РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/506 НА КОМИСИЯТА
от 20 февруари 2014 година
относно мерките, приведени в действие от Германия по отношение на летище Berlin-Schönefeld GmbH и някои авиокомпании - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(нотифицирано под номер C(2014) 868)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мнения съгласно посочените разпоредби (2) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Между 2003 г. и 2006 г. в Комисията постъпиха жалби от различни страни, в които се твърди, че някои авиокомпании и операторът на летище Berlin-Schönefeld (Schönefeld) са получили предполагаема неправомерна държавна помощ за дейността си на това летище.
(2)
С писмо от 17 август 2006 г. Комисията изиска от Германия информация по този въпрос. Германия отговори на тази молба с писмо от 20 декември 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. („решението за откриване“) Комисията уведоми Германия за своето решение да открие процедурата по член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на посочените по-горе мерки. Същевременно Комисията издаде разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 г. на Съвета (3) по отношение на всички документи, данни и информация, позволяващи на Комисията да проучи дали въпросните мерки представляват държавна помощ.
(4)
На 4 октомври 2007 г. Германия представи на Комисията своето становище и на 3 март 2008 г. тя предостави допълнителни документи.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано на 30 октомври 2007 г. в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на въпросните мерки в рамките на един месец след публикуването.
(6)
Комисията получи мненията на няколко заинтересовани страни. На 16 януари 2008 г. и на 20 февруари 2008 г. Комисията препрати тези мнения на Германия. С писмо от 15 май 2008 г. Германия взе отношение по мненията на заинтересованите страни. С писмо от 31 август 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация. Германия отговори на тази молба с три писма (от 28 септември, 12 октомври и 28 октомври 2009 г.). На 4 април 2011 г. Комисията отново поиска информация от Германия. Във връзка с това на 19 май 2011 г. Германия изпрати ново становище, както и други документи. На 10 октомври 2011 г. Комисията препрати на Германия други мнения на заинтересовани страни. Германия отговори на тези мнения на 7 ноември 2011 г. Във връзка със следващо искане на Комисията за информация от 17 януари 2012 г. Германия предостави становище на 14 февруари 2012 г.
2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ
(7)
След обединението на Германия през 1990 г. Берлин се намираше в много особена ситуация по отношение на въздушния транспорт вследствие на продължилото десетилетия разделение на града на източна и западна част. Градските летища Berlin-Tegel (Tegel) и Berlin-Tempelhof (Tempelhof) са разположени в района на бившия Западен Берлин. Летище Schönefeld е разположено в района на бившия Източен Берлин на границата между федерална провинция Берлин и федерална провинция Бранденбург.
(8)
Летище Tempelhof беше открито през 1923 г. и поради късите му писти за излитане и кацане се използваше само от малки самолети. Модернизирането на това летище не беше възможно поради неговото разположение, тъй като близостта му до исторически обект и заобикалящите го жилищни райони правели невъзможно разширяването му. Експлоатацията на летище Tempelhof е прекратена на 30 октомври 2008 г.
(9)
Летище Tegel бе открито през 1948 г., за да се улесни въздушният мост за снабдяването на града по времето на съветската блокада на Западен Берлин. От 1968 г. многобройни авиокомпании преместиха своята дейност от Tempelhof на Tegel, защото летище Tempelhof не беше подходящо за реактивни самолети. От 1975 г. Tegel се превърна в най-важното летище за пътнически превози на Берлин. В началото на 90-те години на миналия век максималният капацитет на летище Tegel по времето на върхови натоварвания беше изчерпан. Единствената възможност да се предотврати дългосрочно значителен недостиг на капацитет беше да бъдат преустроени пистите за излитане и кацане, както и в изграждането на по-голям терминал. Това обаче не беше възможно, защото както Tegel, така и Tempelhof са градски летища, заобиколени от жилищни райони и улици към тях. Всяко по-нататъшно увеличаване на въздушното движение на летище Tegel би създало освен това повишено шумово замърсяване за живеещите в близост.
(10)
Летище Schönefeld беше открито през 1946 г. по разпореждане на съветската военна администрация в Германия. Първоначално летището служеше преди всичко като военно летище, което беше използвано също и от търговски авиокомпании, например от Aeroflot, и по-късно от източногерманската компания Interflug. До политическия прелом в Германия през 1990 г. летище Schönefeld беше многократно разширявано. Замисленото за военни цели летище не изпълняваше изискванията на модерния търговски въздушен транспорт. Освен това след промяната на политическата ситуация летището вече не беше в добро състояние. По тази причина през 90-те години на миналия век бяха необходими мащабни инвестиции, за да се приведе летището в съответствие със западноевропейските стандарти за сигурност. Освен това летище Schönefeld е разположено по-далече от центъра на града, отколкото Tempelhof и Tegel. Поради това летището се считаше за по-малко привлекателно поне от определени категории пътници и авиокомпании.
(11)
По исторически причини трите берлински летища първоначално бяха експлоатирани от различни предприятия. В хода на обединението те бяха обединени в един холдинг - Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF), съдружници в който бяха федералните провинции Берлин и Бранденбург (с по 37 %) и германското федерално правителство (с 26 %). До 2003 г. този холдинг имаше две дъщерни дружества: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (BFG) като оператор на летищата Tegel и Tempelhof и Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) като оператор на летище Schönefeld. През октомври 2003 г. се извърши сливане на BBF и FBS. Така BFG стана дъщерно дружество на FBS. На 1 януари 2012 г. FBS беше преименувано на Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB).
(12)
През 90-те години на миналия век бързо стана ясно, че е абсолютно необходимо да се осигури по-ефективно използване на съществуващия летищен капацитет, който по това време беше разпределен поради политически мотивираното разделение на града над гъсто населения район Берлин до този момент. Това се дължи на факта, че като цяло се изхождаше от увеличаването на въздушния транспорт от и до Берлин, отчасти поради определянето му отново за германска столица (вж. таблица 1).
Таблица 1
Нарастване на трафика на берлинските летища (в милиони пътници)
Година
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991 г.
1,1
6,7
няма нарастване (н. н.)
1992 г.
1,4
6,6
н. н.
1993 г.
1,6
7
1,1
1994 г.
1,8
7,2
н. н.
1995 г.
1,9
8,2
н. н.
1996 г.
1,8
8,3
н. н.
1997 г.
1,9
8,6
н. н.
1998 г.
1,9
8,8
0,9
1999 г.
1,9
9,5
н. н.
2000 г.
2,1
10,3
н. н.
2001 г.
1,9
9,9
н. н.
2002 г.
1,6
9,1
н. н.
2003 г.
1,7
11,1
0,5
2004 г.
3,3
11
0,4
2005 г.
5
11,5
0,5
2006 г.
6
11,8
0,6
2007 г.
6,3
13,5
0,4
2008 г.
6,6
14,5
0,4
2009 г.
6,8
14,2
закрито
2010 г.
7,3
15,0
закрито
2011 г.
7,1
16,9
закрито
2012 г.
7,1
18,2
закрито
Източник:
данни от решението на Комисията относно държавна помощ NN 25/09 г. (ex N 167/09 г.) - Германия - Финансиране на летище Berlin Brandenburg International (ОВ C 179, 1.8.2009 г., стр. 5), актуализирани чрез данни от годишните отчети за дейността на FBB.
(13)
На този фон беше разгледана възможността за едно-единствено летище за региона Берлин-Бранденбург непосредствено след обединението на Германия. Въз основа на прогнозите за броя на пътниците на берлинските летища се е изхождало от това, че едно нарастване на въздушния трафик би могло да бъде ефективно овладяно само с помощта на едно-единствено летище с подходяща големина и оборудвано в съответствие с последните постижения на техниката.
(14)
Планирането на единственото летище за Берлин започна през януари 1992 г. Във връзка с това на 20 юни 1993 г. беше оповестено, че районът южно от летище Schönefeld, както и двете площадки за кацане Sperenberg и Jüterbog, са обект на проучване като възможно местонахождение за строежа на новото летище. Летищата Tegel и Tempelhof не са разглеждани като местонахождения от потенциален интерес по две причини: първо, поради отрицателните ефекти за гражданите, свързани с тези градски летища (особено поради шума от полетите), и второ, тъй като не беше възможно като цяло разширяване в такава степен, каквато беше необходима за новото единствено летище на Берлин. Решението за Schönefeld се основаваше в крайна сметка на неговата относителна близост до центъра на града (въпреки че летището е разположено извън него) и на добрата му сухопътна и релсова свързаност. Следователно беше взето решение за разширяване и модернизиране на съществуващото летище Schönefeld като основно летище на Берлин под името Berlin-Brandenburg Willy Brandt (BER) и следователно за закриване на летищата Tegel и Tempelhof. Това решение беше формализирано с консенсусно решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург от 28 май 1996 г.
(15)
Съдружниците в BBF планираха да осъществяват проекта BER посредством частен собственик и оператор на летището. През 1997 г. беше взето решение за приватизация, в рамките на която всички дялове в BBF е трябвало да бъдат продадени на частен инвеститор и на бъдещия купувач е трябвало да се предостави концесия за летището.
(16)
Въпреки това не беше постигнато взаимно съгласие между съдружниците в BBF и участниците в тръжната процедура. В резултат на това през 2003 г. публичните собственици обявиха приватизацията за провалена и освен това оповестиха, че вследствие на това летището ще бъде построено под ръководството на публичния сектор (5).
3. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И КОНТЕКСТ
3.1. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(17)
На 6 август 1992 г. BBF и BFG подписаха договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата. Първоначално този договор трябваше да бъде в сила за срок от пет години с мълчаливо удължаване за период от две години и срок на предизвестие от една година при едностранно прекратяване. Подобен договор беше сключен между BBF и FBS. Съгласно германското право договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между предприятие и негово дъщерно дружество е договор, с който дъщерното дружество подчинява своето управление на дружеството майка. Освен това дъщерното дружество е задължено да прехвърля своите печалби или загуби на дружеството майка. В практиката вследствие на такъв договор печалбите и загубите на дружеството майка и на дъщерното дружество се събират и облагат с данъци съответнo. Въз основа на сключените между BBF и неговите дъщерни дружества договори за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата различните предприятия са разглеждани като един-единствен данъчен субект за целите на облагането с корпоративен данък.
(18)
През 2003 г. в хода на сливането на BBF и FBS правата и задълженията на BBF, определени в сключения с BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г., са прехвърлени на FBS. Освен това сключеният между BBF и FBS договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е загубил своето значение за сливането. Поради това този договор не се взема предвид в настоящото решение.
(19)
На практика сключеният между BBF и BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г. („договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата“) - поне в определени години - е довел до покриване на загубите, възникнали от експлоатацията на летище Schönefeld, чрез постигнатите от експлоатацията на летище Tegel печалби.
(20)
Летище Schönefeld действително е реализирало оперативни загуби поне до 2006 г. Това е онагледено в следващата таблица за EBITDA (6) и EBIT (7) на летището за периода от 2003 г. до 2006 г. въз основа на разходите и приходите, непосредствено свързани с експлоатацията на летището.
Таблица 2
EBITDA и EBIT на летище Schönefeld в периода от 2003 г. до 2006 г.
EBITDA/EBIT
(в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Въпреки това поради лошите резултати на летище Schönefeld рентабилността на групата, състояща се от FBS, BFG и - до 2003 г. - от холдинг BBF („групата FBS“), не е поставяна под въпрос. Групата FBS е могла през цялото време да осигурява достатъчно собствени финансови средства или да си набавя необходимите финансови средства на пазара. Доколкото е известно на Комисията, групата FBS е получила публични финансови средства от външни източници само във връзка с финансирането на проекта BER и във връзка с това с разрешение на Комисията (9).
(22)
Това обстоятелство се дължеше преди всичко на относително добрия икономически резултат на летище Tegel, чрез който беше смекчено отрицателното въздействие на оперативните загуби, генерирани от летище Schönefeld, върху групата FBS. В периода от 1990 г. до 2005 г. за разлика от Schönefeld и Tempelhof Tegel е било модерно летище, използвано от всички важни международни Full Service Carrier (авиокомпании с широк обхват на предлаганите услуги), имащи полети до Берлин. Освен това то се е смятало от определени категории пътници и авиокомпании за най-привлекателното летище в гъсто населения агломерационен район на Берлин. В допълнение, в пътническия въздушен транспорт в Берлин между 1990 г. и 2005 г. е отбелязана обща тенденция на повишение, която като цяло се е отразила благоприятно на групата FBS.
(23)
Таблица 1 показва, че броят на пътниците на година на летище Tegel е нараствал постоянно през 90-те години на миналия век и от 2004 г. насам. На летище Schönefeld годишният брой на пътниците се е увеличил значително през първата половина на 90-те години на миналия век (от 1,1 милиона на 1,9 милиона пътници между 1991 г. и 1995 г.), през втората половина е бил в застой и е намалял през годините 2000 г. до 2003 г. (от 2,1 милиона на 1,7 милиона пътници на година). Между 1991 г. и 2003 г. голямата част от увеличението на трафика в Берлин в абсолютна стойност е поета от летище Tegel, а не от Schönefeld. Докато годишният броят на пътниците на летище Schönefeld през посочения период се е увеличил с 600 000, на летище Tegel той се е увеличил дори с 4,4 милиона. Както е видно от таблица 1, на двете летища трафикът последователно се е увеличавал между 2003 г. и 2012 г.: с 417 % на летище Schönefeld (от 1,7 милиона на 7,1 милиона пътници на година) и с 63 % на летище Tegel (от 11,1 милиона на 18,2 милиона пътници на година). За разлика от периода 1991-2003 г. нарастването на трафика се е разпределяло в абсолютна стойност почти съразмерно между двете летища, което означава, че в процентно изражение нарастването на трафика на Schönefeld е било значително по-голямо, отколкото на Tegel.
3.2. Тарифите за такси на летище Berlin-Schönefeld
(24)
През 90-те години на миналия век групата FBS се е опитала да мотивира някои авиокомпании да преместят летателната си дейност от почти максимално натовареното летище Tegel на летище Schönefeld, чийто капацитет далеч не е бил изчерпан (10). Целта на тези усилия е била да се преодолее недостигът на капацитет на летище Tegel и същевременно да се оптимизира максималното натоварване на капацитета на летище Schönefeld. За тази цел са били предприети контакти както с авиокомпании, които вече са имали бази на летищата Tegel и Tempelhof, така и с авиокомпании, които все още не са поддържали въздушен трафик от или до някое от берлинските летища. Няколко авиокомпании са проявили интерес, но в крайна сметка по маркетингови причини никоя от тях не е преместила своята дейност на летище Schönefeld. Причината за това е била преди всичко в липсата на така наречен „опорен ползвател“ (11) на летище Schönefeld, както и факта, че инфраструктурата на летище Schönefeld не е била така модерна, както на летище Tegel. Освен това този недостатък не е бил компенсиран чрез привлекателни летищни такси или други финансови стимули. Така опитите част от въздушния трафик да бъде преместен от летище Tegel на летище Schönefeld, както и да се убедят някои авиокомпании, които до момента не са предлагали полети от/до Берлин, да установят своя база на летище Schönefeld, към този момент до голяма степен са се провалили. За това свидетелства вече посоченият факт, че в периода от 1991 г. до 2003 г. броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил само с 600 000 пътници, докато за същия период на летище Tegel той се е увеличил с 4,4 милиона пътници.
(25)
Това е дало повод за обсъждания как би могла да бъде подобрена стратегически икономическата ситуация на летище Schönefeld преди откриването на летище BER. Възможността за временно закриване на летището не е била взета предвид. Предмет на стратегическите разсъждения са били обаче наред с другото размерът на летищните такси, както и тяхното определяне с оглед на увеличаването на транспортния трафик.
(26)
В Германия таксите, които летищата изискват от авиокомпаниите за предоставени летищни инфраструктурни услуги, се изчисляват въз основа на тарифата за таксите на съответното летище. Тарифите за таксите се публикуват в германския официален вестник за въздухоплаването Nachrichten fuer Luftfahrer (Известия за въздушните превозвачи). Всяко летище изготвя своя собствена тарифа за таксите и трябва да уведоми за нея компетентните органи на гражданското въздухоплаване на съответната федерална провинция.
(27)
От 2003 г. на летище Schönefeld са били в сила различни тарифи за таксите. В периода от 1 август 2003 г. до 30 април 2004 г. е имало обща тарифа за таксите на летищата Tegel, Tempelhof и Schönefeld („тарифа за летищните такси от 2003 г.“). Привлекателността на тази тарифа за летищните такси се е смятала за недостатъчна, тъй като тя не е стимулирала авиокомпаниите да откриват нови въздушни маршрути от и до Берлин или да увеличават честотата на полетите.
(28)
В този контекст през 2003 г. съдружниците в FBS възложиха на консултантско дружество ([…] - „консултантското дружество“) разработването на стратегия за подобряване на финансовата ситуация на летище Schönefeld до откриването на летище BER, която да бъде изпълнена в кратки срокове.
(29)
Съгласно анализа на консултантското дружество в Берлин е съществувал потенциал за значително разгръщане на въздушния трафик по множество причини. Съгласно оценките на консултантското дружество регионът на обслужване (catchment area) Берлин е обхващал до 10 милиона възможни пътници годишно. Консултантското дружество е установило редица структурни фактори, облагодетелстващи разгръщането на въздушния трафик. Основните фактори включват установяването на многобройни фирмени седалища на големи многонационални предприятия, фактът, че Берлин е най-големият университетски град в Германия и център на „етнически трафик“ (12), както и обстоятелството, че през първите години на 21-ви век Берлин е считан за развиваща се столица и за притегателен туристически център (13). Консултантското дружество посочва, че в сравнение с други летища на столици през 2003 г. Берлин още е притежавал значителен потенциал за установяване на нискотарифни превозвачи (Low-Cost-Carrier (LCC) и за растеж на техния трафик.
(30)
По същото време трафикът на нискотарифни превозвачи в цяла Европа бележи значителен растеж (14). Съгласно различни анализи трафикът на нискотарифни превозвачи се е дължал предимно на нови пътници, така че е могло да се разчита на съответен пътникопоток в допълнение към обичайния трафик. Според прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld е възлизал краткосрочно, т. е. между 2003 г. и 2005 г., на увеличение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно, т.е. между 2005 г. и 2010 г., на 300 000 допълнителни пътници годишно.
(31)
Освен това консултантското дружество е установило, че за изпълнението на стратегия за установяване на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld биха били необходими само ограничени корекции и то не би налагало широкомащабни инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения в съществуващата инфраструктура.
(32)
Поради това консултантското дружество препоръча изпълнението на такава стратегия („стратегията за нискотарифните превозвачи“). За целите на нейното осъществяване беше предложена комбинация от отстъпки за брой пътници върху летищните такси и финансови стимули (15).
(33)
FBS реши да изпълни стратегията за нискотарифните превозвачи (и за тази цел прие нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2004 г.“). За разлика от тарифата за таксите от 2003 г. тази тарифа за таксите беше създадена специално за летище Schönefeld. Новата тарифа за таксите бе приета на 30 април 2004 г. и влезе в сила на 1 май 2004 г. В нея се предвиждаха следните видове такси:
a)
такси за излитане и кацане, основаващи се по-специално на максималното тегло на самолета при излитане;
б)
такси за пътници на базата на броя на излитащите пътници и дестинацията на полета;
в)
такси за паркиране на самолетите, базиращи се на максималното тегло на самолета при излитане, както и на продължителността на ползване на паркинг местата.
(34)
Тарифата за таксите съдържаше различни механизми за финансови стимули:
а)
„отстъпка за брой пътници“, в рамките на която таксите за пътниците са били възстановявани въз основа на броя на превозените пътници, както следва:
Таблица 3
Отстъпка за брой пътници съгласно тарифата за таксите от 2004 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%)
над 50 000
5
над 100 000
10
над 150 000
15
над 250 000
20
б)
стимул за растеж под формата на „стимул за дестинация“ и „стимул за честота“, които са предоставяни за откриването на нови маршрути от летище Schönefeld и за създаването на допълнителни честоти по съществуващи маршрути от летището. Размерът на стимула за дестинация е възлизал през първата година на 80 %, през втората година на 60 %, през третата година на 40 % и през четвъртата година на 20 % от основната тарифа на федералната провинция (която се определя като сумата от действащите такси за излитане и кацане и таксите за пътници за съответните движения на въздухоплавателни средства). Размерът на стимула за честота е възлизал през първата година на 60 % и през втората година на 40 % от основната тарифа на федералната провинция. Определянето на точните условия е било предмет на двустранно споразумение между FBS и авиокомпанията.
(35)
Тарифата за таксите от 2004 г. беше отново променена през юли 2005 г. Съгласно това изменение авиокомпаниите са могли да получават стимула за дестинация, когато започнат да обслужват нови маршрути от берлинската летищна система, т.е. маршрути до дестинации, които преди това не са били обслужвани пряко от Берлин. За разлика от това, преди изменението стимулът за дестинации се е прилагал за нови маршрути от летище Schönefeld дори и когато същият маршрут е бил обслужван чрез директни полети от други берлински летища.
(36)
На 19 януари 2006 г. бе приета нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2006 г.“), която влиза в сила с обратно действие от 1 януари 2006 г. В сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. се премахва стимулът за честота. Тарифата за таксите от 2006 г. по същество предвижда три различни финансови стимула: „стимул за растеж“ (16), т.е. стимул във връзка с повишаването на товаро- или пътникопотока на въздухоплавателно движение, „стимул за дестинация“ за разкриването на нови директни маршрути от Берлин до летище на нова дестинация, както и „отстъпка за брой пътници“.
(37)
Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. при откриването на нов маршрут от Берлин авиокомпаниите е трябвало да избират между стимула за дестинация и стимула за растеж, като този избор е трябвало да бъде направен преди откриването на новия маршрут и това еднократно решение е било задължително.
(38)
През първия планиран период на полетите след откриването на новия маршрут стимулът за дестинация възлиза на 80 %, през втория планиран период на полетите - на 60 %, през третия планиран период на полетите - на 40 %, през четвъртия планиран период на полетите - на 20 % и през петия планиран период на полетите - на 10 % от основната тарифа на федералната провинция. Освен това авиокомпаниите са се задължили да върнат стимула за дестинация, ако се откажат от новия маршрут преди изтичането на петия планиран период на полетите: през първия планиран период на полетите - 60 % от платимата основна тарифа на федералната провинция, през втория планиран период на полетите - 40 %, през третия планиран период на полетите - 20 %, през четвъртия планиран период на полетите - 10 % и през петия планиран период на полетите - 0 %.
(39)
Авиокомпаниите са могли да кандидатстват за стимул за растежа, когато достигнат по-висок товаро- или пътникопоток на въздухоплавателно движение в сравнение с предходната година. Стимулът за растеж е изчисляван посредством скалата, установена в тарифата за таксите, според размера на постигнатия растеж. Това е довело до низходящо градиране на отстъпките върху летищните такси. Стимулът за растеж е бил ограничен за максимален срок от пет години.
(40)
„Отстъпката за брой пътници“ е била само леко изменена и разширена в сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. отстъпката за брой пътници е преименувана на „стимул за обем“ и се изразява във възстановяване на таксите за излитане и кацане и таксите за пътниците в зависимост от броя на превозените пътници. Размерът на отстъпките е, както следва:
Таблица 4
Стимул за обем: отстъпки съгласно тарифата за таксите от 2006 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%(
над 50 000
5
над 100 000
10
над 250 000
15
над 500 000
20
над 1 милион
30
над 2 милиона
40
3.3. Индивидуални договори, сключени между FBS и някои авиокомпании
3.3.1. Установяване на авиокомпания easyJet като опорен ползвател на летище Schönefeld
(41)
В хода на изпълнението на стратегията за LCC на летище Schönefeld през 2003 г. FBS е започнала преговори с easyJet Airline Company Ltd. (easyJet), която е искала да разположи нова база в континентална Европа. В замяна срещу привлекателни летищни такси и други финансови стимули easyJet е предложила установяването на четири самолета през първата година от дейността си на това летище (2004 г.), последвано от шест самолета през втората година, както и по още един самолет на година през периода 2006-2009 г. По данни на Германия FBS е разглеждала това като възможност да привлече като опорен ползвател на летище Schönefeld един вече наложил се на пазара нискотарифен превозвач.
(42)
На 19 декември 2003 г. FBS и easyJet са сключили договор („договорът с easyJet от 2003 г.“) с посочените по-горе условия. С договора е била определена специална структура на таксите за авиокомпания easyJet, която се е различавала от действащата тарифа за таксите. В нея са определени само такси на базата на броя на излитащите пътници. Освен това с договора е въведена система на отстъпки, която се е основавала на броя на допълнителните пътници, превозвани от авиокомпания easyJet през съответната година в сравнение с предходната година. Тази специална система за отстъпки е възприета по-късно в тарифата за таксите от 2006 г. под названието „стимул за растеж“ (вж. съображения 36-39). Освен това FBS и easyJet са договорили стимул за дестинация под формата на еднократно плащане в размер на […] EUR за всяка нова дневна ротация (честота), предлагана от easyJet. Основаващите се на тази система плащания обаче са прекратени през 2004 г. В рамките на системата подкрепа са получили общо 19 нови дневни ротации, изпълнени от easyJet.
(43)
Срокът на сключения между FBS и easyJet договор е бил първоначално 10 години с възможността за easyJet да продължи договора с нови 10 години. На 11 септември 2007 г. FBS и easyJet са сключили договор за изменение („договор за изменение с easyJet от 2007 г.“), с който са променени срока и някои други условия на първоначалния договор. С този договор за изменение срокът на договора с easyJet от 2003 г. в неговия изменен вариант е ограничен до откриването на летище BER (предвидено тогава за 2011 г.). По отношение на летищните такси договорът за изменение с easyJet от 2007 г. е съдържал „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището (17). Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за easyJet, дори ако FBS би решила да промени тарифата за таксите след сключването на договора.
(44)
В периода от 2003 г. до 2006 г. трафикът на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld значително се е увеличил. easyJet успява да увеличи броя на разположените на база на летище Schönefeld самолети дори по-бързо, отколкото е уговорено чрез договора с FBS. В резултат на това през януари 2006 г. летище Schönefeld се превръща в най-голямата база на авиокомпанията easyJet извън Обединеното кралство.
(45)
Това обстоятелство е онагледено в таблица 5, която показва развитието на трафика на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld (съответно в абсолютни стойности и като процентен дял от общия брой пътници на Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.).
Таблица 5
Развитие на трафика на авиокомпания easyJet на летище Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на easyJet
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Дял на пътниците на easyJet в общия пътникопоток на летище Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Установяване на други авиокомпании на летище Schönefeld
(46)
Наред с установяването на авиокомпанията easyJet като опорен ползвател FBS е положила усилия за спечелването на други нискотарифни превозвачи. В хода на тези усилия са сключени индивидуални договори със следните нискотарифни превозвачи: Germanwings GmbH (Germanwings), Ryanair Limited (Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (Volare), V-Bird Airlines B.V. (V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (Icelandair), както и с авиокомпанията Aer Lingus Limited (Aer Lingus), която за целите на настоящото решение се разглежда като нискотарифен превозвач (18).
(47)
В случая на Ryanair и Germanwings са сключени два последващи договора през 2003 г. и през 2004 г.
(48)
Договорите с Ryanair, Volare и V-Bird, както и първият договор с Germanwings са сключени преди приемането и деня на влизане в сила на тарифата за таксите от 2004 г. (вж. съображение 33). В тези договори са описани обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. Договорите са предвиждали финансови стимули под формата на плащания за отделните авиокомпании, които са договорени, за да бъдат убедени тези авиокомпании да започнат да обслужват летище Schönefeld или да разширят своята дейност, без да е необходимо да чакат приемането на нова тарифа за таксите с финансови стимули. Тези плащания са обвързани с условието, че авиокомпаниите трябва да изпълнят определен минимален дял от планираните полети в рамките на предвиденото в договора (19). Първият договор с Ryanair е предвиждал плащане в размер на […] милиона EUR за една година (продължителност на договора). Договорите с V-Bird и Volare са съдържали плащания в размер на по […] милиона EUR за три години, низходящо градирани в годишни траншове. В първия договор с Germanwings е било определено плащане под формата на низходяща отстъпка върху дължимите летищни такси за период от три години. Освен това е договорено, че FBS ще поеме разноските за маркетингова дейност в размер на […] EUR годишно.
(49)
Другите договори, сключени със или след влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са се основавали по същество на същите принципи. В тези договори са описани също така обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. По този начин въпросните авиокомпании са могли да се възползват от различни финансови стимули. Договорите обаче са съдържали „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището. Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за въпросната авиокомпания, дори ако FBS би променила тарифата за таксите след сключването на договора (20). Договорите са съдържали клаузи, според които предоставянето на определени стимули, предвидени съгласно тарифата за таксите, е било обвързано с условието авиокомпанията да извърши определена минимална част от полетите, планирани в рамките на предвиденото в договора. Освен това в някои от тези договори се предвижда FBS да отпуска субсидии за дялово финансиране на разноските за маркетинг на въпросните авиокомпании. В договора с Norwegian Air Shuttle например е била предвидена една еднократна субсидия в размер на […] EUR от страна на FBS за покриване на доказуемите разноски за маркетинг на авиокомпанията. На Aer Lingus и Icelandair също така са били предложени еднократни плащания в размер на […] EUR, съответно […] EUR за финансиране на част от техните маркетингови разходи.
(50)
Следващата таблица съдържа преглед на сроковете на различните договори.
Таблица 6
Срокове на договорите между FBS и нискотарифните превозвачи
Авиокомпания/договор
Дата на сключване на договора
Предвиден срок на договора (21)
Ryanair (първи договор)
31 март 2003 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
Ryanair (втори договор)
28 април 2004 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
Germanwings (първи договор)
14 октомври 2003 г. (22)
26 октомври 2003 г. до 31 октомври 2006 г.
Germanwings (втори договор)
23 декември 2004 г.
1 май 2004 г. до 30 април 2008 г.
Volare
22 октомври 2003 г. (23)
26 октомври 2003 г. до 31март 2007 г. (24)
V-Bird
3 ноември 2003 г. (25)
3 ноември 2003 г. до 3 ноември 2007 г. (26)
Icelandair
6 юни 2004 г.
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
Norwegian Air Shuttle
17 май 2004 г.
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
Aer Lingus
13 май 2004 г.
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
(51)
Таблица 7 онагледява развитието на трафика на въпросните авиокомпании на летище Schönefeld между 2003 г. и 2010 г.
Таблица 7
Развитие на броя на пътниците на нискотарифните превозвачи, които бяха предмет на проучването в периода от 2003 г. до 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на авиокомпании с индивидуални договори в периода от 2003 г. до 2010 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Общ дял на тези авиокомпании в трафика на летище Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Като цяло изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е довело до драстично нарастване на трафика на летище Schönefeld. Както следва от таблица 1, броят на пътниците почти се е удвоил между 2003 г. и 2004 г. (нарастване от 1,7 милиона на 3,3 милиона). Също и след този период броят на пътниците се е увеличил значително и достигнал през 2005 г. 5 милиона, а през 2006 г. 6 милиона пътници. Между 2003 г. и 2009 г. броят на пътниците се е увеличил четворно.
3.4. Терминал Б и отдаване под наем на помещения в този терминал на easyJet
(53)
На летище Schönefeld терминалите Б и A са физически свързани един с друг и образуват заедно Северния терминал. По отношение на капацитета терминал Б е един от най-малките терминали на летище Schönefeld. Болшинството пътници и авиокомпании използват значително по-големия терминал A. На терминал Б се намират само дейностите проверка (check-in) на пътници и багаж, както и контролът на безопасността на пътниците. Всички останали части от процеса на обработване на пътниците се извършват на съседния терминал A. Към тях спадат изчакването преди отлитането, подготовката за качване в самолета, както и самото качване. Освен това всички пристигания на пътници и на техния багаж се извършват на терминал A.
(54)
За да се подготви за значителния допълнителен трафик, който се е очаквал на летище Schönefeld вследствие на договора с easyJet от 2003 г., през март 2004 г. FBS сключва с нея още един договор. С този договор („договор за наем с easyJet от 2004 г.“) FBS е предоставила на easyJet изключителното право на ползване за гишетата за регистрация и проверка на пътниците и помещенията за екипажите на терминал Б на летище Schönefeld. Договорените плащания на наем е следвало да бъдат извършвани отделно от плащането на летищните такси. Освен това договорът е предоставил на авиокомпанията easyJet право на „брандинг“, т. е. поставянето на запазената марка на авиокомпанията в някои участъци.
(55)
В периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците, това съответства на […] % от общата площ на терминал Б. През месец февруари 2008 г. авиокомпанията easyJet се е преместила в отделни офис помещения, с което използваната на терминал Б офис площ е намаляла на […] m2.
(56)
Отворените пространства на терминал Б, включително зали и коридори, както и намиращите се там кафенета може да бъдат използвани и от пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделяне между терминал A и терминал Б.
(57)
Обработването на пътниците на терминал Б се различава от обработването на други терминали по един технически аспект на оборудването за безопасност на системата за обработване на багажа. Въведената на терминал Б система разполага с вграден рентгенов уред за контрол на багажа. На терминал A рентгеновият контрол се извършва непосредствено при влизането на пътниците в участъка за регистрация и проверка. Според Германия съоръжението на терминал Б съответства на съоръжението на терминал А по отношение на техническата ефективност на системата за обработване на багажа.
