РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 2 октомври 2013 година
относно компенсацията, платима на Simet SpA за услугите за обществен транспорт, предоставяни през периода 1987-2003 г. (мярка за държавна помощ SA.33037 (2012/C) - Италия)
(нотифицирано под номер C(2013) 6251)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/201/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно уведомление от 18 май 2011 г. в съответствие с член 108, параграф 3 от Договора италианските органи уведомиха за компенсация за Simet SpA („Simet“) за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз съгласно задължение за обществена услуга, изпълнявано през периода 1987-2003 г., както е постановено от Държавния съвет (Consiglio di Stato), върховния административен съд в Италия („мярката, предмет на уведомлението“). Това уведомление беше регистрирано под номер на дело SA.33037.
(2)
Повече информация за мярката, предмет на уведомлението, беше предоставена от италианските органи на 12 юли 2011 г., 5 октомври 2011 г., 20 февруари 2012 г., 2 и 28 март 2012 г. и на 17 април 2012 г.
(3)
С писмо от 31 май 2012 г. Комисията уведоми Италия, че е взела решение да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване“).
Следната информация беше получена в рамките на приемливите срокове:
-
италианските органи изпратиха коментарите си по решението за откриване с писма от 1 юни 2012 г., 24 септември 2012 г. и 11 октомври 2012 г.;
-
единствената трета страна, която изпрати коментари в отговор на решението за откриване, беше Simet, потенциалният бенефициер на мярката, предмет на уведомлението. Информацията от нея беше получена на 4 август 2012 г., 31 октомври 2012 г. и 13 декември 2012 г.;
-
италианските органи предоставиха мнения по информацията от третата страна с писма от 28 ноември 2012 г., 4 декември 2012 г., 19 декември 2012 г. и 10 януари 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ДРУЖЕСТВОТО И ПРЕДОСТАВЕНИТЕ УСЛУГИ
(4)
Simet е частно дружество, което предоставя услуги за редовен автобусен превоз на пътници въз основа на концесии от италианската държава съгласно Закон № 1822/39 (2). По-специално Simet обслужва мрежа от междурегионални връзки на редовен автобусен превоз между област Калабрия и други области в Италия. В допълнение към тези услуги, които допринасят за приблизително две трети от приходите на дружеството, Simet предоставя и други услуги, включително услуги за международен превоз, туристически услуги и отдаване под наем на автобуси с водач (3), които отговарят за оставащата една трета от неговите приходи.
(5)
През октомври 1999 г. Simet за първи път иска от Министерството на инфраструктурата и транспорта („Министерството“) компенсация за междурегионалните автобусни услуги по отношение на годините от 1987 г. (4) нататък. Министерството отказва това и последващите искания, тъй като смята, че не е натоварило Simet със задължения за обществена услуга.
(6)
Според италианските органи дружеството Simet, както и други доставчици на междурегионален редовен автобусен превоз, е извършвало дейност въз основа на временни лицензи (концесии), подновявани ежегодно по искане на дружеството. Тези концесии дават на дружеството изключителното право да предоставя съответните услуги. В спецификациите за годишната концесия се посочва, че предоставянето на услугата не дава право на дружеството на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Тарифите, предложени от самото дружество, също са отразени в спецификациите за годишната концесия, приети от Министерството.
(7)
С течение на времето дружеството е изпратило няколко искания за промяна на договореностите за предоставянето на въпросната услуга, които обикновено са одобрявани в съответствие с процедурата, предвидена в Президентски указ № 369/94 (5). В членове 4 и 5 от Президентски указ № 369/94 се предвижда подробна процедура за оценка и сравнителен анализ на заявленията във връзка с въвеждането на всякаква нова услуга въз основа на концесия.
2.2. РЕШЕНИЯТА НА ДЪРЖАВНИЯ СЪВЕТ ПРЕДИ РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(8)
В отговор на отказа на министерството да предостави компенсация за обществена услуга за периода от 1987 г. нататък Simet подава съдебен иск в италианските административни съдилища, чрез който иска компенсация за изпълнение на задължението си за обществена услуга.
(9)
След обжалване в Решение № 1405/2010 от 9 март 2010 г. („Решение № 1405/2010“) Държавният съвет признава правото на Simet да получи компенсация за услугите си за редовен (основно междурегионален) автобусен превоз, предоставени съгласно концесиите, дадени от италианската държава. Точният размер на компенсацията е трябвало да бъде определен на основата на надеждни данни от счетоводството на дружеството.
(10)
Както е обяснено по-подробно в решението за откриване, в Решение № 1405/2010 не се посочва точно с кой правен акт се налага задължението за обществена услуга, нито под каква форма. Постановление № 2072 на Държавния съвет, издадено на 18 януари 2011 г., след като администрацията не изпълнява Решение № 1405/2010, е по-ясно в това отношение, тъй като в него се посочва, че министерството неколкократно отказва на дружеството възможността да промени маршрутите, разписанията и спирките, както и постановява дружеството да държи тарифите си еднакви със или под тарифите на Ferrovie dello Stato (италианските държавни железници) - според дружеството всички тези елементи са показателни за извършването на обществена услуга.
(11)
Въпреки че в Решение № 1405/2010 наистина се споменава новият Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (6), с който се уреждат компенсациите за обществени услуги, доколкото той определя критериите за компенсация, които не се различават коренно от онези, заложени в предходни регламенти на Общността, Държавният съвет постановява отговорните органи да платят компенсация на Simet въз основа на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (7).
(12)
Италианските органи решиха да изчакат оценката за мярката, предмет на уведомлението, от Комисията, преди да изпълнят решението на Държавния съвет (Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2010) и да платят компенсацията на Simet.
2.3. СУМА, ЗА КОЯТО ПЪРВОНАЧАЛНО Е ПОСТЪПИЛО УВЕДОМЛЕНИЕ, НА ВЪЗМОЖНА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА
(13)
По отношение на размера на компенсацията, платима на Simet за предоставените услуги, италианските органи предоставиха доклад на Комисията, поръчан от Simet и изготвен от външен консултант („първоначалния доклад“), без да подкрепят предварителните оценки в него. В първоначалния доклад дължимата компенсация се оценява на приблизително 59,4 милиона EUR (8).
(14)
Впоследствие обаче исканията за компенсация бяха преоценени и след решението за откриване Държавният съвет поиска независима оценка на адекватното равнище на компенсация. Резултатът от тази оценка се разглежда в раздели 2.6 и 2.7.
2.4. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(15)
Въпреки че Simet иска компенсация за услугите, предоставени до края на 2013 г. (9), италианските органи смятат, че съответният период за целите на уведомлението обхваща само периода 1987-2003 г., тъй като Решение № 1405/2010 се отнася единствено до обжалването, което обхваща този период. По-конкретно точка 3.1 от Решение № 1405/2010 се позовава ясно на компенсация за периода 1987-2003 г.
2.5. РАЗВИТИЕ НА НАЦИОНАЛНОТО СЪДЕБНО ПРОИЗВОДСТВО СЛЕД РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(16)
След отказа от страна на италианските органи да изпълнят Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2011 Държавният съвет издаде ново постановление - № 270/2012 - за назначаване на панел от независими експерти, които да решат как да се приведе в действие Решение № 1405/2010.
(17)
На панела, който се състои от председател и двама членове, беше възложено да изчисли размера на компенсацията, платима на Simet съгласно Решение № 1405/2010. В същото време страните по спора назначиха собствени експерти, които коментираха предварителните заключения на панела от експерти. Това доведе до размяна на редица доклади и отговори през следващите месеци.
(18)
Панелът от експерти приключи работата си през август 2012 г. Панелът не достигна до единодушно заключение. Вместо това на Държавния съвет бяха представени два отделни доклада:
-
на 29 август 2012 г. беше предаден докладът на малцинството, подписан от председателя на панела, назначен от Държавния съвет, в който се констатира, че няма достатъчно налични данни, за да се определи компенсацията, платима на Simet, и следователно не може да се предостави компенсация;
-
на 20 август 2012 г. беше предаден докладът на мнозинството, подписан от двама от тримата експерти, назначени от Държавния съвет, в който се констатира, че компенсацията, платима на Simet, възлиза на 22 049 796 EUR.
(19)
Тъй като процедурата за държавна помощ още продължава в Комисията, Държавният съвет не е взел окончателно решение по отношение на размера на компенсацията, платима на Simet.
2.6. ДОКЛАДЪТ НА МАЛЦИНСТВОТО
(20)
В доклада на малцинството се подчертават по-специално следните елементи:
-
липсата на надеждни данни за изчисляване на компенсацията (изисквани съгласно Постановление № 2072/2011 и Решение № 1405/2010);
-
липсата на отделно счетоводство, изисквано от Регламент (ЕИО) № 1191/69 като необходимо условие за предоставяне на компенсация (с цел да се избегне свръхкомпенсирането);
-
невъзможността отделната счетоводна система да се замени с други счетоводни системи, които досега не са се показали годни за точно идентифициране на всички елементи на приходи и разходи;
-
по отношение на годините, за които има налични данни за аналитични сметки за отчитане (само две години - 2002 г. и 2003 г.),m PT документите, приложени във финансовите отчети (бележки към финансовите отчети и доклад за операциите), не се позовават на такива данни. Това изглежда сочи, че органите за корпоративно управление не са използвали аналитични сметки за отчитане при проследяването на операциите на дружеството;
-
липсата на предварително определени параметри за изчисляване на компенсация;
-
неспособността на дружеството да посочи точни, конкретни и недвусмислени задължения за обществена услуга (с позоваване на видовете, посочени в законодателството на Съюза) за отделните маршрути;
-
неспособността да идентифицира „икономическата неизгода“, произтичаща от тези задължения;
-
липсата на доказателство за вредата, понесена от дружеството Simet, което носеше тежестта да предостави това доказателство в производството, довело до Решение № 1405/10.
(21)
В светлината на тези недостатъци, в доклада на малцинството се констатира, че няма надеждни данни за изчисляване на компенсацията, постановена в Решение № 1405/2010, и по този начин не може да се предели размер на компенсацията.
2.7. ДОКЛАДЪТ НА МНОЗИНСТВОТО
(22)
В доклада на малцинството е използвана следната методология, за да се изчисли компенсацията, дължима на Simet:
2.7.1. Елемент на компенсация, основан на разликата между оперативните разходи и приходите
2.7.1.1. Метод за оценяване на приходите
(23)
За периодите 1987-1992 г. и 2002-2003 г. експертите екстраполираха приходите от услугите за редовен автобусен превоз пряко от финансовите счетоводни отчети. За периода 1993-2001 г. експертите използваха документацията на Simet за приходите, тъй като във финансовите счетоводни отчети от този период не се излагат подробно приходите от тези услуги (10). Въз основа на тези изчисления беше установено, че общите приходи за периода 1987-2003 г. възлизат на 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Метод за оценка на разходите за автобусната услуга
(24)
Тъй като за периода 1987-1992 г. няма налични отчети за разходите, експертите разпределиха разходите за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процента приходи, генерирани от същите тези услуги за този период. Експертите взеха общия размер на разходите от всеки годишен финансов отчет. След това, за да достигнат до оперативните разходи, експертите извадиха от общите разходи всички от следните неоперативни разходи: дължима лихва, финансови такси, загуби от прехвърляне на активи, различни по характер загуби и разходи, преки данъци и окончателни инвентари. Накрая, оперативните разходи, които се дължат на услугите за междурегионален редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процента от приходите, генерирани от същите тези услуги за редовен автобусен превоз.
(25)
За периода 1993-2001 г. Simet променя представянето си на данни в годишните си финансови отчети (11). Следователно за тези години експертите извадиха стойността на общите оперативни разходи от годишните финансови отчети на дружеството като алгебричен сбор от следните елементи на производствени разходи: помощни материали и консумативи, външни услуги, използване на несобствено имущество, разходи за персонал, амортизация и обезценка, вариране на складовите наличности на суровини, помощни материали и консумативи, и различни по характер оперативни разноски. След това оперативните разходи, които се дължат на услугите за редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги за редовен автобусен превоз (както беше направено за периода 1987-1992 г.). За 2000 г. и 2001 г., въпреки че са прилагани аналитични сметки за отчитане, съответните документи не са изчерпателни, поради което беше решено да се използва същият метод за идентифициране на разходите, произтичащи от услугите за редовен автобусен транспорт, както и за предходните години.
(26)
За 2002 г. и 2003 г. има налични аналитични сметки за отчитане. Съответно експертите разделиха разходите на следните категории: i) разходи, свързани с пробега; ii) разходи, разпределими пряко за услугите за редовен автобусен превоз; и iii) разходи, които се разпределят въз основа на оборота.
-
Първата категория разходи включва разходи, свързани с гориво, масло за двигателя, гуми, резервни части, външна работа, измиване на превозното средство, такси за автомагистрали, задължителна поддръжка на превозното средство, отдаване под наем и обезценка на активи. Всеки от тези елементи на разходи е разделен на общия брой пропътувани километри и след това разходът на километър беше умножен по броя пропътувани километри само за услугите за редовен автобусен транспорт.
-
Втората категория разходи включва онези елементи от разходите, които въз основа на аналитичните сметки за отчитане могат да се припишат пряко на услуги за междурегионален редовен автобусен превоз. Такива са: пряка заетост, изхвърляне на отпадъци, дължими комисионни, различни видове такси, такси за паркиране, наем от трети страни на превозни средства за обезпечаването на редовните автобусни услуги, покупки за осигуряване на услуги в автобуса и възстановяване на разноски на пътуващия персонал.
-
Третата категория разходи включва „непреки разходи“ и се състои от непреки разходи за труд, режийни разходи, автобусни застраховки, данъци за собственост на превозно средство и наем на помещения. Тези разходи бяха разпределени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите редовни автобусни услуги.
(27)
След като се съберат така изчислените числа за всеки от горепосочените периоди, беше установено, че общите разходи, свързани с услугите за редовен автобусен превоз за периода 1987-2003 г., възлизат на 59 510 413 EUR.
(28)
Следователно, след като се извадят тези разходи от приходите вследствие на редовните автобусни услуги, в доклада на мнозинството се установява оперативна загуба в размер на 2 296 973 EUR за периода 1987-2003 г.
2.7.2. Елемент на компенсация, свързан с необходимостта да се гарантира възнаграждение за вложения капитал:
(29)
За всяка година на преглед експертите определиха вложения капитал като сбор от:
-
собствен капитал („E“), чиято стойност е взета от годишните финансови отчети, като се разглежда капиталът на акционерите; и
-
заемен капитал („D“). Експертите смятаха за заемен капитал единствено финансовия дълг, т.е. задълженията към банки и други кредитори.
(30)
Формулата за средно претеглена цена на капитала („WACC“) беше взета за основа за определяне на процента на възнаграждение за вложения капитал.
Където:
Re
=
необходим процент възвръщаемост на капитала;
Rd
=
разходи за дълга; E = собствен капитал на дружеството;
D
=
дълг на дружеството; ;
E/V
=
процент на финансиране, което е собствен капитал;
D/V
=
процент на финансиране, което е дълг;
Tc
=
ставка на корпоративен данък
(31)
Очакваната възвращаемост на капитала беше изчислена с помощта на „модела за оценка на капиталови активи“. Този модел описва връзката между риск и предвидена възвръщаемост:
Където:
rf
=
безрисков процент
βa
=
бета на сигурност
=
очаквана пазарна възвръщаемост
(32)
Лихвеният процент за десетгодишни държавни облигации, взет от националните статистики, е използван за заместител на безрисков процент (rf).
(33)
За годините, за които трябваше да се оцени компенсацията, експертите стигнаха до заключението, че инвеститорите, инвестиращи по-скоро в акции, отколкото в ценни книжа без риск на италианския пазар (12), искат рискова премия от средно 5,8 % (rm-rf).
(34)
Бета (13) на акциите в капитала на Simet беше изчислена, като се вземе стойността на бета без ливъридж (14) от 0,39 за автобусната услуга и транспортния сектор (15). След това тази бета стойност се коригира в зависимост от финансовата структура, докладвана от дружеството за всяка година:
(35)
За периода 1987-1994 г. ставката на италианския корпоративен данък беше 36 %, за периода 1995-2000 г. - 37 %, а за периода 2001-2002 г. - 36 %.
(36)
Според експертите възнаграждението за вложения капитал указва компенсацията, която Simet следва да получи след данък. Тъй като компенсацията подлежи на данъчно облагане, трябва да бъде коригирана по следния начин:
(37)
Въз основата на тези формули експертите изчисляват, че дължимото възнаграждение за вложения от Simet капитал е в размер на 5 948 150 EUR.
(38)
Така общият размер на компенсацията, изчислена от експертите, преди прилагането на лихва за забава е 8 245 124 EUR (компенсация, свързана с оперативната загуба и възнаграждението за вложения капитал).
2.7.3. Изчисляване на лихва за забава
(39)
Предвид факта, че компенсационните суми, изчислени по-горе, не са плащани през годините, за които са дължими, експертите преразгледаха горните суми, както следва:
-
първоначално изчислените суми бяха преоценени въз основа на индексите на инфлация на потребителските цени по ISTAT до юли 2012 г.;
-
след това върху така получените суми беше приложена законната лихва.
(40)
Така панелът от експерти достигна до обща компенсация в размер на 22 049 796 EUR.
2.7.4. Други наблюдения, включени в доклада на мнозинството
(41)
Докладът на мнозинството включва мнението, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не засяга пряко приложение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, което означава пряко предоставяне - макар и със задна дата - на компенсация съгласно посочения регламент. Вместо това в доклада се посочва, че Държавният съвет е предложил прилагането на критериите, определени в посочения регламент, относно общи методи за компенсация, за да се установи щетата, понесена от Simet в резултат от неправомерно продължаване във времето на задължения за обществена услуга.
