligt stöd.
5.2 Stödets förenlighet med den inre marknaden
(52)
Italien menade att åtgärderna, om de skulle betraktas som statligt stöd, ändå borde anses förenliga med den inre marknaden enligt artikel 2.1 i beslut 2005/842/EG.
5.3 Ingen snedvridning av konkurrensen
(53)
Italien hänvisade till punkt 39 i 2005 års riktlinjer för luftfartssektorn, enligt vilken ”finansieringen av små regionala flygplatser (kategori D) knappast förmodas snedvrida konkurrensen eller påverka handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”.
(54)
De italienska myndigheterna hävdade vidare att flygplatsens verksamhet inte var lönsam. Det bevisades av att förfarandet för att delprivatisera företaget i slutändan hade misslyckats, trots att den ursprungliga avsikten getts omfattande publicitet. Med tanke på att det framgick av den affärsplan som offentliggjordes i samband med försäljningen att potentiella investerare måste åta sig att täcka de påföljande årens förväntade förluster, och med tanke på att det enda bud som mottagits inte ansågs ekonomiskt fördelaktigt, stod det klart att verksamheten till sin natur var förlust-bringande. Dessutom bevisade det faktum att budgivarna inte var beredda att täcka potentiella framtida förluster i obegränsad utsträckning utan bara upp till på förhand fastställda gränser att marknaden inte var attraktiv för investerare, vilket i sin tur betydde att åtgärderna inte kunde påverka handeln mellan medlemsstaterna.
6. ITALIENS KOMMENTARER TILL SYNPUNKTERNA FRÅN BERÖRDA PARTER
(55)
Genom en skrivelse av den 27 april 2012 lämnade de italienska myndigheterna för regionen Kalabriens räkning SO.G.A.S. synpunkter till kommissionen.
(56)
Italien ställde sig bakom SO.G.A.S. argument, inklusive SO.G.A.S. påstående att de åtgärder som är föremål för granskning avsåg en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, vilket enligt Italiens mening betydde att de inte kunde betraktas som statligt stöd.
(57)
Italien hävdade också att åtgärderna inte snedvred konkurrensen eller påverkade handeln mellan medlemsstaterna.
7. BEDÖMNING AV STÖDET
7.1 Förekomst av stöd
(58)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är ”om inte annat föreskrivs i fördragen […] stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(59)
Kriterierna i artikel 107.1 är kumulativa - de åtgärder som är föremål för granskning utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget endast om samtliga villkor enligt ovan är uppfyllda. Det ekonomiska stödet måste följaktligen
a)
beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel,
b)
gynna vissa företag eller viss produktion,
c)
snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen, och
d)
påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(60)
I sin dom i målet gällande flygplatsen Leipzig-Halle (10) ansåg tribunalen att byggande och drift av en civil flygplats utgjorde en ekonomisk verksamhet. Det enda undantaget gäller viss verksamhet som i regel åligger de offentliga myndigheterna och således inte kan betraktas som ekonomisk verksamhet. Statlig finansiering av sådan verksamhet omfattas inte av reglerna om statligt stöd. Det råder därför ingen tvekan om att SO.G.A.S. är ett företag i den mening som avses i lagstiftningen om statligt stöd, eftersom det förvaltar Strettoflygplatsen och erbjuder flygplatstjänster mot ersättning till de ekonomiska aktörer (främst flygbolag) som är verksamma på flygplatsen.
7.1.1 Statliga medel
(61)
Begreppet statligt stöd avser alla direkta eller indirekta förmåner som finansieras med statliga medel och beviljas av staten själv eller av en mellanhand som agerar med stöd av befogenheter den tilldelats av staten. Det avser därmed alla förmåner som beviljas av regionala eller lokala organ i medlemsstaterna, oberoende av deras rättsliga ställning och benämning (11).
(62)
I punkterna 27 och 28 i beslutet om att inleda förfarandet noterade kommissionen att de åtgärder som är föremål för granskning bestod i en överföring av medel till SO.G.A.S. från ett antal regionala och lokala myndigheter, nämligen regionen Kalabrien, provinsen Reggio Calabria, kommunen Messina och kommunen Reggio Calabria. Kommissionen ansåg därför att de omtvistade åtgärderna inbegrep statliga medel och kunde tillskrivas staten. Kommissionen ansåg att även medlen från de italienska handelskamrarna utgjorde statliga medel. Handelskamrarna är offentliga organ som regleras i offentlig rätt, enligt vilken de tillhör den offentliga förvaltningen och fullgör offentliga funktioner, och kommissionen ansåg därför att handelskamrarnas beslut kunde tillskrivas Italien. Medlen från Messinas handelskammare var följaktligen statliga medel, och överföringen av dem kunde tillskrivas staten. Under granskningens lopp ifrågasatte varken Italien eller någon berörd part denna preliminära slutsats.