3.5. Мерки, които са предмет на официалната процедура по разследване
(58)
Следните мерки са предмет на официалната процедура по разследване:
-
договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата („мярка 1“), за потенциален бенефициент на който съгласно решението за откриване се счита FBS,
-
определената в договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. уредба за таксите („мярка 2“) с потенциален бенефициент авиокомпания easyJet,
-
условията, включително отстъпки върху летищни такси и различни финансови стимули, които са били предложени на голям брой нискотарифни превозвачи в рамките на договорите, посочени в таблица 6 (обозначени по-нататък общо като „мярка 3“), като за техни потенциални бенефициенти се считат Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus и Icelandair,
-
договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. („мярка 4“) с потенциален бенефициент easyJet.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
4.1. Мярка 1: договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(59)
В решението за откриване Комисията отбеляза, че в продължение на известен период от време летище Schönefeld е реализирано загуби и че понастоящем това продължава. Освен това тя установи, че един от най-важните инструменти за оцеляването на FBS се състои в това да покрива тези загуби чрез реализираните от BFG печалби. Комисията стигна до предварителното заключение, че от това кръстосано субсидиране, основаващо се на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата, за FBS е произтекло икономическо предимство, което тя може би не би получила при нормални пазарни условия. Според Комисията това икономическо предимство е селективно, тъй като то е от полза само за едно предприятие. Освен това то нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
(60)
По-нататък Комисията стигна до предварителното заключение, че това икономическо предимство е финансирано от държавни средства и следователно следва да се припише на държавата. По отношение на държавните средства Комисията подчерта, че FBS е публично дружество, чиито съдружници са германското федерално правителство и две федерални провинции. Освен това осем от дванайсет членове на надзорния съвет представляват германски публични органи. Поради това Комисията застъпи мнението, че средствата на FBS трябва да се разглеждат като държавни средства. Относно вменяването на мярка 1 на държавата Комисията подчерта по-специално вида на дейностите на FBS и посочи, че летищата имат съществено значение в различни политически сфери и че по принцип публичните органи „не отсъстват“, когато операторът на едно летище взема решения по отношение на дългосрочното развитие на съответната инфраструктура.
(61)
Поради това Комисията счете, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ. Тя изрази съмнения по отношение на съвместимостта на тази потенциална помощ с вътрешния пазар, и по-специално въз основа на дерогацията съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. В това отношение Комисията установи, че при въпросната мярка се касае за оперативна помощ, доколкото тя може да се определи като държавна помощ, че тя не изглежда необходима за постигането на цел от обществен интерес и пропорционална и че не е свързана с процес на преструктуриране. Освен това Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС и посочи, че германските органи не са доказали, че на FBS са били възложени услуги от общ икономически интерес. Освен това Комисията се позова на точки 34 и 35 от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, обслужващи регионални летища („насоките за въздухоплаването“) (27), съгласно които цялостното управление на летището може само в извънредни случаи да се счете за услуга от общ икономически интерес.
4.2. Мярка 2: договор с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(62)
В решението за откриване Комисията посочи, че заплащаните от авиокомпанията easyJet летищни такси са били значително по-ниски от таксите, предвидени в действащата тарифа за таксите. Освен това Комисията подчерта, че отстъпките, предоставяни на другите нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld, наистина са се основавали на съответната действаща тарифа за таксите. Въпреки това договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не е предвиждал такава „динамична“ препратка към тарифата за таксите. Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. представлява селективно предимство за easyJet, което по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(63)
Освен това Комисията стигна до предварителното заключение, че тази мярка е финансирана от държавни средства и може да бъде вменена на държавата, наред с другото, въз основа на аргументацията, посочена по отношение на мярка 1, която се отнася също и за мярка 2. Освен това Комисията посочи, че за сключването на договори от типа, сключен с авиокомпанията easyJet и с други нискотарифни превозвачи, по всяка вероятност е било необходимо разрешението на надзорния съвет, мнозинството от членове на които са представители на публични органи. Комисията отбеляза освен това, че публикуваната от FBS тарифа за таксите е трябвало да бъде одобрена от Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта на федерална провинция Бранденбург. Тези аспекти бяха разглеждани като по-нататъшни признаци за това, че мярка 2 (и мярка 3) трябва също да бъдат вменени на държавата. Освен това Комисията посочи, че министър-председателят на федерална провинция Бранденбург е бил член на надзорния съвет на FBS и също така, че Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта му е било подчинено.
(64)
В допълнение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде определена като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
4.3. Мярка 3: договори с други нискотарифни превозвачи
(65)
В решението за откриване Комисията обясни, че от установената на летище Schönefeld уредба за отстъпки за повишаване на въздушния трафик са се ползвали само някои авиокомпании, и подчерта недостатъчната прозрачност на тази система за отстъпки. Комисията посочи, че някои от проучените договорености за таксите са били договорени по време, когато действащата тарифа за таксите не е съдържала нормативни договорености за намаления, и че тарифата за таксите от 2004 г. е била разработена специално за да се създаде с обратно действие правна основа за тези договорености. Според Комисията договореността за отстъпки, предвидена съгласно тарифата за таксите от 2004 г., не е могла да влезе в сила законосъобразно, тъй като тарифата за таксите от 2004 г. е била одобрена от компетентния орган само с уговорката, че Европейската комисия ще бъде уведомена за съответните договорености за отстъпки, като такова уведомяване не се е състояло (28). С оглед на тези факти Комисията стигна до предварителното заключение, че разглежданите договорености са предоставили на въпросните авиокомпании селективно предимство. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(66)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 3 и вменимостта на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с easyJet от 2003 г.
(67)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданите договорености, доколкото те може да бъдат считани за държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите в Насоките за въздухоплаването.
4.4. Мярка 4: договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г.
(68)
По отношение на споразумението между FBS и авиокомпанията easyJet за ползване на терминал Б на летище Schönefeld в решението за откриване Комисията посочи съдебното решение на Областния съд Потсдам (29). Областният съд е установил, че на авиокомпанията easyJet е било предоставено изключителното право на ползване на цял терминал (терминал Б) и че всички други авиокомпании, които са били разположени по-рано на този терминал, е трябвало да го напуснат. Този терминал предлага различни предимства, които липсват при останалите терминали на летище Berlin-Schönefeld. Така например той разполага със система за обработване и транспорт на багажа с няколко нива, която позволява значително по-бърза обработка, отколкото транспортните системи на останалите терминали, ограничени само на едно ниво.
(69)
Според Комисията Областният съд е установил, че не е имало основание на авиокомпанията easyJet да се предоставя изключително право на ползване на терминал Б. Други авиокомпании, които също така са обслужвали летище Berlin-Schönefeld, са обработвали също толкова пътници и са предлагали подобен брой маршрути на летище Schönefeld като easyJet. Освен това Комисията застъпи мнението, че размерът на наема, начислен от страна на FBS по отношение на авиокомпанията easyJet, в размер на […] EUR месечно е под обичайния пазарен наем.
(70)
Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. представлява селективно предимство за easyJet. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(71)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 4 и вменяването на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(72)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде разглеждана като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
5.1. Авиокомпания Air France
(73)
По данни на авиокомпания Air France намалените такси, събирани от FBS на летище Schönefeld, не представляват обща мярка, тъй като в този случай не е извършено необходимото публично обявяване. Освен това срокът на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (20 години) е в противоречие с практиката от решения на Комисията. В допълнение според Air France няма обективно оправдание за дългосрочна финансова помощ и не може да се докаже наличието на стимулиращ ефект.
(74)
По отношение на използването на терминал Б от easyJet авиокомпания Air France застъпи мнението, че се касае за единствения терминал, който е предвиден за изключителното ползване от една авиокомпания. Договорът за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. не е бил предмет на тръжна процедура. easyJet е единствената авиокомпания, която може да предложи удобно и надеждно издаване на багажа.
5.2. Авиокомпания Lufthansa
(75)
Авиокомпания Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa) посочи в своето становище, че бизнес развитието на трите берлински летища (Tegel, Schönefeld и Tempelhof) е протичало извънредно положително и доходността от оборота през последните три години е възлизала на […] %. По мнение на авиокомпания Lufthansa летище Schönefeld е било субсидирано чрез авиокомпаниите, опериращи от летище Tegel.
5.3. Авиокомпания Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (Germania) застъпи становището, че в резултат на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между FBS и BFG предлаганите на летище Schönefeld предимства са финансирани от пътниците на летище Tegel. Според авиокомпания Germania се получава кръстосано субсидиране от начина на изчисляване на летищните такси, както и от връзките между операторите на летищата Schönefeld и Tegel, които според Germania трябва да се окачествят като тайно споразумение. Становището на авиокомпания Germania е, че FBS не е реагирала по отношение на компенсирането на загуби като инвеститор в условията на пазарна икономика. Авиокомпания Germania смята, че е малко вероятно разходите на FBS на летище Schönefeld да са могли да бъдат покрити от експлоатацията.
(77)
Авиокомпания Germania изтъкна, че в резултат на индивидуални договори за летищни такси авиокомпаниите на летище Schönefeld са получавали оперативни помощи. Освен това според авиокомпания Germania тарифата за таксите от 2004 г. не е била нито одобрена, нито публикувана.
(78)
Според авиокомпания Germania наемът, събиран от авиокомпания easyJet за ползването на терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Това е равностойно на привилегировано третиране и държавна помощ. Изключителното използване на целия терминал е позволило на авиокомпания easyJet да предлага по-ефективно обслужване, докато други авиокомпании не са имали тази възможност.
5.4. Авиокомпания DBA
(79)
По данни на DBA Luftfahrtgesellschaft (DBA), нискотарифен авиопревозвач и дъщерно предприятие на Air Berlin (прекратила експлоатация през 2008 г.), ценовата конкуренция на берлинския пазар за въздушен транспорт е била особено силна. С изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, и особено с навлизането на Germanwings и easyJet условията на конкуренция са се изострили още повече. По този начин опериращите от летище Tegel авиокомпании са попаднали под натиск, между тях предимно нискотарифните превозвачи, като например Air Berlin/DBA.
(80)
Според авиокомпания DBA наемът, заплащан от easyJet за терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Освен това изключителното ползване на транспортната система за багажа на терминал Б е представлявало привилегировано третиране, което е съществено с оглед на правилата за държавната помощ.
5.5. Асоциация на европейските авиокомпании (Association of European Airlines)
(81)
Асоциацията на европейските авиокомпании (Association of European Airlines, AEA), представляваща интересите на европейски авиокомпании, е на мнение, че кръстосаното субсидиране между летище Tegel и летище Schönefeld, както и между членове на AEA, които са оперирали предимно от летище Tegel, и субсидираните конкурентни авиокомпании със седалище на летище Schönefeld, е дискриминиращо. Според AEA авиокомпаниите, опериращи от летище Schönefeld, не биха били способни да оцелеят икономически без това антиконкурентно кръстосано субсидиране и таксите на летище Tegel са могли да бъдат значително по-ниски. Поради географската близост на летище Tegel до летище Schönefeld субсидиите не са били необходими от публична гледна точка.
(82)
Освен това според мнението на AEA мерките, посочени в решението за откриване, не са обективно оправдани, отстъпките и стимулите са произволни и дискриминационни и следователно те са несъвместими с Насоките за въздухоплаването.
5.6. Авиокомпания Germanwings
(83)
По данни на авиокомпанията Germanwings поведението на FBS спрямо компанията винаги е било като на частен инвеститор. Въпреки стъпаловидното намаляване на предоставяните отстъпки авиокомпанията Germanwings е изградила своята мрежа от дестинации от летище Schönefeld. Компанията е разчитала, че сключените с FBS финансови споразумения са законосъобразни, и по-специално поради това, че трите берлински летища образуват една единна летищна система.
(84)
Germanwings поясни, че летищата Hamburg, Dresden, Leipzig или Lübeck (30) не са разглеждани като подходящи конкурентоспособни алтернативи на летище Schönefeld, тъй като авиокомпанията обслужва дестинации преди всичко в рамките на Германия. Предвид кратката продължителност на полетите по вътрешните маршрути посочените летища са твърде отдалечени от Берлин, за да бъдат разглеждани като подходящи алтернативи на летище Schönefeld.
(85)
В допълнение авиокомпания Germanwings изтъкна, че наемането на терминал Б от авиокомпанията easyJet е в нарушение на правилата за конкуренция и разпоредбите за държавната помощ, тъй като easyJet не е участвала по никакъв начин във финансирането на терминал Б и отдаването под наем се е състояло без съответна тръжна процедура. Освен това наемната цена е твърде ниска, ако се вземе предвид, че терминал Б за разлика от терминалите A и В разполага с модерна система за обработване и транспорт на багажа.
5.7. Летище Lübeck
(86)
Летище Lübeck обяви, че не са били регистрирани никакви отрицателни влияния на бизнес стратегията на FBS върху пазара.
5.8. Авиокомпания Ryanair
(87)
Ryanair застъпи мнението, че по отношение на полетите на къси и средни разстояния няма конкуренция между летищата Dresden, Hamburg и Lübeck, от една страна, и Schönefeld, от друга страна. Разстоянието между Schönefeld и Dresden, Hamburg, съответно Lübeck е твърде голямо за да позволи възникването на подобна конкуренция. Поради това един договор с летище Schönefeld няма никакви влияния върху другите посочени летища.
(88)
Ryanair посочи, че таксите, заплащани от нея на летище Schönefeld, съответстват на определените в тарифата за таксите, които от своя страна съответстват на стандартната практика в сектора. Договорът с FBS е подобен на договорите, сключени с редица частни летища, и би бил сключен по същия начин с инвеститор в условията на пазарна икономика. Ryanair представи проучване на консултантското дружество […], в което се проучват споразуменията между Ryanair и FBS. Изхождайки от един сравнителен анализ на летище Schönefeld с летищата Liverpool и Luton, консултантското дружество е стигнало до заключението, че поведението на FBS спрямо Ryanair съответства на поведението, което се очаква от частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(89)
Според авиокомпания Ryanair Берлин е значим икономически и административен център като Лондон или Милано и следователно важна европейска дестинация. Поради това установени в Берлин авиокомпании могат да бъдат сигурни, че ще има достатъчно пътници, които да желаят да пътуват до тази дестинация.
5.9. Авиокомпания easyJet
(90)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. easyJet посочва, че инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS също би приложил този вид стратегия. Действително въз основа на мярката FBS е могла да отбележи значително нарастване на броя на пътниците и подобрени годишни резултати.
(91)
Освен това авиокомпанията посочи, че наличието на индивидуално споразумение за такси между FBS и easyJet не означава непременно, че са предоставяни дискриминиращи отстъпки. Авиокомпанията застъпи становището, че на други авиокомпании със сравними цели на растеж са предоставени същите условия както на easyJet. Във всеки случай отстъпките са оправдани с оглед на предлаганите от авиокомпания easyJet икономии от мащаба. Повечето от пътниците на летище Schönefeld са клиенти на авиокомпания easyJet и следователно easyJet е допринесла в по-голяма степен за подобряването на резултатите на FBS.
(92)
По отношение на използването на терминал Б авиокомпания easyJet посочи, че не се касае за затворен за нея терминал на летището. Действително easyJet е наела отделен сектор за регистрация и проверка на пътници и свързани с него офис помещения в северния терминал на летище Schönefeld. В по-голямата си част обаче този участък е бил обществено достъпен и е бил използван също и от пътниците на други авиокомпании. Към момента на подписване на договора с авиокомпания easyJet на терминал Б е имало достатъчно свободен капацитет. От това не са възникнали щети за други авиокомпании. Компанията easyJet подчерта, че от началото на дейността си на летище Schönefeld през 2004 г. тя е авиокомпанията с най-голям пътникопоток с голяма преднина пред другите авиокомпании. Изключителното използване на определени сектори на терминал Б е по тази причина обективно оправдано.
(93)
Освен това системата за обработване на багажа на терминал Б по данни на авиокомпания easyJet е отговаряла само на обичайните технически стандарти и чрез нея easyJet не е получила предимства в сравнение с други авиокомпании.
(94)
По отношение на пазарната стойност на терминал Б авиокомпанията easyJet посочи, че заплащаният наем е бил над пазарната стойност на терминал Б, тъй като терминалът не е бил достатъчен да покрие нуждите на easyJet по отношение на капацитета. Поради това сравняването на наема е възможно само със сравними участъци на летище Schönefeld или - по отношение на офисите - с офисни площи в непосредствена близост до летището.
5.10. Компанията FBS
(95)
FBS припомни особената ситуация на Берлин, а именно летищната система (състояща се първоначално от три летища) и плановете за строителство на централното летище Berlin-Brandenburg (BER). През 2003 година транспортният капацитет на летище Schönefeld е бил изчерпан едва наполовина, а трафикът на летището не е покривал неговите разходи. По данни на FBS закриването на летище Schönefeld би довело между другото до загуба на разрешението за неговата експлоатация, което е било абсолютно необходимо за експлоатацията на BER.
(96)
Компанията FBS посочи, че летищата, назовани от Комисията в решението за откриване като предполагаеми конкуренти, в действителност не са били в конкуренция с летищата на Берлин, тъй като географското разстояние между отделните летища е било твърде голямо.
(97)
По отношение на договора за управление и прехвърляне на печалбата FBS се аргументира, че такъв вид договори между предприятия от една група са обичайни в деловия свят. FBS застъпи становището, че прехвърлянето на печалбите между трите берлински летища е един чисто вътрешен въпрос за компанията. Според FBS системата от летища образува една-единствена компания, която преследва общи интереси и е взаимно обвързана чрез дружественото право. Системата от летища представлява един отделен географски и продуктов пазар. Следователно се касае за обичайна пазарна практика, която освен това в настоящия случай е била целесъобразна от икономическа гледна точка.
(98)
FBS оспори някои от предварителните заключения в решението за откриване относно използването на държавни средства. Според компанията фактът, че тарифата за таксите трябва да бъде одобрена от съответния публичен орган, не оправдава заключението, че средствата на FBS са били контролирани публично. Според FBS системата на тарифите за таксите се е отнасяла в еднаква степен за публичните и за частните съдружници на летищата и е отчитала публичния интерес към експлоатацията на въздушния транспорт в съответствие с правните норми. По данни на FBS министър-председателят на федералната провинция Бранденбург, който също така е бил член на надзорния съвет на FBS, не е имал правомощия да дава указания на министерството, което е било компетентно да одобрява тарифите за такси. Освен това при определянето на летищни такси правооотношението между летище и авиокомпании подлежи изключително на частното право и е правно обвързващо независимо от разрешението от компетентния орган.
(99)
Освен това FBS обясни, че тарифата за таксите има същото действие като общи търговски условия и независимо от всяко официално разрешение съставлява централна съставна част на договора между едно летище и една авиокомпания. тарифата за таксите - включително и съдържащите се в нея отстъпки - е предлагана без разлики на всички авиокомпании от 1 май 2004 г. Индивидуалните договорни уредби са служили единствено за договаряне на двустранни условия за изпълнението на договора и за подробното определяне на цели. Чрез тези договори не са предоставяни никакви особени предимства.
(100)
FBS се обоснова, че през 2003 г., след провалилата се приватизация въз основа на различното натоварване на капацитета на двете най-важни берлински летища - почти пълно натоварване на летище Tegel без значителни възможности за разширяване за разлика от значителния свободен капацитет на бъдещото летище BER, разположено в Schönefeld - да предприеме мерки, за да развие трайно и икономически ефективно въздушния транспорт в гъсто населения район Берлин.
(101)
Освен това FBS обясни, че в интерес на групата FBS е било необходимо да се запази експлоатацията на летище Schönefeld с оглед на бъдещата експлоатация на летище BER. Според FBS дори едно временно закриване на летище Schönefeld би направило фактически невъзможно постигането на дългосрочната стратегическа цел - експлоатацията на едно централно берлинско летище, разположено в Schönefeld.
(102)
По данни на компанията FBS поради това е било необходимо експлоатацията на летище Schönefeld да се провежда по възможно най-ефективния икономически начин в периода между 2003 г. и откриването на летище BER. FBS допълни, че за по-доброто използване на наличните капацитети на летище Schönefeld по предложение на реномирано консултантско дружество е взето решение за осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи. Тази стратегия се е смятала за икономически най-изгодното решение за FBS, тъй като се е считало за вероятно в краткосрочен план предложената тарифа за таксите с предвидената в нея система на целеви и низходящо градирани финансови стимули да доведе до увеличаване на трафика на летище Schönefeld.
(103)
Според FBS стратегията за нискотарифните превозвачи е била извънредно успешна. Броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил скокообразно, без пътникопотокът на другите берлински летища да намалее. Компанията FBS подчерта, че повишеният трафик е довел до повишени приходи и икономическите трудности са могли бързо да бъдат преодолени. Още през 2006 г. оперативният резултат (EBIT) на FBS за първи път вече е бил положителен. Според FBS е трябвало да се изхожда от това, че тази положителна тенденция е продължила, което е било от значение преди всичко за възможностите за финансиране на новото летище.
(104)
FBS посочи, че започналата през 2003 г. стратегическа промяна е била крайно необходима по икономически причини и поведението на FBS е било подобно на поведение на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Бизнес планът, който е залегнал в основата на стратегията за нискотарифните превозвачи, е позволил на FBS да направи прогнозата, че трафикът на летището няма да остане нерентабилен. Компанията FBS препрати към проучването, възложено на одиторската компания […](„проучване на първия експерт“). Това проучване, изготвено през 2007 г., е потвърдило, че изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи (LCC) и въвеждането на съответна тарифа за таксите са били целесъобразни от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(105)
Компанията FBS заяви, че индивидуалните договори, сключени с определени нискотарифни превозвачи преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са били необходими, за да предложат на авиокомпаниите стимул да се установят своя база на летище Schönefeld. FBS препрати към второ проучване, възложено на одиторското дружество […], което е било изготвено също през 2007 г. В рамките на това проучване одиторското дружество […] е анализирало рентабилността на различните договори по мярка 3 и е установило, че при сключването на тези договори FBS е имала поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Всички индивидуални договори с различни авиокомпании са били сключени с чисто икономическа мотивация с оглед на краткосрочното подобряване на икономическата ситуация на FBS.
(106)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. FBS застъпи становището, че в този случай той е представлявал важна част от осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи и поради това не представлява държавна помощ. Стратегията за нискотарифните превозвачи е предоставила на авиокомпания easyJet, един от водещите нискотарифни превозвачи в Европа, стимул да установи своя база на летище Schönefeld.
(107)
На базата на успешното сключване на договора с авиокомпанията easyJet (разглеждана като „опорен ползвател“) FBS е била в състояние да убеди други авиокомпании да се установят на летище Schönefeld. Договорните отношения с easyJet (включително задължението на авиокомпанията да базира минимален брой самолети на летище Schönefeld) са предоставили на двете страни висока степен на сигурност при планирането и са допринесли значително за повишаването на рентабилността на летище Schönefeld.
(108)
FBS се аргументира, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не се различава фундаментално от тарифата за таксите от 2004 г. и не е довел до недопустимо предоставяне на предимства. Освен това FBS посочи, че договорът за изменение с easyJet от 2007 г. препраща изрично към тарифата за таксите от 2006 г., която е била в сила към тогавашния момент.
(109)
Освен това FBS подчерта, че индивидуалните договори с нискотарифните превозвачи са били сключени преди приемането на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. Подписването на някои договори е станало дори още преди приемането на Решението на Комисията относно летище Charleroi (31).
(110)
Независимо от това според FBS на easyJet не е предоставено селективно предимство чрез наемането на помещения на терминал Б. Предоставянето на един цял терминал на easyJet се е състояло по икономически и практически причини поради високия пътникопоток на авиокомпанията на летище Schönefeld. Авиокомпанията easyJet е платила нормалната пазарна цена, която е договорена въз основа на вече събирани наеми на летище Schönefeld. Предоставянето на сектори от терминали е обичайна практика на германските и на международните летища. Освен това не е имало рекламни права, които биха предоставили на easyJet предимство спрямо други авиокомпании, тъй като easyJet - също както всички останали авиокомпании - е получила само права за излагане на марката си в собствения си участък за регистрация и проверка на пътници.
6. СТАНОВИЩЕ НА ГЕРМАНИЯ
6.1. Държавно влияние
(111)
Германия посочва, че средствата на FBS не са контролирани от държавата, нито пък употребата им може да бъде вменена на държавата. Според Германия въпросните стимули и отстъпки не са финансирани с публични средства, а са резултат на бизнес дейността на компания, оперираща съгласно частното право.
(112)
Във връзка с това Германия обясни, че въпреки държавните акционери компанията FBS и нейните дъщерни дружества не са включени в публичното управление, а съзнателно са били подчинени на принципите на конкуренцията и свободния пазар. Германия допълни, че държавните акционери са очаквали от FBS реализирането на печалби.
6.2. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(113)
Германия застъпи становището, че договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата не съдържа кръстосано субсидиране, което би могло да представлява държавна помощ.
(114)
Германия подчерта, че с оглед на публичното право, както и съгласно законодателството на Съюза (32) берлинските летища са били свързани помежду си в такава степен, че са образували една-единствена „летищна система“. Целта на една такава летищна система е различните летища да бъдат третирани като едно-единствено летище с множество писти за излитане и кацане. Следователно FBS и BFG трябва да бъдат разглеждани като едно-единствено предприятие. Германия посочи, че самата Комисия е посочила договора за управление и прехвърляне на печалбата, общата структура на интернет технологиите, централизираните основни функции и единните бизнес планове като критерии, според които отделни компании в рамките на една група се определят като автономни (33).
(115)
Според Германия прехвърлянето на печалби не е представлявало прехвърляне на разходи от летище Schönefeld на Tegel и Tempelhof. Това не е оказвало никакво влияние върху летищните такси на летище Tegel. Събираните и на трите летища такси са се базирали на направените на всяко летище разходи.
(116)
В допълнение Германия разясни, че FBS както всяко друго частно предприятие е следвала стратегически план, за да постигне печалби в дългосрочен план. Основен признак на този план е създаването на едно-единствено летище за Берлин в Schönefeld.
6.3. Правна валидност на тарифата за таксите от 2004 г.
(117)
Според Германия предварителното заключение на Комисията в решението за откриване, съгласно което тарифи за такси, които не са били безрезервно одобрени от компетентния орган на федералната провинция, не са правно валидни (34), не отразява правилно преобладаващата в Германия правна ситуация. Одобрението съгласно параграф 43 от Правилника за лицензиране във въздушния транспорт от компетентния орган на федералната провинция (35) не е предпоставка за правната валидност на тарифата за таксите. Според постоянната практика на Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, ФВС) и на инстанционните съдилища в Германия при публикуваните тарифи за таксите на летищата се касае за „общи търговски условия“ по смисъла на германското гражданско право (36). Това би означавало, че тарифите за таксите - одобрени от компетентния орган или не - биха имали функциите на търговски условия, предлагани стандартно на авиокомпаниите, които ползват летищата (37).
(118)
По мнението на Германия взаимовръзките по случая са били погрешно оценени от Областния съд Потсдам в неговото решение от 20 октомври 2004 г., на което се позовава комисията в съображение 22 от решението за откриване (38). Освен това срещу това съдебно решение е била подадена въззивна жалба. Във връзка с това Върховният областен съд на Бранденбург е дал съдебното указание, че решението на Областния съд Потсдам не може да се поддържа. Германия обяви, че впоследствие при съдебна спогодба в основното производство между участващите страни в съдебния спор жалбата е била оттеглена. Следователно решението на Областния съд Потсдам никога не е влязло в сила и с оттеглянето на жалбата е станало неефективно, дори и да не е било изрично отменено. Германия посочи, че междувременно Областният съд Потсдам е променил правното си становище и в следващо в значителна степен идентично дело е отхвърлил жалба относно тарифата за таксите на летище Schönefeld.
6.4. Индивидуални договори, сключени между FBS и определени авиокомпании (мерки 2 и 3)
(119)
Германия поясни, че системата за таксите и индивидуалните договорни споразумения с различни авиокомпании на летище Schönefeld трябва да се разглеждат в контекста на изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(120)
Германия посочи, че в този контекст берлинските летища като една- единствена „летищна система“ не са били в конкуренция едно с друго. Летище Schönefeld е имало допълваща функция за разтоварване на летище Tegel, което е достигнало границите на своя капацитет. Стратегията за нискотарифните превозвачи е била законен метод за непряк контрол на натоварването на трафика. Тази стратегия не е довела до намаляване на броя на пътниците на летище Tegel. Нещо повече, двете летища са могли значително да увеличат броя на своите пътници в годините преди започването на официалната процедура по разследване. Освен това въз основа на географското разстояние, и по-специално с оглед на пътниците на нискотарифните превозвачи с разумно отношение към своите разходи берлинските летища не са били в конкурентни отношения с летищата Leipzig, Dresden, Hamburg или Lübeck.
(121)
Според Германия за изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е било важно да се спечели една авиокомпания като опорен ползвател, която да използва Schönefeld като база. Това е била първата крачка за изграждането на висок обем на трафика на това летище, което е трябвало да направи летище Schönefeld по-привлекателно за други авиокомпании. Ако за летище Schönefeld са били в сила същите условия както за летище Tegel, би било невъзможно да се спечели такъв опорен ползвател, както са показали неуспешните опити през 90-те години на миналия век да бъдат убедени някои авиокомпании да се преместят от летище Tegel на летище Schönefeld. За пренасочването на трафика и ефективното използване на капацитета на Schönefeld е било необходимо да се създадат стимули за въздушен трафик на летище Schönefeld. Чрез осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи авиокомпаниите са получили съответни стимули, към които се е числяла и тарифа за таксите, която е предлагала отстъпки за количество и други финансови стимули.
(122)
Било е необходимо стратегията за нискотарифните превозвачи да бъде осъществена преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г. чрез индивидуални договори с няколко авиокомпании, за да се ограничат колкото е възможно по-бързо причинените от летище Schönefeld загуби и да се постигне една преимуществена позиция на бързо разрастващия се тогава пазар на нискотарифните превозвачи. Във връзка с това Германия посочи, че една официална промяна на тарифата за таксите на едно летище би имала като последствие значителни административни разходи и не би могла да бъде завършена достатъчно бързо, за да се започне с изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи колкото е възможно по-бързо, т.е. в края на 2003 г.
(123)
Германия се обоснова, че чрез вземането на обсъжданите мерки FBS се е държала като инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като бизнес решенията на FBS са се основавали на стратегията за нискотарифните превозвачи и индивидуалните договори са били сключени на базата на солиден бизнес план, който е бил разработен от консултантското дружество. Освен това Германия насочи към оценките, извършени от две одиторски дружества, […] и […], които са били възложени от FBS, за да провери дали принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е бил в съответствие със стратегията за нискотарифните превозвачи и с индивидуалните договори, какъвто се твърди, че е случаят.
(124)
Според Германия одиторите са стигнали до заключението, че както по отношение на управленското решение за стратегическо преустройство, така и по отношение на въвеждането на схема за финансови стимули е могло да се потвърди, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би взел същите решения в една съпоставима ситуация. Относно договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. и посочените в таблица 6 индивидуални договори (с изключение на договора с V-Bird) […] е изчислило съответните капиталови стойности (нетни настоящи стойности („ННС“)), всяка от които е била положителна. Следователно […] е стигнало до заключението, че инвеститор в условията на пазарна икономика би действал точно по същия начин като FBS. Въпреки това от […] са били изразени съмнения по-специално относно първоначално договорения между страните срок на договора с easyJet от 2003 г. […] се е усъмнило във факта, че предвид този срок на договора (десет години с опция за продължаване с нови десет години) предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на подобен договор би взел под внимание влиянието на обмисления договор върху бъдещата експлоатация на летище BER, което е трябвало да бъде открито преди изтичането на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (39). Според […] съществуването на договора с easyJet от 2003 г. е щяло да се отрази отрицателно върху таксите, които FBS би могла да договори с други авиокомпании за използването на летище BER, което би се отразило на рентабилността на бъдещото летище. Германия обаче поясни, че по отношение на първоначално предвидения срок на сключения през 2003 г. договор с авиокомпания easyJet тези съмнения вече не са били съществени, тъй като този договор е бил променен чрез договора за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г. Договорът за изменение е съдържал разпоредба, съгласно която договорът ще бъде в сила до момента на откриване на летище BER, планирано тогава за 2011 г.
(125)
Освен това в своите бележки по становищата на други заинтересовани страни Германия застъпи мнението, че становищата на някои заинтересовани страни относно тарифата за таксите от 2004 г. и относно индивидуалните договори с нискотарифни превозвачи са отчасти погрешни и извадени от контекста. Германия подчерта, че тарифата за таксите за летище Schönefeld е трябвало да стимулира разкриването на нови дестинации и е била недискриминираща, тъй като всяка авиокомпания, която е могла да привлече достатъчен брой пътници или е разкрила нови маршрути или нови честоти на летище Schönefeld, се е възползвала от отстъпките.
6.5. Договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(126)
По отношение на използването на терминал Б от авиокомпанията easyJet Германия посочи, че само една част (24 %) от полезната площ на терминал Б е била наета от easyJet. Това, че използването на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците в един определен участък на терминала е било предоставено на една определена авиокомпания, е било според Германия обичайна практика на международните летища и не е представлявало привилегировано третиране.
(127)
Във връзка с предоставеното на авиокомпанията easyJet на изключително право Германия заяви, че предвид превозвания от easyJet голям брой пътници използването на терминал Б от други авиокомпании е било невъзможно по практически причини, защото капацитетът на терминала вече е бил надхвърлен поради използването от easyJet.
(128)
Освен това Германия посочи, че на други авиокомпании също е било предоставено изключителното използване на определени участъци на терминали на летище Schönefeld. По-специално групата Lufthansa (Condor, SunExpress и Germanwings) първоначално се е възползвала от изключителното използване на терминал Г, когато този терминал е бил построен през 2004-2005 г.
(129)
Освен това Германия се усъмни в становищата на някои заинтересовани страни във връзка с мярка 4 и твърдеше, че назованите от някои от тези заинтересовани страни данни за наема са неверни и необосновани. Наемът, заплащан от авиокомпанията easyJet, е бил определен във връзка с обичайния пазарен наем за летище Schönefeld. Германия застъпи становището, че противно на твърденията на някои заинтересовани страни наемите на летище Schönefeld не биха могли да се сравняват с тези на летище Tegel.