(42)
В доклада на мнозинството се отбелязва още, че в случаите, в които Комисията смята, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е приложим, за да се оцени компенсация за обществена услуга, тя често одобрява тази компенсация като прилага по аналогия уредбата на Общността за държавни помощи във вид на задължения за обществени услуги. Основният критерий за Комисията беше размерът на компенсацията да не надвишава необходимото за покриване на понесените разходи при изпълнението на тези задължения. По отношение на риска от свръхкомпенсиране в настоящия случай мнението в доклада на мнозинството е, че тъй като извършената дейност е свързана с изчисление ex post на разходите, действително понесени в миналото от дружеството, за да предостави необходимите редовни автобусни услуги, тези изчисления не съдържат елемента на несигурност, който е присъщ във всяка прогнозна оценка когато компенсацията се определя ex ante. Следователно не стои въпросът за свръхкомпенсирането.
(43)
В доклада на мнозинството се засяга въпросът за липсата на разделно отчитане. В него е изложено мнението, че разделното отчитане се прилага за онези предприятия, които получават компенсация за изпълнението на обществена услуга, за да се избегне злоупотребата с тези средства за другите дейности на дружеството. При все това, тъй като в настоящия случай досега не са прехвърляни публични средства на Simet като компенсация за предоставянето на обществена услуга, изискването за разделно отчитане следва да не се смята за причина за отказ от плащане на компенсацията, постановена от Държавния съвет.
(44)
В доклада на мнозинството се отбелязва също, че за периода 2002-2003 г., за който има аналитични сметки за отчитане, действителните оперативни загуби като цяло са същите като загубите, установени въз основа на методологията, използвана за предходните години, съгласно която разходите са разпределени за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги (цифрите се различават само с 2,6 %). Следователно експертите са на мнение, че неналичността на аналитични сметки за отчитане за предходния период следва да няма практическо значение за предоставянето на компенсация.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(45)
Както е обяснено в решението за откриване, Комисията имаше някои съмнения по отношение на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, с вътрешния пазар.
(46)
Първо, Комисията имаше съмнения по отношение на класифицирането на мярката, предмет на уведомлението, като мярка, която не представлява помощ. По-специално Комисията постави въпроса дали четирите условия, посочени от Съда на Европейския съюз в решението му по делото Altmark (16), са изпълнени.
(47)
Второ, Комисията повдигна въпроса за приложимата правна уредба. Тъй като компенсацията, постановена от Държавния съвет, е свързана със задължения за обществена услуга, които предполагаемо са били наложени на Simet през периода 1987-2003 г., но все още незаплатени, възникна въпросът дали Регламент (ЕИО) № 1191/69, или Регламент (ЕО) № 1370/2007 е приложим в настоящия случай.
(48)
Комисията сметна, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 ще бъде приложим в настоящия случай, ако може да се докаже, че на Simet наистина е било наложено задължение за обществена услуга едностранно от италианските органи и че предложената компенсация е в съответствие с всички изисквания на посочения регламент. Това е така, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията за задължения за обществена услуга, наложени едностранно на предприятие, платена по силата на разпоредбите в посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление на Комисията. Ако обаче нито едно от тези две условия не е доказано изпълнено, съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, ще трябва да се оценява съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(49)
Трето, допускайки, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, наистина е в резултат от едностранно налагане на задължения за обществена услуга, Комисията все пак имаше съмнения въз основа на информацията, с която разполага, дали компенсацията е в съответствие с изискванията на Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията също изрази съмнения дали е уместно да се приложи общата процедура за компенсация, определена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, приложим за едностранно наложени задължения за обществена услуга за годините след 1992 г., тъй като считано от юли 1992 г., междурегионалните автобусни услуги не е можело да са предмет на едностранно наложени задължения за обществена услуга (17).
(50)
Четвърто, ако по-нататъшното разследване потвърди, че поне едно от условията за освобождаване от уведомление по силата на Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е изпълнено и трябва да се направи оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, Комисията имаше съмнения дали в настоящия случай са спазени условията в посочения регламент.
(51)
Във всички случаи, независимо от приложеното правно основание, Комисията изрази съмнения дали компенсацията, постановена от Държавния съвет, изключва възможността за свръхкомпенсиране. Комисията отбеляза липсата на ефективно разделяне на сметките на Simet поне до 2000 г. (18) и постави под въпрос възможността за точно установяване ex post на разходите, свързани редовните автобусни услуги. Тя също така постави под въпрос адекватността на очакваната възвращаемост на собствения капитал, използвана в изчисленията на компенсацията.
4. МНЕНИЕ НА ИТАЛИЯ
(52)
В своето мнение италианските органи смятат, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално защото не удовлетворява всички условия, посочени от Съда в решението си по делото Altmark. Италианските органи също смятат, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не съответства нито на Регламент (ЕИО) № 1191/69, нито на Регламент № 1370/2007.
(53)
Италианските органи подчертаха, че не съществува нито едностранно, нито договорно налагане на задължения за обществена услуга за междурегионалните автобусни услуги през разглеждания период. Правният инструмент, уреждащ взаимоотношенията между държавния орган и частните дружества, извършващи услуги за превоз на пътници, е едностранна концесия, въз основа на която държавният орган прехвърля на частния субект собственото си законно право да извършва транспортни услуги за клиенти без обособен характер, което е предоставено първоначално на държавата съгласно Закон № 1822/39.
(54)
Италианските органи припомниха също, че в спецификациите за концесията, издадени от министерството по искане на дружеството, ясно се посочва, че услугата се извършва изцяло на собствен риск на обслужващото дружество, с изключение на гаранция за изключителни права, съществуваща през разглеждания период. Извършването на услугата не дава право на получаване на никакъв вид субсидия или компенсация. Такива концесии са с временен характер и се преразглеждат всяка година по искане на дружеството. Лицензите са предмет на различни промени от една година за следващата по отношение на маршрути, места за спиране, честота на обслужване и др. предвид конкретните искания на дружествата.
(55)
По отношение на тавана за тарифите, описан в решението за откриване и съществуващ до 2001 г., италианските органи отбелязаха, че този таван е прилаган в цяла Италия, а не само в едно конкретно географско място. Те отбелязаха още, че в съответствие с член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 това е мярка на ценова политика, но не съставлява тарифно задължение, което е предмет на задължителна компенсация по смисъла на този регламент.
(56)
В допълнение, според италианските органи считано от юли 1992 г. (19), едностранните налагания на обществена услуга за междурегионален автобусен превоз дори не са позволени съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69. В член 1, параграф 5 от този регламент се позволява едностранно налагане само за градски, крайградски и регионални услуги.
(57)
Във всички случаи италианските органи отбелязаха, че дружеството Simet никога не е подало молба за преустановяване на задълженията за обществена услуга, както се изисква в член 4 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което те смятат за предпоставка, за да твърди, че въпросните задължения са съществували. Искането на Simet от 1999 г., адресирано до министерството (20), е общо искане за компенсация за обществена услуга, която предполагаемо е наложена от концесиите, предоставени от 1987 г. нататък. Италианските органи изтъкнаха, че в това искане не се посочва кои задължения за обществена услуга трябва да се преустановят, за да се гарантира адекватна доходност на междурегионалните услуги за редовен автобусен превоз.
(58)
Следователно италианските органи направиха извода, че Simet не е доказало, че е поело отговорност за задължения за обществена услуга (както е определено в член 2, параграф 2 на Регламент (ЕИО) № 1191/69), и по-специално не е доказало точно наложените му задължения за обслужване или транспорт, а също и тарифни задължения. Според Италия дружеството Simet е доказало само, че е извършило различни универсални транспортни услуги въз основа на държавните концесии, предоставени от органите, отговарящи за това, по искане на дружеството. Възлагането на универсални транспортни услуги на Simet само по себе си не доказва, че Simet е поело някакво задължение за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(59)
Италианските органи отбелязаха също, че през по-голямата част от разглеждания период (1987-2001 г.) Simet не е осъществило съответно разделно отчитане, както се изисква в член 1, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (21). Следователно не е било възможно да се изчислят допълнителните нетни разходи в резултат от изпълнението на задълженията за обществена услуга, което означава, че условията, посочени в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не са изпълнени.
(60)
Накрая, италианските органи изтъкнаха, че компетентното министерство не е установило никакви размери на компенсацията предварително, както се изисква в член 13 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 тъй като не е наложило никакви задължения за обществена услуга на Simet. В настоящия случай дължимата на Simet компенсация е изчислена изключително въз основа на ex post оценка.
(61)
Италианските органи смятат, че оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 до голяма степен поставя същите въпроси като оценка съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69 (включително липса на ясно определени задължения за обществена услуга, липса на обективни параметри за компенсация, установени предварително, липса на отделно счетоводство и др.). По отношение на понятието за „разумна печалба“, както е посочено в приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007, италианските органи смятат, че процентът на възвръщаемост, предложен от Simet в първоначалния доклад, е завишен за ситуация, при която компенсацията се определя ex post и се премахва рискът от непредвидени разходи/ загуби.
(62)
Италианските органи подкрепиха изцяло заключенията в доклада на малцинството, където се констатира, че размерът на компенсацията не може да се изчисли. В същото време те смятат, че докладът на мнозинството съдържа определени материални и методологични грешки. Например италианските органи изразиха съмнения за уместността на метода, основан на допускания и използван в този доклад за предварителна оценка на нетните оперативни разходи на предполагаемите задължения за обществена услуга. Те оспориха също факта, че докладът:
-
не ограничава сумата на вложения капитал до капитала за задълженията за обществена услуга, а използва целия вложен капитал за целите на изчисляване на компенсацията; т.е. капиталът, използван за други стопански дейности на дружеството, като например туристически агенции, международни услуги, наем на автобуси с водач, не се изключва от тези изчисления;
-
включва рискова премия над 100 базисни пункта при определяне на необходимата възвръщаемост на капитала; това не изглежда уместно за компенсация, изчислена ex post; и
-
не изчислява правилно лихвата, свързана с факта, че сумите на компенсацията не са плащани през годините, за които се отнасят. Експертите, назначени от Държавния съвет, са приложили законната лихва върху сумите, които са преоценени изцяло през 2012 г., а не върху първоначалните суми, както би било уместно.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(63)
Единствената трета страна, изпратила коментари в отговор на решението за откриване, е Simet, потенциалния бенефициер от мярката, предмет на уведомлението. В мнението си Simet изразява несъгласие с предварителните позиции на Комисията в решението за откриване.
(64)
За да обоснове твърдението си, че са му наложени задължения, Simet изпрати концесиите, които са му предоставени за маршрутите, обхванати от съдебното производство. Според Simet изискванията, предвидени в тези концесии, включват, inter alia, тарифите, постоянността на маршрута, спирките, честотата и разписанието на услугата. Те включват също условията, регулиращи превоза на багаж на пътниците и безплатния пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и на друга поща срещу заплащане на такса, посочена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз. Тези концесии изискват също от дружеството да докладва за всички преустановявания, инциденти и промени в услугата, както и съдържат задължението да се издават билети за превоз на пътници, багаж и селскостопански пратки, като съответните документи се пазят за пет години. Освен това Simet е трябвало да получи предварително разрешение от службите към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция по отношение на вида и характеристиките на автобусите, които да се използват за услугите, обхванати от концесиите, както и за предоставянето на други услуги.
(65)
Simet изпрати също пълните или частични, според него, откази от страна на министерството да разреши промени в елементите на услугите, които дружеството е предоставяло. За разглеждания период Simet изпрати (частични) откази по отношение на (22):
-
молби да обслужва нови спирки в допълнение към съществуващите по редовните автобусни услуги по линия Росано-Неапол (1992 г.), линия Кариати-Милано (1995 г.), линия Козенца-Флоренция (1999 г.), линии Козенца-Флоренция и Козенца-Пиза (2000 г.), както и по линия Сан Джовани-Милано (2003 г.);
-
молба за разрешение да обслужва нови редовни услуги по линията Козенца-Неапол (2000 г.).
(66)
Simet смята, че тези откази показват едностранния характер на налагането на задължения за обществена услуга от италианските органи. Simet твърди също, че органите не са позволили „оптимизирането“ на транспортните връзки чрез разширяване и диверсификация на предлагането. Всъщност транспортните връзки са били „замразени“ и следователно са останали обвързани с министерски решения, въпреки че формално са класифицирани като „стопанска дейност“.
(67)
Simet изразява несъгласие с твърдението в съображение 16 от решението за откриване, че предложените от дружеството тарифи са отразени в спецификациите за годишните концесии. Първоначално тарифите за маршрутите на дълги разстояния е трябвало да бъдат сходни с тези за пътуване с железопътен транспорт втора класа. Това се подкрепя от докладна записка на министерството от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846), в която се посочва, че като се има предвид, че много дружества с концесии за обществени автобусни услуги са подали молби за увеличаване на тарифите; като се има предвид, че наскоро не са издавани общи директиви за тарифите; в очакване на нови директиви […][регионалните служби] могат да разрешават пряко на притежателите на концесии да направят увеличение на тарифите за услугите, които извършват, за да ги приведат в съответствие с ценовото равнище на Държавните железници (Ferrovie dello Stato (FS) за пътуване с железопътен транспорт втора класа, плюс „скоростната“ надбавка, ако услугите използват магистрали [както е във въпросния случай];… очевидно е, че не следва да има увеличение на тарифите, ако горепосоченото тарифно равнище вече се прилага. Според Simet тези стъпки показват, че не е било разрешено да се определят тарифи, по-високи от тарифите на пътуване с железопътен транспорт втора класа (т.е. най-ниската тарифа на Ferrovie dello Stato). В резултат от това дружеството е възпрепятствано да извлече повече приходи от дейността си поради държавния интерес да удовлетвори основно обществени потребности и цели.
(68)
В циркулярно писмо на министерството № A/7302 от 3 юли 1992 г. се предвижда, че за въпросната година тарифата следва да се увеличи с 6,1 % за автобусните линии, които са от компетентността на държавата. Според Simet това циркулярно писмо, с което министерството разрешава увеличението на цените само за да ги приведе в съответствие с цифрите на ISTAT, потвърждава, че за дружеството не е било възможно да постави тарифи, каквито е смятало за уместни по своя инициатива. Simet също така отбелязва, че в циркулярно писмо на министерството № 3/02 от 5 април 2002 г., където се определя как следва да се преобразуват тарифите от италиански лири в евро, се посочва (в точка 2), че въпросните тарифи са „регулирани тарифи и цени“.
(69)
Накрая, в концесиите, отдадени от министерството, се посочва, че тарифата е „установена“, т.е. изрично фиксирана от администрацията. Тъй като не става въпрос просто за „разрешение“, а за „концесия“, в съответните спецификации изрично се посочва, че предоставянето на услуги се урежда от вече определените клаузи и от клаузите, които могат впоследствие да бъдат определени и че администрацията може по всяко време да отнеме концесията, а операторът няма право да отправя искания от каквото и да е естество. В точка 6 от спецификациите за всяка концесия се посочва изрично, че разписанията и тарифите трябва да са одобрените такива от службата към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция. Simet твърди, че тъй като фиксираните тарифи правят невъзможна всякаква гъвкавост в услугите, които се предлагат на потребителите, не е можело да отговори на търсенето на пазара или на собствените си потребности по собствена преценка.
(70)
Дружеството Simet твърди, че е било възпрепятствано от прилагане на ценови политики, които обикновено са част от практиката на предприятие в съвременен, свободен и конкурентен пазар, тъй като е било задължено да прилага наложените му тарифи. От една страна, Simet подчертава, че тарифното равнище, наложено от министерството (еквивалентно на тарифите за железопътен превоз втора класа на Ferrovie dello Stato), е било толкова ниско, че дружеството не е можело да покрие разходите по извършването на автобусните услуги. От друга страна, тези мерки са позволили на държавата да предостави неоснователнo подкрепа на железопътното си дружество - Ferrovie dello Stato - тъй като притежателите на концесии за услуга за междурегионален автобусен превоз, какъвто е Simet, са били възпрепятствани от прилагане на тарифи, по-ниски от тарифите на посоченото дружество за билет втора класа със „скоростна“ добавка. Ferrovie dello Stato е поставено в по-благоприятно положение и поради факта, че на Simet и на други дружества, предоставящи сходни услуги, са отказани субсидии.
(71)
В светлината на горепосоченото Simet смята, че концесиите, отдадени от министерството, и последващите решения за отказ на исканията за промяна на маршрутите доказват, че тези концесии покриват критериите за договор за услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като предвиждат задължения по отношение на маршрути, спирки, тарифи, безплатен пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и друга поща срещу заплащане на такса, определена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз.
(72)
Дори ако се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не предвижда никакво право на компенсация за притежателите на междурегионални концесии, както твърди министерството, Simet твърди, че това ще означава, че услугата е била либерализирана и като такава администрацията не е можела да налага задължения, по-специално относно тарифите, на дружеството. Следователно Simet смята, че министерството е действало в нарушение на закона и че съгласно националния закон (т.е. член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, приложено от Държавния съвет) се дължи компенсация за щети.
(73)
За Simet предметът на спора не е случай от вида, който се урежда от Регламент (ЕИО) № 1191/69, а спор за обезщетение. Simet отбелязва, че Решение № 1405/2010 признава правото на Simet на обезщетение съгласно член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, за да се компенсира за щетата, причинена от неправомерните решения на министерството за отказ да премахне задълженията за обществена услуга, наложени на Simet. Тези решения, които нарушават правото на свобода на стопанска инициатива, застъпено в член 41 от Конституцията на Италия, тъй като са причинили материални загуби на дружеството при извършването на стопанската му дейност, следователно трябва да се смятат за неправомерни и като такива дават право на дружеството на възстановяване на понесените от него загуби. Държавният съвет призна, че министерството е причинило неоснователно щета на Simet, като го е задължило да изпълнява задължения за обществена услуга в нарушение на правото му да предоставя транспортна услуга по свободен и независим начин.
