РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юли 2014 година
относно мярка SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), приведена в действие от Дания и Швеция за Scandinavian Airlines
(нотифицирано под номер C(2014) 4532)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/938/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията взе решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на помощ SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
В края на октомври 2012 г. Дания, Швеция и Норвегия (наричани по-нататък „държавите“) се обърнаха неофициално към Комисията и Надзорния орган на ЕАСТ („НОЕ“) във връзка с намерението си да участват в нов инструмент за револвиращ кредит („нов ИРК“) в полза на Scandinavian Airlines („SAS“, „SAS Group“ или „дружеството“). На 12 ноември 2012 г. държавите решиха да участват в новия ИРК, без обаче официално да уведомят Комисията за мярката.
(2)
На 14 ноември 2012 г. Комисията започна неофициално разследване относно новия ИРК. Комисията изпрати искания за информация до Дания и Швеция на 29 ноември 2012 г., 18 декември 2012 г., 28 януари 2013 г. и 18 февруари 2013 г. и отговори съответно на 6 декември 2012 г., 8 януари 2013 г., 5 и 13 февруари 2013 г. и 22 март 2013 г. Дания и Швеция предоставиха допълнителна информация с писмо от 3 юни 2013 г.
(3)
Освен това на 20 ноември 2012 г. Комисията получи жалба от Ryanair, последвана от жалба от Европейската асоциация на нискобюджетните авиокомпании („ELFAA“) на 4 февруари 2013 г., по която Дания и Швеция представиха мнение с писмо от 22 март 2013 г.
(4)
С писмо от 19 юни 2013 г. Комисията уведоми Дания и Швеция, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решение за откриване“). Дания и Швеция представиха мнения относно решението за откриване с писма от 19 август 2013 г.
(5)
Решението на Комисията да започне процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 28 септември 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Комисията получи мнения от SAS Group и от Foundation Asset Management Sweden AB (наричано по-нататък „FAM“) (3) на 28 октомври 2013 г. На 5 ноември 2013 г. Комисията препрати тези мнения на Дания и Швеция, като им бе дадена възможност да реагират. С писма от 4 и 5 декември 2013 г. датските и шведските органи отбелязаха, че нямат коментари по мненията на SAS Group и FAM.
(7)
Комисията поиска допълнителна информация от Дания и Швеция, с писмо от 25 февруари 2014 г., на което двете държави членки отговориха на 25 март 2014 г. Освен това с писма от 5 и 7 март 2014 г. датските и шведските органи уведомиха Комисията, че дружеството SAS е решило да отмени новия ИРК и да проучи алтернативни възможности за укрепване на капиталовата си основа. Отмяната е в сила от 4 март 2014 г.
(8)
С писма съответно от 4 и 7 юли 2014 г. Швеция и Дания се съгласиха да се откажат от правата си, произтичащи от член 342 ДФЕС във връзка с член 3 от Регламент № 1 и настоящото решение да бъде прието и оповестено на английски език.
(9)
За тази процедура Комисията е единствено компетентна да прецени дали разпоредбите на ДФЕС са били спазени от Дания и Швеция. От друга страна, НОЕ, съгласно член 109, параграф 1 от Споразумението за Европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“) във връзка с член 24 от Споразумението между държавите от ЕАСТ за създаване на надзорен орган и съд, е компетентен да прецени дали разпоредбите на Споразумението за ЕИП са били спазени от Норвегия. Също така, въз основа на член 109, параграф 2 и Протокол 27 към Споразумението за ЕИП, за да се гарантира еднакво прилагане в рамките на ЕИП, НОЕ и Комисията трябва да си сътрудничат, да обменят информация и да се консултират взаимно по въпроси, свързани с политиката на надзор, и по отделни случаи.
(10)
Предвид гореизложеното и като се вземат предвид паралелните компетентности на двете институции в този случай, Комисията си сътрудничи и се консултира с НОЕ преди приемането на настоящото решение.
2. СКАНДИНАВСКИЯТ ПАЗАР ЗА ВЪЗДУШЕН ТРАНСПОРТ
(11)
Между 2001 и 2011 г. скандинавският пазар за въздушен транспорт (който включва Дания, Швеция, Финландия и Норвегия) по получени данни е нараснал с 126 % по отношение на разполагаемите креслокилометри (4). Почти целият растеж в скандинавския пазар за полети на къси разстояния се пада на нискотарифните превозвачи, по-специално Norwegian Air Shuttle и Ryanair. Наистина, смята се, че нискотарифните превозвачи да генерирали 90 % от растежа през този период (5).
(12)
Въпреки нарастването на значението на нискотарифните превозвачи най-големият участник в скандинавския пазар все още е SAS, чийто пазарен дял се изчислява на 35,6 % през 2011 г., което е далеч от стойностите над 50 %, на които се радваше предприятието преди десетилетие. Пазарните дялове на Norwegian Air Shuttle и Ryanair достигнаха съответно 18,7 % и 6,8 % през тази година.
3. ПРЕДПРИЯТИЕТО БЕНЕФИЦИЕР
(13)
SAS е национален превозвач на държавите, най-голямата авиокомпания в Скандинавия и осмата по големина авиокомпания в Европа. Предприятието също така е един от основателите на Star Alliance. Групата, която включва Scandinavian Airlines, Widerøe (6) и Blue 1, е със седалище в Стокхолм, а основният ѝ европейски и междуконтинентален център се намира на летището в Копенхаген. През 2013 г. SAS превози около 28 милиона пътници, като достигна приходи от близо 42 млрд. SEK.
(14)
Предприятието SAS в момента се притежава на 50 % от държавите: 21,4 % от Швеция, 14,3 % от Дания и 14,3 % от Норвегия. Основния частен акционер е фондацията Knut и Alice Wallenberg foundation („KAW“) (7,6 %), а останалите акционери притежават дялове от 1,5 % или по-малко.
Таблица 1
Основни акционери в SAS AB към 31 март 2012 г. (7)
Акционер
Общо (%)
Правителството на Швеция
21,4
Правителството на Дания
14,3
Правителството на Норвегия
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Датската национална банка
1,4
Robur försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Финансовото състояние на SAS бе слабо в продължение на няколко години с многократни загуби между 2008 и 2013 г. През ноември 2012 г. Standard and Poor's („S&P“) намали кредитния рейтинг на дружеството от B- на CCC+ (8). Тези трудности бяха задълбочени от пазарната среда на високи разходи за гориво и несигурност по отношение на търсенето.
(16)
По-специално, от годишните доклади на дружеството се вижда, че между 2008 г. и 2012 г. дружеството SAS е понесло значителни загуби всяка година и е поело значителен по размер финансов нетен дълг.
Таблица 2
Основни финансови данни на SAS за периода 2007-2012 г. (милиони SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(януари-октомври)
Приходи
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Финансов нетен дълг
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Печалба преди облагане с данъци (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Нетни доходи
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Паричен поток за годината
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Възвръщаемост на вложения капитал (ROCE)- %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Възвръщаемост на капитала след облагане - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Коефициент на лихвено покритие - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
В резултат на влошаващото му се финансово състояние SAS следваше програма за значително намаление на разходите („Core SAS“) през 2009/2010 г. При изпълнението на тази програма SAS трябваше да набере капитал от своите акционери чрез две емисии на права: i) 6 млрд. SEK през април 2009 г.; и i) 5 млрд. SEK през май 2010 г. (10)
(18)
Финансовите затруднения на SAS достигнаха върха си през 2012 г., когато дружеството представи бизнес плана 4 Excellence Next Generation („план 4XNG“), възприет от управленския състав на авиокомпанията като „последен шанс“ за SAS (11). Освен това през ноември 2012 г. пресата съобщи за възможността за SAS да изпадне в несъстоятелност (12).
4. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА: НОВИЯТ ИРК ПРЕЗ 2012 Г.
(19)
Що се отнася до другите авиокомпании в световен мащаб, SAS разчиташе на външни кредитни споразумения, за да поддържа минимални нива на ликвидност. От 20 декември 2006 г., SAS разчиташе на ИРК, който трябваше да изтече през юни 2013 г. („стар ИРК“). Старият ИРК възлизаше на 366 млн. евро и беше предоставен изключително от няколко банки ([…] (13)). Той включваше и редица финансови клаузи или условия, като […].
(20)
През декември 2011 г., вследствие на влошаване на стопанските резултати на дружеството, ръководството на SAS реши да използва изцяло стария ИРК. След подаване на молба за обявяване в несъстоятелност от дъщерно дружество на SAS (а именно Spanair) през януари 2012 г., SAS започна преговори с банките и на 15 март 2012 г. постигна споразумение за актуализация на договорните клаузи. Тази актуализация на договорните клаузи доведе до нарастване на разходите за използване на стария ИРК, до въвеждане на по-строги условия за усвояване и изискваше от SAS да предостави пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Освен това SAS трябваше да предостави на кредиторите плана за рекапитализиране, който трябваше да бъде одобрен от управителния съвет и основните акционери, т.е. държавите и KAW.
(21)
Планът за рекапитализиране се основаваше на т.нар.план 4XNG, който се разработваше в началото на 2012 г. Планът 4XNG също даваше отговор на опасенията, изразени от […] относно съществуващия бизнес план на SAS, наречен 4 Excellence („план 4X“), през май 2012 г. Според SAS планът 4XNG би позволил на дружеството да се установи като авиокомпания, която е финансово самодостатъчна. В него се набелязват редица финансови цели, които SAS трябваше да постигне през финансовата година 2014/2015. Те включваха печалба преди лихви и данъци (EBIT) над 8 %, съотношение на финансова подготвеност над 20 % и коефициент на собствения капитал (собствен капитал/активи) над 35 %. Планът 4XNG трябваше да позволи на SAS да подобри своята печалба преди облагане с данъци (EBT) с приблизително 3 млрд. SEK на годишна основа, като в същото време осъществяването му ще изисква разходи за преструктуриране и еднократни разходи в размер на приблизително 1,5 млрд. SEK.
(22)
Друга цел на плана 4XNG е дружеството да се подготви за въвеждането на нови счетоводни правила за пенсиите от ноември 2013 г., като се очакваше те да имат отрицателно въздействие върху собствения капитал на SAS Group. Освен това в плана се съдържаше ангажимент да се изпълни план за продажба на активи и финансиране, който включваше общо около 3 млрд. SEK в потенциални нетни парични постъпления. Продажбата на активи включваше (14): i) продажбата на Widerøe, дъщерна регионална авиокомпания в Норвегия (15), ii) продажбата на инвестиции с миноритарно участие в […], iii) продажбата на лихви от летищно недвижимо имущество, iv) аутсорсинга на наземното обслужване (16), v) продажбата на самолетни двигатели (17), vi) продажбата или обратния лизинг или други финансови трансакции по отношение на […], vii) аутсорсинга на системите за управление и телефонните централи (18), и viii) продажбата или гарантираното финансиране на три самолета Q400.
(23)
Държавите настояват, че планът 4XNG се е самофинансирал, което означава, че SAS би генерирал достатъчно парични наличности от операциите и от допълнителните продажби на активи, за да финансира първоначалните разходи за изпълнението на плана 4XNG. SAS обаче се безпокоеше от очакванията на инвеститорите за позиция на ниска ликвидност в резултат на значителните предварителни разходи за изпълнение на плана 4XNG. Затова SAS поиска удължаване на срока на действие на стария ИРК заедно с въвеждането на новия ИРК, подкрепян от държавите и KAW. SAS обаче твърдеше, че нито старият ИРК (удължен), нито новият ИРК биха били използвани.
(24)
Обсъжданията по новия ИРК започнаха на 4 юни 2012 г. (19) Първоначално, в съответствие с плана за рекапитализиране (вж. точка 20), банките, които бяха кредитори по стария ИРК, изискваха държавите да пристъпят към още едно записване на собствен капитал, например емисия на права, понеже не желаеха да финансират сами нов ИРК. Държавите обаче отхвърлиха тази идея.
(25)
След провеждането на преговори банките приеха нов ИРК, който ще бъде създаден съвместно с държавите и с KAW и ще бъде строго структуриран при равни условия без подчиненост или непропорционални права за финансова гаранция. Следва да се отбележи, че новият ИРК бе планиран първоначално да бъде в размер на [3-6] млрд. SEK, а съществуваше налична финансова гаранция само в размер на [1-4] млрд. SEK. На 22 октомври 2012 г. размерът на новия ИРК бе накрая намален на 3,5 млрд. SEK(приблизително 400 млн. EUR).
(26)
Новият ИРК беше предоставен от същите банки, които са предоставиха стария ИРК (с изключение на една (20)) заедно с държавите и KAW. Във връзка с това 50 % от новия ИРК се осигуряваха от държавите пропорционално на акционерното им участие в SAS, а останалите 50 % се предоставяха от банките и от KAW. Държавите и KAW участваха в новия ИРК при същите условия (такси, лихви, спогодби) като банките.
(27)
Основните характеристики на новия ИРК са следните:
-
Той бе разделен на два подинструмента от 2 млрд. SEK (инструмент А) и 1,5 млрд. SEK (инструмент Б), по отношение на които държавите допринесоха с 50 % от стойността. Ценовите условия за двата инструмента включваха авансова такса, такса ангажимент, такса за използване, марж и изходна такса.
-
SAS трябваше да отговори на някои условия, за да може да използва ИРК, като тези условия бяха по-строги за инструмент А, отколкото за инструмент Б (21).