(130)
По отношение на евентуалните предимства за авиокомпанията easyJet, произтичащи от специалната система за обработване и транспорт на багажа на терминал Б, Германия обясни, че тази система е била изработена от същото предприятие като системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A и че тя е била замислена в съответствие със същите технически стандарти. Чрез вграждането на рентгеновата техника системата на терминал Б несъмнено е по-комплексна, от което произтичат по-малкия технически капацитет, по-продължителното време на транспортиране на багажа и по-високата чувствителност на смущения. Следователно системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б представлява в действителност ощетяване на авиокомпания easyJet спрямо авиокомпании, които извършват въздушен трафик през терминал A. Освен това въз основа на разположението на сградите багажът от терминал A може да бъде транспортиран за по-кратко време до чакащия самолет, отколкото от терминал Б. Оттук произтича друго ощетяване за авиокомпания easyJet в сравнение с авиокомпаниите, установени на терминал A.
(131)
Германия изтъкна, че противно на становищата на някои заинтересовани страни системата за обработване и транспорт на багажа за авиокомпания easyJet не е била обновявана. Рентгеновото оборудване е било вградено от съображения за сигурност през 2003 г. само в съществуващата системата за обработване и транспорт на багажа.
(132)
В заключение Германия посочи, че разпределянето на пътникопотока, обработен от авиокомпанията easyJet, на терминал Б е било извършено въз основа на недискриминационни и уместни критерии, действително без предварително публикуване на тръжна процедура, което обаче за такива случаи не се налага нито съгласно германското, нито съгласно правото на Общността. Когато през 2004 г. авиокомпанията easyJet е взела решение да започне летателната експлоатация на летище Schönefeld, е било ясно според Германия, че тази авиокомпания ще има значителен дял от общия трафик на летището. В действителност полетите на авиокомпанията easyJet още през 2004 г. са съставлявали 30 % от целия трафик на летище Schönefeld. Било е подходящо и целесъобразно превозите на авиокомпания easyJet да се съсредоточат на един-единствен терминал, като терминал Б е бил признат за най-подходящия терминал предвид неговия свободен капацитет. Според становището на Германия достъпът на други авиокомпании до летище Schönefeld не е бил нито отказван, нито ограничаван, тъй като летището е предлагало достатъчен капацитет за всички потенциално заинтересовани авиокомпании.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ С ОГЛЕД НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
(133)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавните помощи или помощите, предоставяни от държавни средства, независимо под каква форма, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производствени отрасли, са несъвместими с вътрешния пазар, доколкото засягат търговията между държавите членки.
(134
Критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са кумулативни. За да може да се установи дали при една мярка се касае за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва следователно да бъде изпълнена всяка от следните четири предпоставки. Финансовата помощ:
-
се предоставя от държавата или чрез ресурси на държавата,
-
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите членки.
(135)
В настоящото дело Германия изложи аргумента, че през цялото време FBS е действала като предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е ръководен от съображения за рентабилност, в сравнима ситуация, и следователно от въпросните мерки не е произтекло икономическо предимство, което предприятието не би получило при нормални пазарни условия. Ако тази аргументация действително е вярна, мерките, приведени в действие от FBS, не представляват държавни помощи.
7.1. Принцип на инвеститор в условията на пазарна икономика: общи съображения
(136)
За да прецени дали определен договор, сключен от публично предприятие с трето лице за доставката на стоки или услуги, предоставя на третото лице икономическо предимство, Комисията проверява дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика и е ръководен от съображения за рентабилност, би предприел подобни мерки в сравнима ситуация. Поведението на едно публично предприятие като FBS трябва да се сравни с това на един хипотетичен предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика с оглед на това как би се държал този инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на проблематичната сделка предвид наличната към този момент информация и очакваните развития и независимо от последващите събития.
(137)
Следователно критерият на очакваната рентабилност е от централно значение за въпросното публично предприятие. Това не означава непременно, че инвеститорът трябва да сключи сделка само с оглед на краткосрочната рентабилност, за да не включва сделката държавна помощ. Съгласно решение на Съда поведението на един публичен инвеститор може да бъде сравнено с това на един частен инвеститор, който се ръководи от по-дългосрочни перспективи за рентабилност (40).
(138)
По настоящото дело Комисията провери най-напред дали стратегията за нискотарифните превозвачи, прилагана от FBS от 2003 г., е могла да донесе средно- и дългосрочно положителни резултати и дали би било целесъобразно да се закрие летище Schönefeld от съображения за рентабилност. След това комисията провери всяка отделна мярка, която беше предмет на официалната процедура по разследване, според принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика. Тази проверка показа, че при проучваните мерки не се е касаело за държавни помощи.
7.2. Предварителен анализ: преценка на стратегическите опции на FBS от гледна точна на инвеститор в условията на пазарна икономика
(139)
В раздели 2, 3.1 и 3.2 бяха описани икономическите зависимости, при които FBS е експлоатирала летище Schönefeld в началото на 90-те години на миналия век и през 2003 г.
(140)
Както беше изложено в тези раздели, FBS е експлоатирала също и другите берлински летища Tempelhof и Tegel. Въз основа на особените му условия и градското му разположение летище Tempelhof от самото начало не се е смятало за подходяща инфраструктура за бъдещото разширяване. Tegel е било едно модерно летище, което като цяло е било по-привлекателно от Schönefeld както за авиокомпаниите, така и за пътниците, тъй като е разполагало с модерна инфраструктура и е било разположено по-близо до центъра на града. През 90-те години на миналия век летище Tegel вече е било почти напълно натоварено и не е могло да бъде съществено разширено, за да се предотврати дългосрочният недостиг на капацитет. От друга страна, капацитетът на Schönefeld далеч не е бил изчерпан и летището е могло при необходимост да бъде разширено.
(141)
Втори важен елемент на този фон е била перспективата за създаване на едно-единствено летище за Берлин, което е трябвало да замени всички съществуващи берлински летища и да бъде разположено в Schönefeld. Както е посочено в съображение 14, решението за провеждане на едно такова начинание е било оформено с консенсусното решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург през месец май 1996 г.
(142)
Третият важен елемент е бил неуспешният опит през 90-те години на миналия век част от въздушния трафик на летище Tegel да бъде прехвърлена на летище Schönefeld, както и фактът, че след стагнация през втората половина на 90-те години на миналия век въздушният трафик на летище Schönefeld непрекъснато е намалявал между 2000 г. и 2003 г. През 2003 г. държавните органи е трябвало да си признаят, че приватизацията на берлинските летища се е провалила.
(143)
В резултат на това през 2003 г. органите и FBS са проучили различните налични стратегически възможности за FBS. Както беше описано по-горе, по това време целта за създаването на едно-единствено летище за Берлин, разположено в Schönefeld, като се включи част от съществуващата инфраструктура на Schönefeld, не е била поставяна под въпрос (41). Съответно целта на FBS и на държавните органи е била да намерят оптимална стратегия за летище Schönefeld за периода от 2003 г. до планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Както вече беше изложено в съображение 28, във връзка с това на консултантското дружество е било възложено проучване („проучването на ККД“), в което е била препоръчана стратегия за създаване на стимули за нискотарифни авиокомпании (стратегията за LCC).
(144)
Наред със стратегията за нискотарифните превозвачи (вариант 1) FBS е разполагала с още два варианта - да продължи стратегията, осъществявана до тогавашния момент на летище Schönefeld (вариант 2) или да закрие временно Schönefeld до откриването на новото летище BER (вариант 3).
7.2.1. Съпоставяне на варианти 1 и 2
(145)
Както ще бъде изложено по-долу, за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност, би било целесъобразно да избере вариант 1 пред вариант 2.
Проучването на консултантското дружество
(146)
Както е изложено в съображения 29 и 30, според консултантското дружество по разнообразни структурни причини е съществувал потенциал за съществено разширяване на въздушния трафик в Берлин и в сравнение с други столични летища през 2003 г. Берлин е притежавал още значителен потенциал за установяване и нарастване на трафика на нискотарифните превозвачи.
(147)
Консултантското дружество е направило сравнение между Берлин и други големи градове по отношение на трафика на нискотарифните превозвачи. От него се вижда, че честотите на нискотарифните превозвачи на жител в района на Берлин са били значително по-ниски (0,011), отколкото в други големи европейски градове като Лондон (0,029), Брюксел (0,040), Кьолн (0,030) и Дъблин (0,051). Освен това сравнението е показало, че процентният дял на честотите на нискотарифните превозвачи от общите честоти в Берлин е бил съществено по-нисък, отколкото в други важни европейски градове. Въз основа на тези цифри процентният дял би могъл да се увеличи приблизително от […] на минимум […] и може би дори на […].
(148)
Въз основа на опита в други важни градове консултантското дружество е преценило, че при мерки за разширяване на трафика на нискотарифните превозвачи две трети от допълнителния трафик на LCC биха били „нови пътници“, т.е. пътници, които не биха летели от Берлин, ако чрез въпросните мерки не би било създадено допълнително предлагане от страна на нискотарифните превозвачи (42). Според консултантското дружество е трябвало да се очаква, че една част от тези „нови пътници“ би била „отклонена“ от други транспортни оператори като железопътен или автобусен транспорт.
(149)
На основата на тези анализи съгласно прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи на Schönefeld между 2003 г. и 2005 г. е достигал краткосрочно повишение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно повишение от 300 000 допълнителни пътници годишно между 2005 г. и 2010 г. В резултат на това силно покачване е трябвало да се очаква, че на летище Schönefeld може да бъдат обработени между 3 милиона и 4,2 милиона пътници повече, отколкото през 2003 г. Това е означавало, че през 2010 г. FBS е могла да се надява да постигне общ брой на пътниците между 4,7 милиона и 5,9 милиона на летище Schönefeld (43).
(150)
В допълнение в проучването на консултантското дружество е била оценена подробно осъществимостта на стратегия, насочена към нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, като са били изследвани пречките и факторите, които могат да ограничат успеха на една такава стратегия.
(151)
Първо са били подробно анализирани оперативните изисквания на нискотарифните превозвачи, които се отличават в различни отношения от тези на традиционните авиокомпании. Анализът се основава на ситуацията на редица европейски летища, използвани от нискотарифни превозвачи. Той е показва следните основни изисквания, очаквани от нискотарифните превозвачи:
-
кратки престои на земята (25-30 минути (44)) като най-важно изискване,
-
ограничени до минимум летищни услуги при обработката на пътници и багаж, но висок стандарт на качеството при изискваните услуги,
-
ходене до самолета („Walk-Boarding“) (45) вместо по-скъпото използване на ръкави за пътниците, с кратко разстояние между терминала и перона,
-
проста и функционална инфраструктура без скъпи системи на информационните технологии, интуитивни и прости указатели за движението в рамките на летището,
-
достатъчни транспортни връзки към летището,
-
изключително предоставяне на изходи, гишета за продажба и регистрация и проверка на пътниците, както и предоставяне на достатъчни офис площи за нискотарифните превозвачи.
(152)
Според консултантското дружество летище Schönefeld е могло, общо взето, да изпълни тези изисквания. По-специално на летище Schönefeld в оперативно отношение са били възможни кратковременни престои на земята. Освен това консултантското дружество е подчертало наличието на оптимални транспортни връзки до летището чрез автобусен и релсов транспорт и пътища. Все пак в проучването са били установени различни относително незначителни пропуски и слабости във връзка с Walk-Boarding, изключителното предоставяне на райони от терминала и на офис площи, интуитивните указатели за движението в рамките на летището и отдалечеността между терминалите и пероните. Отчасти предвид решенията, практикувани на други летища и използвани от нискотарифни превозвачи, консултантското дружество е препоръчало редица относително ограничени възможни корекции, за да бъдат изпълнени напълно изискванията на нискотарифните превозвачи, които са били заинтересовани от установяването на своята летателна дейност на летище Schönefeld. Не са били сметнати за необходими големи инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения на съществуващата инфраструктура. В частност е изглеждало възможно в рамките на ограничен брой месеци и при ниски разходи да се добавят допълнителни Walk-Boarding-изходи в района на Walk-Boarding на съществуващата инфраструктура.
(153)
Освен това консултантското дружество е оценило конкурентния натиск, на който би била изложена оперативната дейност на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, ако FBS вземе решение за разширяването по отношение на нискотарифните превозвачи. Консултантското дружество е стигнало до заключението, че конкурентният натиск би бил ограничен, преди всичко защото намиращите се най-близо международни летища, които биха могли да осъществят значителен трафик на нискотарифните превозвачи, като Dresden, Leipzig или Hannover, са твърде отдалечени, за да представляват съществен застрашителен потенциал. Според консултантското дружество това е доказателство, че значителният потенциал за трафика на нискотарифни превозвачи в района на Берлин би могъл в действителност да се реализира на летище Schönefeld.
(154)
Освен това консултантското дружество проучи и анализира различните варианти, с които е разполагала FBS, за да предложи на нискотарифните превозвачи привлекателни летищни такси. Този аспект е бил разглеждан като важен елемент на една възможна стратегия за нискотарифните превозвачи. Действително е безспорно, че въз основа на своята собствена ценова политика по отношение на пътниците, произтичаща от насочената към високи обеми и привлекателни цени стратегия, нискотарифните превозвачи изискват по-ниски летищни такси от летищните оператори. Тъй като при нискотарифните превозвачи освен това често се касае за авиокомпании, предлагащи връзки от типа „точка към точка“ вместо от типа „Hub-and-Spoke“, нискотарифните превозвачи могат много гъвкаво и динамично да разкриват нови въздушни връзки, да прекратяват съществуващи връзки или да повишават или понижават честотите. Така те могат да оказват повече натиск върху летищните оператори, за да постигнат възможно най-ниските летищни такси. Следователно е било ясно, че една стратегия за нискотарифните превозвачи би била осъдена на провал без по-привлекателна система на летищните такси на Schönefeld.
(155)
Вариантите, проучени и оценени от консултантското дружество, са били в частност: i) общо понижаване на летищните такси, ii) отстъпки за количества, iii) диференциация в зависимост от резултата и iv) комбинация от посочените основни варианти. Въз основа на правно проучване и икономическа оценка на тези варианти беше препоръчан подход, състоящ се от комбинацията на общо понижаване на летищните такси, отстъпка за количество за пътническите такси и диференциация при таксите в зависимост от предлаганите услуги, като диференциацията би довела преди всичко до освобождаване от таксите за разполагане при престой на земята под 30 минути. Освен общото понижаване на летищните такси тези мерки са били насочени специално към това да дават предимство само на нискотарифни превозвачи, преместващи се на летище Schönefeld, и не са били предвиждани за авиокомпании, които вече са ползвали Schönefeld. Смисълът на тази стратегия е било привличането на нови авиокомпании без отрицателно влияние върху приходите, които са били генерирани от вече опериращите на Schönefeld авиокомпании.
(156)
Най-накрая консултантското дружество е определило и анализирало различни възможни мерки, с които могат да се повишат необвързаните с въздухоплаването приходи (неавиационни приходи) - особено от експлоатацията на ресторанти и вериги за хранителни стоки, паркинг съоръжения, наветки, рекламни площи и т.н. При тези препоръки са били взети предвид обемът и видът (46) на допълнителния транспорт, който се е очаквал в резултат на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(157)
Консултантското дружество базира своето проучване на солидна методика и проведе подробна оценка, в която бяха взети предвид всички важни фактори. По-специално, задълбочен анализ представлява количественото определяне на потенциала за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи, което се основава на специфичните характерни признаци на района на Берлин, както и на опита на големи летища, служещи като референция. Също така целесъобразно беше проучването доколко конкурентните летища биха могли да попречат на една стратегия за нискотарифни превозвачи, като заключенията от този анализ са показателни. Проучването на изискванията от страна на нискотарифните превозвачи, които може би са били заинтересовани да установяват своята оперативна дейност на летище Schönefeld, както и определянето на мерки, с които Schönefeld би могло изцяло да изпълни тези изисквания, също са солидни. Този анализ действително е систематичен и много подробен. Същото се отнася и за анализа на различните възможни системи за летищни такси, които са имали за цел да бъдат привлечени нискотарифните превозвачи.
(158)
По-нататък би следвало да се посочи, че в рамките на своето проучване консултантското дружество е изготвило редица документи за FBS, които заедно с изготвените от самата FBS документи (включително предварителен план за финансиране от 5 септември 2003 г. с прогнози за рентабилност) са образували основата за решението на FBS. Таблица 8 съдържа преглед на финансовия резултат, който е бил очакван през 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи и въз основа на стратегия, при която FBS би се концентрирала и за в бъдеще върху традиционния трафик (обозначена в проучването на втория експерт като „вариант 1“). По отношение на стратегията за нискотарифните превозвачи са били взети под внимание два сценария, един „песимистичен сценарий“ и един „реалистичен сценарий“, които се различават по размера на очаквания допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи.
Таблица 8
Финансови последици от вариант 1 и вариант 2 по отношение на очаквания марж на печалбата на Schönefeld в периода 2003-2012 г. (в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Марж на печалбата без нискотарифни превозвачи (вариант 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 2 - „песимистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 3 -„реалистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
план за финансиране на FBS.
(159)
Поместените по-горе оценки както за „реалистичния“, така и за „песимистичния“ сценарий са получени от прогнозите за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи, изготвени от консултантското дружество. Тези оценки потвърждават като тенденция, че стратегията за нискотарифните превозвачи води до по-благоприятна финансова ситуация, отколкото хипотетичната ситуация, в която FBS продължава да залага на традиционните авиокомпании. Действително при избора на вариант 1 FBS би трябвало да изхожда от допускането за продължаващи значителни загуби до 2012 г., без да може да намали съществено тези загуби. За разлика от това при осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи е могло да се очаква ясно и постоянно намаляване на загубите, като при „реалистичния сценарий“ от 2009 г. е могло да се разчита на възвръщане на рентабилността.
(160)
Заключенията в проучването на консултантското дружество във връзка със собствените прогнози на FBS биха били разглеждани като солидна основа за стратегическо решение от предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност. За един такъв предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика следователно би било целесъобразно да избере вариант 1 вместо вариант 2.
Проучването на първия експерт
(161)
Както вече беше посочено, FBS е възложила на одиторското дружество […] („първи експерт“) проучване („проучване на първия експерт“), за да подложи на стрес тест материалите, на които се е основала FBS при вземането на решението относно стратегията за нискотарифните превозвачи. В проучването, завършено през 2007 г., беше направено заключението, че от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика е целесъобразно стратегията за нискотарифните превозвачи да се въведе със съответната тарифа за таксите, т.е. с тарифата за таксите от 2004 г. Като основа за анализа първият експерт е използвал редица документи от 2003 г., и по-специално план за финансиране, изготвен от FBS за периода от 2004 г. до 2012 г., както и документи, изготвени от консултантското дружество в рамките на неговото проучване за FBS.
(162)
Заключенията на първия експерт съответстват на заключенията в проучването на консултантското дружество. Дори и проучването на първия експерт да не е меродавно за преценката на Комисията, то представлява допълнителен елемент, който потвърждава, че за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би било целесъобразно избере вариант 1 пред вариант 2.
Заключение
(163)
С оглед на предходните съображения се прави заключението, че за предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност на мястото на FBS, би било целесъобразно през 2003 г. за избере вариант 1 вместо вариант 2.
7.2.2. Вариант 3 в сравнение с варианти 1 и 2
(164)
Както вече беше споменато, закриването на летище Schönefeld (вариант 3), поне до откриването на летище BER, е било възможен вариант за FBS. FBS би е могла да вземе това решение не едва през 2003 г. (годината, в която FBS е взела решението за въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи), а също така по-рано или по-късно. От наличните документи става ясно, че FBS вероятно никога не е вземала сериозно под внимание този вариант, поне не и от сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата през 1992 г. Освен това предимствата на този вариант не са били анализирани в проучването на консултантското дружество.
(165)
За да се прецени дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би определил този вариант като по-благоприятен в сравнение с варианти 1 и 2, е важно да се вземе под внимание проектът BER. Както е представено в съображение 14, планирането на изграждането на едно-единствено летище в Берлин е започнало през януари 1992 г., а на 20 юни 1993 г. е било оповестено, че районът южно от Schönefeld в съседство със съществуващото летище е включен в подбора като едно от възможните местоположения за инфраструктурата на новото летище BER. Така още през 1992 г./1993 г. вариантът за разполагането на единственото ново летище за Берлин в Schönefeld е бил нещо повече от неясна възможност. С консенсусното решение, подписано между федералното правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург на 28 май 1996 г., тази възможност се е превърнала в реалност, която оттогава никога не е била поставяна под въпрос.
(166)
В този контекст закриването на летище Schönefeld би донесло на един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, редица сериозни вреди. Първо трябва да се припомни, че докато летище Tempelhof постепенно е прекратявало оперативната си дейност, Tegel от 90-те години на миналия век е оперирало все повече на границата на своя капацитет. Освен това, както показва таблица 1, трафикът на летище Tegel значително се е увеличил от този период (47). Летище Tegel не е могло по никакъв начин да се справи с целия трафик в района на Берлин. Летище Schönefeld е било необходимо, за да се осигури достатъчен летищен капацитет в Берлин и закриването на Schönefeld би довело до съществен недостиг. Действително между 1991 г. и 2003 г. на летище Schönefeld са били обработени между 13 % и 20 % от целия пътнически въздушен транспорт в Берлин. От Schönefeld е имало нужда преди всичко в пиковите часове, т.е. в часовете, в които в Берлин е трябвало да се обработят голям брой чартърни полети. Освен това летище Schönefeld е било абсолютно необходимо и за товарните полети, тъй като Schönefeld за разлика от Tegel има лиценз за 24-часово опериране и следователно там може да се изпълняват и нощни полети. Освен това летищата Tegel и Tempelhof не са могли да бъдат разширени така, че да бъде преодолян дългосрочно недостигът на капацитет (48).
(167)
Към това се прибавя и фактът, че самото летище Schönefeld е разполагало със значителен свободен капацитет и следователно е могло да обработва допълнителен трафик. Както показва таблица 1, функционирането на летище Schönefeld е давало възможност за явно увеличаване на берлинския въздушен трафик с течение на времето, и особено след въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи през 2003 г. Действително трафикът в Берлин между 2003 г. и 2006 г. се е увеличил от 13,3 милиона на 18,4 милиона пътници, като над 80 % от това увеличение са били поети от летище Schönefeld. По тази причина закриването на летище Schönefeld би отнело на Берлин не само една съществена част от съществуващия трафик, но и значителен потенциал за растеж.
(168)
Перспективата, че закриването на едно летище би могло да доведе до недостиг на капацитет в района, в който е установено летището, и да ограничи възможностите за увеличаване на въздушния трафик в този район, сама по себе си не би разубедила непременно един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който се ръководи по-скоро от съображения за рентабилност, отколкото от публични политически цели. В настоящия случай обаче закриването на летище Schönefeld и произтичащите от това последици за целия капацитет на летищната инфраструктура в района на Берлин и следователно за целия въздушен трафик в този район биха се отразили в значителна степен върху трафика на летище BER в качеството му на единственото бъдещо летище в района на Берлин в началото на неговата експлоатация. При едно закриване на Schönefeld летище BER би започнало своята експлоатационна дейност при много по-неблагоприятни търговски условия, т.е. с един значително по-нисък трафик, отколкото ако Schönefeld продължи да извършва своята дейност. Този факт би възпрял един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS от закриване на летище Schönefeld, тъй като закриването би се отразило на рентабилността на предприятието.
(169)
Ако Schönefeld е било закрито преди откриването на летище BER FBS е трябвало да създаде целия първоначален трафик на BER. За тази цел тя е трябвало да убеди опериращите на летище Tegel авиокомпании да преместят оперативната си дейност на новото летище (вместо само да прекратят експлоатация). Освен това FBS е трябвало да убеди авиокомпании, които не са летели до Берлин, да започнат летателна дейност в Берлин. Една такава ситуация би била значително по-неблагоприятна, отколкото ако Schönefeld би продължило да е в експлоатация при откриването на летище BER. При този сценарий един съществен дял от първоначалния трафик на новото летище би бил създаден по „естествен“ начин чрез вече опериращи на летище Schönefeld авиокомпании, както и чрез авиокомпании, които е могло да бъдат спечелени от 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(170)
Освен това закриването на летище Schönefeld би оказало голямо влияние върху проекта BER, свързано с управлението. Закриването на летище Schönefeld би означавало оттегляне на оперативния му лиценз. Следователно за новото летище биха били необходими съвършено нова процедура на планиране и напълно нов оперативен лиценз. За разлика от това при едно продължаване на експлоатацията на летище Schönefeld за откриването на BER би било необходимо само разширяване на оперативния лиценз на Schönefeld. Това би довело до значително по-прост процес на управление с отчетливо по-ниски разходи, по-нисък разход на време и значително по-ниска степен на несигурност по отношение на изхода на процеса. В случай на една напълно нова процедура на планиране и нови оперативни лицензи неясният изход от оценката на въздействието върху околната среда на проекта би представлявал особено висок фактор на несигурност. Освен това е налице единодушие за това, че с оглед на общественото одобрение един напълно нов проект за летище е значително по-деликатен въпрос, отколкото само разширяването на вече използвани летищни инфраструктури.
(171)
Прекратяването на експлоатацията на летище Schönefeld би довело също така до разходи с оглед на освобождаването на работници, както и на необходимите по-късно при откриването на летище BER привличане, назначаване и обучение на нови служители. Това би довело до допълнителни разходи и оперативни затруднения в сравнение със сценарий, при който персоналът на летище Schönefeld би бил непосредствено на разположение, за да бъде използван при откриването на новото летище.
(172)
Количественото определяне на изложените по-горе аспекти е много трудно преди всичко поради това, че те се отнасят до кратко-, средно- и дългосрочната икономическа ситуация на едно бъдещо летище. Безспорно е обаче, че тези аспекти влияят съществено върху икономическите условия за откриването и експлоатацията на летище BER, както и върху осъществимостта на проекта, който е от голямо стратегическо значение за FBS. По тази причина тези отрицателни обстоятелства, дори на качествена основа, трябва да се разглеждат като достатъчно сериозни и поради това те надхвърлят евентуалните предимства, които би довело до закриването на летище Schönefeld под формата на спестявания при фиксираните разходи. Това е в сила особено тогава, когато е могло да се очаква, че една стратегия, насочена към разширяването на трафика на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, би довела до положителни търговски резултати.
7.2.3. Заключение от предварителния анализ
(173)
Предвид на гореизложеното се прави заключението, че от гледна точка на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, не би било целесъобразно летище Schönefeld да се закрие между 1992 г. и откриването на летище BER. Освен това един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би взел решение в полза на първия от трите стратегически варианта, които са били на разположение през 2003 г., т.е. в полза на стратегията за нискотарифните превозвачи, а не на варианти 2 или 3. Като част от тази стратегия той би предложил привлекателни летищни такси за нискотарифните превозвачи (и/или финансови стимули за намаляване на разходите за летищните такси), за да ги спечели да се установят на летище Schönefeld.
7.3. Оценка на договора за управление и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(174)
В решението за откриване Комисията си зададе въпроса дали с оглед на трайните загуби на летище Schönefeld поведението на FBS е било като поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е покривала загубите, понесени на нивото на групата FBS на летище Schönefeld, чрез печалбите, генерирани от експлоатацията на Tegel и Tempelhof (49).
(175)
Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е бил подписан на 6 август 1992 г., т.е. много преди публикуването на съдебното решение по делото Aéroports de Paris (50) на 12 декември 2000 г. По тази причина Германия е могла с право да се основе на това, че финансирането на летищната инфраструктура не е представлявало държавна помощ; съответно не е било необходимо Комисията да бъде уведомена за тези мерки. От това следва, че Комисията не може понастоящем въз основа на разпоредбите за държавните помощи да поставя под въпрос правомерността на мерките за финансиране, които са били предприети преди решението по делото Aéroports de Paris (51), т.е. преди 12 декември 2000 г. (52) Поради това само от посочената по-горе дата договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата би могъл потенциално да представлява държавна помощ. Следователно времевата рамка на проучването на Комисията относно тази мярка е ограничена върху периода от 12 декември 2000 г. до деня на откриването на официалната процедура по разследване.
(176)
Както беше обяснено от Германия, сключването на договори за управление и прехвърляне на печалбата в рамките на една група от предприятия е обичайна бизнес практика, особено от съображения, свързани с корпоративния данък. Освен това е обичайно „уравняването“ на загуби и печалби, възникнали в различни предприятия от една и съща група. Това може да стане под формата на договор за прехвърляне на печалбата, както и като чисто изплащане на дивидент от дъщерните дружества на дружеството майка. В това отношение самият факт, че през 1992 г. групата FBS е сключила договор за управление и прехвърляне на печалбата и той продължава да е в сила, не може да се разглежда като държавна помощ.
(177)
Във връзка с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията вече обясни: „(…) че за предприемаческите инвестиционни решения е необходима голяма свобода на решенията. Принципите [принцип на инвеститора, действащ в условията на пазарна икономика] трябва обаче да намират приложение тогава, когато е напълно извън съмнение, че няма друго правдоподобно обяснение за предоставянето на публични средства освен това да бъдат смятани за предоставяне на помощ. Те биват прилагани и тогава, когато в едно държавно холдингово дружество нерентабилни части на дружеството биват субсидирани от рентабилни части на дружеството. Това се случва в частни предприятия, когато съответното предприятие следва стратегически план с перспектива за по-дългосрочно реализуеми печалби или когато кръстосаното субсидиране представлява като цяло общо предимство за групата предприятия. В случаите на кръстосано субсидиране в държавни холдингови дружества Комисията ще взема под внимание подобни стратегически цели“ (53).
(178)
Следователно в този случай кръстосаното субсидиране не може да бъде разглеждано като предоставяне на предимство на летище Schönefeld, ако то е част от стратегически план с по-дългосрочно реализуеми печалби или ако то представлява предимство за групата FBS като цяло.
(179)
С оглед на всички причини, изложени в раздел 7.2.2, поне от 1992 г. и следователно дълго време преди решението по делото Aéroports de Paris (54) е било ясно, че е било целесъобразно да се запази експлоатацията на летище Schönefeld вместо то да бъде закрито, дори и ако то би генерирало загуби за много години напред. Закриването на Schönefeld би причинило на летище BER (което като бъдещо единствено летище на Берлин е трябвало да носи печалби поне дългосрочно) дори тежка икономическа вреда и освен това би поставило под съмнение осъществимостта на този важен стратегически проект. Решението да се построи едно-единствено летище в Берлин се е основавало не само на съображения относно използването на площта и околната среда, но е отчело и очакваното увеличение на трафика и повишаващите се приходи. Както е посочено в решението на Комисията относно разрешението за държавни помощи за летище BER, успехът е зависел от очакваното увеличаване на пътниците в Берлин (55) на едно-единствено летище (56). За поддържането на експлоатацията на Schönefeld и евентуално с цел да се превърне Schönefeld в рентабилно летище (най-напред, като бъдат насърчени авиокомпаниите да установят оперативната си дейност на Schönefeld, и впоследствие, чрез изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи), е трябвало да бъде осигурена рентабилността на летището, като част от реализираните печалби на Tegel и Tempelhof са били използвани за финансирането на Schönefeld. Следователно кръстосаното субсидиране в този случай е част от „стратегически план/планове с перспективата за по-дългосрочно реализуеми печалби“ и представлява във всеки случай за групата FBS като цяло дългосрочно предимство в сравнение с една хипотетична ситуация, в която летище Schönefeld би било закрито. FBS е могла да очаква, че тези дългосрочни предимства - успешното откриване и печелившата експлоатация на едно-единствено ново летище за района на Берлин (както и очакваните печалби от експлоатацията на Schönefeld след няколко години на практическо прилагане на стратегията за нискотарифните превозвачи - ще надхвърлят загубите, натрупани от Schönefeld преди откриването на летище BER.
(180)
Следователно групата FBS не е предоставила икономическо предимство на летище Schönefeld чрез сключването и продължаването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и чрез запазването на експлоатацията на Schönefeld (57). Сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и неговото изпълнение от 12 декември 2000 г. следователно не представляват държавна помощ.
7.4. Договори между FBS и определени авиокомпании: предварителни бележки
(181)
Преди оценката на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании, е целесъобразно да бъдат направени няколко предварителни забележки, особено в светлината на решението на Съда по случая Charleroi („решение по дело Charleroi“) (58), което беше обявено, след като беше открита официалната процедура по разследване в настоящия случай.
7.4.1. Прилагане на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании
(182)
Някои заинтересовани страни твърдяха по същество, че засегнатите договори са осигурили на съответните авиокомпании икономическо предимство, тъй като предлаганите с тези договори условия са се отклонявали от действащия на летище Schönefeld общ регламент за летищни такси, съответно тъй като не на всички авиокомпании без изключение са били предложени същите условия.
(183)
Повдигнатият чрез тези аргументи важен въпрос е следният: ако за едно летище, чийто оператор е публично предприятие, е в сила публична система на таксите и ако операторът на летището предлага отстъпки върху тези такси или финансови стимули със същия ефект като тези отстъпки (59), създават ли тези отстъпки и стимули (60), сами по себе си и при всички обстоятелства икономическо предимство на съответните авиокомпании?
(184)
Отговорът на този въпрос е отрицателен. В решението по делото Charleroi, в което по-специално става дума за това, че регионът Валония е предложил на една авиокомпания отстъпка на летище, за което регионът е притежавал правомощия да определя летищните такси, Съдът постанови следното: „Самото обстоятелство, че в конкретния случай регионът Валония има регулаторни правомощия за определяне на летищните такси, не изключва, че проверката на една система за отстъпки за тези такси, тъй като тя може да бъде въведена от частен икономически оператор, трябва да бъде извършена според принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика.“ (61). От това следва, че отстъпките върху летищни такси (или финансови стимули, които намаляват нетния паричен поток от авиокомпаниите към летищния оператор) не представляват автоматично икономическо предимство. За да може да се оцени дали случаят е такъв, трябва да се провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарната икономика и ръководен от съображения за рентабилност, би предоставил на конкретната авиокомпания подобни отстъпки или стимули (62).