(74)
Ако обаче се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69, както е изменен, позволява на администрацията да наложи задължения за обществена услуга, за да удовлетвори потребностите на региона, Simet смята, че министерството е било задължено да предвиди плащане, за да компенсира тези задължения. Според Simet Регламент (ЕИО) № 1191/69 позволява да се наложат задължения за услуга „за задоволяване на транспортните нужди на един регион“ (член 1, параграф 2), а не „в един регион“.
6. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ ПО МНЕНИЯТА НА ТРЕТАТА СТРАНА
(75)
В коментарите си по мненията от третата страна италианските органи отново потвърдиха позицията си, че не са съществували никакви задължения за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69 и на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и че не се дължи никаква компенсация.
(76)
За да подкрепят позицията си, италианските органи обясниха още системата, която урежда извършването на услуги за редовен автобусен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39 (23) (закон, приложим по време на разглеждания период). Съгласно този закон регулаторната рамка за редовните услуги, които са отговорност на държавата (известни още като „обикновени редовни автобусни услуги“), е била, както следва:
i)
услугата се извършва съгласно система от концесии;
ii)
концесиите се възлагат след кандидатстване от страна на предприятията;
iii)
не се предвиждат или осъществяват процедури за подбор при възлагането на концесиите;
iv)
съгласно закона концесиите са временни или постоянни по преценка единствено на министерството, което винаги е избирало да възложи временни концесии на всички предприятия. Вследствие на това концесиите са с продължителност една година и всички предприятия (Simet включително) ежегодно кандидатстват за подновяването на концесията;
v)
концесиите дават на операторите изключителното право да извършват услугата по маршрута, посочен в спецификацията за концесията;
vi)
притежателите на концесия се разглеждат преференциално по отношение на обслужваните населени райони, въз основа на критерия „finitimità“, т.е. близост и икономическа и функционална свързаност на автобусните маршрути (членове 5 и 6 от Закон № 1822/39);
vii)
приоритет се дава и на съществуващите услуги. С други думи, поради съображения за икономическа ефективност се смята за препоръчително да се адаптират съществуващи услуги, вместо да се установяват нови;
viii)
в допълнение, когато е трябвало да се даде концесия за нови услуги, е приложен критерият за численост на населението в населения район по отношение на общата дължина на новите автобусни маршрути. За услуги с обща дължина до 500 km е смятана за необходима численост на населението от най-малко 300 000 жители. За по-дългите автобусни маршрути е прилаган пропорционален критерий (24).
(77)
Следователно, когато предприятия са подавали молба за промяна на съществуваща услуга или за възлагане на концесия за нови услуги, министерството е трябвало да основава решението си на тази правна уредба.
(78)
По отношение на цялостните или частични откази от страна на министерството да разреши промените, поискани от Simet по отношение на предоставените услуги, италианските органи отбелязаха, че те са свързани само със системата, както се урежда от Закон № 1822/39. Министерството не е можело да се съгласи да предостави нови концесии за нови услуги или да разшири обхвата на съществуващи концесии (като разреши нови спирки) в случаи, в които това би нарушило правата на други оператори на редовни услуги, както е определено в този закон. В същото време министерството е приело промените, които не противоречат на принципите, заложени в Закон № 1822/39 (25).
(79)
Въпреки че признават, че на Simet неколкократно е отказано разрешение да предостави нови услуги или да добави допълнителни спирки в съществуващите услуги, италианските органи поддържат, че твърденията на Simet и приложените документи не предоставят доказателство за официални искания за промяна на елементи в предоставяните услуги, посочени в спецификациите за съществуващата концесия, на които е даден отказ. Във всички случаи министерството никога не е отказвало искане на Simet за премахване на спирки в слабо населени райони или за промяна на разписания.
(80)
По отношение на клаузите в спецификациите за концесията за превоза на пощенски пратки, италианските органи твърдят, че Simet не е предоставило доказателство, което документира действително предоставените услуги и нетните разходи, свързани с тях. Италианските органи отбелязаха още, че Simet не е предоставило документно доказателство за това, че министерството е отхвърлило молбите му за промяна на тарифите. Освен това Simet никога не е искало разрешение за намаляване на тарифите.
(81)
По отношение на докладната записка на Министерството на транспорта от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846) и последващото циркулярно писмо на министерството № A/66 от 10 януари 1989 г. (издадено от службата за моторни превозни средства към министерството в провинция Катандзаро), съгласно италианските органи тези документи разрешават на доставчиците на редовни услуги да приведат тарифите си в съответствие с тарифите на Ferrovie dello Stato и трябва да разглеждат като част от по-широка национална транспортна и ценова политика. Същото следва да се каже и за писмото от Службата в Катандзаро № 7302 от 3 юли 1992 г. (също посочено от Simet), с което се разрешава на операторите на редовни автобусни услуги да увеличат тарифите си с до 6,1 % в съответствие с инфлацията и с цел изпълнение на циркулярно писмо № 801/92 (26). В писмото се изтъква също, че предприятията могат да извършват дейност съгласно различна тарифна схема, при условие че са подали конкретна молба за това. Италианските органи отбелязват, че Simet не е подавало такава молба. Във всички случаи, нито докладната записка на министерството от 1988 г., нито писмото на министерството от 1992 г. не представляват отхвърляне на молба на Simet за преустановяване на задължението за обществена услуга по отношение на тарифите.
(82)
Италианските органи изразяват несъгласие и с твърдението на Simet, че точка 2 от циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. доказва, че тарифите за редовните услуги са определяни от министерството. Чрез това циркулярно писмо само се дават указания за преобразуване на тарифите от италиански лири в евро. Фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са посочени като „регулирани“ тарифи, не означава, че цените не са определяни от операторите. Това по-скоро означава, че са били тарифи, определяни предварително в интерес на прозрачността и публичността за пътниците и впоследствие разрешавани от компетентните министерски служби. Тъй като услугата представлява редовна универсална услуга, елементите на предоставяната услуга, като например маршрути, автобусни спирки, разписания и тарифи, трябва да са известни предварително за разлика от случайния превоз. Според италианските органи същият принцип съществува и на равнище Европейски съюз за редовните превози, които се уреждат от Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета (27), според който цените тарифите са неразделна част от разрешителните за редовните превози (член 6, параграф 2 от посочения регламент). В светлината на тези изисквания за предварително разписание италианските органи оспорват също тълкуването на Simet на точка № 6 от спецификациите за концесията (28), тъй като заявлението на Simet и спецификациите за концесията на министерството се посочват предварително определени разписания и тарифи за редовните превози.
(83)
По отношение на размера на исканата компенсацията Simet иска само компенсация … в границите на доказано дължимите размери. Според италианските органи изчисленията на разходите, представени от Simet във времето, са общи, тъй като обхващат цялата стопанска дейност, и също така не са обективно точни и основани на надеждни данни предвид липсата на разделно отчитане през по-голямата част от разглеждания период.
(84)
Италианските органи смятат за изобщо неотносимо това, дали въпросният случай засяга предоставянето на компенсация за обществена услуга (оттук и прякото прилагане на Регламент (ЕИО) № 1191/69), или предоставянето на обезщетение. Дори да се предположи, че Държавният съвет е искал да признае правото на Simet на обезщетение -, заключение, което според италианските органи не може да се приеме нито за дадено, нито за очевидно въз основа на прочит на Решение № 1405/2010 (29), евентуалната понесена щета може да възникне единствено от изпълнението на задължения за обществена услуга. Италианските органи настояват, че такива задължения никога не са налагани на Simet.
(85)
Накрая, италианските органи изразяват несъгласие, че компенсаторното обезщетение може да се изисква по член 41 от Конституцията на Италия. Транспортът на пътници чрез редовни междурегионални услуги за превоз не може да се смята за изцяло либерализиран само посредством пряко прилагане на член 41 от Конституцията на Италия, тъй като на първо място е предмет на система от концесии (регулирана със Закон № 1822/39 и Президентски указ № 369/94) и след това на система от разрешителни (регулирана от Президентски указ № 285/05).
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(86)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(87)
За да се смята за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярка за подкрепа трябва да изпълнява следните условия:
-
трябва да е предоставена от държавата или чрез държавни ресурси,
-
трябва да дава селективно предимство, като поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията,
-
трябва да засяга търговията между държавите членки.
(88)
Комисията ще разгледа дали в настоящия случай всяко от тези условия е изпълнено.
7.1.1. Държавни ресурси и вменяване на държавата
(89)
Комисията отбелязва, че решенията на Държавния съвет изискват министерството да плати компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. по маршрути от компетентността на държавата. Ресурсите, чрез които да се плати тази компенсация, са ресурсите, с които разполага министерството, и по този начин представляват държавни ресурси. Решението да се плати тази компенсация, взето от съда, може да се вмени на държавата.
7.1.2. Селективно икономическо предимство
(90)
Комисията отбелязва на първо място, че дружеството Simet е заето с икономическа дейност, а именно превоз на пътници срещу възнаграждение. Следователно Simet следва да се смята за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(91)
Предоставянето на мярката следва да се смята и за селективно, тъй като облагодетелства единствено Simet.
(92)
По отношение на предоставянето на икономическо предимство, от решението по делото Altmark следва, че компенсация, предоставена от държавата или чрез държавни ресурси на предприятие в замяна на задължения за обществена услуга, наложени на него, не предоставя такова предимство на въпросното предприятие и оттук не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, при условие че са изпълнени следните четири условия (30):
-
първо, предприятието бенефициер трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;
-
второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения; и
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи превозни средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(93)
По отношение на второто условие параметрите, които служат за основа за изчисляване на компенсацията, трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин, за да се гарантира, че не предоставят икономическо предимство, което да постави предприятието бенефициер в по-благоприятно положение спрямо конкурентни предприятия. При все това необходимостта да се установят параметри за компенсация предварително не означава, че компенсацията трябва да се изчисли въз основа на конкретна формула. По-важно е да е ясно от началото как ще се определи компенсацията.
(94)
В настоящия случай Simet не е предоставило никакви доказателства за това, че параметрите за компенсация за предоставянето на въпросните услуги през разглеждания период са установявани предварително по обективен и прозрачен начин. По-скоро спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да покаже, че му е налагано задължение за обществена услуга от държавата, посочват, че извършването на услугите не дава право на дружеството на субсидия или компенсация от никакъв вид и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Поради тази причина Решение № 1405/2010 на Държавния съвет е постановило компенсацията да се изчисли въз основа на надеждни данни от счетоводството на дружеството. При липсата на параметри за компенсация, установени предварително, всички такива изчисления задължително се основават само на оценки ex post на нетните разходи, възникнали при предоставянето на въпросните услуги за междурегионален редовен автобусен превоз, като изчисленията, които първоначалният доклад и докладът на мнозинството съдържат. Следователно в настоящия случай второто условие от решението Altmark не е изпълнено.
(95)
За да се изключи наличието на икономическо предимство, когато компенсация е предоставена на дадено предприятие заради наложени му задължения за обществена услуга, в решението Altmark се изисква всичките четири условия да са изпълнени и следователно няма причина Комисията да разглежда дали останалите три условия са изпълнени в настоящия случай. Съответно плащането на компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. наистина предоставя на това предприятие селективно икономическо предимство.
7.1.3. Нарушение на конкуренцията и ефект върху търговията между държавите членки
(96)
По отношение на тези два критерия е необходимо да се провери дали мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията в степен, че да засегне търговията между държавите членки.
(97)
Както се споменава в решението Altmark (31), от 1995 г. нататък някои държави членки са отворили определени транспортни пазари за конкуренция от предприятия, установени в други държави членки, и така няколко предприятия вече предлагат своите услуги за градски, крайградски и регионален транспорт в държави членки, различни от държавата на произход. Тази тенденция е особено изявена при услугите за междурегионален редовен превоз, каквито са извършваните от Simet услуги. Съответно следва да се смята, че всяка компенсация, предоставена на Simet, вероятно ще наруши конкуренцията за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз и вероятно ще засегне търговията между държавите членки в степен, че да окаже отрицателно влияние върху възможността на транспортните предприятия, установени в други държави членки, да предлагат услугите си в Италия, и да засили пазарната позиция на Simet.
(98)
Комисията отбелязва също, че Simet извършва дейности на други пазари, като например международни услуги за пътуване, туристически услуги и услуги за отдаване под наем на автобуси и по този начин е в очевидна конкуренция с други дружества в Съюза на тези пазари. Всяка компенсация, предоставена на Simet, задължително ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки и на тези пазари.
(99)
Съответно Комисията е на мнение, че мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение
(100)
В светлината на горепосоченото Комисията констатира, че мярката, предмет на уведомлението, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
7.2. ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ЗАДЪЛЖЕНИЕТО ЗА УВЕДОМЛЕНИЕ СЪГЛАСНО РЕГЛАМЕНТ (ЕИО) № 1191/69
(101)
Съгласно доводите на Държавния съвет Simet е получило правото на компенсация за предоставянето на въпросните транспортни услуги в момента на извършване на тези услуги. За да е валиден този довод, плащанията на компенсация е трябвало да бъдат освободени от задължителната процедура за уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69. В противен случай компенсацията, за която не е постъпило уведомление, ще бъде неправомерна, тъй като би противоречала на разпоредбите за държавна помощ в Договора.
(102)
Това е, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията, изплатена в съответствие с посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член 108, параграф 3 от Договора, и по този начин не подлежи на предварително уведомление. От решението по делото Combus следва, че понятието за компенсация за обществена услуга по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в много тесен смисъл (32). Освобождаването от уведомление, предвидено в член 17, параграф 2, обхваща само компенсация за задължения за обществена услуга, наложена едностранно на дадено предприятие, по силата на член 2 от посочения регламент, която е изчислена с помощта на метода, описан в членове 10-13 от посочения регламент (общата процедура за компенсация), а не за поръчка за обществена услуга, както е определено в член 14. Компенсацията, изплатена по силата на договор за обществена услуга, както е посочено в член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, представлява държавна помощ и за нея трябва да се изпрати уведомление до Комисията преди да влезе в действие. Неспазването на това ще има за резултат компенсацията да бъде сметната за неправомерно приведена в действие помощ.
(103)
Следователно въпросът дали член 17, параграф 2 действително освобождава италианските органи от предварително уведомление в настоящия случай зависи, първо, от това дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet и, второ, от това дали компенсацията, изплатена по силата на това задължение, е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията ще разгледа двата въпроса последователно.
7.2.1. Дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet?
(104)
Според Simet (33) заключението за едностранно налагане на задължение за обществена услуга върху него може да бъде направено въз основа на спецификациите по отношение на елементите на услугите, които ще се предоставят, както е посочено в спецификациите за концесията, издадени за всеки междурегионален редовен автобусен маршрут, налагането на тарифи от министерството и отказите на министерството да приеме промени в съществуващите услуги или да даде концесии за нови услуги.
(105)
При все това въз основа на информацията, която Комисията е получила, тя смята, че дружеството Simet не е доказало убедително, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
(106)
Първо, инициативата на Simet да поиска подновяване на спецификациите за концесия за всичките шестнадесет години през разглеждания период не може да бъде съвместена с едностранно налагане на задължение за обществена услуга. Целта на тези спецификации е била да се предостави на Simet изключителното право да извършва съответните услуги през разглеждания период. Въпреки че във всяка от тези спецификации е предвидено, че извършването на услугата не подлежи на компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството, Simet неколкократно е искало продължаване на тези права.
(107)
Второ, фактът, че в тези спецификации се предвиждат тарифите, маршрутите и честотата и времето на услугите, не означава задължително, че на Simet са наложени едностранно задължения за обществена услуга в резултат от концесиите. По-скоро, като се има предвид, че предоставяните услуги са били редовни превози, е било необходимо в спецификациите за концесията, предоставящи на Simet изключителното право да извършва тези услуги, да се предвидят предварително елементите на услугите, които ще се предоставят. Не беше представено никакво доказателство за официални искания за промяна на тези елементи, последвани от откази на Министерството. Simet също така не представи доказателства, че тези елементи са наложени едностранно от италианските органи на Simet, а не са били предложени от оператора в замяна на изключителното право да предоставя услугите и впоследствие разрешени от Министерството.
(108)
Трето, по отношение на предполагаемото задължение за превоз на пощенски пратки, Simet не успя да представи никакви доказателства относно действително предоставени услуги и нетните разходи, свързани с тях. Simet също така не представи доказателства, че някога е оспорвало клаузите в спецификациите на концесията по отношение на превоза на пощенски пратки. Това може да означава или, че предоставянето на тези услуги не е било срещу търговските интереси на дружеството, или, че то е смятало предоставянето на тези услуги за справедливо заплащане за изключителното право да извършва междурегионални транспортни услуги.
(109)
Четвърто, по отношение на тарифите, които Simet може да иска от пътниците за предоставяната от него услуга, въпреки че италианските органи признават, че до 2001 г. действително е имало национални разпоредби, определящи общите принципи за ценообразуване в услугите за автобусен превоз като част от по-широка национална транспортна и ценова (34) политика, операторите са можели да подадат конкретни молби за прилагане на различна тарифа. Това е ясно обяснено в писмото на министерството, на което се позовава Simet (35). Комисията отбелязва обаче, че Simet не е представило никакви доказателства, че някога е подавало такава молба до италианските органи, нито, че молби за промяна на тарифите през периода 1987-2003 г. някога са получавали отказ от министерството.