(63)
Kommissionen bekräftar därför att samtliga åtgärder som är föremål för granskning beviljades med hjälp av statliga medel och kan tillskrivas staten.
7.1.2 Selektiv ekonomisk fördel
(64)
Den offentliga finansieringen är selektiv eftersom den gynnar ett enda företag, SO.G.A.S. Den täcker SO.G.A.S. förluster i samband med den normala verksamheten.
(65)
Eftersom byggande och drift av flygplatsinfrastruktur är en ekonomisk verksamhet anser kommissionen att offentlig finansiering till SO.G.A.S., en förvaltare av sådan infrastruktur, som täcker kostnader som flygplatsförvaltaren normalt skulle ha fått stå för själv, medför en ekonomisk fördel för SO.G.A.S. eftersom den stärker företagets marknadsställning och förhindrar marknadskrafterna från att verka fullt ut (12).
(66)
Italien uppgav inledningsvis att flygplatsen inte formellt anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, men kommissionen noterar att Italien efter antagandet av beslutet om att inleda förfarandet omprövade sin ståndpunkt och hävdade att den omtvistade offentliga finansieringen i själva verket utgjorde offentlig ersättning i samband med skyldigheter att tillhandahålla offentliga tjänster (13).
(67)
I sin dom i Altmarkmålet angav domstolen följande kriterier för att avgöra om ersättning för tillhandahållande av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse medförde en fördel enligt artikel 107 i EUF-fördraget (14):
1)
Det mottagande företaget ska faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade (nedan kallat det första Altmarkkriteriet).
2)
De kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas ska vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt (nedan kallat det andra Altmarkkriteriet).
3)
Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter (nedan kallat det tredje Altmarkkriteriet).
4)
När det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, ska storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga för att fullgöra den allmänna trafikplikt som ålagts det skulle ha åsamkats vid fullgörandet av trafikplikten, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av trafikplikten (nedan kallat det fjärde Altmarkkriteriet).
7.1.2.1 Det första Altmarkkriteriet
(68)
Kravet i det första Altmarkkriteriet överensstämmer med kravet enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget på att tjänsten tydligt ska anförtros det berörda företaget och ska vara klart definierad (15).
(69)
För det första gäller artikel 106.2 i EUF-fördraget endast ”företag som anförtrotts att tillhandahålla” en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Domstolen har alltid framhållit behovet av en handling varigenom företaget anförtros att tillhandahålla tjänsten (16). En sådan handling är nödvändig för att företagets och statens skyldigheter ska kunna definieras. I avsaknad av en sådan officiell handling är företagets specifika uppgift inte känd, och det kan inte avgöras vilken ersättning som skulle kunna vara skälig (17). Behovet av en tydlig definition av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ligger därför i begreppet anförtroende och kan inte skiljas från det, och det härrör därför direkt från artikel 106.2 i EUF-fördraget. När ett företag anförtros att tillhandahålla en tjänst är det logiskt att tjänsten också måste definieras.
(70)
Redan i 2001 års meddelande om tjänster i allmänhetens intresse uppmärksammade kommissionen sambandet mellan definitionen av anförtroende och nödvändigheten och proportionaliteten hos ersättningen för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget (18). Enligt punkt 22 i meddelandet måste alltid, ”för att undantaget i artikel 86.2 i fördraget ska vara tillämpligt […] uppdraget att utföra en tjänst i allmänhetens intresse vara klart definierat och uttryckligen ha tilldelats av en offentlig myndighet … Detta är nödvändigt för att garantera en god rättssäkerhet liksom klarhet och öppenhet gentemot medborgarna. Kravet behövs också för att kommissionen ska ha möjlighet att bedöma den statliga inblandningens proportionalitet.” Anförtroende och definition är alltså en logisk förutsättning för en meningsfull bedömning av den proportionerliga nivån för eventuell ersättning. EU:s domstolar har alltid framhållit behovet av en tydlig definition av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster för tillämpningen av både Altmarkundantaget och artikel 106.2 i EUF-fördraget (19).