(185)
За един разумен инвеститор, който действа според принципите на пазарната икономика и е оператор на летище, може да има много причини да не предложи на всички авиокомпании същите условия. В частност може да бъде целесъобразно да се предоставят на авиокомпаниите, които осигуряват на летището голям пътникопоток, определени финансови стимули (също и под формата на маркетингови субсидии) и специални отстъпки върху публикуваните летищни такси. Такива изгодни условия могат да бъдат обективно оправдани от очаквания допълнителен трафик и с оглед на приходите от необвързани с авиацията дейности, генерирани чрез този допълнителен трафик (63). Допълнително основание представлява това, че маржът на пътник, който се получава от заплащаните от авиокомпанията летищни такси, може да бъде значителен в абсолютна стойност в светлината на пътникопотока, за който става въпрос, дори ако този марж бъде намален чрез отстъпките и финансовите стимули.
(186)
Един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, може да вземе предвид многобройни фактори при определянето на условията, предложени на авиокомпаниите. Те включват не само очаквания допълнителен трафик, но и момента, в който се водят преговорите за договора с авиокомпанията (както и ситуацията, в която се намира по това време летището особено с оглед на натоварването на капацитета му), маршрутите, които авиокомпанията възнамерява да обслужва (64), оперативните изисквания на авиокомпанията на летището, вида на необходимите на летището услуги и техните признаци, натиска, оказван от авиокомпаниите по време на преговорите (65), и т.н.
(187)
За един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, следователно може да бъде оправдано да предложи различни условия по отношение на летищните такси и финансовите стимули на различните авиокомпании, било то под формата на двустранни договори или под формата на системи за отстъпки и стимули, съдържащи се в правните актове за определяне на таксите (66). За целите на оценката, дали такива отстъпки и финансови стимули представляват икономическо предимство, трябва да се установи дали към момента на вземането на решение да предложи отстъпките и стимулите летищният оператор е могъл, преценявайки разумно, да изхожда от факта, че това решение е изгодно, или с други думи, че в сравнение с хипотетичната ситуация то води до по-висока печалба (или по-ниски загуби).
(188)
Освен това в противовес на твърденията на някои заинтересовани страни за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика няма причини да гарантира по отношение на условията, които един летищен оператор предлага на авиокомпаниите чрез двустранни договори (например специални субсидии за откриването на нови маршрути) и които не произтичат от съдържащите се в публикувана тарифа за таксите общи системи за отстъпки и стимули, че тези условия се базират на общи и прозрачни критерии, които се отнасят за всички авиокомпании. При договарянето на двустранно споразумение с една авиокомпания от един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика се очаква да не се ръководи от редица предварително определени прозрачни критерии, които ограничават неговата свобода на действие при преговорите, а по-скоро да прецени всички важни аспекти на предложените от авиокомпанията услуги. По тази причина не са от значение изложените от някои заинтересовани страни мнения по делото по отношение на липсващата прозрачност на предложените от FBS отстъпки и финансови стимули в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.4.2. Законосъобразност на тарифата за таксите от 2004 г. и на двустранните договори между FBS и различни авиокомпании съгласно националното право
(189)
Въпросът, дали Тарифата за таксите от 2004 г. е влязла в сила съгласно националното право или не, е несъществен в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, дори да е важен съгласно германското право. Фактът, че една направена отстъпка върху общоприложими летищни такси или финансов стимул със сравним ефект под формата на двустранен договор, а не в рамките на една обща система, съдържаща се в публикувана тарифа за таксите, е несъществен. Факт е, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика може да вземе решение да предостави отстъпки или стимули чрез единия от двата механизма и рентабилността на едно такова решение не зависи от избрания механизъм. Следователно е от значение въпросът дали условията, предложени от FBS на определени авиокомпании, са резултат от самото прилагане на действаща приложима тарифа за таксите или от двустранни споразумения.
(190)
Освен това въпросът дали съгласно националното право FBS е била оправомощена да сключи двустранни договори, в които се определят условията, които се различават от действащата тарифа за таксите (67), също така е без съществено значение. По този въпрос в решението по делото Charleroi Съдът констатира: „(…) не е необходимо да се взема под внимание съвместимостта на поведението на институция, предоставяща държавна помощ, с националното право, когато става въпрос за това дали тази институция е действала съгласно принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, или е предоставила икономическо предимство в нарушение на член 87, параграф 1 от Договора за създаването на ЕО“ (68).
7.4.3. Въздействия на условията, предложени на авиокомпаниите, опериращи на летище Tegel
(191)
В становищата на някои заинтересовани страни беше изложен аргументът, че опериращите на летище Schönefeld авиокомпании са субсидирани от опериращите на летище Tegel авиокомпании чрез по-ниски летищни такси и други изгодни условия. Това предполагаемо кръстосано субсидиране е резултат от това, че FBS компенсира ефекта на ниските такси на летище Schönefeld чрез високи такси на летище Tegel.
(192)
В тези становища се твърди, че предлаганите на летище Schönefeld условия не биха представлявали държавна помощ само ако съответстват на условията на летище Tegel.
(193)
Това обаче не е така. Първо, летище Tegel и летище Schönefeld се различават не само във връзка с летищните такси, а в много отношения, преди всичко предвид вида инфраструктура на летището и разстоянието от центъра на града. Поради това, сравнени едно с друго, те не могат да бъдат разглеждани като пълни заместители. Това се потвърждава от неуспешния опит да бъдат привлечени авиокомпании да преместят авиационната си експлоатация от летище Tegel на летище Schönefeld преди изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(194)
Освен това авиокомпаниите не са „принудени“ да оперират от Tegel или Schönefeld. Освен това авиокомпаниите разполагат с още два варианта: да не оперират нито от Tegel, нито от Schönefeld или да използват тези летища с по-нисък капацитет (и да използват своите самолети и екипажи по други маршрути освен от Берлин, тъй като опитът сочи, че нискотарифните превозвачи могат много бързо да нагодят своя капацитет спрямо нови пазарни условия). Следователно всеки опит от страна на FBS да наложи на една авиокомпания, която обмисля да започне летателна дейност на летище Schönefeld, същите условия като на летище Tegel, би могъл да доведе до това авиокомпанията да се откаже от плановете си и да реши да не оперира нито от Schönefeld, нито от Tegel или да предлага по-малко полети от Берлин.
(195)
Следователно за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало причини при определянето на таксите за летище Schönefeld да вземе под внимание условията, преобладаващи на летище Tegel. Въз основа на същите съображения и с оглед на ограниченото икономическо значение, на намаляването или на закриването на Tempelhof за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало също така никаква причина да вземе под внимание условията на Tempelhof при определянето на таксите на Schönefeld.
7.4.4. Прилагане на принципа на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между летището и авиокомпаниите
(196)
Комисията констатира, че въпросните договори трябва да се разглеждат като част от стратегията за нискотарифните превозвачи, която е имала за цел да доведе до положителни стопански резултати за летище Schönefeld в средносрочен и в дългосрочен план.
(197)
За оценката, дали един от проблематичните договори предоставя икономическо предимство, трябва да се изследва дали към момента на сключването на договора един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би изходил от това, че чрез конкретния договор може да бъде постигната по-висока печалба, отколкото би било възможно по друг начин. Тази по-висока печалба се изчислява чрез разликата между вероятно постигнатите чрез договора увеличени приходи (т.е. разликата между приходите, които биха били постигнати, ако се сключи договорът, и приходите, които биха били постигнати без наличието на договор) и вероятно произтичащите от договора увеличени разходи (т.е. разликата между разходите, които биха възникнали, ако договорът би бил сключен, и разходите, които биха възникнали без договор); полученият паричен поток трябва да се намали чрез съответен сконтов лихвен процент.
(198)
Освен това в настоящото разследване трябва да се вземат предвид всички важни увеличени приходи и разходи във връзка със сделката. Различните елементи (отстъпки върху летищни такси, субсидии за маркетинг, други финансови стимули) не бива да бъдат оценявани отделно. За тази цел трябва да се има предвид следният пасаж от решението по делото Charleroi: „В рамките на прилагането на критерия за частния инвеститор една търговска сделка (…) трябва да бъде разглеждана в нейната цялост, за да се провери дали държавната институция и контролираната от нея институция като цяло са имали поведението на пазарно ориентирани икономически субекти. Комисията трябва при оценяването на спорните мерки да вземе предвид всички съответни аспекти на спорната мярка и нейния контекст […]“ (69).
(199)
Очакваните увеличени приходи трябва да включват по-специално приходите от летищните такси, като се вземат предвид отстъпките и очакваният допълнителен трафик вследствие на сключването на договора, както и вероятните необвързани с въздухоплаването приходи, генерирани в резултата на допълнителния трафик. Очакваните увеличени разходи трябва да включват предимно всички увеличени оперативни и инвестиционни разходи, които не биха възникнали, ако договорът не би бил осъществен; освен това увеличените разходи трябва да включват разходите за маркетингови субсидии и за други финансови стимули.
7.5. Оценка на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (мярка 2)
(200)
Договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. беше сключен преди влизането в сила на Тарифата за таксите от 2004 г. за първоначален срок от 10 години с опцията договорът да бъде продължен с нови десет години.
(201)
Германия представи документи, от които се виждат предварително изготвените финансови прогнози за проекта, които се опират по-специално на прогнозите на FBS от 17 декември 2003 г., т.е. преди сключването на договора между FBS и авиокомпанията easyJet на 19 декември 2003 г. (вж. във връзка с това съображение 37). FBS е изхождала от това, че в периода от 2004 г. до 2012 г. договорът би донесъл годишно увеличение на нейната оперативна печалба и че през 2010 г. би била достигната оперативната точка на рентабилност (break-even).
Таблица 9
Прогнози на FBS относно допълнителната оперативна печалба вследствие на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. (в млн. EUR)
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Оперативна печалба без easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Допълнителна оперативна печалба с easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо оперативна печалба
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Комисията разглежда тези прогнози и залегналите в тях предположения като солидна основа за подписване на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(203)
Очакваните прогнози за трафика въз основа на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. са били изчислени на базата на броя самолети, които авиокомпания easyJet е следвало в съответствие с договора да разположи за местопребиваване на летище Schönefeld с течение на времето, както и на базата на фактор на натоварване от […], който се явява правдоподобен с оглед на обичайните фактори на натоварване на нискотарифните превозвачи.
(204)
В бизнес плана бяха взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително за обвързаните и необвързаните летателната дейност категории приходи, и разходите за финансовите стимули за авиокомпанията easyJet. В тези прогнози бяха отчетени по-специално допълнителният трафик и допълнителните движения на въздухоплавателни средства, които са били очаквани въз основа на договора и на договорните условия.
(205)
За да бъде подложено това стратегическо решение на стрес тест, накрая FBS възложи на одиторската фирма […] („втори експерт“) да провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би подписал този договор през 2003 г. В тази експертиза („проучване на втория експерт“), която е била приключена през 2007 г., обект на проучване бяха и договори с други авиокомпании.
(206)
Вторият експерт базира своя анализ на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. на прогнозите на FBS, споменати в съображение 158.
(207)
Вторият експерт провери подробно солидността на изготвените от FBS прогнози за приходите и разходите и въз основа на информацията, която е била на разположение към момента на сключването на договора, и предприе корекции в предположенията на FBS, когато е бил на мнение, че те са неуместни.
(208)
Във връзка с това вторият експерт предприе корекция в бизнес плана, за да включи инвестиционни разходи в размер на […] млн. EUR за създаването на допълнителни перони за авиокомпанията easyJet на терминал Б. По-нататък са били извършени корекции, за да се вземе предвид фактът, че прогнозите на FBS са се основавали на проект на договора с easyJet, който не е съвпадал напълно с окончателно подписания договор. Впоследствие вторият експерт предприе корекции в бизнес плана, за да осигури съответствие в пълен обем между бизнес плана и условията на подписания договор.
(209)
Освен това вторият експерт е изчислил на базата на прогнозите на FBS (с посочените по-горе корекции) капиталовата стойност (нетна настояща стойност) на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. за периода 2004-2007 г. към стойността на 30 декември 2003 г. Капиталовата стойност на един динамичен ред от очаквани парични потоци (входящи и изходящи плащания) се определя като намалената сума на отделните очаквани парични потоци по време на съответния период. Капиталовата стойност е икономически показател, който предприятията използват за оценка на рентабилността на един проект. Вторият експерт е изчислил съвкупната капиталова стойност на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. в края на всяка година до изтичането на договора. За тази цел вторият експерт е изчислил приложимия за сконтирането на паричните потоци сконтов лихвен процент по класическия метод на модела за ценообразуване на капиталовите активи (Capital Asset Pricing Model, CAPM) (70), така че сконтовият лихвен процент е отразявал по по-ефективен начин капиталовите разходи на FBS през 2003 г.
(210)
Получените капиталови стойности са дадени в таблица 10:
Таблица 10
Капиталови стойности на паричните потоци, очаквани вследствие на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
Съвкупни капиталови стойности в края на годината (стойност към 30 декември 2003 г.):
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
2022 г.
2023 г.
2024 г.
Капиталова стойност
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(в млн. EUR)
Източник:
Проучване на втория експерт.
(211)
Всички тези капиталови стойност са положителни и потвърждават, че сключването на договора с авиокомпания easyJet през 2003 г. е било целесъобразно.
(212)
Вторият експерт е отбелязал в своя доклад, че ефектът на договора в първоначалния му вариант, т.е. за срок от десет години с опцията да бъде продължен с нови десет години, за летище BER не е бил взето предвид от FBS през 2003 г., когато е било подложено на проверка сключването на договора. Според втория експерт договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. с неговите първоначални условия би трябвало е в сила дълго време след планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Освен това този договор е предвиждал условия, които очевидно са били по-изгодни, отколкото условията в общата тарифа за таксите, планирана за летище BER при неговото откриване. Следователно според втория експерт е съществувал рискът, че съществуващият договор с авиокомпания easyJet от 2003 г. би могъл да доведе до това други авиокомпании да поставят FBS под значителен натиск, за да намалят разликата между общите такси, действащи на летище BER, и договорените с easyJet такси. През 2003 г. този риск без съмнение е бил изключително нисък, трудно предвидим с оглед на бързо променящия се пазар на нискотарифните превозвачи и изобщо не е било възможно той да бъде определен в количествено изражение. В действителност този риск никога не се е осъществил. Договорът за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г., който е трябвало да изтече към момента на откриване на летище BER, е заменил договора с easyJet от 2003 г.
(213)
Второто проучване следователно потвърждава, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, би сключил договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
(214)
В заключение трябва да се констатира, че договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. не съдържа държавна помощ.
7.6. Оценка на договорите с други авиокомпании (мярка 3)
(215)
Решенията на FBS за сключването на договори с авиокомпаниите Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle и Aer Lingus са се основавали също така на предварителни прогнози за увеличения трафик, както и за увеличените приходи и разходи, според които сключването на тези договори е било рентабилно.
(216)
За всеки от тези договори прогнозите за очаквания трафик са били изчислявани на базата на броя движения на въздухоплавателни средства и на защитими предположения по отношение на техния коефициент на натоварване, очаквани с оглед на планираната дейност на авиокомпаниите. В тези прогнози са били взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително на обвързаните и на необвързаните с летателната дейност категории приходи, и разходите за предлаганите от FBS финансови стимули за авиокомпаниите.
(217)
Както в случая с договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. предварителните прогнози на FBS бяха подложени на стрес тест от втория експерт. Стрес тестът е показал, че сключването на договор с тези авиокомпании би довело за в бъдеще при всеки договор за всяка година от общия срок на договора до увеличени приходи, които биха надхвърляли увеличените разходи (въпреки други по-скоро предпазливи заключения). Това заключение е резултатът от анализа, който вторият експерт е извършил за всеки договор на базата на тези коригирани прогнози, които са в пълно съответствие с методиката, описана в разделите 7.4.4. и 7.5. Вторият експерт е основал своята проверка и корекции изключително на данните и прогнозите, с които е разполагала FBS към момента на проверката на сключването на договора.
(218)
Таблица 11 съдържа предварителните капиталови стойности, изчислени от втория експерт за осем от общо деветте въпросни договора за периода на предвидения срок на договора, към момента на съответното сключване на договора.
Таблица 11
Капиталови стойности на договорите между FBS и различни нискотарифни превозвачи
Авиокомпания/договор
Предвиден срок на договора
Капиталова стойност за срока на договора
(в EUR)
Ryanair (първи договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
[…]
Ryanair (втори договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Germanwings (първи договор)
26 октомври 2003 г. до 31октомври 2006 г.
[…]
Germanwings (втори договор)
1май 2004 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Volare
26 октомври 2003 г. до 31 март 2007 г.
[…]
Icelandair
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Aer Lingus
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Източник:
проучване на втория експерт.
(219)
Както е видно от таблицата, всички капиталови стойности са положителни. По тази причина за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би било целесъобразно да приеме условията на тези договори към момента на тяхното подписване.
(220)
За договора с V-Bird (71) не беше изчислявана капиталова стойност. Според втория експерт за този договор не е бил на разположение предварително изготвен бизнес план. Условията на този договор обаче са много подобни на условията на сключения договор с авиокомпанията Volare. Двата договора са били сключени почти едновременно за приблизително еднакъв срок (три и половина или съответно четири години). Двата договора са предвиждали прилагането на Тарифата за таксите от 2003 г. за определянето на летищните такси, както и същия стимул под формата на субсидия в размер на съответно […] EUR за Volare и за V-Bird. Определените в двата договора оперативни условия предвиждаха много подобен брой движения на въздухоплавателни средства и същия тип самолети. Освен това към момента на сключването на тези договори е било правдоподобно предположението, че двете авиокомпании биха имали подобен фактор на натоварване. Следователно произтичащият от тези договори увеличен трафик е бил сравним. И на последно място, за двата договора е могло да се предположи, че те съответстват на аналогични увеличени експлоатационни разходи за FBS. С оглед на аналогията между тези два договора е било приемливо заключението, че договорът с авиокомпанията V-Bird съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(221)
Авиокомпания V-Bird прекрати летателната си дейност на 8 октомври 2004 г. и подаде заявление за обявяване в несъстоятелност, на която е даден ход на 18 октомври 2004 г. V-Bird е била ликвидирана в началото на месец януари 2005 г. Следователно вече не съществува предприятие, което би получило преки или непреки облаги от потенциална държавна помощ във връзка с договора с авиокомпания V-Bird.
(222)
С оглед на гореизложеното никой от договорите, включени в таблица 6, не съдържа държавна помощ.
7.7. Оценка на договора за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(223)
Някои заинтересовани страни бяха на мнение, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е дал на easyJet правото на изключително ползване на терминал Б на летище Schönefeld, а на други авиокомпании е отказан достъпът до терминал Б.
(224)
Както е представено в съображение 55, в периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис помещения и гишета за регистрация и проверка на пътниците, което съответства на 24 % от общата площ на терминал Б. Обществените пространства на терминал Б (коридори, зали и кафене) са достъпни и за пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделение между терминал Б и терминал А.
(225)
Предоставянето на зони за регистрация и проверка на пътниците на определени авиокомпании и даването на права за брандинг и рекламни права за тези авиокомпании в заобикалящите пространства в непосредствена близост е обичайна практика на европейски и международни летища и такива споразумения са широко разпространени.
(226)
Особено когато една авиокомпания или обединение на авиокомпании превозва значителен брой пътници от или до определено летище, е целесъобразно от оперативна (а следователно и от бизнес) гледна точка техните дейности да бъдат съсредоточени на един-единствен терминал. По този начин се оптимизират оперативните процеси както на летището, така и на авиокомпанията.
(227)
Следователно един летищен оператор не предоставя непременно на дадена авиокомпания икономическо предимство, като ѝ отстъпва изключителното използване на всички гишета за регистрация и проверка на пътниците и офисни пространства в един терминал. Такъв би бил случаят евентуално само тогава, когато летищният оператор предоставя на авиокомпанията пространства за изключително ползване, които надхвърлят нуждите на авиокомпанията (при което по този начин други авиокомпании биха били възпрепятствани да използват реалния наличен капацитет), или ако изчисленият за авиокомпанията наем е прекомерно нисък. Както ще бъде изложено по-долу, нито едно от тези условия не се отнася за договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(228)
От установяването на своята летателна експлоатация на летище Schönefeld easyJet е била най-доминиращата авиокомпания с голяма преднина пред другите авиокомпании. Между 2004 г. и 2007 г. авиокомпанията easyJet е превозила между […] % и […] % от всички пътници на летище Schönefeld. Още през 2003 г. е било прогнозирано, че с оглед на трафика easyJet би била най-голямата авиокомпания с голяма преднина в сравнение с другите авиокомпании. Въз основа на договорното задължение на easyJet да разположи на база в летище Schönefeld определен брой самолети FBS е могла да изхожда от съответен висок брой пътници от момента, в който авиокомпания easyJet е започнала своята летателна дейност.
(229)
Съгласно Международната организация за гражданска авиация капацитетът на терминал Б е възлизал на 600 000 пътници годишно; този брой е значително по-нисък от броя на пътниците, който авиокомпанията easyJet би превозвала от 2004 г. от и до летище Schönefeld съгласно очакванията ([…] милиона (72)). Следователно е очевидно, че чрез договора за наем с easyJet от 2004 г. FBS не е провеждала стратегия на „преосигуряване с капацитет“, която да е насочена към това да пречи на други авиокомпании да се конкурират с easyJet на летище Schönefeld. През 2006 г. на терминал Б са били обработени […] милиона пътници, и то без значими технически промени; това съответства на по-голям от двойния теоретичен капацитет. Това, че е могло да бъде обработен толкова висок пътникопоток, се е дължало преди всичко на факта, че съоръженията на терминала са били използвани само от една авиокомпания, чрез което е могло да бъдат оптимизирани пътникопотоците.
(230)
С оглед на наемната цена сравняването на наемните цени на различни летища е без значение, тъй като летищата се различават по отношение на капацитета, пазарните условия и качеството на съоръженията. Наемите, плащани от авиокомпанията easyJet, са съответствали в действителност на схемата за цените на наемите на FBS без предоставяне на отстъпки.
(231)
На терминал Б авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета и […] EUR на m2 за офис площи. С други авиокомпании на други терминали са били договорени подобни такси за сравними съоръжения. Авиокомпанията Germanwings например е плащала също така […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета на терминал A. На авиокомпания Aeroflot са били начислени […] EUR на m2 за офисно помещение на терминал A. Авиокомпанията Condor е наела преди easyJet офис площи на терминал Б и е плащала по-нисък наем за същия вид съоръжения на терминал Б. Докато авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за офис площи, авиокомпания Condor е трябвало да плаща само […] EUR на m2.
(232)
Този начин на сравнение е подходящ, за да се прецени дали договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е съдържал икономическо предимство. За разлика от един договор, който регламентира цялата експлоатация на една авиокомпания на едно летище и важните финансови отношения между авиокомпанията и летището (73), един договор за наемане на пространства за обработващи гишета и офис площи се отнася за достъпа до съоръжения, които поне в рамките на определено летище обикновено могат да бъдат разглеждани като стандартни съоръжения. Освен това регламентираните в такива договори наеми възлизат на по-ниски суми в сравнение с летищните такси, маркетинговите субсидии и другите финансови стимули. По тази причина за летищния оператор няма съществен стимул да определя специално разработени наеми или да договаря с авиокомпаниите възможно най-високите наеми. Икономическият интерес на летищния оператор се състои много повече в това да съсредоточи оперативната експлоатация на една авиокомпания на едно място, за да осигури оперативната ефективност в полза на своя клиент. Това е особено вярно тогава, когато летищният оператор, както в случая на FBS, се опита да привлече авиокомпании и да ги подтикне да увеличат своя трафик.
(233)
Следователно противно на аргументите на някои заинтересовани страни не би било непременно целесъобразно на авиокомпаниите да се предоставят зони въз основа на тръжни процедури. Такава практика изглежда действително много необичайна на европейските летища. Поведението, очаквано от един предпазлив летищен оператор, ръководен от съображения за рентабилност, се състои в това да намери за всяка важна авиокомпания, използваща летището, подходящи зони по отношение на капацитета и други признаци и да изчисли подходящ наем в съответствие с обичайните практики в рамките на летището.
(234)
По тези причини размерът на наема не представлява икономическо предимство, ако съответства в голяма степен на наемите, определяни за други авиокомпании, използващи летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(235)
Освен това за един летищен оператор е целесъобразно да сключва подобни договори за срок, съответстващ на срока на „основния“ договор, който регламентира оперативната дейност на авиокомпанията на летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(236)
По отношение на системата за обработване и транспорт на багажа системите, съществуващи на терминал A и на терминал Б са идентични от техническа гледна точка с изключение на един аспект: системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б включва неподвижен рентгенов апарат. Той е бил монтиран по искане на федералната полиция. В противен случай е щял да бъде отнет оперативният лиценз на терминал Б. Техническото оборудване на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б не предоставя на авиокомпания easyJet никакво оперативно предимство, като например по-бързо или по-гладко натоварване или разтоварване на багажа. Тя предлага по-скоро интегриран рентгенов контрол, което обаче не влияе на процеса на регистрация и проверка на пътниците на авиокомпанията.
(237)
Всъщност интегрираната система за сигурност създава по-скоро оперативни трудности на авиокомпания easyJet. За получаването на багаж, който изисква ръчен контрол, пътникът трябва да бъде извикан отново в контролната зала на терминал Б. Пътникът обаче в този момент се намира вече в салона за отпътуване и трябва да бъде информиран и върнат обратно. Това е сложна процедура, водеща до това, че най-късният час за регистрация и проверка на пътниците, посочен от летище Schönefeld за заминаващи от терминал Б пътници, е минимум 30 минути преди полета. В момента практиката на авиокомпанията easyJet е 40 минути, тъй като в противен случай не може да бъде гарантирано своевременното приключване на процеса. На терминал A не съществуват такива ограничения. Обичайната практика тук е срок на явяване от 20 минути преди излитането и не представлява никакъв проблем в техническо отношение.
(238)
Друг проблем е свързан с това, че системите за обработване и транспорт на багажа на терминал Б и терминал A се различават по отношение на своята податливост на смущения. В периода от месец май до месец декември 2004 г. интегрираната техника за безопасност и следователно по-високата сложност доведе до разполагаемост на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б от […] % от експлоатационното време, докато системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A е била готова за експлоатация на […] %.
(239)
С оглед на предходното изложение трябва да се направи заключението, че никоя от разпоредбите на договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. не е предоставяла на easyJet икономическо предимство. Следователно този договор не представлява държавна помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, които Германия е привела в действие по отношение на предприятията, посочени в букви а) до л), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз:
а)
сключеният на 6 август 1992 г. договор за управление и прехвърляне на печалбата между Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH и Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
б)
сключеният на 19 декември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd.;
в)
сключеният на 31 март 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
г)
сключеният на 28 април 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
д)
сключеният на 14 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
е)
сключеният на 23 декември 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
ж)
сключеният на 22 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Volare Airlines S.p.A.;
з)
сключеният на 3 ноември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и V-Bird Airlines B.V.;
и)
сключеният на 6 юни 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Icelandair Reykjavik Airport;
й)
сключеният на 17 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Norwegian Air Shuttle AS;
к)
сключеният на 13 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Aer Lingus Limited;
л)
сключеният през месец март 2004 г. договор за наем между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd. за използването на определени участъци и съоръжения на терминал Б на летище Schönefeld.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 20 февруари 2014 година.
KOMMISSIONENS BESLUT (EU) 2015/506
av den 20 februari 2014
om de åtgärder som Tyskland har genomfört till förmån för Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och olika flygbolag SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
[delgivet med nr C(2014) 868]
(Endast den tyska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket (1),
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar (2) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Mellan 2003 och 2006 inkom klagomål från olika parter till kommissionen om att vissa flygbolag på och operatören av Berlin-Schönefelds flygplats (nedan kallad Schönefeld) möjligen hade erhållit olagligt statligt stöd för sin verksamhet på flygplatsen.
(2)
Genom en skrivelse av den 17 augusti 2006 begärde kommissionen att Tyskland skulle inkomma med uppgifter om detta. Tyskland efterkom denna begäran genom en skrivelse av den 20 december 2006.
(3)
Genom en skrivelse av den 10 juli 2007 (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet) underrättade kommissionen Tyskland om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) avseende ovanstående åtgärder. Samtidigt utfärdade kommissionen ett föreläggande om att lämna upplysningar enligt artikel 10.3 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 (3) avseende alla dokument, alla uppgifter och all information som kommissionen behöver för att kunna bedöma om åtgärderna i fråga utgör statligt stöd.
(4)
Tyskland inkom med ett yttrande till kommissionen den 4 oktober 2007 och kompletterade detta den 3 mars 2008 med ytterligare handlingar.
(5)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet offentliggjordes den 30 oktober 2007 i Europeiska unionens officiella tidning (4). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter om åtgärderna i fråga inom en månad från dagen för offentliggörandet.
(6)
Kommissionen mottog synpunkter från flera berörda parter. Den 16 januari 2008 respektive 20 februari 2008 översände kommissionen dessa synpunkter till Tyskland. Genom en skrivelse av den 15 maj 2008 tog Tyskland ställning till synpunkterna från de berörda parterna. Kommissionen begärde kompletterande upplysningar genom en skrivelse av den 31 augusti 2009. Tyskland efterkom denna begäran genom tre skrivelser (av den 28 september 2009, 12 oktober 2009 och 28 oktober 2009). Den 4 april 2011 begärde kommissionen på nytt upplysningar från Tyskland. Till följd av detta inkom Tyskland den 19 maj 2011 med nya synpunkter samt ytterligare handlingar. Den 10 oktober 2011 översände kommissionen ytterligare synpunkter från berörda parter till Tyskland. Tyskland svarade på dessa synpunkter den 7 november 2011. Efter en ny begäran om upplysningar från kommissionen den 17 januari 2012 inkom Tyskland den 14 februari 2012 på nytt med synpunkter.
2. ALLMÄN BAKGRUND
(7)
Efter Tysklands återförening 1990 befann sig Berlin i en mycket speciell situation avseende flygtrafiken till följd av den decennier långa delningen av staden i en östlig och en västlig del. De två flygplatserna inne i staden, Berlin-Tegel (nedan kallad Tegel) och Berlin-Tempelhof (nedan kallad Tempelhof), ligger i före detta Västberlin. Schönefelds flygplats ligger i före detta Östberlin, på gränsen mellan förbundsländerna Berlin och Brandenburg.
(8)
Tempelhof öppnades 1923 och kunde på grund av sina korta start- och landningsbanor endast trafikeras av mindre flygplan. En enkel modernisering av flygplatsen var inte möjlig eftersom flygplatsens närhet till en historisk plats och de omgivande bostadsområdena utgjorde hinder för en expansion. Verksamheten på Tempelhofs flygplats lades ner den 30 oktober 2008.
(9)
Tegel öppnades 1948 för att en luftbro skulle kunna upprättas för försörjning av staden under den sovjetiska blockaden av Västberlin. Från och med 1968 flyttade många flygbolag sin verksamhet från Tempelhof till Tegel eftersom Tempelhofs flygplats inte lämpade sig för jetflygplan. Sedan 1975 utvecklades Tegel till att bli den huvudsakliga passagerarflygplatsen i Berlin. Under trafiktoppar vid 1990-talets början utnyttjades Tegels kapacitet till max. Det enda sättet att undvika betydande kapacitetsbegränsningar på sikt hade varit att bygga ut start- och landningsbanorna och bygga en större terminal. Detta var dock inte möjligt eftersom Tegel, precis som Tempelhof, ligger inne i staden och omges av bostadsområden och tillfartsvägar. All ytterligare ökning av flygtrafiken på Tegel hade också inneburit mer buller för de boende.
(10)
Schönefeld öppnades 1946 på order av den sovjetiska militäradministrationen i Tyskland. Flygplatsen tjänade till en början främst som militär flygplats, men trafikerades även av kommersiella flygbolag, till exempel Aeroflot och senare av det östtyska bolaget Interflug. Fram till den politiska omvälvningen i Tyskland år 1990 byggdes Schönefelds flygplats ut flera gånger. Platsen, som var tänkt som en militär flygplats, uppfyllde dock inte kraven från den moderna kommersiella flygtrafiken. Dessutom var flygplatsen inte längre i gott skick efter förändringen av det politiska läget. Stora investeringar behövde därför göras på 1990-talet för att anpassa flygplatsen till västeuropeiska säkerhetsstandarder. Dessutom ligger Schönefeld längre bort från Berlins centrum än Tempelhof och Tegel. Därför ansågs flygplatsen vara mindre attraktiv, åtminstone bland vissa passagerar- och flygbolagskategorier.
(11)
Av historiska skäl drevs de tre flygplatserna i Berlin ursprungligen av olika företag. Efter återföreningen sammanfördes de till ett enda holdingbolag, Berlin Brandenburg Airport Holding GmbH (nedan kallat BBF), som ägdes av förbundsländerna Berlin och Brandenburg (till 37 % var) och den tyska förbundsregeringen (till 26 %). Fram till 2003 hade detta holdingbolag två dotterbolag: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (nedan kallat BFG), som drev flygplatserna Tegel och Tempelhof, och Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (nedan kallat FBS), som drev Schönefelds flygplats. I oktober 2003 slogs BBF och FBS samman. BFG blev då dotterbolag till FBS. Den 1 januari 2012 bytte FBS namn till Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (nedan kallat FBB).