(110)
Противно на твърдението на Simet, фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са били „одобрени“ от службата за моторни превозни средства към министерството в провинцията (36) и позоваването на „регулирани“ тарифи в циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. (37) не означават, че тези тарифи не са били определени първоначално от операторите. По-скоро използването на тези термини означава, че тарифите са били определени предварително в интереса на прозрачността и публичността за пътниците и след това са били разрешени от компетентните служби на Министерството.
(111)
Във всички случаи такива мерки не представляват „тарифно задължение“ по смисъла на член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което би било предмет на общата процедура за компенсация. Последното е ограничено до задължения, наложени на транспортни предприятия да прилагат, в частност за определени категории пътници, за определени категории стоки или по определени линии, тарифи, определени или одобрени от държавен орган, които противоречат на търговските интереси на предприятието и които са резултат от налагането на, или отказа да бъдат модифицирани, специални тарифни условия. Определенията на тарифни задължения не се прилагат за задължения, произтичащи от общи мерки на ценова политика, прилагана към икономиката като цяло или за мерки, предприети по отношение на транспортни тарифи и условия като цяло с оглед на организацията на транспортния пазар или на част от него.
(112)
Накрая, по отношение на отказите на министерството, представени от Simet, Комисията отбелязва, че това са искания за разширяване и не се отнасят до промени в начина на предоставяне на съществуващи услуги. Разширяването на услуги не винаги е било възможно поради начина, по който се регулира извършването на редовен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39. Концесиите за предоставяне на нови услуги или за разширяване на обхвата на съществуващи услуги могат да се дават само дотолкова, доколкото не нарушават правата на други оператори на редовни услуги, така че отказите за започване на нови услуги или разширяване на съществуващи услуги са били в резултат от балансиране на интересите на различни икономически оператори, а не последствие от налагане на задължения за обществена услуга, както твърди Simet.
(113)
Следователно Simet не доказа, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
7.2.2. Дали изплатената по силата на това задължение компенсация е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69?
(114)
Във всеки случай, дори ако се докаже, че съществува едностранно налагане на задължения за обществена услуга под някаква форма, за да бъде освободена компенсацията за тези услуги от предварително уведомление съгласно член 17, параграф 2 от посочения регламент, тя пак ще трябва да е в съответствие с общата процедура за компенсация (Раздел IV) от Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията не смята, че това е така.
(115)
Първо, Комисията отбелязва, че в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се предвижда, inter alia, че в случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време. Комисията отбелязва също, че както постанови Съда в решението по делото Antrop, изискването в тази разпоредба не е изпълнено, когато „не е възможно въз основа на сигурни данни [от счетоводството на дружеството] да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността [му] в зоната, която е обект на съответните концесии и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от [това предприятие]“ (38).
(116)
Освен това, считано от 1 юли 1992 г., Регламент (ЕИО) № 1191/69 по силата на член 1, параграф 5, буква а) от него изисква от транспортно предприятие осъществяващо не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но и занимаващо се с други дейности, обществените услуги да бъдат осъществявани като специални отделения, където: i) отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила, и ii) разходите са балансирани от приходите от дейността и плащанията от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.
(117)
В настоящия случай Simet е пропуснало да прилага съответно разделно отчитане за различните услуги, предоставяни от него, до 2002 г. и надеждността на сметките за разходи по отношение на разделното отчитане за 2002 г. и 2003 г. може да бъде поставена под въпрос, тъй като няма доказателства, че тези сметки за разходи са използвани от ръководните органи на дружеството за упражняване на контрол на неговите дейности. Следователно няма съответствие с член 10.
(118)
Второ, Simet не доказа, че икономическите неизгоди … са определени, като се вземат под внимание последствията от задължението за дейността на предприятието като цяло (член 5, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1191/69), нито е спазено изискването да се определи размерът на компенсацията предварително (член 13 от този регламент), както е описано в раздел 7.1.2.
(119)
Накрая, периодът за компенсация на мярката, предмет на уведомлението, обхваща периода 1987-2003 г. При все това общата процедура за компенсация, е прилагана за услуги за междурегионален автобусен превоз само до 1992 г. и впоследствие е ограничена до пътническите градски, крайградски или регионални транспортни услуги от Регламент (ЕИО) № 1893/91 (39) на Съвета. Определението на „регионални услуги“, посочено в Регламент (ЕИО) № 1191/69 (транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион) не може да се разшири, за да обхваща всички транспортни услуги, удовлетворяващи нуждите на населението на даден регион, и следователно не може да обхваща и междурегионалните маршрути. Това е така, защото подобно широко тълкуване би направило регламента до голяма степен неефективен, тъй като държавите членки във всички случаи можеха да изключат прилагането му за предприятия, чиито дейности се ограничават единствено до „извършване на градски, крайградски или регионални услуги“ (40).
(120)
Следователно Комисията установява, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с общата процедура за компенсация, предвидена в Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.2.3. Заключение за освобождаването от уведомление
(121)
В светлината на гореизложеното Комисията стига до заключението, че компенсацията, която Държавният съвет смята за дължима на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г., не е освободена от задължителното предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(122)
Тъй като не беше доказано, че плащанията на компенсация са освободени от предварително уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще трябва да се разгледа съвместимостта на тези плащания с вътрешния пазар, тъй като те представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, както е обяснено в раздел 7.1. по-горе.
(123)
Комисията смята, че разглеждането на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, следва да се извърши съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, който влезе в сила на 3 декември 2009 г. и отмени Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като това е законодателството в сила в момента, в който се взема настоящото решение (41). В това отношение тя отбелязва, че компенсацията за Simet, постановена от Държавния съвет, още не е изплатена, така че датата, на която последствията от планираната помощ ще се появят, е същата като датата, на която Комисията взема решението относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар (42). Освен това стои въпросът дали правото на тази компенсация е дадено окончателно на Simet преди Решение № 1405/2010, взето от Държавния съвет на 9 март 2010 г., което де факто задължава италианската държава да осъществи плащанията за това предприятие. Както е обяснено в съображение (94) по-горе, в спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да докаже, че му е наложено задължение за обществена услуга, се предвижда, че извършването на услугите не дава на дружеството право на каквато и да е субсидия или компенсация и че извършването на тези услуга е изцяло на собствен риск на дружеството. Накрая, следва да се подчертае, че размерът на компенсацията, платима на Simet, още не е решен от Държавния съвет.
(124)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 урежда възлагането на обществени поръчки за услуги, както е описано в член 2, буква и) от него, в областта на обществения транспорт на пътници чрез автомобилен или железопътен превоз. Съгласно член 9, параграф 1 от този регламент компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз … която се изплаща в съответствие с настоящия регламент, е съвместима с [вътрешния] пазар. Тази компенсация е освободена от изискването за предварително нотифициране, установено в член [108, параграф 3] от Договора.
(125)
Поради причините, изложени по-долу, Комисията смята, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с условията в Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 9, параграф 1 от посочения регламент.
(126)
По-специално Комисията отбелязва, че дори и спецификациите за концесията да изпълняват изискванията съгласно член 2, буква и) от Регламент (ЕО) № 1370/2007 за определението на обществена поръчка за услуги, не всички разпоредби в член 4 от посочения регламент, с който се установяват задължителното съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила, са изпълнени. Например в член 4, параграф 1, буква б) се изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да се установяват предварително, по обективен и прозрачен начин, така че да се предотврати свръхкомпенсиране, докато в член 4, параграф 1, буква в) и член 4, параграф 2 се определят механизмите за разпределение на разходите и приходите. Както е обяснено във връзка с разглеждането от страна на Комисията на втория критерий в решението по делото Altmark в раздел 7.1.2, в спецификациите за въпросната концесия се предвижда, че извършването на услугите не дава на Simet право на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугите се извършват изцяло на собствен риск на дружеството. Такова изключване на компенсация задължително води до заключението, че параметрите за компенсация не са били установени предварително, следователно няма съответствие с член 4 от регламент.
(127)
Освен това в член 6, параграф 1 се предвижда, че в случай на пряко възложени обществени поръчки за услуги компенсацията трябва да е в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и разпоредбите, заложени в приложението, за да се гарантира, че компенсацията не надхвърля необходимото за изпълнение на задължението за обществена поръчка. В посоченото приложение се изисква, inter alia, разделно отчитане (точка 5) и се посочва как следва да се определи максималният размер на компенсацията.
(128)
Както е отбелязано в съображение (115) по-горе, през по-голямата част от периода, предмет на уведомлението (1987-2001 г.), Simet не прилага съответно разделно отчитане, а надеждността на сметките за разходите за 2002 г. и 2003 г. също може да се постави под въпрос. Следователно не е възможно да се докаже, че независимо каква компенсация в крайна сметка бъде постановена, тя не надвишава сумата, съответстваща на нетния финансов ефект, който се равнява на сбора от последиците - положителни или отрицателни - от изпълнението на задължението за обществени услуги върху приходите и разходите на оператора на обществени услуги (точка 2 от приложението).
(129)
Освен това, при липсата на предварително определени параметри за компенсация, всяко разпределение на разходите трябва задължително да се извърши ex post въз основа на произволни допускания, както е направено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството. Комисията обаче не може да приеме допускането в доклада на мнозинството, че всяка предоставена от дружеството услуга следва задължително да представлява една и съща пропорция от приходите и разходите през дадена година. Освен това, тъй като изчисление ex post задължително ще доведе до пълна компенсация на разходите, понесени при предоставянето на услугата, Комисията смята, че процент на възвръщаемост на капитала, който надвишава съответния суапов процент плюс 100 базисни пункта, както е приложено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството, по принцип не би се смятал за подходящ за изчисляване на разумната печалба.
(130)
Следователно Комисията смята, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, която не е предвидена в спецификациите за концесията, няма да бъде изплатена в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно мярката, предмет на уведомлението, е несъвместима с вътрешния пазар.
(131)
Накрая, по отношение на твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет не се отнася за предоставяне на компенсация за обществена услуга въз основа на приложимия регламент на Съвета, а представлява предоставяне на обезщетение, свързано с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, произтичащо от предполагаемо едностранно налагане на задължения за обществена услуга съгласно членове 1, параграф 3 и 1, параграф 5 от посочения регламент, Комисията отбелязва, че въпреки че постановителната част на Решение № 1405/2010 не съдържа никакво позоваване на Регламент (ЕИО) № 1191/69, посоченото решение наистина се позовава на правото на Simet да получава суми като компенсация по силата на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което трябва да се определи от администрацията въз основа на надеждни данни (43). Освен това в Решение № 1405/2010 самият Държавен съвет отхвърли иска на Simet за обезщетение, което според него обхваща остатъчните загуби, които не са обхванати от компенсацията, която ще се предостави, и иска му за неоснователно обогатяване, тъй като основният иск за компенсация въз основа на Регламент (ЕИО) № 1191/69 вече е бил приет (44). Така в точка 3.3. от решението на Държавния съвет се посочва, че: В настоящия момент не могат да се приемат никакви искове за обезщетение, отправени от жалбоподателя, тъй като едва след като администрацията е определила гореспоменатата сума, ще бъде известно дали съществува оставаща щета, която не се обхваща от оценената сума и която трябва да се изчисли и докаже от съответното дружество.
(132)
Във всеки случай Комисията смята, че предоставяне на обезщетение в полза на Simet за предполагаемото едностранно налагане на задължения за обществена услуга от италианските органи, изчислено въз основа на общата процедура за компенсацията, заложена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще е в нарушение на членове 107 и 108 от Договора. Това е така, защото едно такова предоставяне ще доведе до същия резултат за Simet, както и предоставяне на компенсация за обществена услуга за разглеждания период, въпреки факта, че спецификациите за концесията, уреждащи въпросната услуга, нито са освободени от предварително уведомление, нито са в съответствие с материалноправните изисквания на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕО) № 1370/2007, както е доказано по-горе. Следователно това предоставяне ще позволи ефективно да се заобиколят нормите и условията за държавна помощ, определени от законодателя на Съюза, съгласно които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги. Накрая, както е посочено по-горе, в спецификациите за концесията, съгласно които Simet предоставя транспортните услуги, не е предвидено плащане на финансова компенсация. Simet се е съгласило да извърши услугите при условията, определени в тези концесии, на свой собствен риск.
(133)
Съответно Комисията не може да приеме твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет представлява по-скоро предоставяне на обезщетение във връзка с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, отколкото предоставяне на компенсация за обществена услуга.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(134)
В контекста на горепосоченото Комисията счита, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Плащанията на компенсация за Simet, за които италианските органи са изпратили уведомление, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Мярката не е освободена от предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
Помощта не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като условията на Регламент (ЕО) № 1370/2007 не са изпълнени. Следователно помощта не може да се приведе в действие от италианските органи.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 2 октомври 2013 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 2 oktober 2013
om ersättning som ska betalas ut till Simet SpA för kollektivtrafik mellan 1987 och 2003 (statligt stöd nr SA.33037 (2012/C) - Italien)
[delgivet med nr C(2013) 6251]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2014/201/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Genom en elektronisk anmälan av den 18 maj 2011 anmälde de italienska myndigheterna, i enlighet med artikel 108.3 i fördraget, ersättning som beviljats Simet SpA (nedan kallat Simet) för interregional busslinjetrafik inom ramen för allmän trafikplikt under perioden 1987-2003, enligt beslut av Consiglio di Stato, Italiens högsta förvaltningsdomstol (nedan kallad den anmälda åtgärden). Denna anmälan registrerades med ärendenummer SA.33037.
(2)
De italienska myndigheterna har lämnat ytterligare upplysningar om den anmälda åtgärden genom skrivelser av den 12 juli 2011, den 5 oktober 2011, den 20 februari 2012, den 2 och den 28 mars 2012 och den 17 april 2012.
(3)
Genom en skrivelse av den 31 maj 2012 underrättade kommissionen Italien om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet).
Följande synpunkter mottogs inom de godkända tidsfristerna:
-
De italienska myndigheterna lämnade sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet genom skrivelser av den 1 juni 2012, den 24 september 2012 och den 11 oktober 2012.
-
Den enda tredje part som lämnade synpunkter med anledning av beslutet om att inleda förfarandet var Simet, den potentiella mottagaren av den anmälda åtgärden. Dess synpunkter mottogs den 4 augusti 2012, den 31 oktober 2012 och den 13 december 2012.
-
De italienska myndigheterna kommenterade synpunkterna från tredje part genom skrivelser av den 28 november 2012, den 4 december 2012, den 19 december 2012 och den 10 januari 2013.
2. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
2.1 FÖRETAGET OCH DE TJÄNSTER SOM TILLHANDAHÅLLS
(4)
Simet är ett privatägt företag som tillhandahåller linjetrafik med buss, i enlighet med koncessioner som beviljats av den italienska staten enligt lag 1822/39 (2). I närmare detalj driver Simet ett nätverk av interregionala busslinjer mellan Kalabrien och andra italienska regioner. Utöver dessa tjänster, som står för omkring två tredjedelar av Simets intäkter, tillhandahåller företaget även andra tjänster, såsom internationella transporter, turismverksamhet och bussuthyrning med förare (3), som står för den återstående tredjedelen av dess intäkter.
(5)
I oktober 1999 lämnade Simet för första gången in en ansökan till ministeriet för infrastruktur och transport (nedan kallat ministeriet) om ersättning för sin interregionala busslinjetrafik sedan 1987 (4). Ministeriet avslog denna och senare ansökningar, eftersom man ansåg att Simet inte ålagts allmän trafikplikt.
(6)
De italienska myndigheterna menade att Simet, i likhet med andra leverantörer av interregional busslinjetrafik, bedrev sin verksamhet på grundval av tillfälliga tillstånd (koncessioner) som förnyades årligen på företagets begäran. Dessa koncessioner gav företaget ensamrätt att tillhandahålla tjänsterna i fråga. I de årliga koncessionsspecifikationerna angavs att driften av trafiken inte gav företaget rätt till någon subvention eller ersättning av något slag och att den drevs helt och hållet på företagets egen risk. De biljettpriser som företaget självt föreslagit fanns också med i de årliga koncessionsspecifikationer som godkändes av ministeriet.
(7)
Företaget inkom under årens lopp med ett antal ansökningar om ändring av villkoren för trafiken, vilka vanligen godkändes i enlighet med det förfarande som anges i presidentdekret 369/94 (5). Artiklarna 4 och 5 i presidentdekret 369/94 innehöll bestämmelser om ett detaljerat förfarande för bedömning och jämförande analys av ansökningar om inrättande av ny trafik på grundval av en koncession.
2.2 CONSIGLIO DI STATOS DOMAR FÖRE BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
(8)
Med anledning av ministeriets vägran att bevilja ersättning för allmän trafik för perioden från och med 1987 väckte Simet talan vid den italienska förvaltningsdomstolen och begärde ersättning för fullgörande av allmän trafikplikt.
(9)
Efter överklagande erkände Consiglio di Stato i dom 1405/2010 av den 9 mars 2010 (nedan kallad dom 1405/2010) Simets rätt till ersättning för sin (främst interregionala) busslinjetrafik, som tillhandahölls i enlighet med de koncessioner som beviljats av den italienska staten. Ersättningens exakta storlek skulle fastställas på grundval av tillförlitliga uppgifter från företagets räkenskaper.
(10)
Såsom förklaras närmare i beslutet om att inleda förfarandet anges inte i dom 1405/2010 genom vilken rättsakt den allmänna trafikplikten ålades, eller i vilken form. Consiglio di Statos beslut 2072/2011, som utfärdades den 18 januari 2011 sedan förvaltningen underlåtit att rätta sig efter dom 1405/2010, är tydligare i det avseendet och följande påpekas: ”Ministeriet har upprepade gånger nekat företaget möjlighet att ändra linjer, tider och hållplatser och beordrat det att se till att biljettpriserna som högst motsvarar de som tas ut av Ferrovie dello Stato (Italiens statliga järnvägar) - något som enligt företaget tyder på att det rör sig om en allmännyttig tjänst.”