-
Новият ИРК продължи всички финансови гаранции на стария ИРК и освен това на кредиторите бяха предоставени гаранции върху всички дялове в Widerøe и върху всички други свободни от тежести дълготрайни активи на SAS Group от декември 2012 г. По този начин новият ИРК разполагаше с гаранция от първи ред по редица активи на SAS, включително 100 % от дяловете на нейните дъщерни дружества Widerøe and SAS Spare Engine, 18 самолета и няколко имота. Тези гаранции бяха оценени на счетоводна стойност от около 2,7 млрд. SEK (т.е. приблизително 75 % от новия ИРК) и бяха разпределени пропорционално между инструмент А и инструмент Б.
-
Инструмент Б можеше да се използва само след като бе изцяло използван инструмент А. След 1 януари 2014 г. SAS можеше да го използва само ако е приключила продажбата на активите или акциите на Widerøe.
-
Падежът на новия ИРК беше 31 март 2015 г.
(28)
Условията на новия ИРК бяха договорени на 25 октомври 2012 г. Той обаче подлежеше, наред с другото, на парламентарно одобрение за всяка от държавите и на подписване на профсъюзни споразумения с летателния персонал и с кабинния екипаж.
(29)
Държавите представиха доклад с дата 7 ноември 2012 г., изготвен от CITI („доклад на CITI“), който имаше за цел да оцени дали частен инвеститор в положение, възможно най-близко до това на държавите, би могъл да участва в новия ИРК при подобни условия. Като предполага успешно изпълнение на плана 4XNG в основния си сценарий, докладът на CITI заключава, че участието на държавите в новия ИРК би създало вътрешна норма на възвръщаемост („ВНВ“) от [90-140] %, възвръщаемост на паричните средства от [4-9]х и увеличение на стойността на собствения капитал в размер на почти [700-1 200] % (от ноември 2012 г. до март 2015 г.). В доклада на CITI се заключава, че възвръщаемостта, изисквана от държавите, би била най-малко равна на тази, изисквана от частни инвеститори, които се намират в подобно положение. В доклада на CITI обаче не бе оценена вероятността за успешно изпълнение на базовия сценария на плана 4XNG, нито пък бе оценено въздействието на отклоненията от „базовия сценарий“, като например липсата на парично остойностяване на неосновните активи.
(30)
SAS обяви на 19 декември 2012 г., че всички условия, необходими за да може новият ИРК да влезе в сила (вж. точка 28), са били налице, включително парламентарно одобрение в държавите. Считано от тази дата и до 3 март 2014 г. новият ИРК беше в сила и замени стария ИРК (22).
(31)
С писмо от 3 юни 2013 г. Дания и Швеция обясниха, че в резултат на продажбата на 80 % от акциите на Widerøe (точка 22) държавите и банките кредиторки са се съгласили със SAS за изменение на условията на новия ИРК, въпреки че споразумението за изменение все още не е било официално подписано. В мнението си, представено в хода на официалната процедура по разследване, датските и шведските органи информираха Комисията, че изменението на новия ИРК бе подписано от всички страни и ще влезе в сила, когато бъде приключена трансакцията за Widerøe, т.е. на 30 септември 2013 г. Тези изменения включват следното:
-
Инструмент А ще бъде намален от 1,173 млрд. SEK на 0,8 млрд. SEK и срокът му на падеж ще бъде удължен с пет месеца до 1 юни 2014 г.
-
Предприятието SAS ще се ангажира да предостави [0,5-0,8] млрд. SEK в брой като гаранция за инструмент А, а останалите [0,1-0,4] млрд. SEK ще бъдат обезпечени чрез ценни книжа, вече включени в новото споразумение за ИРК.
-
0,2 млрд. SEK по инструмент А ще бъдат анулирани, след като част от дейностите по наземно обслужване бъде продадена. До момента, когато новият ИРК беше отменен на 4 март 2014 г., предприятието SAS беше подписало писмо за намерения с потенциален купувач (23).
-
Инструмент Б ще бъде намален от 1,5 млрд. SEK на 1,2 млрд. SEK.
5. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на участието pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК главно поради следното:
-
Предишна експозиция на банките към SAS чрез участието им в стария ИРК. В действителност банките намалиха приблизително наполовина своя принос към новия ИРК и поради това намалиха общата си експозиция към SAS с близо 50 % по отношение на ИРК, а държавите - които не получиха никаква доходност по отношение на емисиите на права от 2009 и 2010 г. с оглед на трайно отрицателните резултати на SAS - бяха увеличили експозицията си към SAS.
-
Фактът, че предприятието SAS беше използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г., което може да е оказало влияние върху решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК, за да избегнат по-нататъшно използване и да гарантират, че техните вноски в ИРК не са изцяло загубени с оглед на затрудненията на предприятието.
-
На Комисията не беше ясно дали решението на банките да участват в новия ИРК беше повлияно от непрекъсната финансова подкрепа на държавите за SAS през предходните години. Комисията също така отбеляза, че участието на държавите е строго условие, за да могат частни оператори да участват в новия ИРК.
-
Комисията се запита дали участието на KAW в новия МРК може да бъде сравнено с това на частен инвеститор, като се има предвид експозицията на KAW към SAS не само чрез своето дялово участие, но също и чрез банката SEB.
(33)
Освен това Комисията се запита дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би отговорило на теста за инвеститор в условията на пазарна икономика (тест MEI) отвъд разсъждението за pari passu. Във връзка с това Комисията прецени дали планът 4XNG се е основавал на достатъчно солидни предположения, за да привлече частен инвеститор да участва в новия ИРК, и дали анализите на чувствителността, извършени по плана, са били прекалено оптимистични.
(34)
Например Комисията посочи наред с другото оптимистичните данни в плана относно растежа на пазара в разполагаеми креслокилометри и БВП, както и инфлацията от 0 % за периода 2015-2017 г. По същия начин Комисията изрази съмнения дали успешното изпълнение на всички инициативи за намаляване на разходите и продажба на активи е могло да бъде предвидено в момента на подписване на новия ИРК.
(35)
Що се отнася до реда и условията на новия ИРК и оценката на CITI на очакваната възвръщаемост от участието на държавите в новия ИРК, Комисията подчерта факта, че докладът на CITI не извърши оценка на плана 4XNG, нито анализ на чувствителността на финансовия модел, а просто се позовава на предоставената му информация. Комисията също така подчерта, че докладът на CITI не оцени сигурността на новия ИРК от гледна точка на частен инвеститор в условията на пазарна икономика, нито взе предвид въздействието на възможни алтернативни сценарии с по-малко благоприятни предположения (включително в неизпълнение) относно анализа на възвръщаемостта. В това отношение Комисията отбелязва, че в доклада на CITI се приписва нулева вероятност за това SAS да не изпълни задълженията си през следващите три години, което изглежда подценяване на риска.
(36)
С оглед на горепосоченото, Комисията не може да изключи, че участието на държавите в новия ИРК може да води до предимство в полза на SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(37)
Накрая, ако новият ИРК включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията се съмнява, че новият ИРК би могъл да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар. В това отношение, Комисията прецени дали биха били приложими някои от възможните основания за съвместимост, посочени в ДФЕС. Предвид характера на мярката и трудностите на SAS, Комисията отбеляза, че единствените подходящи критерии изглежда са тези, свързани с помощта за оздравяване и преструктуриране по член 107, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (24) (Насоките за оздравяване и преструктуриране). Комисията обаче стигна до предварителното заключение, че условията за помощ за оздравяване и преструктуриране, определени в Насоките за оздравяване и преструктуриране, изглежда не са били изпълнени.
6. МНЕНИЕ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
6.1. Мнения на Дания и Швеция
(38)
Дания и Швеция поддържат, че тяхното участие в новия ИРК се извършва по пазарни условия, тъй като те са участвали в него pari passu с банките и с KAW, като по този начин се изключва наличието на държавна помощ.
(39)
Дания и Швеция твърдят, че предприятието SAS не е използвало стария ИРК в нито един момент през периода, в който са се провеждали преговорите по новия ИРК. Те отбелязват измененията на стария ИРК през март 2012 г., с които се въвеждат още по-строги условия за използване, и твърдят, че от края на юни 2012 г. банките са могли да отхвърлят всяко искане за използване от страна на SAS. Използваната по ИРК сума бе изцяло изплатена от SAS през март 2012 г. и от този момент предприятието SAS не е използвало стария ИРК. В резултат на това тези банки са могли разумно да бъдат счетени за „външни“ инвеститори, които участват в новия ИРК при равни условия с държавите (25), без да имат някаква съществена необезпечена експозиция към SAS (26).
(40)
По отношение на участието на KAW в новия ИРК заедно с банките, датските и шведските органи са на мнение, че KAW е имал ограничена икономическа експозиция към SEB и че това не е могло да повлияе върху решението му да участва в новия ИРК.
(41)
Освен това Дания и Швеция твърдят, че планът 4XNG е бил реалистичен и че той би могъл да се приложи успешно. Те твърдят, че всички аспекти и допускания, включително тези, които се отнасят до прогнози за приходите (ПСМК) (27), и мерките за икономии на разходи и предвидените продажби са били внимателно прегледани, за да се задоволят финансовите цели в плана 4XNG за периода 2014-2015 г. Освен това планът 4XNG - заедно с всички допускания, на които са основаваше - беше внимателно разгледан от външните финансови съветници на държавите (Goldman Sachs) и на банките ([…]) и беше адаптиран с оглед на техните забележки и препоръки. Те подчертават също, че очакването за успешно изпълнение на плана, когато се взема решение за участие в новия ИРК, беше подкрепено от факта, че сключването на нови профсъюзни споразумения бе предпоставка за новия ИРК. Освен това според Дания и Швеция, промените между декември 2012 г. и отмяната на новия ИРК на 4 март 2014 г. показаха, че планът е на път да постигне очакваните резултати (28).
(42)
По отношение на реда и условията на новия ИРК, Дания и Швеция твърдят, че те са били в съответствие с нормалните пазарни условия, като те са били подобни на условията по подобни сделки и новият ИРК също е имал по-високи авансови такси и по-строги условия за използване от повечето анализирани сделки. Що се отнася до пакета от финансови гаранции, Дания и Швеция твърдят, че действителните финансови рискове за банките кредиторки не са били незначителни, тъй като прогнозната стойност на гаранциите очевидно е надхвърляла размера на инструмент A. В резултат на това при сценарий на ликвидация всички искания на банките кредиторки биха били удовлетворени от пакета от финансови гаранции или от други активи на SAS, които биха могли да бъдат продадени, като […], дяловото му участие в […] и др. Горепосоченото се подкрепя и от реалното анулиране на значителна част от ангажиментите, поети по инструмент А през първата половина на 2013 г. Според Дания и Швеция това показва, че банките са действали от търговска гледна точка и разумно при вземането на решение да участват в новия ИРК с държавите и KAW.
(43)
На последно място, Дания и Швеция докладват, че участието в новия ИРК е създало значителна възвръщаемост за кредиторите по ИРК, без да се налага SAS да използва инструмента. Това би трябвало да подкрепи мнението, че участието на държавите в новия ИРК заедно с KAW и банките е било в пълно съответствие с принципа за MEI.
6.2. Мнения на SAS Group
(44)
SAS Group твърди, че държавите са участвали в новия ИРК в качеството им на акционери, а не на публични органи. От тази гледна точка, участието в такъв инструмент е за предпочитане спрямо дяловото участие, като се има предвид генерирането на значителни приходи за акционерите/кредиторите по отношение на такси, както и предвиденото увеличение на стойността на дяловете.
(45)
По отношение на теста pari passu, SAS Group твърди, че той е бил изпълнен, като се има предвид, че банките не са имали експозиция към SAS и в резултат на това, те е следвало да бъдат третирани като „външни“ инвеститори. Освен това участието на държавите в новия ИРК не повлияло на поведението на банките, тъй като именно предприятието SAS - а не банките- е поискало акционерите да се включат в новия ИРК. Освен това SAS Group твърди, че банките са решили да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW въз основа на много положителните резултати от анализа на риска/приходите.
(46)
SAS Group допълнително подкрепя твърдението на Дания и Швеция, че допусканията, стоящи в основата на плана 4XNG, са били стабилни с много реалистични прогнози по отношение на трите основни фактора, а именно пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП за периода 2015-2017 г. и предположената инфлация от 0 %. Освен това рисковете, свързани с изпълнението на плана, бяха проверени внимателно от всички банки кредиторки с особен акцент върху ПСМК като ключов показател за рентабилността на предприятието.
(47)
В същото време SAS Group твърди, че пакетът от финансови гаранции е бил оценен в достатъчна степен и че рискът от неизпълнение на задълженията на SAS по прилагането на плана 4XNG бе намален. Това се подкрепя от факта, че реализирането на икономии на разходи е било условие за това кредиторите да участват в новия ИРК и че сключването на нови колективни споразумения през ноември 2012 г. е от ключово значение за успешното прилагане на плана.
(48)
SAS Group допълнително упреква Комисията, че е пропуснала да отчете алтернативата за несъстоятелността и факта, че държавите биха загубили стойността на общото си участие, ако не беше въведен новият ИРК. В този контекст SAS Group подчертава, държавите са участвали в новия ИРК в качеството си на основни акционери в SAS, с цел да получат подходяща възвръщаемост на своите инвестиции.
(49)
Накрая, SAS Group съобщава, че изпълнението на плана 4XNG е довело до печалба преди облагане с данъци в размер на 3 млрд. SEK, което е довело до положителен резултат за SAS за периода ноември 2012 г. - юли 2013 г.
6.3. Мнения от FAM
(50)
Според FAM, предприятието, което отговаря за управлението на активите на KAW, решението на KAW да участва в новия ИРК е взето независимо от неговия интерес в SEB и експозицията на SEB към SAS. FAM твърди, че KAW не е имал нито мажоритарен дял в SEB, нито може да се твърди, че контролира SEB.