(12)
På 1990-talet blev det snabbt tydligt att det krävdes ett mer effektivt utnyttjande av den befintliga flygplatskapaciteten, som vid den tidpunkten var utspridd över Berlins storstadsområde till följd av den dittills politiskt motiverade delningen av staden. Anledningen till detta var att man allmänt utgick ifrån att flygtrafiken till och från Berlin skulle öka, delvis på grund av att Berlin åter skulle bli Tysklands huvudstad (se tabell 1).
Tabell 1
Trafik på flygplatserna i Berlin (i miljoner passagerare)
År
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
uppgift saknas
1992
1,4
6,6
uppgift saknas
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
uppgift saknas
1995
1,9
8,2
uppgift saknas
1996
1,8
8,3
uppgift saknas
1997
1,9
8,6
uppgift saknas
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
uppgift saknas
2000
2,1
10,3
uppgift saknas
2001
1,9
9,9
uppgift saknas
2002
1,6
9,1
uppgift saknas
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
nedlagd
2010
7,3
15,0
nedlagd
2011
7,1
16,9
nedlagd
2012
7,1
18,2
nedlagd
Källa:
Uppgifter hämtade från kommissionens beslut om statligt stöd NN 25/09 (ex N 167/09) - Tyskland - Finansiering av flygplatsen Berlin Brandenburg International (EUT C 179, 1.8.2009, s. 5), uppdaterade med information från FBB:s årsredovisningar.
(13)
Mot bakgrund av detta blev möjligheten att skapa en enda flygplats för regionen Berlin-Brandenburg föremål för diskussion omedelbart efter Tysklands återförening. Utifrån prognoserna över antalet passagerare på Berlins flygplatser antog man att en ökning av flygtrafiken endast skulle kunna hanteras på ett effektivt sätt om man skapade en enda flygplats i lämplig storlek som höll aktuell teknisk nivå.
(14)
Planerna på att skapa en enda flygplats för Berlin inleddes i januari 1992. Den 20 juni 1993 tillkännagavs att området söder om Schönefeld och de två flygplatserna Sperenberg och Jüterbog hade identifierats som platser där den nya flygplatsen skulle kunna byggas. Tegel och Tempelhof ansågs vara ointressanta av två skäl: för det första på grund av de negativa effekter som dessa centrala flygplatser innebar för de närboende (särskilt på grund av flygbullret) och för det andra på grund av omöjligheten att bygga ut dessa flygplatser i den utsträckning som krävdes för den nya flygplats som skulle bli Berlins enda. Skälet till att man valde Schönefeld var i slutändan att flygplatsen ligger relativt nära centrum (även om den är belägen utanför centrum) och har goda väg- och järnvägsförbindelser. Man beslutade därför att den befintliga flygplatsen Schönefeld skulle byggas ut och moderniseras och därmed göras till Berlins huvudflygplats, som skulle få namnet Berlin-Brandenburg Willy Brandt (nedan kallad BER). Samtidigt skulle flygplatserna Tegel och Tempelhof läggas ned. Beslutet formaliserades genom ett konsensusbeslut mellan den tyska federala regeringen och förbundsländerna Berlin och Brandenburg den 28 maj 1996.
(15)
Delägarna i BBF planerade att BER-projektet skulle genomföras med hjälp av en privat flygplatsägare och flygplatsoperatör. År 1997 beslutade man att flygplatsen skulle privatiseras, vilket innebar att alla BBF-aktier skulle säljas till en privat investerare och att den framtida köparen skulle beviljas en koncession för flygplatsen.
(16)
Men delägarna i BBF och anbudsgivarna kunde inte enas. År 2003 förklarade därför de offentliga ägarna att privatiseringen hade misslyckats och tillkännagav att flygplatsen nu skulle byggas under ledning av den offentliga sektorn (5).
3. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDERNA OCH BAKGRUNDEN TILL DESSA
3.1 Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning
(17)
Den 6 augusti 1992 ingick BBF och BFG ett avtal om kontroll och vinstöverflyttning. Detta avtal skulle ursprungligen gälla i fem år med automatisk förlängning för en period av två år och ett års uppsägningstid. Ett liknande avtal ingicks mellan BBF och FBS. Enligt tysk lag är avtal om kontroll och vinstöverflyttning mellan ett företag och ett dotterbolag ett avtal enligt vilket dotterbolaget överlåter sin ledning till moderbolaget. Dessutom är dotterbolaget skyldigt att överföra sin vinst till moderbolaget eller kvitta sina förluster mot vinster i moderbolaget. I praktiken innebär ett sådant avtal att vinster och förluster i moder- och dotterbolaget slås samman och beskattas i enlighet med detta. På grund av avtalet om kontroll och vinstöverflyttning mellan BBF och dess dotterbolag betraktades de olika företagen i fråga om bolagsskatten därför som ett enda skattesubjekt.
(18)
I samband med sammanslagningen av BBF och FBS övergick år 2003 de rättigheter och skyldigheter som fastställts i det med BFG ingångna avtalet om kontroll och vinstöverflyttning av den 6 augusti 1992 till FBS. Dessutom förlorade avtalet om kontroll och vinstöverflyttning mellan BBF och FBS sin betydelse. Detta avtal kommer därför inte att beaktas ytterligare i detta beslut.
(19)
I praktiken ledde avtalet mellan BBF och BFG om kontroll och vinstöverflyttning av den 6 augusti 1992 (nedan kallat avtalet om kontroll och vinstöverflyttning) - åtminstone under vissa år - till att de förluster som uppstod genom driften av Schönefelds flygplats kvittades mot de vinster som uppstod genom driften av Tegels flygplats.
(20)
Verksamheten på Schönefelds flygplats gick åtminstone fram till 2006 med förlust. Detta framgår av tabellen nedan över flygplatsens EBITDA (6) och EBIT (7) under perioden 2003 till 2006 baserade på intäkter och kostnader direkt relaterade till flygplatsverksamheten.
Tabell 2
EBITDA och EBIT för Schönefelds flygplats under perioden 2003 till 2006
EBITDA/EBIT
(i miljoner euro)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
De dåliga resultaten för Schönefelds flygplats ledde dock inte till att man ifrågasatte lönsamheten för gruppen bestående av FBS, BFG och - fram till år 2003 - holdingbolaget BBF (nedan kallad FBS-gruppen). FBS-gruppen kunde konsekvent tillhandahålla tillräckligt med egna finansiella medel eller skaffa fram de nödvändiga finansiella medlen på marknaden. Såvitt kommissionen känner till har FBS-gruppen bara erhållit offentlig finansiering från externa källor i samband med finansieringen av BER-projektet och då efter kommissionens godkännande (9).
(22)
Denna situation berodde främst på Tegels relativt goda ekonomiska resultat som minskade de negativa effekter som Schönefelds rörelseförluster innebar för FBS-gruppen. Under perioden 1990 till 2005 var Tegel, till skillnad från Schönefeld och Tempelhof, en modern flygplats som trafikerades av alla större internationella fullservicebolag (flygbolag med ett omfattande tjänsteutbud) som flög till Berlin. För vissa kategorier av passagerare och flygbolag var Tegel också den mest attraktiva flygplatsen i Berlinområdet. Dessutom uppvisade passagerarflygtrafiken i Berlin mellan 1990 och 2005 en allmän uppåtgående tendens, vilket gynnade FBS-gruppen i stort.
(23)
Av tabell 1 framgår att antalet passagerare per år ökade stadigt på Tegel under 1990-talet och från och med 2004. På Schönefeld ökade antalet passagerare per år markant under första halvan av 1990-talet (från 1,1 miljoner till 1,9 miljoner passagerare mellan 1991 och 1995), stagnerade under andra halvan och sjönk under åren 2000-2003 (från 2,1 miljoner till 1,7 miljoner passagerare per år). Mellan 1991 och 2003 fångades större delen av trafikökningen i Berlin - i absoluta tal - upp av Tegel och inte av Schönefeld. Medan antalet passagerare per år under denna period ökade med 600 000 på Schönefeld, var motsvarande ökning på Tegel hela 4,4 miljoner. På båda flygplatserna ökade trafiken kontinuerligt mellan 2003 och 2012, vilket framgår av tabell 1: med 417 % på Schönefeld (från 1,7 miljoner till 7,1 miljoner passagerare per år) och 63 % på Tegel (från 11,1 miljoner till 18,2 miljoner passagerare per år). Till skillnad från perioden 1991-2003 var trafikökningen i absoluta tal nästan jämnt fördelad mellan de båda flygplatserna, vilket innebär att trafikökningen i procent var betydligt större på Schönefeld än på Tegel.
3.2 Avgiftssystemen för Berlin-Schönefelds flygplats
(24)
På 1990-talet försökte FBS-gruppen få flygbolagen att flytta sin flygverksamhet från Tegels flygplats, vars kapacitet nästan utnyttjades till max, till Schönefelds flygplats, vars kapacitet var långt ifrån uttömd (10). Syftet var att få bort flaskhalsen på Tegel och samtidigt optimera kapacitetutnyttjandet på Schönefeld. Därför kontaktades såväl flygbolag som redan trafikerade Tegel och Tempelhof som flygbolag som ännu inte flög till eller från någon av Berlins flygplatser. Flera flygbolag visade intresse, men av marknadsföringsskäl valde i slutändan inte något av bolagen att förlägga sin verksamhet till Schönefeld. Detta berodde främst på att det saknades en så kallad ankaranvändare (11) på Schönefeld och att infrastrukturen på Schönefeld inte var lika modern som på Tegel. Denna nackdel kompenserades inte heller av attraktiva flygplatsavgifter eller andra ekonomiska incitament. I slutändan innebar detta att försöket att flytta en del av trafiken från Tegel till Schönefeld och få flygbolag som tidigare inte erbjudit anslutningar till eller från Berlin att etablera sig på Schönefeld till största delen misslyckades. Detta illustreras av det redan nämnda faktumet att antalet passagerare på Schönefeld ökade med endast 600 000 under perioden 1991-2003, medan antalet passagerare på Tegel ökade med 4,4 miljoner under samma period.
(25)
Detta ledde till överväganden om hur Schönefelds ekonomiska situation skulle kunna förbättras strategiskt sett fram till öppnandet av flygplatsen BER. Att tillfälligt stänga flygplatsen var inte något man såg som ett alternativ. Föremål för de strategiska övervägandena var däremot bland annat frågan om nivån på flygplatsavgifterna och fastställandet av dessa i syfte att öka trafikmängden.
(26)
I Tyskland beräknas de avgifter som flygplatserna tar ut av flygbolagen för tillhandahållandet av infrastrukturtjänster på flygplatsen utifrån respektive flygplats avgiftssystem. Avgiftssystemen publiceras i Nachrichten für Luftfahrer, den tyska officiella luftfartstidningen. Varje flygplats upprättar sitt eget avgiftssystem som de är skyldiga att informera de behöriga myndigheterna för civil luftfart i respektive förbundsland om.
(27)
Sedan 2003 har olika avgiftssystem tillämpats på Schönefeld. Mellan den 1 augusti 2003 och 30 april 2004 tillämpades ett gemensamt avgiftssystem för Tegel, Tempelhof och Schönefeld (nedan kallat 2003 års avgiftssystem). Detta avgiftssystem ansågs dock inte vara tillräckligt attraktivt eftersom det inte gav flygbolagen några incitament att etablera nya linjer till och från Berlin eller öka turtätheten.
(28)
Mot bakgrund av detta gav aktieägarna i FBS 2003 en företagsrådgivning ([…] - nedan kallad konsultföretaget) i uppdrag att utarbeta en snabbt omsättningsbar strategi som skulle förbättra den ekonomiska situationen för Schönefeld fram till öppnandet av BER.
(29)
Företagsrådgivningens analys visade på att det av olika skäl fanns potential för en kraftig ökning av flygtrafiken i Berlin. Enligt företagsrådgivningens uppskattningar hade upptagningsområdet för Berlin upp till 10 miljoner möjliga passagerare per år. Konsultföretaget identifierade ett antal strukturella faktorer som främjade en expansion av flygtrafiken. Till de viktigaste faktorerna hörde att ett stort antal multinationella företag har sitt säte i Berlin, att Berlin är Tysklands största universitetsstad och ett centrum för så kallad etnisk trafik (12) och att staden i början av 2000-talet betraktades som en huvudstad i utveckling och en turistmagnet (13). Enligt företagsrådgivningen hade Berlin år 2003 fortfarande en betydande potential för en etablering och ökning av trafik från lågprisbolag (Low-Cost-Carrier-trafik, nedan kallad LCC-trafik) jämfört med andra huvudstadsflygplatser.
(30)
Vid samma tidpunkt uppvisade LCC-trafiken i hela Europa en stark tillväxt (14). Av olika analyser framgick att lågprisbolagens resenärer främst var nya passagerare, vilket innebar att man kunde räkna med motsvarande trafikvolymer utöver den normala trafiken. Enligt konsultföretagets prognos uppgick potentialen för ytterligare LCC-trafik på Schönefeld på kort sikt, dvs. mellan 2003 och 2005, till mellan 600 000 och 900 000 nya passagerare per år och på medellång sikt, dvs. mellan 2005 och 2010, till 300 000 nya passagerare per år.
(31)
Konsultföretaget konstaterade vidare att en strategi som gick ut på att få lågprisbolag att etablera sig på Schönefeld endast skulle kräva måttliga justeringar och inga betydande investeringar i infrastruktur eller väsentliga förändringar i den befintliga infrastrukturen.
(32)
Konsultföretaget rekommenderade därför en sådan strategi (nedan kallad LCC-strategin). För genomförandet av strategin föreslog man en kombination av volymrabatter på flygplatsavgifterna och ekonomiska incitament (15).
(33)
FBS beslutade sig för att genomföra LCC-strategin och antog för detta ändamål ett nytt avgiftssystem (nedan kallat 2004 års avgiftssystem). Detta avgiftssystem var - till skillnad från 2003 års avgiftssystem - särskilt framtaget för Schönefeld. Det nya avgiftssystemet antogs den 30 april 2004 och trädde i kraft den 1 maj 2004. Det innehöll följande avgiftstyper:
a)
Avgifter för start och landning särskilt baserade på flygplanets maximala startvikt.
b)
Passageraravgifter baserade på antalet avresande passagerare och flygdestinationen.
c)
Parkeringsavgifter för flygplan baserade på den maximala startvikten hos flygplanet och den tid som parkeringsfälten användes.
(34)
Avgiftssystemet innehöll flera olika ekonomiska incitament:
a)
En passagerarvolymrabatt enligt vilken passageraravgifterna återbetalades i proportion till antalet passagerare på följande sätt:
Tabell 3
Passagerarvolymrabatt enligt 2004 års avgiftssystem
Antal passagerare per år
Återbetalningsbelopp
(%)
Över 50 000
5
Över 100 000
10
Över 150 000
15
Över 250 000
20
b)
En tillväxtstimulans i form av ett destinations- och ett frekvensincitament som gavs för etableringen av nya linjer från Schönefeld och skapandet av ytterligare turer på befintliga linjer från Schönefeld. Destinationsincitamentet uppgick under det första året till 80 %, andra året till 60 %, tredje året till 40 % och fjärde året till 20 % av den grundläggande landningsavgiften (definierad som summan av tillämpliga start- och landningsavgifter och passageraravgifter för respektive luftfartygsrörelser). Frekvensincitamentet uppgick under det första året till 60 % och andra året till 40 % av den grundläggande landningsavgiften. De exakta villkoren skulle fastställas i ett bilateralt avtal mellan FBS och flygbolaget.
(35)
2004 års avgiftssystem ändrades på nytt i juli 2005. Enligt denna ändring kunde flygbolagen erhålla destinationsincitament när de etablerade nya linjer från flygplatssystemet i Berlin, dvs. linjer till destinationer som inte tidigare trafikerats direkt från Berlin. Före ändringen gällde destinationsincitamentet för nya linjer från Schönefeld även om samma linje trafikerades av direktflyg från andra flygplatser i Berlin.
(36)
Den 19 januari 2006 antogs ett nytt avgiftssystem (nedan kallat 2006 års avgiftssystem) som hade retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2006. Jämfört med 2004 års avgiftssystem försvann nu frekvensincitamentet. 2006 års avgiftssystem innehöll i huvudsak tre olika ekonomiska incitament: ett tillväxtbidrag (16), dvs. ett incitament i samband med en ökning av tonnaget eller antalet passagerare per flygrörelse, ett destinationsbidrag för inrättandet av en ny direktlinje från Berlin till en flygplats på en ny destination samt en passagerarvolymrabatt.
(37)
Enligt 2006 års avgiftssystem var ett flygbolag tvunget att välja mellan destinationsbidraget och tillväxtbidraget när det lanserade en ny linje från Berlin. Valet måste ske före lanseringen av den nya linjen och beslutet var bindande.
(38)
Destinationsbidraget uppgick under den första tidtabellsperioden efter lanseringen av den nya linjen till 80 %, under den andra tidtabellsperioden till 60 %, under den tredje tidtabellsperioden till 40 %, under den fjärde tidtabellsperioden till 20 % och under den femte tidtabellsperioden till 10 % av den grundläggande landningsavgiften. Dessutom åtog sig flygbolagen att betala tillbaka destinationsbidraget om de upphörde med den nya linjen före utgången av den femte tidtabellsperioden: under den första tidtabellsperioden med 60 % av den utestående grundläggande landningsavgiften, under den andra tidtabellsperioden med 40 %, under den tredje tidtabellsperioden med 20 %, under den fjärde tidtabellsperioden med 10 % och under den femte tidtabellsperioden med 0 %.
(39)
Flygbolagen kunde göra anspråk på tillväxtbidraget om de ökat tonnaget eller antalet passagerare per flygrörelse jämfört med föregående år. Tillväxtbidraget beräknades med hjälp av de belopp som angavs i avgiftssystemet utifrån åstadkommen tillväxt. Resultatet av detta var gradvis avtagande rabatter på flygplatsavgifterna. Tillväxtbidraget gavs under högst fem år.
(40)
Passagerarvolymrabatterna ändrades däremot bara något och utvidgades jämfört med 2004 års avgiftssystem. Enligt 2006 års avgiftssystem bestod passagerarvolymrabatten, som nu kallades för volymbidrag, i en återbetalning av start- och landningsavgifterna och passageraravgifterna proportionellt till antalet passagerare. Rabattnivåerna hade fastställts enligt följande:
Tabell 4
Volymbidrag: rabatter enligt 2006 års avgiftssystem
Antal passagerare per år
Återbetalningsbelopp
(%)
Över 50 000
5
Över 100 000
10
Över 250 000
15
Över 500 000
20
Över 1 miljon
30
Över 2 miljoner
40
3.3 Indiviuduella avtal mellan FBS och vissa flygbolag
3.3.1 Etablering av easyJet som ankaranvändare på Schönefeld
(41)
Inom ramen för genomförandet av LCC-strategin på Schönefeld inledde FBS under 2003 förhandlingar med easyJet Airline Company Ltd (nedan kallat easyJet), eftersom företaget letade efter en plats att upprätta en ny bas på i Kontinentaleuropa. I utbyte mot attraktiva flygplatsavgifter och andra ekonomiska incitament erbjöd sig easyJet att placera ut fyra flygplan på denna flygplats under det första verksamhetsåret (2004), följt av sex flygplan under det andra året plus ytterligare ett flygplan för varje år under åren 2006 till 2009. Enligt Tyskland såg FBS detta som en möjlighet att locka till sig ett på marknaden redan etablerat lågprisbolag som ankaranvändare på Schönefeld.
(42)
Den 19 december 2003 ingick FBS och easyJet ett avtal (nedan kallat 2003 års easyJet-avtal) som omfattade ovanstående villkor. Med avtalet fastställdes en särskild avgiftsstruktur för easyJet som skilde sig från det aktuella avgiftsystemet. Enligt denna avgiftsstruktur baseras avgifterna enbart på antalet avresande passagerare. Utöver detta infördes ett rabattsystem som var baserat på antalet ytterligare passagerare som reste med easyJet under ett visst år jämfört med året innan. Detta speciella rabattsystem togs senare med i 2006 års avgiftssystem och kallades då för tillväxtbidrag (se skälen 36-39). Dessutom enades FBS och easyJet om ett destinationsbidrag i form av ett engångsbelopp på […] euro för varje ny daglig tur (frekvens) som easyJet etablerade. Betalningarna utifrån detta system ställdes dock in under 2004. Till följd av systemet främjades sammantaget 19 nya dagliga turer som lanserades av easyJet.
(43)
Avtalet mellan FBS och easyJet hade ursprungligen en löptid på 10 år med möjlighet för easyJet att förlänga avtalet med ytterligare 10 år. Den 11 september 2007 ingick FBS och easyJet ett ändringsavtal (nedan kallat 2007 års easyJet-ändringsavtal), genom vilket löptiden och andra villkor i det ursprungliga avtalet ändrades. Med detta ändringsavtal förkortades löptiden för 2003 års easyJet-avtal, i dess ändrade lydelse, så att det bara gällde fram till öppnandet av flygplatsen BER (vid den tiden planerat till 2011). När det gäller flygplatsavgifterna innehöll 2007 års easyJet-ändringsavtal en ”dynamisk” hänvisning till flygplatsens allmänna avgiftssystem (17). Enligt denna hänvisning skulle det avgiftssystem som tillämpades på Schönefeld alltid gälla även för easyJet, även om FBS skulle ändra avgiftssystemet efter att avtalet ingåtts.
(44)
Mellan 2003 och 2006 ökade easyJets trafik på Schönefeld avsevärt. easyJet kunde till och med öka antalet flygplan på Schönefeld snabbare än vad man enats om i avtalet med FBS. I och med detta blev Schönefeld 2006 den största easyJet-basen utanför Förenade kungariket.
(45)
Detta faktum framgår av tabell 5, som återger utvecklingen av easyJets trafik på Schönefeld (både i absoluta tal och i procent av det totala antalet passagerare på Schönefeld mellan 2004 och 2010).
Tabell 5
Utvecklingen av easyJets trafik på Schönefeld mellan 2004 och 2010
Utvecklingen av antalet easyJet-passagerare
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Andel easyJet-passagerare sett till samtliga passagerare på Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2 Etablering av andra flygbolag på Schönefeld
(46)
Förutom att få easyJet att etablera sig som ankaranvändare på Schönefeld försökte FBS även locka till sig andra lågprisbolag. I samband med detta ingick företaget individuella avtal med följande lågprisbolag: Germanwings GmbH (nedan kallat Germanwings), Ryanair Limited (nedan kallat Ryanair), Volare Airlines SpA (nedan kallat Volare), V-Bird Airlines B.V. (nedan kallat V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (nedan kallat Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (nedan kallat Icelandair) samt flygbolaget Aer Lingus Limited (nedan kallat Aer Lingus), som i detta beslut betraktas som ett lågprisbolag (18).
(47)
Med Ryanair och Germanwings ingicks två följdavtal, ett 2003 och ett 2004.
(48)
Avtalen med Ryanair, Volare och V-Bird och det första avtalet med Germanwings ingicks före antagandet och ikraftträdandet av 2004 års avgiftssystem (se skäl 33). I avtalen beskrevs de linjer som utgick från Schönefeld samt respektive frekvenser. Avtalen innehöll även ekonomiska incitament i form av utbetalningar till de enskilda flygbolagen, som man hade förhandlat fram för att kunna övertyga dessa bolag om att börja med verksamhet eller expandera sin verksamhet på Schönefeld, utan att behöva vänta tills ett nytt avgiftssystem med incitament antagits. Dessa betalningar var knutna till villkoret att flygbolaget skulle genomföra minst en viss andel av de flyg som planerades inom ramen för den verksamhet som angavs i avtalet (19). I det första avtalet med Ryanair fastställdes en betalning på […] miljoner euro under ett år (avtalstiden). Avtalen med V-Bird och Volare omfattade betalningar på […] miljoner euro per avtal fördelade över tre år, där de årliga utbetalningarna avtog gradvis. Det första avtalet med Germanwings innehöll en gradvis avtagande rabatt på flygplatsavgifterna som skulle betalas ut under en period av tre år. Dessutom hade man kommit överens om att FBS skulle överta kostnaderna för marknadsföringsaktiviteter som uppgick till […] euro per år.
(49)
Övriga avtal som ingicks i samband med eller efter ikraftträdandet av 2004 års avgiftssystem baserades i stort sett på samma principer. Även i dessa avtal beskrevs de linjer som utgick från Schönefeld samt respektive frekvenser. På så sätt kunde flygbolagen i fråga ta del av olika ekonomiska incitament. Avtalen innehöll dock en ”dynamisk” hänvisning till flygplatsens allmänna avgiftssystem. Enligt denna skulle det avgiftssystem som tillämpades på Schönefeld alltid gälla för respektive flygbolag även om FBS skulle ändra avgiftssystemet efter att avtalet hade ingått (20). Avtalen innehöll klausuler enligt vilka beviljandet av vissa incitament som fastställdes i avgiftssystemet var knutet till villkoret att flygbolaget skulle genomföra minst en viss andel av de flyg som planerades inom ramen för den verksamhet som angavs i avtalet. Vidare innehöll några av dessa avtal bestämmelser om att FBS skulle bidra till kostnaderna för flygbolagets marknadsföring. I avtalet med Norwegian Air Shuttle angavs till exempel att FBS skulle bidra med […] euro för att täcka de påvisbara kostnaderna för flygbolagets marknadsföring. Även Aer Lingus och Icelandair erbjöds engångsbetalningar på […] respektive […] euro som skulle täcka en del av bolagens marknadsföringskostnader.
(50)
I tabellen nedan ges en översikt över de olika avtalens löptid.
Tabell 6
Löptid för avtalen mellan FBS och olika lågprisbolag
Flygbolag/avtal
Datum för avtalet
Planerad löptid (21)
Ryanair (första avtalet)
31 mars 2003
1 maj 2003-30 april 2004
Ryanair (andra avtalet)
28 april 2004
1 maj 2003-30 april 2008
Germanwings (första avtalet)
14 oktober 2003 (22)
26 oktober 2003-31 oktober 2006
Germanwings (andra avtalet)
23 december 2004
1 maj 2004-30 april 2008
Volare
22 oktober 2003 (23)
26 oktober 2003-31 mars 2007 (24)
V-Bird
3 november 2003 (25)
3 november 2003-3 november 2007 (26)
Icelandair
6 juni 2004
6 juni 2004-31 mars 2009
Norwegian Air Shuttle
17 maj 2004
29 mars 2004-31 mars 2009
Aer Lingus
13 maj 2004
30 mars 2004-31 mars 2009
(51)
I tabell 7 anges trafikutvecklingen för de berörda flygbolagen på Schönefeld mellan 2003 och 2010.
Tabell 7
Utvecklingen av antalet passagerare för de lågprisbolag som var föremål för undersökningen under perioden 2003 till 2010.
Utvecklingen av antalet passagerare för de flygbolag med vilka enskilda avtal slutits under perioden 2003 till 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Dessa flygbolags totala andel av trafiken på Schönefeld.
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Totalt sett ledde genomförandet av LCC-strategin till en mycket drastisk ökning av trafiken på Schönefeld. Som framgår av tabell 1 nästan fördubblades antalet passagerare mellan 2003 och 2004 (en ökning från 1,7 miljoner till 3,3 miljoner). Antalet passagerare fortsatte sedan att stiga och uppgick 2005 till 5 miljoner och 2006 till 6 miljoner. Mellan 2003 och 2009 fyrdubblades antalet passagerare på Schönefeld.
3.4 Terminal B och uthyrning av utrymme i denna terminal till easyJet
(53)
På Schönefeld är terminalerna B och A strukturellt förbundna med varandra och bildar tillsammans den norra terminalen. Sett till kapaciteten är terminal B en av de minsta terminalerna på Schönefeld. De flesta passagerare och flygbolag använder sig av terminal A som är betydligt större. I terminal B sker endast incheckningen av passagerare och bagage och säkerhetskontrollen av passagerare. Alla övriga steg i passagerarhanteringen sker i angränsande terminal A. Till dessa steg hör väntan på avgång, förberedelser inför påstigning på flygplanet samt själva påstigningen. Dessutom anländer alla passagerare och deras bagage till terminal A.
(54)
För att förbereda sig på den stora trafikökning som var att vänta på Schönefeld till följd av 2003 års avtal med easyJet, ingick FBS ytterligare ett avtal med detta flygbolag i mars 2004. Genom detta ytterligare avtal (nedan kallat 2004 års easyJet-hyresavtal) beviljade FBS easyJet ensamrätt till att använda incheckningsdisken samt besättningsutrymmen i terminal B på Schönefeld. Den överenskomna hyran skulle betalas separat och inte tillsammans med flygplatsavgifterna. Dessutom fick easyJet genom avtalet rätt till så kallad branding, dvs. att utforma vissa ytor i stil med flygbolagets varumärke.
(55)
Under perioden 2004-2007 hyrde easyJet en yta på cirka […] m2 i form av kontor och incheckningsdiskar, vilket motsvarar […] % av den totala ytan i terminal B. I februari 2008 flyttade easyJet till separata kontorsutrymmen, vilket innebar att den yta som användes som kontorsutrymme i terminal B minskade till […] m2.
(56)
De fria ytorna i terminal B, inklusive hallar och gångar samt de caféer som finns där, kan även användas av passagerare från andra flygbolag, eftersom det inte finns någon fysisk avgränsning mellan terminal A och terminal B.
(57)
Passagerarhanteringen i terminal B skiljer sig åt från hanteringen i andra terminaler genom en teknisk aspekt hos bagagehanteringssystemets säkerhetsutrustning. Det system som används i terminal B har en integrerad röntgenapparat för bagagekontroll. I terminal A sker röntgenkontrollen direkt när passagerarna kommer in i incheckningsområdet. Enligt Tyskland motsvarar anläggningen i terminal B anläggningen i terminal A sett till bagagehanteringssystemens tekniska effektivitet.
3.5 Åtgärder som är föremål för det formella granskningsförfarandet
(58)
Följande åtgärder är föremål för det formella granskningsförfarandet:
-
Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning (nedan kallad åtgärd 1), vars potentiella förmånstagare enligt beslutet att inleda förfarandet har fastställts vara FBS.
-
De avgiftssystem som anges i 2003 års easyJet-avtal (nedan kallad åtgärd 2), vars potentiella förmånstagare har fastställts vara easyJet.
-
De villkor, inklusive rabatter på flygplatsavgifterna och olika ekonomiska incitament som erbjöds flera andra lågprisbolag enligt de avtal som avses i tabell 6 (nedan gemensamt kallade åtgärd 3), vars potentiella förmånstagare har fastställts vara Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus och Icelandair.
-
2004 års easyJet-hyresavtal (nedan kallat åtgärd 4), vars potentiella förmånstagare har fastställts vara easyJet.
4. SKÄL TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES
4.1 Åtgärd 1: Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning
(59)
I beslutet att inleda förfarandet konstaterade kommissionen att Schönefeld under en viss period gått med förlust och fortfarande i dag genererar förluster. Dessutom konstaterade man att ett av de främsta instrumenten som användes för att trygga FBS fortlevnad var att låta vinster från BFG kompensera för dessa förluster. Kommissionen drog den preliminära slutsatsen att denna korssubventionering som härrör från avtalet om kontroll och vinstöverflyttning lett till en ekonomisk fördel för FBS som företaget möjligtvis inte hade erhållit under normala marknadsförhållanden. Kommissionen ansåg att denna ekonomiska fördel är en särskild fördel eftersom den endast gynnar ett visst företag. Dessutom ansågs den snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(60)
Vidare drog kommissionen tillfälligt slutsatsen att denna ekonomiska fördel finansieras med statliga medel och därför kan tillskrivas staten. När det gäller statlig finansiering underströk kommissionen att FBS är ett offentligt företag som ägs av den tyska förbundsregeringen och två förbundsländer. Dessutom representerar åtta av förvaltningsrådets tolv medlemmar tyska offentliga organ. Kommissionen ansåg därför att FBS medel skulle betraktas som statliga medel. När det gäller frågan om åtgärd 1 bör tillskrivas staten betonade kommissionen särskilt den typ av verksamhet som FBS utövar och hävdade att flygplatser har stor betydelse inom olika politiska områden och att de offentliga organen i allmänhet ”inte är frånvarande” när flygplatsoperatörer fattar beslut om den långsiktiga utvecklingen av motsvarande infrastruktur.
(61)
Kommissionen ansåg därför att åtgärden i fråga skulle kunna utgöra statligt stöd. Man betvivlade att detta potentiella stöd är förenligt med den inre marknaden, särskilt på grundval av det undantag som anges i artikel 107.3 c i EUF-fördraget. I detta hänseende noterade kommissionen att åtgärden i fråga utgjorde driftstöd om den kunde klassificeras som statligt stöd, att den inte verkade vara nödvändig och proportionerlig för att uppnå ett mål av allmänt intresse och att den inte är förenlig med en omstruktureringsprocess. Kommissionen ifrågasatte också huruvida åtgärden är förenlig med bestämmelserna i artikel 106.2 i EUF-fördraget och konstaterade att de tyska myndigheterna inte hade visat att FBS hade anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen hänvisade också till punkterna 34 och 35 i riktlinjerna för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (nedan kallade luftfartsriktlinjerna) (27), enligt vilka driften av en flygplats endast i undantagsfall kan betecknas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
4.2 Åtgärd 2: 2003 års easyJet-avtal
(62)
I beslutet att inleda förfarandet uppgav kommissionen att de flygplatsavgifter som betalats av easyJet var betydligt lägre än de avgifter som anges i det aktuella avgiftssystemet. Kommissionen påpekade också att de andra rabatter som beviljats lågprisbolagen på Schönefeld visserligen baserades på respektive aktuellt avgiftssystem, men att 2003 års easyJet-avtal inte innehöll denna ”dynamiska” hänvisning till avgiftssystemet. Därför ansåg kommissionen preliminärt att 2003 års easyJet-avtal innebar en särskild fördel för easyJet som av allt att döma snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(63)
Kommissionen drog även den preliminära slutsatsen att åtgärden finansieras med statliga medel och kan tillskrivas staten, bland annat på grundval av ovanstående argumentation beträffande åtgärd 1, som även kan tillämpas på åtgärd 2. Dessutom hävdade kommissionen att man för att ingå avtal, såsom de avtal som ingåtts med easyJet och andra lågprisbolag, troligen skulle ha tvingats inhämta ett godkännande från förvaltningsrådet, vars medlemmar till största delen består av företrädare för offentliga organ. Kommissionen konstaterade också att det avgiftssystem som FBS publicerat skulle ha behövt godkännas av ministeriet för stadsplanering, bostäder och transport i förbundslandet Brandenburg. Dessa aspekter ansågs vara ytterligare bevis på att även åtgärd 2 (och åtgärd 3) kan tillskrivas staten. Kommissionen påpekade också att ministerpresidenten för förbundslandet Brandenburg var medlem i FBS förvaltningsråd och att ministeriet för stadsplanering, bostäder och transport lydde under honom.