(11)
I dom 1405/2010 nämns visserligen Europaparlamentets och rådets nya förordning (EG) nr 1370/2007 (6), som reglerar ersättning för allmän trafik och ”föreskriver ersättningskriterier som inte skiljer sig från dem som anges i tidigare gemenskapsförordningar”, men Consiglio di Stato beslutade att de ansvariga myndigheterna skulle betala ut ersättning till Simet på grundval av artiklarna 6, 10 och 11 i rådets förordning (EEG) nr 1191/69 (7).
(12)
De italienska myndigheterna har beslutat att avvakta kommissionens bedömning av den anmälda åtgärden innan Consiglio di Statos avgöranden (dom 1405/2010 och beslut 2072/2010) verkställs och ersättningen betalas ut till Simet.
2.3 URSPRUNGLIGEN ANMÄLT BELOPP FÖR EVENTUELL ERSÄTTNING FÖR ALLMÄN TRAFIK
(13)
När det gäller storleken på den ersättning som ska betalas ut till Simet för de tillhandahållna tjänsterna lämnade de italienska myndigheterna en rapport till kommissionen, vilken beställts av Simet och upprättats av en extern konsult (nedan kallad den första rapporten), utan att bekräfta de beräkningar den innehöll. I den första rapporten beräknades den ersättning som skulle betalas ut till omkring 59,4 miljoner euro (8).
(14)
Senare omprövades dock ersättningsanspråken eftersom Consiglio di Stato, till följd av beslutet om att inleda förfarandet, begärt en oberoende bedömning av den lämpliga ersättningsnivån. Resultatet av den bedömningen behandlas i avsnitten 2.6 och 2.7.
2.4 VARAKTIGHET
(15)
Simet begär ersättning för trafik som bedrivits till och med utgången av 2013 (9), men de italienska myndigheterna anser att den relevanta perioden för denna anmälan endast omfattar 1987-2003, eftersom dom 1405/2010 bara avser det överklagande som gäller den perioden. Framför allt anges tydligt i punkt 3.1 i dom 1405/2010 att det rör sig om ersättning för åren 1987-2003.
2.5 DET NATIONELLA DOMSTOLSFÖRFARANDETS UTVECKLING EFTER BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
(16)
Till följd av de italienska myndigheternas vägran att verkställa dom 1405/2010 och beslut 2072/2011 utfärdade Consiglio di Stato ett nytt beslut, nr 270/2012, varigenom en panel av oberoende experter utsågs för att fatta beslut om hur dom 1405/2010 skulle genomföras.
(17)
Panelen, som bestod av en ordförande och två ledamöter, fick i uppgift att beräkna beloppet för den ersättning som skulle betalas ut till Simet enligt dom 1405/2010. Samtidigt utsåg parterna i målet sina egna experter, som kommenterade expertpanelens preliminära slutsatser. Det ledde till att ett antal rapporter och svar utväxlades under de följande månaderna.
(18)
Expertpanelen avslutade sitt arbete i augusti 2012. Den kom inte fram till någon enhällig slutsats. I stället lämnades två separata rapporter till Consiglio di Stato:
-
Den 29 augusti 2012 lämnades en minoritetsrapport undertecknad av ordföranden för den panel som utsetts av Consiglio di Stato, där det slogs fast att det inte fanns tillräckliga uppgifter för att avgöra vilken ersättning som skulle betalas ut till Simet och att ingen ersättning därför kunde beviljas.
-
Den 20 augusti 2012 lämnades en majoritetsrapport undertecknad av två av de tre experter som utsetts av Consiglio di Stato, där det slogs fast att den ersättning som skulle betalas ut till Simet uppgick till 22 049 796 euro.
(19)
Eftersom förfarandet för statligt stöd fortfarande pågår vid kommissionen har Consiglio di Stato ännu inte antagit något slutgiltigt beslut om det ersättningsbelopp som ska betalas ut till Simet.
2.6 MINORITETSRAPPORTEN
(20)
I minoritetsrapporten betonas framför allt följande:
-
Tillförlitliga uppgifter för beräkning av ersättning (såsom krävs enligt beslut 2072/2011 och dom 1405/2010) saknas.
-
Särredovisning, som enligt förordning (EEG) nr 1191/69 är en förutsättning för beviljande av ersättning (för att undvika alltför hög ersättning), saknas.
-
Särredovisningssystemet kan inte ersättas med andra redovisningssystem, vilket ännu inte visat sig möjliggöra en korrekt identifiering av samtliga kostnader och intäkter.
-
När det gäller de år för vilka kostnadsuppgifter finns tillgängliga (endast 2002 och 2003) nämns inga sådana uppgifter i de dokument som bifogats redovisningen (bokslutskommentarer och verksamhetsberättelse). Det skulle kunna tyda på att kostnadsredovisningen inte använts av bolagsstyrningsorganen för att övervaka företagets verksamhet.
-
Förutbestämda parametrar för beräkning av ersättning saknas.
-
Företaget har inte exakt, specifikt och entydigt angett vad den allmänna trafikplikten omfattar (med hänvisning till de typer av allmän trafikplikt som identifieras i unionens lagstiftning) för enskilda linjer.
-
Den ”ekonomiska nackdelen” till följd av den allmänna trafikplikten har inte identifierats.
-
Det saknas bevis för den skada som drabbat Simet, som ansvarade för att lägga fram sådana bevis under det förfarande som utmynnade i dom 1405/2010.
(21)
Mot bakgrund av dessa brister konstateras i minoritetsrapporten att det inte finns några tillförlitliga uppgifter för beräkning av ersättningen enligt dom 1405/2010 och att inget ersättningsbelopp därmed kan fastställas.
2.7 MAJORITETSRAPPORTEN
(22)
I majoritetsrapporten används följande metod för att beräkna den ersättning som ska betalas ut till Simet:
2.7.1 Ersättning baserad på skillnaden mellan rörelsekostnader och intäkter
2.7.1.1 Metod för beräkning av intäkterna
(23)
För åren 1987-1992 och 2002-2003 extrapolerade experterna intäkterna från busslinjetrafiken direkt från redovisningen. För perioden 1993-2001 använde experterna Simets intäktsverifikationer, eftersom redovisningen för den perioden inte ger närmare uppgifter om intäkterna från denna trafik (10). På grundval av dessa beräkningar slogs fast att de totala intäkterna för perioden 1987-2003 uppgick till 57 213 440 euro.
2.7.1.2 Metod för beräkning av kostnaderna för busstrafiken
(24)
Eftersom ingen kostnadsredovisning fanns tillgänglig för perioden 1987-1992 fördelade experterna kostnaderna för den interregionala busslinjetrafiken med utgångspunkt i den andel intäkter den trafiken genererade under den perioden. Experterna utgick från de totala kostnader som framgick av respektive årsbokslut. För att rekonstruera rörelsekostnaderna drog experterna därefter av följande icke rörelsebetingade kostnader från de totala kostnaderna: räntekostnader, finansiella kostnader, förluster vid försäljning av tillgångar, diverse förluster och kostnader, direkta skatter och utgående lager. Slutligen fastställdes de rörelsekostnader som kunde hänföras till den interregionala busslinjetrafiken med utgångspunkt i andelen intäkter som genererats av denna busslinjetrafik.
(25)
För perioden 1993-2001 ändrade Simet presentationen av uppgifter i årsbokslutet (11). För de åren drog experterna därför av värdet av de totala rörelsekostnaderna, vilket motsvarar den algebraiska summan av följande produktionskostnader, från företagets årsbokslut: tillsatsvaror och förbrukningsartiklar, externa tjänster, kostnader för nyttjande av egendom tillhörande tredjeman, personalkostnader, avskrivningar och nedskrivningar, förändringar i lager av råvaror, tillsatsvaror och förbrukningsartiklar samt diverse rörelsekostnader. Därefter fastställdes de rörelsekostnader som kunde hänföras till den interregionala busslinjetrafiken med utgångspunkt i andelen intäkter som genererats av denna busslinjetrafik (på samma sätt som för perioden 1987-1992). För åren 2000 och 2001 tillämpades visserligen kostnadsredovisning i någon mån, men de relevanta dokumenten var inte uttömmande och det beslutades därför att samma metod som föregående år skulle användas för identifiering av de kostnader som härrörde från busslinjetrafiken.
(26)
För åren 2002 och 2003 fanns kostnadsuppgifter. Experterna delade därför in kostnaderna i följande kategorier: i) kostnader med koppling till körsträcka; ii) kostnader som direkt kan hänföras till busslinjetrafiken; iii) fördelbara kostnader baserade på omsättning.
-
Den första kategorin kostnader innefattar bränsle, motorolja, däck, reservdelar, utvändigt arbete, fordonstvätt, motorvägsavgifter, obligatorisk fordonsservice, leasing och nedskrivning av tillgångar. Var och en av dessa kostnader dividerades med det totala antalet kilometer som körts, och kostnaden per kilometer multiplicerades därefter med antalet kilometer för endast busslinjetrafiken.
-
Den andra kategorin kostnader innefattar de som, med utgångspunkt i kostnadsredovisningen, direkt kan hänföras till den interregionala busslinjetrafiken. Här ingår direktanställning, avfallshantering, provisionskostnader, diverse avgifter, parkeringsavgifter, hyra av tredje parts fordon för busslinjetrafik, inköp för ombordservice och ersättning av resande personals utlägg.
-
Den tredje kategorin kostnader innefattar ”indirekta kostnader” som indirekta arbetskostnader, allmänna omkostnader, bussförsäkring, fordonsskatt och lokalhyra. Dessa kostnader fördelades med utgångspunkt i den andel intäkter som genererats av busslinjetrafiken i fråga.
(27)
Sedan de siffror som på så sätt räknats fram för var och en av de ovannämnda perioderna adderats, konstaterades att de totala kostnaderna för busslinjetrafiken för perioden 1987-2003 uppgick till 59 510 413 euro.
(28)
När dessa kostnader dragits från intäkterna från busslinjetrafiken konstateras således i majoritetsrapporten en rörelseförlust på 2 296 973 euro för perioden 1987-2003.
2.7.2 Ersättning kopplad till behovet av att säkra avkastning på det arbetande kapitalet:
(29)
För varje granskat år fastställde experterna det arbetande kapitalet, som utgör summan av
-
eget kapital (E), vars värde togs från årsbokslutet och avsåg eget aktiekapital, och
-
främmande kapital (D). Som främmande kapital räknade experterna endast finansiella skulder, dvs. skulder till banker och andra långivare.
(30)
Formeln för vägd genomsnittlig kapitalkostnad (WACC) används som utgångspunkt för att fastställa avkastningen på det arbetande kapitalet.
Där:
Re
=
avkastningskrav på eget kapital
Rd
=
lånekostnad, E = företagets egna kapital
D
=
företagets skuld,
E/V
=
det egna kapitalets andel av finansieringen
D/V
=
skuldens andel av finansieringen
Tc
=
bolagsskatt
(31)
Avkastningskravet på eget kapital beräknades med hjälp av prissättningsmodellen för kapitaltillgångar. Denna modell beskriver förhållandet mellan risk och förväntad avkastning:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Beta of the security
=
Expected market return
(32)
Räntan för statsobligationer med tio års löptid, enligt nationell statistik, användes som proxyvariabel för den riskfria räntan (rf).
(33)
För de år för vilka ersättningen skulle fastställas slog experterna fast att investerare som investerade i aktier i stället för i riskfria värdepapper på den italienska marknaden i genomsnitt begärde en riskpremie på 5,8 % (rm-rf) (12).
(34)
Betavärdet (13) för andelarna av Simets kapital beräknades med hjälp av ett betavärde utan skuldsättning (14) på 0,39 för busstrafiksektorn (15). Betavärdet anpassades därefter till den finansiella struktur som företaget redovisat för varje år:
(35)
Mellan 1987 och 1994 var den italienska bolagsskatten 36 %, mellan 1995 och 2000 var den 37 %, och mellan 2001 och 2002 var den 36 %.
(36)
Avkastningen på arbetande kapital motsvarar enligt experterna den ersättning som Simet bör erhålla efter skatt. Eftersom ersättningen är skattepliktig måste den justeras enligt följande:
(37)
Med utgångspunkt i dessa formler beräknar experterna att den avkastning på arbetande kapital som Simet bör erhålla är 5 948 150 euro.
(38)
Det totala ersättningsbelopp som beräknats av experterna före dröjsmålsränta är således 8 245 124 euro (ersättning för rörelseförlust och avkastning på arbetande kapital).
2.7.3 Beräkning av dröjsmålsränta
(39)
Eftersom ersättningsbeloppen enligt ovan inte betalades ut under de år som de avsåg justerade experterna beloppen uppåt enligt följande:
-
De ursprungligen beräknade beloppen räknades om med utgångspunkt i ISTAT:s index för konsumentprisinflation fram till juli 2012.
-
Dröjsmålsränta beräknades därefter på de erhållna beloppen.
(40)
Expertpanelen kom på så sätt fram till en sammanlagd ersättning på 22 049 796 euro.
2.7.4 Andra iakttagelser i majoritetsrapporten
(41)
Enligt majoritetsrapporten har inte den ersättning som beviljats av Consiglio di Stato sin grund i direkt tillämpning av förordning (EEG) nr 1191/69, dvs. direkt - om än retroaktivt - beviljande av ersättning enligt den förordningen. I stället menar man att Consiglio di Stato föreslagit tillämpning av de kriterier som anges i de gemensamma metoderna för beräkning av ersättning i den förordningen för att fastställa den skada som Simet vållats till följd av den olagliga förlängningen av företagets allmänna trafikplikt.
(42)
I majoritetsrapporten konstateras vidare att kommissionen, i fall där den ansåg att förordning (EEG) nr 1191/69 inte var tillämplig när det handlade om att bedöma ersättning för allmän trafik, ofta godkände sådan ersättning genom att på motsvarande sätt tillämpa gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster. Det främsta kriteriet för kommissionen var att ersättningsbeloppet inte översteg vad som krävdes för att täcka kostnaderna i samband med fullgörandet av den allmänna trafikplikten. När det gäller risken för alltför hög ersättning i det aktuella ärendet framhålls i majoritetsrapporten att dess beräkningar, som ju är beräkningar i efterhand av de kostnader som företaget faktiskt tidigare ådragit sig för att tillhandahålla den busslinjetrafik som efterfrågats, är fria från den osäkerhet som är förbunden med prognosberäkningar av ersättning som görs i förväg. Det finns alltså ingen risk för alltför hög ersättning.
(43)
Majoritetsrapporten tar upp frågan om avsaknad av särredovisning. Det påpekas att särredovisning tillämpas för företag som erhåller ersättning för tillhandahållande av en allmännyttig tjänst för att förhindra att sådana medel missbrukas för företagets övriga verksamhet. I det aktuella ärendet har dock inga offentliga medel ännu överförts till Simet som ersättning för tillhandahållande av en allmännyttig tjänst, och kravet på särredovisning bör därför inte ses som ett skäl att vägra utbetalning av den ersättning som beviljats av Consiglio di Stato.
(44)
I majoritetsrapporten noteras dessutom att den faktiska rörelseförlusten för åren 2002 och 2003, när kostnadsredovisning fanns tillgänglig, var i stort sett densamma som de förluster som beräknats med den metod som använts för föregående år, enligt vilken kostnaderna fördelades på den interregionala busslinjetrafiken på grundval av andelen intäkter som genererats av den trafiken (siffrorna skilde sig åt med bara 2,6 %). Experterna anser därför att avsaknaden av kostnadsredovisning för den föregående perioden inte bör ha någon praktisk betydelse för beviljandet av ersättning.
3. SKÄL FÖR ATT INLEDA FÖRFARANDET
(45)
Såsom förklaras i beslutet om att inleda förfarandet tvivlade kommissionen i flera avseenden på att den anmälda åtgärden var förenlig med den inre marknaden.
(46)
För det första hade kommissionen betänkligheter beträffande klassificeringen av den anmälda åtgärden som en åtgärd som inte utgör stöd. Framför allt undrade kommissionen om de fyra villkor som domstolen angett i Altmarkdomen (16) var uppfyllda.
(47)
För det andra tog kommissionen upp frågan om den tillämpliga rättsliga ramen. Den ersättning som Consiglio di Stato beslutat om avsåg allmän trafikplikt som Simet ska ha ålagts för åren 1987-2003, men eftersom den ännu inte betalats ut uppstod frågan om huruvida förordning (EEG) nr 1191/69 eller förordning (EG) nr 1370/2007 var tillämplig i det aktuella ärendet.
(48)
Kommissionen ansåg att förordning (EEG) nr 1191/69 skulle vara tillämplig i det aktuella ärendet om det kunde visas att allmän trafikplikt i själva verket ensidigt ålagts Simet av de italienska myndigheterna och att den föreslagna ersättningen uppfyllde samtliga krav i den förordningen. Skälet till det är att ersättning för allmän trafikplikt som ensidigt ålagts ett företag och som betalas ut enligt reglerna i förordning (EEG) nr 1191/69 i enlighet med artikel 17.2 i den förordningen är undantagen från kravet på förhandsinformation till kommissionen. Om inget av dessa två villkor kunde visas vara uppfyllda skulle den anmälda åtgärdens förenlighet i stället bedömas enligt förordning (EG) nr 1370/2007.
