ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 20 juillet 2010
relative au régime d’aide C 38/09 (ex NN 58/09) que l’Espagne envisage de mettre à exécution en faveur de l’organisme public espagnol de radiodiffusion (RTVE)
[notifiée sous le numéro C(2010) 4925]
(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2011/1/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu le protocole no 29 sur le système de radiodiffusion publique dans les États membres joint au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (1),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (2) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1)
Le 22 juin 2009, la Commission a été saisie d’une plainte relative au projet du gouvernement espagnol de modifier le système de financement de l’organisme public espagnol de radiodiffusion, RTVE. Le 5 août 2009, elle a demandé à l’Espagne de lui fournir des renseignements sur cette modification, en particulier sur la relation entre les nouvelles taxes et le financement de la RTVE. Le 1er septembre 2009 est entrée en vigueur la nouvelle loi 8/2009 du 28 août 2009 sur le financement de l’organisme public espagnol de radiodiffusion (RTVE) (3), qui modifie la loi 17/2006 du 5 juin 2006 sur la radiodiffusion de service public (4). Le 21 septembre et les 22 et 26 octobre 2009, l’Espagne a transmis à la Commission les informations demandées sur le régime d’aide.
(2)
Par lettre du 2 décembre 2009, la Commission a notifié à l’Espagne sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne concernant la mesure en question. La décision de la Commission relative à l’ouverture de la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (5). La Commission a invité les tiers intéressés à présenter leurs observations sur la mesure en cause.
(3)
L’Espagne a répondu à la décision d’ouverture de la procédure par lettre du 21 décembre 2009. La Commission a reçu des observations de la part de plusieurs tiers intéressés. Elle les a transmises à l’Espagne en lui donnant la possibilité de les commenter et a reçu ses commentaires par lettre du 23 mars 2010.
(4)
La Commission a demandé des informations complémentaires par lettres du 19 février et du 19 mai 2010, auxquelles les autorités espagnoles ont répondu par lettres du 22 mars et du 31 mai 2010.
(5)
Le 18 mars 2010, la Commission a ouvert la procédure d’infraction en envoyant une lettre de mise en demeure conformément à l’article 258 du TFUE. Elle considère que la taxe imposée sur les communications électroniques va à l’encontre de l’article 12 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive «autorisation») (6), qui régit avec précision les taxes administratives que les États membres peuvent exiger des entreprises fournissant un service de télécommunications ou un réseau de ce type. L’enquête sur l’aide d’État se déroule sans préjudice de la procédure d’infraction.
II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE
(6)
Le système de financement actuel de la radiodiffusion de service public en Espagne confiée à la RTVE, établi en vertu de la loi 17/2006, a été approuvé par la Commission par des décisions datant de 2005 et 2007 (7). La loi 17/2006 confie à la RTVE une mission de service public, définie au titre I de la loi (en particulier aux articles 2 et 3). Ces dispositions précisent que la mission des services de radio et télévision sera remplie par la RNE (radio nationale espagnole) et la RTVE (radiotélévision espagnole). Le titre II, chapitre IV, régit les conditions du cadre financier et économique dans lequel la RTVE accomplira son travail de service public. Concrètement, l’article 33 dispose que la RTVE touchera des compensations financières annuelles pour s’acquitter de ses obligations de service public. Ces compensations ne pourront pas dépasser le coût net du service public fourni respectivement par la RTVE et la RNE. Le titre II, chapitre VI, régit le contrôle externe exercé par le Parlement, l’autorité audiovisuelle et la Cour des comptes.
(7)
Le budget de fonctionnement annuel de la RTVE s’est élevé à 1 177 milliard EUR en 2007, 1 222 milliard EUR en 2008 et 1 146 milliard EUR en 2009. Au cours des derniers exercices budgétaires, la RTVE a reçu une compensation annuelle pour service public qui s’élevait à 500 millions EUR environ: 575 millions EUR en 2006, 433 millions EUR en 2007 et 500 millions EUR en 2008. En 2009, cependant, alors que la réduction des entrées publicitaires se faisait déjà sentir, ce chiffre a atteint 726 millions EUR.
(8)
La loi 8/2009 modifie la loi 17/2006 pour ce qui est de la définition de la mission de service public de la RTVE et des activités commerciales qu’elle peut exercer. Elle ajoute des éléments supplémentaires à la mission de service public approuvée par la Commission en 2005. Elle limite en particulier l’acquisition de droits de retransmission d’événements sportifs d’intérêt général ou présentant une importance majeure pour la société, à l’exclusion des Jeux olympiques et para-olympiques à 10 % du budget annuel total des approvisionnements, des achats et des services extérieurs [article 9, paragraphe 1, lettre i)]. Elle établit des obligations relatives à la programmation pour enfants [article 9, paragraphe 1, lettre d)] et limite à 52 nouveaux films par an la diffusion, aux heures de grande audience, de films réalisés par de grandes sociétés internationales de production cinématographique [article 9, paragraphe 1, lettre m)].
(9)
La nouvelle loi prévoit notamment que la publicité, le télé-achat, le soutien financier et les services d’accès payants ne pourront plus constituer une source de recettes à compter de la fin 2009. Les recettes commerciales correspondantes seront remplacées par les fonds constitués par les redevances existantes ou par les nouvelles taxes imposées aux organismes commerciaux de radiodiffusion ainsi qu’aux opérateurs de télécommunications. L’Espagne espère que la mesure allégera la pression des opérateurs commerciaux, augmentera leurs recettes publicitaires et éliminera ainsi une source potentielle de distorsion du marché. La RTVE conservera comme sources de recettes commerciales la prestation de services à des tiers ainsi que la vente de ses propres productions (au total, près de 25 millions EUR).
(10)
Jusqu’à présent, les recettes annuelles issues de la publicité tournaient autour de 600 millions EUR (667 millions EUR en 2007 et 565 millions EUR en 2008). Avec la disparition de ces recettes commerciales, les coûts nets de la mission de service public de radiodiffusion de la RTVE seront quasiment équivalents aux coûts de fonctionnement annuels. Par conséquent, l’Espagne se propose de compenser la suppression de ces recettes en augmentant sa propre contribution par des fonds publics jusqu’à concurrence des coûts de fonctionnement annuel de la RTVE, en déduisant uniquement les petites recettes commerciales restantes mentionnées au paragraphe précédent (soit 25 millions EUR).
(11)
L’article 3, paragraphe 2, de la nouvelle loi prévoit, pour les années 2010 et 2011, un maximum de 1 200 milliard EUR de recettes annuelles totales de la RTVE, pour les années 2012 à 2014, une augmentation maximale de 1 % de cette somme et, pour les années suivantes, une augmentation déterminée par l’évolution annuelle de l’indice des prix à la consommation. Au moment de fixer ces chiffres, l’Espagne a calculé, par rapport aux dépenses annuelles budgétisées de la RTVE, des charges annuelles supplémentaires de 104 millions EUR afin de couvrir, au moyen d’autres productions audiovisuelles, le temps d’émission consacré autrefois à la publicité.
(12)
D’après la programmation budgétaire de l’Espagne, le montant total des recettes annuelles sera composé, conformément au régime prévu par la loi 17/2006, de dotations issues du budget général de l’État à hauteur de 500 millions EUR, ce qui reste dans la même fourchette que les montants versés ces dernières années. Ces fonds proviendront des trois mesures fiscales introduites ou modifiées en vertu des articles 4, 5 et 6 de la nouvelle loi:
a)
une taxe de 3 % sur les recettes des opérateurs de télévision gratuite et de 1,5 % sur les recettes des opérateurs de télévision payante; ces contributions ne peuvent pas dépasser 15 % (en ce qui concerne la télévision en libre accès) et 20 % (en ce qui concerne la télévision payante) de l’aide totale destinée chaque année à la RTVE. Toute recette fiscale supérieure à ces pourcentages sera versée au budget général de l’État. Cette taxe s’applique uniquement à des organismes établis en Espagne. Les services importés d’un autre État membre n’y sont pas soumis;
b)
une taxe de 0,9 % sur les recettes brutes d’exploitation (à l’exclusion des recettes obtenues sur le marché de gros en cause) des opérateurs de services de télécommunication inscrits au registre des opérateurs de la commission du marché des télécommunications pour l’un des services suivants: service de téléphonie fixe, service de téléphonie portable et fournisseur d’accès à internet. Seront soumis à cette taxe les opérateurs ayant une couverture géographique correspondant au territoire de l’État ou supérieure à celle d’une communauté autonome et qui fournissent des services audiovisuels ou tout autre type de service comportant de la publicité. Cette dotation ne pourra pas être supérieure à 25 % de l’aide totale destinée chaque année à la RTVE. Toute recette fiscale supérieure à ce pourcentage sera versée au budget général de l’État. Cette taxe s’applique uniquement aux organismes établis en Espagne. Les services importés d’un autre État membre n’y sont pas soumis;
c)
un pourcentage de 80 %, jusqu’à un montant maximum de 330 millions EUR, du rendement de la taxe existante sur l’utilisation du spectre radioélectrique, conformément aux dispositions de la loi 32/2003 du 3 novembre 2003. Le reste sera versé au budget général de l’État. Ce pourcentage pourra être modifié dans le respect des lois relatives au budget général de l’État.