(51)
Предприятието FAM е разгледало плана 4XNG, свързаните с него финансови рискове и пакета от финансови гаранции и е счело, че е в интерес на KAW да участва в новия ИРК. В това отношение то е сравнило перспективата за защита на дългосрочните инвестиции на KAW в SAS и бъдещата възможна възвръщаемост на тези инвестиции, както и високите такси, които биха били заплатени от SAS по новия ИРК, спрямо ликвидацията на SAS, която то не смята за икономически интересен вариант.
(52)
FAM също изразява своето съгласие с Дания, Швеция и SAS Group, че всички заинтересовани страни са участвали в новия ИРК при еднакви условия, без каквато и да е форма на подчиненост, непропорционални права на гаранции или другояче асиметрични условия. Решението за участие в новия ИРК се е основавало на задълбочен анализ на перспективите за рентабилност в резултат на силното и конкурентоспособно предприятие SAS в бъдеще.
(53)
На последно място, FAM споделя виждането на Дания и Швеция, че решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК се е основавало на съображения от търговски характер, като съществуващата им експозиция по стария ИРК е била само теоретична. То твърди, че банките са имали дори по-малки стимули да участват в новия ИРК от държавите и KAW, тъй като последните са могли да разчитат на увеличение на цените на дяловете си. Поради това предприятието твърди, че условията на теста pari passu трябва да се считат за изпълнени.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ
(54)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(55)
Така понятието държавна помощ се прилага за всяко предимство, което пряко или непряко е предоставено и е финансирано с държавни ресурси, отпуснати от самата държава или от някой междинен орган, действащ по силата на правомощията, които са му предоставени.
(56)
За да представлява държавна помощ, дадена мярка трябва да произтича от държавни ресурси и трябва да може да бъде приписана на държавата. По принцип държавните ресурси са ресурси на държава членка и на нейните публични органи, както и ресурси на публичните предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, значително влияние.
(57)
Не може да се отрече, че въпросната мярка включва държавни ресурси, тъй като тя беше финансирана от ресурси, идващи от бюджетите на държавите, и тя може да бъде приписана на държавата. По-специално, уместно е да се отбележи, че парламентите на Дания и Швеция одобриха участието на двете правителства в новия ИРК (точка 30).
(58)
Въпросната мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки.
(59)
Съгласно установената съдебна практика, когато финансова помощ, отпусната от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се при търговията в рамките на Съюза, тогава е налице най-малкото потенциално въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията (29). Във връзка с това Комисията е на мнение, че всяко потенциално икономическо предимство, предоставени на SAS чрез държавни ресурси, би отговорило на това условие. SAS се конкурира с други въздушни превозвачи в Европейския съюз, по-специално след като на 1 януари 1993 г. (30) влезе в сила третия етап от либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“). Освен това за пътувания на сравнително кратки разстояния в рамките на ЕС въздушният транспорт е в конкуренция със сухопътния и железопътния транспорт и поради това сухопътните и железопътните превозвачи също биха могли да бъдат засегнати.
(60)
Така, единственият критерий за понятието за държавна помощ, който е под въпрос, е дали мярката е предоставила избирателно неправомерно икономическо предимство на SAS.
(61)
С оглед на отмяната на новия ИРК, считано от 4 март 2014 г., Комисията оцени дали новият ИРК е предоставил неправомерно избирателно икономическо предимство на SAS от момента на своето създаване през 2012 г. до отмяната си през 2014 г.
7.2. Икономическо предимство в полза на SAS
(62)
За да определи дали предприятието SAS е получило държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията ще прецени дали на авиокомпанията е предоставено икономическо предимство, което не би могла да получи при нормални пазарни условия. Комисията проучва този въпрос чрез прилагане на тест MEI, според който не е налице държавна помощ, когато при подобни обстоятелства частен инвеститор с размер, съпоставим на този на съответните органи от публичния сектор, и който осъществява дейност при нормални пазарни условия в пазарна икономика, би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера.
(63)
Според тест MEI Комисията трябва следователно да прецени дали частен инвеститор би сключил разглежданата сделка при същите условия. Становището на хипотетичния частен инвеститор е това на благоразумен инвеститор, чиято цел за увеличаване до максимум на печалбата се преследва внимателно, като се преценява равнището на приемливия риск за дадената възвръщаемост (31).
(64)
По принцип принос от публични средства не включва държавна помощ, ако се извършва едновременно със значителна вноска в капитала от страна на частен инвеститор при сравними обстоятелства и при съпоставими условия (pari passu) (32).
7.2.1. Участие pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК
(65)
Комисията отбелязва, че банките кредиторки, които участват в новия ИРК, участва също така и в стария ИРК. В новия ИРК обаче държавите увеличиха своята експозиция към SAS, докато банките намалиха приблизително наполовина своя принос (от 366 млн. EUR на приблизително 200 млн. EUR) и така намалиха общата си експозиция по ИРК към SAS с около 50 %. Предвид Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата, че може да бъде приложен доводът за pari passu, тъй като държавите и банките изглежда не са били в сравними положения.
(66)
Дания, Швеция и SAS Group твърдят, че банките кредиторки не са имали никаква експозиция по стария ИРК, когато са водели преговори за участието си в новия ИРК. Поради това банките следва да са били считани за „външни“ инвеститори в положение, сходно на това на държавите и на KAW.
(67)
Комисията отбелязва, че предприятието SAS е използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г. (точка 20). Наистина измененията на стария ИРК през март 2012 г. включваха наред с другото условие за пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Сумите бяха напълно изплатени през март 2012 г. и измененията на стария ИРК, влезли в сила през същия месец, затрудниха изключително SAS да използва инструмента след това (33). Освен това SAS трябваше да предостави до юни 2012 г. план за рекапитализиране, който трябваше да бъде утвърден от управителния съвет, както и от държавите и KAW като основни акционери. Този план беше първоначално отхвърлен от банките. Едва през ноември 2012 г., след като внимателно разгледаха преработения план 4XNG, държавите, последвани от банките, решиха да участват в новия ИРК.
(68)
В резултат на това датските и шведските органи и SAS Group твърдят, че SAS бе ефективно възпрепятствано да поиска използване на стария ИРК. Съзнавайки тази ситуация, банките трябваше да решат дали да продължат със стария ИРК до изтичането му през юни 2013 г. или да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW, въпреки факта, че държавите и KAW като акционери имаха повече стимули за участие с оглед евентуално постигане на по-висока стойност на акциите си след изпълнението на плана 4XNG.
(69)
Въпреки че Комисията счита за вероятно банките, или поне онези, които не разполагат с други необезпечени двустранни експозиции към SAS, не са били съществено изложени на стария ИРК в момента на вземането на решение да участват в новия ИРК, тя също така е на мнение, че все пак съществува риск, че предприятието SAS е могло да да изпълни условията за ползване на инструмента, преди да е въведен новият ИРК. Фактът, че това не се е случило и че старият ИРК не е бил използван, след като е бил напълно изплатен през март 2012 г., е без значение в това отношение. Въз основа на това става ясно, че банките имат известна степен на експозиция към SAS по стария ИРК, което не е било така за държавите и KAW. Поради това Комисията не може да приеме аргумента на датските и шведските органи, че банките са участвали в новия ИРК като „външни“ инвеститори, независимо от тяхната експозиция по стария ИРК.
(70)
Освен това Комисията не може да се съгласи с Дания и Швеция, че експозицията на някои банки под формата на двустранни инструменти, свързани със стария ИРК (34), не е включвала никакъв финансов риск за банките през периода на преговори по новия ИРК, въз основа на това, че тези инструменти не са могли да бъдат използвани, освен ако старият ИРК не е бил използван изцяло. Както бе посочено по-горе, съществува риск, макар и малък, че условията на използване не са могли да бъдат изпълнени, въпреки факта, че вследствие на измененията през март 2012 г. и въведените строги условия вероятността от това SAS да използва стария ИРК е била много ниска.
(71)
Освен това изглежда, че някои банки са имали друга експозиция към SAS. Например, освен участие в стария ИРК, […] е имала - считано от 30 септември 2012 г. - необезпечена (и неизползвана) двустранна експозиция към SAS в размер на [200-600] млн. SEK, както и необезпечена експозиция на използване кредитни карти в размер на [500-900] млн. SEK. Ето защо банката може да е трябвало да поеме разходите по възстановяването на клиентите, ако SAS е отменил съответните полети. Въпреки че необезпечената експозиция на използване на кредитни карти представлява [0-2] % от общия кредитен портфейл на […] в размер на около [1 000-3 000] млрд. SEK, експозицията все пак представлява финансов риск и следователно не може да се приеме, че […] е била в сходно положение по отношение на държавите, когато е взела решение да участва в новия ИРК.
(72)
Освен това три други банки са били изложени на кредитен риск по отношение на текущи механизми за финансиране на самолети (например […]). Въпреки че държавите, твърдят, че финансирането е било обезпечено от самите самолети и не е представлявало финансов риск за банките, тъй като те могат лесно да бъдат продадени на пазара, това не е било доказано от фактическа гледна точка. Все още не е ясно дали в случай на спешна продажба на самолета общата сума би била действително възстановена.
(73)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията се запита дали поведението на банките може да е било повлияно от поведението на държавите, като се има предвид непрекъсната финансова подкрепа за авиокомпанията през предходни години (например емисии на права от 2009 и 2010 г.). В допълнение към това банките са били готови да участват в новия ИРК само при условие че държавите участват в него, както е обяснено в точки 23 и 24.
(74)
По принцип Комисията счита, че условието pari passu не може да се прилага в случаи, когато участието на държавите представлява строго условие за участието на частни оператори в сделката.
(75)
В хода на официалното разследване, Дания, Швеция и SAS Group заявиха, че в нито един момент по време на преговорите за новия ИРК банките не се са почувствали „заразени“ от миналото поведение на държавите и постоянната им готовност да подкрепят SAS, въпреки факта, че държавните приходи по емисиите на права от 2009 и 2010 г. са били по-малки от прогнозираните.
(76)
Комисията не може да изключи възможността частните оператори да не са желали да инвестират в предприятие с такива резултати и непредвидими прогнози, освен ако държавите не са участвали. В същото време тя не може да изключи, че държавите, които са отказали да предоставят нов собствен капитал и да участват в подчинен ИРК, повече не са искали да вложат допълнителни средства в SAS. Независимо от тези съображения, Комисията не е убедена, че участието на държавите в новия ИРК е било направено на принципа pari passu по отношение на банките кредиторки, като се има предвид, че участието на държавите е довело до това, че банките са намалили съвкупната си експозиция по ИРК към SAS с приблизително 50 %, докато същевременно държавите са увеличили експозицията си към SAS.
(77)
Във връзка с това дали поведението на KAW може да се счете за отправна точка, за да се определи поведението на частен инвеститор, официалното разследване показа, че експозицията на KAW към SAS чрез участието му в капитала на SEB е по-малка от посочената в решението за откриване. Като се има предвид, че KAW е само миноритарен акционер в SEB и че експозицията, която SEB е имал към SAS, е била ограничена, би могло да се твърди, че участието на KAW в новия МРК е било ръководено от перспективите за рентабилност на инвестицията.
(78)
В допълнение на горното официалната процедура по разследване не е позволи на Комисията да заключи със сигурност, че разглежданата сделка се е провеле на принципа pari passu.
(79)
Независимо от оценката на принципа pari passu Комисията проучи също дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би преминало теста MEI отвъд разсъждението за pari passu.
7.2.2. Оценка на участието на държавите в новия ИРК при теста MEI
(80)
Въпросът, на който трябва да се отговори, е дали даден частен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в SAS, и изправен пред подобен набор от обстоятелства като държавите през 2012 г., е щял да участва в новия ИРК при подобни условия (35).
(81)
Показателни в това отношение са независимите анализи, извършени от външни финансови съветници (а именно Goldman Sachs International и CITI в качеството им на съветници на държавите и […] като съветник на кредиторите) преди сключването на новия ИРК. Според Дания и Швеция държавите са решили да участват в новия ИРК само след строга проверка на плана 4XNG от външните им съветници и след коригиране на реда и условията на новия ИРК.
(82)
Комисията изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на обхвата на доклада, изготвен от CITI, но Дания и Швеция поясниха, че решението им да участват в новия ИРК се е основавало на всички анализи, изготвени от финансовите им съветници, и че поради това докладът на CITI не трябва да се оценява изолирано.
(83)
Финансовите съветници бяха натоварени със задачата, наред с другото, да предоставят критичен анализ на плана 4XNG и на новия ИРК, както и на съответните чувствителни въпроси и слабости в това отношение. Този анализ бе проведен въз основа на последователни доклади, с позоваване на историческите данни за резултатите на SAS и на други критерии за сравнение в сектора. Съветниците представиха редица препоръки относно стратегии за намаляване на риска за новия ИРК и за плана 4XNG. В съответствие с това становище, държавите поискаха редица корекции на плана 4XNG (за ускоряване на мерки за икономии на разходи и въвеждане на допълнителни инициативи), както и корекции на условията на новия ИРК за намаляване на вероятността от използване.
(84)
При анализа на плана 4XNG външните съветници определиха и обърнаха специално внимание на ключови области на потенциален риск, включително цели за икономии на разходите, продажби и натиска от показателя за приходите от предлагани свободни места на километър (ПСМК). Тази оценка на риска доведе, наред с другото, до следните съображения:
-
Цели за икономии на разходи
Въз основа на получените съвети от външните съветници планът 4XNG бе променен и разширен, за да включва инициативи за икономии на разходи в размер на приблизително [1-4] млрд. SEK годишно (увеличена от първоначалната цел от [1-4] млрд. SEK годишно). Като обезпокоително беше определено непостигането на целите за икономии на разходи, но ключова мярка за премахване на риска за плана 4XNG преди финализирането на новия ИРК бе сключването на нови профсъюзни споразумения, включващи намаляване на компенсациите и придобивките на персонала, както и промени на пенсионната схема през ноември 2012 г. Това доведе до преки икономии на разходите от малко под [0-3] млрд. SEK годишно […], което, по искане на държавите, трябваше да бъде успешно изпълнено, преди новият ИРК може да влезе в сила.