(49)
För det tredje, och förutsatt att den ersättning som Consiglio di Stato beslutat om i själva verket var resultatet av ett ensidigt åläggande av allmän trafikplikt, betvivlade kommissionen ändå, på grundval av de uppgifter den förfogade över, att ersättningen var förenlig med kraven i förordning (EEG) nr 1191/69. Kommissionen tvivlade också på att det var lämpligt att tillämpa de gemensamma principerna för beräkning av ersättning enligt förordning (EEG) nr 1191/69, som gäller ensidigt ålagd allmän trafikplikt, för åren efter 1992, eftersom den interregionala busslinjetrafiken från och med juli 1992 inte kunde ha omfattats av ensidigt ålagd allmän trafikplikt (17).
(50)
För det fjärde betvivlade kommissionen, om närmare undersökning bekräftade att minst ett av villkoren för undantag från informationskravet enligt förordning (EEG) nr 1191/69 inte var uppfyllt och en bedömning enligt förordning (EG) nr 1370/2007 måste göras, att villkoren i den förordningen var uppfyllda i det aktuella fallet.
(51)
Kommissionen betvivlade under alla omständigheter, oavsett vilken rättslig grund som tillämpades, att den ersättning som Consiglio di Stato beslutat om undanröjde risken för alltför hög ersättning. Kommissionen konstaterade att Simet inte tillämpat någon egentlig särredovisning förrän tidigast 2000 (18) och undrade om det var möjligt att i efterhand exakt fastställa kostnaderna för busslinjetrafiken. Dessutom ifrågasattes om det avkastningskrav på eget kapital som använts vid beräkningen av ersättningen var korrekt.
4. KOMMENTARER FRÅN ITALIEN
(52)
I sina inlagor ansåg de italienska myndigheterna att den anmälda åtgärden utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget, i synnerhet eftersom den inte uppfyllde samtliga villkor som domstolen angett i Altmarkdomen. De italienska myndigheterna ansåg också att den ersättning som Consiglio di Stato beviljat inte var förenlig med vare sig förordning (EEG) nr 1191/69 eller förordning (EG) nr 1370/2007.
(53)
De italienska myndigheterna betonade att varken något ensidig eller något kontraktsenligt åläggande av allmän trafikplikt förekommit för interregional busslinjetrafik under den granskade perioden. De rättsliga instrument som reglerade förhållandet mellan den offentliga myndigheten och privata företag som bedrev passagerartrafik var ensidiga koncessioner enligt vilka den offentliga myndigheten överfört sin lagliga rätt att bedriva transporttjänster för passagerare utan åtskillnad, som den ursprungligen tilldelats av staten genom lag 1822/39, till ett privat organ.
(54)
De italienska myndigheterna erinrade vidare om att det i de koncessionsspecifikationer som utfärdats av ministeriet på företagets begäran tydligt angavs att tjänsten bedrevs helt och hållet på företagets egen risk, med undantag för den garanti för ensamrätt som förelåg under den granskade perioden. Driften av trafiken medförde inte rätt till någon subvention eller ersättning av något slag. Koncessionerna var av tillfällig art och förnyades varje år på företagets begäran. Varje år gjordes olika ändringar av tillstånden med avseende på linjer, hållplatser, antal avgångar etc., på grundval av specifika förfrågningar från företagen.
(55)
När det gäller de tak för biljettpriserna som beskrevs i beslutet om att inleda förfarandet och som tillämpades fram till 2001 noterade de italienska myndigheterna att detta tak gällde i hela Italien och inte bara i ett visst geografiskt område. De konstaterade också att detta var en prispolitisk åtgärd enligt artikel 2.5 i förordning (EEG) nr 1191/69 och inte utgjorde en skyldighet att följa taxebestämmelser med obligatorisk ersättning i den mening som avses i den förordningen.
(56)
Dessutom var det enligt de italienska myndigheterna, från och med juli 1992 (19), inte ens tillåtet att införa allmän trafikplikt för interregional busslinjetrafik enligt förordning (EEG) nr 1191/69. Enligt artikel 1.5 i den förordningen får allmän trafikplikt införas ensidigt endast för stads- och förortstrafik och regional trafik.
(57)
Under alla omständigheter konstaterade de italienska myndigheterna att Simet aldrig ansökt om upphävande av allmän trafikplikt enligt artikel 4 i förordning (EEG) nr 1191/69, vilket ses som en förutsättning för att det ska kunna hävdas att en sådan plikt förelåg. Simets ansökan till ministeriet 1999 (20) var en allmän ansökan om ersättning för allmän trafikplikt som uppgavs ha ålagts genom de koncessioner som utfärdades från 1987 och framåt. De italienska myndigheterna påpekade att det i den ansökan inte angetts vilken allmän trafikplikt som skulle upphävas för att säkra tillräcklig lönsamhet för den interregionala busslinjetrafiken.
(58)
De italienska myndigheterna slog därför fast att Simet inte hade visat att företaget ålagts allmän trafikplikt (enligt definitionen i artikel 2.2 i förordning (EEG) nr 1191/69) och framför allt inte hade visat vilka specifika och exakta skyldigheter att bedriva verksamhet, utföra transporter och följa taxebestämmelser som det omfattats av. Enligt Italien hade Simet bara visat att man bedrev diverse samhällsomfattande transporttjänster på grundval av statliga koncessioner som beviljats av de ansvariga myndigheterna och utfärdats på företagets begäran. Att Simet anförtrotts att bedriva samhällsomfattande transporttjänster visade inte i sig att företaget fullgjorde allmän trafikplikt i den mening som avses i förordning (EEG) nr 1191/69.
(59)
De italienska myndigheterna noterade vidare att Simet inte, under större delen av den granskade perioden (1987-2001), tillämpat någon egentlig särredovisning såsom krävs enligt artikel 1.5 i förordning (EEG) nr 1191/69 (21). Det var därför inte möjligt att beräkna de ytterligare nettokostnaderna till följd av fullgörandet av allmän trafikplikt, vilket betydde att villkoren i artikel 10 i förordning (EEG) nr 1191/69 inte var uppfyllda.
(60)
Slutligen påpekade de italienska myndigheterna att ministeriet inte fastställt några ersättningsbelopp i förväg, såsom krävs enligt artikel 13 i förordning (EEG) nr 1191/69, eftersom det inte ålagt Simet någon allmän trafikplikt. I det aktuella fallet hade den ersättning som skulle betalas ut till Simet beräknats uteslutande på grundval av en bedömning i efterhand.
(61)
De italienska myndigheterna ansåg att en bedömning enligt förordning (EG) nr 1370/2007 ledde till i stort sett samma frågeställningar som en bedömning enligt förordning (EEG) nr 1191/69 (frånvaro av en tydligt definierad allmän trafikplikt, frånvaro av objektiva, förutbestämda ersättningsparametrar, frånvaro av särredovisning osv.). När det gäller begreppet ”rimlig vinst” enligt bilagan till förordning (EG) nr 1370/2007 ansåg de italienska myndigheterna att den avkastning som Simet föreslagit i den första rapporten var alltför hög för en situation där ersättningen fastställdes i efterhand och eliminerade risken för oförutsedda kostnader/förluster.
(62)
De italienska myndigheterna ställde sig helt och hållet bakom slutsatserna i minoritetsrapporten, där det slogs fast att ersättningsbeloppet inte kunde beräknas. Samtidigt ansåg de att majoritetsrapporten innehöll vissa sak- och metodfel. De italienska myndigheterna betvivlade t.ex. att den metod baserad på antaganden som använts i rapporten för att uppskatta nettorörelsekostnaderna för den påstådda allmänna trafikplikten var lämplig. De ifrågasatte även följande inslag i rapporten:
-
Vid beräkningen av ersättningen begränsas inte det arbetande kapitalet till det kapital som kan hänföras till den allmänna trafikplikten utan omfattar hela det arbetande kapitalet. Det kapital som används för företagets övriga verksamhet, t.ex. resebyråer, utlandsresor och bussuthyrning med förare, undantas alltså inte vid beräkningen.
-
En riskpremie som överstiger 100 räntepunkter tillämpas vid fastställandet av avkastningskravet på kapitalet. Det verkar inte lämpligt när ersättningen beräknas i efterhand.
-
Ränteberäkningen tar inte hänsyn till att ersättningsbeloppen inte betalades ut under de år för vilka de fastställts. De experter som utsetts av Consiglio di Stato tillämpade lagstadgad ränta på belopp som helt omvärderats 2012 och inte på de ursprungliga beloppen, vilket hade varit lämpligt.
5. SYNPUNKTER FRÅN TREDJE PART
(63)
Den enda tredje part som lämnade synpunkter med anledning av beslutet om att inleda förfarandet var Simet, den potentiella mottagaren av den anmälda åtgärden. I sina inlagor tog Simet avstånd från kommissionens preliminära ståndpunkter i beslutet om att inleda förfarandet.
(64)
För att styrka sitt påstående om att företaget ålagts skyldigheter lade Simet fram de koncessioner som beviljats för de linjer som domstolsförfarandet avsåg. Enligt Simet gällde kraven i dessa koncessioner bl.a. biljettpriser, färdplansstabilitet, hållplatser, trafikfrekvens och tidtabeller. De innefattade även villkoren för transport av bagage, kostnadsfri befordran av vanliga brev för posttjänsten och befordran av andra postförsändelser mot betalning av den avgift som fastställts i bestämmelserna om sådan befordran. Enligt koncessionerna skulle företaget också redovisa alla avbrott, olyckor och ändringar av trafiken, och de innehöll krav på att utfärda biljetter för transport av passagerare, bagage och jordbruksgods och att bevara relevant dokumentation under fem års tid. Simet måste också erhålla förhandsgodkännande från ministeriets provinskontor för motorfordon för busstypen och egenskaperna hos bussar som skulle användas för trafik som omfattades av koncessioner och även för annan trafik.
(65)
Simet uppvisade också vad som hävdades vara fullständiga eller partiella avslag från ministeriet på ansökningar om ändring av den trafik som företaget bedrev. För den granskade perioden uppvisade Simet (partiella) avslag avseende följande (22):
-
Ansökningar om nya hållplatser utöver hållplatserna för den befintliga linjetrafiken på sträckan Rossano-Neapel (1992), på sträckan Cariati-Milano (1995), på sträckan Cosenza-Florens (1999), på sträckan Cosenza-Florens och linjen Cosenza-Pisa (2000), och på sträckan San Giovanni-Milano (2003).
-
En ansökan om tillstånd att bedriva ny linjetrafik på sträckan Cosenza-Neapel (2000).
(66)
Simet anser att dessa avslag bevisar att de italienska myndigheternas ensidigt ålagt företaget allmän trafikplikt. Simet hävdar vidare att myndigheterna inte möjliggjort ”optimering” av transportförbindelserna genom utökning och diversifiering av utbudet. Transportförbindelserna har i själva verket ”frusits” och därmed förblivit bundna till ministeriebeslut, även om de formellt klassificeras som ”affärsverksamhet”.
(67)
Simet motsätter sig påståendet i skäl 16 i beslutet om att inleda förfarandet om att de biljettpriser företaget föreslagit återspeglades i de årliga koncessionsspecifikationerna. Biljettpriserna för långdistanslinjer måste ursprungligen vara desamma som för andraklassresor med tåg. Detta styrks av ministeriets pm av den 19 december 1988 (D.C. III Div 32 nr 3846), med följande lydelse: ”Många företag med koncessioner för allmän busstrafik har begärt att få höja biljettpriserna. Inga allmänna riktlinjer om biljettpriser har utfärdats den senaste tiden. I avvaktan på nya riktlinjer […] får [regionala kontor] ge koncessionsinnehavare direkt tillstånd att höja biljettpriserna för den trafik de bedriver för att anpassa dem till den prisnivå som tillämpas av det statliga järnvägsbolaget, Ferrovie dello Stato (FS), för andraklassresor med tåg, plus ’expresstillägget’ om trafiken går på motorväg [som i det aktuella fallet] … biljettpriserna bör givetvis inte höjas i fall där den prisnivå som avses ovan redan tillämpas.” Enligt Simet visar detta att företaget inte tilläts fastställa biljettpriser som var högre än priserna för andraklassresor med tåg (dvs. det lägsta biljettpris som tillämpades av Ferrovie dello Stato). Det innebar att företaget hindrades från att få större avkastning från sin verksamhet på grund av statens intresse av att i huvudsak tillgodose allmänna behov och syften.
(68)
I ministeriets cirkulär nr A/7302 av den 3 juli 1992 angavs att biljettpriset för busslinjer under statligt ansvar skulle höjas med 6,1 % det året. Enligt Simet bekräftar detta cirkulär, genom vilket ministeriet godkände höjningar av biljettpriset bara för att anpassa dem till ISTAT:s siffror, att det inte var möjligt för företaget att på eget initiativ ta ut de biljettpriser som ansågs lämpliga. Simet noterar vidare att det i ministeriets cirkulär nr 3/02 av den 5 april 2002, där det fastställs hur biljettpriserna ska räknas om från lire till euro, anges (i punkt 2) att det rör sig om ”reglerade priser”.
(69)
Slutligen anges i de koncessioner som utfärdats av ministeriet att biljettpriset ”fastställs” (”è stabilita”), dvs. anges av förvaltningen och är fast. Eftersom det inte bara rör sig om ett ”tillstånd” utan om en ”koncession”, anges uttryckligen i de motsvarande specifikationerna att tillhandahållandet av tjänster ”regleras i de bestämmelser som fastställts och kan komma att fastställas” och att ”förvaltningen när som helst kan dra tillbaka koncessionen utan att företaget kan göra några som helst anspråk”. I punkt 6 i var och en av koncessionsspecifikationerna anges tydligt att tidtabeller och biljettpriser ska vara de som godkänts av ministeriets provinskontor för motorfordon. Simet menar att fasta biljettpriser utesluter all flexibilitet hos de tjänster som användarna kan erbjudas och att man därför inte tilläts reagera på marknadens krav eller sina egna behov på det sätt man ansåg lämpligt.
(70)
Simet hävdar att företaget, i och med att det tvingades ta ut de fastställda biljettpriserna, hindrades att tillämpa den prispolitik som normalt sett skulle ha drivits av ett företag på en modern, fri och konkurrensutsatt marknad. Å ena sidan betonar Simet att den prisnivå som fastställts av ministeriet (motsvarande Ferrovie dello Statos biljettpriser för andraklassresor med tåg) var så låg att företaget inte kunde täcka kostnaderna för busstrafiken. Å andra sidan har dessa åtgärder gjort det möjligt för staten att ge omotiverat stöd till sitt järnvägsbolag, Ferrovie dello Stato, eftersom innehavare av koncessioner för interregional busstrafik, som Simet, hindrats att tillämpa lägre biljettpriser än de priser som det företaget tog ut för en andraklassbiljett med tillägg för snabbtåg. Ferrovie dello Stato gynnades dessutom av att Simet och andra företag som tillhandahöll liknande tjänster nekades subventioner.
(71)
Mot denna bakgrund anser Simet att de koncessioner som utfärdats av ministeriet och de senare besluten om avslag på ansökningarna om ändring av linjerna visar att dessa koncessioner uppfyller kriterierna för ett avtal om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt enligt artikel 14 i förordning (EEG) nr 1191/69, i och med att de medför skyldigheter i fråga om linjer, hållplatser, biljettpriser och kostnadsfri befordran av vanliga brev för posttjänsten och befordran av andra postförsändelser mot betalning av den avgift som fastställts i de bestämmelserna om sådan befordran.
(72)
Även om man utgår från att förordning (EEG) nr 1191/69 inte gav någon rätt till ersättning för innehavare av koncessioner för interregional trafik, som ministeriet hävdar, menar Simet att det skulle innebära att tjänsten hade avreglerats och att förvaltningen därmed inte kunde införa några skyldigheter på företaget, i synnerhet inte med avseende på biljettpriser. Simet anser därför att ministeriet agerat i strid med lagen och är skyldigt att betala skadeersättning enligt nationell lagstiftning (artikel 35 i lagstiftningsdekret nr 80/1998 som tillämpats av Consiglio di Stato).
(73)
Enligt Simets mening handlar det inte om ett ärende av den typ som regleras i förordning (EEG) nr 1191/69 utan om en tvist om skadeersättning. Simet noterar att dess rätt till skadeersättning enligt artikel 35 i lagstiftningsdekret nr 80/1998 erkänns i dom 1405/2010 som ersättning för den skada som orsakats av ministeriets olagliga beslut att inte upphäva den allmän trafikplikt som ålagts Simet. Eftersom dessa beslut vållade företaget väsentlig förlust i dess affärsverksamhet och därmed stred mot näringsfriheten enligt artikel 41 i den italienska konstitutionen måste de betraktas som olagliga, och företaget hade därför rätt till ersättning för den förlust det vållats. Consiglio di Stato erkände att ministeriet vållat Simet oberättigad skada genom att ålägga företaget allmän trafikplikt i strid med dess rätt att fritt och oberoende tillhandahålla en transporttjänst.
(74)
Om man däremot antar att förordning (EEG) nr 1191/69 i dess ändrade lydelse gjorde det möjligt för förvaltningen att införa allmän trafikplikt för att tillgodose regionens behov anser Simet att ministeriet var skyldigt att betala ut ersättning för denna skyldighet. Enligt Simet gör förordning (EEG) nr 1191/69 det möjligt att införa allmän trafikplikt för att ”tillgodose transportbehoven i en region” (soddisfare le esigenze di trasporto di una regione) och inte ”i en region” (in una regione) (artikel 1.2).
6. KOMMENTARER FRÅN ITALIEN TILL SYNPUNKTERNA FRÅN TREDJE PART
(75)
I sina kommentarer till synpunkterna från tredje part upprepade de italienska myndigheterna sin ståndpunkt att det inte förelåg någon allmän trafikplikt i den mening som avses i förordning (EEG) nr 1191/69 eller förordning (EG) nr 1370/2007 och att ingen ersättning skulle betalas.