(71)
Detta synsätt bekräftas i gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster från 2005 (20). Enligt punkt 8 i rambestämmelserna kan ersättning för offentliga tjänster som utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget förklaras förenligt med den inre marknaden om de villkor som anges i rambestämmelserna är uppfyllda. Ett av dessa villkor är att tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska anförtros det berörda företaget genom en eller flera officiella handlingar, som bland annat ska innehålla uppgift om den exakta innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av offentliga tjänster och skyldigheternas varaktighet, metoderna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen och åtgärder för att hindra och återbetala eventuell överkompensation (punkt 12 i rambestämmelserna).
(72)
I 2011 års meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (21) anges också att tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska vara tydligt definierade i förväg. Enligt punkt 51 i meddelandet måste ”för att artikel 106.2 i fördraget ska vara tillämplig […] tillhandahållandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse anförtros ett eller flera företag. De berörda företagen måste därför ha anförtrotts ett särskilt uppdrag av staten. Också det första Altmarkkriteriet kräver att företagen har en skyldighet att tillhandahålla en allmännyttig tjänst. För att rättspraxis i Altmarkdomen ska följas krävs det att det berörda företagets och myndighetens skyldigheter fastställs i uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.” Enligt punkt 52 ska uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster tilldelas företagen genom en eller flera handlingar som åtminstone ska innehålla uppgift om innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och skyldigheternas varaktighet, företaget och, i förekommande fall, det berörda territoriet, innebörden av exklusiva eller särskilda rättigheter som beviljats företaget av myndigheten i fråga, metoderna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen och åtgärder för att undvika och återkräva eventuell överkompensation.
(73)
De italienska myndigheterna hävdar dock att kommissionens synsätt är alltför formalistiskt, och att SO.G.A.S. faktiskt anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse - i det sammanhanget hänvisas främst till handlingar som är daterade efter godkännandet av de aktuella åtgärderna.
(74)
Enligt Italien kan det faktum att förvaltningen av Strettoflygplatsen utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse härledas från flera regionala beslut där det hänvisas till det allmänna intresse som är knutet till flygplatstjänster och deras bidrag till regionens ekonomiska utveckling. Dessa regionala beslut innehåller emellertid inte någon uttrycklig definition av den påstådda tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts flygplatsförvaltaren eller några regler om ersättning. Handlingarna i fråga antogs dessutom från 2007 och framåt och kom alltså efter det att tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse ska ha börjat tillhandahållas, dvs. efter flygplatsens verksamhet 2004-2006. Italien har inte heller gett kommissionen tillgång till något annat dokument daterat före 2004 som beskriver omfattningen av de påstådda skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.
(75)
Kommissionen anser därför att de påstådda tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse inte i detta fall korrekt har anförtrotts mottagaren.
(76)
Kommissionen kan inte godta de italienska myndigheternas argument att en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse legitimt kan ersättas även om tjänsten inte i förväg har definierats som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och anförtrotts mottagaren på den grunden. Om så var fallet skulle det stå medlemsstaterna fritt att efter eget godtycke i efterhand ompröva behovet av att införa skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. När ett företag drabbats av rörelseförluster skulle medlemsstaterna kunna anförtro det företaget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och bevilja ersättning som ett sätt att stödja företaget, oberoende av en eventuell bedömning i förväg av det faktiska behovet av att tillhandahålla tjänsten av allmänt intresse. Detta synsätt är inte förenligt med kravet att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska anförtros det berörda företaget genom en eller flera officiella handlingar, som bland annat ska innehålla uppgift om den exakta innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och skyldigheternas varaktighet, metoderna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen och åtgärder för att undvika och återkräva eventuell överkompensation. De italienska myndigheternas påstående att flygplatstjänster är nödvändiga för regionens ekonomiska utveckling är inte tillräckligt för att visa att mottagaren korrekt anförtrotts tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och reglerna om ersättning inte definierats tydligt i förväg.
(77)
Om medlemsstaterna, som de italienska myndigheterna föreslår, i efterhand skulle få anförtro ett företag tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle det innebära att medlemsstater som brutit mot anmälningskravet och genomförandeförbudet fick en förmånligare behandling. Medlemsstaterna skulle då kunna hävda att stöd som olagligen beviljats ett företag i själva verket var nödvändigt för att täcka kostnaderna för en allmännyttig tjänst som råkade ha tillhandahållits av mottagaren, dock utan att tjänsten i förväg definierats eller anförtrotts företaget. Medlemsstater som föresätter sig att fullgöra sin anmälningsskyldighet skulle dock vara tvungna att i förväg tydligt anförtro och definiera tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse för att rätta sig efter reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och rättspraxis i form av Altmarkdomen.