(13)
Les articles 5 et 6 de la loi 17/2006 précisent expressément que les taxes imposées à la télévision commerciale et aux opérateurs de télécommunications sont perçues «afin de contribuer au financement de l’entité RTVE». Par ailleurs, un lien est établi expressément dans le préambule entre les nouvelles taxes et la compensation financière versée à la RTVE pour la suppression du marché de la publicité.
(14)
Si les recettes fiscales issues de ces trois sources ne suffisent pas à couvrir la différence de 700 millions EUR entre la compensation versée habituellement au titre de la mission de service public (500 millions EUR) et les coûts totaux de fonctionnement de la RTVE, financés jusqu’à présent au moyen de recettes commerciales, le budget prévu sera complété par des fonds provenant du budget général de l’État, conformément à l’article 33 de la loi 17/2006 (article 2, paragraphe 2, de la loi 8/2009), qui oblige le gouvernement à couvrir les coûts nets des obligations de service public de la RTVE. Par conséquent, le financement des coûts nets des services publics fournis par la RTVE est garanti à hauteur de 1 200 milliard EUR au maximum, indépendamment des recettes issues des taxes.
(15)
L’Espagne a confirmé que les montants provenant des taxes appliquées aux chaînes de télévision et aux opérateurs de télécommunications ne doivent pas profiter exclusivement et nécessairement à la RTVE. L’Espagne a établi les montants maximums qui peuvent provenir des taxes. Les surplus seront versés au budget général de l’État, de manière à ce qu’ils puissent servir à financer d’autres dépenses. Par ailleurs, pour autant que les montants maximums ne soient pas dépassés, les autorités espagnoles sont libres de décider quelle proportion des recettes elles souhaitent réellement reverser à la RTVE. Selon la programmation budgétaire pour 2010, par exemple, moins de la moitié de la contribution maximale autorisée est destinée à la RTVE.
(16)
Pour éviter toute surcompensation, la nouvelle loi prévoit, à son article 8, un fonds de réserve doté des recettes affectées par le gouvernement qui dépassent les coûts nets réels de l’obligation de service public. Cette réserve se limite à 10 % des coûts annuels budgétisés de la RTVE. Les recettes excédant cette limite de 10 % seront reversées au Trésor public. La réserve servira à couvrir d’éventuelles pertes des exercices antérieurs. Dans l’éventualité où elle n’aurait pas été dépensée en l’espace de quatre ans, elle serait récupérée en réduisant d’autant la compensation pour l’obligation de service public de l’exercice suivant.
(17)
Par ailleurs, conformément aux articles 37 et 39 à 41 de la loi 17/2006, le contrôle externe effectué par les commissaires aux comptes, le contrôle général de l’administration de l’État (Intervención General de la Administración del Estado), le Parlement, l’autorité audiovisuelle et la Cour des comptes garantira que la RTVE ne recevra pas de compensation supérieure aux coûts nets réels, auxquels s’ajoute la réserve mentionnée de 10 %. Les recettes des rares activités commerciales restantes réduiront la compensation pour service public (article 7, paragraphe 1, de la loi 8/2009).
(18)
La présente décision analyse les aspects des modifications introduites dans le système actuel de financement de la RTVE sur lesquels la Commission a exprimé des doutes dans sa décision d’ouverture d’une procédure formelle d’examen.
(19)
Comme l’a établi la Commission, la caractéristique essentielle des modifications apportées au financement de la RTVE et de l’abandon quasi-total de ses activités commerciales est que la partie des recettes de la RTVE issues jusqu’à présent de ces activités sera remplacée par les recettes découlant des taxes instaurées ou modifiées précisément aux fins du financement de cet organisme. Il découle de la formulation inéquivoque de la loi 8/2009 que le montant des taxes a été établi en vue d’en affecter un pourcentage prédéterminé au financement de la RTVE. Ce lien entre le financement et les recettes issues des nouvelles taxes laisse supposer qu’il existe un lien contraignant entre l’affectation du produit des taxes et l’aide octroyée à la RTVE, en ce sens que les recettes correspondantes seront obligatoirement affectées au financement de cette aide et auront une incidence directe sur son montant.
(20)
La Cour de justice a fait valoir à plusieurs reprises que lorsque le mode de financement faisait partie intégrante d’une mesure d’aide, la Commission devait nécessairement en tenir compte lors de l’examen de celle-ci (8). Si une taxe destinée spécifiquement à financer une aide va à l’encontre d’autres dispositions du traité, la Commission ne peut déclarer compatible avec le marché intérieur le régime d’aide dont fait partie cette taxe. Par conséquent, le mode de financement d’une aide peut rendre l’ensemble du régime d’aide incompatible avec le marché intérieur.
(21)
C’est pourquoi la Commission s’interroge pour savoir si les nouvelles taxes font partie intégrante de la mesure. Si tel est le cas, elle devrait évaluer leur compatibilité avec le traité et la réponse aurait des répercussions sur la légalité générale du régime d’aide. Cette préoccupation semble d’autant plus justifiée que la Commission a des doutes sur la compatibilité avec la directive 2002/20/CE (9) des nouvelles taxes imposées aux entreprises fournissant des services de téléphonie fixe, de téléphonie portable et d’accès à internet.
(22)
Un autre sujet d’interrogation pour la Commission est de savoir si l’Espagne a établi, après la réforme du système de financement, des mesures de sauvegarde suffisantes pour éviter une éventuelle surcompensation. La suppression de la publicité peut avoir une incidence sur les coûts de l’organisme de radiodiffusion en rendant sa programmation moins dépendante de considérations commerciales.
(23)
Par ailleurs, le système de financement de la RTVE devrait prévoir une procédure permettant d’évaluer ex ante si les nouveaux services de l’organisme public de radiodiffusion RTVE respectent les conditions matérielles du protocole d’Amsterdam (10). Les informations fournies par l’Espagne n’ont pas permis à la Commission d’établir si l’Espagne dispose déjà d’un tel mécanisme.
III. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS
(24)
Quinze parties ont fait part de leurs observations: organismes privés de radiodiffusion [TF1 et Association des télévisions commerciales européennes (ACT)], opérateurs de télévision payante (DTS et Canal Satélite), fournisseurs de services internet et de téléphonie (redtel, ONO et AETIC), opérateurs de télévision câblée (Cable Europe) et annonceurs publicitaires. Certains d’entre eux ont demandé l’anonymat.
(25)
La majorité des intéressés ont dénoncé l’illégalité des nouvelles taxes, qui faussent selon eux le jeu de la concurrence entre la télévision publique et la télévision privée, entre la télévision gratuite et la télévision payante ou entre les opérateurs qui proposent uniquement des services de télécommunications et les autres opérateurs qui proposent également des services audiovisuels. Ils ont, en outre, exprimé des préoccupations au sujet de la compatibilité de la taxe sur les communications électroniques avec l’article 12 de la directive 2002/20/CE (directive «autorisation») (11).
(26)
Les organismes de radiodiffusion et les fournisseurs de services internet ont également mis en doute la légalité de la définition de la mission de service public de la RTVE. Elle pécherait par manque de précision et serait trop généreuse en matière d’acquisition des droits de diffusion d’événements sportifs spéciaux ou de films réalisés par de grandes sociétés de production cinématographique. TF1, en particulier, soutient qu’aucun contrôle ex ante aux fins de l’introduction, par la RTVE, de nouveaux services publics significants n’a été établi.
(27)
En ce qui concerne le lien contraignant entre l’affectation du produit de la taxe et la mesure d’aide, les organismes de radiodiffusion et les fournisseurs de services internet estiment que les recettes issues des nouvelles taxes auraient une incidence directe sur l’aide. Ils craignent en particulier qu’en raison de l’augmentation des recettes fiscales, la compensation versée à la RTVE ne dépasse les coûts nets de la prestation de service public.
(28)
Pour ce qui est de la proportionnalité de la mesure, plusieurs télévisions et opérateurs internet ont relevé un risque de surcompensation. Le budget de 1 200 milliard EUR prévu par la RTVE, fixé par la loi 8/2009, ne se fonderait pas sur un calcul adéquat des coûts nets de la mission de service public. Les coûts de fonctionnement annuels de la RTVE budgétisés seraient établis sur une base arbitraire, sans distinction entre les activités commerciales et celles qui relèvent du service public. La programmation, en particulier, ne tiendrait pas compte de la réduction des coûts qu’entraînerait la suppression de la publicité, qui rendrait superflue la nécessité de faire de l’audience, de sorte que la production des programmes, de caractère culturel notamment, serait moins onéreuse. D’autres, en revanche, craignent que la RTVE n’investisse davantage dans des émissions coûteuses.
(29)
Par ailleurs, le fait que la disparition des recettes publicitaires de la RTVE soit compensée intégralement par des fonds publics est considéré comme pouvant être constitutif d’une éventuelle surcompensation. Cette compensation sera calculée sur la base des exercices précédents, alors qu’en 2010 la crise économique entraînera une diminution des recettes commerciales et, par conséquent, une diminution des recettes totale de la RTVE. Il ne serait pas juste que la RTVE obtienne, à la suite de la suppression du double financement, des ressources garanties qui soient indépendantes des recettes commerciales variables.
(30)
Les organismes de radiodiffusion ont en outre mis en doute l’existence d’un système efficace de contrôle budgétaire qui garantisse que seuls les coûts nets de la prestation de service public sont couverts par des fonds publics.
IV. COMMENTAIRES DE L’ESPAGNE
(31)
À titre d’observation préliminaire, l’Espagne s’oppose à ce que la Commission évalue, dans le cadre de la présente procédure, les questions liées à la proportionnalité et à l’existence d’un contrôle ex ante pour les nouveaux services significatifs. Ces derniers feraient partie de l’actuel régime de financement de la RTVE, tel qu’il a été approuvé par la Commission en 2005 et 2007. La décision d’ouverture de la présente procédure est toutefois fondée sur la qualification de la réforme du système de financement en tant qu’aide nouvelle au sens de l’article 1er, point c), du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (12). L’élément d’«aide nouvelle» serait limité à la réforme du financement par l’introduction de nouvelles taxes; il ne modifierait ni n’affecterait pas les autres éléments du régime en vigueur. Ceux-ci seraient donc toujours considérés comme une aide existante et ne devraient pas faire l’objet d’une évaluation de la Commission dans le cadre de la présente procédure.
(32)
En ce qui concerne la question du lien contraignant entre l’aide et l’affectation de la taxe, l’Espagne affirme que les nouvelles taxes ne feraient pas partie intégrante de l’aide et n’auraient pas d’incidence directe sur son montant. Elle a souligné que, conformément à l’article 2, paragraphe 2, de la loi 8/2009, en liaison avec l’article 33 de la loi 17/2006, les coûts nets du service public étaient l’unique facteur à prendre en compte pour déterminer le montant du financement public accordé à la RTVE, indépendamment des recettes provenant des taxes. Lors de la planification des coûts du service public, il n’est pas tenu compte de ces recettes; ce sont les coûts de ce service lors des exercices précédents qui servent de base au calcul.
(33)
L’Espagne a confirmé que la contribution provenant des taxes perçues auprès des chaînes de télévision et des opérateurs de télécommunications n’était pas destinée uniquement à la RTVE. Au contraire, ces recettes seront transférées au budget général de l’État (Trésor public), d’où proviendront tous les paiements effectués à la RTVE. L’Espagne a fixé des limites maximales pour la contribution provenant des taxes perçues. Par définition, tout excédent de recettes sera transféré au budget général de l’État et pourra ainsi être affecté à d’autres fins. En outre, en dessous de ces limites maximales, l’Espagne pourra déterminer le pourcentage des taxes qu’elle décide d’affecter réellement à la RTVE. À titre d’exemple, dans le cadre de la programmation budgétaire pour 2010, il est prévu que moins de la moitié de la contribution maximale possible soit destinée à la RTVE.
(34)
Selon les autorités espagnoles, le fait que les recettes provenant des nouvelles taxes soient supérieures ou inférieures à ce qui a été prévu n’entraînera pas de changements au niveau des montants prévus pour la compensation accordée pour l’accomplissement de la mission de service public. Si les recettes provenant des nouvelles bases d’imposition devaient s’avérer insuffisantes pour combler le déficit de financement provoqué par la suppression de la publicité, le budget général de l’État fournirait les ressources nécessaires, conformément à l’article 33 de la loi 17/2006. Tout excédent de recettes sera affecté au budget général de l’État. Enfin, tout excédent de recettes dépassant la limite de 1,2 milliard EUR prévue à l’article 3, paragraphe 2, de la loi 8/2009 sera transféré au Trésor public. Par conséquent, le financement global prévu de la mission de service public qui incombe à la RTVE ne dépendrait pas du montant des recettes fiscales spécifiques, mais serait issu dans tous les cas du budget général de l’État.
(35)
En ce qui concerne la proportionnalité de l’aide, l’Espagne a affirmé que le principe de la couverture du coût net serait garanti. En vertu de l’article 33, paragraphe 1, de la loi 17/2006, modifiée par la loi 8/2009, les coûts nets sont le seul paramètre qui détermine le montant réel de l’aide. Conformément à l’article 2, paragraphe 2, et à l’article 8, paragraphe 2, de la loi 8/2009, le budget général de l’État fournira les fonds nécessaires si les recettes provenant des taxes s’avèrent insuffisantes ou encaissera tout excédent de recettes, à l’exception de l’éventuelle surcompensation de 10 % des dépenses annuelles budgétisées visée à l’article 8, paragraphes 1 et 2.
(36)
L’Espagne n’aurait pas agi de manière arbitraire pour ce qui est de l’adéquation de la programmation annuelle d’un budget de 1,2 milliard EUR pour les prochains exercices. Ce montant est fondé sur les dépenses annuelles budgétisées supportées par la RTVE pour s’acquitter de ses obligations de service public. Ces dernières n’ont pas été modifiées de manière telle qu’il soit permis d’escompter une réduction des dépenses. Bien au contraire, les plaignants n’ont pas pris en considération le fait que la RTVE est obligée d’investir, selon les estimations, 104 millions EUR en productions supplémentaires afin de remplir le temps d’antenne libéré par la suppression de la publicité.
(37)
Il n’y a pas non plus lieu de considérer que, à la suite de cette suppression, la RTVE ne doive plus attirer une grande audience et puisse par conséquent réduire les coûts de production et proposer des programmes moins intéressants. Conformément à sa mission de service public, la RTVE se verra dans l’obligation de conserver une présence et un taux d’audience marqués et considérables parmi les autres chaînes de télévision, dans le but d’accomplir sa mission de manière efficace.
(38)
Enfin, conformément à l’article 37 de la loi 17/2006, l’audit interne, le contrôle effectué par le Contrôle général de l’Administration de l’État (IGAE) et l’audit externe réalisé par une entreprise privée spécialisée (KPMG) garantiront un contrôle ex post efficace du budget de la RTVE. En outre, en vertu des articles 39 et 40 de ladite loi, le Parlement et l’autorité audiovisuelle surveillent l’accomplissement de la mission de service public qui incombe à la RTVE ainsi que ses comptes annuels. Enfin, la RTVE est soumise à un contrôle de la Cour des comptes.
(39)
En ce qui concerne l’existence d’un contrôle ex ante aux fins de l’introduction de nouveaux services significatifs, l’Espagne a précisé qu’une telle procédure avait été établie à l’article 41, paragraphe 3, de la loi générale 7/2010 du 31 mars sur la communication audiovisuelle (13). Le Conseil supérieur de l’audiovisuel («Consejo Estatal de Medios Audiovisuales»), l’organisme espagnol indépendant de contrôle et de régulation de la radiodiffusion publique, a été chargé dudit contrôle ex ante, qui comprend une consultation publique des tiers intéressés, la publication des résultats de cette consultation ainsi que l’évaluation de l’incidence globale de chaque nouveau service sur le marché. De plus, les autorités espagnoles ont fait part de leur intention de signer avec la RTVE, avant le 1er novembre 2010, un contrat-programme contenant la définition de ce qui constitue un nouveau service significatif. Selon le projet de contrat-programme, on entend par «nouveau service significatif» une offre nouvelle et nettement différente des services déjà existants, répondant aux critères du marché de produits en cause, et qui puisse avoir un effet sur le marché, notamment en ce qui concerne son incidence sur la demande.
V. APPRÉCIATION DE LA MESURE
(40)
Conformément à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, relatif aux aides accordées par les États, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
(41)
Les ressources financières inclues dans le système espagnol de financement de la RTVE sont transférées au budget général de l’État, d’où elles sont réaffectées par la suite. Elles représentent un transfert direct de ressources d’État en faveur d’une entreprise déterminée, ressources auxquelles ses concurrents n’ont pas accès. La RTVE bénéficie par conséquent d’un avantage sélectif.
(42)
Toutefois, dans les observations formulées avant l’ouverture de la procédure, l’Espagne a affirmé que la réforme n’affectait pas les échanges entre États membres, la RTVE n’opérant pas en dehors du territoire espagnol. Or, lorsqu’une aide financière publique renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges à l’intérieur de l’Union, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide, quand bien même l’entreprise bénéficiaire ne participerait pas elle-même aux exportations (14). De même, lorsqu’un État membre octroie des aides à des entreprises opérant dans les secteurs des services et de la distribution, il n’est pas nécessaire que les entreprises bénéficiaires exercent elles-mêmes leurs activités en dehors dudit État membre pour que les aides influencent les échanges à l’intérieur de l’Union (15).
(43)
À la lumière de ce principe, dans les communications de 2001 et 2009 de la Commission concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État, il est précisé que: «D’une manière générale, on peut donc aussi considérer que le financement des organismes publics de radiodiffusion par l’État affecte les échanges entre États membres. […] C’est à l’évidence le cas en ce qui concerne l’acquisition et la vente de droits de diffusion, qui se font souvent à l’échelon international. […] De plus, la structure de l’actionnariat des radiodiffuseurs commerciaux peut s’étendre à plusieurs États membres» (16).
(44)
La RTVE elle-même est active sur les marchés internationaux (vente de programmes et acquisition de droits de diffusion de programmes). Par l’intermédiaire de l’Union européenne de radiotélévision, elle échange des programmes télévisés et participe au système de l’Eurovision (17). En outre, dans le domaine de l’acquisition et de la vente de droits de diffusion de programmes, elle est en concurrence directe avec des radiodiffuseurs commerciaux actifs sur les marchés national et international de la radiodiffusion et dont l’actionnariat possède une structure internationale. Par conséquent, même sans tenir compte des activités commerciales réalisées par la RTVE jusqu’en août 2009, l’aide qui lui est destinée pourrait fausser la concurrence sur le marché espagnol au détriment des échanges entre États membres. La Commission a déjà établi ce point dans les décisions E 8/2005 et NN 8/07.
(45)
La Commission a également examiné si les mesures de financement pouvaient être considérées comme une simple compensation pour les obligations de service public qui ne conférerait pas un avantage financier à la RTVE, au sens de l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire Altmark (18). La RTVE est une entreprise chargée d’un service d’intérêt économique général (SIEG), le service public de radiodiffusion. Les mesures publiques qui compensent les coûts nets supplémentaires d’un SIEG ne peuvent être considérées comme des aides d’État si toutes les conditions fixées dans cet arrêt sont remplies. Premièrement, l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies. Deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente. Troisièmement, la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations. Quatrièmement, lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement dotée de moyens nécessaires afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations.
(46)
Si les subventions publiques accordées à des entreprises explicitement chargées d’obligations de service public afin de compenser les coûts occasionnés par l’exécution de ces obligations ne remplissent pas toutes ces conditions, lesdites subventions relèvent du champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE et doivent être considérées comme une aide d’État au sens dudit article (19).
(47)
La RTVE a été chargée du service public de radiodiffusion tel que défini dans les lois 17/2006 et 8/2009, mais cet organisme public a été désigné en tant qu’opérateur de ce service public par la loi et non à la suite d’un appel d’offres. Les autorités espagnoles n’ont pas non plus déterminé le montant de la compensation nécessaire sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus pour exécuter ces obligations. La compensation est déterminée annuellement, sur la base des coûts actuels nets, sans prendre comme point de référence une entreprise bien gérée. Les paramètres sur la base desquels la compensation serait calculée n’ont pas été préalablement établis de façon objective et transparente. Par conséquent, toutes les conditions fixées par la Cour n’ont pas été remplies et les mesures faisant l’objet de la présente analyse peuvent être considérées comme une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (20).
(48)
L’Espagne n’a pas notifié la nouvelle mesure d’aide. Elle affirme qu’elle ne constitue pas une modification substantielle du régime d’aides existant, modifié conformément à la décision de la Commission dans l’affaire E 8/2005 au sens de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, et qu’elle ne constitue donc pas une aide nouvelle exigeant une notification.
(49)
Conformément à l’article 1er, point c), du règlement (CE) no 659/1999, on entend par «aide nouvelle» toute aide qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante. Conformément à l’article 4 du règlement (CE) no 794/2004 concernant la mise en œuvre du règlement susmentionné, les modifications de caractère purement formel ou administratif qui ne sont pas de nature à influencer l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché intérieur ne sont pas considérées comme des modifications d’une aide existante, de même que les augmentations (n’excédant pas 20 %) du budget initial d’un régime d’aides existant.
(50)
Pour pouvoir qualifier d’«aide nouvelle» une modification d’un régime existant, la modification doit être substantielle, c’est-à-dire que les éléments constitutifs du système doivent avoir été modifiés, comme ce serait le cas par exemple si les buts poursuivis, la base imposable, les personnes ou organismes concernés ou, en général, la source de financement étaient modifiés (21). En l’espèce, les sources de financement de la RTVE ont été modifiées de manière substantielle. Les nouvelles sources de financement impliquent aussi qu’à présent le financement lié à la publicité (qui ne constituait pas une aide) est fourni par l’État (et constitue une aide). Cette forte augmentation du montant de l’aide ainsi que le passage d’un système mixte à un système unique de financement indiquent clairement qu’il s’agit d’une aide nouvelle.
(51)
Par ailleurs, s’il est vrai que l’article 1er, point c), du règlement portant modalités d’application dispose que toute modification d’une aide existante doit être considérée comme une aide nouvelle, cette disposition signifie que «ce n’est pas «toute aide existante modifiée» qui doit être considérée comme une aide nouvelle, mais c’est seulement la modification en tant que telle qui est susceptible d’être qualifiée d’aide nouvelle», comme l’a souligné le Tribunal de première instance dans l’affaire Gibraltar (22). Le Tribunal a ensuite indiqué que «c’est […] seulement dans l’hypothèse où la modification affecte le régime initial dans sa substance même que ce régime se trouve transformé en un régime d’aides nouveau. Or, il ne saurait être question d’une telle modification substantielle lorsque l’élément nouveau est clairement détachable du régime initial» (23).
(52)
Il ressort de cette jurisprudence et de cette législation que les ajustements qui n’affectent pas l’évaluation de la compatibilité de la mesure n’affectent pas non plus la substance de l’aide et ne modifient dès lors pas la qualification de la mesure d’aide existante. D’autre part, si une modification affecte la substance d’un régime, mais dans une mesure telle qu’une nouvelle évaluation des autres éléments de ce régime n’est pas requise, elle peut faire l’objet d’une évaluation indépendante, sans faire référence aux autres éléments du régime. Dans ce cas, l’obligation de notification et d’examen de la part de la Commission s’applique uniquement à la modification.
(53)
Les trois mesures fiscales qui sont introduites ou modifiées par les articles 4, 5 et 6 de la loi 8/2009 sont dissociables de l’actuel régime de financement de la RTVE. Bien que les nouvelles sources de financement puissent affecter la légalité du régime en tant que telle, elles n’affectent pas l’évaluation des autres éléments de l’aide accordée à la RTVE ni l’incidence que celle-ci peut avoir sur le marché.
(54)
Les nouveaux éléments de l’aide (les nouvelles taxes) peuvent constituer des aides nouvelles dans la mesure où ils ne correspondent à aucune des situations visées à l’article 1er, point b), du règlement (CE) no 659/1999. En effet, ils ont été institués par des lois adoptées après l’entrée en vigueur du traité, ils ne constituent pas une aide individuelle accordée dans le cadre d’un régime d’aides autorisé, ils n’ont pas été autorisés sur la base de l’article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) no 659/1999, ils n’ont pas été mis en place dix ans avant la première action de la Commission et, enfin, ils s’appliquent à des secteurs ouverts à la concurrence au moment de leur entrée en vigueur. