РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/248 НА КОМИСИЯТА
от 15 октомври 2014 година
относно мерки SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
(нотифицирано под номер C(2014) 7277)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
Като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 2 април 2007 г. Комисията получава жалба, подадена с писмо от частното здравноосигурително дружество Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (наричано по-нататък „дружество Dôvera“ или „жалбоподателят“), във връзка с предполагаема мярка за държавна помощ, предоставена на 26 януари 2006 г. в полза на държавното здравноосигурително дружество Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) под формата на увеличение на уставния му капитал с 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро).
(2)
На 21 август 2009 г. Комисията изпраща на Словашката република искане за предоставяне на информация. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят исканата информация на 24 септември 2009 г.
(3)
С писмо от 26 февруари 2010 г. Комисията иска от Словашката република предоставянето на допълнителна информация относно тази капиталова инжекция и иска разяснения относно словашката система за изравняване на рисковете („Risk equalisation scheme“, наричана по-нататък „RES“) като друга мярка, която би могла евентуално да бъде считана за държавна помощ. С писмо от 25 март 2010 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор, като Комисията одобрява това искане с писмо от 31 март 2010 г. На 16 юни 2010 г. Комисията напомня на Словашката република да предостави информацията, след което с писмо от 9 юли 2010 г. словашките органи изпращат отговор на искането. На 3 декември 2010 г. Словашката република предоставя неповерителна версия на отговора, както е поискано от Комисията с писмо от 4 ноември 2010 г.
(4)
На 1 януари 2010 г. дружеството SZP се слива с другото държавно здравноосигурително дружество в Словашката република Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VšZP“). В периода от 1998 г. до поне 2005 г. към тези две държавни акционерни дружества биват прехвърлени портфейлите на други здравноосигурителни дружества.
(5)
На проведените на 10 октомври 2010 г. и 15 март 2011 г. две срещи между Комисията и представителите на дружество Dôvera се обсъждат предметът на жалбата и функционирането на здравноосигурителния сектор в Словакия. На 15 юли 2011 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно състоянието на здравноосигурителния сектор в Словакия и разширява обхвата на жалбата си с три нови предполагаеми мерки, предоставени в полза на SZP и VšZP: i) погасяване в периода 2004-2005 г. на дълга на SZP от държавното дружество Veriteľ a. s. чрез две вноски в размер на 52,7 млн. евро и 28 млн. евро; ii) субсидия от 7,6 млн. евро, предоставена през 2006 г. на SZP от Министерството на здравеопазването, и iii) финансирано от държавата увеличение на уставния капитал на VšZP в размер от 65,1 млн. евро от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Комисията приканва словашките органи да изразят своето становище по жалбата, чийто обхват е разширен с нови твърдения. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят мнението си на 11 ноември 2011 г.
(6)
След срещата на 15 декември 2011 г. със службите на Комисията, с писмо от 16 януари 2012 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно характера на националния здравноосигурителен сектор.
(7)
С писмо от 2 юли 2013 г. Комисията информира Словашката република, че е открила официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора („решение за откриване на процедура“). Решението за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни са поканени да представят мненията си.
(8)
С писмо от 24 юли 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за предоставяне на мнение относно решението за откриване на процедура, като Комисията одобрява това искане с писмо от 30 юли 2013 г. На 27 август 2013 г. Словашката република предоставя мнението си относно решението за откриване на процедура.
(9)
Комисията получава мнения относно решението за откриване на процедура от пет заинтересовани страни: Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO, Институт за икономически и социални реформи) с писмо от 15 октомври 2013 г., Union zdravotná poisťovňa a. s. („дружество Union“) с писмо от 25 октомври 2013 г., Health Policy Institute (HPI, Институт за политика в областта на здравеопазването) с писмо от 28 октомври 2013 г., Združeniе zdravotných poisťovní SR (ZZP, Сдружение на здравноосигурителните дружества в Словакия) с писмо от 28 октомври 2013 г. и дружество Dôvera с писмо от 11 ноември 2013 г.
(10)
Тези мнения са изпратени на словашките органи с писма от 20 ноември и 20 декември 2013 г. На 20 декември 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор по тези мнения до 31 януари 2014 г., като Комисията одобрява това искане още същия ден. С писмо от 29 януари 2014 г. Словакия предоставя отговор по мненията на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедура.
(11)
На 2 април 2014 г. се провежда среща между службите на Комисията и словашките органи.
(12)
На 11 април 2014 г. и 25 август 2014 г. Комисията изпраща допълнителни искания за предоставяне на информация, на които Словакия отговаря с писма от 15 май 2014 г. и 27 август 2014 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. РАЗВИТИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ В СЛОВАКИЯ
(13)
През 1994 г. еднополюсният модел на здравно осигуряване в Словакия бива заменен с многополюсен, при който дейност могат да развиват и публични, и частни субекти. Мащабната реформа, заложена в закон № 581/2004 Сб. и закон 580/2004 Сб., влезли в сила на 1 януари 2005 г. („реформата от 2005 г.“), променя правилата за разпределението на събраните здравноосигурителни вноски, а така също и правната форма на всички здравноосигурителни дружества (държавни или частни) от правни субекти sui generis на акционерни дружества (т. е. частноправни акционерни дружества със стопанска цел). Създаден е и независим регулаторен орган - Служба за надзор на здравните грижи (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťo „ÚDZS“), със задачата да издава разрешения и да упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества спазват действащите правни норми. Принципно тези реформи са замислени с цел да доведат до по-ефективно използване на наличните средства и до повишено качество на предоставяните здравни грижи (3).
(14)
Всички здравноосигурителни дружества в Словашката република, публични и частни субекти, предоставят задължително здравно осигуряване на пребиваващите в Словакия (4). Възможността за предоставяне на индивидуално здравно осигуряване по силата на закон № 580/2004 Сб. като добавка към основния пакет, предлаган като задължително здравно осигуряване, се използва в ограничена степен, поради широкия обхват на предлаганото от задължителната система (5). Освен това през 2005 г. е приет закон, по силата на който всички здравноосигурителни дружества получават възможността да предлагат доброволно здравно осигуряване на лица, за които задължителното здравно осигуряване не се прилага (6).
(15)
През 2007 г. е приет закон № 530/2007 Сб., с който се изменя закон № 581/2004 Сб. и се забранява на здравноосигурителните дружества в сектора на задължителното здравно осигуряване, считано от 1 януари 2008 г., да разпределят печалба под формата на дивиденти, с което се налага задължението реализираната печалба да се реинвестира в словашката система на здравеопазване. Вследствие на това от януари 2008 г. здравноосигурителните дружества не могат да разпределят печалба. На 26 януари 2011 г. обаче Конституционният съд на Словашката република постановява, че забраната за разпределяне на печалба е несъвместима с няколко разпоредби от словашката Конституция. След това решение със закон № 250/2011 Сб. словашките органи изменят през юли 2011 г. закон № 530/2007 Сб. с цел отново да се позволи на здравноосигурителните дружества да разпределят (сред своите акционери) печалбата, реализирана в рамките на дейността по задължително здравно осигуряване, при спазването на определени условия (7). Вследствие на тези законови промени през декември 2011 г. Комисията прекратява процедурата за неизпълнение на задължения във връзка с ограниченията на разпределението на печалбата (8).
(16)
На 31 октомври 2012 г. словашките органи одобряват проект, целящ създаването в Словашката република на еднополюсна система за задължителното здравно осигуряване с нестопанска цел, която би трябвало да бъде създадена или посредством доброволното изкупуване (до 1 януари 2014 г.) на частните здравноосигурителни дружества, или посредством отчуждаването им (до 1 юли 2014 г.), което би трябвало да доведе до създаването на едно-единствено (държавно) здравноосигурително дружество. (9) При все това, до приемането на настоящото решение не е осъществена нито една от предвидените в проекта стъпки (10).
2.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА В СЛОВАКИЯ
(17)
По силата на словашкото законодателство здравноосигурителното дружество е акционерно дружество със седалище в Словашката република, създадено с цел предоставяне на задължително публично здравно осигуряване, което подлежи на разрешение от ÚDZS.
(18)
Пребиваващите в Словакия могат да избират между следните три здравноосигурителни дружества, за да сключат договор за задължително здравно осигуряване:
а)
словашкото държавно акционерно дружество VšZP, създадено на 1 юли 2005 г.; то е създадено след преобразуването на публичната институция VšZP, създадена на 1 ноември 1994 г. по силата на закон № 273/1994 Сб. като приемник на Národná poisťovňa - Správа fondu zdravotného poistenia; на 1 януари 2010 г. VšZP се слива с държавното дружество SZP по силата на закон № 533/2009 Сб. (поради което по-нататък, когато е уместно, това слято дружество е наричано „SZP/VšZP“). Словашката република е единственият акционер на VšZP;
б)
частното акционерно дружество Dôvera (основният ѝ акционер е централноевропейската финансова група PENTA); дружество Dôvera е учредено на 1 октомври 2005 г. и на 31 декември 2009 г. се слива с друго словашко частно здравноосигурително дружество Apollo. През 2010 г. слятото дружество е най-голямото частно здравноосигурително дружество в Словакия;
в)
частното здравноосигурително акционерно дружество Union, учредено на 9 март 2006 г. и член на групата Achmea (по-рано Eureko) със седалище в Нидерландия.
(19)
Таблицата по-долу показва развитието на пазарните дялове на различните дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република в периода 2008-2013 г. (11):
Година
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Дружества
Брой на осигурените лица (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 г.: SZP се слива с VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010 г.: Apollo се слива с Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Всички здравноосигурителни дружества са акционерни дружества, а законовите разпоредби относно собствеността позволяват акционерите им да бъдат и от частния, и от публичния сектор. Всички здравноосигурителни дружества са задължени да изпълняват някои критерии за платежоспособност. Подложени на строги финансови ограничения, те са изцяло отговорни за каквито и да е финансови трудности. Като частни акционерни дружества, учредени по общото законодателство за търговските дружества, здравноосигурителните дружества управляват самостоятелно оперативните си разходи и разходите за здравно осигуряване.
(21)
Здравноосигурителните дружества могат да реализират и реализират печалба (13). Приходите на здравноосигурителните дружества в Словакия произхождат от осигурителни вноски, от държавния бюджет (вноски от името на икономически неактивни лица и субсидии за покриване на увеличените цени на услугите по предоставяне на здравни грижи), от доходи от собственост, дарения и други източници. Здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба например посредством подобряване на системите си за управление и посредством преговори при сключването на договори с доставчици на здравни грижи.
2.3. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА СЛОВАШКИЯ СЕКТОР ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ
2.3.1. Социална цел и обществен интерес
(22)
Словашката система за задължително здравно осигуряване преследва социална цел, а именно да се даде възможност за предоставяне на грижи и да се поддържа жизнеспособна система за здравно осигуряване. Словашките граждани имат право на здравно осигуряване, а постоянно пребиваващите в Словакия имат задължението да бъдат здравно осигурени (14). Гарантирането на правото на безплатни здравни грижи въз основа на здравното осигуряване е конституционно задължение на Словашката република (15). Според словашките органи здравноосигурителните дружества изпълняват конституционно задължение от името на държавата, като предоставят задължително здравно осигуряване в Словашката република, т.е. като предоставят здравно осигуряване на пребиваващите в Словашката република посредством управление на схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия. По закон Словашката република има задължението да финансира системата на здравеопазването и да покрива загубите в сектора на здравеопазването (16). По смисъла на член 2 от закон № 580/2004 Сб. относно здравното осигуряване предоставянето на задължително публично здравно осигуряване е дейност от обществен интерес, за чието осъществяване се използват публични средства.
2.3.2. Задължително членство, свободен достъп и обща тарификация
(23)
В съответствие с разпоредбите на закон № 580/2004 Сб. и закон № 581/2004 Сб. участието в словашката здравоосигурителна програма е задължително за мнозинството от населението в Словашката република (17). Задължителното здравно осигуряване в Словакия обхваща също и лицата, осигурени в съответствие с Регламент (ЕИО) 1408/71 на Съвета (18) до 30 април 2010 г., а от 1 май 2010 г. - в съответствие с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (19).
(24)
Осигурените лица имат право да се насочат към здравноосигурително дружество по свой избор и да го променят веднъж годишно. Според принципа за свободния достъп и обща тарификация здравноосигурителните дружества в Словакия имат законовото задължение да допускат до осигурителната си схема всеки пребиваващ в Словакия, който поиска това, при условие че той/тя отговаря на правните изисквания за здравна осигуровка в Словакия. По-специално, здравноосигурителните дружества не могат да откажат да осигурят лице на основание възраст, здравен статус или рискове от заболяване (20) и трябва да предложат базисна здравна осигуровка на същата цена на всички лица, независимо от тези фактори.
(25)
Следователно, словашката система за здравно осигуряване включва законова уредба за справедливо споделяне на риска между здравноосигурителните дружества посредством система за изравняване на рисковете (RES). В рамките на RES (21) здравноосигурителните дружества, осигуряващи лица, свързани с по-голям риск, получават средства от здравноосигурителни дружества, чиито портфейли са свързани с по-малък риск, т.е. чрез месечно или годишно преразпределение на вноските и управление на трансферите (22).
2.3.3. Обезщетения и вноски в зависимост от дохода на осигуреното лице
(26)
Задължителното словашко здравно осигуряване се основава на система от задължителни вноски. Нивата на вноските са определени в закона, като са пропорционални на дохода на осигуреното лице (подобно на данъка върху доходите) и не се основават на осигурителения риск (като например възраст или здравен статус на осигуреното лице). Тези вноски, считани от словашките органи за част от публичните ресурси, се събират от: 1) работници и работодатели; 2) самостоятелни заети лица; 3) доброволно безработни лица; 4) държавата (за „осигурени от държавата лица“, т.е. група, която в голямата си част е съставена от икономически неактивни лица); и 5) платци на дивиденти.
(27)
На всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения („базисен пакет от обезщетения“). Не съществува пряка връзка между сумата от вноските, платени към схемата, и получаваните обезщетения (23). Медицинските услуги, обхванати от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице.
(28)
Базисният пакет на задължителното здравно осигуряване обхваща почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез този пакет се предоставя почти пълно здравеопазване. Понастоящем базисният пакет дава право на всеки на безплатно здравеопазване, с изключение на само няколко видове лечения (напр. пластична хирургия) и частични плащания за лекарства, спа процедури и определени медицински услуги (напр. посещения в спешно отделение). Базисният пакет може да бъде стеснен или разширен с наредба на Министерския съвет (без парламентарни разисквания). Тъй като словашката Конституция гарантира здравеопазване за всеки гражданин в рамките на системата за задължително здравно осигуряване при условията, посочени в закона, здравноосигурителните дружества не могат да влияят на формирането на обезщетенията, нивото на покритието или размера на вноските за базисния пакет, тъй като те са определени в закона.
(29)
Словашките здравоосигурителни дружества могат да добавят към базисния пакет, и го правят, различни допълнителни плащания (обезщетения) по техен избор, които обхващат услуги извън базисния пакет и се предлагат безплатно от осигурителните дружества на клиентите, като част от същия пакет в рамките на задължителното здравно осигуряване. Така например, от наличната информация може да се твърди, че здравноосигурителните дружества могат да решат дали да предложат допълнително покритие на някои съпътстващи и превантивни лечения в рамките на базисния пакет от задължителното здравно осигуряване. Тези допълнителни обезщетения се различават от услугите на индивидуалното здравно осигуряване, което може да бъде предложено срещу заплащане.
2.3.4. Избор на доставчици на здравни грижи и на услуги
(30)
Здравноосигурителните дружества могат да избират доставчиците на здравни грижи и да сключват договори с лекари и отделни болници. По този начин здравноосигурителните дружества сключват договори с отделни доставчици на здравни грижи; тези договори се сключват независимо един от друг, като даден доставчик на здравни грижи може да сключи договор с всички или само с някои от здравноосигурителните дружества и обратно. Здравноосигурителните дружества възстановяват разходи за услуги, предоставени както от държавни, така и от частни доставчици на здравни грижи.
(31)
За да се гарантира географският достъп до здравни услуги, правителството е определило изискване за минимална мрежа, за да повлияе на планирането на капацитета. При предоставянето на задължително здравно осигуряване здравноосигурителните дружества са задължени от закона да сключат договор с минимална мрежа от болници. Всяко здравноосигурително дружество създава своята мрежа и подобрява минималната мрежа чрез селективно сключване на договори с допълнителни болници и други доставчици на здравни грижи. По този начин здравните услуги, предоставени от тези болници и/или други доставчици на здравни грижи и включени в обхвата на задължителното здравно осигуряване, се покриват от здравноосигурителното дружество в полза на осигуреното лице. Здравноосигурителните дружества имат определена свобода на преценка при преговорите с болниците относно цената и качеството на здравните услуги, предоставяни на осигурените лица.
2.3.5. Регулаторна рамка
(32)
Схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия се урежда от специални норми (24). По закон всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване, трябва да имат еднакъв статут, права и задължения. Всяко здравноосигурително дружество трябва да бъде учредено с цел да извършва публично здравно осигуряване и не трябва да извършва дейности, различни от изброените в член 6 от закон № 581/2004 Сб. Дейностите на здравноосигурителните дружества, управляващи схемата за задължително здравно осигуряване, подлежат на цялостен контрол от държавата, упражняван по-специално от регулаторния орган - ÚDZS, чийто мандат обхваща задачите по мониторинг и надзор в системата на здравеопазване. ÚDZS упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества и доставчиците спазват тази законова рамка и се намесва при нарушения.
3. ОПИСАНИЕ НА СПОРНИТЕ МЕРКИ
(33)
В настоящото решение са разгледани следните шест мерки (наричани заедно „спорните мерки“) (25):
3.1. УВЕЛИЧЕНИЕ НА КАПИТАЛА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(34)
С писмо от 2 април 2007 г. Комисията получава жалба от частното здравноосигурително дружество Dôvera срещу капиталова инжекция в размер на 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро) от страна на Словашката република в полза на държавното дружество на три вноски в периода между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.
(35)
Увеличението на капитала е свързано с реформата на сектора на здравеопазването и реформата от 2004-2005 г. на сектора на здравното осигуряване в Словашката република. Всъщност при учредяването на SZP като акционерно дружество през 2005 г. и правоприемник на публична институция (26), от дружеството по закон се изисква да приеме не само активите, а и натрупаните преди 2005 г. пасиви на предходното осигурително дружество, чийто размер води до незадоволително равнище на платежоспособността според предвиденото в член 14, параграф 1 от Закона за здравноосигурителните дружества (закон № 581/2004 Сб.). На 31 декември 2005 г. тези пасиви възлизат на 467,765 млн. SKK (приблизително 15,5 млн. евро).
3.2. ПОГАСЯВАНЕТО НА ДЪЛГА НА SZP ОТ VERITEĽ
(36)
Veriteľ е учредена през 2003 г. (27) като нова държавна агенция за консолидиране на дълговете в здравеопазването и получава от словашкото правителство мандат за изпълнението на проект, свързан с погасяването на дълговете на здравните институции и здравноосигурителните дружества преди реорганизирането на 30 септември 2005 г. на всички съществуващи здравноосигурителни дружества като акционерни дружества. Погасяването на дълговете е осъществено по силата на решения на словашкото правителство.
(37)
В периода от 2003-2005 г. Veriteľ е погасила дълг в сектора на здравеопазването, възлизащ по счетоводна стойност на повече от 1, 1 млрд. евро, с 644 млн. евро в наличност. След като министерството на здавеопазването обявява, че това е последната мярка за спасяване на системата на здравеопазване, през 2006 г. агенция Veriteľ е закрита (28).
(38)
Жалбоподателят твърди, че погасяването от Veriteľ на дълга на SZP в размер на 52,7 млн. евро, който е по-висок от полученото от жалбоподателя (29), означава, че в процеса на погасяване на дълга е налице необосновано дискриминационно третиране. Жалбоподателят подчертава, че освен това на 30 ноември 2005 г. (т.е. след преобразуването) Veriteľ допълнително е погасила приблизително 28 млн. евро друг дълг на SZP по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски. Това е извършено чрез прехвърлянето от SZP към Veriteľ на дължими вноски и лихви. SZP прехвърля на Veriteľ приблизително 929 млн. SKK под формата на дължими вноски и лихви (от които около 343 млн. SKK са лихви). В замяна Veriteľ предоставя на SZP компенсация от 840 млн. SKK (приблизително 28 млн. евро), като урежда дълга по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски (30).
3.3. СУБСИДИЯТА, ПРЕДОСТАВЕНА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(39)
През втората половина на 2006 г. на SZP е предоставена допълнителна субсидия от Министерството на здравеопазването, като се използва отчасти ликвидационното салдо на Veriteľ, която е закрита през юли 2006 г. Според жалбоподателя субсидията е в размер на приблизително 7,6 млн. евро.
(40)
Жалбоподателят твърди, че тази субсидия е предоставена, за да се уредят задълженията на SZP към доставчици на здравни грижи от периода преди 2005 г., макар и да не е ясно дали тези задължения са продължавали да съществуват към момента на предоставяне на субсидията.
(41)
При все това, според словашките органи финансовите ресурси от ликвидационното салдо на Veriteľ не са предоставени на SZP, а на медицински заведения, които по това време са били държавни, за плащането на техните задължения към SZP (т.е. здравноосигурителни вноски за техните работници). Поради това, според словашките органи не става въпрос за субсидия, а по-скоро за обикновено плащане на съществуващи безспорни задължения на държавата - неплатени вноски за здравно осигуряване.
3.4. УВЕЛИЧЕНИЕТО НА КАПИТАЛА НА VŠZP ПРЕЗ 2010 Г.
(42)
На 1 януари 2010 г. Словашката република чрез службите на Министерството на здравеопазването е увеличила дела си в уставния капитал на VšZP. Това увеличение на уставния капитал е в размер на приблизително 65,1 млн. евро.
(43)
Според жалбоподателя, като се има предвид, че VšZP е било близо до изпадане в несъстоятелност, изглежда, че държавата е действала по този начин, за да компенсира дефицита в приходите на VšZP. Жалбоподателят твърди също, че държавата по никакъв начин не се е надявала на възвръщаемост на инвестицията си в разумни времеви рамки, особено като се има предвид, че в Словакия току-що е влязъл в сила закон, който не позволява на здравноосигурителните дружества да разпределят печалбата си.
(44)
Според словашките органи това увеличение на капитала на VšZP през 2010 г. е извършено, за да се неутрализират последиците от финансовата криза и за да се окаже подкрепа на VšZP в усилията му да удържи на натиска за увеличаване на задлъжнялостта му при нарастващото търсене на здравни грижи.
3.5. СИСТЕМАТА ЗА ИЗРАВНЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ (RES)
(45)
При извършването на предварителната оценка Комисията установи също, че финансирането на здравноосигурителните дружества в Словашката република включва механизъм за разпределяне и управление на рисковете - система за изравняване на рисковете (RES).
(46)
RES (31) се прилага в пълна степен към всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република. Здравноосигурителните дружества събират вноските за задължително здравно осигуряване пряко от работодателите, самостоятелно заетите лица, самоосигуряващите се лица (доброволно безработните), държавата и платците на дивиденти, но разпределението на приходите и разходите между здравноосигурителните дружества е неравномерно, поради разликите в портфейлите им. За да се облекчи финансовата тежест за здравноосигурителните дружества с по-високорисков портфейл и за да се стесни възможността за подбор на рисковете, вноските се преразпределят между здравнооситурителните дружества посредством RES в съответствие с изчисления, изготвени от ÚDZS (32). Прилаганите в RES критерии са възраст, пол и от 2010 г. насам - статут на осигуреното лице, що се отнася до икономическата му активност.
(47)
Словашките органи считат, че RES не е форма на държавна помощ, а по-скоро форма на изравняване на ресурсите в съответствие с приложимите в RES критерии към осигурените лица, т.е. става въпрос за солидарност между осигурените лица, а не за държавна помощ.
3.6. ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ПОРТФЕЙЛИ КЪМ SZP И VŠZP
(48)
Друга мярка, за която Комисията научи при предварителната оценка, засяга няколко директни прехвърляния на портфейли, извършени с намесата на държавата, от други здравноосигурителни дружества, впоследствие закрити чрез ликвидация, към SZP и VšZP (по-специално от дружеството Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружеството Európská zdravotná poisťovňa (EZP) към SZP).
(49)
Според Dôvera портфейлът на EZP е бил директно прехвърлен на SZP, въпреки че е имало и други заинтересовани оператори на пазара, като ограниченията и условията на прехвърлянето не са били ясни.
(50)
Словашката република твърди, че решението на ÚDZS да прехвърли портфейла на EZP към SZP без компенсация е в съответствие с разпоредбите на закон № 581/2004 Сб., като е зачетено правото на осигурените лица на избор на здравноосигурително дружество. Словашките органи твърдят, че други здравноосигурителни дружества са изразили интерес относно портфейла, но са поставили условия, които биха удължили прекомерно процеса на ликвидация. Освен това според словашките органи, след като прехвърлянето на портфейлите се е отнасяло до всички вземания и всички задължения на ликвидираните дружества, на получателите VšZP и SZP не е предоставено никакво предимство.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на процедура Комисията изразява съмнения относно определянето на въпросната дейност като икономическа или неикономическа по характер и посочва, че като се имат предвид особеностите на случая, SZP/VšZP е можело да извършва икономическа дейност от 1 януари 2005 г., както и другите дружества, предлагащи здравно осигуряване в рамките на задължителната система. Комисията счита, че комбинацията от икономически и неикономически характеристики на системата за задължително здравно осигуряване в Словакия изисква да се проведе задълбочен анализ на отделните елементи и съответното им значение в рамките на схемата, за да се определи дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване, по начина, по който е организирана и се осъществява в Словакия, трябва да се счита за икономическа (от 1 януари 2005 г. нататък) или неикономическа по характер.
(52)
Комисията посочва също, че - в случай че е нужно дейността да бъде счетена за икономическа по характер - тя не разполага с достатъчно информация, за да определи дали разглежданите мерки предоставят на SZP/VšZP селективно предимство.
(53)
След като прави извода, че на този етап не може да изключи наличието на държавна помощ, тъй като липсват конкретни доводи или ясни признаци за несъвместимостта им с вътрешния пазар, Комисията изразява и съмнения дали тези мерки могат да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от Договора, в случай че тя заключи, че тези мерки могат да бъдат счетени за държавна помощ.
(54)
Във връзка с това Комисията посочва, че окончателното заключение дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване в Словашката република, всъщност е икономическа или неикономическа по характер, дали държавните мерки отговарят на всички други условия, за да представляват държавна помощ, и ако да - дали са съвместими с вътрешния пазар, може да бъде направено само в окончателното решение, което Комисията приеме след завършването на официалното разследване, когато е събрана цялата налична информация (включително допълнителните мнения на държавата членка и заинтересованите страни) и е направена задълбочена оценка на цялата информация.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(55)
Комисията получи следните мнения от заинтересованите страни, които са представени в обобщен вид по-долу:
5.1. DÔVERA
(56)
В отговор на решението за откриване на процедура жалбоподателят Dôvera предостави допълнителна информация относно системата на здравно осигуряване и допълнителни доводи, най-вече за да подкрепи твърдението си, че SZP/VšZP са дружества, към които е приложимо правото на конкуренцията и които са получили несъвместима държавна помощ.
(57)
Dôvera посочва, че SZP/VšZP се конкурират с частни здравноосигурителни дружества, които предлагат същата услуга и се стремят към реализирането на печалба, като прави препратки към предишните си аргументи относно икономическия характер на дейността и към скорошната практика на Съда (33). Във връзка с това дружество Dôvera твърди, че няколко елемента, представени от Словашката република и изброени в решението за откриване на процедура като свидетелстващи за неикономическия характер на дейностите на SZP/VšZP, не са убедителни. Според дружество Dôvera реформата от 2004-2005 г. е целяла създаването на конкурентен пазар, което се признава и потвърждава от словашката съдебна власт (т.е. от словашкия Конституционен съд), а така също и от самите словашки органи. Във връзка с това дружество Dôvera посочва също факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират за доставчиците на здравни грижи посредством селективни договори и преговаряне относно цената и качеството на услугите, като споменава и маркетинговите кампании на здравноосигурителните дружества, за да задържат и привлекат клиенти. Дружество Dôvera отхвърля твърдението за изключително социалния характер на системата, като изтъква възможността на здравноосигурителните дружества да реализират и разпределят печалба и готовността на частните инвеститори да инвестират в оператори, развиващи дейност в словашкия сектор на задължително здравно осигуряване.
(58)
Като прави препратки към предишните си аргументи пред Комисията преди решението за откриване на процедура, дружество Dôvera посочва, че всички мерки, посочени в това решение, следва да бъдат счетени за неправомерна помощ, тъй като всички останали елементи от член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени. Според дружество Dôvera действията на Словашката република относно увеличаването на капитала на SZP през 2006 г. и увеличаването на капитала на VšZP през 2010 г. не могат да бъдат считани за действия на инвеститор в условията на пазарна икономика. Дружество Dôvera твърди също, че Словашката република е третирала по различен начин SZP/VšZP и частните здравноосигурителни дружества, като е приложила по-благоприятно третиране спрямо SZP в процеса на погасяване на дълга в периода 2003-2005 г., а така също и чрез въвеждането на два нови критерия в RES през 2009 и 2012 г. Що се отнася до прехвърлянето на портфейли, мнението на дружество Dôvera засяга предимно прехвърлянето на осигурителния портфейл на EZP, тъй като то не разполага с информация относно по-ранното прехвърляне на портфейл към VšZP. В тази връзка то твърди, че Комисията може да е била заблудена от словашките органи относно приложимата правна рамка към това прехвърляне.
(59)
И накрая дружество Dôvera твърди, че словашките органи не са съумели да докажат, че предоставянето на задължително здравно осигуряване е услуга от общ интерес, поради което оспорва самата основа на анализа в светлината на практиката по дело Altmark (34) и пакета на Комисията относно услугите от общ икономически интерес.
5.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНО ДРУЖЕСТВО UNION
(60)
Мнението относно решението за откриване, предоставено от дружество Union, другия частен конкурент на SZP/VšZP, е като цяло подобно на мнението на дружество Dôvera, като според тях SZP и VšZP са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Дружество Union посочва, че пет от шестте мерки, описани в раздел 3 от настоящото решение, представляват държавна помощ и са несъвместими с вътрешния пазар. Що се отнася до шестата мярка RES, дружество Union твърди, че тя може евентуално да отговаря на условията за компенсация за обществени услуги, установени в практиката по дело Altmark, или може да е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, което изисква допълнителна проверка във връзка с евентуалния дискриминационен подход в полза на нетния бенефициер от RES, т.е. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO И ZZP
(61)
Мненията относно решението за откриване на процедура, предоставени от останалите три заинтересовани страни, а именно организацията HPI, института INEKO и сдружението ZZP, до голяма степен подкрепят позицията на жалбоподателя Dôvera и на дружество Union, че дейността е с икономически характер и мерките представляват държавна помощ, като на SZP/VšZP се предоставя селективно предимство, като тези заинтересовани страни са убедени, че здравноосигурителните дружества работят в конкурентна среда (и използват различни начини за привличане на клиенти), и твърдят, че държавата е предоставила преференциално третиране на своите държавни здравноосигурителни дружества.
6. МНЕНИЯ ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ И ДОПЪЛНИТЕЛНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(62)
Словашката република предостави своето мнение относно решението за откриване на процедура и мнението си относно коментарите на третите страни.
(63)
Словашките органи предоставиха пояснения и допълнителни аргументи в подкрепа на позицията си, че към системата за задължително здравно осигуряване не се прилагат правилата за защита на конкуренцията, тъй като тя не представлява икономическа дейност. Те твърдят, че словашкото задължително здравно осигуряване не може да се счита за икономическа дейност в съответствие с установената практика на Съда на Европейския съюз (35), по-специално поради следните причини:
а)
Системата има социална цел.
б)
Системата се основава на солидарност, по-специално с оглед на следното:
i.
задължително членство на пребиваващите в Словакия;
ii.
на всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения;
iii.
вноските не зависят от обезщетенията на отделното лице, тъй като вноските са определени в закона (не съществува ценова конкуренция);
iv.
между осигурените лица съществува солидарност по отношение на риска: системата RES и общата тарификация.
в)
Съществува подробна регулаторна рамка, за която държавата упражнява надзор: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са определени в закона.
(64)
Словашката република отхвърля схващането, че в резултат на законодателните промени от 2005 г. словашката система на здравеопазване се е променила в търговска система, и твърди, че системата никога не е губила публичния си неикономически характер. Словашките органи обръщат внимание и на факта, че словашката система на здравеопазване е част от системата за социална сигурност и изтъкват правомощията на държавите членки по силата на член 168, параграф 7 от Договора по отношение на организацията и предоставянето на услуги за здравни грижи.
(65)
Освен това словашките органи заявяват, че реформата на здравното осигуряване не е заменила публичното здравно осигуряване с частно и на здравноосигурителните дружества не е дадена възможност да покриват какъвто и да било риск, свързан със законоустановената социална сигурност. Според Словакия главната цел на реформата на сектора на здравеопазването е била установяването на правила за администрирането на финансовите средства, предоставени за здравеопазване, а реорганизирането до 30 септември 2005 г. на съществуващите здравноосигурителни дружества в акционерни дружества с ясно определени счетоводни правила е представлявало подходящ начин за установяването на тези правила. Словашките органи считат, че всички здравноосигурителни дружества в Словакия участват в управлението на публични средства, които са им поверени в рамките на системата за публично здравно осигуряване.
(66)
Според словашките органи фактът, че словашката система за задължително здравно осигуряване позволява ограничена по степен конкуренция относно качеството, би могъл да се разглежда като елемент, който насърчава здравноосигурителните дружества да функционират от икономическа гледна точка в съответствие с принципите на доброто управление, което е в интерес на нормалното функциониране на системата, а не като елемент, който би могъл да повлияе на неикономическия характер на системата за здравно осигуряване като цяло.
(67)
Словашките органи обясняват също така, че натрупаните и преразпределени средства в рамките на структурата на словашката система за публично здравно осигуряване посредством здравноосигурителните дружества са общата сума от вноските за публично здравно осигуряване, които са задължителни по закон, и поради това са част от публичните финанси на Словакия. Ето защо всички здравноосигурителни дружества имат за задача да управляват публичните средства, събрани от населението в съответствие със съответните законови разпоредби, за да бъдат използвани за плащането на здравни грижи.
(68)
В допълнителна подкрепа на своите твърдения словашките органи припомнят и факта, че дори след премахването през 2011 г. на забраната за разпределяне на печалбата, законът за изменение № 250/2011 Сб. разрешава на здравноосигурителните дружества да реализират печалба само при точно определени условия, а именно:
а)
въвеждането на данък върху печалбата на здравноосигурителните дружества;
б)
задължителното използване на печалбата за създаването на резервен фонд в размер от поне 20 % от внесения уставен капитал (резервният фонд може да се използва само за покриване на загуби на това здравноосигурително дружество);
в)
задължителното създаване на технически резерв за плащане на планирани здравни грижи за осигурени лица, включени в списъци с чакащи (следователно здравноосигурителните дружества не могат да реализират печалба в ущърб на клиентите си, като ги включват в списъци с чакащи вместо бързото плащане на здравни грижи за тях; това е от особено значение за спазването на общоприетите счетоводни стандарти в публичното здравно осигуряване).
(69)
В това отношение словашките органи обясняват, че когато дружеството VšZP е отчело излишък, то е създало здравен фонд за плащане на използването на здравни грижи и за финансиране на особено скъпи здравни грижи, покривани от публичното здравно осигуряване. Освен това в годините, през които дружеството е отчитало излишък, част от него е отделена за законоустановения резервен фонд, който впоследствие е използван за снижаване на натрупаните загуби. Следователно според словашките органи държавните здравноосигурителни дружества никога не са разпределяли на акционерите си реализираната печалба.
(70)
Във връзка с това Словашката република посочва и друго ограничение за здравноосигурителните дружества, отнасящо се до обстоятелството, че те могат да вземат средства назаем в съответствие със закон № 523/2004 Сб. относно бюджетните правила на публичната администрация, като имат предварителното одобрение на ÚDZS.
(71)
В допълнителна подкрепа на твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване не попада в обсега на правилата за защита на конкуренцията, органите посочват разследване от 2009 г. на словашката Антимонополна служба, в което се установява, че дейностите на здравноосигурителните дружества се осъществяват в рамките на система, отличаваща се с висока степен на солидарност, в която здравните грижи се предоставят безплатно и основните елементи от тези дейности са уредени от държавата, и че дейностите, осъществявани от здравноосигурителните дружества за предоставянето на публично здравно осигуряване не може да се считат за икономическа дейност, която ограничава конкуренцията. Поради това според Антимонополната служба словашкият Закон за защита на конкуренцията не е приложим спрямо дейностите на здравноосигурителните дружества, извършени за предоставяне на публично здравно осигуряване (36).
(72)
Словашките органи обясняват също, че през 2011 г. Конституционният съд постановява, че забраната за разпределяне на печалбата е неконституционна, тъй като нарушава заложените в словашката Конституция права на собственост, но не е съгласен с мнението, че със Закона за здравноосигурителните дружества се ограничават принципите на пазарната икономика. Те изтъкват и факта, че във връзка с това Конституционният съд е постановил също така, че законодателство относно здравноосигурителните дружества, което изключва или ограничава в значителна степен въздействието на инструментите на пазарната икономика и по този начин ограничава конкуренцията, е приемливо от конституционна гледна точка.
(73)
Освен твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване в Словакия попада извън обсега на правилата за защита на конкуренцията, словашките органи твърдят, че мерките не отговарят на останалите критерии за държавна помощ по силата на член 107, параграф 1 от Договора. Във връзка с това те твърдят, че капиталовите инжекции от 2006 и 2009 г. не представляват помощ, тъй като са спазили принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика. Освен това те отхвърлят твърдението, че в рамките на процеса по погасяване на дълга от Veriteľ става въпрос за необосновано дискриминационно третиране и настояват, че през 2006 г. на VšZP не е предоставена субсидия и че тази операция е представлявала обикновено плащане от страна на държавата на съществуващи безспорни задължения. Словашките органи предоставиха допълнителни подробности относно прехвърлянето на портфейли от DZP към VšZP и от EZP към SZP и твърдят, че и тези прехвърляния не са предоставили на SZP/VšZP селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Те предоставиха допълнителна информация и за системата RES, като поясниха най-вече начина, по който в периода 2006-2012 г. са се разпределяли вноските (месечно и годишно), и твърдят, че и тази мярка не представлява държавна помощ, тъй като чрез нея се изравняват рисковете, присъщи на системата поради съществуването на еднакво равнище на вноските за всички групи осигурени лица с различна степен на риск.
(74)
Мнението на словашките органи относно решението за откриване на процедура е ориентирани в защита на позицията, че поради липсата на икономическа дейност SZP/VšZP не са предприятия и че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не са предоставили предимство на SZP/VšZP, поради което не представляват помощ. Ето защо не считат за необходимо да представят доводи относно съвместимостта на мерките, за които се твърди, че представляват помощ.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(75)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(76)
Според тази разпоредба правилата за държавна помощ, установени в ДФЕС, се прилагат само ако получателят на помощта е „предприятие“. В практиката си Съдът на Европейския съюз (Съдът на ЕС) определя предприятие за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, който извършва стопанска дейност, независимо от неговия правен статут и начина на неговото финансиране (37). Следователно класифицирането на конкретен субект като предприятие зависи изцяло от икономическия или неикономически характер на дейностите му.
(77)
Както е обяснено в решението за откриване на процедура, дали мерките, предоставени в полза на SZP/VšZP, представляват държавна помощ зависи на първо място от това дали и в каква степен SZP/VšZP, когато извършват дейност в рамките на системата за задължително здравно осигуряване на Словашката република, действат като предприятия, защото би могло да бъдат считани за субекти, извършващи икономическа дейност, както е определено в съдебната практика.
(78)
Според Съдът на ЕС икономическа дейност е всяка дейност, състояща се в предоставяне на стоки и/или услуги на определен пазар (38). Във връзка с това наличието на пазар за определени услуги може да зависи от конкретния начин на организация и предоставяне на тези услуги във въпросната държава членка (39). Правилата за държавната помощ се прилагат само когато дадена дейност се осъществява в пазарна среда. Следователно икономическият характер на услуги от еднакъв тип може да се различава между отделните държави членки. Освен това поради политически избор или промени в икономиката класифицирането на дадена услуга може да се промени с времето. Това, което днес не е икономическа дейност, може да се превърне в такава в бъдеще и обратно (40).
(79)
Що се отнася до предоставянето на здравни грижи, класифицирането на схемите за здравни грижи като схеми, включващи икономическа дейност, зависи от политическите и икономическите особености и от конкретната форма и структура на тези схеми във въпросната държава членка. По същество в практиката на СЕС се прави разграничение между схеми, основани на принципа на солидарността, и икономически схеми (41).
(80)
В съдебната си практика Съдът на ЕС използва редица критерии, за да определи дали дадена схема за социална сигурност е основана на солидарността и следователно не включва икономическа дейност. В това отношение множество фактори могат да бъдат от значение: i) дали членството в схемата е задължително (42); ii) дали схемата има изключително социална цел (43); iii) дали схемата е с нестопанска цел (44); iv) дали обезщетенията са независими от направените вноски (45); v) дали сумата от платените обезщетения не е непременно пропорционална на доходите на осигурените лица (46); и vi) дали схемата е под надзора на държавата (47).
(81)
За разлика от схемите, основани на солидарността, икономическите схеми се характеризират често с: i) членство по избор (48); ii) принципа на капитализация - т.е. зависимост между правото на обезщетение и изплатените вноски и финансовите резултати на схемата (49); iii) стопанската си цел (50) и iv) предоставянето на права на обезщетение, които допълват тези по основна схема (51).
(82)
При някои системи са комбинирани елементи и от двете категории (схеми, основани на солидарността, и икономически схеми) (52) и за да може да определи дали конкретна схема е икономическа или неикономическа по характер, Комисията трябва да провери наличието и да прецени в конкретната схема съответното значение на всеки от различните елементи, посочени в двете предходни съображения (53).
(83)
Поради това, окончателният отговор дали предоставянето на услуги на задължително здравно осигуряване в Словашката република е с икономически или неикономически характер ще зависи от задълбочения анализ на конкретния начин на организиране и извършване на тази дейност във въпросната държава членка, и затова ще се отнася конкретно до системата за задължително здравно осигуряване в тази държава членка. В светлината на тези общи констатации Комисията ще прецени дали спорните мерки, които според твърденията са предоставени на SZP/VšZP, представляват държавна помощ като мерки, предоставени на „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(84)
Няколко елемента, отнасящи се преди всичко до функционирането на системата, и фактът, че системата се основава на принципа на солидарност, сочат неикономическия характер на словашката система за здравно осигуряване, най-вече що се отнася до нейните социални характеристики и цели.
(85)
Първо, участието в програмата за публично здравно осигуряване е по закон задължително за мнозинството от населението в Словашката република, а медицинските услуги, покривани от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице. Осигуреното лице има право да избере което и да е здравноосигурително дружество и въз основа на задължението за осигуряване на свободен достъп избраното здравноосигурително дружество не може да му откаже осигуряване на основата на възраст, здравен статус или рискове от заболяване. (54)
(86)
Второ, задължителното здравно осигуряване в Словакия се основава на вноски, които са определени в закона пропорционално на доходите на осигуреното лице, а не на размера на осигурителния риск (възраст, здравен статус, рискове от заболяване на осигуреното лице). Освен това не съществува пряка връзка между размера на вноските, платени в рамките на схемата от дадено лице, и размера на обезщетенията, получени от същото това лице в рамките на схемата. Поради това, здравноосигурителните дружества нямат възможност да влияят нито на размера на вноските, нито на минималното покритие, на което имат право осигурените лица, тъй като те се определят от националното законодателство.
(87)
Трето, на всички осигурени лица е гарантирано по закон еднакво базисно ниво на обезщетенията, което на практика е доста високо, тъй като покрива почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез схемата за задължително здравно осигуряване се предоставя почти пълно здравеопазване (55). Словашката схема за изравняване на рисковете (RES) гарантира, че осигурителните рискове са поделени, което допълнително засилва солидарността. Освен това словашката система налага принципа на обща тарификация, което означава, че здравноосигурителните дружества не могат да определят размера на вноските съобразно осигурителния риск, а посредством изравняването на рисковете частично се компенсират здравноосигурителните дружества, чийто портфейл е с по-рисков демографски профил, като се преразпределят средства от здравноосигурителните дружества, които плащат по-малко от средния размер на обезщетенията, към здравноосигурителните дружества, които плащат на осигурените в тях лица повече от средния размер на обезщетенията (56).
(88)
Освен посочения социален и солидарен характер Комисията припомня, че задължителното здравно осигуряване в Словашката република се организира и предоставя в съответствие със солидна регулаторна рамка: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са установени в закони, в които се предвиждат подробни условия, и те функционират под строгия надзор на държавата (57).
(89)
Въз основа на тази характеристика Комисията стига до извода, че словашката система за задължително здравно осигуряване няма икономически характер, поради което SZP/VšZP не могат да бъдат считани за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (58).
(90)
Комисията признава, че някои характеристики на словашката система за задължително здравно осигуряване биха могли да свидетелстват за икономическия характер на дейностите, извършвани в рамките на тази система: i) наличието на няколко здравноосигурителни дружества (публични и частни) в словашкия сектор на задължителното здравно осигуряване, ii) определена степен на конкуренция между тези здравноосигурителни дружества, които iii) извършват дейност, ориентирана към реализирането на печалба, и iv) факта, че Конституционният съд на Словашката република е посочил, че тази дейност е отворена за конкуренция. При все това Комисията е на мнение, че съществуването на тези характеристики не поставя под съмнение заключението ѝ, че задължителното здравно осигуряване в Словакия е неикономическа дейност.
(91)
Първо, Комисията констатира, че съществуването на няколко (публични и частни) субекта, които развиват дейност в сектора на задължителното здравно осигуряване, само по себе си не свидетелства за икономическия характер на действията им в система, в която, както е обяснено в съображения 85-87, преобладават социалните характеристики и цели, основният принцип за функционирането на системата е солидарността и надзорът на държавата е строг. Такова тълкуване би придало прекомерно значение на организационните мерки, избрани от държавата членка за управлението на част от системата ѝ за социална сигурност, вместо на същността на въпросната система (59).
(92)
Второ, съгласно съдебната практика на Съда на ЕС наличието на възможност за конкуренция в системата за здравно осигуряване и съществуваща на практика конкуренция, дори ако съществуването ѝ е било желано от законодателя и то е било потвърдено от съдебната власт, не свидетелства непременно за икономическия характер на въпросната дейност. Съдът на ЕС е пояснил, че при определянето на това дали дейностите, осъществявани в рамките на законоустановена система за здравно осигуряване, която подобно на словашката система предоставя определена възможност за конкуренция, са икономически или неикономически по характер от решаващо значение са елементи като характера и степента на конкуренцията, обстоятелствата, при които тази конкуренция протича и наличието и значението на други важни фактори (60). В разглеждания случай не се позволява конкуренция от типа, който е най-интересен за потребителите - ценова конкуренция по отношение на нивото на вноските - тъй като здравноосигурителните дружества в Словашката република не могат са променят размера на вноските на осигурените лица, които са определени в закона. Освен това възможността за конкуренция по отношение на качеството е до голяма степен ограничена, тъй като словашката система за задължително здравно осигуряване предвижда особено широк спектър на законоустановените обезщетения, които са еднакви за всички осигурени лица, като по този начин за здравноосигурителните дружества не остава голяма възможност за конкуренция за клиенти, основана на допълнителни (безплатни) обезщетения. Здравноосигурителните дружества не се конкурират помежду си, тъй като нямат никаква възможност да влияят на тези законоустановени обезщетения, нито на предоставянето на задължителни законоустановени обезщетения във връзка със здравни грижи, което представлява основната им функция.
(93)
Трето, Комисията е на мнение, че неикономическият характер на дейността по задължително здравно осигуряване не се влияе от факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират по отношение на качеството и по отношение на ефективността на обществените поръчки, като купуват от доставчиците висококачествени здравни грижи и свързани с тях услуги на конкурентни цени. По този начин застрахователните дружества осигуряват входните ресурси, необходими за изпълнението на ролята им в рамките на тази система посредством дейности, които могат да бъдат отделени от договорите им с осигурените лица в рамките на задължителното здравно осигуряване. От съдебната практика на Съда на ЕС следва, че ако системата за задължително здравно осигуряване има неикономически характер поради присъщите си характеристики, дейността по осигуряване на входните ресурси, необходими за функционирането на тази система, също е с неикономически характер (61).
(94)
Четвърто, фактът, че правните норми в областта на задължителното здравно осигуряване в Словашката република позволяват на здравноосигурителни дружества да реализират печалба и да разпределят част от нея на акционерите си, не променя неикономическия характер на техните дейности, тъй като те ги извършват в рамките на система, в която са силно застъпени всички горепосочени характеристики, указващи неикономическия характер на дейността. Фактът, че здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба и да разпределят част от нея, не може сам по себе си да постави под въпрос превеса на социалните характеристики и цели на системата, да измени основната роля в нея на принципа на солидарност и да накърни строгата регулация и държавен надзор, при които тя функционира. Що се отнася до тази държавна регулация, Комисията припомня, че възможността за реализиране, използване и разпределяне на печалба се подчинява на рамки и е ограничена от законоустановени задължения, наложени на словашките застрахователни дружества от държавата и имащи за цел да гарантират жизнеспособността и непрекъснатостта на задължителното здравно осигуряване с всички негови преобладаващи социални и солидарни цели (62). Следователно, свободата за реализиране, използване и разпределяне на печалба е значително по-ограничена в сектора на словашкото задължително здравно осигуряване, отколкото в обичайните търговски сектори, и се подчинява на постигането на социални и солидарни цели.
(95)
В резултат на това, поради ограничената конкуренция, установена в словашката система за задължително здравно осигуряване (т.е. само ограничена конкуренция по отношение на качеството и никаква ценова конкуренция), както и поради ограниченията за реализиране и използване на печалба, елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, не поставят под въпрос основните социални, солидарни и регулаторни аспекти, указващи неикономическия характер на дейностите, изпълнявани от здравноосигурителните дружества в тази система. Всъщност елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, би следвало да се считат за елементи, насочени към постигане на основната цел, която се състои в насърчаването на здравноосигурителните дружества да действат в съответствие с принципите на доброто управление в интерес на правилното функциониране на тази система за социална сигурност, т.е. за елементи, които гарантират постигането на социалните и солидарните цели на тази система (63).
(96)
Комисията е на мнение, че фактът, че Конституционният съд на Словашката република (при извършване на преценка за евентуално нарушение съгласно словашката Конституция на правото на стопанска инициатива) разглежда словашката система на задължително здравно осигуряване като сектор, „който е част от сферата на конкуренцията“, не означава, че в тази система се извършват дейности с икономически характер по смисъла на правилата за държавна помощ. В действителност в този случай Конституционният съд на Словакия е сезиран, за да проучи дали законодателната забрана от 2007 г. относно разпределянето на печалбата от здравноосигурителните дружества е съвместима с Конституцията на Словашката република (нарушение на правото на собственост, правото на защита на собствеността и правото на стопанска инициатива) и съвместима с членове 18, 49, 54 и 63 от Договора. Словашкият Конституционен съд решава, че тази забрана нарушава Конституцията на Словашката република и че следователно няма причина да разглежда съществените елементи от правилата на ЕС за вътрешния пазар или да се произнася по тяхното нарушаване.
(97)
В този контекст, като се вземат под внимание особеностите на настоящия случай и присъствието и значението на важни показатели, дейността по задължително здравно осигуряване, както е организирана и се извършва в Словашката република, не може да се счита за икономическа дейност.
(98)
В светлината на казаното по-горе, Комисията стига до заключението, че дружествата SZP/VšZP като бенефициери на спорните мерки, не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и поради това тези мерки не водят до предоставянето на държавна помощ по смисъла на тази разпоредба.
(99)
Следователно не е необходимо да се разглеждат останалите условия за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито да се прави преценка за съвместимостта на спорните мерки.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(100)
С оглед на изложените по-горе съображения Комисията стига до заключението, че спорните мерки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и/или Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP), не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора:
а)
увеличението на капитала на SZP с 450 млн. SKK, извършено между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.;
б)
погасяването на дълговете на SZP чрез Veritel' a. s. от 2003 г. до 2006 г.;
в)
субсидията, предоставена на SZP от Министерството на здравеопазването през 2006 г.;
г)
увеличението на капитала на VšZP с 65,1 млн. евро на 1 януари 2010 г.;
д)
системата за изравняване на рискове, установена на основание част 3 от закон № 580/2004 Сб.; и
е)
прехвърлянето на портфейли от ликвидирани здравноосигурителни дружества, и по-специално от дружество Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружество Európská zdravotná poisťovňa към SZP.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 15 октомври 2014 година.
KOMMISSIONENS BESLUT (EU) 2015/248
av den 15 oktober 2014
om åtgärderna SA.23008 (2013/C) (f.d. 2013/NN) som Republiken Slovakien har genomfört till förmån för Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) och Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
[delgivet med nr C(2014) 7277]
(Endast den slovakiska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget), särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1), och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Den 2 april 2007 mottog kommissionen ett klagomål från den privatägda sjukförsäkringsgivaren Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (nedan kallad Dôvera eller klaganden) om påstått statligt stöd till den statligt ägda sjukförsäkringsgivaren Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (nedan kallad SZP) i form av en ökning av aktiekapitalet med 450 miljoner slovakiska kronor (omkring 15 miljoner euro) den 26 januari 2006.
(2)
Kommissionen skickade en begäran om upplysningar till Republiken Slovakien den 21 augusti 2009. Efter en förlängning av svarstiden lämnade de slovakiska myndigheterna de begärda upplysningarna i en skrivelse av den 24 september 2009.
(3)
Genom en skrivelse av den 26 februari 2010 uppmanade kommissionen Republiken Slovakien att lämna ytterligare upplysningar om detta kapitaltillskott och bad om klargöranden gällande det slovakiska riskutjämningssystemet (RES), som också eventuellt skulle kunna betecknas som statligt stöd. Genom en skrivelse av den 25 mars 2010 begärde de slovakiska myndigheterna en förlängning av svarstiden, vilket beviljades av kommissionen genom en skrivelse av den 31 mars 2010. Sedan kommissionen den 16 juni 2010 påmint Republiken Slovakien om att lämna upplysningarna svarade de slovakiska myndigheterna genom en skrivelse av den 9 juli 2010. Såsom begärts av kommissionen i dess skrivelse av den 4 november 2010 lämnade Republiken Slovakien en icke-konfidentiell version av svaret den 3 december 2010.
(4)
Den 1 januari 2010 gick SZP samman med den andra statligt ägda slovakiska sjukförsäkringsgivaren Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (nedan kallad VZP). Från 1998 och åtminstone fram till 2005 överfördes andra sjukförsäkringsbolags portföljer till dessa två statligt ägda aktiebolag.
(5)
Vid två möten mellan kommissionen och Dôvera den 10 oktober 2010 och den 15 mars 2011 diskuterades klagomålet och den slovakiska sjukförsäkringssektorns sätt att fungera. I en skrivelse av den 15 juli 2011 lämnade Dôvera ytterligare upplysningar om hur sjukförsäkringssektorn i Slovakien är beskaffad och utvidgade klagomålet till att även omfatta tre nya åtgärder som påstods ha beviljats till förmån för SZP och VZP: i) betalning av SZP:s skuld, genomförd i två utbetalningar på 52,7 respektive 28 miljoner euro av det statligt ägda bolaget Veritel' a. s. under 2004-2005, ii) ett bidrag på 7,6 miljoner euro som SZP beviljades av hälsoministeriet 2006, iii) en statligt finansierad kapitalökning på totalt 65,1 miljoner euro som VZP beviljades den 1 januari 2010. Kommissionen uppmanade följaktligen de slovakiska myndigheterna att inkomma med sina synpunkter på det utvidgade klagomålet med de nya påståendena. Efter en förlängning av svarstiden lämnade de slovakiska myndigheterna sina synpunkter i en skrivelse av den 11 november 2011.