-
Продажба на активи
След като първоначалните допускания относно продажбата на активи бяха оспорени от външния финансов съветник, а също и поради наличието на нова информация, събрана при процеса, окончателният списък на планираните продажби на активи в плана 4XNG се отклони от първоначално предложения от SAS списък (36). Финансовият съветник на държавите в крайна сметка стигна до заключението, че продажбите на активи (с прогнозна стойност от приблизително 3,0 млрд. SEK), включени в окончателния план 4XNG, са изпълними в рамките на прогнозен срок. Освен това в новия ИРК се съдържаха разпоредби за определяне на графика на продажбата на Widerøe, както и за стриктното използване на постъпленията от продажбата за връщане на средствата по новия ИРК.
-
Натиск от ПСМК
Съответните допускания относно доходността и натиска от ПСМК бяха оценени и счетени за разумни, като се вземат под внимание съответните данни за предишни тенденции, прогнозите на трети страни и известните промени в конкурентната среда към този момент. Затова не бе счетено, че тези допускания представляват значителен риск за изпълнението на плана 4XNG.
(85)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на оптимистичния характер на конкретни фактори в плана 4XNG (напр. пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП и инфлация от 0 % за периода 2015-2017 г.), информацията, предоставена от Дания, Швеция и SAS Group по време на официалното разследване, показва, че при съставянето на тези прогнози е обърнато специално внимание на основните пазари, на които SAS извършва дейност. Това включваше по-изразената експозиция на предприятието на пазарите в северна, отколкото в южна Европа, както и експозицията му към пазара на САЩ и азиатския пазар. Представената информация показва също, че прогнозната инфлация на разходите от 0 % годишно за периода 2015-2017 г. е нетният ефект от основен процент на инфлация от 2 % годишно (в съответствие с очакваното от ЕС ниво на инфлация) и предположението, че би било възможно това да се неутрализира чрез нови мерки за намаляване на разходите.
(86)
Що се отнася до липсата на изследвания за чувствителност на ВНВ, анализът, представен в доклада на CITI (вж. точка 35), както и първоначалните опасения на Комисията във връзка с потенциалното въздействие на по-малко оптимистичните сценарии, Комисията получи допълнителна информация от Дания и Швеция в техните коментари относно решението за откриване на процедурата относно степента на предприетия анализ на чувствителността. Във връзка с това Goldman Sachs представи поредица от тестове за чувствителност по време на разработването на плана 4XNG за периода от юни до септември 2012 г. Преразгледан анализ през месец септември 2012 г. посочи, че предприятието SAS не би могло да остане без парични средства дори при представените неблагоприятни сценарии, т.е. при всички анализирани случаи позицията на ликвидност на SAS ще остане над долната граница на определения за ИРК коридор. Въпреки това, за да се запази доверието на пазара, бе счетено, че ликвидността е необходима и че ИРК е останал най-реалистичният вариант за такава резервна ликвидност.
(87)
Така Комисията отбелязва последователните финансови проверки, провеждани за плана 4XNG (включително обширен анализ и тестване на различни елементи от плана). Комисията отбелязва също произтеклите от това искания за намаляване на рисковете при прилагането и за постигане на консолидиран план за преструктуриране преди предприемането на участие в новия ИРК. Тези действия изглеждат в съответствие с тези на един благоразумен частен пазарен инвеститор. Независимо от това, все пак трябва да се разгледа дали условията на новия ИРК са били в съответствие с това, което би приел един частен пазарен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в дружеството.
(88)
Дания, Швеция и SAS Group обясниха, че една от характерните особености на сектора на въздухоплаването е необходимостта да се поддържа високо ниво на финансова подготвеност за запазване на доверието на клиентите и на заинтересованите страни в способността на предприятието да продължи дейността си. Предвид финансовите затруднения, пред които бе изправено SAS през 2012 г., и ситуацията му на ликвидност по това време, вероятна мотивация за участието на държавите в новия ИРК в качеството им на акционери в SAS е избягването на по-големи загуби или несъстоятелност в случай на загуба на ликвидност на предприятието.
(89)
В това отношение държавите изглежда са използвали по-специално препоръките от страна на независимите финансови съветници при финализирането на реда и условията на новия ИРК. Наистина изглежда, че редът и условията на новия ИРК са били колективно насочени към намаляване на идентифицираните основни търговски рискове. Например, както е отбелязано в точка (84), ключово условие за изпълнението на новия ИРК беше успешното изпълнение на нови колективни споразумения с летателните екипажи. Освен това от условията за използване, приложими за инструмент Б, изглеждаше много малко вероятно инструментът да е можел да бъде използван преди март 2015 г. (37) Финансовите спогодби, приложени към новия ИРК, също бяха структурирани по такъв начин, че ако SAS бе в състояние да изпълни ключовите финансови прогнози, съдържащи се в плана 4XNG, предприятието не би имало достъп до ИРК или би трябвало да възстанови сумите, усвоени по ИРК към момента (38).
(90)
В допълнение към горепосочените забележки Комисията получи допълнителна информация относно адекватността на базисното обезпечение за новия ИРК. В доклад от май 2012 г. […] предостави независима оценка на Widerøe и на някои дълготрайни материални активи (включително резервни двигатели, съответни самолети, редица по-малки недвижими имоти и някои видове оборудване), които впоследствие бяха използвани като обезпечение за новия ИРК. Въпреки че акцентът беше поставен върху Widerøe като най-важния актив от пакета от финансови гаранции, а оценката на другите активи се основаваше на по-ограничена информация, цялостната оценка достигна до обща стойност на активите от около [1-4] - [3-6] млрд. SEK. По този начин общата прогнозна стойност на активите, предмет на обезпечение, превиши размера на инструмент А. Според Дания и Швеция това ниво беше счетено за достатъчно, за да увери кредиторите на новия МРК, тъй като, както е посочено по-горе, вероятността SAS някога да използва инструмент Б бе счетена за много малка.
(91)
Действителните финансови рискове, свързани с новия ИРК, бяха смекчени от разпоредбите за задължително предварително плащане и/или отмяна на ангажиментите по новия ИРК, ако SAS продаваше определени активи или използваше други възможности за финансиране. Предварителното плащане и отмяната на тези разпоредби имаха за последица намаляването на потенциалната загуба с течение на времето. В действителност, в резултат на продажбата на Widerøe и по силата на споразумение, което влезе в сила след продажбата през септември 2013 г. (вж. точка 31), общият размер на новия ИРК беше намален от 3,5 млрд. SEK на 2 млрд. SEK.
(92)
Следователно изглежда, че е бил взет всеобхватен и съгласуван набор от мерки, специално насочени към осигуряването на непрекъснатата жизненост на SAS през периода 2012-2015 г. и към ограничаване на ключовите финансови рискове, свързани с новия ИРК.
(93)
Освен това Комисията признава, че е необходимо да се обмисли дали подобен частен инвеститор, изправен пред сходни пазарни условия като държавите (т.е. като съществуващите акционери в SAS), би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера. За тази цел е полезно да се проучат възможните съпоставителни сценарии, възникващи при отсъствие на мярката.
(94)
В това отношение Дания, Швеция и SAS Group твърдят в своите коментари относно решението за откриване на процедурата, че несъстоятелността би била вероятна, ако новият ИРК не беше предоставен през 2012 г. Според Дания и Швеция това би съответствало на обща загуба от 1 044 млн. SEK за държавите, т.е. общата стойност на участието им. Друг елемент, който трябваше да се вземе предвид, беше свързан с перспективата за отказ от евентуални бъдещи капиталови печалби, ако планът 4XNG бъде изпълнен успешно. За сравнение Дания и Швеция преценяват в представените от тях становища, че в случай че SAS не изпълни задълженията си по новия ИРК, възможните комбинирани загуби, произтичащи от колективното дялово участие а държавите и вноските им в ИРК, биха били, при най-крайния сценарий, в размер на около [1 000-3 000] млн. SEK (39).
(95)
Поради това в случай на несъстоятелност на SAS, възможните допълнителни загуби, свързани с участието на държавите в новия ИРК (т.е. приблизително 447,5 млн. SEK въз основа на илюстративния пример на Дания и Швеция), изглеждат сравнително ограничени в сравнение със загубите, които биха били все пак натрупани при спазване на дяловото участие на държавите. Сравнението на тази сравнително ограничена постепенна промяна в песимистичния сценарий на държавите (несъстоятелност) с потенциалното благоприятно за държавите отражение от успешното изпълнение на плана 4XNG изглежда предоставя допълнителна подкрепа за решението на държавите да участват в новия ИРК. При най-оптимистичния „базов сценарий“ в доклада CITI потенциалните капиталови печалби за държавите се оценяват в размер на общо [7 000-12 000] млн. SEK. Комисията обаче изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на оптимистичния характер на тези прогнози за растежа, но тя признава възможността, че дори при по-консервативни сценарии потенциалните капиталови печалби в благоприятния сценарий все още могат значително да надхвърлят потенциалните загуби по песимистичния сценарий.
(96)
Така Комисията отчита горепосочената оценка на риска, както и задълбочения преглед и изпитване на плана 4XNG, предоставените допълнителни проверки по съответното обезпечение (40), разпоредбите за анулиране и предплащане, които намаляваха потенциалната загуба с течение на времето (41), и различните други мерки за ограничаване на риска, включени в условията на новия ИРК (42). Като се има предвид горното, решението на държавите за участие в новия ИРК изглежда съобразено с действията на частен оператор, действащ с цел получаване на нормална пазарна възвръщаемост предвид конкретното положение на предприятието в този момент.
(97)
Освен това Комисията заключава, че държавите, в качеството си на съществуващи акционери в SAS, са били водени от разумни и реалистични перспективи за рентабилност, когато са решили да участват в новия ИРК заедно с KAW и банките кредиторки през периода декември 2012 г. - март 2014 г. Така това участие не представлява предимство за SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.3. Заключение относно наличието на държавна помощ
(98)
С оглед на горепосоченото Комисията стига до заключението, че участието на Дания и Швеция в новия ИРК не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
На последно място, Комисията отбелязва, че Дания и Швеция са се съгласили настоящото решение да бъде прието и нотифицирано на английски език.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на Scandinavian Airlines посредством новия инструмент за револвиращ кредит, който Кралство Дания и Кралство Швеция приложиха през декември 2012 г., не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресати на настоящото решение са Кралство Дания и Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 9 юли 2014 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 9 juli 2014
om den åtgärd SA.35668 (13/C) (f.d. 13/NN) (f.d. 12/CP) som Danmark och Sverige har genomfört till förmån för Scandinavian Airlines
[delgivet med nr C(2014) 4532]
(Endast den engelska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2014/938/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a, och
med beaktande av det beslut genom vilket kommissionen beslutade att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, vad gäller stöd SA.35668 (13/C) (f.d. 13/NN) (f.d. 12/CP), (1)
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
I slutet av oktober 2012 kontaktade Danmark, Sverige och Norge (nedan tillsammans kallade staterna) informellt kommissionen och Eftas övervakningsmyndighet (nedan kallad övervakningsmyndigheten) gällande sin avsikt att delta i en ny revolverande kreditfacilitet till förmån för Scandinavian Airlines (nedan kallat SAS, SAS-koncernen eller företaget). Den 12 november 2012 beslutade staterna att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten, dock utan att formellt anmäla åtgärden till kommissionen.
(2)
Den 14 november 2012 inledde kommissionen en utredning på eget initiativ avseende den nya revolverande kreditfaciliteten. Kommissionen begärde upplysningar av Danmark och Sverige den 29 november 2012, den 18 december 2012, den 28 januari 2013 och den 18 februari 2013 och mottog svar den 6 december 2012, den 8 januari 2013, den 5 och den 13 februari 2013 respektive den 22 mars 2013. Danmark och Sverige lämnade ytterligare upplysningar i en skrivelse av den 3 juni 2013.
(3)
Den 20 november 2012 mottog kommissionen dessutom ett klagomål från Ryanair, som följdes av ett klagomål från European Low Fares Airline Association (nedan kallad ELFAA) den 4 februari 2013 som Danmark och Sverige lämnade synpunkter på i en skrivelse av den 22 mars 2013.
(4)
Genom en skrivelse av den 19 juni 2013 underrättade kommissionen Danmark och Sverige om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) avseende detta stöd (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet). Danmark och Sverige lämnade synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet genom skrivelser av den 19 augusti 2013.
(5)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (2) av den 28 september 2013. Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på åtgärderna i fråga.
(6)
Kommissionen mottog synpunkter från SAS-koncernen och från Foundation Asset Management Sweden AB (nedan kallat FAM) (3) den 28 oktober 2013. Den 5 november 2013 översände kommissionen dessa synpunkter till Danmark och Sverige som gavs tillfälle att bemöta dem. I skrivelser av den 4 och den 5 december 2013 meddelade de danska och de svenska myndigheterna att de inte hade några kommentarer till SAS-koncernens och FAM:s synpunkter.
(7)
Kommissionen begärde ytterligare upplysningar från Danmark och Sverige i en skrivelse av den 25 februari 2014, som besvarades den 25 mars 2014 av båda medlemsstaterna. Vidare underrättade de danska och de svenska myndigheterna i skrivelser av den 5 och den 7 mars 2014 kommissionen om att SAS hade beslutat att upphäva den nya revolverande kreditfaciliteten och undersöka andra möjligheter att stärka sin kapitalbas. Upphävandet trädde i kraft den 4 mars 2014.