(64)
Vidare uttryckte kommissionen tvivel om huruvida åtgärden, om den kunde klassas som statligt stöd, var förenlig med den inre marknaden, särskilt med tanke på bestämmelserna i luftfartsriktlinjerna.
4.3 Åtgärd 3: Avtal med diverse andra lågprisbolag
(65)
I beslutet att inleda förfarandet förklarade kommissionen att det rabattsystem som inrättats på Schönefeld för att öka trafiken endast gynnade vissa flygbolag, och man lyfte fram bristen på öppenhet hos detta rabattsystem. Kommissionen påpekade att vissa av de undersökta avgiftssystemen avtalats vid en tidpunkt då det aktuella avgiftssystemet inte innehöll några bestämmelser om rabatter och att 2004 års avgiftssystem endast utformats för att skapa en retroaktiv rättslig grund för dessa bestämmelser. Enligt kommissionen kunde de bestämmelser om rabatter som föreskrivs i 2004 års avgiftssystem inte lagligen träda i kraft eftersom 2004 års avgiftssystem godkänts av den behöriga myndigheten endast på villkor att Europeiska kommissionen skulle meddelas om dessa rabattsystem och en sådan anmälan aldrig ägt rum (28). Mot bakgrund av detta drog kommissionen den preliminära slutsatsen att bestämmelserna i fråga innebar en särskild fördel för de berörda flygbolagen. Dessutom ansåg kommissionen att denna ekonomiska fördel av allt att döma snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(66)
När det gäller användningen av statliga medel i åtgärd 3 och frågan om denna åtgärd bör tillskrivas staten, angav kommissionen samma argument som för 2003 års easyJet-avtal.
(67)
Slutligen uttryckte kommissionen tvivel om huruvida bestämmelserna i fråga, om de kunde klassas som statligt stöd, var förenliga med den inre marknaden, särskilt med tanke på bestämmelserna i luftfartsriktlinjerna.
4.4 Åtgärd 4: 2004 års easyJet-hyresavtal
(68)
När det gäller överenskommelsen mellan FBS och easyJet om användningen av terminal B på Schönefelds flygplats hänvisade kommissionen i beslutet att inleda förfarandet till domen från tingsrätten i Potsdam (29). Tingsrätten hade funnit att easyJet hade beviljats ensamrätt till nyttjande av en komplett flygterminal (terminal B) och att alla andra flygbolag som tidigare hade använt den här terminalen varit tvungna att flytta. Denna terminal skulle också ha flera fördelar som de andra terminalerna på Berlin-Schönefelds flygplats saknar. Terminalen har till exempel ett bagagehanteringssystem i flera nivåer som möjliggör betydligt snabbare hantering än systemen i de andra terminalerna som endast består av en nivå.
(69)
Enligt kommissionen hade tingsrätten funnit att det inte fanns något skäl att bevilja easyJet exklusiv rätt att använda terminal B. Andra flygbolag som också trafikerade Berlin-Schönefelds flygplats hade hanterat lika många passagerare på Schönefeld och erbjudit lika många linjer som easyJet. Därutöver ansåg kommissionen att den hyra på […] euro per månad som FBS tog ut av easyJet var lägre än marknadshyran.
(70)
Därför intog kommissionen den preliminära ståndpunkten att 2004 års easyJet-hyresavtal innebar en särskild fördel för easyJet. Dessutom ansåg kommissionen att denna ekonomiska fördel av allt att döma snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(71)
När det gäller användningen av statliga medel i åtgärd 4 och frågan om denna åtgärd bör tillskrivas staten, angav kommissionen samma argument som för 2003 års easyJet-avtal.
(72)
Slutligen uttryckte kommissionen tvivel om huruvida åtgärden, om den kunde klassas som statligt stöd, var förenlig med den inre marknaden, särskilt med tanke på bestämmelserna i luftfartsriktlinjerna.
5. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
5.1 Air France
(73)
Enligt Air France kunde det i fråga om de reducerade avgifter som FBS tog ut på Schönefeld inte röra sig om en allmän åtgärd, eftersom det tillkännagivande till allmänheten som i så fall hade krävts aldrig hade gjorts. Dessutom påpekade man att löptiden för 2003 års easyJet-avtal (20 år) står i strid med kommissionens beslutspraxis. Air France ansåg vidare att det inte fanns några objektiva skäl för ett långsiktigt ekonomiskt stöd och att det inte gick att påvisa någon stimulanseffekt.
(74)
När det gäller easyJets användning av terminal B ansåg Air France att denna terminal var den enda som ett flygbolag erhållit ensamrätten till. Air France påpekade vidare att 2004 års easyJet-hyresavtal inte hade varit föremål för ett anbudsförfarande och att easyJet är det enda flygbolag som kan erbjuda en bekväm och pålitlig bagageutlämning på Schönefeld.
5.2 Lufthansa
(75)
Deutsche Lufthansa AG (nedan kallat Lufthansa) påpekade i sitt yttrande att utvecklingen för verksamheten på de tre flygplatserna i Berlin (Tegel, Schönefeld och Tempelhof) var mycket positiv och att avkastningen på försäljningen under de senaste tre åren låg på cirka […] %. Enligt Lufthansa subventionerades Schönefeld genom de flygbolag som var verksamma på Tegel.
5.3 Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (nedan kallat Germania) intog ståndpunkten att de fördelar som erbjöds på Schönefeld till följd av avtalet om kontroll och vinstöverflyttning mellan FBS och BFG finansierades av passagerarna på flygplatsen Tegel. Enligt Germania uppstår en korssubventionering genom sättet att beräkna avgifterna och förbindelserna mellan dem som driver flygplatserna Schönefeld och Tegel, som enligt Germania bör betraktas som samverkan. FBS hade inte agerat som en marknadsekonomisk investerare när det gällde att kvitta förluster, ansåg man. Germania anser det osannolikt att verksamheten på Schönefeld skulle kunna täcka FBS kostnader för Schönefeld.
(77)
Germania hävdade att flygbolagen på Schönefeld erhöll driftstöd till följd av de individuella avtalen om flygplatsavgifter. Dessutom hade 2004 års avgiftssystem varken godkänts eller offentliggjorts.
(78)
Enligt Germania motsvarade den hyra som easyJet skulle betala för användningen av terminal B inte marknadspriset. Detta är enligt Germania att likställa med en positiv särbehandling och statligt stöd. Genom ensamrätten till nyttjande av hela terminalen hade easyJet dessutom kunnat erbjuda en mer effektiv service, samtidigt som andra flygbolag inte hade haft denna möjlighet.
5.4 DBA
(79)
Enligt DBA Luftfahrtgesellschaft (nedan kallat DBA), ett lågprisbolag och dotterbolag till Air Berlin (verksamheten upphörde under 2008), var priskonkurrensen på Berlins luftfartsmarknad särskilt stark. Konkurrensvillkoren hade intensifierats i och med genomförandet av LCC-strategin på Schönefeld, särskilt då Germanwings och easyJet kom in i bilden. På så sätt hamnade flygbolag som var verksamma på Tegel under press, framför allt andra lågprisbolag som Air Berlin/DBA.
(80)
Enligt DBA motsvarade den hyra som easyJet betalade för terminal B inte marknadspriset. Dessutom hade ensamrätten till nyttjande av bagagehanteringssystemet i terminal B inneburit en förmånsbehandling som är relevant med tanke på reglerna om statligt stöd.
5.5 Association of European Airlines
(81)
Association of European Airlines (nedan kallat AEA), som representerar de europeiska flygbolagens intressen, anser att en korssubventionering mellan Tegel och Schönefeld, liksom mellan de av AEA:s medlemmar som främst bedriver trafik från Tegel och de subventionerade konkurrerande flygbolagen med bas på Schönefeld, är diskriminerande. Enligt AEA skulle de flygbolag som bedriver verksamhet på Schönefeld inte ha överlevt ekonomiskt utan denna konkurrensbegränsande korssubventionering och avgifterna på Tegel skulle ha kunnat bli betydligt lägre. På grund av Tegels geografiska närhet till Schönefeld hade subventionerna inte varit nödvändiga med tanke på allmänheten.
(82)
AEA anser dessutom att det objektivt sett inte går att rättfärdiga de åtgärder som anges i beslutet att inleda förfarandet och att rabatterna och incitamenten är godtyckliga och diskriminerande och därför inte förenliga med luftfartsriktlinjerna.
5.6 Germanwings
(83)
Enligt Germanwings hade FBS alltid förhållit sig som en privat investerare gentemot företaget. Trots den gradvisa minskningen av de rabatter som beviljades hade Germawings utökat sitt linjenät från Schönefeld. Företaget menade att man hade litat till att de finansiella överenskommelser som man ingått med FBS var i överensstämmelse med lagen, särskilt eftersom de tre flygplatserna i Berlin bildade ett enda flygplatssystem.
(84)
Germanwings förklarade att flygplatserna i Hamburg, Dresden, Leipzig och Lübeck (30) inte betraktades som lämpliga konkurrenskraftiga alternativ till Schönefeld eftersom flygbolaget framför allt trafikerade linjer inom Tyskland. Med tanke på den korta flygtiden för inrikeslinjer låg de nämnda flygplatserna för långt bort från Berlin för att komma i fråga som lämpliga alternativ till Schönefeld.
(85)
Germanwings förklarade vidare att easyJets hyra av terminal B stred mot konkurrensreglerna och reglerna om statligt stöd, eftersom easyJet inte på något sätt hade varit inblandat i finansieringen av terminal B och att terminalen hyrts ut utan att något motsvarande anbudsförfarande ägt rum. Dessutom ansåg Germanwings att hyran är för låg med hänsyn till det moderna bagagehanteringssystem som finns i terminal B men inte i terminalerna A och C.
5.7 Lübecks flygplats
(86)
Lübecks flygplats angav att det inte uppstått några negativa effekter på marknaden till följd av FBS affärsstrategi.
5.8 Ryanair
(87)
Ryanair hävdade att det inte förekommer någon konkurrens mellan flygplatserna i Dresden, Hamburg och Lübeck å ena sidan och Schönefeld å andra sidan när det gäller kort- och medeldistansflyg. Avståndet mellan Schönefeld och Dresden, Hamburg respektive Lübeck är för stort för att en sådan konkurrens ska kunna uppstå. Ett avtal med Schönefeld hade därför inte någon inverkan på dessa flygplatser.
(88)
Ryanair uppgav att de avgifter som bolaget betalar på Schönefeld motsvarar de avgifter som anges i avgiftssystemet, som i sin tur motsvarar de standardavgifter som tillämpas inom sektorn. Avtalet med FBS liknar de avtal som slutits med ett antal privata flygplatser och skulle ha ingåtts på samma sätt av en marknadsekonomisk investerare. Ryanair presenterade en studie utförd av en företagsrådgivning […], där avtalen mellan Ryanair och FBS undersöktes. Utifrån en jämförande analys av Schönefelds flygplats med flygplatserna Liverpool och Luton kom företagsrådgivningen fram till att FBS förhöll sig på ett sådant sätt mot Ryanair som var att vänta av en privat investerare i en marknadsekonomi.
(89)
Enligt Ryanair är Berlin ett viktigt ekonomiskt och administrativt centrum i Europa, jämförbart med London eller Milano, och därmed en viktig europeisk destination. I Berlin etablerade flygbolag kan därför vara säkra på att det finns tillräckligt många passagerare som vill resa dit.
5.9 easyJet
(90)
När det gäller 2003 års easyJet-avtal hävdar easyJet att en privat investerare i en marknadsekonomi som agerar i FBS ställe också skulle ha tillämpat denna strategi. I själva verket hade åtgärden lett till en betydande ökning av antalet passagerare och ett förbättrat årsresultat för FBS.
(91)
easyJet angav vidare att förekomsten av en individuell avgiftsöverenskommelse mellan FBS och easyJet inte nödvändigtvis innebär att diskriminerande rabatter beviljats och hävdade att andra flygbolag med liknande tillväxtmål beviljats exakt samma villkor som easyJet. I varje fall ansåg easyJet att rabatterna var befogade med tanke på de stordriftsfördelar som easyJet erbjudit. easyJet framhöll att de flesta passagerare på Schönefelds flygplats hade varit easyJet-kunder och att easyJet därför bidragit oproportionerligt mycket till att förbättra FBS resultat.
(92)
Beträffande användningen av terminal B uppgav easyJet att det inte hade rört sig om en sluten flygplatsterminal. I själva verket hade easyJet hyrt ett separat incheckningsområde och tillhörande kontor i den norra terminalen på Schönefelds flygplats. Denna yta var till största delen tillgänglig för allmänheten och användes också av andra flygbolags passagerare. När avtalet med easyJet ingicks fanns det tillräckligt med ledig kapacitet i terminal B. Andra flygbolag missgynnades därför inte. easyJet betonade också att företaget var det flygbolag som hade haft i särklass flest passagerare sedan flygverksamheten på Schönefeld inleddes år 2004. Ensamrätten till nyttjande av vissa områden i terminal B kunde därför rättfärdigas av objektiva skäl.
(93)
Vidare motsvarade bagagehanteringssystemet i terminal B enligt easyJet endast normal teknisk standard, och easyJet har på grund av detta bagagehanteringssystem inte erhållit några fördelar i förhållande till andra flygbolag.
(94)
Beträffande marknadsvärdet för terminal B uppgav easyJet att den hyra som bolaget betalat var högre än marknadsvärdet för terminal B, eftersom terminalen inte varit tillräcklig för att tillgodose easyJets kapacitetskrav. Hyran kan därför endast jämföras med hyran för motsvarande ytor på Schönefelds flygplats eller - avseende kontoren - med hyran för kontorsutrymmen i flygplatsens omedelbara närhet.
5.10 FBS
(95)
FBS hänvisade till den speciella situationen i Berlin, nämligen till flygplatssystemet (ursprungligen bestående av tre flygplatser) och planerna på att bygga den centrala flygplatsen Berlin-Brandenburg (BER). År 2003 utnyttjades bara ungefär hälften av Schönefelds trafikkapacitet, och inkomsterna från verksamheten vid flygplatsen räckte inte till för att täcka kostnaderna. Enligt FBS hade en stängning av Schönefeld bland annat lett till att man hade förlorat drifttillståndet för Schönefeld, och detta drifttillstånd behövdes för driften av BER.
(96)
FBS påpekade att de flygplatser som kommissionen i beslutet att inleda förfarandet hade angett som förmodade konkurrenter i själva verket inte konkurrerade med flygplatserna i Berlin eftersom det geografiska avståndet mellan de olika flygplatserna var för stort.
(97)
När det gäller avtalet om kontroll och vinstöverflyttning hävdade FBS att sådana avtal mellan företag inom en grupp är mycket vanliga inom näringslivet. FBS ansåg att överföringen av vinster mellan de tre flygplatserna i Berlin är en rent intern fråga för företaget. Enligt FBS bildade flygplatssystemet ett enda företag med gemensamma intressen och ömsesidig bundenhet enligt bolagsrätten. Flygplatssystemet utgör en enda geografisk marknad och produktmarknad. I fråga om avtalet om kontroll och vinstöverflyttning rörde det sig därför om vanlig marknadspraxis och avtalet var dessutom ändamålsenligt sett ur ett ekonomiskt perspektiv.
(98)
FBS hade invändningar mot några av slutsatserna i beslutet att inleda förfarandet gällande användningen av statliga medel. Enligt företaget rättfärdigar inte det faktum att avgiftssystemet måste godkännas av offentlig sektor slutsatsen att FBS medel kontrolleras av staten. Enligt FBS gällde avgiftssystemets system på samma sätt för såväl privata som offentliga flygplatsägare och hänsyn togs till allmänhetens intresse av att flygtrafiken bedrivs i enlighet med rättsliga normer. Enligt FBS hade förbundslandet Brandenburgs ministerpresident, som också ingick i FBS förvaltningsråd, ingen förvaltningsrättslig instruktionsmakt gentemot det ministerium som ansvarar för godkännandet av avgiftssystem. När det gäller fastställandet av avgifter regleras det rättsliga förhållandet mellan flygplatsen och flygbolagen enbart av privaträtten och är civilrättsligt bindande oberoende av godkännanden från relevanta organ.
(99)
FBS förklarade vidare att avgiftssystemet har samma giltighet som allmänna villkor och bildar en central del av ett avtal mellan en flygplats och ett flygbolag oberoende av officiella godkännanden. Avgiftssystemet - inbegripet dess rabattsystem - hade sedan den 1 maj 2004 erbjudits alla flygbolag utan åtskillnad. Bestämmelserna i de individuella avtalen hade bara syftat till en överenskommelse om bilaterala avvecklingsvillkor och ett fastställande av detaljerade mål. Inga särskilda fördelar hade getts genom dessa avtal.
(100)
FBS hävdade att företaget 2003, efter den misslyckade privatiseringen, på grund av skillnaden i kapacitetsutnyttjande på de två största flygplatserna i Berlin - ett nästan fullständigt kapacitetsutnyttjande på Tegel utan direkta möjligheter till expansion i motsats till betydande outnyttjad kapacitet på den framtida BER-flygplatsen Schönefeld - varit tvunget att göra något för att åstadkomma en hållbar och ekonomiskt effektiv hantering av flygtrafiken i Berlins storstadsområde.
(101)
Vidare förklarade FBS att det hade legat i FBS-gruppens intresse att upprätthålla verksamheten på Schönefeld med tanke på den framtida driften av flygplatsen BER. Enligt FBS hade även en tillfällig stängning av Schönefeld inneburit att det i praktiken skulle ha varit omöjligt att uppnå det långsiktiga strategiska målet, nämligen att driva en central berlinsk flygplats på den plats där Schönefeld låg.
(102)
Enligt FBS måste därför verksamheten på Schönefeld mellan 2003 och öppnandet av flygplatsen BER överbryggas på ett så effektivt sätt som möjligt. FBS tillade att man på förslag av en välrenommerad företagsrådgivning hade beslutat att genomföra LCC-strategin för att bättre kunna nyttja tillgänglig kapacitet på Schönefeld. Denna LCC-strategi ansågs vara en ekonomiskt fördelaktig lösning för FBS, eftersom det ansågs troligt att det föreslagna avgiftssystemet och dess system med riktade och gradvis avtagande ekonomiska incitament skulle leda till en ökning av trafiken på Schönefeld inom kort.
(103)
Enligt FBS var LCC-strategin mycket lyckad. Antalet passagerare på Schönefeld sköt i höjden utan att passagerarvolymerna minskade på övriga flygplatser i Berlin. FBS framhöll att den ökade trafiken hade lett till ökade inkomster och att de ekonomiska svårigheterna snabbt hade kunnat övervinnas. Redan under 2006 uppnådde FBS för första gången ett positivt rörelseresultat (EBIT). Enligt FBS antogs den positiva trenden fortsätta, vilket framför allt hade betydelse för möjligheten att finansiera den nya flygplatsen.
(104)
FBS hävdade att den strategiska förändring som inleddes 2003 hade varit nödvändig av ekonomiska skäl och att FBS därmed betett sig som en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi. Genom den affärsplan som LCC-strategin baserades på hade FBS kunnat förutsäga att flygplatsverksamheten inte skulle fortsätta att gå med förlust. FBS hänvisade till den studie som revisionsbyrån […] hade fått i uppdrag att genomföra (nedan kallad studien utförd av den första experten). Denna studie, som blev färdig 2007, hade bekräftat att genomförandet av LCC-strategin och införandet av ett motsvarande avgiftssystem hade varit ändamålsenligt för en privat investerare i en marknadsekonomi.
(105)
FBS förklarade att de individuella avtal som man i syfte att genomföra LCC-strategin hade ingått med vissa lågprisbolag före ikraftträdandet av 2004 års avgiftssystem hade varit nödvändiga för att ge flygbolagen ett incitament att etablera sig på Schönefeld. FBS hänvisade till ytterligare en studie som revisionsbyrån […] fått i uppdrag att genomföra och som också blev färdig år 2007. I denna studie analyserade […] lönsamheten för de olika avtalen i åtgärd 3 och fann att FBS hade agerat som en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi då dessa avtal ingicks. Alla individuella avtal med olika flygbolag hade ingåtts av rent ekonomiska skäl och i syfte att på kort sikt förbättra den ekonomiska situationen för FBS.
(106)
När det gällde 2003 års easyJet-avtal hävdade FBS att avtalet utgjorde en viktig del av genomförandet av LCC-strategin och att det därför inte utgjorde statligt stöd. LCC-strategin hade gett easyJet, ett av de ledande lågprisbolagen i Europa, incitament att etablera sig på Schönefeld.
(107)
Till följd av avtalet med easyJet (som så kallad ankaranvändare) hade FBS kunnat övertyga andra flygbolag att etablera sig på Schönefeld. Avtalsförhållandet med easyJet (inklusive flygbolagets skyldighet att placera ett minsta antal flygplan på Schönefeld) hade gett båda sidor en stor planeringssäkerhet och bidragit avsevärt till att förbättra lönsamheten för Schönefeld.
(108)
FBS hävdade att 2003 års easyJet-avtal inte avviker väsentligt från 2004 års avgiftssystem och att avtalet inte lett till några otillbörliga fördelar. FBS påpekade också att det i 2007 års easyJet-ändringsavtal uttryckligen hänvisas till 2006 års avgiftssystem, som var det avgiftssystem som gällde då.
(109)
FBS underströk vidare att de individuella avtalen med lågprisbolagen ingicks före antagandet av 2005 års luftfartsriktlinjer. Vissa avtal ingicks till och med redan före antagandet av kommissionens Charleroi-beslut (31).
(110)
Vidare hade hyran av utrymmen i terminal B enligt FBS inte inneburit att easyJet beviljats någon särskild fördel. Att easyJet hade tilldelats en hel terminal hade skett av ekonomiska och praktiska skäl, på grund av flygbolagets höga passagerarantal på Schönefeld. Den hyra som easyJet hade betalat motsvarade det normala marknadspriset och hade fastställts utifrån redan gällande hyror på Schönefeld. Att tilldela flygbolag olika terminalområden är normal praxis på tyska och internationella flygplatser. Dessutom hade det inte förekommit några reklamrättigheter som gett easyJet en fördel gentemot andra flygbolag eftersom easyJet - precis som alla andra flygbolag - hade erhållit brandingsrättigheter endast för det egna incheckningsområdet.
6. KOMMENTARER FRÅN TYSKLAND
6.1 Statlig inblandning
(111)
Tyskland hävdade att FBS medel varken kontrollerades av staten eller att deras användning kunde tillskrivas staten. Enligt Tyskland finansierades de ifrågavarande incitamenten och rabatterna inte med offentliga medel, utan var ett resultat av verksamheten hos ett företag som verkat enligt privaträttens regler.
(112)
Tyskland förklarade i detta sammanhang att FBS och dess dotterbolag, trots de offentliga aktieägarna, inte hade införlivats i den offentliga förvaltningen, utan medvetet underordnats principerna om konkurrens och den fria marknaden. Tyskland tillade att de statliga aktieägarna i FBS förväntade sig att företaget skulle gå med vinst.
6.2 Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning (åtgärd 1)
(113)
Tyskland hävdade att avtalet om kontroll och vinstöverflyttning inte innebar någon korssubventionering som utgjorde statligt stöd.
(114)
Tyskland betonade att flygplatserna i Berlin var sammankopplade med varandra på ett sådant sätt att de enligt offentlig rätt och unionslagstiftningen (32) utgjorde ett enda flygplatssystem. Syftet med ett sådant flygplatssystem är att de olika flygplatserna behandlas som en enda flygplats med flera start- och landningsbanor. FBS och BFG bör således betraktas som ett enda företag. Tyskland påpekade att kommissionen själv har angett ett avtal om kontroll och vinstöverflyttning, en gemensam IT-infrastruktur, centraliserade nyckelfunktioner och enhetliga företagsplaner som kriterier för att klassificera enskilda företag inom en grupp som icke självständiga (33).
(115)
Enligt Tyskland innebar vinstöverföringen ingen överföring av kostnader från Schönefeld till Tegel och Tempelhof. Överföringen påverkade inte heller flygplatsavgifterna på Tegel. De avgifter som tagits ut på de tre flygplatserna baserades på kostnaderna för respektive flygplats.
(116)
Dessutom hävdade Tyskland att FBS, precis som alla andra privata företag, följde en strategisk plan för långsiktig vinst. Det viktigaste inslaget i denna plan var att skapa en gemensam flygplats för Berlin på den plats där Schönefeld låg.
6.3 Den rättsliga giltigheten hos 2004 års avgiftssystem
(117)
Enligt Tyskland återspeglar kommissionens preliminära slutsats i beslutet att inleda förfarandet, enligt vilken ett avgiftssystem inte är giltigt om det inte utan förbehåll har godkänts av den behöriga regionala myndigheten (34), inte det rådande rättsläget i Tyskland på ett korrekt sätt. Den behöriga regionala myndighetens godkännande enligt § 43 a i Lufttrafiklicensstadgan (35) är inte en förutsättning för att avgiftssystemet ska vara giltigt. Enligt fast rättspraxis från Förbundsdomstolen (BGH) och de lägre domstolarna i Tyskland utgjorde flygplatsernas publicerade avgiftssystem ”standardvillkor” enligt tysk civilrätt (36). Detta skulle i så fall innebära att avgiftssystemen - oavsett om de har godkänts av den behöriga myndigheten eller ej - fungerade som avtalsvillkor som de flygbolag som använder flygplatsen erbjuds som standard (37).
(118)
Enligt Tyskland hade Potsdams tingsrätt gjort en felbedömning i sin dom av den 20 oktober 2004, som kommissionen hade hänvisat till i skäl 22 i beslutet att inleda förfarandet (38). Dessutom hade domen överklagats. I detta sammanhang hade hovrätten i Brandenburg påpekat att det inte gick att hålla fast vid domen från tingsrätten i Potsdam. Tyskland förklarade att klagomålet hade återkallats i samband med en förlikning mellan parterna i tvisten under det inledande förfarandet. Domen från tingsrätten i Potsdam hade därför aldrig vunnit laga kraft och hade förlorat sin verkan då klagomålet återkallades, även om den inte uttryckligen hade upphävts. Tyskland påpekade att tingsrätten i Potsdam nu har ändrat sin tolkning av lagen och i ett efterföljande nästan identiskt fall avvisat en stämningsansökan angående avgiftssystemet för Schönefeld.
6.4 Individuella avtal som ingåtts mellan FBS och vissa flygbolag (åtgärderna 2 och 3)
(119)
Tyskland förklarade att avgiftssystemet och de individuella avtalen med olika flygbolag på Schönefelds flygplats måste ses mot bakgrund av genomförandet av LCC-strategin.
(120)
Tyskland hävdade att mot denna bakgrund hade flygplatserna i Berlin inte konkurrerat med varandra eftersom de utgjorde ett enda ”flygplatssystem”. Schönefeld hade fungerat som ett komplement för att avlasta Tegels flygplats som befann sig på gränsen för sin kapacitet. LCC-strategin var en legitim metod som man hade använt sig av för att indirekt kontrollera trafikbelastningen. Denna strategi hade inte lett till en minskning av antalet passagerare på Tegel. Snarare hade de båda flygplatserna kunnat öka sina passagerartal avsevärt under åren före inledandet av det formella granskningsförfarandet. Dessutom innebar det geografiska avståndet mellan flygplatserna i Berlin och flygplatserna i Leipzig, Dresden, Hamburg och Lübeck att dessa flygplatser inte på något sätt konkurrerade med varandra, särskilt när det gällde lågprisbolagens kostnadsmedvetna passagerare.
(121)
Enligt Tyskland hade det varit viktigt för genomförandet av LCC-strategin att man lyckades locka till sig ett flygbolag som ankaranvändare som använde Schönefeld som bas. Detta var första steget mot att åstadkomma en stor trafikvolym på denna flygplats, vilket skulle göra Schönefeld mer attraktivt för andra flygbolag. Om samma villkor hade gällt för Schönefeld som för Tegel hade det varit omöjligt att locka till sig en sådan ankaranvändare, vilket de misslyckade försöken på 1990-talet att få flygbolagen att flytta från Tegel till Schönefeld vittnade om. För att kunna avleda trafiken och utnyttja kapaciteten på Schönefeld på ett effektivt sätt hade det varit nödvändigt att skapa incitament för flygtrafiken på Schönefelds flygplats. Genomförandet av LCC-strategin innebar att flygbolagen försågs med sådana incitament, bland annat ett avgiftssystem som innehöll mängdrabatter och andra ekonomiska incitament.
(122)
För att begränsa Schönefelds förluster så snabbt som möjligt och uppnå en fördelaktig position på den då snabbt växande marknaden för lågprisbolag, hade det före ikraftträdandet av 2004 års avgiftssystem varit nödvändigt att upprätta individuella avtal med flera flygbolag för att genomföra LCC-strategin. I detta avseende anförde Tyskland att en officiell ändring av en flygplats avgiftssystem skulle ha inneburit en betydande administrativ börda och att en sådan ändring inte hade kunnat genomföras tillräckligt snabbt för att man skulle kunna börja med genomförandet av LCC-strategin så snart som möjligt, dvs. i slutet av 2003.
(123)
Tyskland hävdade att FBS genom att vidta åtgärderna i fråga hade handlat som en privat investerare i en marknadsekonomi, eftersom FBS affärsbeslut var baserade på LCC-strategin och de enskilda avtalen hade ingåtts på grundval av en solid affärsplan som hade tagits fram av konsultföretaget. Tyskland hänvisade också till de utvärderingar som hade gjorts av de två revisionsbyråerna […] och […] som FBS hade beställt för att undersöka om LCC-strategin och de individuella avtalen var förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, vilket de var.
(124)
Enligt Tyskland hade revisorerna kommit fram till att det kunde bevisas att en privat investerare i en marknadsekonomi skulle ha fattat samma beslut i en jämförbar situation, både när det gällde ledningsbeslutet om en strategisk omläggning och införandet av ett system med ekonomiska incitament. Beträffande 2003 års easyJet-avtal och de individuella avtal som anges i tabell 6 (förutom avtalet med V-Bird) hade […] beräknat respektive nettonuvärden (Net Present Value, NPV), och dessa var alla positiva. […] hade därför dragit slutsatsen att en privat investerare i en marknadsekonomi skulle ha agerat på exakt samma sätt som FBS. Ändå hade […] gett uttryck för tvivel, särskilt avseende den ursprungliga löptiden för 2003 års easyJet-avtal. […] hade beträffande denna avtalstid (tio år med möjlighet att förlänga avtalet med ytterligare tio år) uttryckt oro över att en försiktig investerare som ingick ett sådant avtal med all sannolikhet skulle ha tagit hänsyn till de effekter som ett framtida avtal skulle ha haft för den framtida driften av flygplatsen BER, som skulle öppna innan 2003 års easyJet-avtal hade löpt ut (39). Enligt […] skulle 2003 års easyJet-avtal ha kunnat ha en negativ inverkan på de avgifter som FBS kunde förhandla fram med andra flygbolag för användningen av BER, vilket hade haft konsekvenser för lönsamheten för den framtida flygplatsen. Tyskland förklarade emellertid att dessa farhågor avseende den från början planerade löptiden för 2003 års easyJet-avtal inte längre var relevanta eftersom detta avtal hade ändrats genom 2007 års easyJet-ändringsavtal. Ändringsavtalet innehöll en bestämmelse om att avtalet skulle upphöra att gälla då BER öppnades, vilket vid denna tidpunkt planerades ske 2011.
(125)
Dessutom menade Tyskland i sina kommentarer till synpunkterna från andra berörda parter att vissa berörda parters synpunkter avseende 2004 års avgiftssystem och avseende de individuella avtalen med lågprisbolagen var felaktiga och satta ur sitt sammanhang. Tyskland underströk att avgiftssystemet för Schönefeld var avsett att främja etableringen av nya destinationer och var icke-diskriminerande, eftersom rabatterna gavs till alla flygbolag som lyckades locka passagerare i tillräckligt antal till Schönefeld eller etablera nya linjer eller öka turtätheten på flygplatsen.
6.5 2004 års easyJet-hyresavtal (åtgärd 4)
(126)
Beträffande easyJets användning av terminal B påpekade Tyskland att easyJet endast hade hyrt en del (24 %) av det användbara utrymmet i terminal B. Att ett visst flygbolag får tillåtelse att använda kontorsutrymmen och incheckningsdisken inom ett visst område i en terminal var enligt Tyskland vanlig praxis på internationella flygplatser och innebar inte någon förmånsbehandling.
(127)
När det gäller den exklusiva rätt som easyJet beviljats förklarade Tyskland att det med hänsyn till det stora antal passagerare som flög med easyJet av rent praktiska skäl inte var möjligt att låta andra flygbolag använda terminal B, eftersom kapaciteten för terminalen redan hade överskridits till följd av easyJets användning av terminalen.
