ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. července 2012
o státní podpoře SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Rozdílné sazby daně z letecké dopravy, které zavedlo Irsko
(oznámeno pod číslem C(2012) 5037)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/199/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V roce 2009 obdržela Komise v souvislosti se státní podporou stížnost od provozovatele leteckých služeb (dále jen „stěžovatel“), jež se týkala řady aspektů daně z letecké dopravy, kterou zavedlo Irsko, včetně rozdílných daňových sazeb vztahujících se na lety do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu, jež údajně zvýhodňovaly společnost Aer Arann.
(2)
Dopisem ze dne 13. července 2011 Komise Irsko informovala, že se s ohledem na rozdílné daňové sazby uplatňované v rámci irské daně z letecké dopravy rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Komise irské orgány požádala, aby kopii rozhodnutí předaly příjemcům.
(3)
Dne 9. srpna 2011 a 5. září 2011 zaslal provozovatel leteckých služeb, společnost Ryanair Ltd. (dále jen „Ryanair“), dopisy související s rozhodnutím Komise o zahájení řízení. Komise na tyto dopisy odpověděla dne 5. října 2011. Dne 17. října 2011 zaslala společnost Ryanair další dopis.
(4)
Po prodloužení lhůty pro odpověď předložily irské orgány dne 15. září 2011 své připomínky k rozhodnutí Komise.
(5)
Dne 18. října 2011 bylo rozhodnutí Komise o zahájení řízení zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatření vyjádřily.
(6)
Dne 17. listopadu 2011 poskytla společnost Ryanair svou odpověď na tuto výzvu. Dopisem ze dne 28. listopadu 2011 se Komise společnosti Ryanair dotázala, zda jsou některé informace uvedené v jejím podání důvěrné, a nemohou být proto sděleny irským orgánům. Dopisem ze dne 30. listopadu 2011 společnost Ryanair potvrdila, že podání ze dne 17. listopadu 2011 lze předat irským orgánům.
(7)
Dopisem ze dne 12. prosince 2011 předala Komise připomínky společnosti Ryanair irským orgánům, které se k nim vyjádřily dne 13. ledna 2012.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Od 30. března 2009 zavedly irské orgány spotřební daň na osobní leteckou dopravu. Vnitrostátním právním základem daně je oddíl 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008 (Finance (No. 2) Act 2008), který zavádí spotřební daň, na niž se odkazuje jako na „daň z letecké dopravy“ a kterou musí provozovatelé leteckých služeb platit za „každého cestujícího odlétajícího z letiště“, jež se nachází v Irsku (3). Daň je splatná při odletu cestujícího z letiště letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům. I když má být daň v konečném důsledku přenesena na cestující v ceně letenky, za výběr a platbu této daně odpovídají provozovatelé leteckých služeb (4).
(9)
V době svého zavedení byla tato daň vypočítávána podle vzdálenosti mezi letištěm, kde byla cesta zahájena, a letištěm, kde končila, v sazbě i) 2 EUR v případě cesty z letiště do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu a ii) 10 EUR v ostatních případech.
(10)
V návaznosti na šetření Komise v souvislosti s možným porušením nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (5) a článku 56 Smlouvy o volném pohybu služeb se sazby počínaje 1. březnem 2011 změnily tak, že se na všechny odlety bez ohledu na vzdálenost vztahuje jednotná sazba daně ve výši 3 EUR (6).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(11)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení s ohledem na nižší daňovou sazbu, která se v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 vztahovala na určité trasy, jelikož se domnívala, že představuje státní podporu, a měla pochybnosti ohledně její slučitelnosti s vnitřním trhem.
(12)
Při posuzování selektivnosti daného opatření Komise v souladu s ustálenou judikaturou (7) nejprve určila příslušný referenční daňový systém a poté analyzovala, zda opatření představovalo odchylku od tohoto systému, a pokud ano, zda je tato odchylka v souladu s povahou a logikou daňového systému.
(13)
Komise dospěla k závěru, že v daném případě je referenčním systémem zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku.
(14)
Komise zaznamenala, že systém daně z letecké dopravy stanovil jednu obecnou či běžnou sazbu vztahující se téměř na všechny lety a sníženou sazbu u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Komise měla za to, že běžná sazba představovala referenční systém, zatímco snížená sazba, která se vztahovala na náležitě vymezenou kategorii letů, se jevila jako výjimka z referenčního systému.
(15)
Komise pochybovala, zda je snížená sazba odůvodněna vzdáleností mezi destinací, kde let započal, a destinací, kde byl ukončen.
(16)
Za prvé, sazba se neuplatňovala na základě skutečné délky trasy, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a místem určení.
(17)
Za druhé se nezdálo, že struktura a objektivní povaha daně souvisí se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňové orgány, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost (hluk a znečištění ovzduší) byly u všech cestujících odlétajících z irského letiště naprosto stejné bez ohledu na místo určení a vzdálenost. Dotyční provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(18)
Za třetí, daňový systém se nevyznačoval jasně koncipovaným odlišením výše daně v poměru k vzdálenosti letů, nýbrž stanovil pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátké vzdálenosti a druhou pro všechny ostatní lety. Zdá se, že toto kritérium zvýhodňovalo lety v rámci Irska a do některých západních částí Spojeného království, a rozlišovalo tudíž mezi vnitrostátními lety a lety uvnitř Unie. V daném případě irské orgány tvrdily, že by vyšší poplatek u destinací, na něž se vztahovala nižší sazba, nebyl přiměřený v poměru k ceně. Komise zjistila, že cena letek u vnitrostátních destinací není nutně nižší než cena letenek u letů do jiných destinací v Unii. Nezdá se, že by nižší daňová sazba byla odůvodněna povahou a logikou systému daně z letecké dopravy, a proto se považovala za selektivní opatření.
(19)
Jelikož se zdálo, že jsou splněna rovněž všechna ostatní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, usuzovalo se, že opatření představuje státní podporu pro provozovatele leteckých služeb, kteří provozují trasy, na něž se vztahuje snížená sazba.
(20)
Nezdálo se, že by podpora spadala do oblasti působnosti některých pokynů k slučitelnosti státní podpory, které Komise vydala. Jelikož se zdálo, že opatření představuje provozní podporu, která rozlišuje mezi lety v rámci Unie, nebylo ji možno považovat za slučitelnou přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Na podporu se mimoto nevztahovala žádná z ostatních výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(21)
Komise proto měla pochybnosti ohledně slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem a v souladu s čl. 4 odst. 4 nařízení (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (8), se rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení a vyzvala Irsko a ostatní zúčastněné strany k podání připomínek.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(22)
V reakci na oznámení v Úředním věstníku (9) obdržela Komise připomínky irských orgánů a společnosti Ryanair.
4.1. Připomínky irských orgánů
4.1.1. Dotyčná daň je daní uloženou spotřebitelům
(23)
Irské orgány uvedly, že daň z letecké dopravy je na základě své povahy v podstatě daní uloženou spotřebitelům. V zájmu snadného uplatňování uložily irské orgány každé letecké společnosti povinnost odvádět daňové správě příslušnou částku za každého cestujícího odlétajícího z irského letiště, kterého dotyčná letecká společnost přepravila. Provozovatelé leteckých služeb však mohou daň přenést na cestující a vybírat ji od nich.
(24)
Daň z letecké dopravy je mimoto obvykle uvedena v ceně letenky a/nebo v obecných podmínkách provozovatelů jako daň nebo dávka spolu s ostatními poplatky a daněmi. Daň proto nezvýhodňuje žádného provozovatele leteckých služeb, jelikož se jedná pouze o jinou dávku, daň nebo poplatek, jenž je fakticky účtován spotřebiteli.
4.1.2. Neexistence výhody pro určité provozovatele
(25)
Irské orgány uvedly, že podmínkou pro to, aby daň z letecké dopravy spadala do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy, je zvýhodnění určitých provozovatelů. Podle irských orgánů může být v případě, kdy je daň z letecké dopravy v podstatě daní uloženou spotřebitelům, ať už ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, obtížné pochopit, jak by mohla daň zvýhodňovat určité provozovatele.
(26)
Se všemi provozovateli je bez ohledu na to, zda musí účtovat daňovou sazbu ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, bezesporu zacházeno stejně. Vzniká otázka, zda jsou zvýhodněni provozovatelé leteckých služeb, kteří musí účtovat pouze sazbu daně ve výši 2 EUR. Podle irských orgánů by daň z letecké dopravy mohla představovat podporu pouze za situace, kdy by letecké společnosti provozující lety do destinací nacházejících se maximálně 300 km od letiště v Dublinu musely vybírat daň z letecké dopravy ve výši 10 EUR a mohly si ponechat rozdíl mezi sazbou ve výši 10 EUR a sazbou ve výši 2 EUR. Tak tomu však nebylo. V tomto ohledu je důležité uvést, že irské orgány neměly při navrhování dotyčné daně na mysli žádného konkrétního provozovatele nebo obchodní model.
4.1.3. Nejsou zvýhodněni irští provozovatelé leteckých služeb
(27)
Za prvé je třeba podotknout, že Irsko již nemá národní letecké dopravce, jelikož stát odprodal svou majetkovou účast ve společnosti Aer Lingus, která byla původně národním leteckým dopravcem, a zůstal mu menšinový podíl.
(28)
Pokud by daň měla dopad na irské provozovatele leteckých služeb, tento dopad by se u jednotlivých provozovatelů velmi lišil. Irské orgány uvádějí, že trasy uvnitř Unie, které podléhaly vyšší sazbě ve výši 10 EUR, provozovaly převážně stejné irské letecké společnosti. V příslušném období měli tři provozovatelé leteckých služeb u letů, na něž se vztahovala nižší sazba, podíl na trhu ve výši přibližně [93-97] (10) %, dominantní postavení však měli i na trhu letecké dopravy uvnitř Unie a připadalo na ně [82-87] (10) % veškerých těchto letů uvnitř Unie.