(8)
Genom skrivelser av den 4 respektive den 7 juli 2014 samtyckte Sverige och Danmark till att avstå sina rättigheter enligt artikel 342 i EUF-fördraget jämförd med artikel 3 i rådets förordning nr 1 från 1958, och därmed antas och anmäls detta beslut på engelska.
(9)
I detta förfarande är kommissionen ensamt behörig att bedöma om Danmark och Sverige har följt bestämmelserna i EUF-fördraget. Övervakningsmyndigheten är å andra sidan, enligt artikel 109.1 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (nedan kallat EES-avtalet) jämförd med artikel 24 i avtalet mellan Eftastaterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol, behörig att bedöma om Norge har följt bestämmelserna i EES-avtalet. Vidare ska övervakningsmyndigheten och kommissionen, enligt artikel 109.2 i EES-avtalet och protokoll 27 till det avtalet, för att säkerställa en enhetlig tillämpning inom hela EES, samarbeta, utbyta information och samråda i frågor som rör övervakningspolitiken och enskilda ärenden.
(10)
Mot denna bakgrund och med tanke på att båda institutionerna är behöriga i det aktuella ärendet har kommissionen samarbetat och samrått med övervakningsmyndigheten innan detta beslut antogs.
2. DEN SKANDINAVISKA LUFTFARTSMARKNADEN
(11)
Mellan 2001 och 2011 uppgavs den skandinaviska luftfartsmarknaden (som omfattar Danmark, Sverige, Finland och Norge) växa med 126 % uttryckt i erbjuden platskilometer, s.k. ASK (4). Nästan hela tillväxten på den skandinaviska kortdistansmarknaden härrörde från lågprisbolag, främst Norwegian Air Shuttle och Ryanair. Lågprisbolagen beräknas ha genererat 90 % av tillväxten under den perioden. (5)
(12)
Trots lågprisbolagens ökade betydelse är SAS fortfarande den största aktören på den skandinaviska marknaden med en beräknad marknadsandel 2011 på 35,6 %, vilket är långt under de nivåer på över 50 % som rådde för ett årtionde sedan. Marknadsandelarna för Norwegian Air Shuttle och Ryanair uppgick samma år till 18,7 % respektive 6,8 %.
3. STÖDMOTTAGAREN
(13)
SAS är staternas ledande flygbolag, Skandinaviens största och Europas åttonde största flygbolag. Det är också en av de ursprungliga medlemmarna i Star Alliance. Flygbolagskoncernen, som innefattar Scandinavian Airlines, Widerøe (6) och Blue1, har sitt säte i Stockholm och har Köpenhamns flygplats som sitt huvudsakliga europeiska och interkontinentala nav. SAS transporterade 2013 omkring 28 miljoner passagerare, och intäkterna uppgick till omkring 42 miljarder svenska kronor.
(14)
SAS ägs för närvarande till 50 % av staterna: 21,4 % av Sverige, 14,3 % av Danmark och 14,3 % av Norge. Den största privata aktieägaren är Knut och Alice Wallenbergs Stiftelse (nedan kallad KAW) (7,6 %), och övriga aktieägares andelar uppgår till 1,5 % eller mindre.
Tabell 1
Huvudsakliga aktieägare i SAS AB den 31 mars 2012 (7)
Aktieägare
Totalt (%)
Svenska staten
21,4
Danska staten
14,3
Norska staten
14,3
Knut och Alice Wallenbergs Stiftelse
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Danmarks Nationalbank
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
SAS ekonomiska ställning har varit svag i flera år, med återkommande förluster mellan 2008 och 2013. I november 2012 sänkte Standard and Poor's (nedan kallat S&P) sitt kreditbetyg för företaget från B- till CCC+. (8) Svårigheterna förvärrades av marknadsförhållandena, dvs. höga bränslekostnader och osäker efterfrågan.
(16)
Framför allt framgår av företagets årsredovisningar att SAS mellan 2008 och 2012 har gjort stora förluster varje år och har redovisat betydande finansiella nettoskulder.
Tabell 2
SAS finansiella nyckeltal 2007-2012 (miljoner SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(jan-okt)
Inkomster
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Finansiell nettoskuld
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Resultat före skatt
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Nettoinkomst
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Kassaflöde för året
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Avkastning på sysselsatt kapital (ROCE) - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Avkastning på bokfört eget kapital efter skatt - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Räntetäckningsgrad - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Till följd av den allt sämre ekonomiska ställningen genomförde SAS ett omfattande kostnadsminskningsprogram (”Core SAS”) 2009-2010. Genomförandet av programmet krävde att SAS skaffade eget kapital från aktieägarna genom två nyemissioner med företrädesrätt: i) 6 miljarder svenska kronor i april 2009 och ii) 5 miljarder svenska kronor i maj 2010. (10)
(18)
SAS ekonomiska svårigheter kulminerade 2012, när företaget presenterade affärsplanen 4 Excellence Next Generation (nedan kallad 4XNG-planen), som av flygbolagets ledning uppfattades som SAS ”sista utväg”. (11) Pressen rapporterade dessutom i november 2012 att SAS riskerade konkurs. (12)
4. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN: DEN NYA REVOLVERANDE KREDITFACILITETEN 2012
(19)
Liksom andra flygbolag globalt har SAS förlitat sig på externa kreditfaciliteter för att upprätthålla en miniminivå av likviditet. Sedan den 20 december 2006 har SAS förlitat sig på en revolverande kreditfacilitet som skulle löpa ut i juni 2013 (nedan kallad den gamla revolverande kreditfaciliteten). Den gamla revolverande kreditfaciliteten uppgick till 366 miljoner euro och tillhandahölls av ett antal banker ([…] (13)). Den innefattade också ett antal ekonomiska villkorsklausuler, t.ex. […].
(20)
I december 2011 beslutade SAS ledning, som en följd av företagets försämrade affärsresultat, att den gamla revolverande kreditfaciliteten skulle utnyttjas till fullo. Efter en konkursansökan från ett av SAS dotterbolag (Spanair) i januari 2012 inledde SAS förhandlingar med bankerna, vilket resulterade i en överenskommelse om en villkorsjustering den 15 mars 2012. Denna villkorsjustering medförde ökade kostnader för utnyttjande av den gamla revolverande kreditfaciliteten, skärpta villkor för kreditutnyttjande och krav på att SAS omedelbart skulle återbetala hela det utnyttjade beloppet. Dessutom måste SAS förse kreditgivarna med en rekapitaliseringsplan som måste godkännas av styrelsen och de största aktieägarna, dvs. staterna och KAW.
(21)
Rekapitaliseringsplanen understöddes av den så kallade 4XNG-planen, som redan var under utarbetande i början av 2012. 4XNG-planen tog även upp farhågor som uttryckts av […] om SAS gällande affärsplan, 4 Excellence (nedan kallad 4X-planen), i maj 2012. Enligt SAS skulle 4XNG-planen göra det möjligt för företaget att positionera sig som ett ekonomiskt självförsörjande flygbolag. Planen innehöll ett antal ekonomiska mål som SAS skulle nå under budgetåret 2014-2015. Bland målen fanns en EBIT-marginal på över 8 %, en finansiell beredskap över 20 % samt en soliditet (eget kapital/tillgångar) som överstiger 35 %. 4XNG-planen var tänkt att göra det möjligt för SAS att förbättra sitt resultat före skatt med ca 3 miljarder svenska kronor på årsbasis, samtidigt som genomförandet av planen skulle kräva omstruktureringskostnader och engångskostnader på ca 1,5 miljarder svenska kronor.
(22)
Ett annat mål med 4XNG-planen var att förbereda företaget inför införandet av nya redovisningsregler för pensioner från och med november 2013, vilket förväntades inverka negativt på SAS-koncernens egna kapital. Dessutom innehöll planen ett åtagande om att genomföra en plan för avyttring och finansiering av tillgångar, med totalt ca 3 miljarder svenska kronor i potentiella nettoinbetalningar. Avyttringen innefattade (14) i) försäljning av dotterbolaget Widerøe, ett regionalt flygbolag i Norge, (15) ii) försäljning av ett minoritetsintresse i […], iii) försäljning av flygplatsrelaterade fastighetsintressen, iv) utkontraktering av marktjänst, (16) v) försäljning av flygplansmotorer, (17) vi) sale-and-leaseback eller annan finansieringstransaktion avseende […], vii) utkontraktering av förvaltningssystem och teletjänstcentraler (18) och viii) försäljning eller säkrad finansiering av tre Q400-flygplan.
(23)
Staterna hävdar att 4XNG-planen var självfinansierande, vilket innebär att SAS skulle generera tillräckligt med kontanta medel från drift och avyttringar av tillgångar som inte tillhör kärnverksamheten för att finansiera initialkostnaderna för 4XNG-planen. SAS hade dock betänkligheter gällande investerarnas intryck av att bolaget hade ett svagt likviditetsläge på grund av de betydande initialkostnaderna för att genomföra 4XNG-planen. SAS begärde därför en förlängning av den gamla revolverande kreditfaciliteten tillsammans med en ny revolverande kreditfacilitet med stöd från staterna och KAW. Företaget hävdade dock att varken den gamla (förlängda) eller den nya revolverande kreditfaciliteten skulle utnyttjas.
(24)
Diskussionerna om den nya revolverande kreditfaciliteten inleddes den 4 juni 2012. (19) I överensstämmelse med rekapitaliseringsplanen (se skäl (20)) krävde de banker som var kreditgivare för den gamla revolverande kreditfaciliteten att staterna skulle tillhandahålla ytterligare en egenfinansieringsåtgärd, t.ex. en nyemission med företrädesrätt, eftersom de inte på egen hand ville stödja en ny revolverande kreditfacilitet. Staterna avvisade dock detta förslag.
(25)
Efter vissa förhandlingar godtog bankerna en ny revolverande kreditfacilitet som skulle sättas upp tillsammans med staterna och KAW med strikt lika villkor utan subordination eller oproportionerlig rätt till säkerhet. Det ska noteras att den nya revolverande kreditfaciliteten ursprungligen skulle uppgå till [3-6] miljarder svenska kronor, medan endast [1-4] miljarder svenska kronor fanns att tillgå som säkerhet. Den 22 oktober 2012 sänktes den nya revolverande kreditfaciliteten slutligen till 3,5 miljarder svenska kronor (omkring 400 miljoner euro).
(26)
Den nya revolverande kreditfaciliteten tillhandahölls av samma banker som tillhandahållit den gamla (förutom en (20)) tillsammans med staterna och KAW. 50 % av den nya revolverande kreditfaciliteten tillhandahölls av staterna i förhållande till deras ägarandelar i SAS, och återstående 50 % tillhandahölls av bankerna och KAW. Staterna och KAW deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten på samma villkor (avgifter, räntor, villkorsklausuler) som bankerna.
(27)
De huvudsakliga kännetecknen för den nya revolverande kreditfaciliteten var följande:
-
Den var uppdelad i två subfaciliteter på 2 miljarder svenska kronor (facilitet A) respektive 1,5 miljarder svenska kronor (facilitet B) vari staterna deltog till 50 %. Prisvillkoren för båda faciliteterna innefattade en initial avgift, en åtagandeavgift, en utnyttjandeavgift, en marginal och en utträdesavgift.
-
SAS måste uppfylla vissa villkor för att kunna utnyttja den revolverande kreditfaciliteten, och dessa villkor var striktare för facilitet B än för facilitet A. (21)
-
Säkerhetspaketet från den gamla revolverande kreditfaciliteten bibehölls i den nya, och dessutom beviljades kreditgivarna säkerhet över alla aktier i Widerøe och SAS-koncernens alla övriga obelastade fasta tillgångar per december 2012. Den nya revolverande kreditfaciliteten hade säkerheter med bästa förmånsrätt i form av ett antal av SAS tillgångar, bland annat 100 % av aktierna i SAS dotterbolag Widerøe och SAS Spare Engine, 18 flygplan och ett antal fastigheter. Dessa säkerheter värderades till ett bokfört värde på omkring 2,7 miljarder svenska kronor (dvs. omkring 75 % av den nya revolverande kreditfaciliteten) och delades proportionellt mellan facilitet A och facilitet B.
-
Facilitet B kunde inte utnyttjas förrän facilitet A utnyttjats helt. Efter den 1 januari 2014 hade SAS bara kunnat utnyttja den om försäljningen av tillgångarna och aktierna i Widerøe hade slutförts.
-
Förfallodagen för den nya revolverande kreditfaciliteten var den 31 mars 2015.
(28)
Villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten överenskoms den 25 oktober 2012. Emellertid krävdes bland annat godkännande från staternas parlament och underskrift av avtal med piloternas och kabinpersonalens fackförbund.
(29)
Staterna lämnade en rapport från CITI av den 7 november 2012 (nedan kallad CITI-rapporten) vars syfte var att bedöma huruvida en privat investerare i en situation som i möjligaste mån liknar staternas situation skulle ha deltagit i den nya revolverande kreditfaciliteten på motsvarande villkor. CITI-rapporten hade ett framgångsrikt genomförande av 4XNG-planen som grundscenario och kom fram till att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten skulle generera en internränta på [90-140] %, en cash-on-cash-avkastning på ca [4-9] gånger och en ökning av det egna kapitalet med nästan [700-1 200] % (från november 2012 till mars 2015). I CITI-rapporten drogs slutsatsen att den avkastning staterna krävde därmed var minst lika hög som den som privata investerare skulle kräva i motsvarande läge. I CITI-rapporten gjordes dock ingen bedömning av hur sannolikt det var att SAS framgångsrikt skulle genomföra ”grundscenariot” i form av 4XNG-planen och inte heller någon bedömning av vilka konsekvenser avvikelser från det scenariot skulle få, t.ex. att SAS inte skulle lyckas omsätta tillgångar som inte tillhör kärnverksamheten i likvida medel.