(6)
Efter ett möte med kommissionens avdelningar den 15 december 2011 lämnade Dôvera ytterligare upplysningar om hur den nationella sjukförsäkringssektorn är beskaffad i en skrivelse av den 16 januari 2012.
(7)
Genom en skrivelse av den 2 juli 2013 underrättade kommissionen Republiken Slovakien om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet). Beslutet om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (2), och berörda parter har uppmanats att inkomma med sina synpunkter.
(8)
Genom en skrivelse av den 24 juli 2013 begärde de slovakiska myndigheterna en förlängning av tidsfristen för att lämna synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet, vilket beviljades av kommissionen genom en skrivelse av den 30 juli 2013. I en skrivelse av den 27 augusti 2013 lämnade Republiken Slovakien synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet.
(9)
Kommissionen mottog synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet från fem tredje parter: från Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (nedan kallat Ineko) i en skrivelse av den 15 oktober 2013, från Union zdravotná poisťovňa, a. s. (nedan kallat Union Health Insurance) i en skrivelse av den 25 oktober 2013, från Health Policy Institute (nedan kallat HPI) i en skrivelse av den 28 oktober 2013, från Združenie zdravotných poisťovní SR (sammanslutningen för sjukförsäkringsbolag, nedan kallad ZZP) i en skrivelse av den 28 oktober 2013, från Dôvera i en skrivelse av den 11 november 2013.
(10)
Synpunkterna översändes till de slovakiska myndigheterna i skrivelser av den 20 november och den 20 december 2013. Den 20 december 2013 begärde de slovakiska myndigheterna en förlängning av tidsfristen för att bemöta synpunkterna till och med den 31 januari 2014, vilket beviljades av kommissionen samma dag. Genom en skrivelse av den 29 januari 2014 bemötte Slovakien synpunkterna från tredje parter på beslutet om att inleda förfarandet.
(11)
Den 2 april 2014 hölls ett möte mellan kommissionens avdelningar och de slovakiska myndigheterna.
(12)
Den 11 april 2014 och den 25 augusti 2014 skickade kommissionen ytterligare uppmaningar att lämna upplysningar, som Slovakien besvarade genom skrivelser av den 15 maj 2014 respektive den 27 augusti 2014.
2. BAKGRUND
2.1 DET SLOVAKISKA OBLIGATORISKA SJUKFÖRSÄKRINGSSYSTEMETS UTVECKLING
(13)
Slovakien övergick 1994 från ett system med ett enda statligt försäkringsbolag till en pluralistisk modell där både offentliga och privata enheter kan verka. I samband med en genomgripande reform som innefattade lagarna nr 581/2004 och 580/2004, som trädde i kraft den 1 januari 2005 (nedan kallad 2005 års reform), ändrades reglerna för omfördelningen av de sjukförsäkringsavgifter som tagits ut, och den rättsliga formen för alla försäkringsbolag (både statligt och privat ägda) ändrades från juridiska personer av eget slag till aktiebolag (dvs. vinstdrivande privaträttsliga aktiebolag). Slovakiens oberoende hälsotillsynsmyndighet (nedan kallad HSA) inrättades för att utfärda verksamhetstillstånd och övervaka försäkringsbolagens efterlevnad av gällande bestämmelser. Dessa reformer syftade i huvudsak till att bidra till ökad effektivitet i utnyttjandet av tillgängliga resurser och bättre vårdkvalitet (3).
(14)
Samtliga offentliga och privata sjukförsäkringsbolag i Slovakien tillhandahåller obligatorisk sjukförsäkring för personer bosatta i Slovakien (4). Möjligheten enligt lag nr 580/2004 att även tillhandahålla individuell sjukförsäkring som ett komplement till det grundläggande förmånspaket som ingår i den obligatoriska sjukförsäkringen har förblivit marginell, på grund av de omfattande vårdförmåner som det obligatoriska systemet innefattar (5). Dessutom infördes 2005 lagstiftning som ger alla sjukförsäkringsbolag möjlighet att tillhandahålla frivillig sjukförsäkring för personer som är undantagna från obligatorisk sjukförsäkring (6).
(15)
Lag nr 581/2004 ändrades 2007 genom lag nr 530/2007, och det blev från och med den 1 januari 2008 förbjudet för försäkringsbolag i sektorn för obligatorisk sjukförsäkring att betala ut vinster i form av utdelning, vilket innebar att det infördes en skyldighet att återinvestera överskott som genererats i det slovakiska sjukvårdssystemet. Det betydde att sjukförsäkringsbolag inte över huvud taget fick dela ut vinster från och med januari 2008. Den 26 januari 2011 förklarade dock den slovakiska författningsdomstolen att förbudet mot vinstutdelning var oförenligt med flera bestämmelser i den slovakiska författningen. Till följd av denna dom ändrade de slovakiska myndigheterna i juli 2011 lag nr 530/2007 genom lag nr 250/2011, och sjukförsäkringsgivare fick återigen rätt att på vissa villkor (7) dela ut vinster (till aktieägarna) som härrör från den obligatoriska sjukförsäkringsverksamheten. Som en följd av dessa lagändringar avslutade kommissionen i december 2011 ett överträdelseförfarande gällande restriktionerna för vinstutdelning (8).
(16)
Den 31 oktober 2012 godkände de slovakiska myndigheterna en projektplan för inrättandet av ett enhetligt obligatoriskt sjukförsäkringssystem utan vinstsyfte i Slovakien, vilket skulle ske antingen genom frivilliga uppköp (till och med den 1 januari 2014) av de privatägda sjukförsäkringsbolagen eller genom expropriation av dessa (till och med den 1 juli 2014) så att ett enda (statligt ägt) sjukförsäkringsbolag bildades (9). Vid tiden för antagandet av detta beslut hade dock ingen av åtgärderna i projektplanen ännu genomförts (10).
2.2 SJUKFÖRSÄKRINGSGIVARE I SLOVAKIEN
(17)
I slovakisk lagstiftning definieras ett sjukförsäkringsbolag som ett aktiebolag med säte i Republiken Slovakien, som bildats för att tillhandahålla offentlig obligatorisk sjukförsäkring med tillstånd från HSA.
(18)
Personer bosatta i Slovakien kan välja att teckna ett obligatoriskt sjukförsäkringspaket med någon av följande tre försäkringsgivare:
a)
Det slovakiska statligt ägda aktiebolaget VZP, som bildades den 1 juli 2005 genom ombildning av det statliga företaget VšZP, som bildats enligt lag nr 273/1994 den 1 november 1994 som efterträdare till försäkringskassans nationella försäkringsbolag (Národná poisťovňa). VZP slogs samman med det statligt ägda bolaget SZP den 1 januari 2010 enligt lag nr 533/2009 (den gemensamma enheten kallas därför nedan, i tillämpliga fall, SZP/VZP). Republiken Slovakien är ensam aktieägare i VZP.
b)
Det privatägda aktiebolaget Dôvera (med den centraleuropeiska finanskoncernen PENTA som största aktieägare). Dôvera bildades den 1 oktober 2005 och slogs samman med ett annat privatägt slovakiskt sjukförsäkringsbolag, Apollo, den 31 december 2009. Den sammanslagna enheten var 2010 det största privatägda sjukförsäkringsbolaget i Slovakien.
c)
Det privatägda aktiebolaget Union Health Insurance, bildat den 9 mars 2006 och medlem i den nederländskbaserade koncernen Achmea, tidigare Eureko.
(19)
Tabellen nedan visar marknadsandelarnas utveckling 2008-2013 för de olika företag som tillhandahåller obligatorisk sjukförsäkring i Republiken Slovakien (11):
År
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Företag
Antal försäkrade personer (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP går samman med VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo går samman med Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Alla sjukförsäkringsbolag är aktiebolag, men enligt ägarreglerna får både staten och privata sektorer äga aktier. Alla sjukförsäkringsbolag är skyldiga att fullgöra vissa kapitaltäckningskrav. De omfattas av strikta budgetbegränsningar och ansvarar till fullo för finansiella underskott. Som privata aktiebolag som omfattas av den allmänna bolagsrätten tycks sjukförsäkringsbolag självständigt förvalta sin verksamhet och sina sjukvårdskostnader.
(21)
Sjukförsäkringsbolag kan göra vinster, vilket också förekommer (13). Inkomsterna för försäkringsbolag i Slovakien kommer från försäkringsavgifter, statsbudgeten (avgifter för icke-yrkesverksamma personer och ett bidrag som täcker höjningar av vårdkostnaderna), inkomst av fastigheter, donationer och andra inkomster. Sjukförsäkringsbolag kan göra vinster exempelvis genom att förbättra sina förvaltningssystem och genom förhandlingar när avtal ingås med vårdgivare.
2.3 HUVUDDRAG I DEN SLOVAKISKA SEKTORN FÖR OBLIGATORISK SJUKFÖRSÄKRING
2.3.1 Socialt mål och samhällsintresse
(22)
Det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet har ett socialt mål, nämligen att möjliggöra tillhandahållande av sjukvård och upprätthållande av ett hållbart sjukförsäkringssystem. Medborgarna har rätt till sjukförsäkring, och personer bosatta i Slovakien är skyldiga att vara försäkrade (14). Rätten till fri sjukvård på grundval av sjukförsäkringen är en författningsenlig skyldighet för Republiken Slovakien (15). Enligt de slovakiska myndigheterna anses sjukförsäkringsbolag som tillhandahåller obligatorisk sjukförsäkring i Republiken Slovakien fullgöra en författningsenlig skyldighet för statens räkning, nämligen tillhandahållandet av sjukförsäkring till personer bosatta i Slovakien genom förvaltning av det obligatoriska sjukförsäkringssystemet i Slovakien. Republiken Slovakien är enligt lag ansvarig för att finansiera sjukvårdssystemet och täcka förluster i sjukvårdssektorn (16). Enligt avsnitt 2 i lag nr 580/2004 om sjukförsäkring är tillhandahållande av offentlig obligatorisk sjukförsäkring en verksamhet av allmänintresse som inbegriper förvaltning av offentliga medel.
2.3.2 Obligatoriskt medlemskap, fri anslutning och gemensam prissättning
(23)
Enligt bestämmelserna i lag nr 580/2004 och lag nr 581/2004 är deltagande i det slovakiska offentliga sjukförsäkringsprogrammet obligatoriskt för merparten av invånarna i Republiken Slovakien (17). Obligatorisk sjukförsäkring i Slovakien omfattar även personer som är försäkrade i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1408/71 (18), till och med den 30 april 2010, och, från och med den 1 maj 2010, i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 (19).
(24)
Försäkrade personer har rätt att fritt välja ett sjukförsäkringsbolag och att byta försäkringsbolag en gång om året. Kravet på fri anslutning och principen om gemensam prissättning innebär att sjukförsäkringsbolag i Slovakien har en rättslig skyldighet att ge varje person bosatt i Slovakien som så begär tillträde till dess försäkringssystem, förutsatt att han/hon uppfyller de rättsliga kraven för sjukförsäkring i Slovakien. Framför allt kan sjukförsäkringsbolagen inte vägra att försäkra en person på grund av ålder, hälsotillstånd eller sjukdomsrisk (20), och de ska erbjuda alla personer grundläggande sjukförsäkring till samma pris, oavsett dessa faktorer.
(25)
Det slovakiska sjukförsäkringssystemet innefattar därför också en rättslig struktur för rättvis riskdelning mellan sjukförsäkringsbolag genom ett riskutjämningssystem (RES). Inom RES (21) får sjukförsäkringsbolag som försäkrar personer som är förenade med högre risk medel från försäkringsbolag vars portfölj är förenad med lägre risk, genom månatlig och årlig omfördelning av avgifter och förvaltning av överföringar (22).
2.3.3 Förmåner och inkomstrelaterade avgifter
(26)
Den slovakiska obligatoriska sjukförsäkringen baseras på ett system med obligatoriska avgifter. Avgiftsnivåerna, som fastställs i lag, står i proportion till den försäkrade personens inkomst (på samma sätt som inkomstskatten) och baseras alltså inte på den försäkrade risken (t.ex. den försäkrade personens ålder eller hälsotillstånd). Avgifterna, som de slovakiska myndigheterna betraktar som en del av de offentliga medlen, tas ut av 1) arbetstagare och arbetsgivare, 2) egenföretagare, 3) frivilligt arbetslösa, 4) staten (för ”statsförsäkrade”, dvs. mestadels icke-yrkesverksamma) och 5) betalare av utdelningar.
(27)
Alla försäkrade personer garanteras samma grundläggande förmånsnivå (nedan kallad det grundläggande förmånspaketet). Det finns ingen direkt koppling mellan storleken på de avgifter som betalas till systemet och de förmåner (23) som mottas. Sjukvård som omfattas av den obligatoriska sjukförsäkringen tillhandahålls oavsett vilka avgifter den försäkrade personen betalat.
(28)
Den obligatoriska sjukförsäkringens grundläggande förmånspaket innefattar nästan alla medicinska behandlingar som ges i Republiken Slovakien, vilket betyder att paketet ger i princip komplett vård. I dag ger det grundläggande förmånspaketet alla rätt till kostnadsfri sjukvård med undantag av bara ett fåtal behandlingar (t.ex. kosmetisk kirurgi) och till delbetalning av läkemedel och kurbehandlingar och vissa vårdrelaterade tjänster (t.ex. besök vid akutmottagning). Det grundläggande förmånspaketet kan begränsas eller utökas genom regeringsdekret (utan parlamentsförhandlingar). Eftersom den slovakiska författningen garanterar varje medborgare sjukvård genom det obligatoriska sjukförsäkringssystemet på lagstadgade villkor har försäkringsbolagen inget inflytande över det grundläggande förmånspaketets ingående förmåner, skyddets omfattning eller premierna, som fastställs i lag.