(76)
För att styrka sin ståndpunkt beskrev de italienska myndigheterna senare närmare det system som styrde driften av busslinjetrafik enligt lag nr 1822/39 (23) (som var tillämplig under den aktuella perioden). Enligt denna lag gällde följande rättsliga ram för linjetrafik under statligt ansvar (även kallad ”reguljär busslinjetrafik”):
i)
Trafiken bedrevs inom ramen för ett koncessionssystem.
ii)
Koncessioner beviljades på begäran av företagen.
iii)
Inga urvalsförfaranden för beviljandet av koncessioner förekom eller genomfördes.
iv)
Enligt lagen kunde koncessionerna efter ministeriets gottfinnande vara tillfälliga eller permanenta, och ministeriet valde i samtliga fall att bevilja alla företag tillfälliga koncessioner. Koncessionerna gällde således i ett år, och företagen (däribland Simet) ansökte varje år om förnyelse av koncessionen.
v)
Koncessionerna gav företagen ensamrätt att bedriva trafik på den linje som angavs i koncessionsspecifikationen.
vi)
Koncessionsinnehavare beviljades förmånsbehandling baserat på de upptagningsområden som betjänades, definierade på grundval av kriteriet om ”finitimità”, dvs. busslinjens närhet och ekonomisk och funktionell sammanlänkning (artiklarna 5 och 6 i lag nr 1822/39).
vii)
Dessutom prioriterades befintlig trafik. Med andra ord ansågs det av kostnadseffektivitetsskäl lämpligare att anpassa befintlig trafik än att inrätta ny trafik.
viii)
När en koncession för ny trafik behövde utfärdas tillämpades vidare kriteriet avseende befolkningsstorlek i upptagningsområdet i förhållande till de nya busslinjernas totala längd. En befolkning på minst 300 000 invånare ansågs nödvändig för trafik med en total längd på upp till 500 km. För längre busslinjer tillämpades ett proportionalitetskriterium (24).
(77)
När företag ansökte om ändring av befintlig trafik eller om beviljande av en koncession för ny trafik måste ministeriet följaktligen basera sitt beslut på den rättsliga ramen.
(78)
När det gäller ministeriets fullständiga eller partiella avslag på Simets ansökningar om ändring av trafiken noterade de italienska myndigheterna att de uteslutande gällde det system som reglerades i lag 1822/39. Ministeriet kunde inte bevilja nya koncessioner för ny trafik eller utvidga tillämpningsområdet för befintliga koncessioner (genom att godkänna nya hållplatser) i fall där det skulle ha inkräktat på rättigheterna för andra linjetrafikföretag, såsom de definieras i den lagen. Samtidigt godkände ministeriet de ändringar som inte stred mot principerna i lag 1822/39 (25).
(79)
De italienska myndigheterna erkände visserligen att Simet vid flera tillfällen nekats tillstånd att bedriva ny trafik eller inrätta nya hållplatser för den befintliga trafiken men menar att Simets inlagor och bifogade handlingar inte styrker formella ansökningar om ändring av den trafik som bedrevs i enlighet med de befintliga koncessionsspecifikationerna, och att det var därför ansökningarna avslagits. Ministeriet har emellertid aldrig avslagit Simets ansökningar om att dra in hållplatser i glesbefolkade områden eller om tidtabelländringar.
(80)
När det gäller klausulerna i koncessionsspecifikationerna om transport av postförsändelser hävdar de italienska myndigheterna att Simet inte kunnat uppvisa någon dokumentation som visar vilka tjänster som faktiskt tillhandahållits och nettokostnaden för dem. De italienska myndigheterna noterade vidare att Simet inte lämnat någon dokumentation som styrker att ministeriet avslagit dess ansökningar om biljettprisändringar. Simet hade heller aldrig bett om tillstånd att sänka biljettpriserna.
(81)
När det gäller transportministeriets pm av den 19 december 1988 (D.C. III Div 32 nr 3846) och det därpå följande ministeriecirkuläret nr A/66 av den 10 januari 1989 (utfärdat av ministeriets provinskontor för motorfordon i Catanzaro), menade de italienska myndigheterna att dessa handlingar gjorde de möjliget för linjetrafikföretag att anpassa sina biljettpriser till Ferrovie dello Statos priser och att de måste ses som en del av en mer omfattande nationell transportpolitik och en bredare prispolitik. Detsamma kan sägas om skrivelsen från provinskontoret i Catanzaro nr 7302 av den 3 juli 1992 (som Simet också hänvisar till), som syftade till att ge busslinjetrafikföretag möjlighet att höja biljettpriserna med upp till 6,1 % motsvarande inflationen, varigenom cirkulär nr 801/92 (26) genomförs. I den skrivelsen påpekades också att företag kunde tillämpa ett annat biljettprissystem under förutsättning att de lämnade in en särskild ansökan. De italienska myndigheterna noterar att Simet aldrig lämnade in någon sådan ansökan. Under alla omständigheter utgjorde varken ministeriets pm från 1998 eller ministeriets skrivelse från 1992 avslag på någon ansökan från Simet om upphävande av allmän trafikplikt med avseende på biljettpriser.
(82)
De italienska myndigheterna tar även avstånd från Simets påstående att punkt 2 i cirkulär nr 3/02 av den 5 april 2002 visar att biljettpriserna för linjetrafiken fastställdes av ministeriet. Det cirkuläret innehöll endast instruktioner för omräkning av biljettpriser från lire till euro. Det faktum att biljettpriser för långdistanslinjetrafik omtalades som ”reglerade” biljettpriser betyder inte att de inte fastställts av transportföretagen. Det betyder i stället att det var de biljettpriser som fastställts i förväg för att främja öppenhet och insyn för passagerarna och därefter godkänts av ministeriets behöriga avdelningar. Eftersom trafiken utgör en regelbunden samhällsomfattande tjänst måste detaljerna, t.ex. linjer, busshållplatser, tidtabeller och biljettpriser, vara kända i förväg, till skillnad från vad som gäller för tillfällig trafik. Enligt de italienska myndigheterna gäller samma princip på unionsnivå för reguljära tjänster, som styrs av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/2009 (27), enligt vilken biljettpriser är en integrerad del av tillstånden för linjetrafik (artikel 6.2 i den förordningen). Mot bakgrund av dessa förhandskrav för regelbunden trafik motsätter sig de italienska myndigheterna också Simets tolkning av punkt 6 i koncessionsspecifikationerna (28), eftersom det både i Simets ansökan och i ministeriets koncessionsspecifikation hänvisas till förutbestämda tidtabeller och biljettpriser för linjetrafiken.
(83)
När det gäller den ersättning som begärts krävde Simet bara ”ersättning … inom gränserna för de belopp som bevisligen ska betalas”. Enligt de italienska myndigheterna är de kostnadsberäkningar som Simet över tiden lagt fram allmänna, eftersom de omfattar hela dess affärsverksamhet, och även objektivt sett felaktiga och inte baserade på tillförlitliga uppgifter eftersom särredovisning saknas för merparten av den granskade perioden.
(84)
De italienska myndigheterna anser att det helt och hållet saknar betydelse om ärendet i fråga gäller beviljande av ersättning för allmän trafik (och därmed direkt tillämpning av förordning (EEG) nr 1191/69) eller beviljande av skadeersättning. Även om man antar att Consiglio di Stato hade för avsikt att erkänna Simets rätt till skadeersättning, vilket enligt de italienska myndigheterna inte är en vare sig förgången eller uppenbar slutsats av dom 1405/2010 (29), skulle eventuell skada endast kunna ha sin grund i fullgörandet av allmän trafikplikt. De italienska myndigheterna hävdar att någon sådan skyldighet aldrig någonsin ålagts Simet.
(85)
Slutligen håller de italienska myndigheterna inte med om att kompensatorisk skadeersättning krävs enligt artikel 41 i den italienska konstitutionen. Persontransport i form av interregional linjetrafik kan inte anses ha avreglerats helt och hållet genom enkel och direkt tillämpning av artikel 41 i den italienska konstitutionen, eftersom den först omfattades av ett koncessionssystem (som reglerades i lag nr 1822/39 och presidentdekret 369/94) och därefter av ett tillståndssystem (som reglerades i lagstiftningsdekret 285/05).
7. BEDÖMNING AV STÖDET
7.1 FÖREKOMST AV STÖD
(86)
Enligt artikel 107.1 i fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(87)
För att en stödåtgärd ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 måste den uppfylla följande villkor:
-
Den måste beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel.
-
Den måste medföra en selektiv fördel genom att gynna vissa företag eller viss produktion.
-
Den måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.
-
Den måste påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(88)
Kommissionen kommer att undersöka om vart och ett av dessa villkor har uppfyllts i det aktuella ärendet.
7.1.1 Har statliga medel använts och kan åtgärderna tillskrivas staten?
(89)
Kommissionen konstaterar att ministeriet enligt Consiglio di Statos domar ska betala ersättning till Simet för interregional busslinjetrafik mellan 1987 och 2003 på linjer under statligt ansvar. Denna ersättning skulle betalas med de medel som ministeriet förfogar över, dvs. statliga medel. Beslutet om utbetalning av ersättningen har fattats av domstolen och kan tillskrivas staten.
7.1.2 Selektiv ekonomisk fördel
(90)
Kommission noterar först och främst att Simet bedriver en ekonomisk verksamhet, nämligen persontransport mot ersättning. Simet bör därför betraktas som ett ”företag” i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
(91)
Åtgärden bör dessutom betraktas som selektiv, eftersom den bara gynnar Simet.
(92)
När det gäller beviljandet av en ekonomisk fördel följer av Altmarkdomen att ersättning som beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel till företag som vederlag för allmän trafikplikt som ålagts dem inte medför en sådan fördel för de berörda företagen och därmed inte utgör stöd i den mening som avses i artikel 107.1, förutsatt att följande fyra villkor är uppfyllda (30):
-
För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade.
-
För det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt.
-
För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter.
-
För det fjärde ska, när det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande, storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga för att fullgöra den allmänna trafikplikt som ålagts det skulle ha åsamkats vid fullgörandet av trafikplikten, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av trafikplikten.
(93)
När det gäller det andra villkoret ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, så att det kan undvikas att ersättningen medför att det mottagande företaget gynnas ekonomiskt i förhållande till konkurrerande företag. Att kriterierna för ersättningen ska fastställas i förväg innebär emellertid inte att ersättningen måste beräknas på grundval av en särskild formel. Det viktiga är i stället att det från början står klart hur ersättningen ska fastställas.
(94)
I det aktuella ärendet har Simet inte lämnat några bevis för att kriterierna för ersättningen för tjänsterna i fråga under den aktuella perioden någonsin fastställdes i förväg på ett objektivt och öppet sätt. I de koncessionsspecifikationer som Simet hänvisar till som bevis för att det ålagts allmän trafikplikt anges tvärtom att driften av trafiken inte ger företaget rätt till någon subvention eller ersättning av något slag och att trafiken bedrivs helt och hållet på företagets egen risk. Av det skälet angavs i Consiglio di Statos dom 1405/2010 att ersättningen skulle beräknas på grundval av tillförlitliga uppgifter från företagets räkenskaper. Om kriterier för ersättningen inte fastställts i förväg måste sådana beräkningar baseras uteslutande på uppskattningar i efterhand av nettokostnaderna för den interregionala busslinjetrafiken i fråga, som beräkningarna i den första rapporten och i majoritetsrapporten. Det andra Altmarkvillkoret är därmed inte uppfyllt i det aktuella ärendet.
(95)
För att utesluta att en ekonomisk fördel förekommer när företag beviljas ersättning som vederlag för allmän trafikplikt som ålagts dem krävs enligt Altmarkdomen att alla fyra villkoren är uppfyllda, och det finns därför inget skäl för kommissionen att undersöka om de tre övriga villkoren är uppfyllda i det aktuella fallet. Ersättningen till Simet för interregional busslinjetrafik under perioden 1987-2003 innebär alltså att det företaget ges en selektiv ekonomisk fördel.
7.1.3 Snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(96)
När det gäller dessa två kriterier måste det undersökas om den anmälda åtgärden sannolikt snedvrider konkurrensen i en sådan utsträckning att handeln mellan medlemsstaterna påverkas.
(97)
Såsom framgår av Altmarkdomen (31) har sedan 1995 flera medlemsstater öppnat vissa trafikmarknader för konkurrens från företag som är etablerade i andra medlemsstater, vilket innebär att flera företag redan tillhandahåller stads- och förortstrafik och regional trafik i andra medlemsstater än sin ursprungsstat. Denna tendens är ännu tydligare när det gäller interregional linjetrafik som den som bedrivs av Simet. Eventuell ersättning som Simet beviljas bör alltså anses kunna snedvrida konkurrensen när det gäller interregional busslinjetrafik och påverka handeln mellan medlemsstaterna i en sådan utsträckning att det inverkar negativt på möjligheterna för transportföretag i andra medlemsstater att erbjuda sina tjänster i Italien och stärker Simets marknadsställning.
(98)
Kommissionen noterar dessutom att Simet är verksamt på andra marknader, t.ex. utlandsresor, turismverksamhet och bussuthyrning, och alltså tydligt konkurrerar med andra företag i unionen på dessa marknader. Eventuell ersättning till Simet skulle med nödvändighet snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna även på de marknaderna.
(99)
Kommissionen anser därför att den anmälda åtgärden snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
7.1.4 Slutsats
(100)
Mot denna bakgrund slår kommissionen fast att den anmälda åtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
7.2 UNDANTAG FRÅN INFORMATIONSKRAVET ENLIGT FÖRORDNING (EEG) NR 1191/69
(101)
Enligt Consiglio di Statos resonemang fick Simet rätt till ersättning för busslinjetrafiken i fråga vid den tid då trafiken bedrevs. För att detta resonemang ska hålla måste ersättningen ha varit undantagen från det obligatoriska informationsförfarande som avses i artikel 17.2 i förordning (EEG) nr 1191/69; i annat fall skulle underlåtenhet att anmäla ersättningen ha gjort den olaglig, eftersom det hade stått i strid med fördragets bestämmelser om statligt stöd.
(102)
Skälet till det är att ersättning som betalas ut i enlighet med förordning (EEG) nr 1191/69 enligt artikel 17.2 i den förordningen är undantagen från det förfarande för förhandsinformation som avses i artikel 108.3 i fördraget och därmed från förhandsanmälan. Av Combusdomen följer att begreppet ”allmän trafikplikt” i den mening som avses i den bestämmelsen måste tolkas mycket restriktivt (32). Undantag från informationskravet enligt artikel 17.2 gäller bara ersättning för allmän trafikplikt som ensidigt ålagts ett företag i enlighet med artikel 2 i samma förordning, beräknad med hjälp av den metod som beskrivs i artiklarna 10-13 i förordningen (de gemensamma principerna för beräkning av ersättning), och inte avtal om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt enligt artikel 14. Ersättning som betalas ut med stöd av ett avtal om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt enligt artikel 14 i förordning (EEG) nr 1191/69 och utgör statligt stöd måste anmälas till kommissionen innan den betalas ut. Underlåtenhet att göra det leder till att ersättningen betraktas som olagligt genomfört stöd.
(103)
Frågan om huruvida artikel 17.2 verkligen i det aktuella ärendet befriade de italienska myndigheterna från kravet på förhandsinformation är därför beroende av, för det första, om de italienska myndigheterna faktiskt ensidigt ålagt Simet allmän trafikplikt och, för det andra, om den ersättning som betalats ut till följd därav är förenlig med förordning (EEG) nr 1191/69. Kommissionen kommer att undersöka båda frågorna i tur och ordning.
7.2.1 Hade de italienska myndigheterna ensidigt ålagt Simet allmän trafikplikt?
(104)
Enligt Simet (33) kan slutsatsen att företaget ensidigt ålagts allmän trafikplikt dras på grundval av beskrivningen av de tjänster som ska tillhandahållas i de koncessionsspecifikationer som utfärdats för varje enskild interregional busslinje, ministeriets fastställande av biljettpriser och ministeriets vägran att godkänna ändringar av befintlig trafik eller att utfärda koncessioner för ny trafik.
(105)
Kommissionen konstaterar dock, på grundval av de uppgifter den mottagit, att Simet inte på ett övertygande sätt har visat att de italienska myndigheterna ensidigt ålagt företaget allmän trafikplikt.
(106)
För det första är inte Simets initiativ att varje år under den granskade perioden ansöka om förnyelse av koncessionsspecifikationerna förenligt med ett ensidigt åläggande av allmän trafikplikt. Syftet med specifikationerna var att ge Simet ensamrätt att tillhandahålla tjänsterna i fråga under den granskade perioden. Trots att det i var och en av dessa specifikationer angavs att driften av trafiken inte gav rätt till någon ersättning och att trafiken bedrevs helt och hållet på företagets egen risk ansökte Simet upprepade gånger om förlängning av rättigheterna.
(107)
För det andra betyder det faktum att specifikationerna avsåg biljettpriser, linjer, trafikfrekvens och tidtabeller inte nödvändigtvis att Simet ålagts ensidig allmän trafikplikt som en följd av koncessionerna. Tvärtom måste det i koncessionsspecifikationerna, som gav Simet ensamrätt att tillhandahålla tjänsterna, i förväg anges närmare uppgifter om de tjänster som skulle tillhandahållas, eftersom det rörde sig om reguljär linjetrafik. Inga bevis har lagts fram för några formella ansökningar om ändring av dessa uppgifter som avslagits av ministeriet. Simet har inte heller lagt fram några bevis för att dessa uppgifter ensidigt ålagts Simet av de italienska myndigheterna och inte i stället föreslagits av företaget som motprestation för ensamrätten att tillhandahålla tjänster och därefter godkänts av ministeriet.