(30)
SAS meddelade den 19 december 2012 att alla nödvändiga villkor för att den nya revolverande kreditfaciliteten skulle träda i kraft (se skäl (28)) var uppfyllda, bland annat godkännande från staternas parlament. Från och med detta datum och till och med den 3 mars 2014 ersatte den nya revolverande kreditfaciliteten den gamla. (22)
(31)
I en skrivelse av den 3 juni 2013 förklarade Danmark och Sverige att staterna och de kreditgivande bankerna, till följd av försäljningen av 80 % av aktierna i Widerøe (se skäl (22)), hade kommit överens med SAS om att ändra villkoren i den nya revolverande kreditfaciliteten, men ändringsavtalet hade ännu inte formellt undertecknats. I de kommentarer som lämnades i samband med den formella granskningen informerade de danska och de svenska myndigheterna kommissionen om att ändringen av den nya revolverande kreditfaciliteten undertecknats av alla parter och skulle träda i kraft när Widerøetransaktionen slutförts, dvs. den 30 september 2013. Det rörde sig bl.a. om följande ändringar:
-
Facilitet A skulle sänkas från 1,173 miljarder svenska kronor till 0,8 miljarder svenska kronor, och löptiden skulle förlängas med fem månader till den 1 juni 2014.
-
SAS skulle ställa [0,5-0,8] miljarder svenska kronor i kontanter som säkerhet för facilitet A. Återstående [0,1-0,4] miljarder svenska kronor skulle säkras genom de säkerheter som redan tagits upp i avtalet om den nya revolverande kreditfaciliteten.
-
0,2 miljarder svenska kronor skulle utgå ur facilitet A när marktjänstenheten delvis avyttrats. När den nya revolverande kreditfaciliteten upphävdes den 4 mars 2014 hade SAS skrivit under en avsiktsförklaring med en potentiell köpare. (23)
-
Facilitet B skulle sänkas från 1,5 miljarder till 1,2 miljarder svenska kronor.
5. BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
(32)
I beslutet om att inleda förfarandet ställde sig kommissionen tvivlande till att staterna, KAW och bankerna deltog under jämförbara förhållanden och på liknande villkor (pari passu) i den nya revolverande kreditfaciliteten, med tanke på följande:
-
Bankernas tidigare exponering för SAS genom sitt deltagande i den gamla revolverande kreditfaciliteten. Bankerna hade grovt räknat halverat sitt bidrag till den nya revolverande kreditfaciliteten och därmed minskat sin sammanlagda exponering för SAS med ca 50 % när det gäller revolverande kreditfaciliteter, medan staterna - som inte fått någon avkastning på nyemissionerna 2009 och 2010 mot bakgrund av SAS ihållande negativa resultat - däremot hade ökat sin exponering för SAS.
-
Det faktum att SAS hade utnyttjat den gamla revolverande kreditfaciliteten till fullo i januari 2012, vilket skulle ha kunnat påverka de kreditgivande bankernas beslut om deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten för att undvika ytterligare utnyttjande och se till deras bidrag till den revolverande kreditfaciliteten inte helt gick förlorade med tanke på flygbolagets svårigheter.
-
Det var också oklart för kommissionen huruvida bankernas beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten påverkades av staternas kontinuerliga ekonomiska stöd till SAS tidigare år. Kommissionen noterade också att de privata aktörerna var villiga att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten endast på villkor att staterna deltog.
-
Kommissionen ställde sig tvivlande till att KAW:s deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten kunde jämföras med en privat investerares deltagande, med tanke på KAW:s exponering för SAS inte bara genom sin ägarandel utan också via banken SEB.
(33)
Kommissionen ifrågasatte också att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten kunde anses rationellt ur aktieägarsynvinkel och skulle uppfylla kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi, vid sidan av resonemanget om jämförbara förhållanden och liknande villkor. Kommissionen undersökte i detta avseende om 4XNG-planen byggde på tillräckligt välgrundade antaganden för att få en privat investerare att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten, och om de känslighetsanalyser som genomförts inom ramen för planen var alltför optimistiska.
(34)
Kommissionen pekade exempelvis på de optimistiska siffrorna i planen avseende marknadstillväxt uttryckt i ASK och BNP, liksom inflationstakten på 0 % för perioden 2015-2017. Den tvivlade också på att ett framgångsrikt genomförande av samtliga initiativ för kostnadsminskning och avyttring av tillgångar kunde ha förutsetts när den nya revolverande kreditfaciliteten undertecknades.
(35)
När det gäller villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten och CITI:s bedömning av den förväntade avkastningen på staternas deltagande i den, betonade kommissionen att CITI-rapporten inte innehöll någon bedömning av 4XNG-planen eller någon känslighetsanalys av finansieringsmodellen utan enbart utgick från de uppgifter som lämnats till CITI. Kommissionen påpekade också att den nya revolverande kreditfacilitetens säkerhet inte värderades ur en privat investerares perspektiv i CITI-rapporten, och att rapporten inte tog hänsyn till hur möjliga alternativa scenarier med mindre gynnsamma antaganden (däribland konkurs) skulle påverka avkastningsanalysen. I detta hänseende noterade kommissionen att det i CITI-rapporten ansågs att sannolikheten för att SAS skulle gå i konkurs under de närmaste tre åren var noll, vilket framstod som en underskattning av risken.
(36)
Mot denna bakgrund kunde kommissionen inte utesluta att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten skulle kunna ge SAS en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(37)
Slutligen ställde sig kommissionen tvivlande till att den nya revolverande kreditfaciliteten, om den innefattade statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget, skulle kunna betraktas som förenlig med den inre marknaden. Kommissionen undersökte i detta avseende om någon av de möjliga grunder för förenlighet som anges i EUF-fördraget skulle vara tillämplig. Med hänsyn till åtgärdens art och SAS svårigheter konstaterade kommissionen att de enda tillämpliga kriterierna verkade vara de som gäller stöd för undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget, på grundval av gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (24) (nedan kallade riktlinjerna). Kommissionen drog dock preliminärt slutsatsen att villkoren för stöd till undsättning och omstrukturering enligt riktlinjerna inte verkade vara uppfyllda.
6. SYNPUNKTER PÅ BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
6.1 Synpunkter från Danmark och Sverige
(38)
Danmark och Sverige vidhåller att deras deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten skedde på marknadsvillkor eftersom de deltog i den under jämförbara förhållanden och på liknande villkor som bankerna och KAW, vilket utesluter förekomst av statligt stöd.
(39)
Danmark och Sverige påpekar att SAS inte utnyttjade den gamla revolverande kreditfaciliteten någon gång under den period då den nya förhandlades fram. De noterar ändringarna av den gamla revolverande kreditfaciliteten i mars 2012, som medförde ännu striktare villkor för utnyttjande av krediten, och menar att bankerna från slutet av juni 2012 därmed hade möjlighet att avvisa eventuella utnyttjandekrav från SAS. Det belopp som utnyttjats återbetalades helt av SAS i mars 2012, och därefter utnyttjade SAS inte den gamla revolverande kreditfaciliteten. Det var därför rimligt att betrakta bankerna som ”utomstående” investerare som deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten på samma villkor som staterna, (25) utan någon betydande exponering utan säkerhet gentemot SAS. (26)
(40)
Vad beträffar KAW:s deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med bankerna anser de danska och de svenska myndigheterna att KAW hade begränsad ekonomisk exponering för SEB och att detta inte kunde ha påverkat KAW:s beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten.
(41)
Danmark och Sverige menar dessutom att 4XNG-planen var realistisk och skulle kunna genomföras framgångsrikt. De vidhåller att alla aspekter och antaganden, även de som avsåg intäktsprognoser (intäkt per erbjuden platskilometer, s.k. RASK) (27), kostnadsminskningsåtgärder och planerade avyttringar, granskats noggrant för att uppfylla de ekonomiska målen i 4XNG-planen för 2014-2015. 4XNG-planen - tillsammans med alla antaganden som låg till grund för den - granskades dessutom noggrant av båda staternas externa finansiella rådgivare (Goldman Sachs) och bankerna ([…]) och anpassades med hänsyn till deras kommentarer och rekommendationer. De betonar också att förväntningarna om ett framgångsrikt genomförande av planen när beslutet om deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten fattades hade stöd i det faktum att ingåendet av nya fackföreningsavtal var en förutsättning för den nya revolverande kreditfaciliteten. Enligt Danmark och Sverige visade dessutom utvecklingen från december 2012 till dess att den nya revolverande kreditfaciliteten upphävdes den 4 mars 2014 att planen var på väg att ge de förväntade resultaten. (28)
(42)
När det gäller villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten hävdar Danmark och Sverige att de överensstämde med normala marknadsvillkor, eftersom de motsvarade villkoren i jämförbara uppgörelser och den nya revolverande kreditfaciliteten också hade högre initiala avgifter och striktare villkor för utnyttjande av krediten än de flesta uppgörelser som analyserats. Vad säkerhetspaketet beträffar uppger Danmark och Sverige att de faktiska finansiella riskerna för de kreditgivande bankerna var försumbara eftersom säkerheterna hade ett uppskattat värde som klart översteg storleken på facilitet A. Det innebar att samtliga de kreditgivande bankernas fordringar vid ett likvideringsförfarande skulle tillgodoses genom säkerhetspaketet eller med hjälp av andra tillgångar i SAS som skulle kunna säljas, t.ex. […], dess ägarandelar i […] osv. Ovanstående stöds också av det faktum att en väsentlig del av åtagandena inom facilitet A upphävdes under första halvåret 2013. Enligt Danmark och Sverige visar detta att bankerna agerade affärsmässigt och försiktigt när de beslutade att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med staterna och KAW.
(43)
Danmark och Sverige uppger slutligen att deltagandet i den nya revolverande kreditfaciliteten har genererat en betydande avkastning för kreditgivarna utan att SAS behövt utnyttja faciliteten. Det bör stödja uppfattningen att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med KAW och bankerna var helt och hållet förenlig med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi.
6.2 Synpunkter från SAS-koncernen
(44)
SAS-koncernen hävdar att staterna deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten i egenskap av aktieägare, inte offentliga myndigheter. Ur det perspektivet var deltagande i ett sådant instrument att föredra framför ett tillskott av eget kapital, med tanke på de betydande intäkter som genererades för aktieägarna/kreditgivarna i form av avgifter, liksom den framtida ökningen av aktiernas värde.
(45)
Vad beträffar kriteriet om jämförbara förhållanden och liknande villkor uppger SAS-koncernen att det var uppfyllt eftersom bankerna inte hade någon exponering för SAS och därför borde behandlas som ”utomstående” investerare. Staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten påverkade inte heller bankernas agerande, eftersom det var SAS - inte bankerna - som bad bankerna att ansluta sig till den nya revolverande kreditfaciliteten. SAS-koncernen vidhåller dessutom att bankerna beslutade att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten på lika villkor tillsammans med staterna och KAW baserat på det mycket positiva resultatet av risk- och inkomstanalysen.
(46)
SAS-koncernen stöder också Danmarks och Sveriges påstående om att de antaganden som låg till grund för 4XNG-planen var robusta med mycket realistiska prognoser för de tre huvudsakliga faktorerna, nämligen marknadstillväxt uttryckt i ASK, BNP-tillväxt för 2015-2017 och förväntad inflation på 0 %. Riskerna i samband med genomförandet av planen granskades dessutom noga av alla kreditgivande banker med särskilt fokus på RASK som en nyckelindikator för företagets lönsamhet.
(47)
Samtidigt hävdar SAS-koncernen att en tillräcklig bedömning gjorts av säkerhetspaketet och att risken för att SAS inte skulle kunna genomföra 4XNG-planen minskat. Detta stöds av det faktum att kostnadsminskningar var en förutsättning för att kreditgivarna skulle delta i den nya revolverande kreditfaciliteten och att ingåendet av nya kollektivavtal i november 2012 var avgörande för ett framgångsrikt genomförande av planen.
(48)
SAS-koncernen kritiserar också kommissionen för att man inte tagit hänsyn till konkursalternativet och det faktum att staterna skulle ha förlorat värdet av sitt sammanlagda aktieinnehav om den nya revolverande kreditfaciliteten inte gjorts tillgänglig. I det sammanhanget betonar SAS-koncernen att staterna deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten i egenskap av huvudsakliga aktieägare i SAS med syftet att få skälig avkastning på sin investering.
(49)
Slutligen uppger SAS-koncernen att genomförandet av 4XNG-plan resulterat i ett rörelseresultat före skatt på 3 miljarder svenska kronor och därmed till ett positivt resultat för SAS för perioden november 2012 till juli 2013.
6.3 Synpunkter från FAM
(50)
Enligt FAM, det företag som ansvarar för förvaltningen av KAW:s tillgångar, fattades KAW:s beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten utan hänsyn till dess intressen i SEB och SEB:s exponering för SAS. FAM hävdar att KAW varken var majoritetsaktieägare i SEB eller kunde sägas kontrollera SEB.
(51)
FAM granskade 4XNG-planen, de finansiella riskerna i anslutning till den samt säkerhetspaketet och ansåg att det låg i KAW:s intresse att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten. I det sammanhanget jämförde FAM utsikterna att skydda KAW:s långsiktiga investering i SAS och den möjliga framtida avkastningen på den investeringen, liksom de höga avgifter som SAS skulle betala inom ramen för den nya revolverande kreditfaciliteten, med en likvidation av SAS, vilket inte sågs som ett ekonomiskt intressant alternativ.