(78)
Det skulle skapa incitament för medlemsstaterna att inte anmäla nytt statligt stöd, i strid med den väl etablerade principen att medlemsstater som inte anmäler statligt stöd inte får behandlas förmånligare än medlemsstater som gör det (22).
(79)
Sammanfattningsvis konstaterar kommissionen att det första Altmarkkriteriet inte är uppfyllt och anser, av de skäl som anges ovan, att inte heller de övriga Altmarkkriterierna är uppfyllda.
7.1.2.2 Det andra Altmarkkriteriet
(80)
Metoderna för beräkning av ersättningen har inte fastställts i förväg. De handlingar genom vilka de italienska myndigheterna anförtror mottagaren tjänsterna innehåller inga uppgifter om de tjänster som mottagaren ska tillhandahålla eller om en mekanism för beviljande av ersättning för den tjänst av allmänt intresse som mottagaren påstås ha anförtrotts.
7.1.2.3 Det tredje Altmarkkriteriet
(81)
Enligt det tredje Altmarkkriteriet får inte ersättningen för fullgörandet av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter.
(82)
Kommissionen kan inte godta Italiens argument att finansieringen begränsades till att kompensera rörelseförluster och att flygplatsen därför bara fick den offentliga finansiering som var nödvändig för fullgörandet av skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. En grundläggande princip vid bedömningen av ersättningens proportionalitet är att endast den offentliga aktörens kostnader för fullgörandet av skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster får ge upphov till ersättning. I avsaknad av en tydlig definition av mottagarens skyldigheter kan kommissionen inte entydigt fastställa vilka kostnader som borde ha beaktats vid beräkningen av ersättningen.
(83)
Även när driften av en flygplats i dess helhet kan betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse faller viss verksamhet som inte är direkt kopplad till basverksamheten, t.ex. att uppföra, finansiera, driva och hyra ut utrymmen, lokaler och byggnader för kontor, lager, hotell och industriföretag inom flygplatsens område, samt affärer, restauranger och parkeringar, utanför tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och får följaktligen inte ges stöd enligt reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. De italienska myndigheterna har inte lämnat några uppgifter som visar att det inte förekommit stöd för verksamhet utan direkt koppling till flygplatsens basverksamhet, såsom krävs enligt punkterna 34 och 53 iv i 2005 års riktlinjer för luftfartssektorn.
7.1.2.4 Det fjärde Altmarkkriteriet
(84)
Enligt det fjärde Altmarkkriteriet ska ersättningen begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att inte inbegripa stöd. Detta kriterium anses vara uppfyllt om mottagaren av ersättningen har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande eller om ersättningen beräknats på grundval av kostnaderna i ett välskött företag.
(85)
I det aktuella fallet hade mottagaren inte valts ut efter ett offentligt anbudsförfarande. Italien har inte heller lämnat några uppgifter till kommissionen som visar att ersättningen fastställts på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga för att fullgöra den allmänna trafikplikt som ålagts det skulle ha åsamkats vid fullgörandet av trafikplikten, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av trafikplikten. Kommissionen anser därför att det inte kan slås fast att den aktuella offentliga finansieringen fastställts på grundval av kostnaderna i ett välskött företag.
(86)
Kommissionen kan därför inte anse att mottagaren tillhandahållit tjänsterna till den lägsta kostnaden för det allmänna.
(87)
För fullständighetens skull konstaterar kommissionen att mottagaren under loppet av granskningen hävdade att åtgärderna var förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Även om flygplatsförvaltaren gjort förluster var det rimligt att anta att verksamheten skulle gå med vinst.
(88)
Kommissionen påpekar för det första, i motsats till vad mottagaren hävdar, att Italien inte i samband med granskningen har gjort gällande att staten investerade i flygplatsförvaltaren med förhoppningen att den skulle bli lönsam, utan i själva verket har vidhållit att principen om en privat investerare i en marknadsekonomi inte är tillämplig i det aktuella fallet (se skäl 49).