(108)
För det tredje har Simet, när det gäller den påstådda skyldigheten att transportera postförsändelser, inte lagt fram någon bevisning där det framgår vilka tjänster som faktiskt tillhandahållits och nettokostnaden för dem. Simet har inte heller bevisat att man någonsin motsatt sig de klausuler i koncessionsspecifikationerna som avser transport av postförsändelser. Det kan antingen innebära att tillhandahållandet av de tjänsterna inte var oförenligt med företagets kommersiella intressen eller att företaget såg tillhandahållandet av tjänsterna som en skälig ersättning för rätten att bedriva interregional trafik med ensamrätt.
(109)
För det fjärde erkände de italienska myndigheterna, när det gäller de biljettpriser som Simet kunde ta ut av passagerare för den trafik som bedrevs, att det fram till 2001 visserligen fanns nationella bestämmelser om de övergripande principerna för prissättningen av busstrafik, som utgjorde en del av en mer omfattande nationell transportpolitik och en bredare prispolitik (34), men att transportföretagen kunde lämna in en särskild ansökan om att tillämpa ett annat pris. Detta förklaras tydligt i den skrivelse från ministeriet som Simet hänvisar till (35). Kommissionen noterar dock att Simet inte har lämnat några bevis för att man någonsin ingett en sådan ansökan till de italienska myndigheterna, eller för att ansökningarna om ändringar av biljettpriset under perioden 1987-2003 någonsin avslogs av ministeriet.
(110)
I motsats till vad Simet hävdade innebär inte det faktum att biljettpriser för långdistanslinjetrafik ”godkänts” av ministeriets provinskontor för motorfordon (36) och hänvisningen till ”reglerade” biljettpriser i cirkulär nr 3/02 av den 5 april 2002 (37) att dessa priser inte ursprungligen fastställts av transportföretagen. Användningen av dessa begrepp betyder i stället bara att biljettpriserna fastställts i förväg för att främja öppenhet och insyn för passagerarna och därefter godkänts av ministeriets behöriga avdelningar.
(111)
Under alla omständigheter utgör sådana åtgärder inte någon ”skyldighet att följa taxebestämmelser” i den mening som avses i artikel 2.5 i förordning (EEG) nr 1191/69, som skulle ha omfattats av de gemensamma principerna för beräkning av ersättning. Med en sådan skyldighet avses endast ”ett transportföretags skyldighet att, särskilt för vissa kategorier av resande, för vissa godsslag eller på vissa linjer, tillämpa av myndigheter fastställda eller godkända taxor, som inte är förenliga med företagets affärsintresse och som är en följd av att bestämmelser om särskilda taxor beslutats eller bibehållits oförändrade trots framställning om ändring”. Definitionen av skyldighet att följa taxebestämmelser ”gäller inte skyldighet som uppkommer genom allmänna prispolitiska åtgärder eller genom övergripande åtgärder angående taxor och villkor för att åstadkomma strukturmässiga effekter på transportmarknaden eller delar av den”.
(112)
Slutligen konstaterar kommissionen, när det gäller de avslag från ministeriet som Simet anfört, att dessa gällde ansökningar om utökning och inte ändringar av det sätt på vilket den befintliga trafiken bedrevs. En utökning av trafiken var inte alltid möjlig på grund av det sätt på vilket driften av linjetrafik regleras i lag nr 1822/39. Koncessioner för ny trafik eller utökning av befintlig trafik kunde beviljas bara om de inte inkräktade på rättigheterna för andra linjetrafikföretag, och avslagen på ansökningarna om att inleda ny trafik eller utöka befintlig trafik var alltså ett resultat av en avvägning av olika ekonomiska aktörers intressen och inte en följd av åläggande av allmän trafikplikt, som Simet hävdar.
(113)
Simet har följaktligen inte visat att de italienska myndigheterna ensidigt ålagt företaget allmän trafikplikt.
7.2.2 Är ersättningen för den skyldigheten förenlig med förordning (EEG) nr 1191/69?
(114)
Även om ett det kunde visas att ett ensidigt åläggande av allmän trafikplikt förekom i någon form skulle ersättningen för den trafiken under alla omständigheter, för att vara undantagen från kravet på förhandsinformation enligt artikel 17.2 i förordning (EEG) nr 1191/69, ändå behöva vara förenlig med de gemensamma principerna för beräkning av ersättning (avsnitt IV) i den förordningen. Kommissionen anser inte att så är fallet.
(115)
För det första noterar kommissionen att det i artikel 10 i förordning (EEG) nr 1191/69 bl.a. föreskrivs att ersättningen, i fråga om skyldighet att bedriva verksamhet eller att utföra transporter, ska vara lika med skillnaden mellan minskningen av de kostnader och de intäkter som hade följt av att hela eller, i förekommande fall, en del av skyldigheten i fråga hade varit upphävd under den aktuella perioden. Kommissionen noterar dessutom att kravet i den bestämmelsen, enligt domstolens dom i Antropmålet, inte är uppfyllt om ”det inte är möjligt att på grundval av tillförlitliga uppgifter i räkenskaperna hos [företaget] fastställa skillnaderna mellan kostnader som avser [dess] verksamhet inom det område som täcks av koncessionen och motsvarande inkomster, och det är följaktligen inte möjligt att beräkna den extrakostnad som härrör från [företagets] tillhandahållande av offentliga tjänster” (38).
(116)
Dessutom krävs från och med den 1 juli 1992, enligt artikel 1.5 a i förordning (EEG) nr 1191/69, att transportföretag som inte bara bedriver trafikverksamhet som omfattas av allmän trafikplikt utan också är engagerade i annan verksamhet ska driva sådan trafikverksamhet som regleras av allmän trafikplikt som ett separat affärsområde, vilket innebär att i) bokföringen för driften av var och en av dessa verksamheter förs särskilt, och andelen tillgångar som tillkommer vardera verksamheten behandlas i enlighet med gällande regler för redovisning, och ii) kostnaderna balanseras mot rörelseintäkter och betalningar från myndigheter, utan någon möjlighet att överföra medel från något annat av företagets affärsområden.
(117)
I det aktuella ärendet hade Simet inte infört någon egentlig särredovisning för de olika tjänster som företaget tillhandahöll förrän 2002, och tillförlitligheten hos kostnadsredovisningen när det gäller särredovisning för åren 2002 och 2003 kan ifrågasättas eftersom det inte fanns några bevis för att denna kostnadsredovisning användes av bolagsstyrningsorganen för att kontrollera företagets verksamhet. Artikel 10 har därför inte följts.
(118)
För det andra har Simet inte visat att ”den ekonomiska skadan [framräknats] med hänsyn till skyldighetens effekter på företagets verksamhet i sin helhet” (artikel 5.1 i förordning (EEG) nr 1191/69), och kravet på att fastställa ersättningsbeloppet i förväg (artikel 13 i förordningen) var inte heller uppfyllt, såsom förklaras i avsnitt 7.1.2.
(119)
Slutligen omfattar ersättningsperioden för den anmälda åtgärden åren 1987-2003. De gemensamma principerna för beräkning av ersättning gällde dock interregional busstrafik endast fram till juli 1992 och begränsades därefter genom rådets förordning (EEG) nr 1893/91 (39) till att endast gälla ”stads- och förortstrafik eller regional trafik”. Definitionen av ”regional trafik” i förordning (EEG) nr 1191/69 (”sådana transporttjänster som utförs för att tillgodose transportbehoven i en region”) kan inte utvidgas till att omfatta all trafik som tillgodoser behoven hos befolkningen i en region och därmed även interregional trafik. En sådan vid tolkning skulle nämligen ha gjort förordningen i hög grad ineffektiv, eftersom medlemsstaterna under alla omständigheter hade rätt att undanta företag vars verksamhet utseslutande omfattade ”stads- och förortstrafik” eller ”regional trafik” (40) från dess tillämpning.
(120)
Kommissionen konstaterar därför att den anmälda ersättningen inte är förenlig med de gemensamma principerna för beräkning av ersättning i förordning (EEG) nr 1191/69.
7.2.3 Slutsats om undantag från informationskravet
(121)
Mot denna bakgrund konstaterar kommissionen att den ersättning som Consiglio di Stato anser att Simet har rätt till för interregional busslinjetrafik under perioden 1987-2003 inte var undantagen från kravet på förhandsinformation enligt artikel 17.2 i förordning (EEG) nr 1191/69.
7.3 STÖDETS FÖRENLIGHET
(122)
Eftersom det inte har visats att ersättningen var undantagen från kravet på förhandsinformation enligt artikel 17.2 i förordning (EEG) nr 1191/69 måste dess förenlighet med den inre marknaden undersökas, eftersom den, såsom förklaras i avsnitt 7.1, utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(123)
Kommissionen anser att undersökningen av den anmälda åtgärdens förenlighet bör göras i enlighet med förordning (EG) nr 1370/2007, som trädde i kraft den 3 december 2009 och upphävde förordning (EEG) nr 1191/69, eftersom den utgör gällande lagstiftning vid tiden för antagandet av detta beslut (41). I detta sammanhang noteras att den ersättning som Consiglio di Stato beviljat Simet ännu inte betalats ut, så datumet för det planerade stödets ikraftträdande är detsamma som datumet för antagandet av kommissionens beslut om stödets förenlighet med den inre marknaden (42). Det kan dessutom ifrågasättas att Simet oåterkalleligt beviljats rätt till ersättning före dom 1405/2010, som avkunnades av Consiglio di Stato den 9 mars 2010 och i praktiken tvingar den italienska staten att betala ut ersättningen till det företaget. Såsom förklaras i skäl 94 anges i de koncessionsspecifikationer som Simet hänvisar till som bevis för att det ålagts allmän trafikplikt att driften av trafiken inte ger företaget rätt till någon subvention eller ersättning av något slag och att trafiken bedrivs helt och hållet på företagets egen risk. Slutligen bör det betonas att Consiglio di Stato ännu inte beslutat om storleken på ersättningen till Simet.
(124)
Förordning (EG) nr 1370/2007 styr tilldelning av avtal om allmän trafik, enligt definitionen i artikel 2 i i den förordningen, som avser kollektivtrafik på järnväg och väg. Enligt artikel 9.1 i den förordningen ska ”ersättning för allmän trafik som utbetalas i enlighet med denna förordning för drift av kollektivtrafik […] vara förenlig med den [inre] marknaden. Sådan ersättning ska vara undantagen från kravet på förhandsanmälan enligt artikel [108.3] i fördraget.”
(125)
Av de skäl som anges nedan anser kommissionen att den anmälda ersättningen inte uppfyller villkoren i förordning (EG) nr 1370/2007 och därför inte kan anses förenlig med den inre marknaden på grundval av artikel 9.1 i den förordningen.
(126)
Kommissionen noterar framför allt att även om koncessionsspecifikationerna uppfyller kraven i artikel 2 i i förordning (EG) nr 1370/2007 för definition av ett avtal om allmän trafik, har inte alla bestämmelser i artikel 4 i den förordningen, där det obligatoriska innehållet i avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser fastställs, uppfyllts. Enligt artikel 4.1 b krävs exempelvis att de parametrar som ska användas för att beräkna ersättningen ska fastställas i förväg och på ett objektivt och öppet sätt som förhindrar alltför höga ersättningar, medan det i artikel 4.1 c och 4.2 fastställs hur kostnader och inkomster ska fördelas. Såsom förklaras i anslutning till kommissionens undersökning av Altmarkdomens andra kriterium i avsnitt 7.1.2 angavs i koncessionsspecifikationerna i fråga att driften av trafiken inte ger Simet rätt till någon subvention eller ersättning av något slag och att trafiken bedrivs helt och hållet på företagets egen risk. Ett sådant uteslutande av ersättning innebär med nödvändighet att parametrarna för ersättningen inte har fastställts i förväg, vilket betyder att artikel 4 i förordningen inte har följts.
(127)
Dessutom anges i artikel 6.1, när det gäller direkttilldelade avtal om allmän trafik, att ersättningen ska vara förenlig med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1370/2007 och med bestämmelserna i bilagan, så att ersättningen inte överstiger vad som krävs för fullgörandet av den allmänna trafikplikten. Bilagan innehåller bl.a. krav på särredovisning (punkt 5) och anvisningar om hur det högsta ersättningsbeloppet ska fastställas.
(128)
Såsom noteras i skäl 115 tillämpade inte Simet någon egentlig särredovisning under merparten av den anmälda perioden (mellan 1987 och 2001), och dessutom kan tillförlitligheten hos kostnadsredovisningen för 2002 och 2003 ifrågasättas. Det kan därför inte visas att den ersättning som i slutändan beviljas inte överstiger ett belopp motsvarande den ekonomiska nettoeffekten som motsvarar summan av de verkningar, positiva som negativa, som fullgörandet av den allmänna trafikplikten får för kollektivtrafikföretagets kostnader och inkomster (punkt 2 i bilagan).
(129)
I avsaknad av i förväg fastställda parametrar för ersättningen måste dessutom kostnadsfördelningen med nödvändighet göras i efterhand på grundval av godtyckliga antaganden, såsom gjordes i både den första rapporten och majoritetsrapporten. Kommissionen kan dock inte godta antagandena i majoritetsrapporten om att varje tjänst som företaget tillhandahöll nödvändigtvis måste stå för samma andel intäkter och kostnader under ett visst år. Eftersom en beräkning i efterhand med nödvändighet resulterar i full ersättning av kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten anser kommissionen dessutom att en avkastning på eget kapital som överstiger den tillämpliga swap-räntan plus 100 räntepunkter, som använts i både den första rapporten och majoritetsrapporten, inte normalt sett skulle betraktas som en lämplig utgångspunkt för beräkning av skälig vinst.
(130)
Kommissionen anser följaktligen att den ersättning som Consiglio di Stato beslutat om, som inte nämns i koncessionsspecifikationerna, inte kan beviljas i enlighet med förordning (EG) nr 1370/2007, och att den anmälda åtgärden därför är oförenlig med den inre marknaden.
(131)
När det slutligen gäller Simets yrkande att Consiglio di Statos dom 1405/2010 inte gäller beviljande av ersättning för allmän trafik enligt den tillämpliga rådsförordningen utan avser ersättning för skada i anslutning till en överträdelse av förordning (EEG) nr 1191/69, som har sin grund i påstått ensidigt åläggande av allmän trafikplikt enligt artikel 1.3 och 1.5 i den förordningen, noterar kommissionen att den normativa delen av dom 1405/2010 inte innehåller någon hänvisning till förordning (EEG) nr 1191/69 men att domen ändå nämner Simets rätt till ersättning enligt artiklarna 6, 10 och 11 i förordning (EEG) nr 1191/69, som ska fastställas av förvaltningen på grundval av tillförlitliga uppgifter (43). I dom 1405/2010 avvisade Consiglio di Stato dessutom själv Simets skadeanspråk, som ansågs täcka de resterande förluster som inte omfattades av den ersättning som skulle betalas ut, och dess anspråk gällande oberättigad vinst, sedan det huvudsakliga kravet på ersättning i enlighet med förordning (EEG) nr 1191/69 hade godtagits (44). I punkt 3.3 i domen påpekar Consiglio di Stato således följande: ”Inga skadeanspråk som hävdats av klaganden kan godtas i detta skede, för det är först sedan förvaltningen har fastställt det belopp som avses ovan som det kommer att bli känt huruvida det föreligger resterande skada som inte omfattas av det fastställda beloppet och måste beräknas och styrkas av det berörda företaget.”
(132)
Kommissionen anser under alla omständigheter att beviljande av skadeersättning till Simet för de italienska myndigheternas påstådda ensidiga åläggande av allmän trafikplikt, beräknad på grundval av de gemensamma principerna för beräkning av ersättning i förordning (EEG) nr 1191/69, skulle strida mot artiklarna 107 och 108 i fördraget. Skälet till det är att detta skulle ge exakt samma resultat för Simet som beviljande av ersättning för allmän trafik för den granskade perioden, trots att koncessionsspecifikationerna för trafiken i fråga varken var undantagna från kravet på förhandsinformation eller uppfyllde de väsentliga kraven i förordning (EEG) nr 1191/69 eller förordning (EG) nr 1370/2007, såsom visas ovan. Om beviljande av sådan ersättning var möjlig skulle det alltså i praktiken möjliggöra kringgående av reglerna om statligt stöd och de villkor fastställda av unionslagstiftaren på vilka de behöriga myndigheterna, när de ålägger eller ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kostnader som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt. Slutligen innehöll, såsom tidigare nämnts, de koncessionsspecifikationer enligt vilka Simet bedrev trafik inte några bestämmelser om utbetalning av någon ekonomisk ersättning. Simet samtyckte till att bedriva trafiken på de villkor som angavs i koncessionerna på egen risk.
(133)
Kommissionen kan följaktligen inte godta Simets yrkande att Consiglio di Statos dom 1405/2010 avser ersättning för skada i anslutning till en överträdelse av förordning (EEG) nr 1191/69 och inte beviljande av ersättning för allmän trafik.
8. SLUTSATS
(134)
Mot denna bakgrund slår kommissionen fast att den anmälda åtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget, som är oförenligt med den inre marknaden.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Den ersättning till Simet som anmälts av de italienska myndigheterna utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Stödet var inte undantaget från kravet på förhandsinformation enligt artikel 17.2 i förordning (EEG) nr 1191/69.
Stödet är inte förenligt med den inre marknaden eftersom villkoren i förordning (EG) nr 1370/2007 inte är uppfyllda. Stödet får därför inte genomföras av de italienska myndigheterna.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 2 oktober 2013.