(52)
FAM håller också med Danmark, Sverige och SAS-koncernen om att alla intressenter deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten på lika villkor, utan någon form av subordination, oproportionerlig rätt till säkerhet eller i övrigt asymmetriska villkor. Beslutet att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten baserades på en ingående analys av de framtida lönsamhetsutsikterna för ett starkt och konkurrenskraftigt SAS.
(53)
FAM delar slutligen Danmarks och Sveriges uppfattning att de kreditgivande bankernas beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten baserades på affärsmässiga överväganden, eftersom deras befintliga exponering inom ramen för den gamla revolverande kreditfaciliteten bara var teoretisk. FAM hävdar att bankerna hade ännu mindre incitament att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten än staterna och KAW, eftersom de senare kunde räkna med en prisökning på aktierna. Man vidhåller därför att kriteriet om jämförbara förhållanden och liknande villkor måste anses vara uppfyllt.
7. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN
7.1 Förekomsten av statligt stöd
(54)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(55)
Begreppet statligt stöd är därmed tillämpligt på alla fördelar som tilldelas direkt eller indirekt och finansieras med statliga medel och ges av staten själv eller genom en mellanhand som tilldelats sådana befogenheter.
(56)
För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd måste den härröra från statliga medel och kunna tillskrivas staten. I princip är statliga medel en medlemsstats och dess offentliga myndigheters medel samt statliga företags medel, i den mån de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva kontroll över dessa företag.
(57)
Det kan inte bestridas att åtgärden i fråga inbegrep statliga medel, eftersom den finansierades med medel från staternas budgetar, och att den kunde tillskrivas staten. Framför allt kan det noteras att parlamenten i Danmark och Sverige godkände statens deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten (skäl (30)).
(58)
Åtgärden måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och riskera att påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(59)
Av etablerad rättspraxis följer att om det ekonomiska stöd som beviljas av en medlemsstat stärker ett företags ställning jämfört med andra företag som konkurrerar om handeln inom unionen kan handeln mellan medlemsstaterna och konkurrensen åtminstone potentiellt påverkas. (29) I detta avseende anser kommissionen att en eventuell ekonomisk fördel som beviljats SAS med statliga medel uppfyller detta villkor. SAS konkurrerar med andra flygbolag i EU och EES, särskilt sedan den tredje etappen i avregleringen av lufttransporter (”tredje paketet”) trädde i kraft den 1 januari 1993. (30) När det gäller kortare resor inom EU konkurrerar luftfarten dessutom med transport på väg och järnväg, och även vägtransportföretag och järnvägsföretag skulle därför kunna drabbas.
(60)
Det enda kriterium i anslutning till begreppet statligt stöd som det råder osäkerhet kring är därmed huruvida åtgärden gav SAS en selektiv oberättigad ekonomisk fördel.
(61)
Mot bakgrund av att den nya revolverande kreditfaciliteten upphävdes från och med den 4 mars 2014 har kommissionen undersökt om den nya revolverande kreditfaciliteten gav SAS en selektiv oberättigad ekonomisk fördel från tidpunkten för inrättandet 2012 fram till upphävandet 2014.
7.2 Ekonomisk fördel för SAS
(62)
För att fastställa huruvida SAS beviljats statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget kommer kommissionen att undersöka om flygbolaget fick en ekonomisk fördel som det inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden. För att granska denna fråga tillämpar kommissionen kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi, enligt vilket inget statligt stöd förekommer om en privat investerare som är verksam på normala marknadsvillkor och som till sin storlek kan jämföras med de relevanta organen i den offentliga sektorn under liknande omständigheter kunde ha förmåtts att erbjuda mottagaren åtgärden i fråga.
(63)
Enligt kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi måste kommissionen därför bedöma om en privat investerare skulle ha genomfört den transaktion som är föremål för granskning på samma villkor. Den privata investeraren antas vara en försiktig investerare som söker maximera sin vinst utan att ta alltför stora risker i förhållande till den förväntade avkastningen. (31)
(64)
I princip innefattar inte ett kapitaltillskott med offentliga medel statligt stöd om det sker samtidigt som en privat investerare gör ett betydande kapitaltillskott under jämförbara förhållanden och på liknande villkor (pari passu). (32)
7.2.1 Staternas, KAW:s och bankernas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten under jämförbara förhållanden och på liknande villkor
(65)
Kommissionen noterar att de kreditgivande banker som deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten även deltog i den gamla revolverande kreditfaciliteten. I den nya revolverande kreditfaciliteten ökade staterna emellertid sin exponering för SAS, medan bankerna grovt räknat halverade sitt bidrag (från omkring 366 miljoner till omkring 200 miljoner euro) och därmed minskade sin totala befintliga exponering för SAS inom den revolverande kreditfaciliteten med omkring 50 %. Mot denna bakgrund ställde sig kommissionen i beslutet om att inleda förfarandet tvivlande till att kriteriet om jämförbara förhållanden och liknande villkor kunde vara uppfyllt eftersom staterna och bankerna inte tycktes befinna sig i jämförbara situationer.
(66)
Danmark, Sverige och SAS-koncernen hävdar att de kreditgivande bankerna inte hade någon exponering inom den gamla revolverande kreditfaciliteten när de förhandlade om deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten. Bankerna borde därför ha betraktats som ”utomstående” investerare i en situation som är jämförbar med staternas och KAW:s.
(67)
Kommissionen noterar att SAS hade utnyttjat den gamla revolverande kreditfaciliteten helt och hållet i januari 2012 (skäl (20)). Ändringarna av den gamla revolverande kreditfaciliteten i mars 2012 inkluderade också bl.a. ett villkor om fullständig och omedelbar återbetalning av det utnyttjade beloppet. Beloppen återbetalades i sin helhet i mars 2012, och de ändringar av den gamla revolverande kreditfaciliteten som antogs i samma månad gjorde det oerhört svårt för SAS att utnyttja faciliteten därefter. (33) SAS måste också senast i juni 2012 lämna en rekapitaliseringsplan, som måste godkännas av styrelsen och de största aktieägarna, dvs. staterna och KAW. Planen avvisades först av bankerna. Det var först i november 2012 som staterna, efter noggrann granskning av den reviderade 4XNG-planen, beslutade att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten, och därefter anslöt sig även bankerna.
(68)
De danska och de svenska myndigheterna och SAS-koncernen hävdar därför att SAS i praktiken förhindrades att begära att få utnyttja den gamla revolverande kreditfaciliteten. Bankerna, som var medvetna om situationen, måste besluta om de skulle fortsätta med den gamla revolverande kreditfaciliteten till dess att den löpte ut i juni 2013 eller delta i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med staterna och KAW på lika villkor, trots att staterna och KAW i egenskap av aktieägare hade större incitament att delta för att potentiellt få ett högre värde på aktierna efter genomförandet av 4XNG-planen.
(69)
Kommissionen anser det visserligen sannolikt att bankerna, åtminstone de som inte hade några andra bilaterala exponeringar utan säkerhet gentemot SAS, inte i någon väsentlig grad var exponerade för den gamla revolverande kreditfaciliteten vid tidpunkten för beslutet om deltagande i den nya, men anser också att det fortfarande fanns risk för att SAS kunde ha uppfyllt villkoren för utnyttjande innan den nya revolverande kreditfaciliteten inrättats. Det faktum att detta inte skedde och att den gamla revolverande kreditfaciliteten inte utnyttjades efter det att den återbetalats i sin helhet i mars 2012 saknar relevans i det avseendet. Bankerna tycks således ha haft en viss exponering för SAS inom den gamla revolverande kreditfaciliteten som staterna (och KAW) inte hade. Kommissionen kan därför inte godta de danska och de svenska myndigheternas argument att bankerna deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten som ”utomstående” investerare, trots deras exponering inom den gamla revolverande kreditfaciliteten.
(70)
Kommissionen kan inte heller hålla med Danmark och Sverige om att vissa av bankernas exponering i form av bilaterala faciliteter med koppling till den gamla revolverande kreditfaciliteten (34) inte var förenad med någon finansiell risk för bankerna under den period då den nya revolverande kreditfaciliteten förhandlades fram, med hänvisning till att dessa faciliteter inte kunde utnyttjas om inte den gamla revolverande kreditfaciliteten utnyttjats till fullo. Såsom nämns ovan fanns det en risk, även om den onekligen var liten, för att villkoren för utnyttjande kunde ha uppfyllts trots att sannolikheten för att SAS skulle utnyttja den gamla revolverande kreditfaciliteten var mycket låg efter ändringarna i mars 2012 och de strikta villkor som infördes.
(71)
Vidare tycks en del banker ha haft andra exponeringar gentemot SAS. Exempelvis hade […], vid sidan av deltagandet i den gamla revolverande kreditfaciliteten, per den 30 september 2012 en (outnyttjad) bilateral exponering utan säkerhet på [200-600] miljoner euro, liksom en kreditkortsexponering utan säkerhet på [500-900] miljoner euro. Man kunde därför ha ansvarat för att täcka eventuella kostnader för att ersätta kunder om SAS hade ställt in motsvarande flygningar. Denna kreditkortsexponering utan säkerhet motsvarade bara [0-2] % av […]s totala kreditportfölj på omkring [1 000-3 000] miljarder svenska kronor, men den utgjorde ändå en finansiell risk och det kan därför inte godtas att […] var i en jämförbar situation i förhållande till staterna när beslutet om att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten fattades.
(72)
Vidare hade tre andra banker exponeringar i form av utestående faciliteter för finansiering av flygplan (t.ex. […]). Staterna hävdar visserligen att finansieringen säkrades med hjälp av flygplanen och inte utgjorde en finansiell risk för bankerna eftersom de enkelt kunde säljas på marknaden, men några belägg för detta har inte lagts fram. Det är fortfarande oklart om man verkligen skulle ha fått tillbaka hela beloppet vid en nödförsäljning av flygplanen.
(73)
I beslutet om att inleda förfarandet undrade kommissionen också om bankernas agerande verkligen kunde ha påverkats av staternas uppträdande, med tanke på staternas kontinuerliga ekonomiska stöd till flygbolaget tidigare år (t.ex. 2009 och 2010 års nyemissioner med företrädesrätt). Bankerna var dessutom villiga att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten endast på villkoret att staterna deltog i den, såsom förklaras i skälen 23 och 24.
(74)
Kommissionen anser i princip att villkoret om jämförbara förhållanden och liknande villkor inte är tillämpligt i fall där staternas engagemang utgör ett strikt krav för att de privata aktörerna ska delta i transaktionen.
(75)
I samband med den formella granskningen hävdade Danmark, Sverige och SAS-koncernen att bankerna inte under något skede av förhandlingarna om den nya revolverande kreditfaciliteten känt sig ”förorenade” av staternas tidigare agerande och deras fortsatta vilja att stödja SAS, trots att staternas inkomstprognoser i samband med nyemissionerna 2009 och 2010 inte nåddes.
(76)
Kommissionen kan inte utesluta möjligheten att privata aktörer inte skulle ha varit villiga att investera i ett företag med en sådan historia och opålitliga prognoser, om inte staterna deltog. Samtidigt kan kommissionen inte heller utesluta att staterna, som inte velat tillhandahålla nytt eget kapital eller ansluta sig till en underordnad revolverande kreditfacilitet, inte längre var villiga att tillföra ytterligare medel till SAS. Trots dessa överväganden är kommissionen inte övertygad om att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten skedde under jämförbara förhållanden och på liknande villkor som för de kreditgivande bankerna, med beaktande av att staternas deltagande resulterade i att bankerna minskade sin totala exponering för SAS inom den revolverande kreditfaciliteten med omkring 50 %, samtidigt som staterna ökade sin exponering för SAS.
(77)
När det gäller frågan om huruvida KAW:s agerande kunde betraktas som en referenspunkt för att avgöra hur en privat investerare skulle agera visade den formella granskningen att KAW:s exponering för SAS genom dess ägarandel i SEB var mindre än vad som angetts i beslutet om att inleda förfarandet. Eftersom KAW bara är minoritetsägare i SEB och SEB:s exponering för SAS var begränsad skulle det kunna hävdas att KAW:s deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten motiverades av lönsamhetsutsikter för investeringen.
(78)
I detta avseende har den formella granskningen inte gjort det möjligt för kommissionen att med säkerhet slå fast att transaktionen i fråga skedde under jämförbara förhållanden och på liknande villkor.
(79)
Oberoende av bedömningen avseende jämförbara förhållanden och liknande villkor har kommissionen också undersökt huruvida staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten kunde betraktas som rationell ur ett aktieägarperspektiv och skulle uppfylla kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi, vid sidan av resonemanget om jämförbara förhållanden och liknande villkor.
7.2.2 Bedömning av staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten med hjälp av kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi
(80)
Den fråga som måste undersökas är huruvida en privat investerare i samma situation som staterna, dvs. som befintlig aktieägare i SAS och ställd inför samma omständigheter som staterna 2012, skulle ha deltagit i den nya revolverande kreditfaciliteten på liknande villkor. (35)
(81)
De oberoende analyser som gjordes av externa finansiella rådgivare (Goldman Sachs International och CITI som rådgivare till staterna och […] som rådgivare till kreditgivarna) innan den nya revolverande kreditfaciliteten inrättades är upplysande i detta avseende. Enligt Danmark och Sverige beslutade staterna att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten först efter noggrann granskning av 4XNG-planen av de externa rådgivarna och efter justering av villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten.
(82)
I beslutet om att inleda förfarandet gav kommissionen uttryck för vissa reservationer gällande omfattningen hos rapporten från CITI, men Danmark och Sverige har klargjort att deras beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten grundades på samtliga analyser som tagits fram av de finansiella rådgivarna och att CITI-rapporten därför inte borde bedömas separat.