(89)
För det andra är det, för att kunna göra en bedömning med utgångspunkt i principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, nödvändigt att slå fast om en privat investerare under liknande omständigheter skulle ha agerat på samma sätt. Domstolen har ansett att en privat investerares agerande, med vilket agerandet hos en offentlig investerare som eftersträvar ekonomisk-politiska mål ska jämföras, visserligen inte nödvändigtvis är detsamma som den vanlige investerarens, vilken placerar kapital för att det ska ge avkastning på relativt kort sikt, men åtminstone måste motsvara agerandet hos ett privat holdingbolag eller en privat koncern, som för en allmän eller sektoriell strukturpolitik och styrs av mer långsiktiga lönsamhetsperspektiv (23). Det är mot bakgrund av förhållandena vid tidpunkten då stödåtgärderna vidtogs som det ska bedömas huruvida staten har agerat som en försiktig investerare i en marknadsekonomi i syfte att fastställa om dess agerande var ekonomiskt förnuftigt, och all bedömning som grundar sig på senare förhållanden ska undvikas (24). Enligt etablerad rättspraxis är det, om en medlemsstat under det administrativa förfarandet åberopar principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, denna medlemsstat som - om tvivel därom råder - entydigt ska visa, med stöd av objektiva och kontrollerbara omständigheter, att åtgärden vidtagits av staten i dess egenskap av aktieägare. Dessa omständigheter ska klart och tydligt ge vid handen att den berörda medlemsstaten - innan eller samtidigt som den ekonomiska fördelen beviljades - fattat beslutet om att investera i det offentliga företaget genom den faktiskt vidtagna åtgärden (25).
(90)
Kommissionen kan inte godta mottagarens påstående att de åtgärder som är föremål för granskning styrdes av företagets lönsamhetsutsikter enligt den affärsplan för att återställa lönsamheten som upprättades 2008, efter det att åtgärderna i fråga hade antagits. Kommissionen anser att en privat investerare skulle skjuta till nytt kapital i ett företag vars kapital sjunkit under den lagstadgade gränsen, såsom skett i SO.G.A.S., endast om investeraren vid tidpunkten för kapitaltillskottet kunde förvänta sig att företaget inom rimlig tid skulle bli lönsamt igen. Eftersom varken de italienska myndigheterna eller SO.G.A.S. lämnat några konkreta uppgifter som daterar sig från tiden då åtgärderna genomfördes och som visar att de offentliga myndigheterna ville investera och rimligen kunde förvänta sig en ekonomisk avkastning på sin investering som skulle ha varit godtagbar för en privat investerare, och eftersom Italien uttryckligen har bekräftat att principen om en privat investerare i en marknadsekonomi inte är tillämplig i det aktuella fallet, slår kommissionen fast att åtgärderna inte är förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi.
7.1.2.5 Slutsats
(91)
Kommissionen konstaterar att inget av de fyra kriterier som domstolen angett i Altmarkmålet är uppfyllt i detta fall, och att åtgärderna inte är förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Kommissionen drar därför slutsatsen att de omtvistade åtgärderna, dvs. kapitaltillskotten för att täcka SO.G.A.S. förluster 2004, 2005 och 2006, ger SO.G.A.S. en ekonomisk fördel.
7.1.3 Snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(92)
När det gäller snedvridning av konkurrensen påpekar Italien att ”finansieringen av små regionala flygplatser (kategori D) knappast förmodas snedvrida konkurrensen eller påverka handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”, enligt 2005 års riktlinjer för luftfartssektorn. Denna bestämmelse avser dock bedömningen av förenligheten med den inre marknaden hos statligt stöd enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget och ska inte tolkas som att offentlig finansiering av små flygplatser inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1.
(93)
I punkt 40 i 2005 års riktlinjer för luftfartssektorn anges vidare att det ”utöver dessa generella synpunkter är […] omöjligt att ställa en diagnos som skulle kunna gälla för alla tänkbara situationer, särskilt för flygplatserna i kategorierna C och D. Alla åtgärder som skulle kunna utgöra statliga stöd måste därför anmälas så det blir möjligt att granska hur konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna påverkas och huruvida åtgärderna är förenliga med fördraget eller inte.”
(94)
Strettoflygplatsen ligger längst söderut på den italienska halvön och är en av tre flygplatser i regionen Kalabrien. Trafikvolymen på flygplatsen har konstant legat under en miljon passagerare (26). När de åtgärder som är föremål för granskning trädde i kraft tillhörde flygplatsen därför kategori D, ”små regionala flygplatser”, enligt 2005 års riktlinjer för luftfartssektorn. Passagerartrafiken på flygplatsen fördubblades dock mellan 2004 och 2012.
(95)
Marknaden för förvaltning och drift av flygplatser, även små regionala flygplatser, är öppen för konkurrens, och ett antal privata och offentliga företag är verksamma på den marknaden i unionen. Detta illustreras av det faktum att Italien avsåg att delprivatisera Strettoflygplatsen och i det syftet 2007 offentliggjorde en försäljning som var öppen för företag från EU:s alla medlemsstater (se skäl 32). Offentlig finansiering av en flygplatsförvaltare kan därför snedvrida konkurrensen på marknaden för drift och förvaltning av flygplatsinfrastruktur. Flygplatser kan konkurrera med varandra för att dra till sig trafik även om de har olika upptagningsområden. Olika destinationer är, i viss utsträckning och för en del passagerare, utbytbara. Offentlig finansiering av flygplatser kan därför snedvrida konkurrensen och påverka handeln på lufttransportmarknaden i hela unionen.