(29)
Irské orgány zejména tvrdily, že případné znevýhodnění, na něž upozornila společnost Ryanair, je jednoznačně neudržitelné, jelikož na společnost Ryanair připadá přibližně [56-63] (10) % cestujících přepravených na trasách, na něž se vztahovala nižší sazba (viz tabulka 1).
Tabulka 1
Podíly irských provozovatelů leteckých služeb na trhu na trasách s odletem z irských letišť.
Podíly na trhu
Do 300 km
Nad 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
CELKEM
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Zdroj:
Informace, které Irsko poskytlo na základě údajů tří irských provozovatelů leteckých služeb a údajů získaných od irského statistického úřadu (Central Statistics Office).
(30)
Tabulka 1 ukazuje, že jediný operátor, kterého by bylo možno na základě menšinového podílu státu považovat za národního dopravce (Aer Lingus), měl mnohem větší podíl letů, na něž se vztahovala vyšší sazba ([35-40] (*) %) než letů, u nichž platila nižší sazba ([16-23] (*) %). Pokud by proto měla nižší daňová sazba nějaký dopad na letecké společnosti, byla by společnost Aer Lingus značně znevýhodněna.
(31)
Co se týká společnosti Aer Arann, o které stěžovatel rovněž tvrdil, že má výhody z údajné podpory, irské orgány uvedly, že mezi rokem 2007 a 2010 zaznamenala tato společnost významný pokles obratu i snížení počtu cestujících. Po zavedení daně vykázala společnost Aer Arann ztráty ve výši 18 milionů EUR. Zdá se proto, že tato letecká společnost byla nejziskovější před zavedením daně. Irské orgány rovněž podotkly, že existovala pouze jedna vnitrostátní trasa, na niž stěžovatel soutěžil se společnosti Aer Arann, a že na této trase provozoval stěžovatel téměř [37-42] (*) % letů. Pokud jde o lety do destinací v zahraničí, které využívaly nižší sazbu (západní část Spojeného království), stěžovatel provozoval více než [37-42] (*) % pravidelných letů, zatímco společnosti Aer Arann a Aer Lingus měly menší podíly.
(32)
Provozovatelé leteckých služeb, kteří nepocházejí z Irska, mohli vždy provozovat lety, na něž se vztahovala nižší sazba daně. V tomto ohledu neměl stát žádnou rozhodovací pravomoc. Irské orgány tvrdí, že pokud by existovala výhoda vyplývající z provozování letů, na něž se vztahovala nižší daňová sazba, rozhodli by se zahraniční provozovatelé (ze zemí mimo Irsko) tyto lety provozovat. Protože zahraniční letecké společnosti tyto lety neprovozují, svědčí to o tom že z nižší sazby neplyne žádná výhoda.
4.1.4. Nižší sazba byla zavedena s cílem zamezit uplatňování daňové sazby, která by nebyla přiměřená v poměru k ceně letenky
(33)
Irské orgány zdůraznily, že rozlišení sazeb mělo do výše daně zavést prvek přiměřenosti v poměru k vzdálenosti, jelikož u bližších destinací jsou ceny obvykle nižší. Ačkoliv se uznává, že mezi vzdáleností a cenou neexistuje úplná korelace, usuzovalo se, že tato korelace postačuje k zdůvodnění rozdělení daně na dvě úrovně. Irské orgány mají za to, že mechanismus zajišťující přesnější rozlišování na základě vzdálenosti by vedl k tomu, že by systém byl mimořádně složitý a administrativně náročný.
4.1.5. Žádné narušení hospodářské soutěže
(34)
Irské orgány uvedly, že nižší daňová sazba nevedla k narušení hospodářské soutěže a neměla žádný vliv na obchod. Za prvé, jelikož daň je na základě své povahy daní uloženou spotřebitelům, nemá žádný zjevný dopad na provozovatele leteckých služeb. Za druhé, rozdílné daňové sazby neodlišují irský trh od trhů ostatních členských států. Z letů, na něž se vztahovala nižší sazba, tvořily velkou většinu jiné než vnitrostátní lety (68 % v porovnání s 32 % čistě vnitrostátních letů). Za třetí, provozovatelé leteckých služeb působí na trhu, který je otevřený hospodářské soutěži, což znamená, že trh je otevřený novým účastníkům, na něž se nižší daňová sazba vztahuje za stejných podmínek jako na ostatní provozovatele leteckých služeb. Pokud by nižší daňová sazba zvýhodňovala určité provozovatele, letecké společnosti ze zemí mimo Irsko by se pravděpodobně rozhodly provozovat trasy, na něž se vztahovala nižší sazba. Protože se noví účastníci neobjevili, svědčí to o tom, že nižší sazba nezvýhodňovala určité provozovatele leteckých služeb.
4.1.6. Případná podpora by byla podporou de minimis nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad
(35)
Irské orgány tvrdily, že i kdyby se nižší daňová sazba považovala za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, měla by být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož by se buď jednalo o podporu de minimis, nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad.
4.2. Připomínky třetích stran
4.2.1. Ryanair
(36)
Co se týká hodnocení nižší daňové sazby jako státní podpory, společnost Ryanair souhlasila s předběžným názorem, který Komise vyslovila ve svém rozhodnutí ze dne 13. května 2011, že nižší daňová sazba zvýhodňuje určité provozovatele leteckých služeb a představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Společnost Ryanair však nesouhlasí s názorem Komise, že i) vyšší sazbu ve výši 10 EUR je nutno považovat za „běžnou“ sazbu a že ii) společnost Ryanair získala prostřednictvím opatření výhodu.
(37)
Co se týká stanovení „běžné“ či „obvyklé“ sazby v rámci daňového systému, společnost Ryanair tvrdila, že názor Komise, že běžnou sazbu představuje vyšší sazba ve výši 10 EUR a že všichni provozovatelé, kteří podléhají nižší sazbě ve výši 2 EUR, získali výhodu, je subjektivní. Podle společnosti Ryanair neexistuje důvod, proč by se za běžnou sazbu měla považovat vyšší sazba, a nikoli nižší sazba. Jelikož dvoustupňová sazba byla nahrazena jednotnou sazbou, je pravděpodobné, že nová sazba je kompromisem mezi původními sazbami. Přiměřenou referenční hodnotou pro posouzení možné újmy nebo výhod plynoucích z dvoustupňového systému je proto nová sazba.
(38)
Společnost Ryanair dále uvedla, že dvoustupňová daň z letecké dopravy neposkytla společnosti Ryanair žádnou výhodu. Při posuzování opatření, které může představovat státní podporu, musí vzít Komise v úvahu jeho celkové dopady na potenciálního příjemce, a zejména zohlednit případné výhody a nevýhody údajné podpory. V období, kdy platil dvoustupňový daňový systém, zaplatila společnost Ryanair daně uvedené v tabulce 2.
Tabulka 2
Přepravení cestující a zaplacená daň v období od 30. března 2009 do 1. března 2011
Kategorie destinace u letů z letiště v Dublinu
Cestující podléhající dani
Zaplacená daň
Podíl
Ve vzdálenosti do 300 km v rámci státu (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Ve vzdálenosti do 300 km mimo stát (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km v rámci EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km mimo EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
CELKEM
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Jelikož se společnost Ryanair domnívá, že by se za běžnou sazbu měla považovat nová jednotná sazba ve výši 3 EUR, měla by společnost Ryanair v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 jako daň z letecké dopravy uhradit částku ve výši […] (*) EUR (12). To je o […] (*) EUR méně než částka, která byla skutečně zaplacena (viz tabulka 2). Společnost Ryanair tudíž tvrdí, že z nižší daně neměla žádný prospěch, nýbrž že byla spíše znevýhodněna.
4.3. Poznámky Irska k připomínkám třetí strany
(40)
Dne 13. ledna 2012 se irské orgány vyjádřily k připomínkám společnosti Ryanair: za prvé, nesouhlasily s popisem daně, který uvedla společnost Ryanair, jelikož daň je podle jejich názoru v podstatě daní uloženou spotřebitelům a nižší daňová sazba neposkytuje leteckým společnostem žádnou výhodu. Za druhé nechápou, jak by společnost Ryanair mohla být stranou, která je nejvíce bezprostředně a negativně dotčena nižší sazbou, zejména proto, že na ni připadá [56-63] (*) % cestujících přepravených na linkách, které podléhají nižší sazbě. Za třetí není tvrzení, že nižší daňová sazba byla navržena s cílem podpořit společnost Aer Arann, nikterak podloženo. Irské orgány neměly při navrhování daně z letecké dopravy na mysli žádného konkrétního provozovatele. Za čtvrté, tvrzení společnosti Ryanair, že vyšší sazbu ve výši 10 EUR nelze považovat za běžnou sazbu daně z letecké dopravy, postrádá logiku. V rámci dvoustupňového daňového systému se vyšší sazba vztahovala na 85 až 90 % všech odletů. Irské orgány zopakovaly, že odchylku od běžné sazby ve výši 10 EUR umožnily s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru ke vzdálenosti.
5. POSOUZENÍ
5.1. Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy
(41)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(42)
Aby se na opatření vztahoval čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí být toto opatření selektivní (13). Při zjišťování, zda je opatření selektivní, musí Komise posoudit, zda opatření zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (14). Podle ustálené judikatury (15) je daňové opatření a priori selektivní, pokud představuje odchylku od běžně uplatňovaného obecného daňového rámce.