(128)
Tyskland hävdade vidare att även andra flygbolag hade beviljats exklusiv rätt att använda vissa terminalområden på Schönefelds flygplats. I synnerhet hade Lufthansagruppen (Condor, SunExpress och Germanwings) ursprungligen haft exklusiv rätt att använda terminal D då denna terminal byggdes 2004-2005.
(129)
Dessutom ifrågasatte Tyskland synpunkter från vissa berörda parter angående åtgärd 4 och menade att de uppgifter om hyran som vissa av dessa parter hade angivit var felaktiga och ogrundade. Den hyra som easyJet betalade hade fastställts utifrån marknadshyran för Schönefeld. Tyskland hävdade att till skillnad från vad vissa berörda parter påstod kunde hyrorna på Schönefeld inte jämföras med dem på Tegel.
(130)
När det gäller de eventuella fördelar som easyJet hade erhållit på grund av det särskilda bagagehanteringssystemet i terminal B uppgav Tyskland att detta system hade tillverkats av samma företag som tillverkat bagagehanteringssystemet i terminal A och att det därför hade utformats enligt samma tekniska normer. Integrationen av röntgenteknik gör emellertid anläggningen i terminal B mer komplex och medför en lägre teknisk kapacitet, längre transporttider för bagaget och en högre känslighet för störningar. Därför innebär bagagehanteringssystemet i terminal B att easyJet faktiskt får en nackdel jämfört med flygbolag som hanterar sina passagerare i terminal A. På grund av byggnadernas läge kunde dessutom bagage från terminal A transporteras mycket snabbare till det väntande flygplanet än bagage från terminal B. På så sätt uppstod ytterligare en nackdel för easyJet jämfört med flygbolag som höll till i terminal A.
(131)
Tyskland menade att till skillnad från vad vissa berörda parter påstod hade bagagehanteringssystemet inte förnyats för easyJet. Röntgenanläggningen hade installerats av säkerhetsskäl 2003 i de redan befintliga bagagehanteringssystemen.
(132)
Slutligen framförde Tyskland att terminal B hade tilldelats easyJet för bolagets passagerarhantering utifrån icke-diskriminerande och relevanta kriterier och att detta visserligen hade skett utan föregående anbudsinfordran, men att sådan inte krävdes vare sig enligt tysk rätt eller unionsrätten. När easyJet 2004 bestämde sig för att börja bedriva flygverksamhet på Schönefeld, stod det enligt Tyskland klart att detta flygbolag redan från början skulle stå för en betydande andel av den totala trafiken på flygplatsen. Faktum var att easyJet redan under 2004 hade stått för 30 % av den totala trafiken på Schönefeld. Det hade därför varit skäligt och ändamålsenligt att förlägga all easyJets trafik till en enda terminal, varvid terminal B på grund av sin lediga kapacitet ansågs vara den lämpligaste terminalen. Enligt Tyskland varken förnekades andra flygbolag tillgång till Schönefeld eller begränsades deras tillgång till flygplatsen, eftersom flygplatsens kapacitet var tillräcklig för alla potentiellt intresserade flygbolag.
7. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERNA
(133)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(134)
De kriterier som fastställs i artikel 107.1 är kumulativa. För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget måste därför samtliga följande fyra villkor vara uppfyllda. Det ekonomiska stödet
-
beviljas av staten eller ges med hjälp av statliga medel,
-
gynnar vissa företag eller viss produktion,
-
snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och
-
påverkar handeln mellan medlemsstater.
(135)
I förevarande fall argumenterade Tyskland att FBS alltid hade agerat såsom en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av strävan efter lönsamhet skulle ha agerat i en liknande situation, vilket innebär att åtgärderna i fråga inte gett upphov till någon ekonomisk fördel som företaget inte skulle ha erhållit under normala marknadsförhållanden. Om detta faktiskt stämmer utgör de åtgärder som FBS har vidtagit inte statligt stöd.
7.1 Principen om en privat investerare i en marknadsekonomi - allmänna överväganden
(136)
För att bedöma om ett visst avtal som ett offentligt företag ingått med en tredje part för leverans av varor eller tjänster har försett den tredje parten med en ekonomisk fördel, undersöker kommissionen om en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter skulle ha vidtagit liknande åtgärder i en motsvarande situation. Beteendet hos ett offentligt företag - som FBS - bör jämföras med det hos en hypotetisk försiktig privat investerare i en marknadsekonomi när det gäller hur den privata investeraren själv skulle ha agerat vid ingåendet av avtalet i fråga med hänsyn till den information som finns tillgänglig vid tidpunkten i fråga och den förväntade utvecklingen då, utan hänsyn till efterföljande händelser.
(137)
Den förväntade lönsamheten för det offentliga företaget i fråga är därför av central betydelse. Detta betyder inte nödvändigtvis att investeraren måste ingå ett avtal för att nå lönsamhet på kort sikt för att verksamheten inte ska omfatta statligt stöd. Som domstolen har fastställt kan beteendet hos en offentlig investerare jämföras med beteendet hos en privat investerare som styrs av långsiktiga vinstutsikter (40).
(138)
I det aktuella ärendet har kommissionen först undersökt om den LCC-strategi som FBS följt sedan 2003 hade kunnat ge positiva resultat på medellång och lång sikt och om det av lönsamhetsskäl hade varit ändamålsenligt att stänga Schönefeld. Kommissionen har sedan undersökt varje åtgärd som har varit föremål för det formella granskningsförfarandet utifrån principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Undersökningen visade att de granskade åtgärderna inte utgjorde statligt stöd.
7.2 Preliminär analys: Bedömning av de strategiska alternativen för FBS sett ur en privat investerare i en marknadsekonomis perspektiv
(139)
I avsnitten 2, 3.1 och 3.2 beskrevs den ekonomiska situation som rådde då FBS drev Schönefelds flygplats i början av 1990-talet och under 2003.
(140)
Som framgår av dessa avsnitt drev FBS även de andra flygplatserna i Berlin, dvs. Tempelhof och Tegel. Tempelhof ansågs, på grund av sina särskilda förhållanden och sitt läge inne i staden, redan från början inte vara någon lämplig utgångspunkt för en expansion. Tegel var en modern flygplats som på det hela taget var mer attraktiv än Schönefeld för såväl flygbolag som passagerare, eftersom den hade en modernare infrastruktur och låg närmare centrum. På 1990-talet utnyttjades Tegels kapacitet redan nästan fullt ut och flygplatsen kunde inte utvidgas nämnvärt för att förhindra kapacitetsbegränsningar på sikt. I motsats till detta var Schönefelds kapacitet långt ifrån uttömd och flygplatsen kunde utökas om så behövdes.
(141)
En annan viktig faktor i sammanhanget var utsikten att skapa en enda flygplats för Berlin som skulle ersätta de befintliga flygplatserna och etableras i Schönefeld. Som framgår av skäl 14 formaliserades beslutet att genomföra ett sådant projekt genom konsensusbeslutet mellan den tyska federala regeringen och delstaterna Berlin och Brandenburg i maj 1996.
(142)
Den tredje viktiga faktorn var det misslyckade försöket på 1990-talet att flytta en del av trafiken från Tegel till Schönefeld och det faktum att flygtrafiken på Schönefeld minskade stadigt mellan 2000 och 2003, efter en period av stagnation under andra hälften av 1990-talet. 2003 var de statliga organen tvungna att erkänna att privatiseringen av flygplatserna i Berlin hade misslyckats.
(143)
Detta ledde 2003 till att myndigheterna och FBS undersökte vilka strategiska alternativ som fanns tillgängliga för FBS. Som framgår av ovanstående ifrågasattes vid den här tiden inte målet att skapa en enda ny flygplats för Berlin på platsen där Schönefeld låg och med hjälp av en del av den befintliga infrastrukturen på flygplatsen (41). Målet för FBS och de statliga organen var därför att hitta en optimal strategi för Schönefeld för perioden 2003 fram till det planerade öppnandet av BER 2011. Som redan framgått av skäl 28 gav man i detta sammanhang konsultföretaget i uppdrag att genomföra en studie (nedan kallad konsultföretagsstudien), i vilken en strategi för att skapa incitament för lågprisflygbolag (Low Cost Carrier, LCC) rekommenderades (LCC-strategin).
(144)
Förutom LCC-strategin (alternativ 1) hade FBS även två andra alternativ att välja mellan, nämligen att fortsätta den strategi som tillämpades på Schönefeld vid den här tidpunkten (alternativ 2) eller att tillfälligt stänga Schönefeld fram till öppnandet av den nya flygplatsen BER (alternativ 3).
7.2.1 Jämförelse av alternativ 1 och 2
(145)
Som kommer att visas nedan skulle det för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter på medellång till lång sikt och som agerar i FBS ställe ha varit ändamålsenligt att välja alternativ 1 i stället för alternativ 2.
Konsultföretagsstudien
(146)
Som framgår av skälen 29 och 30 visade konsultföretaget att det av en rad olika strukturella skäl fanns potential för en betydande ökning av flygtrafiken i Berlin och att Berlin jämfört med andra huvudstadsflygplatser år 2003 fortfarande uppvisade stor potential för en etablering och tillväxt av LCC-trafik.
(147)
Konsultföretaget gjorde en jämförelse mellan Berlin och andra storstäder avseende LCC-trafiken. Det visade sig att antalet LCC-turer per invånare i storstadsområdet i Berlin var betydligt lägre (0,011) än i andra europeiska städer såsom London (0,029), Bryssel (0,040), Köln (0,030) och Dublin (0,051). Jämförelsen visade också att den procentuella andelen LCC-turer av det totala antalet turer var mycket lägre i Berlin än i andra större europeiska städer. Utifrån dessa siffror kunde den procentuella andelen uppskattningsvis ökas från […] till minst […] och kanske till och med till […].
(148)
Baserat på erfarenheter från andra större städer beräknade konsultföretaget att om åtgärder vidtogs för att bygga ut LCC-trafiken skulle två tredjedelar av den ökade LCC-trafiken kunna utgöras av ”nya” passagerare, dvs. passagerare som inte skulle flyga från Berlin om inget ytterligare LCC-utbud skapades genom de aktuella åtgärderna (42). Enligt konsultföretaget kunde man vänta sig att en del av dessa ”nya passagerare” skulle ”tas” från andra transportsätt såsom från tåg- eller busstrafiken.
(149)
Utifrån dessa analyser fanns det enligt konsultföretagets prognos potential för ytterligare LCC-trafik på Schönefeld: mellan 600 000 och 900 000 nya passagerare per år på kort sikt, dvs. mellan 2003 och 2005, och 300 000 nya passagerare per år på medellång sikt, dvs. mellan 2005 och 2010. På grund av denna kraftiga ökning var det sannolikt att man på Schönefeld skulle kunna hantera mellan 3 miljoner och 4,2 miljoner fler passagerare än under 2003. Detta innebar att FBS kunde hoppas på att trafikvolymen på Schönefeld år 2010 skulle uppgå till mellan 4,7 miljoner och 5,9 miljoner passagerare (43).
(150)
I anslutning till detta gjordes inom ramen för konsultföretagsstudien en detaljerad bedömning av möjligheten att genomdriva en strategi inriktad på lågprisbolag på Schönefeld, och eventuella hinder och faktorer som skulle kunna minska framgången för en sådan strategi identifierades.
(151)
Man analyserade i detalj de operativa krav som lågprisbolagen ställer, vilka på olika sätt skiljer sig åt från de operativa krav som traditionella flygbolag har. I analysen utgick man från situationen på ett antal europeiska flygplatser som trafikeras av lågprisbolag. Av analysen framgick att lågprisbolagen framför allt väntar sig följande:
-
Korta marktider (25-30 minuter (44)) - viktigaste kravet.
-
Så få flygplatstjänster som möjligt när det gäller hantering av passagerare och bagage, men med en hög kvalitet på de tjänster som krävs.
-
”Walk-boarding” (45) i stället för det dyrare alternativet med passagerarbryggor, med ett kort avstånd mellan terminalen och plattan.
-
Enkel och funktionell infrastruktur utan dyra IT-system samt intuitiv och enkel vägföring inne på flygplatsen.
-
Tillräckligt goda trafikförbindelser till flygplatsen.
-
Exklusiv tilldelning av passagerarbryggor, försäljnings- och incheckningsdiskar samt tillhandahållande av tillräckliga kontorsutrymmen för lågprisbolagen.
(152)
Enligt konsultföretaget kunde Schönefeld på det stora hela leva upp till dessa krav. Ur operativ synvinkel var det särskilt möjligt att åstadkomma korta marktider på Schönefeld. Dessutom betonade konsultföretaget att flygplatsen hade utmärkta trafikförbindelser med buss, tåg och bil. Trots detta noterade man i studien olika relativt obetydliga luckor och svagheter när det gällde walk-boarding, exklusiv tilldelning av terminalområden och kontorsutrymmen, intuitiv vägorientering inne på flygplatsen och avstånden mellan terminalerna och plattorna. Delvis med hänvisning till hur man löst dessa problem på andra flygplatser som trafikerades av lågprisbolag rekommenderade konsultföretaget en rad relativt begränsade justeringar för att Schönefeld helt och fullt skulle uppfylla kraven från de lågprisbolag som var intresserade av att börja bedriva flygverksamhet på flygplatsen. Man menade att det inte skulle behövas några investeringar i infrastrukturen eller betydande ändringar av den befintliga infrastrukturen. När det gällde kravet på walk-boarding verkade det dessutom som om man inom bara några månader och till en låg kostnad skulle kunna komplettera den befintliga infrastrukturen med walk-boarding-gater.
(153)
Vidare undersökte konsultföretaget det konkurrenstryck som LCC-verksamheten på Schönefeld skulle utsättas för om FBS valde att satsa på lågprisbolag. Konsultföretaget kom fram till att konkurrensen skulle vara begränsad, främst på grund av att de närmaste internationella flygplatser som kunde hantera större mängder LCC-trafik, till exempel Dresden, Leipzig eller Hannover, låg för långt bort för att utgöra något större potentiellt hot. Enligt konsultföretaget var detta en bekräftelse på att den betydande potential som fanns för LCC-trafik i Berlinområdet faktiskt skulle kunna realiseras på Schönefeld.
(154)
Dessutom fastställde och analyserade konsultföretaget de olika alternativ som stod FBS till buds för att erbjuda lågprisbolagen attraktiva flygplatsavgifter. Denna aspekt ansågs vara en avgörande faktor för en eventuell LCC-strategi. I själva verket är det ett allmänt vedertaget faktum att lågprisbolag kräver låga flygplatsavgifter från flygplatsoperatörerna på grund av sin egen prispolitik gentemot passagerare, som är resultatet av en strategi inriktad på stora volymer och attraktiva priser. Eftersom lågprisbolag dessutom ofta snarare erbjuder så kallade point-to-point-anslutningar än så kallade hub-and-spoke-anslutningar har lågprisbolagen möjlighet att på ett mycket flexibelt och dynamiskt sätt etablera nya linjer, justera befintliga linjer eller öka eller minska turtätheten. Detta ger dem möjlighet att sätta större press på flygplatsoperatörerna för att erhålla så låga flygplatsavgifter som möjligt. Därmed stod det klart att LCC-strategin var dömd att misslyckas om Schönefelds avgiftssystem inte gjordes mer attraktivt.
(155)
De alternativ som granskades och utvärderades av konsultföretaget var i) en allmän sänkning av flygplatsavgifterna, ii) mängdrabatter, iii) en resultatbaserad differentiering och iv) en kombination av de grundläggande alternativ som nämnts. Utifrån en juridisk analys och en ekonomisk utvärdering av dessa alternativ rekommenderades en metod som bestod av en kombination av en allmän minskning av flygplatsavgifterna, en volymrabatt för passageraravgifter och en differentiering av avgifterna beroende på vilka tjänster som erbjöds, där denna differentiering särskilt skulle innebära en befrielse från stationeringsavgifter vid marktider under 30 minuter. Bortsett från den allmänna sänkningen av flygplatsavgifterna var dessa åtgärder särskilt inriktade på lågprisbolag som flyttar till Schönefeld och inte på flygbolag som redan var etablerade på Schönefeld. Syftet med denna strategi var att locka till sig nya flygbolag utan att detta skulle leda till negativa effekter beträffande intäkterna från de flygbolag som redan bedrev verksamhet på Schönefeld.
(156)
Slutligen fastställde och analyserade konsultföretaget flera möjliga åtgärder som skulle leda till ökade icke flygrelaterade intäkter - i synnerhet genom driften av restauranger och livsmedelskedjor, parkeringsanläggningar, skytteltrafik, reklamytor osv. När dessa rekommendationer gavs tog man hänsyn till mängden och sorten (46) ytterligare trafik som väntades till följd av den föreslagna LCC-strategin.
(157)
I sin studie tillämpade konsultföretaget en tillförlitlig metodik och genomförde en detaljerad bedömning där alla relevanta faktorer beaktades. Särskilt noggrant utförd var den kvantitativa bedömningen av möjligheten till ytterligare LCC-trafik utifrån Berlinområdets särdrag och erfarenheter från stora ”benchmarkflygplatser”. Ändamålsenlig var även den undersökning som gjordes om i vilken utsträckning LCC-strategin skulle kunna hindras av konkurrerande flygplatser, och resultaten av denna analys är tydliga. Likaså hade undersökningen av kraven från lågprisbolag som eventuellt var intresserade av att börja bedriva verksamhet på Schönefeld, och identifieringen av åtgärder som kunde vidtas för att Schönefeld skulle uppfylla dessa krav fullt ut, genomförts på ett tillförlitligt sätt. Analysen är systematiskt utförd och mycket detaljerad. Detsamma gäller analysen av de olika tänkbara flygplatsavgiftssystem som skulle locka lågprisbolag till flygplatsen.
(158)
Det bör också noteras att konsultföretaget i samband med studien utarbetade ett antal dokument för FBS, som utgjorde grunden för FBS beslut tillsammans med de handlingar som FBS självt utarbetat (inklusive en på förhand utarbetad finansieringsöversikt från den 5 september 2003 innehållande lönsamhetsprognoser). I tabell 8 ges en översikt över det ekonomiska resultat som man 2003 utgick från till följd av LCC-strategin respektive en strategi där FBS skulle fortsätta att fokusera på den traditionella trafiken (i studien från den andra experten, nedan kallad alternativ 1). För LCC-strategin räknade man med två scenarier, ett pessimistiskt scenario och ett realistiskt scenario, som skiljer sig åt beträffande mängden förväntad ytterligare LCC-trafik.
Tabell 8
Ekonomiska konsekvenser av alternativ 1 och alternativ 2 i förhållande till den förväntade vinstmarginalen på Schönefeld under perioden 2003-2012 (i miljoner euro)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Vinstmarginal utan lågprisbolag (alternativ 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Vinstmarginal med lågprisbolag (alternativ 2 - nedan kallat pessimistiskt scenario)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Vinstmarginal med lågprisbolag (alternativ 3 - nedan kallat realistiskt scenario)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Källa:
FBS finansieringsöversikt.
(159)
För såväl det realistiska som det pessimistiska scenariet härrör ovanstående beräkningar från konsultföretagets prognoser över den ytterligare LCC-trafiken. Dessa beräkningar bekräftar snarast att LCC-strategin leder till en bättre ekonomisk situation än en kontrafaktisk situation där FBS fortsätter att förlita sig på traditionella flygbolag. I själva verket skulle FBS vid val av alternativ 1 tvingas räkna med betydande förluster fram till 2012, utan att ha någon direkt möjlighet att minska dessa förluster. Vid genomförandet av LCC-strategin skulle FBS däremot kunna räkna med en betydande och kontinuerlig minskning av förlusterna och enligt det realistiska scenariet skulle företaget kunna räkna med att återgå till ekonomisk lönsamhet under 2009.
(160)
En försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter på medellång till lång sikt skulle ha betraktat slutsatserna i konsultföretagsstudien tillsammans med FBS egna prognoser som en tillförlitlig grund för ett strategiskt beslut. För en sådan försiktig privat investerare i en marknadsekonomi skulle det således ha varit ändamålsenligt att välja alternativ 1 framför alternativ 2.
Studien utförd av den första experten
(161)
Som redan nämnts hade FBS gett revisionsbyrån […] (nedan kallad den första experten) i uppgift att utföra en studie för att utsätta materialet som FBS hade grundat sitt beslut om LCC-strategin på för ett stresstest (nedan kallad studien utförd av den första experten). I studien, som blev färdig 2007, drog man slutsatsen att det, sett ur en privat investerare i en marknadsekonomis perspektiv, vore ändamålsenligt att introducera LCC-strategin och motsvarande avgiftssystem, dvs. 2004 års avgiftssystem. Som underlag för analysen använde den första experten ett antal dokument från 2003, i synnerhet en finansieringsöversikt som FBS hade upprättat för perioden 2004-2012, samt dokument som konsultföretaget hade upprättat i samband med den studie som man utförde för FBS.
(162)
De slutsatser som den första experten drog stämmer överens med slutsatserna i konsultföretagsstudien. Trots att studien utförd av den första experten inte är relevant för kommissionens bedömning är den ändå ytterligare ett bevis på att det skulle ha varit ändamålsenligt för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi att välja alternativ 1 framför alternativ 2.
Slutsats
(163)
Mot bakgrund av ovanstående dras slutsatsen att det år 2003 skulle ha varit ändamålsenligt för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter på medellång till lång sikt och som agerar i FBS ställe att välja alternativ 1 framför alternativ 2.
7.2.2 Alternativ 3 i jämförelse med alternativ 1 och 2
(164)
Som redan nämnts skulle det ha varit ett möjligt alternativ för FBS att stänga Schönefeld (alternativ 3) åtminstone fram till öppnandet av BER. FBS hade kunnat fatta detta beslut inte bara under 2003 (det år då FBS bestämde sig för att införa LCC-strategin), utan såväl före som efter denna tidpunkt. Av de dokument som finns att tillgå framgår att FBS tydligen aldrig allvarligt hade övervägt detta alternativ, åtminstone inte sedan man ingått avtalet om kontroll och vinstöverflyttning år 1992. Dessutom hade fördelarna med ett sådant alternativ inte analyserats i konsultföretagsstudien.
(165)
För att bedöma om en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter skulle ha funnit detta alternativ fördelaktigare än alternativ 1 och 2, är det viktigt att ta hänsyn till BER-projektet. Som framgår av skäl 14 tog planerna för att skapa en gemensam flygplats för Berlin sin början i januari 1992, och den 20 juni 1993 tillkännagavs att området söder om Schönefeld, liksom den befintliga flygplatsen, var en möjlig plats för upprättandet av infrastrukturen för den nya flygplatsen BER. Således var alternativet att bygga den nya flygplatsen för Berlin i Schönefeld redan 1992/1993 mer än bara en vag möjlighet. Denna möjlighet blev ett faktum i och med det konsensusbeslut som fattades av den federala regeringen och förbundsländerna Berlin och Brandenburg den 28 maj 1996 och har sedan dess aldrig ifrågasatts.
(166)
Mot denna bakgrund skulle stängningen av Schönefeld ha medfört en rad väsentliga nackdelar för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi. För det första bör det erinras om att Tegel sedan 1990-talet, i takt med att verksamheten på Tempelhof successivt upphörde, alltmer närmade sig gränsen för sin kapacitet, och som framgår av tabell 1 hade trafiken på Tegel dessutom ökat kraftigt sedan dess (47). Tegel skulle inte under några omständigheter kunna hantera all trafik i Berlinområdet. Schönefeld behövdes för att säkerställa tillräcklig flygplatskapacitet i Berlin, och en stängning av Schönefeld skulle ha gett upphov till en stor kapacitetsbrist. Faktum är att Schönefeld mellan 1991 och 2003 stod för mellan 13 % och 20 % av all passagerarflygtrafik i Berlin. Schönefeld behövdes i synnerhet under trafiktoppar, dvs. under perioder då man i Berlin behövde hantera ett stort antal charterflyg. Schönefeld var emellertid även oumbärlig för fraktflyg, eftersom Schönefeld, till skillnad från Tegel, innehar ett 24-timmarstillstånd och därmed även kan hantera nattflyg. Dessutom var det inte möjligt att bygga ut Tegel och Tempelhof för att undvika kapacitetsbegränsningar på längre sikt (48).
(167)
Vidare hade Schönefeld betydande outnyttjad kapacitet och skulle därmed ha kunnat hantera ytterligare trafik. Som framgår av tabell 1 innebar Schönefelds existens att flygtrafiken i Berlin kunde öka betydligt med tiden, särskilt efter införandet av LCC-strategin år 2003. Faktum är att antalet passagerare i Berlin steg från 13,3 miljoner till 18,4 miljoner mellan 2003 och 2006 och att mer än 80 % av denna ökning fångades upp av Schönefeld. Därför skulle en stängning av Schönefeld inte bara ha inneburit att Berlin förlorade en stor del av sin befintliga trafik, utan också en stor del av sin tillväxtpotential.
(168)
Utsikten att stängningen av en flygplats skulle kunna leda till kapacitetsbrist inom det område där flygplatsen är belägen och till en begränsning av möjligheten att öka flygtrafiken inom detta område skulle i sig inte nödvändigtvis avhålla en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi, som snarare styrs av vinstutsikter än offentliga politiska mål, från att stänga flygplatsen. I det aktuella fallet skulle emellertid stängningen av Schönefeld och de konsekvenser som denna stängning skulle ha för den totala kapaciteten hos flygplatsinfrastrukturen i Berlinområdet - och därmed för den totala flygtrafiken i området - i stor utsträckning ha påverkat flygtrafiken på den i framtiden enda flygplatsen i Berlinområdet, BER, under flygplatsens inledande verksamhetsskede. Om Schönefeld stängdes skulle BER ha startat sin verksamhet under mycket sämre affärsförhållanden, dvs. med mycket lägre trafik, än om verksamheten på Schönefeld fortskred. Detta faktum skulle ha avskräckt en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som agerade i FBS ställe från att stänga Schönefeld, eftersom stängningen skulle ha påverkat företagets lönsamhet.
(169)
Om Schönefeld skulle ha stängts före öppnandet av BER skulle FBS har varit tvunget att stå för all trafik på BER under den inledande perioden. Man skulle då ha behövt övertyga flygbolagen på Tegel att flytta sin verksamhet till den nya flygplatsen (snarare än att bara ställa in verksamheten). Dessutom skulle FBS ha tvingats övertyga flygbolag som inte flög till Berlin att börja flyga dit. En sådan situation skulle vara betydligt mindre fördelaktig än om Schönefeld fortfarande bedrev verksamhet när BER öppnades. Det senare scenariet skulle innebära att den nya flygplatsen skulle få en stor del av sin trafik under det inledande skedet på ett ”naturligt” sätt, via flygbolag som redan var verksamma på Schönefeld och via flygbolag som man från och med 2003 skulle locka till sig genom LCC-strategin.
(170)
Dessutom skulle en stängning av Schönefeld ha haft långtgående administrativa konsekvenser för BER-projektet. Stängningen av Schönefeld skulle ha inneburit att flygplatsens drifttillstånd drogs in. Därmed skulle man ha behövt genomföra en helt ny planeringsprocess och skaffa ett helt nytt drifttillstånd för den nya flygplatsen. Om verksamheten på Schönefeld däremot skulle fortsätta fram till öppnandet av BER, skulle drifttillståndet för Schönefeld bara behöva utvidgas. Detta skulle innebära ett mycket enklare administrativt förfarande med betydligt lägre kostnader, mindre tidsspill och en mycket lägre grad av osäkerhet beträffande resultatet. Vid en helt ny planeringsprocess och ett nytt drifttillstånd skulle i synnerhet bedömningen av projektets påverkan på miljön ha inneburit en stor osäkerhet, eftersom det rådde ovisshet om vad resultatet av en sådan bedömning skulle bli. Dessutom råder det enighet om att det sett till allmänhetens acceptans är betydligt känsligare att inleda ett nytt flygplatsprojekt än att utvidga sådana flygplatsinfrastrukturer som redan är i bruk.
(171)
Att ställa in verksamheten på Schönefeld skulle också medföra kostnader eftersom man skulle behöva säga upp arbetskraft och senare, vid öppnandet av BER, behöva rekrytera, anställa och utbilda ny personal. Detta skulle ha lett till extra kostnader och operativa svårigheter jämfört med ett scenario där personalen på Schönefeld skulle vara tillgänglig för att börja arbeta på den nya flygplatsen direkt när denna öppnade.
(172)
Det är mycket svårt att kvantifiera ovannämnda aspekter, framför allt eftersom de hänför sig till den ekonomiska situationen för en framtida flygplats på kort, medellång och lång sikt. Det råder emellertid ingen tvekan om att dessa aspekter avsevärt påverkar såväl de ekonomiska villkoren i samband med öppnandet och driften av BER som projektets genomförbarhet, som är av stor strategisk betydelse för FBS. Därför bör dessa negativa omständigheter, även kvalitativt sett, betraktas som tillräckligt allvarliga, och de uppväger därför de eventuella fördelar som vore att vänta vid en stängning av Schönefeld i form av en minskning av de fasta kostnaderna. Detta gäller särskilt eftersom man kunde anta att en strategi där man satsade på att bygga ut LCC-trafiken på Schönefeld skulle leda till positiva affärsresultat.
7.2.3 Slutsatser av den preliminära analysen
(173)
Mot bakgrund av ovanstående dras slutsatsen att en privat investerare i en marknadsekonomi inte skulle ha funnit det ändamålsenligt att stänga Schönefeld vid någon tidpunkt mellan 1992 och öppnandet av BER. Vidare skulle en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av långsiktiga vinstutsikter, vid ett val mellan de tre strategiska alternativ som fanns att tillgå 2003, ha valt alternativ 1, dvs. LCC-strategin, och inte alternativ 2 eller 3. Som ett led i denna strategi skulle investeraren ha erbjudit lågprisbolagen attraktiva flygplatsavgifter (och/eller ekonomiska incitament för att minska de kostnader som uppstod på grund av flygplatsavgifterna) för att få dem att etablera sig på Schönefeld.
7.3 Bedömning av avtalet om kontroll och vinstöverflyttning (åtgärd 1)
(174)
I beslutet att inleda förfarandet hade kommissionen ifrågasatt om FBS hade betett sig som en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi beträffande de fortsatta förlusterna på Schönefeld, eftersom FBS på gruppnivå kvittat de förluster som uppstått på Schönefeld mot de vinster som genererats genom verksamheten på Tegel och Tempelhof (49).
(175)
Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning undertecknades den 6 augusti 1992, dvs. långt innan domen i målet Aéroports de Paris (50) utfärdades den 12 december 2000. Tyskland kunde därför med all rätt anta att finansieringen av flygplatsinfrastrukturen inte utgjorde statligt stöd. Därför behövde dessa åtgärder inte heller anmälas till kommissionen. Av detta följer att kommissionen nu inte enligt reglerna för statligt stöd kan ifrågasätta lagligenligheten hos de finansieringsåtgärder som beviljades före domen Aéroports de Paris (51), dvs. före den 12 december 2000 (52). Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning skulle därför endast kunna utgöra statligt stöd från och med detta datum. Den tidsmässiga ramen för kommissionens undersökning av denna åtgärd är därför begränsad till perioden 12 december 2000 till dagen för inledandet av det formella granskningsförfarandet.
(176)
Som Tyskland har förklarat är det gängse affärspraxis att företag inom en grupp sluter avtal om kontroll och vinstöverflyttning, i synnerhet av bolagsskatterättsliga skäl. Vidare är det även vanligt att förluster och vinster som uppkommit inom olika företag inom en grupp jämnas ut. En sådan utjämning kan ske i form av ett avtal om vinstöverflyttning eller genom rena utdelningar från dotterbolagen till moderbolagen. Enbart det faktum att FBS-gruppen år 1992 hade slutit ett avtal om kontroll och vinstöverflyttning och sedan dess upprätthållit detta avtal kan därför inte betraktas som statligt stöd.
(177)
När det gäller principen om en privat investerare i en marknadsekonomi har kommissionen redan förklarat följande: ”[…] att varje affärsmässigt investeringsbeslut förutsätter en betydande bedömningsmarginal. Principerna [principen om en privat investerare i en marknadsekonomi] ska dock tillämpas om det är självklart att det inte finns någon annan rimlig förklaring till tillhandahållandet av offentliga medel än att det måste betraktas som beviljande av stöd. De ska också tillämpas när i ett offentligt holdingbolag olönsamma delar av företaget subventioneras genom lönsamma delar av företaget. Detta görs i privata företag om företaget i fråga följer en strategisk plan i syfte att uppnå långsiktigt realiserbara vinster eller om korssubventioneringen utgör en fördel för företagsgruppen som helhet. Vid korssubventionering i offentliga holdingbolag kommer kommissionen att ta hänsyn till liknande strategiska mål.” (53)
(178)
Således innebär korssubventioneringen i detta fall inte att Schönefeld har erhållit en fördel om den är en del av en strategisk plan med långsiktiga realiserbara vinster eller om den utgör en fördel för FBS-gruppen i stort.