(96)
Vid den aktuella tidpunkten betjänade Strettoflygplatsen främst inrikes destinationer och dessutom två internationella rutter - Paris och Malta - och tack vare de medel som beviljades kunde flygplatsen hålla sig kvar på marknaden och väsentligt utöka sin verksamhet; kommissionen anser därför att de aktuella åtgärderna kan ha snedvridit konkurrensen och påverkat handeln mellan medlemsstaterna.
7.1.4 Slutsats om förekomsten av stöd
(97)
Kommissionen drar slutsatsen att de kapitaltillskott som SO.G.A.S. beviljats av sina offentliga aktieägare för att täcka förlusterna 2004, 2005 och 2006 utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.
7.2 Stödets laglighet
(98)
De åtgärder som är föremål för granskning genomfördes innan kommissionen gett sitt formella godkännande, och Italien bröt därmed mot genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget.
7.3 Stödets förenlighet med den inre marknaden
7.3.1 Förenlighet enligt reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
(99)
SO.G.A.S. hävdar att stödet är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget.
(100)
Enligt artikel 106.2 ska ”företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala- monopol […] vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.”
(101)
Den artikeln ger möjlighet till undantag från förbudet mot statligt stöd enligt artikel 107 i EUF-fördraget om stödet är nödvändigt och proportionerligt för att garantera fullgörandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse på ekonomiskt godtagbara villkor. Enligt artikel 106.3 ska kommissionen säkerställa att bestämmelserna i den artikel tillämpas, bland annat genom att ange under vilka omständigheter den anser att nödvändighets- och proportionalitetskriterierna är uppfyllda.
(102)
Före den 31 januari 2012 beskrevs kommissionens hållning i fråga om tillämpning av undantaget i artikel 106.2 i EUF-fördraget i gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (nedan kallade 2005 års rambestämmelser) (27) och i beslut 2005/842/EG.
(103)
Den 31 januari 2012 trädde ett nytt paket gällande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i kraft, som innefattade Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (2011) (nedan kallade 2011 års rambestämmelser) (28) och kommissionens beslut 2012/21/EU (29).
7.3.1.1 Förenlighet med den inre marknaden enligt beslut 2005/842/EG
(104)
Åtgärderna genomfördes i juni 2004, juni 2005 och december 2007. Mottagaren hävdar att åtgärderna var undantagna från anmälningskravet genom beslut 2005/842/EG.
(105)
Enligt beslut 2005/842/EG är statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förenligt med den inre marknaden om det uppfyller villkoren i beslutet. I beslutet förklaras i synnerhet att statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster till flygplatser i) där det genomsnittliga antalet passagerare per år inte överstiger en miljon, eller ii) med en årsomsättning före skatt på mindre än 100 miljoner euro under de två räkenskapsår som föregick det år då tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse anförtroddes företaget, om företaget mottar en årlig ersättning för tjänsten i fråga på mindre än 30 miljoner euro, är förenligt med den inre marknaden (30).
(106)
Beslut 2005/842/EG gäller endast stöd i form av ersättning för offentliga tjänster i samband med tillhandahållande av verkliga tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. För att kunna omfattas av undantaget måste ersättning för offentliga tjänster i samband med tillhandahållande av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse även uppfylla de närmare villkoren i artiklarna 4-6 i beslutet (31).
(107)
Enligt artikel 4 i beslut 2005/842/EG ska tjänster av allmänt ekonomiskt intresse anförtros det berörda företaget genom en eller flera officiella handlingar, som bland annat ska innehålla uppgift om den exakta innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av offentliga tjänster och skyldigheternas varaktighet, metoderna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen och åtgärder för att hindra och återbetala eventuell överkompensation. Enligt artikel 5 i beslutet ska ersättningen inte vara större än vad som är nödvändigt för att täcka de kostnader som orsakats av fullgörandet av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av offentliga tjänster, med hänsyn till intäkterna i samband med detta och till en rimlig avkastning. Slutligen ska medlemsstaterna, enligt artikel 6 i beslutet, regelbundet kontrollera att företagen inte får ersättning som överstiger det belopp som fastställts i enlighet med artikel 5.