(83)
De finansiella rådgivarna hade bl.a. fått i uppgift att lägga fram en kritisk analys av 4XNG-planen och den nya revolverande kreditfaciliteten samt av känslighet och sårbarhet i det avseendet. Denna analys gjordes i flera rapporter med hänvisning till SAS historiska resultat och andra riktmärken för branschen. Rådgivarna utfärdade en rad rekommendationer avseende strategier för att minska riskerna för både 4XNG-planen och den nya revolverande kreditfaciliteten. I enlighet med dessa rekommendationer begärde staterna ett antal justeringar av 4XNG-planen (för att påskynda kostnadsminskningsåtgärderna och ge utrymme för nya initiativ), liksom justeringar av villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten för att minska sannolikheten för utnyttjande.
(84)
Vid analysen av 4XNG-planen identifierade och uppmärksammade de externa rådgivarna särskilt de viktigaste potentiella riskområdena, däribland kostnadsminskningsmål, avyttringar och RASK-press. Riskbedömningen resulterade bl.a. i följande överväganden:
-
Kostnadsminskningsmål
Till följd av de externa rådgivarnas rekommendationer ändrades och stärktes 4XNG-planen så att den även innefattade kostnadsminskningsinitiativ på omkring [1-4] miljarder svenska kronor årligen (en ökning från det ursprungliga målet på [1-4] miljarder svenska kronor årligen). Risken för att kostnadsminskningsmålen inte skulle kunna nås framhölls som ett problem, och en viktig åtgärd för att minska riskerna i anslutning till 4XNG-planen inför slutförandet av den nya revolverande kreditfaciliteten var därför att ingå nya fackföreningsavtal om sänkt ersättning och minskade förmåner för anställda, samt förändringar i pensionsplanen i november 2012. Detta medförde direkta kostnadsminskningar på knappt [0-3] miljarder svenska kronor per år […], som på staternas begäran måste genomföras framgångsrikt innan den nya revolverande kreditfaciliteten kunde träda i kraft.
-
Avyttring
Sedan de inledande antagandena om avyttring av tillgångar ifrågasatts av den externa finansiella rådgivaren, och även till följd av nya uppgifter som framkom under processen, avvek den slutliga förteckningen över planerade avyttringar i 4XNG-planen från den förteckning som först lagts fram av SAS. (36) Staternas finansiella rådgivare slog slutligen fast att avyttringarna (med ett uppskattat avyttrat värde på omkring 3,0 miljarder svenska kronor) i den slutliga 4XNG-planen var genomförbara inom den beräknade tidsramen. Den nya revolverande kreditfaciliteten innehöll dessutom bestämmelser om tidpunkten för försäljningen av Widerøe och om att behållningen från avyttringen endast fick användas för återbetalning av den nya revolverande kreditfaciliteten.
-
RASK-press
De bakomliggande antagandena om avkastning och RASK-press granskades och bedömdes som rimliga mot bakgrund av relevanta uppgifter om historiska tendenser, prognoser från tredje part och kända förändringar i konkurrensmiljön vid den aktuella tidpunkten. Antagandena ansågs därför inte utgöra någon väsentlig nedåtrisk i anslutning till genomförandet av 4XNG-planen.
(85)
Vad beträffar det tvivel som kommissionen gav uttryck för i beslutet om att inleda förfarandet när det gäller den optimistiska karaktären hos specifika faktorer i 4XNG-planen (t.ex. marknadstillväxt uttryckt i ASK, BNP-prognoser och 0 % inflation för perioden 2015-2017), visar de uppgifter som lämnats av Danmark, Sverige och SAS-koncernen i samband med den formella granskningen att dessa uppskattningar tog särskild hänsyn till de huvudsakliga marknader där SAS är verksamt. Här ingick företagets mer uttalade exponering för norra än för södra Europa liksom dess exponering för den amerikanska och den asiatiska marknaden. De uppgifter som lämnats tyder vidare på att den beräknade årliga kostnadsinflationen på 0 % för perioden 2015-2017 är nettoeffekten av en bakomliggande årlig inflation på 2 % (i överensstämmelse med EU:s beräknade inflationsnivå) och antagandet att detta skulle kunna neutraliseras genom nya kostnadsminskningsåtgärder.
(86)
När det gäller avsaknaden av känslighetstest av CITI-rapportens analys av internräntan (se skäl 35) samt kommissionens inledande farhågor i fråga om de potentiella konsekvenserna av mindre optimistiska scenarier, har Danmark och Sverige i sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet lämnat ytterligare upplysningar till kommissionen om omfattningen hos den känslighetsanalys som gjorts. I detta avseende redovisade Goldman Sachs en rad känslighetstester i samband med utvecklingen av 4XNG-planen under perioden juni till september 2012. En reviderad analys i september 2012 visade att SAS likvida medel inte skulle ta slut ens i de pessimistiska scenarier som presenterades - SAS likviditet skulle alltså i samtliga analyserade fall ligga över den lägsta nivån i den revolverande kreditfacilitetens korridor. För att behålla marknadens förtroende ansågs det dock nödvändigt med en likviditetssäkerhet, och den revolverande kreditfaciliteten förblev det mest realistiska alternativet för den reservlikviditeten.
(87)
Kommissionen noterar således de finansiella granskningar som gjorts av 4XNG-planen (inklusive omfattande analys och testning av olika varianter av planen). Kommissionen noterar också kraven från staternas sida på minskade genomföranderisker och en konsoliderad omstruktureringsplan innan de ville ansluta sig till den nya revolverande kreditfaciliteten. Sådana åtgärder förefaller överensstämma med de åtgärder som skulle ha vidtagits av en försiktig privat investerare. Trots detta måste det fortfarande undersökas huruvida villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten överensstämde med vad en privat investerare i samma situation som staterna, dvs. som befintlig aktieägare i företaget, skulle ha godtagit.
(88)
Danmark, Sverige och SAS-koncernen har förklarat att något som kännetecknar flygbolagssektorn är behovet av att upprätthålla en hög ekonomisk beredskap för att behålla kundernas och intressenternas förtroende för företagets förmåga att fortsätta med verksamheten. Med tanke på SAS ekonomiska svårigheter 2012 och likviditetssituationen vid den aktuella tidpunkten var en sannolik motivering för staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten, i egenskap av aktieägare i SAS, att undvika större förluster eller konkurs om ett stort antal aktieägare skulle sälja sina innehav i företaget.
(89)
I detta avseende tycks staterna framför allt ha förlitat sig på rekommendationer från de oberoende finansiella rådgivarna när villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten fastställdes. Villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten tycks som helhet ha syftat till att minska de viktigaste kommersiella risker som identifierats. Såsom nämns i skäl 84 var exempelvis ett framgångsrikt genomförande av nya kollektivavtal med flygbesättningarna en förutsättning för genomförandet av den nya revolverande kreditfaciliteten. Villkoren för utnyttjande av facilitet B tycktes dessutom göra det mycket osannolikt att den skulle ha kunnat utnyttjas före mars 2015. (37) De ekonomiska villkor som var fogade till den nya revolverande kreditfaciliteten var också strukturerade på så sätt att SAS inte, om man inte lyckades nå upp till de huvudsakliga finansiella prognoserna i 4XNG-planen, inte skulle få tillgång till den revolverande kreditfaciliteten eller skulle tvingas återbetala det eventuella belopp som vid den aktuella tidpunkten hade utnyttjats inom den revolverande kreditfaciliteten. (38)
(90)
Vid sidan av ovanstående iakttagelser har kommissionen fått ytterligare upplysningar om lämpligheten hos den bakomliggande säkerheten för den nya revolverande kreditfaciliteten. I en rapport från maj 2012 gjorde […] en oberoende värdering av Widerøe och vissa materiella tillgångar (bl.a. reservmotorer, relevanta flygplan, ett antal mindre fastigheter och en del utrustning) som senare användes som säkerhet för den nya revolverande kreditfaciliteten. Fokus låg visserligen på Widerøe, som den viktigaste tillgången i säkerhetspaketet, och bedömningen av övriga tillgångar baserades på mer begränsade uppgifter, men den övergripande värderingen visade att tillgångarnas totala värde uppgick till omkring [1-4]-[3-6] miljarder svenska kronor. Det totala uppskattade värdet av de tillgångar som utgjorde säkerhet översteg därmed storleken på facilitet A. Enligt Danmark och Sverige var detta en tillräcklig garanti för kreditgivarna inom den nya revolverande kreditfaciliteten eftersom sannolikheten för att SAS någonsin skulle utnyttja facilitet B, såsom konstateras ovan, betraktades som försumbar.
(91)
De faktiska finansiella riskerna i anslutning till den nya revolverande kreditfaciliteten minskades ytterligare genom bestämmelser om obligatorisk förskottsbetalning och/eller upphävande av åtagandena inom ramen för den nya revolverande kreditfaciliteten om SAS avyttrade vissa tillgångar eller valde andra finansieringsalternativ. Tack vare dessa bestämmelser om förskottsbetalning och upphävande minskade den potentiella förlusten över tiden. Som en följd av försäljningen av Widerøe, och i enlighet med ett avtal som trädde i kraft efter den försäljningen i september 2013 (se skäl 31), minskades den nya revolverande kreditfaciliteten från 3,5 miljarder till 2 miljarder svenska kronor.
(92)
Det förefaller därför som om en omfattande och sammanhängande uppsättning åtgärder vidtogs, som specifikt syftade till att säkra SAS fortsatta livskraft under perioden 2012-2015 och begränsa de främsta finansiella riskerna i anslutning till den nya revolverande kreditfaciliteten.
(93)
Kommissionen erkänner vidare behovet av att undersöka om en jämförbar privat investerare, ställd inför samma marknadsomständigheter som staterna (dvs. som befintlig aktieägare i SAS), kunde ha förmåtts att erbjuda mottagaren åtgärden i fråga. I detta sammanhang är det också lämpligt att titta på möjliga kontrafaktiska situationer som skulle ha uppstått om den aktuella åtgärden inte hade genomförts.
(94)
I detta avseende hävdar Danmark, Sverige och SAS-koncernen i sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet att konkurs hade varit sannolikt om den nya revolverande kreditfaciliteten inte hade ställts till förfogande 2012. Detta skulle enligt Danmark och Sverige ha motsvarat en sammanlagd förlust på 1 044 miljoner svenska kronor för staterna, dvs. värdet av deras sammanlagda aktieinnehav. Ett annat övervägande gällde också utsikterna att tvingas avstå från eventuella framtida kapitalvinster om 4XNG-planen kunde genomföras framgångsrikt. Som en jämförelse uppskattar Danmark och Sverige i sina synpunkter att den möjliga totala förlusten till följd av staternas sammanlagda aktieinnehav och deras bidrag till den revolverande kreditfaciliteten, om SAS inte skulle fullgöra sina skyldigheter i anslutning till den nya revolverande kreditfaciliteten, i ett ytterlighetsscenario skulle ha hamnat på omkring [1 000-3 000] miljoner svenska kronor. (39)
(95)
Om SAS skulle gå i konkurs framstår följaktligen den eventuella ytterligare förlusten till följd av staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten (omkring 447,5 miljoner svenska kronor baserat på Danmarks och Sveriges belysande exempel) som relativt begränsad jämfört med den förlust som under alla omständigheter skulle uppstå med anledning av staternas aktieinnehav. En jämförelse mellan denna relativt begränsade förvärring av staternas negativa scenario (konkurs) och den potentiella positiva effekten för staterna av ett framgångsrikt genomförande av 4XNG-planen tycks ge ytterligare stöd för staternas beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten. I det mest optimistiska ”grundscenariot” uppskattades i CITI-rapporten de potentiella kapitalvinsterna för staterna till totalt [7 000-12 000] miljoner svenska kronor. I beslutet om att inleda förfarandet gav kommissionen visserligen uttryck för vissa reservationer gällande den optimistiska karaktären hos sådana tillväxtprognoser, men kommissionen tillstår att, även med mer försiktiga scenarier, de potentiella kapitalvinsterna i det positiva scenariot ändå avsevärt skulle kunna överstiga de potentiella förlusterna i det negativa scenariot.
(96)
Kommissionen noterar således risk-/avkastningsbedömningen enligt ovan liksom den omfattande granskningen och testningen av 4XNG-planen, de ytterligare kontrollerna av den bakomliggande säkerheten, (40) bestämmelserna om upphävande och förskottsbetalning som minskade den potentiella förlusten över tiden (41) och de övriga riskminskningsåtgärder som ingick i villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten. (42) Med beaktande av ovanstående framstår staternas beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten som förenligt med agerandet hos en privat aktör vars åtgärder syftar till att erhålla en normal marknadsmässig avkastning med hänsyn till företagets specifika situation vid den aktuella tidpunkten.
(97)
Kommissionen drar därför slutsatsen att staterna, i sin egenskap av befintliga aktieägare i SAS, vägleddes av rimliga och realistiska lönsamhetsutsikter när de beslutade att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med KAW och de kreditgivande bankerna under perioden december 2012 till mars 2014. Detta deltagande medförde således inte någon fördel för SAS i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
7.3 Slutsats om förekomsten av statligt stöd
(98)
Mot ovanstående bakgrund slår kommissionen fast att Danmarks och Sveriges deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(99)
Kommissionen noterar slutligen att Danmark och Sverige samtyckt till att detta beslut antas och anmäls på engelska.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Finansieringen av Scandinavian Airlines genom den nya revolverande kreditfacilitet som Konungariket Danmark och Konungariket Sverige genomförde i december 2012 utgör inte ett stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Konungariket Danmark och Konungariket Sverige.
Utfärdat i Bryssel den 9 juli 2014.