(43)
Komise proto musí nejprve určit příslušný referenční daňový systém. Co se týká zdanění, Komise podotýká, že stanovení systému zdanění spadá v zásadě do výlučné pravomoci členských států. Při navrhování svého daňového systému se irské orgány rozhodly vymezit odlet cestujícího letadlem z letiště nacházejícího se v Irsku jako zdanitelné plnění u daně z letecké dopravy. Referenčním systémem je proto zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají letadlem z letiště v Irsku. Cílem tohoto systému je zvýšení příjmů státního rozpočtu. Závěr, že referenčním systémem je zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku, potvrdily irské orgány ve své odpovědi na připomínky třetí strany.
(44)
Za druhé, v souladu s ustálenou judikaturou (16) musí Komise rozhodnout, zda dotyčné daňové opatření představuje odchylku od určeného referenčního systému.
(45)
Společnost Ryanair uvedla, že by se za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy měla považovat nižší sazba ve výši 2 EUR nebo alternativně jednotná sazba ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Kromě určitých destinací v západní části Spojeného království se však nižší sazba vztahuje pouze na vnitrostátní destinace a podle irských orgánů jde pouze o 10-15 % všech letů, které podléhají dani. Nelze ji proto považovat za běžnou daňovou sazbu. Co se týká sazby ve výši 3 EUR, ta neplatila v době, na kterou se vztahuje toto rozhodnutí, a nelze ji proto považovat za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy platnou v té době. Komise proto konstatuje, že běžnou sazbou referenčního systému byla vyšší sazba ve výši 10 EUR, zatímco snížená sazba ve výši 2 EUR, která se vztahovala na úzce vymezenou kategorii letů, představovala výjimku z referenčního systému.
(46)
Za třetí, Komise musí přezkoumat, zda jsou tyto výjimky odůvodněné „povahou nebo celkovou strukturou systému“ (17) v daném členském státě. Je-li tomu tak, nemá se za to, že opatření poskytuje selektivní výhodu, a nepředstavuje tudíž státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti je třeba uvést, že podle ustálené judikatury (18) jsou důležité základní a řídící zásady referenčního systému, nikoli zásady dotyčného opatření.
(47)
Podle irských orgánů byla nižší sazba stanovena s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru k vzdálenosti letu. Komise podotýká, že odůvodnění nesouvisí se základními a řídícími zásadami samotného daňového systému, nýbrž spíše se zásadami samotné odchylky. Struktura a objektivní povaha daně nesouvisela se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňový orgán, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost ze strany cestujících, kteří odlétají z irského letiště, (např. hluk a znečištění) byly naprosto stejné bez ohledu na místo určení letu a vzdálenost. Dotčení provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(48)
Daňový systém se mimoto nevyznačuje jasně koncipovaným rozlišením výše daně v poměru ke skutečné délce letů. Za prvé, daňová sazba nebyla uplatňována na základě skutečné délky letu, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a příslušnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu. Za druhé, daňový systém stanoví pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhou pro všechny ostatní lety.
(49)
I kdyby důvod pro odchylku spočíval v povaze a logice zásad systému daně z letecké dopravy, Soudní dvůr uvedl, že výhoda musí být soudržná nejen s rysy vlastními daňové soustavě, ale také pokud jde o fungování této soustavy (19). Jak je uvedeno v 47. bodě odůvodnění, daňový systém ve skutečnosti nezajišťoval přiměřené sazby v poměru ke skutečné délce letů, jelikož platné sazby byly stanoveny na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a dotyčnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu a jelikož byly platné pouze dvě sazby: jedna pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhá pro všechny ostatní lety. Cena letenek do vnitrostátních destinací nemusí být nutně nižší než u letů do jiných destinací v Unii. Opatření proto nemohlo dosáhnout svého cíle spočívajícího v zajištění přiměřeného zdanění v poměru k vzdálenosti letu. V tomto případě irské orgány ani třetí strana netvrdily, že dopadem odchylky bylo to, že výše daní byla skutečně úměrná vzdálenosti. Naopak, irské orgány uznávají, že mezi vzdáleností a sazbou daně neexistuje úplná korelace.
(50)
Komise proto nevidí žádný důvod k tomu, aby změnila svůj předběžný názor, že nižší sazba daně nebyla v souladu s logikou a celkovou strukturou systému daně z letecké dopravy. Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní a není odůvodněné povahou a logikou systému.
(51)
Výdaje související s daněmi představují náklady, které obvykle hradí podnik.
(52)
Uplatnění daně z letecké dopravy může ovlivnit příjmy leteckých společností, které musí tuto daň platit, tím, že zvyšuje ceny letenek, jež mohou společnosti nabízet svým zákazníkům, nebo snižuje u každé prodané letenky marži, jestliže se letecké společnosti rozhodnou, že daň nepřenesou na zákazníky. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že „jelikož letištní poplatky přímo a automaticky ovlivňují cenu letu, projeví se rozdíly v poplatcích, které musí hradit cestující, automaticky v dopravních nákladech, a tudíž […] přístup k vnitrostátním letům bude v porovnání s přístupem k letům uvnitř Společenství zvýhodněn“ (20) [neověřený překlad - pozn. překl.].
(53)
Snížená sazba u určitého typu letů má proto na provozovatele leteckých služeb, kteří nabízejí tento typ letů, menší dopad než běžná sazba. Tito provozovatelé leteckých služeb jsou osvobozeni od nákladů, jež by jinak museli nést, takže náklady, které musí přenést na své zákazníky nebo které musí sami nést, jsou nižší.
(54)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila provozovatele leteckých služeb na trasách, na něž se vztahovala tato sazba. Nižší náklady, které museli přenést na zákazníky nebo přímo převzít, představovaly finanční prostředky, které tito provozovatelé leteckých služeb mohli ušetřit, a tudíž zlepšily jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními provozovateli leteckých služeb, kteří soutěží na trhu letecké dopravy. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Komise podotýká, že lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovali především provozovatelé leteckých služeb se silnou vazbou na Irsko (společnosti Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair byly založeny v Irsku a dosud zde mají své ústředí). Snížená sazba proto ve skutečnosti zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(55)
Komise nemůže přijmout tvrzení společnosti Ryanair, že výhoda byla omezena na rozdíl mezi nižší sazbou a sazbou ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Tato sazba neplatila ve stejné době jako nižší sazba, a v případě, je-li výhoda stanovena v systému s jednou nižší daňovou sazbou a jednou vysokou sazbou, nezachycuje použití referenční hodnoty, která je stanovena někde mezi těmito dvěma sazbami, celou poskytnutou výhodu.
(56)
Společnost Ryanair dále tvrdí, že z nižší daňové sazby měla menší prospěch než například společnost Aer Arann, jelikož většina jejích letů se uskutečňuje do destinací, na něž se vztahovala vyšší sazba. Výhodou plynoucí z uplatňování nižší daňové sazby ve výši 2 EUR je rozdíl mezi touto sazbou a běžnou sazbou ve výši 10 EUR. Při uplatňování nižší sazby na určité lety měla společnost Ryanair stejně jako všechny ostatní letecké společnosti provozující lety, na něž se vztahovala tato sazba, výhodu odpovídající rozdílu mezi oběma sazbami.
(57)
Irské orgány tvrdí, že daň měla být přenesena na cestující, a proto na úrovni provozovatelů leteckých společností neexistovala žádná výhoda. V této souvislosti Komise podotýká, že snížená sazba oproti běžné sazbě dotyčné daně může provozovateli leteckých služeb, který musí hradit sníženou sazbu, poskytnout selektivní výhodu i v případech, kdy existuje právní požadavek na přenesení dotyčné daně na zákazníky (21). Komise rovněž podotýká, že v dotyčném případě neexistoval žádný mechanismus, který by zajišťoval skutečné přenesení daně, nýbrž že bylo ponecháno na provozovateli leteckých služeb, aby rozhodl, zda a jak bude daň přenesena na cestující. Ve své stížnosti stěžovatel ve skutečnosti tvrdil opak, a sice že nemohl náklady na daň přenést na své zákazníky, jelikož pokud by tak učinil, mělo by to nepřiměřený dopad na ceny jeho letenek. Komise proto nesouhlasí s irskými orgány, že na úrovni provozovatelů leteckých služeb neexistovala žádná výhoda: provozovatelé, kteří mohli u určitých letů využít nižší daňovou sazbu, museli na své zákazníky přenést nižší náklady než ostatní. V souladu s praxí Komise, pokud jde o opatření podpory vyplývající ze spotřební daně (22), se má za to, že osvobození od těchto poplatků poskytuje provozovateli leteckých služeb, který musí daň platit, výhodu bez ohledu na skutečnost, že se tento subjekt může rozhodnout, že náklady přenese na své zákazníky.
(58)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila určité provozovatele leteckých služeb. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovaly především letecké společnosti se silnou vazbou na Irsko (Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair). Snížená sazba proto zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(59)
Skutečnost, že irské orgány umožnily uplatňování nižší daňové sazby, než je běžná sazba, měla pro stát za následek ztrátu daňových příjmů, a opatření bylo tudíž financováno ze státních prostředků. Jelikož o nižší sazbě rozhodly vnitrostátní orgány, je za opatření odpovědný stát.
(60)
V porovnání se svými konkurenty byli provozovatelé leteckých služeb, kteří využívali nižší sazbu, osvobozeni od nákladů, které by jinak museli nést, nebo je přenést na své zákazníky. Nižší sazba daně z letecké dopravy proto zlepšila jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními podniky, které soutěží na trhu letecké dopravy, a narušila nebo mohla narušit hospodářskou soutěž.
(61)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží v obchodě uvnitř Unie, je nutno mít za to, že tento obchod je dotyčnou podporou ovlivněn (23). Postačuje skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trzích, které jsou otevřeny hospodářské soutěži (24). Odvětví letecké dopravy se vyznačuje silnou hospodářskou soutěží mezi provozovateli z různých členských států, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy v platnost („třetí balíček“) dne 1. ledna 1993, a to nařízení Rady (EHS) č. 2407/92 ze dne 23. července 1992 o vydávání licencí leteckým dopravcům (25), nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (26) a nařízení Rady (EHS) č. 2409/92 ze dne 23. července 1992 o tarifech a sazbách za letecké služby (27). Snížená sazba proto mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož posílila postavení některých provozovatelů leteckých služeb, kteří soutěží na trhu, který je na úrovni Unie zcela liberalizován.
(62)
Jelikož jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 Smlouvy, opatření představuje státní podporu poskytnutou všem provozovatelům leteckých služeb, kteří provozovali lety, které profitovaly ze snížené sazby.
5.2. Zákonnost
(63)
Irské orgány tím, že opatření neoznámily před jeho zavedením, nesplnily své povinnosti podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Opatření podpory proto představuje protiprávní státní podporu.
5.3. Slučitelnost podpory se Smlouvou
(64)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, má-li usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jelikož podpora představovala provozní podporu snižující běžné výdaje některých provozovatelů leteckých služeb, je podle ustálené judikatury Soudního dvora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem (28). Podpora nespadá do oblasti působnosti žádných pokynů ke slučitelnosti státní podpory, které Komise v tomto ohledu vydala. Nevztahují se na ni zejména pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (29), jelikož není spojena se zahájením činnosti určitých linek. Irské orgány netvrdily, že podporu lze považovat za slučitelnou podle pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (30), ani neposkytly žádné informace, které by toto prokazovaly. Naopak objasnily, že cílem daně je zvýšení příjmů, a nikoli ochrana životního prostředí. Tuto úvahu podporuje skutečnost, že dotyčná daň postrádá jednoznačnou nebo přiměřenou souvislost se snižováním množství využívané energie, znečištění nebo emisí plynů, hladiny hluku atd. Komise proto nepovažuje podporu za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(65)
Na dotyčnou podporu se nevztahuje ani žádná jiná výjimka stanovená v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(66)
I kdyby byla podpora slučitelná s některou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy, čemuž tak není, Soud konstatoval, že řízení podle článků 107 a 108 Smlouvy nesmí vést k výsledku, který by byl v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy. Soudní dvůr rovněž uvedl, že aspekty podpory, které jsou v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy, než jsou ustanovení článků 107 a 108, mohou být tak nerozlučně spjaty s předmětem podpory, že není možné je posuzovat izolovaně (31). Jak je popsáno v 10. bodě odůvodnění, v tomto konkrétním případě se na rozdílné sazby vztahovalo šetření Komise, v jehož rámci bylo zjištěno, že tyto sazby porušují nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy o volném pohybu služeb, jelikož rozdílné sazby vytvářely při provozování leteckých služeb uvnitř Unie méně výhodné podmínky než u vnitrostátních leteckých služeb. Ve věcech týkajících se letištních poplatků Soud výslovně uvedl, že se ustanovení Smlouvy o volném pohybu služeb vztahují rovněž na odvětví dopravy (32). V tomto případě vyplývá státní podpora z rozdílu v samotných daňových sazbách. Jelikož daň a podpora představují dva prvky jednoho a téhož daňového opatření, jsou vzájemně neoddělitelné (33), a státní podporu proto nelze poskytnout, aniž by nebyla porušena zásada volného pohybu služeb. Podporu tudíž nelze prohlásit za slučitelnou se Smlouvou, jelikož by to nevyhnutně porušilo ustanovení nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy.
(67)
Komise proto vyvozuje závěr, že podporu nelze považovat za slučitelnou se Smlouvou.
6. ZÁVĚR
(68)
Komise konstatuje, že nižší sazba daně z letecké dopravy u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu stanovená v oddíle 55 odst. 2 finančního zákona (č. 2), a zejména v čl. 2 písm. b) tohoto zákona, která platila v období od 30. března 2009 do 1. března 2011, představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Irsko tuto podporu zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
(69)
Státní podpora není slučitelná s žádnou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy. Jelikož u dotyčného opatření nelze předpokládat žádné jiné důvody slučitelnosti, toto opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
(70)
Státní podporu představuje rozdíl mezi nižší sazbou daně z letecké dopravy a běžnou sazbou ve výši 10 EUR (tj. 8 EUR na cestujícího) vyměřenou u každého cestujícího. To se týká všech letů provozovaných s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujícími ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Příjemci podpory jsou společnosti Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann a další letečtí dopravci, které musí Irsko ještě určit.
(71)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 musí Komise v případech protiprávní podpory, kdy je přijato záporné rozhodnutí, dotyčný členský stát požádat, aby učinil všechna nezbytná opatření, aby příjemci podporu navrátili. Irsko by proto mělo zajistit navrácení neslučitelné podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě nižší sazby daně z letecké dopravy vztahující se na všechny lety provozované s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujících ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 podle oddílu 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008, kterou Irsko zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 nepředstavují státní podporu, jsou-li splněny podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (34).
Článek 3
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rozhodnutí Komise schvalujícím dotyčný režim podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem do výše maximální intenzity podpory vztahující se na daný druh podpory.
Článek 4
1. Irsko zajistí, aby příjemci navrátili neslučitelnou podporu poskytnutou v rámci režimu uvedeného v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, zahrnují rovněž úroky, které se účtují ode dne, kdy byly částky dány příjemcům k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (35).
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí okamžitě a účinně.
2. Irsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Irsko tyto informace:
(a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý příjemce obdržel v rámci režimu;
(b)
celkovou částku (jistina a úroky z vymáhané částky), kterou má každý příjemce navrátit;
(c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
(d)
podklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Irsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1 navrácena. Na žádost Komise předloží Irsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané částky, které již příjemci vrátili.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Irsku.
V Bruselu dne 25. července 2012.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 25 juillet 2012
concernant l’aide d’État SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Taux d’imposition différenciés appliqués par l’Irlande au transport aérien
[notifiée sous le numéro C(2012) 5037]
(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2013/199/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
Après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux articles précités (1), et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
En 2009, la Commission a reçu d’un exploitant de ligne aérienne (ci-après le «plaignant») une plainte relative à une aide d’État concernant plusieurs aspects de la taxe sur le transport aérien appliquée par l’Irlande, notamment les taux d’imposition différenciés applicables aux vols dont les destinations sont situées dans un rayon de 300 kilomètres maximum autour de l’aéroport de Dublin, qui ont prétendument favorisé Aer Arann.
(2)
Par lettre du 13 juillet 2011, la Commission a informé l’Irlande de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité à l’encontre des taux d’imposition différenciés appliqués dans le cadre de la taxe irlandaise sur le transport aérien. La Commission a demandé aux autorités irlandaises de transmettre une copie de la décision aux bénéficiaires.
(3)
Les 9 août et 5 septembre 2011, l’exploitant de ligne aérienne Ryanair Ltd. (ci-après «Ryanair») a adressé à la Commission des lettres concernant sa décision d’ouvrir la procédure, auxquelles elle a répondu le 5 octobre 2011. Ryanair a adressé une nouvelle lettre à la Commission, le 17 octobre 2011.
(4)
Le délai de réponse ayant été prolongé, les autorités irlandaises ont présenté leurs observations concernant la décision de la Commission le 15 septembre 2011.
(5)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 18 octobre 2011 (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la mesure en cause.
(6)
Le 17 novembre 2011, Ryanair a répondu à cette invitation. Par lettre du 28 novembre 2011, la Commission a demandé à Ryanair si, dans les informations adressées par l’exploitant, un élément, quel qu’il soit, était confidentiel et ne pouvait pas être divulgué aux autorités irlandaises. Par lettre du 30 novembre 2011, Ryanair a confirmé que les informations communiquées le 17 novembre pouvaient être transmises aux autorités irlandaises.
(7)
Par lettre du 12 décembre 2011, la Commission a transmis les observations de Ryanair aux autorités irlandaises, qui y ont réagi en présentant des observations le 13 janvier 2012.
2. DESCRIPTION DE LA MESURE
(8)
Le 30 mars 2009, les autorités irlandaises ont introduit un droit d’accise sur le transport aérien de passagers. La base juridique nationale sur laquelle repose cette taxe est le point 55 du Finance (No. 2) Act (deuxième loi de finances) de 2008, qui introduit un droit d’accise appelé «taxe sur le transport aérien», dont les exploitants de lignes aériennes sont redevables pour «tout passager voyageant sur un avion au départ d’un aéroport» situé en Irlande (3). La taxe est exigible au moment où un passager quitte un aéroport dans un avion capable de transporter plus de 20 passagers et non utilisé pour les besoins de l'État ou à des fins militaires. Si, in fine, la taxe est censée être répercutée sur le prix du billet des passagers, ce sont les exploitants de lignes aériennes qui en sont redevables et qui doivent s’en acquitter (4).
(9)
Au moment de son introduction, la taxe était perçue sur la base de la distance entre l'aéroport de départ et l'aéroport d’arrivée, au taux de i) 2 euros dans le cas d'un vol au départ d'un aéroport vers une destination située au maximum à 300 km de l'aéroport de Dublin et de ii) 10 euros dans les autres cas.
(10)
À l’issue d'une enquête de la Commission concernant une éventuelle infraction au règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté (5) et à l’article 56 du traité relatif à la libre prestation de services, les taux ont été modifiés au 1er mars 2011 afin qu’un taux unique de 3 euros puisse être appliqué à tous les départs, quelle que soit la distance parcourue (6).
3. RAISONS QUI ONT MOTIVÉ L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN
(11)
La Commission a ouvert une procédure formelle d’examen à l’encontre du taux d’imposition réduit qui a été appliqué à certaines lignes au cours de la période s’étendant du 30 mars 2009 au 1er mars 2011, ayant estimé que ce taux semblait constituer une aide d’État et doutant de sa compatibilité avec le marché intérieur.
(12)
Dans son appréciation du caractère sélectif de la mesure, conformément à une jurisprudence constante (7), la Commission a d’abord déterminé quel était le système fiscal de référence applicable et a ensuite analysé si la mesure constituait une dérogation à ce système et, si tel était le cas, si l’Irlande avait démontré que la dérogation était conforme à la nature et à la logique du système fiscal.
(13)
Elle en a conclu qu’en l’espèce, l’imposition des passagers aériens partant d’un aéroport situé en Irlande constituait le système de référence.
(14)
La Commission a constaté que le système d’imposition appliqué au transport aérien prévoyait un taux général ou normal applicable à pratiquement tous les vols et un taux réduit applicable aux vols dont la destination est située au maximum à 300 km de l’aéroport de Dublin. Elle a estimé que le taux normal constituait le système de référence et que le taux réduit, qui était applicable à une catégorie bien délimitée de vols, semblait constituer une exception à ce système.
(15)
La Commission doutait que la distance entre le point de départ et la destination finale du vol puisse justifier le taux réduit.
(16)
Premièrement, ce taux était appliqué non pas sur la base de la longueur réelle du vol, mais sur celle de la distance entre l'aéroport de Dublin et la destination.
(17)
Deuxièmement, la structure et la nature objective de la taxe ne semblaient pas être liées à la distance du vol, mais au lieu de départ, qui est un aéroport irlandais. Les relations avec l'administration fiscale, le fait générateur de la taxe (départ d'un aéroport irlandais) et les conséquences négatives pour la société irlandaise (pollution sonore et atmosphérique) étaient exactement les mêmes pour tous les passagers au départ d'un aéroport irlandais, quelles que soient la destination du vol et la distance parcourue. La situation juridique et factuelle au regard de cet objectif était la même pour tous les exploitants de lignes aériennes concernés.
(18)
Troisièmement, le système fiscal ne se caractérisait pas par un taux de taxe différencié en fonction de la distance des vols; il ne prévoyait que deux taux: le premier pour les vols de très courte distance et le second pour tous les autres vols. Ce critère semblait favoriser les vols à l’intérieur de l’Irlande et vers certaines régions occidentales du Royaume-Uni et établissait donc une distinction entre les vols nationaux et ceux à l’intérieur de l’Union. En l’espèce, les autorités irlandaises ont fait valoir que l’application d’une taxe plus élevée sur les destinations auxquelles était appliqué le taux réduit serait disproportionnée par rapport au prix. La Commission a estimé que le prix des billets pour les destinations intérieures n’était pas nécessairement plus bas que celui de vols à l’intérieur de l’Union. Le taux d’imposition réduit ne semblait donc pas se justifier par la nature et la logique du système fiscal appliqué au transport aérien et, partant, paraissait être une mesure sélective.
(19)
Dès lors que toutes les autres conditions prévues à l’article 107, paragraphe 1, du traité semblaient également être remplies, la mesure apparaissait constituer une aide d’État en faveur des exploitants des lignes qui avaient bénéficié du taux réduit.
(20)
L’aide ne semblait relever du champ d’application d’aucune des lignes directrices concernant la compatibilité des aides d’État publiées par la Commission. Puisqu’elle paraissait constituer une aide au fonctionnement qui établissait une distinction entre les vols à l’intérieur de l’Union, elle ne pouvait pas être considérée comme compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité. Par ailleurs, l’aide ne relevait d’aucune autre exemption prévue à l’article 107, paragraphes 2 et 3, du traité.
(21)
En conséquence, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur et, conformément à l’article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 659/1999 du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (8), a décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen, invitant ainsi l’Irlande et d’autres parties intéressées à présenter leurs observations.
4. OBSERVATIONS DE TIERS INTÉRESSÉS
(22)
En réponse à l’avis paru au Journal officiel (9), la Commission a reçu des observations des autorités irlandaises et de Ryanair.
4.1. Observations des autorités irlandaises
4.1.1. La taxe est une taxe à la consommation
(23)
Les autorités irlandaises indiquent que la taxe qu’elles appliquent au transport aérien est essentiellement une taxe à la consommation. Pour en faciliter l’application, elles ont contraint chaque compagnie aérienne à verser à l’administration fiscale le montant fixé par passager partant d'un aéroport irlandais et transporté par cette compagnie. Les exploitants de lignes aériennes sont néanmoins autorisés à répercuter la taxe sur leurs passagers et à la percevoir auprès d’eux.
(24)
Par ailleurs, la taxe appliquée au transport aérien est en principe mentionnée sur le prix du billet et/ou dans les conditions générales des exploitants en tant que taxe ou prélèvement, parallèlement à d’autres commissions et taxes. Elle ne confère donc aucun bénéfice aux exploitants de lignes aériennes puisqu’il s’agit simplement d’un autre prélèvement, taxe ou commission qui est effectivement facturé au consommateur.
4.1.2. Absence de bénéfices pour les exploitants
(25)
Les autorités irlandaises font valoir que l’existence d’un bénéfice pour certains exploitants est une condition sine qua non pour que la taxe appliquée au transport aérien relève de la définition prévue à l’article 107, paragraphe 1, du traité. Selon ces autorités, la taxe appliquée au transport aérien étant essentiellement une taxe à la consommation, que son montant s’élève à 10 euros ou à 2 euros, il pourrait être difficile de voir en quoi elle favorise certains exploitants.
(26)
Il ne fait aucun doute que tous les exploitants, qu'ils soient tenus de facturer une taxe de 10 euros ou de 2 euros, sont placés sur le même pied. La question qui se pose est de savoir si les exploitants de lignes aériennes qui ne sont tenus d'appliquer que le taux de 2 euros sans exception sont favorisés. Selon les autorités irlandaises, le seul cas réaliste où la taxe appliquée au transport aérien pourrait constituer une aide est celui où les compagnies aériennes exploitant des lignes vers des destinations situées au maximum à 300 km de l’aéroport de Dublin seraient tenues de facturer la taxe de 10 euros, tout en étant autorisées à garder la différence entre le taux de 10 euros et celui de 2 euros. Mais tel n’était pas le cas. À cet égard, il est important de souligner que les autorités irlandaises ne songeaient, au moment où elles ont conçu la taxe en cause, à aucun opérateur ou modèle d’entreprise en particulier.
4.1.3. Aucun avantage pour les exploitants de lignes aériennes irlandais
(27)
Il convient avant tout de noter que l’Irlande ne compte plus de compagnie aérienne nationale à proprement parler, l’État ayant cédé les intérêts qu’il détenait dans Aer Lingus, à l’origine la compagnie nationale, pour ne garder qu’une participation minoritaire.
(28)
Si la taxe avait produit un effet quelconque sur les exploitants de lignes irlandais, cet effet aurait été très différent pour chacun d’eux. Les autorités irlandaises indiquent que les lignes intra-UE auxquelles était appliqué le taux plus élevé de 10 euros étaient exploitées principalement par les mêmes compagnies irlandaises. Au cours de la période en cause, non seulement les trois exploitants de lignes aériennes détenaient environ [93-97]* (10) % du marché pour les vols auxquels était appliqué le taux réduit, mais ils étaient également des acteurs prédominants du marché du transport aérien intra-UE, comptabilisant [82-87] (10) % de tous les vols à l’intérieur de l’Union soumis à un tel taux.
(29)
Les autorités irlandaises font notamment valoir que l’hypothèse invoquée par Ryanair de l’existence d’un désavantage est manifestement indéfendable, dès lors que Ryanair assure le transport d’environ [56-63] (10) % des passagers voyageant sur les lignes auxquelles était appliqué le taux réduit (voir tableau 1).
Tableau 1
parts de marché des exploitants de lignes aériennes irlandais sur les lignes au départ d’aéroports irlandais.
Parts de marché
Au maximum 300 km
Plus de 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
TOTAL
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Source:
informations fournies par l’Irlande sur la base des chiffres communiqués par les trois exploitants de lignes aériennes irlandais et données extraites de l’Office central des statistiques.
(30)
Le tableau 1 montre que le seul exploitant qui pourrait éventuellement être qualifié d’exploitant national en raison de la participation minoritaire qu’y détient l’État (Aer Lingus) exploitait une part nettement plus importante de vols soumis au taux plus élevé ([35-40] (*) %) que de vols auxquels était appliqué le taux réduit ([16-23] (*) %). En conséquence, si le taux réduit avait produit un effet quelconque sur les compagnies aériennes, Aer Lingus aurait été fortement désavantagée.
(31)
En ce qui concerne Aer Arann qui, aux dires du plaignant, a également bénéficié de l’aide alléguée, les autorités irlandaises indiquent qu’entre 2007 et 2010, la compagnie a connu une importante réduction de son chiffre d’affaires et du nombre de ses passagers. Après l’introduction de la taxe, Aer Arann a fait état de pertes s’élevant à 18 millions d’euros. Il semble donc que la compagnie aérienne ait été la plus rentable avant l’introduction de la taxe. Les autorités irlandaises indiquent également que le plaignant et Aer Arann n’étaient en concurrence que sur une seule ligne intérieure, sur laquelle près de [37-42] % des vols étaient exploités par le plaignant. Pour les vols vers des destinations à l’étranger bénéficiant du taux réduit (partie occidentale du Royaume-Uni), le plaignant exploitait plus de [37-42] (*) % des vols réguliers, tandis que les parts d’Aer Arann et d’Aer Lingus étaient plus petites.
(32)
De plus, les exploitants de lignes aériennes non irlandais ont toujours eu la possibilité d’exploiter des vols auxquels était appliqué le taux réduit. L’État ne disposait d’aucune discrétion dans ce domaine. Les autorités irlandaises font valoir que si l’exploitation de vols auxquels était appliqué le taux réduit avait conféré un avantage, des exploitants étrangers (non irlandais) auraient choisi d’exploiter ces vols. Le fait qu’aucune compagnie aérienne étrangère n’exploite de tels vols semble indiquer que le taux réduit ne conférait aucun avantage.
4.1.4. Le taux réduit a été introduit afin d’éviter l’application d’un taux d’imposition disproportionné par rapport au prix du billet
(33)
Les autorités irlandaises soulignent que l’objectif poursuivi en fixant des taux différenciés était d’introduire un élément de proportionnalité dans la taxe en fonction de la distance, les prix étant généralement moins élevés pour les destinations plus proches. Bien qu’il soit admis qu'il n’existe pas de corrélation parfaite entre la distance et le prix, il a été estimé que cette corrélation était suffisante pour justifier une répartition de la taxe en deux catégories. Les autorités irlandaises estiment qu’un mécanisme permettant de différencier les taux d’une manière plus précise sur la base de la distance parcourue aurait rendu le système extraordinairement compliqué et lourd sur le plan administratif.
4.1.5. Pas de distorsion de la concurrence
(34)
Les autorités irlandaises font valoir que le taux réduit n’a entraîné aucune distorsion de la concurrence et n'a pas eu d’incidence sur les échanges. Premièrement, la taxe n’a eu aucun effet perceptible sur les exploitants de lignes aériennes puisqu’il s’agissait d’une taxe à la consommation. Deuxièmement, les taux différenciés ne distinguaient pas le marché irlandais de celui d’autres États membres. La grande majorité des vols auxquels était appliqué le taux réduit étaient des vols non nationaux (68 % contre 32 % de vols purement nationaux). Troisièmement, les exploitants de lignes aériennes sont présents sur un marché ouvert à la concurrence, ce qui signifie que le marché était ouvert à de nouveaux arrivants auxquels le taux réduit était appliqué aux mêmes conditions que pour les autres exploitants de lignes aériennes. Si le taux réduit avait conféré un avantage à certains exploitants, des compagnies non irlandaises auraient probablement choisi d’exploiter des lignes auxquelles ce taux était appliqué. L’absence de nouveaux arrivants indique que le taux réduit ne conférait aucun avantage à certains exploitants de lignes aériennes.
4.1.6. Toute aide serait une aide de minimis ou aurait un effet négligeable sur les exploitants de lignes aériennes concernés
(35)
Les autorités irlandaises soutiennent que, même si le taux réduit devait être considéré comme une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, celle-ci devrait être déclarée compatible avec le marché intérieur car soit elle serait une aide de minimis soit elle n’aurait qu’un effet négligeable sur les exploitants de lignes aériennes concernés.
4.2. Observations des tiers intéressés
4.2.1. Ryanair
(36)
Pour ce qui est de la nature d’aide d’État du taux d’imposition réduit, Ryanair partage l’avis préliminaire exprimé par la Commission dans sa décision du 13 mai 2011, selon lequel le taux réduit a conféré un avantage à certains exploitants de lignes aériennes et constitue dès lors une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité. Toutefois, Ryanair ne souscrit pas au point de vue de la Commission selon lequel 1) il convient de considérer le taux plus élevé de 10 euros comme le taux «normal» et 2) la mesure a conféré un avantage à Ryanair.
(37)
En ce qui concerne l’établissement du taux «normal» ou «standard» dans le cadre du système fiscal, Ryanair soutient que l’avis de la Commission selon lequel le taux plus élevé de 10 euros constitue le taux normal et que tous les exploitants auxquels a été appliqué le taux réduit de 2 euros ont obtenu un avantage est arbitraire. Selon Ryanair, il n’existe aucune raison de considérer le taux plus élevé, et non le taux réduit, comme le taux normal. De plus, le taux à deux niveaux ayant été remplacé par un taux unique, il est probable que ce nouveau taux soit un taux mixte résultant des taux initiaux. Celui-ci constituerait dès lors le critère de référence raisonnable pour apprécier tout dommage ou avantage qui pourrait découler du système à deux niveaux.
(38)
Ryanair fait en outre valoir que la taxe à deux niveaux appliquée au transport aérien ne lui a conféré aucun avantage. Lorsque la Commission examine une mesure qui peut constituer une aide d’État, elle doit tenir compte de l’ensemble de ses effets sur le bénéficiaire potentiel et, en particulier, déduire tout frais spécifique qui pèse sur l'avantage conféré par l'aide alléguée. Au cours de la période pendant laquelle le système de taxe à deux niveaux était en vigueur, Ryanair s’est acquittée des taxes mentionnées dans le tableau 2.
Tableau 2
passagers transportés et taxe payée au cours de la période s’étendant du 30 mars 2009 au 1er mars 2011
Catégorie de destination au départ de l’aéroport de Dublin
Passagers redevables de la taxe
Taxe payée
Part
300 km maximum à l’intérieur de l’État (2 euros)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
300 km maximum à l’extérieur de l’État (2 euros)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Plus de 300 km à l'intérieur de l'UE
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Plus de 300 km à l’extérieur de l'UE
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
TOTAL
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Dès lors qu’elle estime qu’il y a lieu de considérer le nouveau taux unique de 3 euros comme le taux normal, Ryanair aurait dû être redevable, au cours de la période s'étendant du 30 mars 2009 au 1er mars 2011, d'une taxe sur le transport aérien d’un montant de […] (*) (12) euros, soit […] (*) euros de moins que le montant dont elle s’est réellement acquittée (voir tableau 2). Ryanair avance donc que le taux réduit ne lui a conféré aucun avantage et qu’elle a, au contraire, subi un préjudice.
4.3. Observations de l’Irlande sur les observations des tiers intéressés.
(40)
Le 13 janvier 2012, les autorités irlandaises ont fait part de leur point de vue sur les observations de Ryanair. Premièrement, elles ne partagent pas la description faite par Ryanair de la taxe, dès lors qu’elles estiment qu'il s’agit fondamentalement d’une taxe à la consommation et que le taux réduit n’a pas conféré d’avantage aux exploitants de lignes aériennes. Deuxièmement, elles ne parviennent pas à comprendre comment Ryanair pourrait être la partie la plus directement et la plus négativement touchée par le taux réduit, dès lors notamment que cette compagnie assure le transport de [56-63] (*) % des passagers voyageant sur des vols auxquels est appliqué le taux réduit. Troisièmement, rien ne permet d’affirmer que le taux réduit était destiné à soutenir Aer Arann. Les autorités irlandaises ne songeaient, au moment où elles ont conçu la taxe sur le transport aérien, à aucun opérateur en particulier. Quatrièmement, Ryanair ne se fonde sur aucun argument logique pour affirmer que le taux plus élevé de 10 euros ne doit pas être considéré comme le taux normal de la taxe sur le transport aérien. Dans le cadre du système d’imposition à deux niveaux, le taux plus élevé concernait de 85 à 90 % de tous les départs. Les autorités irlandaises ont rappelé qu’elles avaient prévu une dérogation au taux standard de 10 euros afin d’introduire un élément de proportionnalité dans la taxe en fonction de la distance.
5. APPRÉCIATION
5.1. Existence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité
(41)
En vertu de l’article 107, paragraphe 1, du traité, «sont incompatibles avec le marché, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(42)
Pour tomber sous le coup de l’article 107, paragraphe 1, du traité, une mesure doit être sélective (13). Pour établir si une mesure est sélective, la Commission doit apprécier si la mesure favorise «certaines entreprises ou certaines productions» par rapport à d’autres entreprises se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable au regard de l’objectif poursuivi par cette mesure (14). Selon une jurisprudence constante (15), une mesure fiscale est a priori sélective si elle s’écarte de l'application normale du cadre d'imposition général.
(43)
Premièrement, la Commission doit donc déterminer le système fiscal de référence. Pour ce qui est de la fiscalité, la Commission note qu'en principe, la définition du système d'imposition relève de la compétence exclusive des États membres. Lorsqu’elles ont conçu leur système d’imposition, les autorités irlandaises ont choisi comme fait générateur de la taxe sur le transport aérien le départ d’un passager à bord d'un avion décollant d’un aéroport situé en Irlande. Le système de référence est donc l’imposition de passagers aériens à bord d’un avion au départ d’un aéroport situé en Irlande. L’objectif de ce système est de percevoir des recettes pour le budget de l’État. Dans leur réponse aux observations du tiers intéressé, les autorités irlandaises ont confirmé la conclusion selon laquelle le système de référence est l’imposition de passagers aériens au départ d’un aéroport situé en Irlande.
(44)
Deuxièmement, conformément à une jurisprudence constante (16), la Commission doit déterminer si la mesure fiscale en cause constitue une dérogation au système de référence défini.
(45)
Ryanair fait valoir que le taux réduit de 2 euros, ou, à titre subsidiaire, le taux unique de 3 euros introduit le 1er mars 2011, devrait être considéré comme le taux normal du système d’imposition sur le transport aérien. Toutefois, hormis certaines destinations situées dans la partie occidentale du Royaume-Uni, le taux réduit n’était appliqué qu’à des destinations nationales et, selon les autorités irlandaises, qu’à quelque 10 à 15 % de l’ensemble des vols soumis à la taxe. Il ne saurait dès lors être considéré comme le taux d’imposition normal. Le taux de 3 euros n’était, quant à lui, pas en vigueur à l’époque visée par la présente décision et ne peut donc pas être considéré comme le taux normal du système d’imposition alors appliqué au transport aérien. La Commission estime par conséquent que le taux plus élevé de 10 euros était le taux normal du système de référence, alors que le taux réduit de 2 euros, qui était applicable à une catégorie bien déterminée de vols, constituait une exception au système de référence.
(46)
Troisièmement, la Commission doit examiner si ces exceptions se justifient par «la nature ou l’économie du système» (17) en vigueur dans l’État membre. Si tel est le cas, la mesure n’est pas considérée comme conférant un avantage sélectif et ne constitue donc pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. Dans ce contexte, il convient de noter que, selon la jurisprudence (18), ce sont les principes fondateurs et directeurs du système de référence qui sont pertinents, et non ceux de la mesure particulière en cause.
(47)
D’après les autorités irlandaises, le taux réduit a été introduit afin d’ajouter un élément de proportionnalité dans la taxe en fonction de la distance du vol. La Commission estime que cette motivation n’est pas liée aux principes fondateurs et directeurs du système fiscal, mais à ceux de la dérogation. La structure et la nature objective de la taxe n’étaient pas liées à la distance du vol, mais au lieu de départ, qui est un aéroport irlandais. Les relations avec l'administration fiscale, le fait générateur de la taxe (départ d'un aéroport irlandais) et les conséquences négatives, pour la société irlandaise, du fait que les passagers décollent d’un aéroport irlandais (par exemple, bruit et pollution) étaient exactement les mêmes, quelles que soient la destination du vol et la distance parcourue. La situation juridique et factuelle au regard de cet objectif était donc la même pour tous les exploitants de lignes aériennes concernés.
(48)
Par ailleurs, le système fiscal ne se caractérise pas par un taux d’imposition différencié en fonction de la longueur réelle des vols. Premièrement, le taux n’était pas appliqué sur la base de la longueur réelle du vol, mais sur celle de la distance entre l'aéroport de Dublin et la destination, indépendamment du lieu de départ effectif. Deuxièmement, le système fiscal ne prévoit que deux taux: le premier pour les vols de très courte distance au départ de l’aéroport de Dublin et le second pour tous les autres vols.
(49)
De plus, même si le motif de la dérogation s’inscrivait dans la nature et dans la logique des principes du système fiscal appliqué au transport aérien, la Cour a précisé qu’un avantage doit être cohérent non seulement avec les caractéristiques inhérentes au système fiscal en cause, mais aussi en ce qui concerne la mise en œuvre de ce système (19). Comme mentionné au considérant 47, le système fiscal ne garantissait pas de fait des taux proportionnels à la longueur réelle des vols, dès lors que le taux applicable était fixé sur la base de la distance entre l’aéroport de Dublin et la destination, indépendamment du lieu de départ effectif, et que seuls deux taux étaient applicables: un pour les vols de très courte distance au départ de l’aéroport de Dublin et un pour tous les autres vols. Le prix des billets pour les destinations intérieures n’était pas nécessairement plus bas que celui de vols vers d’autres destinations à l’intérieur de l’Union. La mesure ne pouvait, dès lors, pas atteindre son objectif qui était de garantir la proportionnalité de la taxe en fonction de la distance du vol. En l’espèce, ni les autorités irlandaises ni aucun tiers intéressé n’a fait valoir que la dérogation a eu pour effet un niveau d’imposition de fait proportionnel à la distance. Au contraire, les autorités irlandaises reconnaissent l’absence de corrélation parfaite entre la distance et le taux d’imposition.
(50)
La Commission ne voit dès lors aucune raison de modifier son avis préliminaire selon lequel le taux réduit ne s'inscrivait pas dans la logique et l'économie du système fiscal appliqué au transport aérien. Elle estime en conséquence que la mesure est sélective et ne se justifie pas par la nature et l’économie du système.
(51)
Les dépenses fiscales représentent un coût qui est, en principe, supporté par une entreprise.
(52)
L’application de la taxe sur le transport aérien peut affecter les recettes des compagnies aériennes tenues de s’acquitter de cette taxe, car elles devront augmenter le prix des billets qu’elles sont en mesure d’offrir à leurs clients ou réduire leur marge sur chaque billet qu'elles vendent si elles décident de ne pas répercuter la taxe sur leurs clients. À cet égard, la Cour a indiqué ce qui suit: «Dès lors, les taxes aéroportuaires affectant directement et de manière mécanique le prix du trajet, une différenciation dans le montant des taxes supportées par les passagers est automatiquement répercutée sur le coût du transport et privilégie, […], l’accès aux vols intérieurs par rapport à l’accès aux autres vols» (20).
(53)
Un taux réduit pour un certain type de vols a donc une incidence moindre que le taux normal appliqué aux exploitants de lignes aériennes proposant ce type de vols. Ces exploitants sont dispensés d’un coût dont ils devraient en principe s’acquitter, ce qui a pour effet de réduire le coût qu’ils doivent répercuter sur leurs clients ou prendre à leur charge.
(54)
En conséquence, la Commission estime que le taux réduit a conféré un avantage aux exploitants des lignes auxquelles ce taux était appliqué. Le coût réduit qu’ils ont dû répercuter sur leurs clients ou prendre directement à leur charge représente une ressource financière que ces exploitants ont pu économiser et qui leur a dès lors permis d’améliorer leur situation économique par rapport à leurs concurrents sur le marché du transport aérien. L’avantage correspond à la différence entre le taux réduit de 2 euros et le taux normal de 10 euros au cours de la période s'étendant du 30 mars 2009 au 1er mars 2011. La Commission note que les vols auxquels était appliqué le taux réduit étaient principalement exploités par des opérateurs entretenant une relation étroite avec l’Irlande (Aer Lingus, Aer Arann et Ryanair ont été fondées en Irlande et y ont toujours leur siège). Le taux réduit a donc conféré de fait un avantage aux exploitants de lignes aériennes irlandais par rapport aux autres exploitants de l’Union.
(55)
La Commission ne saurait accepter l’argument de Ryanair selon lequel l’avantage était limité à la différence entre le taux réduit et le taux de 3 euros entré en vigueur le 1er mars 2001. Ce taux n’était pas appliqué au même moment que le taux réduit et si un avantage est défini dans un système proposant un taux réduit et un taux élevé, l’application d’un taux de référence situé quelque part entre ces deux taux ne couvre pas tout l’avantage qui a été conféré.
(56)
Ryanair avance en outre qu’elle a moins bénéficié du taux réduit qu’Aer Arann, par exemple, parce que le taux plus élevé a été appliqué à la majorité de ses vols. Toutefois, l’avantage découlant de l’application du taux réduit de 2 euros consiste en la différence entre ce taux et le taux standard de 10 euros. En appliquant le taux réduit à certains vols, Ryanair a bénéficié, comme toutes les autres compagnies aériennes exploitant des vols auxquels ce taux était appliqué, d'un avantage correspondant à la différence entre les deux taux.
(57)
Les autorités irlandaises arguent que la taxe devait être répercutée sur les passagers et qu’elle n’a dès lors conféré aucun avantage aux exploitants de lignes aériennes. Dans ce contexte, la Commission note que la réduction d’une taxe donnée par rapport au taux normal peut conférer un avantage sélectif à l’exploitant de ligne aérienne redevable du taux réduit, y compris dans les situations où il existe une obligation légale de répercuter la taxe en question sur les clients (21). La Commission relève en outre qu’en l’espèce, il n’existait aucun mécanisme garantissant que la taxe était effectivement répercutée et que c'est à l'exploitant de la ligne aérienne qu'il revenait de décider si et comment la taxe serait répercutée sur les passagers. Dans sa plainte, le plaignant a, en fait, fait valoir le contraire, à savoir qu’il ne pouvait pas répercuter le coût de la taxe sur ses passagers car cette mesure aurait eu un effet disproportionné sur les prix des billets. La Commission ne souscrit dès lors pas à la conclusion des autorités irlandaises selon laquelle les exploitants de lignes aériennes n’ont bénéficié d’aucun avantage. Ceux qui ont pu appliquer le taux réduit à certains vols ont dû répercuter un coût moins important que les autres sur leurs clients. Cette approche est également conforme à la pratique de la Commission en matière de mesures d’aide découlant d'un droit d'accise (22), selon laquelle il a été constaté que les exonérations de ces droits conféraient un avantage à l'exploitant de ligne aérienne redevable de la taxe, que celui-ci puisse choisir ou non de répercuter le coût sur ses clients.
(58)
En conséquence, la Commission estime que le taux réduit a conféré un avantage à certains exploitants de lignes aériennes. L’avantage correspond à la différence entre le taux réduit de 2 euros et le taux normal de 10 euros au cours de la période s'étendant du 30 mars 2009 au 1er mars 2011. Les vols auxquels était appliqué le taux réduit étaient essentiellement exploités par des compagnies aériennes entretenant une relation étroite avec l’Irlande (Aer Lingus, Aer Arann et Ryanair). Le taux réduit a donc conféré un avantage aux exploitants de lignes aériennes irlandais par rapport à d’autres exploitants de l’Union.
(59)
Le fait que les autorités irlandaises aient autorisé l’application d’un taux d’imposition plus bas que le taux normal s’est soldé par une perte de recettes fiscales pour l’État et a donc été financé au moyen de ressources publiques. Ce taux réduit ayant été décidé par les autorités nationales, la mesure est imputable à l’État.
(60)
Par rapport à leurs concurrents, les exploitants de lignes aériennes bénéficiant du taux réduit ont été dispensés de coûts qu’ils auraient autrement dû supporter ou répercuter sur leurs clients. Le taux d’imposition réduit appliqué au transport aérien a donc amélioré leur situation économique par rapport à d’autres entreprises concurrentes sur le marché du transport aérien, ce qui a faussé ou risqué de fausser la concurrence.
(61)
Lorsqu’une aide accordée par un État membre renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges intra-UE, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide (23). Il suffit que le bénéficiaire de l’aide soit en concurrence avec d’autres entreprises sur des marchés ouverts à la concurrence (24). Le secteur du transport aérien se caractérise par une concurrence intense entre les exploitants des différents États membres, notamment depuis l’entrée en vigueur de la troisième phase de la libéralisation du transport aérien («troisième paquet») le 1er janvier 1993 [à savoir le règlement du Conseil (CEE) no 2407/93, du 23 juillet 1992, concernant les licences des transporteurs aériens (25), le règlement du Conseil (CEE) no 2408/92, du 23 juillet 1992, concernant l’accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires (26) et le règlement du Conseil (CEE) no 2409/92, du 23 juillet 1992, sur les tarifs des passagers et de fret des services aériens (27). Le taux réduit était donc de nature à affecter les échanges entre États membres dès lors qu’il a renforcé la position de certains exploitants de lignes aériennes en concurrence sur un marché pleinement libéralisé au niveau de l’Union.
(62)
Étant donné que toutes les conditions prévues à l’article 107, paragraphe 1, du traité sont réunies, la mesure constitue une aide d’État en faveur de tous les exploitants de lignes ayant bénéficié du taux réduit.
5.2. Légalité
(63)
En omettant de notifier la mesure avant sa mise en œuvre, les autorités irlandaises ont manqué aux obligations qui leur incombaient en vértu de l’article 108, paragraphe 3, du traité. La mesure d’aide constitue, par conséquent, une aide d’État illégale.
5.3. Compatibilité de l’aide avec le traité
(64)
Aux termes de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. Étant donné qu'il s'agissait d'une aide au fonctionnement réduisant les dépenses courantes de certains exploitants de lignes aériennes, cette aide est en principe, selon la jurisprudence de la Cour, incompatible avec le marché intérieur (28). L’aide ne relève du champ d’application d’aucune des lignes directrices concernant la compatibilité des aides d’État publiées par la Commission à cet égard. En particulier, elle n’est pas visée par les lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d’État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d’aéroports régionaux (29), puisqu’elle n’est pas liée au lancement de certaines lignes. Les autorités irlandaises n’ont pas présenté d’arguments ni fourni d’informations pour montrer que l’aide pouvait être considérée comme compatible conformément aux lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement (30). Au contraire, elles ont clairement indiqué que l’objectif de la taxe était de générer des recettes et non de protéger l’environnement. L’absence de lien clair ou proportionnel entre la taxe en cause et la réduction de la consommation énergétique, de la pollution, des émissions de gaz ou des niveaux de pollution sonore, etc. corrobore ce raisonnement. Aussi la Commission considère-t-elle que l’aide n’est pas compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité.
(65)
L’aide en cause ne relève d’aucune autre exemption prévue à l’article 107, paragraphes 2 et 3, du traité.
(66)
Par ailleurs, même si l’aide était compatible avec l’une des exceptions prévues à l’article 107, paragraphes 2 et 3 du traité, ce qui n’est pas le cas, la Cour a indiqué que la procédure prévue aux articles 107 et 108 du traité ne doit jamais aboutir à un résultat qui serait contraire aux dispositions spécifiques du traité. La Cour a également précisé que les modalités d’une aide qui contreviendraient à des dispositions particulières du traité, autres que les articles 107 et 108, peuvent être à ce point indissolublement liées à l’objet de l’aide qu’il ne serait pas possible de les apprécier isolément (31). En l’espèce, comme décrit au considérant 10, les taux différentiés ont fait l’objet d’une enquête de la Commission, qui a estimé qu’ils enfreignaient le règlement (CE) no 1008/2008, ainsi que l’article 56 du traité relatif à la libre prestation de services, dès lors que la différenciation imposait des conditions plus onéreuses à l’exploitation de services aériens intra-UE qu’à celle de services intérieurs. La Cour a explicitement indiqué dans des affaires concernant des taxes aéroportuaires que les dispositions du traité concernant la libre prestation de services s’appliquent également au secteur des transports (32). En l’espèce, l’aide d’État découle de la différenciation des taux d’imposition. La taxe et l’aide constituant les deux éléments indissociables d’une seule et même mesure fiscale (33), l’aide d’État ne peut dès lors pas être accordée sans que le principe de la libre prestation de services ne soit enfreint. En conséquence, l’aide ne peut en aucun cas être déclarée compatible avec le traité parce qu’elle enfreindrait inévitablement les dispositions du règlement (CE) no 1008/2008 et l’article 56 du traité.
(67)
Par conséquent, la Commission conclut que l’aide ne peut être considérée comme compatible avec le traité.
6. CONCLUSION
(68)
La Commission estime que le taux d’imposition réduit appliqué au transport aérien pour les vols dont la destination est située au maximum à 300 km de l’aéroport de Dublin, prévu au point 55, paragraphe 2, du Finance (No. 2) Act (deuxième loi de finances) et notamment, son article 2, point b), pour la période s’étendant du 30 mars 2009 au 1er mars 2011, constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité. L’Irlande a illégalement octroyé cette aide d'État, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité.
(69)
L’aide d’État n’est conforme à aucune des dérogations prévues à l’article 107, paragraphes 2 et 3, du traité. Aucune autre raison ne pouvant être invoquée pour démontrer la compatibilité de la mesure en cause, celle-ci est incompatible avec le marché intérieur.
(70)
Le montant de l’aide d’État correspond à la différence entre le taux réduit de la taxe appliquée au transport aérien et le taux standard de 10 euros (soit 8 euros par passager) prélevé sur chaque passager. Cette aide concerne tous les vols assurés par des avions capables de transporter plus de 20 passagers et non utilisés à des fins militaires ou pour les besoins de l’État, au départ d’un aéroport accueillant plus de 10 000 passagers par an vers une destination située au maximum à 300 km de l’aéroport de Dublin. Les bénéficiaires sont Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann et d'autres transporteurs aériens dont l'Irlande doit dévoiler le nom.
(71)
Conformément à l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999, en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission doit exiger de l’État membre concerné qu’il prenne toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès des bénéficiaires. L’Irlande est dès lors invitée à récupérer l’aide incompatible,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’aide d’État qui, en l’espèce, revêt la forme d’un taux d’imposition réduit sur le transport aérien applicable à tous les vols assurés par un avion capable de transporter plus de 20 passagers et non utilisé à des fins militaires ou pour les besoins de l’État, au départ d’un aéroport accueillant plus de 10 000 passagers par an vers une destination située au maximum à 300 km de l'aéroport de Dublin, entre le 30 mars 2009 et le 1er mars 2011, en application du point 55 du Finance (No. 2) Act de 2008 (deuxième loi de finances), illégalement appliquée par l’Irlande en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité, est incompatible avec le marché intérieur.
Article 2
L’aide individuelle accordée au titre du régime visé à l’article 1er ne constitue pas une aide si elle remplit les conditions fixées par un règlement adopté en vertu de l’article 2 du règlement (CE) no 994/98 du Conseil (34).
Article 3
Une aide individuelle octroyée au titre du régime visé à l'article 1er qui, au moment de son octroi, remplit les conditions fixées par un règlement adopté en vertu de l'article 1er du règlement (CE) no 994/98 ou par une décision de la Commission autorisant un régime d’aide est compatible avec le marché intérieur, jusqu'à concurrence des intensités d'aide maximales applicables à ce type d'aide.
Article 4
1. L'Irlande récupère auprès des bénéficiaires l'aide incompatible octroyée au titre du régime visé à l'article 1er.
2. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu’à leur récupération effective.
3. Les intérêts sont calculés selon la méthode de l’intérêt composé, conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (35).
Article 5
1. La récupération des aides octroyées au titre du régime visé à l’article 1er est immédiate et effective.
2. L’Irlande veille à ce que la présente décision soit appliquée dans un délai de quatre mois à compter du jour où elle lui a été communiquée.
Article 6
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, l'Irlande communique les informations suivantes:
(a)
la liste des bénéficiaires qui ont reçu une aide au titre du régime visé à l’article 1er, ainsi que le montant total reçu par chaque bénéficiaire en vertu de ce régime;
(b)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès de chaque bénéficiaire;
(c)
une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
(d)
les documents démontrant que les bénéficiaires ont été mis en demeure de rembourser l’aide.
2. L'Irlande tient la Commission informée de l'avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu'à la récupération complète de l'aide octroyée au titre du régime visé à l'article 1er. Si la Commission en fait la demande, l’Irlande lui transmet dans les plus brefs délais tous les renseignements concernant les mesures qui ont déjà été prises ou qui seront prises pour se conformer à la présente décision. Elle fournit aussi des informations détaillées concernant les montants de l’aide et des intérêts déjà récupérés auprès des bénéficiaires.
Article 7
L’Irlande est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 25 juillet 2012.