(108)
Kommissionen konstaterar, av de skäl som anges i avsnitt 7.1.2.1, att varken mottagaren eller de italienska myndigheterna har visat att SO.G.A.S. anförtrotts att tillhandahålla tydligt definierade offentliga tjänster. De har inte heller visat att det i de handlingar varigenom tjänsten ska ha anförtrotts mottagaren anges några metoder för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen eller några åtgärder för att hindra och återbetala eventuell överkompensation. Kraven i artiklarna 4-6 i beslut 2005/842/EG när det gäller innehållet i sådana handlingar är därmed inte uppfyllda.
(109)
Kommissionen anser följaktligen att ersättningen för att täcka förlusterna för det företag som förvaltar Strettoflygplatsen inte var förenlig med den inre marknaden eller undantagen från anmälningskravet enligt beslut 2005/842/EG.
(110)
I avsaknad av en tydlig definition av de skyldigheter att tillhandahålla offentliga tjänster som SO.G.A.S. ålagts kan åtgärden inte heller anses förenlig med den inre marknaden och undantagen från kravet på förhandsanmälan på grundval av artikel 10 b i beslut 2012/21/EU. Kommissionen har därför undersökt om åtgärden kan anses förenlig med den inre marknaden på grundval av punkt 69 i 2011 års rambestämmelser, enligt vilka ”kommissionen kommer att tillämpa de principer som anges i detta meddelande på olagligt stöd om vilket den fattar beslut efter den 31 januari 2012, även om stödet beviljades före detta datum”.
7.3.1.2 Förenlighet med den inre marknaden enligt 2011 års rambestämmelser
(111)
I punkt 16 i 2011 års rambestämmelser anges kraven för att en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse ska anses ha anförtrotts ett företag på ett giltigt sätt. Enligt punkt 16 a ska den handling varigenom tjänsten anförtros ett företag innehålla uppgift om innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och skyldigheternas varaktighet. Av de skäl som anges i avsnitt 7.1.2.1 kan de aktuella stödåtgärderna därför inte anses vara förenliga enligt 2011 års rambestämmelser. Framför allt har inte den övergripande förvaltningen av flygplatsen tydligt anförtrotts mottagaren som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Ingen rättsakt har lämnats till kommissionen där den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts mottagaren eller mottagarens rätt till ersättning tydligt definieras. Kommissionen har inte fått några uppgifter som visar att punkterna 17 och 18 i 2011 års rambestämmelser har följts.
(112)
Kommissionen anser därför att den stödåtgärd som är föremål för granskning inte kan förklaras förenlig med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget.
(113)
För fullständighetens skull vill kommissionen påpeka att ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som beviljas företag i svårigheter enligt punkt 9 i 2011 års rambestämmelser ska bedömas enligt riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (nedan kallade riktlinjerna för undsättning och omstrukturering).
(114)
Italien hävdade till en början att SO.G.A.S. var ett företag i svårigheter i den mening som avses i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering. Italien vidhöll emellertid också att de åtgärder som är föremål för granskning inte ingick i någon omstruktureringsplan och att någon sådan plan inte fanns. I beslutet om att inleda förfarandet ansåg kommissionen därför att åtgärderna inte kunde anses förenliga med riktlinjerna för undsättning och omstrukturering.
(115)
Under loppet av den formella granskningen hävdade Italien inte längre att flygplatsförvaltaren var i svårigheter när stödåtgärderna genomfördes och att stödet därmed kunde anses förenligt med den inre marknaden enligt riktlinjerna för undsättning och omstrukturering.
(116)
Det finns därför inga uppgifter som skulle kunna göra det möjligt för kommissionen att bedöma åtgärdernas förenlighet med utgångspunkt i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering, och kommissionen kan således inte förklara dem förenliga med den inre marknaden enligt de riktlinjerna.
7.3.2 Förenlighet med den inre marknaden enligt de nya riktlinjerna för luftfartssektorn
(117)
Den 31 mars 2014 antog kommissionen ett meddelande med riktlinjer för statligt stöd till flygplatser och flygbolag (nedan kallade de nya riktlinjerna för luftfartssektorn) (32). De nya riktlinjerna för luftfartssektorn gäller driftstöd till flygplatser som beviljas före den 31 mars 2014.