(29)
Slovakiska sjukförsäkringsbolag kan - vilket också förekommer - komplettera det grundläggande förmånspaketet med valfria ytterligare rättigheter (förmåner), som innefattar tjänster som inte ingår utan som försäkringsgivarna kostnadsfritt erbjuder sina kunder som en del av det sjukvårdspaket som omfattas av den obligatoriska sjukförsäkringen. Av de tillgängliga uppgifterna framgår exempelvis att sjukförsäkringsbolag kan välja att erbjuda ytterligare skydd för vissa kompletterande och förebyggande behandlingar inom samma obligatoriska sjukförsäkringspaket. Det rör sig om andra ytterligare förmåner än de individuella sjukförsäkringstjänster som kan erbjudas mot en avgift.
2.3.4 Val av vårdgivare och tjänster
(30)
Sjukförsäkringsbolagen har rätt att välja vårdgivare och förhandla fram avtal med läkare och enskilda sjukhus. Sjukförsäkringsbolag ingår således avtal med enskilda vårdgivare; avtalen ingås oberoende av varandra, och en viss vårdgivare kan ingå avtal med samtliga eller bara några av sjukförsäkringsbolagen och vice versa. Sjukförsäkringsbolagen ersätter tjänster som tillhandahålls av både statliga och privata vårdgivare.
(31)
För att säkra geografisk tillgänglighet till vårdtjänster fastställer staten ett minimikrav i fråga om nätet, för att kunna påverka kapacitetsplaneringen. För tillhandahållandet av obligatorisk sjukförsäkring är sjukförsäkringsbolagen enligt lag skyldiga att ingå avtal med ett miniminät av sjukhus. Varje sjukförsäkringsbolag bildar sitt eget nät och förbättrar miniminätet genom att selektivt ingå avtal med ytterligare sjukhus och andra vårdgivare. Vårdtjänster som tillhandahålls av dessa sjukhus och/eller andra vårdgivare och som omfattas av det obligatoriska sjukförsäkringsskyddet täcks alltså av sjukförsäkringsgivaren för de försäkrade personerna. Sjukförsäkringsbolag har en viss handlingsfrihet vid förhandlingar med sjukhus om pris och kvalitet på de vårdtjänster som tillhandahålls för försäkrade personer.
2.3.5 Regelverk
(32)
Det obligatoriska sjukförsäkringssystemet i Republiken Slovakien styrs av särskilda bestämmelser (24). Alla sjukförsäkringsbolag som tillhandahåller obligatorisk sjukförsäkring har enligt lag samma ställning, rättigheter och skyldigheter. Varje sjukförsäkringsbolag ska vara bildat i syfte att erbjuda offentlig sjukförsäkring och får inte bedriva någon annan verksamhet än den som förtecknas i avsnitt 6 i lag nr 581/2004. Verksamheten i de sjukförsäkringsbolag som förvaltar det obligatoriska sjukförsäkringssystemet omfattas av statens övergripande kontroll, som utövas främst genom tillsynsmyndigheten HSA som står för övervakning och tillsyn i sjukvårdssystemet. HSA kontrollerar om sjukförsäkringsbolag och vårdgivare följer den rättsliga ramen och ingriper vid överträdelser.
3. BESKRIVNING AV DE OMTVISTADE ÅTGÄRDERNA
(33)
I detta beslut granskas följande sex åtgärder (nedan gemensamt kallade de omtvistade åtgärderna) (25):
3.1 2006 ÅRS KAPITALÖKNING I SZP
(34)
Genom en skrivelse av den 2 april 2007 ingav det privatägda sjukförsäkringsbolaget Dôvera ett klagomål till kommissionen gällande ett kapitaltillskott från Republiken Slovakien till det statligt ägda bolaget SZP på 450 miljoner slovakiska kronor (omkring 15 miljoner euro), som gjorts i tre delar mellan den 28 november 2005 och den 18 januari 2006.
(35)
Kapitalökningen hängde samman med reformen av sjukvårdssektorn och reformen 2004-2005 av sjukförsäkringssektorn i Republiken Slovakien. När SZP bildades som aktiebolag 2005 var det, som laglig efterträdare till en offentlig institution (26), enligt lag skyldigt att överta inte bara tillgångarna i det ursprungliga försäkringsbolaget utan även dess skulder som uppstått före 2005 och var så stora att de orsakade en otillräcklig kapitaltäckningsgrad enligt kraven i avsnitt 14.1 i lagen om sjukförsäkringsbolag (lag nr 581/2004). Skulderna uppgick till 467,765 miljoner slovakiska kronor (omkring 15,5 miljoner euro) den 31 december 2005.
3.2 VERITEĽS BETALNING AV SZP:S SKULDER
(36)
Veriteľ bildades 2003 som en ny statlig myndighet för konsolidering av sjukvårdsskulder (27) och gavs i uppdrag av den slovakiska regeringen att genomföra ett projekt för skuldlättnad för sjukvårdsinrättningar och sjukförsäkringsbolag inför omorganiseringen av alla befintliga sjukförsäkringskassor till aktiebolag den 30 september 2005. Skuldlättnadsprocessen genomfördes i enlighet med resolutioner från den slovakiska regeringen.
(37)
Under perioden 2003-2005 betalade Veriteľ skulder inom sjukvårdssektorn till ett bokfört värde av över 1 100 miljoner euro, till en kostnad av 644 miljoner euro i likvida medel. Sedan hälsoministeriet tillkännagett att detta var den sista undsättningen av sjukvårdssystemet avvecklades Veriteľ 2006 (28).
(38)
Klaganden hävdar att Veriteľs betalning av 52,7 miljoner euro av SZP:s skuld - mer än vad klaganden själv mottagit (29) - tyder på omotiverad diskriminerande behandling i skuldlättnadsprocessen. Klagomålet gäller dock främst att Veriteľ den 30 november 2005 (dvs. efter ombildningen) dessutom betalade omkring 28 miljoner euro av SZP:s skuld till det särskilda premieomfördelningskontot. Det skedde genom att SZP överlät premie- och räntekrav till Veriteľ. SZP överlät omkring 929 miljoner slovakiska kronor i premie- och räntekrav till Veriteľ (varav ränta på omkring 343 miljoner slovakiska kronor). I gengäld betalade Veriteľ 840 miljoner slovakiska kronor (omkring 28 miljoner euro) i ersättning till SZP genom att reglera dess skuld till det särskilda premieomfördelningskontot (30).
3.3 2006 ÅRS BIDRAG TILL SZP
(39)
Under andra halvåret 2006 beviljades SZP ett ytterligare bidrag från hälsoministeriet med hjälp av en del av likvidationsbalansen i Veriteľ, som upplöstes i juli 2006. Enligt klaganden uppgick bidraget till omkring 7,6 miljoner euro.
(40)
Klaganden hävdar att bidraget gavs för att reglera SZP:s skulder till vårdgivare från tiden före 2005, men det framgick inte klart om dessa skulder fanns kvar vid tiden för bidraget.
(41)
Enligt de slovakiska myndigheterna gick de finansiella resurserna från Veriteľs likvidationsbalans emellertid inte till SZP utan till vårdinrättningar som då ägdes av staten, för betalning av deras skulder (dvs. sjukförsäkringsavgifter för deras anställda) till SZP. Enligt de slovakiska myndigheterna rörde det sig följaktligen inte om något bidrag utan om en normal betalning från statens sida av befintliga oomtvistade skulder i form av obetalda sjukförsäkringspremier.
3.4 2010 ÅRS KAPITALÖKNING I VZP
(42)
Republiken Slovakien, genom hälsovårdsministeriet, ökade sitt aktiekapital i VZP den 1 januari 2010. Ökningen av aktiekapitalet uppgick till omkring 65,1 miljoner euro.
(43)
Enligt klaganden verkar staten, med tanke på att VZP var nära obestånd, ha gjort detta för att täcka VZP:s inkomstunderskott. Klaganden hävdar också att staten inte hade några som helst förhoppningar om att få avkastning på sin investering inom rimlig tid, särskilt med tanke på att Slovakien just hade infört en lag som hindrar sjukförsäkringsbolag från att dela ut sina vinster.
(44)
Enligt de slovakiska myndigheterna syftade 2010 års kapitalökning i VZP till att undanröja effekterna av finanskrisen och hjälpa VZP att stå emot trycket att öka skuldsättningen i samband med den växande efterfrågan på sjukvård.
3.5 RISKUTJÄMNINGSSYSTEMET (RES)
(45)
Vid sin inledande bedömning upptäckte kommissionen också att finansieringen av sjukförsäkringsbolag i Republiken Slovakien inkluderar en poolnings- och riskutjämningsmekanism - ett riskutjämningssystem (RES).
(46)
RES (31) gäller till fullo för alla sjukförsäkringsbolag som tillhandahåller obligatorisk sjukförsäkring i Republiken Slovakien. Avgifterna till den obligatoriska sjukförsäkringen tas ut direkt av sjukförsäkringsbolagen från arbetsgivare, egenföretagare, självbetalande (frivilligt arbetslösa), staten och betalare av utdelningar, men fördelningen av intäkter och kostnader mellan sjukförsäkringsbolagen är ojämn eftersom de försäkrade befolkningarnas struktur skiljer sig åt. För att lindra den ekonomiska bördan för sjukförsäkringsbolag vars portfölj är förenad med högre risk och för att minska möjligheten till riskurval omfördelas avgifterna mellan sjukförsäkringsbolagen med hjälp av RES, genom en beräkning som fastställts av HSA (32). De parametrar som används inom RES är den försäkrade personens ålder, kön och, sedan 2010, yrkesverksamhetsstatus.
(47)
De slovakiska myndigheterna betraktar inte RES som en form av statligt stöd utan som ett sätt att utjämna medel i enlighet med tillämpliga RES-kriterier för försäkrade personer - det rör sig alltså om solidaritet mellan försäkrade personer och inte om statligt stöd.
3.6 ÖVERFÖRINGARNA AV PORTFÖLJER TILL SZP OCH VZP
(48)
En annan åtgärd som kommissionen har uppmärksammats på under sin inledande bedömning är förekomsten av flera direkta överföringar, genom statens förmedling, till SZP och VZP av portföljer från andra sjukförsäkringsbolag (särskilt från företaget Družstevná zdravotná poisťovňa till VZP och från företaget Európská zdravotná poisťovňa till SZP) som sedermera likviderats.
(49)
Enligt Dôvera överfördes EZP:s portfölj direkt till SZP trots att det fanns andra intresserade aktörer på marknaden, och begränsningarna och villkoren för överföringen var oklara.
(50)
Republiken Slovakien hävdar att HSA:s beslut att överföra EZP:s portfölj till SZP utan ersättning är förenligt med bestämmelserna i lag nr 581/2004, samtidigt som de försäkrade personernas rätt att välja sjukförsäkringsbolag respekteras. Man hävdar att andra försäkringsbolag uttryckt intresse för portföljen, men på villkor som skulle ha medfört en oproportionerligt lång likvidationsprocess. Eftersom överföringen av de berörda portföljerna avsåg samtliga fordringar och skulder i de likviderade bolagen fick mottagarna VZP och SZP inte heller någon fördel enligt de slovakiska myndigheterna.
4. SKÄL TILL ATT INLEDA DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET
(51)
I beslutet om att inleda förfarandet uttryckte kommissionen tvivel i fråga om fastställandet av den berörda verksamhetens ekonomiska eller icke-ekonomiska art och påpekade att SZP/VZP och de övriga företag som erbjuder sjukförsäkring i det obligatoriska systemet i Republiken Slovakien, med tanke på de särskilda omständigheterna i ärendet, kan ha bedrivit ekonomisk verksamhet från och med den 1 januari 2005. Blandningen av ekonomiska och icke-ekonomiska inslag i det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet ansågs nödvändiggöra en ingående analys av de olika beståndsdelarna och deras respektive betydelse i systemet för att avgöra om obligatorisk sjukförsäkringsverksamhet, på det sätt den är organiserad och bedrivs i Slovakien, ska anses vara av ekonomisk (från och med den 1 januari 2005) eller icke-ekonomisk art.
(52)
Kommissionen påpekade också att den - i det fall verksamheten skulle behöva betecknas som ekonomisk - inte förfogade över tillräckliga uppgifter för att bedöma om de åtgärder som är föremål för granskning ger SZP/VZP en selektiv fördel.
(53)
Efter att ha slagit fast att statligt stöd därför inte kunde uteslutas i det skedet eftersom det saknades specifika argument eller tydliga tecken på åtgärdernas förenlighet med den inre marknaden, ställde sig kommissionen också tvivlande till att åtgärderna kunde betecknas som förenliga med den inre marknaden enligt artikel 106.2 eller artikel 107.3 c i fördraget, i det fall den skulle komma fram till att de utgjorde statligt stöd.
(54)
I det sammanhanget noterade kommissionen att den slutliga slutsatsen om huruvida obligatorisk sjukförsäkringsverksamhet i Republiken Slovakien är av ekonomisk eller icke-ekonomisk art, huruvida de statliga åtgärderna uppfyller alla övriga kriterier för statligt stöd och, i så fall, huruvida de är förenliga med den inre marknaden, kan dras först i ett slutligt beslut som antas sedan den formella granskningen slutförts, när alla tillgängliga uppgifter (däribland ytterligare synpunkter från medlemsstaten och tredje parter) har inhämtats och en ingående bedömning av all information har gjorts.
5. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(55)
Kommissionen har sammanfattningsvis mottagit följande synpunkter från berörda parter:
5.1 DÔVERA
(56)
Till följd av beslutet om att inleda förfarandet lämnade klaganden, Dôvera, ytterligare upplysningar om sjukförsäkringssystemet och ytterligare argument, framför allt till stöd för sin uppfattning att SZP/VZP är företag som omfattas av konkurrenslagstiftningen och har gynnats av oförenligt statligt stöd.
(57)
Dôvera påpekar att SZP/VZP konkurrerar med privata sjukförsäkringsbolag som erbjuder samma tjänst i vinstsyfte och hänvisar till sina tidigare skrivelser om verksamhetens ekonomiska art samt till domstolens senaste rättspraxis (33). Dôvera hävdar i detta sammanhang att ett antal uppgifter från Republiken Slovakien som nämns i beslutet om att inleda förfarandet och uppges tyda på att verksamheten i VZP/SZP är av icke-ekonomisk art inte håller för granskning. Enligt Dôvera syftade reformen 2004-2005 till att skapa en konkurrensutsatt marknad, något som erkänts och bekräftats av det slovakiska rättsväsendet (den slovakiska författningsdomstolen) och av de slovakiska myndigheterna själva. Dôvera påpekar också i detta sammanhang att försäkringsgivare konkurrerar om vårdgivare genom selektiva avtal och förhandlingar om tjänsternas pris och kvalitet, och man nämner också sjukförsäkringsbolagens marknadsföringskampanjer för att behålla och locka till sig kunder. Dôvera bestrider också att systemet skulle vara av uteslutande social karaktär och hänvisar till möjligheten för sjukförsäkringsgivare att göra och dela ut vinster och viljan hos privata investerare att investera i företag som är verksamma inom den slovakiska sektorn för obligatorisk sjukförsäkring.
(58)
Med hänvisning till sina tidigare skrivelser till kommissionen före beslutet om att inleda förfarandet hävdar Dôvera vidare att alla åtgärder som identifieras i det beslutet bör betecknas som olagligt stöd eftersom alla övriga villkor i artikel 107.1 i fördraget är uppfyllda. Man menar att Republiken Slovakien inte kan anses ha agerat som en privat investerare i en marknadsekonomi i samband med kapitaltillskotten till SZP 2006 och till VZP 2010. Dôvera hävdar också att Republiken Slovakien diskriminerade mellan SZP/VZP och privata försäkringsbolag genom att behandla SZP mer fördelaktigt vid skuldbetalningsprocessen 2003-2005 och genom att införa två nya parametrar i RES 2009 och 2012. När det gäller överföringen av portföljer gäller Dôveras synpunkter framför allt överföringen av EZP:s försäkringsportfölj, eftersom man inte har någon information om en tidigare portföljöverföring till VZP. I detta avseende menar Dôvera att kommissionen kan ha fått felaktiga uppgifter från de slovakiska myndigheterna om den tillämpliga rättsliga ramen för den överföringen.
(59)
Dôvera hävdar slutligen att de slovakiska myndigheterna inte har visat att tillhandahållande av obligatorisk sjukförsäkring är en tjänst av allmänt intresse, och man ifrågasätter därmed själva grunden för en analys enligt rättspraxis i Altmarkmålet (34) och kommissionens paket gällande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
5.2 UNION HEALTH INSURANCE
(60)
Synpunkterna på beslutet om att inleda förfarandet från Union Health Insurance, den andra privatägda konkurrenten till SZP/VZP, är ungefär desamma som synpunkterna från Dôvera och går ut på att SZP och VZP är företag i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. Union Health Insurance menar att fem av de sex åtgärder som beskrivs i avsnitt 3 i detta beslut utgör statligt stöd och är oförenliga med den inre marknaden. När det gäller den sjätte åtgärden, RES, hävdar Union Health Insurance att den skulle kunna uppfylla villkoren i Altmarkmålets rättspraxis i fråga om ersättning för allmännyttiga tjänster eller skulle kunna vara förenlig med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i fördraget, vilket kräver närmare granskning av dess potentiellt diskriminerande karaktär till förmån för nettomottagaren för RES, dvs. SZP/VZP.
5.3 HPI, INEKO OCH ZZP
(61)
Synpunkterna på beslutet om att inleda förfarandet från de övriga tre tredje parterna, dvs. HPI, Ineko och ZZP, stöder i huvudsak klaganden Dôveras och Union Health Insurances ståndpunkt att verksamheten är av ekonomisk art och att åtgärderna innefattar statligt stöd genom att SZP/VZP ges en selektiv fördel samt vittnar om deras övertygelse att sjukförsäkringsgivare verkar i en konkurrensutsatt miljö (och lockar till sig kunder på olika sätt) och uppfattningen att staten har behandlat de statligt ägda sjukförsäkringsbolagen förmånligt.
6. SYNPUNKTER PÅ BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET OCH YTTERLIGARE SYNPUNKTER FRÅN REPUBLIKEN SLOVAKIEN
(62)
Republiken Slovakien lämnade sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet och kommenterade synpunkterna från tredje parter.
(63)
De slovakiska myndigheternas synpunkter innehöll klargöranden och ytterligare argument till stöd för ståndpunkten att systemet med obligatorisk sjukförsäkring inte omfattas av konkurrensreglerna eftersom det inte inbegriper någon ekonomisk verksamhet. De hävdar att den slovakiska obligatoriska sjukförsäkringen inte kan betecknas som ekonomisk med stöd av domstolens etablerade rättspraxis (35), i synnerhet av följande skäl:
a)
Systemet har ett socialt syfte.
b)
Det baseras på solidaritet, särskilt mot bakgrund av följande:
i)
Obligatorisk anslutning för personer bosatta i Slovakien.
ii)
Alla försäkrade personer garanteras samma lägsta förmånsnivå.
iii)
Avgifterna saknar koppling till förmånerna på individuell nivå, eftersom avgifter fastställs i lag (ingen priskonkurrens).
iv)
Risksolidaritet råder mellan försäkringsgivarna: RES och gemensam prissättning.
c)
Det finns ett detaljerat regelverk som är föremål för statlig tillsyn: samtliga sjukförsäkringsgivares ställning, rättigheter och skyldigheter fastställs i lag.
(64)
Republiken Slovakien avvisar antagandet att det slovakiska vårdsystemet genom 2005 års lagändringar omvandlades till ett kommersiellt system och hävdar att systemet aldrig förlorat sin offentliga icke-ekonomiska art. Man framhåller också att det slovakiska sjukförsäkringssystemet är en del av det sociala trygghetssystemet och pekar på medlemsstaternas behörighet enligt artikel 168.7 i fördraget att organisera och ge hälso- och sjukvård.
(65)
De slovakiska myndigheterna påpekar vidare att sjukförsäkringsreformen inte innebar att offentlig sjukförsäkring ersattes med privat eller att privata försäkringsgivare gavs möjlighet att täcka risker som omfattas av lagstadgad socialförsäkring. Enligt Slovakien var det främsta syftet med reformen av sjukvårdssektorn att fastställa tydliga regler för hanteringen av ekonomiska anslag till vårdsektorn, och att senast den 30 september 2005 omorganisera alla befintliga sjukförsäkringskassor till aktiebolag med tydligt definierade redovisningsregler tycktes vara ett lämpligt sätt att fastställa dessa regler. De slovakiska myndigheterna menar att alla sjukförsäkringsgivare i Slovakien deltar i förvaltningen av offentliga medel som anförtros dem inom ramen för det offentliga sjukförsäkringssystemet.
(66)
Enligt de slovakiska myndigheterna kan det faktum att det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet medger en viss konkurrens i kvalitetshänseende ses som något som uppmuntrar sjukförsäkringsbolagen att agera ekonomiskt i enlighet med principer om sund förvaltning, vilket främjar en god funktion hos systemet, och inte som något som skulle kunna påverka den icke-ekonomiska arten hos sjukförsäkringssystemet som helhet.
(67)
De slovakiska myndigheterna förklarar också att de medel som ackumuleras och omfördelas inom det slovakiska offentliga sjukförsäkringssystemet via sjukförsäkringsbolagen utgör summan av de offentliga sjukförsäkringsavgifter som är obligatoriska enligt lag och därmed ingår i Slovakiens offentliga finanser. Alla sjukförsäkringsbolag har därför till uppgift att förvalta offentliga medel som uppbärs från allmänheten i enlighet med relevanta rättsliga bestämmelser för att användas för sjukvård.
(68)
För att ytterligare styrka sitt påstående erinrar de slovakiska myndigheterna också om att ändringslag nr 250/2011, även sedan förbudet mot vinstutdelning avskaffades 2011, tillät sjukförsäkringsbolag att göra vinster endast på följande tydligt angivna villkor:
a)
Införande av en skatt på sjukförsäkringsbolags vinster.
b)
Obligatorisk användning av vinster för bildande av en reservfond på upp till 20 % av försäkringsbolagets inbetalda aktiekapital (reservfonden får bara användas för att täcka försäkringsbolagets förluster).
c)
Obligatoriskt bildande av försäkringstekniska avsättningar för betalning av planerad vård för försäkrade personer på väntelistor (sjukförsäkringsbolag kan följaktligen inte göra vinster på kundernas bekostnad genom att placera dem på väntelistor i stället för att omedelbart betala för deras vård; detta krävs för efterlevnad av allmänt vedertagna redovisningsstandarder för offentlig sjukförsäkring).
(69)
I detta avseende förklarade de slovakiska myndigheterna att VZP, när man redovisade ett överskott, skapade en sjukvårdsfond för vårdkostnader och i synnerhet finansiering av kostsam vård som omfattas av offentlig sjukförsäkring. De år då VZP redovisade ett överskott avsattes dessutom en del av vinsten till den obligatoriska reservfond som senare användes för att minska ackumulerade förluster. Enligt de slovakiska myndigheterna delades därför ingen vinst som gjorts av ett statligt ägt sjukförsäkringsbolag någonsin ut till aktieägarna.
(70)
I detta sammanhang pekar Republiken Slovakien även på ytterligare en restriktion för sjukförsäkringsbolag, nämligen att de bara får låna medel i enlighet med lag nr 523/2004 om budgetregler för den offentliga förvaltningen, efter godkännande av HSA.
(71)
För att ytterligare styrka sitt yrkande att obligatorisk sjukförsäkringsverksamhet inte omfattas av konkurrensreglerna pekar myndigheterna också på en undersökning 2009 av den slovakiska antimonopolbyrån, som visade att verksamheten i sjukförsäkringsbolag bedrivs inom ett system som kännetecknas av en hög grad av solidaritet, där sjukvård ges utan kostnad och de väsentliga inslagen regleras av staten, och att den verksamhet som bedrivs av sjukförsäkringsbolag i samband med tillhandahållande av offentlig sjukförsäkring därför inte kan betecknas som ekonomisk företagsverksamhet som begränsar konkurrensen. Enligt antimonopolbyrån är den slovakiska konkurrenslagen således inte tillämplig på sjukförsäkringsbolags verksamhet i samband med tillhandahållande av offentlig sjukförsäkring (36).
(72)
De slovakiska myndigheterna uppger också att författningsdomstolen 2011 förklarade förbudet mot vinstutdelning från 2007 som författningsstridigt eftersom det stred mot den författningsenliga äganderätten i Slovakien men inte höll med om att lagen om sjukförsäkringsbolag begränsade de marknadsekonomiska principerna. De påpekar också att författningsdomstolen i detta avseende dessutom förklarade att sjukförsäkringslagstiftning som utesluter eller väsentligt begränsar effekten av marknadsekonomiska verktyg och därmed begränsar konkurrensen är godtagbar enligt författningen.
(73)
Vid sidan av yrkandet att obligatorisk sjukförsäkringsverksamhet i Slovakien inte omfattas av konkurrensreglerna hävdar de slovakiska myndigheterna också att åtgärderna inte uppfyller de övriga kriterierna för statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget. De hävdar i detta sammanhang att kapitaltillskotten 2006 och 2009 inte utgjorde stöd eftersom de var förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. De förnekar dessutom att det förekom någon omotiverad diskriminerande behandling i samband med Veriteľs skuldlättnadsprocess och vidhåller att VZP inte beviljades något bidrag 2006 utan att det rörde sig om en normal betalning från statens sida av befintliga oomtvistade skulder. De slovakiska myndigheterna lämnar närmare uppgifter om överföringarna av portföljer från DZP till VZP och från EZP till SZP och hävdar att inte heller de överföringarna gav SZP/VZP någon selektiv fördel enligt artikel 107.1 i fördraget. Slutligen lämnar de också närmare upplysningar om RES och klargör i synnerhet hur avgifterna omfördelades (månatligen och årligen) under åren 2006-2012 samt hävdar att inte heller denna åtgärd utgör statligt stöd eftersom den jämnar ut riskerna i systemet som beror på att avgifterna är enhetliga för alla grupper av försäkrade personer med olika risknivåer.
(74)
I sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet försvarade de slovakiska myndigheterna sin ståndpunkt att SZP/VZP, på grund av avsaknaden av ekonomisk verksamhet, inte är företag, och att åtgärderna är förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och inte ger SZP/VZP någon fördel och därmed inte utgör statligt stöd. De anser det därför inte nödvändigt att lägga fram några argument för de påstådda stödåtgärdernas förenlighet.
7. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERNA
(75)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är ”[…] stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(76)
Enligt den bestämmelsen gäller reglerna om statligt stöd bara när det är ett ”företag” som gynnas av åtgärden. I rättspraxis från Europeiska unionens domstol (nedan kallad domstolen) definieras ett företag enligt artikel 107.1 i fördraget som varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett dess rättsliga status och dess sätt att finansiera verksamheten (37). Om en viss enhet ska betecknas som ett företag beror alltså helt och hållet på om dess verksamhet är ekonomisk eller icke-ekonomisk.
(77)
Frågan om huruvida åtgärderna till förmån för SZP/VZP utgör statligt stöd är därför, såsom förklaras i beslutet om att inleda förfarandet, först och främst beroende av om och i vilken utsträckning SZP/VZP, när de verkar inom det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet, agerar som företag eftersom de skulle kunna anses bedriva en ekonomisk verksamhet enligt definitionen i rättspraxis.
(78)
Enligt domstolen är ekonomisk verksamhet all verksamhet som går ut på att erbjuda varor och/eller tjänster på en viss marknad (38). Frågan om huruvida det finns en marknad för vissa tjänster kan i det sammanhanget vara beroende av det specifika sätt på vilket tjänsterna organiseras och genomförs i den berörda medlemsstaten (39). Reglerna om statligt stöd gäller endast när en viss verksamhet bedrivs på en marknad. Den ekonomiska arten hos samma slags tjänster kan därför skilja sig åt från en medlemsstat till en annan. På grund av politiska val eller ekonomiska förändringar kan dessutom klassificeringen av en viss tjänst ändras över tiden. Det som inte är en marknadsverksamhet i dag kan bli det i framtiden, och tvärtom (40).
(79)
När det gäller tillhandahållande av sjukvård är frågan om huruvida sjukvårdssystem ska anses innefatta ekonomisk verksamhet beroende av systemens politiska och ekonomiska särdrag och hur de är inrättade och strukturerade i den berörda medlemsstaten. I domstolens rättspraxis görs i princip åtskillnad mellan ekonomiska system och system baserade på solidaritetsprincipen (41).
(80)
I domstolens rättspraxis används en rad olika kriterier för att fastställa om ett socialt trygghetssystem är solidaritetsbaserat och därför inte omfattar en ekonomisk verksamhet. En mängd faktorer kan vara viktiga i detta avseende: i) om medlemskap i systemet är obligatoriskt (42), ii) om stödordningen har ett rent socialt syfte (43), iii) huruvida systemet drivs utan vinstsyfte (44), iv) om förmånerna är oberoende av hur stora bidrag som lämnats (45), v) om de förmåner som betalas inte nödvändigtvis står i proportion till den försäkrades inkomster (46), vi) om systemet övervakas av staten (47).
(81)
Till skillnad från solidaritetsbaserade system kännetecknas system av ekonomisk art i regel av följande: i) medlemskapet är frivilligt (48); ii) principen om kapitalisering gäller, dvs. rättigheterna är beroende av inbetalda bidrag och systemets ekonomiska resultat (49); iii) verksamheten bedrivs i vinstsyfte (50); iv) rättigheter som kompletterar dem som tillhandahålls i ett grundläggande system. (51)
(82)
I vissa system kombineras inslag ur bägge kategorierna (solidaritetsbaserade och ekonomiska system) (52), och för att avgöra om ett visst system är ekonomiskt eller icke-ekonomiskt till sin art måste kommissionen då undersöka om de olika inslag som anges i de två föregående skälen förekommer i det aktuella systemet och vilken vikt respektive inslag har (53).
(83)
Det slutliga avgörandet av om tillhandahållande av obligatoriska sjukförsäkringstjänster i Republiken Slovakien är en ekonomisk eller en icke-ekonomisk verksamhet är därför beroende av en ingående analys av det specifika sätt på vilket den verksamheten organiseras och genomförs där och kommer därför att specifikt gälla det obligatoriska sjukförsäkringssystemet i den medlemsstaten. Mot bakgrund av dessa allmänna iakttagelser kommer kommissionen att bedöma om de omtvistade åtgärder som SZP/VZP påstås ha beviljats utgör statligt stöd i form av åtgärder som beviljats ett ”företag” i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
(84)
Ett antal indikatorer tyder på att det slovakiska sjukförsäkringssystemet är av icke-ekonomisk art, särskilt när det gäller dess sociala aspekter och syften som är framträdande i systemet, och på att systemet huvudsakligen baseras på solidaritetsprincipen.
(85)
För det första är deltagande i det offentliga sjukförsäkringsprogrammet enligt lag obligatoriskt för merparten av invånarna i Republiken Slovakien, och sjukvård som omfattas av den obligatoriska sjukförsäkringen tillhandahålls oavsett vilka avgifter den försäkrade personen betalat. En försäkrad person får fritt välja sjukförsäkringsbolag, och kravet på fri anslutning innebär att det valda sjukförsäkringsbolaget inte kan vägra att försäkra den personen på grund av ålder, hälsotillstånd eller sjukdomsrisk (54).
(86)
För det andra baseras slovakisk obligatorisk sjukförsäkring på i lag fastställda avgifter som står i proportion till den försäkrade personens inkomst och alltså inte baseras på den försäkrade risken (den försäkrade personens ålder, hälsotillstånd och sjukdomsrisk). Det finns inte heller någon direkt koppling mellan storleken på de avgifter som en person betalar till systemet och värdet av de förmåner som samma person mottar från systemet. Det betyder att försäkringsbolagen inte har någon möjlighet att påverka vare sig avgifternas storlek eller det minsta skydd som alla försäkrade personer har rätt till eftersom allt detta fastställs i nationell lagstiftning.
(87)
För det tredje garanterar lagen alla försäkrade personer samma grundläggande förmånsnivå, som i själva verket är mycket hög eftersom nästan alla behandlingar som ges i Republiken Slovakien ingår, vilket betyder att det obligatoriska sjukförsäkringssystemet ger i stort sett fullständig sjukvård (55). Det slovakiska riskutjämningssystemet (RES) säkerställer att försäkringsriskerna delas och stärker därmed solidariteten ytterligare. I det slovakiska systemet tillämpas dessutom principen om gemensam prissättning, vilket innebär att försäkringsgivare inte får tillämpa olika premier beroende på försäkringsrisken, medan riskutjämningen delvis kompenserar försäkringsgivare med en mer riskfylld demografisk profil i portföljen genom att omfördela pengar från försäkringsgivare som betalar ut mindre förmåner än genomsnittet till dem som betalar ut högre förmåner än genomsnittet till sina försäkrade personer (56).
(88)
Vid sidan av alla de ovannämnda sociala och solidaritetsrelaterade kännetecknen erinrar kommissionen slutligen om att den slovakiska obligatoriska sjukförsäkringen organiseras och genomförs inom ramen för ett starkt regelverk: samtliga sjukförsäkringsbolags ställning, rättigheter och skyldigheter fastställs i lagar som föreskriver detaljerade villkor, och deras verksamhet är föremål för noggrann statlig tillsyn (57).
(89)
Med hänsyn till dessa kännetecken drar kommissionen slutsatsen att det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet är av icke-ekonomisk art, så SZP/VZP kan inte betecknas som ett ”företag” i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget (58).
(90)
Kommissionen tillstår att vissa inslag i det obligatoriska slovakiska sjukförsäkringssystemet skulle kunna tyda på att den verksamhet som bedrivs inom systemet är av ekonomisk art: i) förekomsten av flera (offentliga och privata) försäkringsgivare i den slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssektorn, ii) en viss konkurrens mellan dessa sjukförsäkringsgivare, som iii) bedriver en verksamhet i vinstsyfte, och iv) det faktum att den slovakiska författningsdomstolen ansett att verksamheten är öppen för konkurrens. Dessa inslag gör emellertid inte, enligt kommissionens mening. att dess slutsats att obligatorisk sjukförsäkring i Slovakien är en icke-ekonomisk verksamhet kan ifrågasättas.
(91)
Kommissionen noterar för det första att det faktum att det finns flera (offentliga och privata) aktörer som är verksamma inom den obligatoriska sjukförsäkringssektorn inte i sig innebär att deras verksamhet är av ekonomisk art i ett system där, såsom förklaras i skälen 85-87, de sociala aspekterna och syftena dominerar, solidaritetsprincipen är central och den statliga tillsynen är noggrann. En sådan tolkning skulle innebära att orimligt stor vikt lades vid de organisatoriska arrangemang en medlemsstat valt för att driva en del av sitt sociala trygghetssystem, i stället för vid det aktuella systemets huvudinnehåll (59).
(92)
Även om det finns utrymme för konkurrens i sjukförsäkringssystemet och konkurrens faktiskt förekommer följer det för det andra av domstolens rättspraxis att det inte nödvändigtvis, även om det var lagstiftarens avsikt och har bekräftats av rättsväsendet, innebär att verksamheten i fråga är av ekonomisk art. Domstolen har klargjort att slutsatsen om den ekonomiska eller icke-ekonomiska arten av verksamhet i lagstadgade sjukförsäkringssystem som i likhet med det slovakiska systemet ger en del utrymme för konkurrens, måste baseras på konkurrensens karaktär och omfattning, de omständigheter under vilken den äger rum och förekomsten och vikten av övriga relevanta faktorer (60). I det aktuella ärendet är den typ av konkurrens som är intressantast för konsumenterna - priskonkurrens med avseende på avgifternas nivå - utesluten eftersom slovakiska sjukförsäkringsgivare inte kan ändra nivån för de försäkrade personernas avgifter, som fastställs i lag. Utrymmet för konkurrens i kvalitetshänseende är dessutom relativt begränsat eftersom det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet omfattar ett mycket stort antal lagstadgade förmåner som är lika för alla försäkrade personer, vilket lämnar litet utrymme för försäkringsgivarna att konkurrera om kunder genom att erbjuda ytterligare (kostnadsfria) rättigheter. Sjukförsäkringsgivarna har därför ingen möjlighet att påverka dessa lagstadgade förmåner och konkurrerar således inte, vare sig med varandra eller i fråga om de obligatoriska lagstadgade sjukvårdsförmåner som utgör deras främsta funktion.
(93)
För det tredje anser kommissionen att den obligatoriska sjukförsäkringsverksamhetens icke-ekonomiska art inte påverkas av det faktum att sjukförsäkringsbolagen konkurrerar när det gäller kvalitet och upphandlingseffektivitet genom att köpa sjukvård och relaterade tjänster av hög kvalitet från vårdgivare till konkurrenskraftiga priser. På så sätt skaffar försäkringsbolagen, genom en verksamhet som är separat från deras avtal med de försäkrade personerna inom det obligatoriska sjukförsäkringssystemet, de insatsvaror som behövs för att de ska kunna fullgöra sin roll i det systemet. Av domstolens rättspraxis följer att om det obligatoriska sjukförsäkringssystemet på grund av sina inneboende egenskaper är av icke-ekonomisk art är upphandlingen av de insatsvaror som behövs för att driva systemet också av icke-ekonomisk art (61).
(94)
För det fjärde påverkas inte den icke-ekonomiska karaktären hos verksamheten av det faktum att bestämmelserna om obligatorisk sjukförsäkring i Slovakien tillåter sjukförsäkringsgivare att göra vinster och dela ut en del av vinsterna till sina aktieägare, eftersom verksamheten bedrivs i ett system som tydligt uppvisar alla de ovannämnda inslag som vittnar om den icke-ekonomiska arten. Endast det faktum att sjukförsäkringsgivare får göra vinster och dela ut en del av vinsterna vederlägger inte i sig systemets övervägande sociala aspekter och syften, solidaritetsprincipens centrala roll eller den noggranna statliga regleringen och tillsynen. När det gäller den statliga regleringen erinrar kommissionen om att möjligheten att göra, använda och dela ut vinster omfattas och begränsas av rättsliga skyldigheter som staten ålägger de slovakiska sjukförsäkringsbolagen för att säkra lönsamhet och kontinuitet för den obligatoriska sjukförsäkringen med alla dess övervägande sociala och solidaritetsrelaterade syften (62). Friheten att göra, använda och dela ut vinster är därför betydligt mer begränsad i den slovakiska sektorn för obligatorisk sjukförsäkring än i normala kommersiella sektorer och förutsätter uppnåendet av sociala mål och solidaritetsmål.
(95)
Eftersom den konkurrens som införts i det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet är begränsad (endast begränsad kvalitetskonkurrens och ingen priskonkurrens) och med hänsyn till restriktionerna för hur vinster får göras och användas leder de konkurrensinslag och den vinstinriktning som förekommer i det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet därför inte till något ifrågasättande av de övervägande sociala, solidaritetsrelaterade och lagstiftningsmässiga inslag som vittnar om den icke-ekonomiska arten hos den verksamhet som bedrivs av sjukförsäkringsbolag i det systemet. Inslagen av konkurrens och vinstinriktning i det slovakiska systemet för obligatorisk sjukförsäkring bör i stället anses bidra till det viktigaste målet - att uppmuntra försäkringsbolagen att verka i enlighet med principerna om god förvaltning för att socialförsäkringssystemet ska fungera väl så att de sociala och solidaritetsrelaterade målen för systemet kan nås (63).
(96)
Slutligen anser kommissionen att det faktum att den slovakiska författningsdomstolen (vid bedömningen av en eventuell överträdelse av rätten enligt den slovakiska författningen att bedriva affärsverksamhet) ansett att det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet är konkurrensutsatt inte betyder att systemet innefattar verksamhet av ekonomisk art i den mening som avses i reglerna om statligt stöd. I det målet ombads den slovakiska författningsdomstolen i själva verket att undersöka om 2007 års lagstadgade förbud mot vinstutdelning från sjukförsäkringsbolag var förenligt med den slovakiska författningen (överträdelse av äganderätten, egendomsskyddet och rätten att bedriva affärsverksamhet) och med artiklarna 18, 49, 54 och 63 i fördraget. Den slovakiska författningsdomstolen slog fast att detta förbud stred mot den slovakiska författningen och att det därför inte fanns något skäl att diskutera de väsentliga delarna av EU:s inremarknadsregler eller att avgöra om de överträtts.
(97)
Mot denna bakgrund och med hänsyn till omständigheterna i det aktuella ärendet och förekomsten och vikten av de relevanta indikatorerna kan obligatorisk sjukförsäkringsverksamhet av det slag som organiseras och genomförs i Slovakien inte betraktas som ekonomisk verksamhet.
(98)
Kommissionen slår därför fast att SZP/VZP, som gynnats av de omtvistade åtgärderna, inte kan anses utgöra företag i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget och därmed att dessa åtgärder inte innefattar statligt stöd enligt den artikeln.
(99)
Det är därför inte nödvändigt att undersöka de andra villkoren för förekomst av statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget eller att bedöma förenligheten hos de omtvistade åtgärderna.
8. SLUTSATS
(100)
Mot ovanstående bakgrund slår kommissionen fast att de omtvistade åtgärderna inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Följande åtgärder som Republiken Slovakien har genomfört till förmån för Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) och/eller Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) utgör inte ett stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget:
a)
Kapitalökningen i SZP på 450 miljoner slovakiska kronor mellan den 28 november 2005 och den 18 januari 2006.
b)
Betalningen av SZP:s skulder genom Veritel' a. s. från 2003 till 2006.
c)
Det bidrag som hälsoministeriet beviljade SZP 2006.
d)
Kapitalökningen i VZP på 65,1 miljoner euro den 1 januari 2010.
e)
Det riskutjämningssystem som inrättades genom del 3 i lag nr 580/2004.
f)
Överföringen av portföljer från likviderade sjukförsäkringsbolag, särskilt från bolaget Družstevná zdravotná poisťovňa till VZP och från bolaget Európská zdravotná poisťovňa till SZP.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Slovakien.
Utfärdat i Bryssel den 15 oktober 2014.