(179)
Med tanke på de skäl som beskrivs i avsnitt 7.2.2 stod det sedan åtminstone 1992, och därmed långt före domen i Aéroports de Paris (54), klart att det var ändamålsenligt att fortsätta med verksamheten på Schönefeld och att flygplatsen inte skulle stängas, även om den under många år skulle gå med förlust. Att stänga Schönefelds flygplats skulle till och med ha medfört en allvarlig ekonomisk skada för BER (som i egenskap av den enda framtida flygplatsen i Berlin åtminstone på lång sikt skulle gå med vinst) och dessutom ha inneburit att detta viktiga strategiska projekt ifrågasattes. Beslutet att bygga en enda flygplats i Berlin grundade sig inte enbart på frågor om markanvändning och miljö, utan också på förväntad trafiktillväxt och stigande inkomster. Som framgår av kommissionens beslut om godkännande av stöd till flygplatsen BER, var det avgörande för den förväntade ökningen av antalet passagerare i Berlin (55) att en flygplats skapades som skulle tjäna som enda flygplats för Berlin (56). För att upprätthålla driften av Schönefeld, eventuellt i syfte att göra Schönefeld till en ekonomiskt lönsam flygplats (genom att flygbolag uppmanas att etablera sig på Schönefeld och därefter genom att LCC-strategin omsätts), var man tvungna att säkerställa flygplatsens lönsamhet genom att använda en del av de vinster som genererades av Tegel och Tempelhof för att finansiera Schönefeld. Således utgör korssubventioneringen i det här fallet en del av en ”strategisk plan i syfte att uppnå långsiktigt realiserbara vinster” och innebär i varje fall för FBS-gruppen som helhet en fördel på lång sikt jämfört med en kontrafaktisk situation där Schönefeld skulle stängas. FBS kunde utgå ifrån att dessa långsiktiga fördelar - den lyckade etableringen och lönsamma driften av en enda ny flygplats för Berlinområdet (och de vinster som var att vänta från verksamheten på Schönefeld efter att LCC-strategin hade tillämpats under några år) - skulle överstiga de förluster som Schönefeld ackumulerat fram till öppnandet av BER.
(180)
Därför har FBS-gruppen inte gett Schönefelds flygplats någon ekonomisk fördel genom att ingå och upprätthålla avtalet om kontroll och vinstöverflyttning samt genom att upprätthålla driften av Schönefeld (57). Ingåendet av avtalet om kontroll och vinstöverflyttning och tillämpningen av detta avtal sedan den 12 december 2000 utgör därmed inte statligt stöd.
7.4 Avtal mellan FBS och olika flygbolag: Inledande anmärkningar
(181)
Innan en bedömning görs av de avtal som ingåtts mellan FBS och olika flygbolag är några inledande anmärkningar på sin plats, särskilt mot bakgrund av domstolens dom i Charleroimålet (nedan kallad Charleroidomen) (58) som fastslogs efter att det formella granskningsförfarandet i detta ärende hade inletts.
7.4.1 Tillämpningen av principen om en privat investerare i en marknadsekonomi i samband med avtalen mellan FBS och olika flygbolag
(182)
Vissa berörda parter hävdade i princip att de berörda flygbolagen hade fått en ekonomisk fördel genom avtalen i fråga, eftersom de villkor som erbjöds i dessa avtal hade avvikit från de allmänna regler som tillämpades beträffande flygplatsavgifter på Schönefeld eller eftersom inte alla flygbolag hade erbjudits samma villkor.
(183)
Den viktigaste fråga som uppstår till följd av dessa argument är följande: Om ett offentligt avgiftssystem tillämpas för en flygplats som drivs av ett offentligt företag och om flygplatsoperatören erbjuder rabatter på dessa avgifter eller ekonomiska incitament med samma effekt som dessa rabatter (59), innebär då dessa rabatter och incitament (60) i sig och under alla omständigheter att de berörda flygbolagen ges en ekonomisk fördel?
(184)
Denna fråga bör besvaras nekande. I Charleroidomen, som särskilt handlade om att regionen Vallonien hade erbjudit en rabatt till ett flygbolag på en flygplats som regionen hade befogenhet att fastställa flygplatsavgifterna för, konstaterade domstolen följande: ”Den omständigheten att regionen Vallonien i detta fall har lagstiftningsbefogenheter att fastställa flygplatsavgifter utgör inte i sig hinder för att bedöma ett system med rabatter på dessa avgifter enligt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, eftersom ett sådant system även kan införas av en privat aktör.” (61) Av detta följer att rabatter på flygplatsavgifter (eller ekonomiska incitament som minskar nettokassaflödet från flygbolagen till flygplatsoperatören) inte automatiskt utgör en ekonomisk fördel. För att kunna bedöma om detta är fallet är det nödvändigt att pröva om en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter skulle ha gett flygbolaget liknande rabatter och incitament (62).
(185)
För en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som driver en flygplats kan det finnas flera skäl att inte erbjuda alla flygbolag samma villkor. I synnerhet kan det vara ändamålsenligt att ge flygbolag som förser flygplatsen med ett stort antal passagerare vissa ekonomiska incitament (i form av marknadsföringsstöd) och särskilda rabatter på de offentliggjorda flygplatsavgifterna. Sådana gynnsamma förhållanden kan objektivt sett rättfärdigas av den ytterligare trafik som förväntas uppstå och de extra inkomster som denna ytterligare trafik ger upphov till genom icke flygrelaterade verksamheter (63). De kan också rättfärdigas av att de flygplatsavgifter som betalas av flygbolagen mot bakgrund av det aktuella passageraravtalet kan ge upphov till betydande marginaler per passagerare i absoluta tal, även om marginalen minskar genom rabatter och ekonomiska incitament.
(186)
En privat investerare i en marknadsekonomi som driver en flygplats kan ta hänsyn till många olika faktorer vid fastställandet av de villkor som flygplatsbolagen erbjuds. Dessa faktorer omfattar inte bara den förväntade ytterligare trafiken, utan även den tidpunkt då avtalet förhandlas fram med flygbolaget (liksom den situation som flygplatsen befinner sig i vid den här tidpunkten, särskilt när det gäller flygplatsens kapacitetsutnyttjande), de linjer som flygbolaget avser att trafikera (64), de operativa krav som flygbolaget ställer på flygplatsen, den sorts tjänster som behövs på flygplatsen och deras egenskaper, det tryck som flygbolagen utövar under förhandlingarna (65) osv.
(187)
För en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som driver en flygplats kan det därför vara befogat att erbjuda olika flygbolag olika villkor när det gäller flygplatsavgifter och ekonomiska incitament, antingen genom att upprätta bilaterala avtal eller genom att i de rättsakter där avgifterna fastställs erbjuda system för rabatter och incitament (66). För att bedöma om sådana rabatter och ekonomiska incitament utgör en ekonomisk fördel är det nödvändigt att fastställa om flygplatsoperatören vid tidpunkten för sitt beslut att erbjuda rabatter och incitament rimligen kunde anta att detta beslut är lönsamt eller, med andra ord, att beslutet i jämförelse med den kontrafaktiska situationen ger upphov till större vinster (eller lägre förluster).
(188)
När det gäller de villkor som en flygplatsoperatör erbjuder flygbolagen genom bilaterala avtal (t.ex. särskilda bidrag vid upprättandet av nya linjer) och som inte härrör från de allmänna rabatt- eller incitamentsystem som det offentliggjorda avgiftssystemet innehåller, finns det för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi - till skillnad från vad vissa berörda parter påstår - dessutom inga skäl att se till att dessa villkor är baserade på generella och tydliga kriterier som gäller för alla flygbolag. Vid förhandlingar om ett bilateralt avtal med ett flygbolag förväntar man sig att en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi inte låter sig styras av en uppsättning på förhand fastställda tydliga kriterier som begränsar utrymmet för förhandlingar, utan snarare överväger alla relevanta aspekter av de tjänster som flygbolaget föreslår. Av denna anledning saknar de anmärkningar som vissa berörda parter inkommit med avseende den bristande öppenheten hos de rabatter och ekonomiska incitament som FBS erbjudit relevans i detta ärende när det gäller tillämpningen av principen om en privat investerare i en marknadsekonomi.
7.4.2 Giltigheten av 2004 års avgiftssystem och de bilaterala avtalen mellan FBS och olika flygbolag enligt nationell lagstiftning
(189)
Frågan om 2004 års avgiftssystem blev verksamt eller ej enligt nationell lagstiftning saknar betydelse i samband med tillämpningen av principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, även om denna fråga är viktig enligt tysk rätt. Det faktum att en rabatt gavs på de allmänt gällande flygplatsavgifterna eller ett ekonomiskt incitament med en liknande effekt beviljades i form av ett bilateralt avtal och inte genom ett allmänt system som ingår i ett offentliggjort avgiftssystem är irrelevant. Faktum är att en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi kan välja att bevilja rabatter eller incitament på något av dessa sätt och att ett sådant besluts lönsamhet inte beror på vilket sätt som väljs. Således är frågan om huruvida de villkor som FBS erbjuder vissa flygbolag härrör från tillämpningen av ett giltigt tillämpligt avgiftssystem eller från bilaterala avtal irrelevant.
(190)
Vidare är även frågan om FBS enligt nationell lagstiftning hade rätt att ingå bilaterala avtal som innehåller villkor som avviker från avgiftssystemets villkor (67) irrelevant. Angående detta konstaterade domstolen i Charleroidomen följande: ”[…] är frågan huruvida den som beviljar ett stöd har följt nationell rätt inte en omständighet som ska beaktas när det avgörs huruvida denna har följt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi eller i stället beviljat en ekonomisk fördel som strider mot artikel 87.1 EG.” (68)
7.4.3 Effekter av de villkor som erbjöds de på Tegel verksamma flygbolagen
(191)
Vissa berörda parter hävdade i sina synpunkter att flygbolag som verkade på Schönefeld subventionerades av de flygbolag som verkade på Tegel, då de erhöll lägre flygplatsavgifter och andra gynnsamma villkor. Denna påstådda korssubventionering skulle vara ett resultat av att FBS jämnade ut effekten av de låga avgifterna på Schönefeld genom att ta ut höga avgifter på Tegel.
(192)
I dessa yttranden antas att de villkor som erbjöds på Schönefeld inte utgjorde statligt stöd endast om de motsvarade de villkor som erbjöds på Tegel.
(193)
Detta är emellertid inte fallet. För det första skiljer sig Tegel och Schönefeld inte bara åt beträffande de flygplatsavgifter som tillämpas, utan på många olika sätt, särskilt när det gäller flygplatsinfrastrukturens art och avståndet till centrum. De bör därför inte betraktas som direkt utbytbara alternativ i förhållande till varandra. Ett bevis för detta är det misslyckade försök som gjordes före genomförandet av LCC-strategin att få flygbolag att flytta sin flygverksamhet från Tegel till Schönefeld.
(194)
Vidare är flygbolagen inte tvingade att flyga från Tegel eller Schönefeld. Flygbolagen kan även välja något av följande två alternativ: att inte flyga vare sig från Tegel eller från Schönefeld eller att använda dessa flygplatser men dra ner på kapaciteten (och låta sina flygplan och sin besättning flyga på andra sträckor än från Berlin, då lågprisbolag bevisligen mycket snabbt kan anpassa sin kapacitet efter nya marknadsförhållanden). Därför skulle varje försök från FBS sida att ålägga ett flygbolag som överväger att börja bedriva verksamhet på Schönefeld samma villkor som gäller på Tegel kunna leda till att flygbolaget överger sina planer och beslutar sig för att inte flyga vare sig från Schönefeld eller från Tegel eller att erbjuda färre flygningar från Berlin.
(195)
Således skulle det inte finnas någon anledning för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi att beakta de rådande villkoren på Tegel vid fastställandet av avgifterna för Schönefeld. Av samma skäl och med tanke på den begränsade ekonomiska betydelsen, nedskärningen respektive stängningen av Tempelhof, skulle det inte heller finnas någon anledning för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi att beakta villkoren på Tempelhof vid fastställandet av avgifterna för Schönefeld.
7.4.4 Tillämpningen av principen om en privat investerare i en marknadsekonomi på avtalen mellan flygplatsen och flygbolagen
(196)
Kommissionen noterar att de ifrågavarande avtalen bör betraktas som en del av genomförandet av LCC-strategin, som skulle leda till positiva affärsresultat för Schönefeld på medellång och lång sikt.
(197)
För att avgöra om något av de aktuella avtalen utgör en ekonomisk fördel måste det undersökas om en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi vid tidpunkten för avtalets ingående skulle ha antagit att det var möjligt att uppnå en högre vinst genom avtalet i fråga än vad som annars skulle vara möjligt. Denna högre vinst beräknas som skillnaden mellan de inkrementella inkomster som kan antas uppkomma genom avtalet (dvs. skillnaden mellan de intäkter som skulle uppnås om avtalet ingicks och de inkomster som skulle uppnås om det inte existerade något avtal) och de merkostnader som kan antas uppkomma till följd av avtalet (det vill säga skillnaden mellan de kostnader som skulle uppstå om avtalet ingicks och de kostnader som skulle uppstå om det inte existerade något avtal). Det resulterande kassaflödet bör minskas med en motsvarande diskonteringsränta.
(198)
I undersökningen bör hänsyn tas till alla relevanta inkrementella intäkter och kostnader i samband med transaktionen. De olika elementen (rabatter på flygplatsavgifter, marknadsföringsstöd, andra finansiella incitament) bör inte bedömas separat. I detta sammanhang bör följande passage ur Charleroidomen beaktas: ”När kriteriet privat investerare tillämpas måste […] hänsyn tas till transaktionen i dess helhet för att göra det möjligt att avgöra om det statliga organet och den enhet som det kontrollerar tillsammans har betett sig som rationella aktörer i en marknadsekonomi. Kommissionen är nämligen, när den tar ställning till de omtvistade åtgärderna, skyldig att beakta […].” (69)
(199)
De förväntade inkrementella inkomsterna bör särskilt omfatta intäkterna från flygplatsavgifterna, och hänsyn bör tas till rabatter och den ytterligare trafik som förväntas åstadkommas genom avtalet och de icke flygrelaterade intäkter som förväntas uppstå genom den ytterligare trafiken. De förväntade inkrementella kostnaderna bör i första hand innehålla alla inkrementella drift- och investeringskostnader som inte skulle ha uppstått om avtalet inte hade ingåtts. Dessutom bör de inkrementella kostnaderna inkludera kostnader för marknadsföringsstöd och andra ekonomiska incitament.
7.5 Bedömning av 2003 års easyJet-avtal (åtgärd 2)
(200)
2003 års easyJet-avtal ingicks innan 2004 års avgiftssystem trädde i kraft, ursprungligen för en period på tio år med möjlighet att förlänga avtalet med ytterligare tio år.
(201)
Tyskland har lämnat in handlingar ur vilka de i förväg fastställda ekonomiska prognoserna för projektet framgår. Dessa baserades bland annat på FBS prognoser från den 17 december 2003, dvs. prognoser som gjorts innan avtalet mellan FBS och easyJet ingicks den 19 december 2003 (se skäl 42). FBS antog att avtalet för perioden 2004-2012 skulle leda till en årlig ökning av rörelseresultatet och att den kritiska punkten för verksamheten skulle uppnås 2010.
Tabell 9
FBS prognoser över extra rörelseresultat till följd av 2003 års easyJet-avtal (i miljoner euro)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Rörelseresultat utan easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Ytterligare rörelseresultat med easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Totalt rörelseresultat
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Kommissionen anser dessa prognoser och de antaganden som de bygger på vara en stabil grund för beslutet att ingå 2003 års easyJet-avtal.
(203)
De trafikprognoser som gjordes utifrån 2003 års easyJet-avtal baserades på det antal flygplan som easyJet enligt avtalet med tiden skulle placera på Schönefeld och på en beläggningsfaktor på […] %, som med tanke på lågprisbolagens normala beläggningsfaktor verkar rimlig.
(204)
I affärsplanen hade man tagit hänsyn till prognoserna för samtliga relevanta inkrementella kostnader och intäkter, såväl de flygrelaterade som icke flygrelaterade intäktskategorierna, samt kostnaderna för de ekonomiska incitamenten för easyJet. I dessa prognoser hade man i synnerhet tagit hänsyn till den ytterligare trafik och de ytterligare flygrörelser som förväntades till följd av avtalet och avtalsvillkoren.
(205)
För att utsätta detta strategiska beslut för ett stresstest gav FBS revisionsbyrån […] (nedan kallad den andra experten) i uppgift att undersöka om en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av strävan efter lönsamhet skulle ha ingått detta avtal 2003. I detta expertutlåtande (nedan kallat studie utförd av den andra experten), som blev klart 2007, undersöktes även avtal som ingåtts med andra flygbolag.
(206)
Den andra experten baserade sin analys av 2003 års easyJet-avtal på de prognoser utförda av FBS som anges ovan i skäl 158.
(207)
Den andra experten prövade i detalj hållbarheten hos de kostnads- och intäktsprognoser som FBS upprättat och justerade FBS antaganden då dessa inte verkade rimliga sett till den information som fanns att tillgå när avtalet ingicks.
(208)
I samband med detta justerade den andra experten exempelvis den ekonomiska planen så att hänsyn togs till investeringskostnaderna på […] miljoner euro för upprättandet av ytterligare passagerarplattor i terminal B för easyJet. Ytterligare justeringar gjordes för att återspegla det faktum att prognoserna för FBS baserades på ett utkast till avtal med easyJet som inte helt stämde överens med det avtal som slutligen ingicks. Den andra experten justerade alltså affärsplanen för att säkerställa att den helt stämde överens med villkoren i det avtal som ingåtts.
(209)
Dessutom beräknade den andra experten på basis av FBS prognoser (med ovan nämnda justeringar) nettonuvärdet för 2003 års easyJet-avtal för perioden 2004-2007 till värdet den 30 december 2003. Nettonuvärdet för en följd av förväntade kassaflöden (in- och utbetalningar) definieras som den diskonterade summan av förväntade kassaflöden under den aktuella perioden. Värdet är en ekonomisk indikator som företag använder sig av för att bestämma lönsamheten för ett projekt. Den andra experten beräknade det sammanlagda nettonuvärdet för 2003 års easyJet-avtal vid slutet av varje år fram till utgången av avtalet. För detta ändamål beräknade den andra experten den diskonteringsränta som användes för att diskontera kassaflödena enligt den konventionella metoden Capital Asset Pricing Model (CAPM) (70), så att diskonteringsräntan återspeglade FBS kapitalkostnader för 2003.
(210)
De resulterande nettonuvärdena anges i tabell 10:
Tabell 10
Nettonuvärde till följd av det kassaflöde som förväntas genom 2003 års avtal med easyJet
Samlade nettonuvärden i slutet av året (värde den 30 december 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Nettonuvärde
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(i miljoner euro)
Källa:
Studie utförd av den andra experten.
(211)
Dessa nettonuvärden är alla positiva och bekräftar att det 2003 var ändamålsenligt att ingå avtalet med easyJet.
(212)
Den andra experten anmärkte i sin rapport att FBS år 2003, då ingåendet av avtalet prövades, inte hade tagit hänsyn till den giltighet som avtalet i sin ursprungliga version hade på flygplatsen BER, dvs. en giltighet på tio år med möjlighet att förlänga avtalet med tio år. Enligt den andra experten skulle 2003 års easyJet-avtal med sina ursprungliga villkor fortsätta att gälla flera år efter det planerade öppnandet av BER år 2011. Dessutom omfattade detta avtal villkor som var betydligt gynnsammare än villkoren i det allmänna avgiftssystem som skulle tillämpas på BER när flygplatsen öppnades. Således fanns det enligt den andra experten en risk för att det befintliga easyJet-avtalet från 2003 skulle leda till att andra flygbolag utsatte FBS för stora påtryckningar för att minska skillnaderna mellan de allmänna avgifter som tillämpades på BER och de avgifter som överenskommits med easyJet. År 2003 var denna risk emellertid extremt låg och med tanke på den snabbt föränderliga LCC-marknaden knappast förutsägbar och absolut inte kvantifierbar. Faktum är att denna risk aldrig har realiserats. 2003 års easyJet-avtal ersattes av 2007 års easyJet-ändringsavtal, som skulle upphöra att gälla när flygplatsen BER öppnades.
(213)
Den andra studien bekräftar därför att en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi skulle ha ingått 2003 års easyJet-avtal.
(214)
Sammanfattningsvis kan konstateras att 2003 års easyJet-avtal inte omfattar statligt stöd.
7.6 Bedömning av avtalen med andra flygbolag (åtgärd 3)
(215)
Även FBS beslut att ingå avtal med Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle och Aer Lingus var baserade på förhandsprognoser över den inkrementella trafiken och de inkrementella intäkterna och kostnaderna, och prognoserna pekade på att det skulle löna sig att ingå dessa avtal.
(216)
Prognoserna över den förväntade trafikmängden till följd av dessa avtal gjordes utifrån det antal flygrörelser som var att vänta med tanke på flygbolagens planerade verksamhet samt rimliga antaganden avseende flygbolagens beläggningsfaktor. I dessa prognoser hade hänsyn tagits till prognoserna för samtliga relevanta inkrementella kostnader och intäkter, tillhörande såväl de flygrelaterade som icke flygrelaterade intäktskategorierna, samt kostnaderna för de ekonomiska incitament som FBS erbjöd flygbolagen.
(217)
Liksom med 2003 års easyJet-avtal utsatte den andra experten förhandsprognoserna för ett stresstest. Stresstestet visade på att samtliga avtal med dessa bolag skulle leda till inkrementella intäkter som översteg de inkrementella kostnaderna varje år under hela avtalstiden (trots andra mer försiktiga slutsatser). Denna slutsats är resultatet av den analys som den andra experten genomförde av varje avtal utifrån dessa justerade prognoser, som är helt i linje med den metodik som beskrivs i avsnitt 7.4.4 och 7.5. Den andra experten baserade sin prövning och sina justeringar enbart på de uppgifter och prognoser som FBS hade att tillgå när ingåendet av avtalet prövades.
(218)
I tabell 11 anges de nettonuvärden som den andra experten beräknade på förhand för åtta av de nio berörda avtalen för den föreslagna avtalstiden vid tidpunkten för respektive avtals ingående.
Tabell 11
Nettonuvärde för avtalen mellan FBS och olika lågprisbolag
Flygbolag/avtal
Planerad avtalstid
Nettonuvärde under avtalstiden
(i euro)
Ryanair (första avtalet)
1 maj 2003-30 april 2004
[…]
Ryanair (andra avtalet)
1 maj 2003-30 april 2008
[…]
Germanwings (första avtalet)
26 oktober 2003-31 oktober 2006
[…]
Germanwings (andra avtalet)
1 maj 2004-30 april 2008
[…]
Volare
26 oktober 2003-31 mars 2007
[…]
Icelandair
6 juni 2004-31 mars 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 mars 2004-31 mars 2009
[…]
Aer Lingus
30 mars 2004-31 mars 2009
[…]
Källa:
Studie utförd av den andra experten.
(219)
Som framgår av denna tabell är samtliga nettonuvärden positiva. Därför skulle det för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter ha varit ändamålsenligt att acceptera villkoren i dessa avtal vid tidpunkten för ingåendet av dessa avtal.
(220)
Nettonuvärdet beräknades inte för avtalet med V-Bird (71). Enligt den andra experten fanns det inte någon på förhand fastställd affärsplan att tillgå för detta avtal. Men villkoren i detta avtal är mycket lika villkoren i det avtal som slutits med Volare. Båda avtalen undertecknades nästan samtidigt för en ungefär lika lång löptid (tre och ett halvt respektive fyra år). Enligt båda avtalen skulle 2003 års avgiftssystem användas för fastställandet av flygplatsavgifterna för Volare respektive V-Bird och samma incitament ges i form av ett bidrag på […] euro. Beträffande driftvillkoren innehöll de båda avtalen bestämmelser om ett mycket snarlikt antal flygrörelser och samma typ av flygplan. Vid tidpunkten för ingåendet av dessa avtal var det dessutom rimligt att anta att de båda flygbolagen skulle ha en liknande beläggningsfaktor. Således skulle dessa båda avtal leda till en jämförbar stegvis ökning av trafiken. Slutligen skulle man även kunna anta att båda avtalen skulle resultera i liknande inkrementella driftkostnader för FBS. Med tanke på likheterna mellan dessa båda avtal var det rimligt att anta att avtalet med V-Bird skulle klara testet beträffande en privat investerare i en marknadsekonomi.
(221)
V-Bird ställde in sin flygverksamhet den 8 oktober 2004 och lämnade in en ansökan om konkurs, som beviljades den 18 oktober 2004. Bolaget avvecklades i början av januari 2005. Således finns det inte längre något företag som i samband med V-Bird-avtalet direkt eller indirekt skulle ha gynnats av ett eventuellt statligt stöd.
(222)
Med tanke på ovanstående omfattar inget av avtalen i tabell 6 statligt stöd.
7.7 Bedömning av 2004 års easyJet-hyresavtal (åtgärd 4)
(223)
Några berörda parter ansåg att 2004 års easyJet-hyresavtal hade inneburit att easyJet beviljats ensamrätt till nyttjande av terminal B på Schönefelds flygplats och att andra flygbolag därmed nekats tillträde till denna terminal.
(224)
Som angetts i skäl 55 hyrde easyJet under perioden 2004-2007 en yta på ca […] m2 i form av kontor och incheckningsdiskar, vilket motsvarar 24 % av den totala ytan i terminal B. De allmänna utrymmena i terminal B (gångar, hallar och caféer) var tillgängliga även för passagerare som reser med andra flygbolag, eftersom det inte finns någon fysisk avgränsning mellan terminal B och terminal A.
(225)
Att vissa flygbolag tilldelas incheckningsområden och brandings- och reklamrättigheter för områden direkt intill dessa områden är sedvanlig praxis på europeiska och internationella flygplatser, och överenskommelser om detta är vanligt förekommande.
(226)
I synnerhet om ett flygbolag eller en flygbolagsallians transporterar ett stort antal passagerare till eller från en viss flygplats är det ändamålsenligt ur operativ (och därmed ur affärsmässig) synvinkel att förlägga all verksamhet till en enda terminal. På så sätt optimeras såväl flygbolagets som flygplatsens operativa processer.
(227)
Således ger en flygplatsoperatör ett flygbolag inte nödvändigtvis en ekonomisk fördel genom att bevilja bolaget ensamrätt till nyttjande av alla incheckningsdiskar och kontorsområden i en terminal. Detta skulle möjligen endast vara fallet om flygplatsoperatören skulle tilldela flygbolaget exklusiv rätt att använda områden och dessa områden överskrider flygbolagets behov (varvid andra flygbolag skulle hindras från att använda faktisk tillgänglig kapacitet) eller om den hyra som flygbolaget ska betala skulle vara alltför låg. Som kommer att förklaras nedan var inget av dessa villkor fallet för 2004 års easyJet-hyresavtal.
(228)
Sedan flygbolaget inledde sin verksamhet på Schönefeld var easyJet det klart dominerande flygbolaget på flygplatsen. Mellan 2004 och 2007 hanterade easyJet mellan […] % och […] % av alla passagerare på Schönefeld. Redan 2003 förutspåddes att easyJet skulle vara det överlägset största flygbolaget sett till antalet passagerare. På grund av den skyldighet som easyJet hade enligt avtalet att placera ett visst antal flygplan på Schönefeld kunde FBS räkna med att antalet passagerare skulle öka på motsvarande sätt från och med den dag då easyJet startade sin flygverksamhet på flygplatsen.
(229)
Enligt Internationella civila luftfartsorganisationen hade terminal B en kapacitet på 600 000 passagerare per år. Detta är betydligt färre passagerare än vad easyJet från och med 2004 förväntades transportera till och från Schönefeld ([…] miljoner (72)). Det framgår sålunda att 2004 års easyJet-hyresavtal inte innebar någon ”kapacitetshamstring” från FBS sida som syftade till att hindra andra flygbolag från att konkurrera med easyJet på Schönefeld. 2006 hanterades […] miljoner passagerare i terminal B, och detta utan att större tekniska förändringar skett. Detta motsvarade mer än den dubbla teoretiska kapaciteten. Att man kunde hantera ett så stort antal passagerare berodde särskilt på det faktum att terminalanläggningarna användes av endast ett flygbolag, vilket gjorde att passagerarflödena kunde optimeras.
(230)
I fråga om hyran är det meningslöst att jämföra priser på olika flygplatser eftersom flygplatserna skiljer sig åt beträffande kapacitet, marknadsförhållanden och anläggningarnas kvalitet. De hyror som easyJet betalade motsvarade faktiskt FBS hyresschema och inga rabatter gavs.
(231)
I terminal B betalade easyJet […] euro per m2 för incheckningsdiskar och […] euro per m2 för kontorsutrymmen. FBS kom överens om liknande avgifter med andra flygbolag för jämförbara anläggningar i andra terminaler. Germanwings, till exempel, betalade också […] euro per m2 för incheckningsdiskar i terminal A. Aeroflot fick betala […] euro per m2 för ett kontor i terminal A. I terminal B hyrde Condor kontorsutrymmen innan easyJet och betalade då en lägre hyra för samma typ av anläggningar. Medan easyJet betalade […] euro per m2 för kontorsutrymmen, behövde Condor bara betala […] euro per m2.
(232)
Denna typ av jämförelse är lämplig för att bedöma om 2004 års easyJet-hyresavtal omfattade en ekonomisk fördel. Till skillnad från ett avtal som reglerar ett flygbolags totala drift på en flygplats och de viktigaste finansiella förbindelserna mellan flygbolaget och flygplatsen (73), reglerar ett hyresavtal för incheckningsdiskar och kontorsutrymmen tillgången till anordningar som, åtminstone på en och samma flygplats, vanligtvis kan betraktas som standard. Dessutom är de hyresbelopp som fastställs i sådana avtal lägre än beloppen för flygplatsavgifter, marknadsföringsstöd och andra ekonomiska incitament. Därför finns det inte något direkt skäl för flygplatsoperatören att skräddarsy hyrorna eller att förhandla med flygbolagen om så höga hyror som möjligt. Flygplatsoperatören är ekonomiskt sett snarare intresserad av att ett flygbolags hela verksamhet förläggs till en enda plats för att säkerställa en effektiv drift till fördel för sina kunder. Detta gäller särskilt om flygplatsoperatören, som i fallet med FBS, försöker värva flygbolag och uppmuntra dem att öka sin trafik.
(233)
Således skulle det - tvärtemot vad vissa berörda parter påstår - inte nödvändigtvis vara ändamålsenligt att tilldela flygbolag områden på grundval av anbudsinfordran. En sådan praxis verkar faktiskt vara mycket ovanlig på europeiska flygplatser. Det beteende som förväntas av en försiktig flygplatsoperatör som styrs av vinstutsikter är snarare att denne försöker tilldela varje viktigt flygbolag som bedriver verksamhet på flygplatsen områden som lämpar sig i fråga om kapacitet och andra funktioner och ta ut en skälig hyra som stämmer överens med vanlig praxis på flygplatsen.
(234)
Därför utgör hyran inte någon ekonomisk fördel när den i stort sett motsvarar de hyror som andra flygbolag på flygplatsen betalar, vilket är fallet med hyran enligt 2004 års easyJet-hyresavtal.
(235)
Dessutom är det ändamålsenligt för en flygplatsoperatör att ingå sådana avtal för en period som motsvarar löptiden för det huvudsakliga avtal som reglerar flygbolagets verksamhet på flygplatsen, vilket 2004 års easyJet-hyresavtal gör.
(236)
När det gäller flygplatsens bagagehanteringssystem är systemen i terminal A och terminal B tekniskt sett identiska bortsett från följande: I bagagehanteringssystemet i terminal B ingår en stationär röntgenapparat. Denna installerades på begäran av den federala polisen eftersom drifttillståndet för terminal B annars skulle ha dragits in. Den tekniska utrustningen hos bagagehanteringssystemet i terminal B ger easyJet ingen driftfördel såsom snabbare eller smidigare lastning och lossning av bagage. Vad systemet tillför är en integrerad röntgenkontroll, men detta har ingen effekt på flygbolagets incheckningsprocess.
(237)
Faktum är att det integrerade säkerhetssystemet snarare medför operationella svårigheter för easyJet. Om ett bagage avvisas krävs en manuell kontroll, och passageraren måste då kallas tillbaka till kontrollrummet i terminal B. Passageraren befinner sig då redan i avgångsloungen och måste informeras och föras tillbaka. Detta är en omständlig procedur, vilket gör att passagerarna i terminal B på Schönefeld uppmanas att checka in senast minst 30 minuter före avgång. easyJet uppmanar för närvarande sina passagerare att checka in senast 40 minuter före avgång, annars kan det inte garanteras att processen slutförs i tid. I terminal A finns det inte några sådana begränsningar. En tidsfrist på 20 minuter innan avgång är normal praxis här och ställer inte till med några problem tekniskt sett.
(238)
Ett annat problem är att bagagehanteringssystemen i terminal B och terminal A är olika känsliga för störningar. Den integrerade säkerhetstekniken och den därmed högre komplexiteten gjorde att bagagehanteringssystemet i terminal B var driftklart under […] % av drifttiden under perioden maj till december 2004 medan bagagehanteringssystem i terminal A var driftklart […] % av drifttiden.
(239)
Av ovanstående kan slutsatsen dras att ingen av bestämmelserna i 2004 års easyJet-hyresavtal gav easyJet en ekonomisk fördel. Därför utgör detta avtal inte statligt stöd.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Följande åtgärder som Tyskland har genomfört till förmån för de företag som nämns under bokstäverna a-l nedan utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt:
a)
Det avtal om kontroll och vinstöverflyttning som ingicks den 6 augusti 1992 mellan Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH och Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH.
b)
Det avtal som ingicks den 19 december 2003 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och easyJet Airline Company Ltd.
c)
Det avtal som ingicks den 31 mars 2003 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Ryanair Limited.
d)
Det avtal som ingicks den 28 april 2004 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Ryanair Limited.
e)
Det avtal som ingicks den 14 oktober 2003 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Germanwings GmbH.
f)
Det avtal som ingicks den 23 december 2004 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Germanwings GmbH.
g)
Det avtal som ingicks den 22 oktober 2003 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Volare Airlines SpA.
h)
Det avtal som ingicks den 3 november 2003 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och V-Bird Airlines B.V.
i)
Det avtal som ingicks den 6 juni 2004 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Icelandair Reykjavik Airport.
j)
Det avtal som ingicks den 17 maj 2004 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Norwegian Air Shuttle AS.
k)
Det avtal som ingicks den 13 maj 2004 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Aer Lingus Limited.
l)
Det hyresavtal som ingicks i mars 2004 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och easyJet Airline Company Ltd om nyttjande av vissa ytor och anläggningar i terminal B på Schönefelds flygplats.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.
Utfärdat i Bryssel den 20 februari 2014.