(118)
Driftstöd som beviljats innan de nya riktlinjerna för luftfartssektorn trädde i kraft kan förklaras vara förenligt med den inre marknaden i en utsträckning som motsvarar de otäckta driftskostnaderna, förutsatt att följande villkor är uppfyllda:
-
Bidrag till ett väl avgränsat mål av gemensamt intresse: detta villkor är uppfyllt bland annat om stödet ökar rörligheten för unionens medborgare och regioners anslutbarhet eller underlättar regional utveckling (33).
-
Behov av statligt ingripande: en statlig stödåtgärd ska vara inriktad på en situation där stödet kan åstadkomma en påtaglig förbättring som marknaden inte klarar på egen hand (34).
-
Förekomst av en stimulanseffekt: detta villkor är uppfyllt om det är sannolikt att den ekonomiska aktiviteten på flygplatsen, i avsaknad av driftstöd och med beaktande av den möjliga förekomsten av investeringsstöd och trafikvolymen, skulle vara avsevärt mindre (35).
-
Stödets proportionalitet (begränsning av stödet till ett minimum): för att driftstöd till flygplatser ska anses vara proportionellt måste det vara begränsat till det lägsta belopp som krävs för att den understödda verksamheten ska äga rum (36).
-
Undvikande av otillbörliga negativa effekter på konkurrens och handel (37).
(119)
Enligt de italienska myndigheterna står regionen Kalabrien inför kritiska svårigheter på grund av sitt avsides geografiska läge och den underutvecklade rörligheten för gods, vilket i hög grad är ett resultat av att lämplig infrastruktur saknas. Italien har uppgett att de åtgärder som är föremål för granskning ingår i ett större projekt för att förbättra transportnätet i Kalabrien. Åtgärderna skulle göra det möjligt för SO.G.A.S. att förbättra den infrastruktur och de tjänster som flygplatsen erbjuder, mot bakgrund av den nya regionala strategin för att förbättra transportnätet och göra regionen mer lättillgänglig.
(120)
Kommissionen anser följaktligen att driftstödet till SO.G.A.S. har bidragit till uppnåendet av ett mål av gemensamt intresse genom att förbättra tillgängligheten, anslutbarheten och den regionala utvecklingen genom uppbyggnad av en säker och tillförlitlig luftfartsinfrastruktur.
(121)
Enligt de nya riktlinjerna för luftfartssektorn kan mindre flygplatser ha svårt att finansiera sin verksamhet utan offentlig finansiering. Enligt punkt 118 i de nya riktlinjerna för luftfartssektorn kan flygplatser med under 700 000 passagerare per år sakna möjlighet att täcka en betydande del av sina driftskostnader. Trafikvolymen på Strettoflygplatsen har konstant legat under 700 000 passagerare. Kommissionen anser därför att stödet var nödvändigt, i och med att det möjliggjorde en förbättring av anslutbarheten för regionen Kalabrien som marknaden inte skulle ha klarat på egen hand.
(122)
Utan stödet skulle mottagarens verksamhet ha varit avsevärt mindre eller kanske ha upphört helt och hållet. Samtidigt översteg inte stödet det belopp som krävdes för att täcka rörelseförluster och därmed inte heller det lägsta belopp som krävdes för att den understödda verksamheten skulle äga rum.
(123)
I det aktuella upptagningsområdet finns ingen annan flygplats (38) - som framgår ovan ligger den närmaste flygplatsen mer än 130 km bort. Italien har dessutom bekräftat att flygplatsinfrastrukturen har ställts till förfogande för alla flygbolag på icke-diskriminerande villkor. Varken de uppgifter som kommissionen har tillgång till eller de synpunkter som lämnats av berörda parter under loppet av granskningen tyder på att någon diskriminering förekommit när det gäller tillgång till infrastrukturen.
(124)
Kommissionen drar slutsatsen att villkoren för förenlighet med den inre marknaden i de nya riktlinjerna för luftfartssektorn är uppfyllda.
7.3.3 Slutsats om stödets förenlighet med den inre marknaden
(125)
Kommissionen drar slutsatsen att den anmälda stödåtgärden är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
(126)
Denna slutsats grundar sig på reglerna om statligt stöd och påverkar inte tillämpningen av andra bestämmelser i EU-lagstiftningen, t.ex. EU:s miljölagstiftning.
8. SLUTSATSER
(127)
Kommissionen konstaterar att Italien har genomfört stödet i fråga olagligt, i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget. Mot bakgrund av bedömningen enligt ovan har kommissionen dock beslutat att inte göra invändningar mot stödet eftersom det är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget och de nya riktlinjerna för luftfartssektorn.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för företaget SO.G.A.S. SpA som förvaltar Strettoflygplatsen, till ett belopp av 6 392 847 euro, är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 11 juni 2014.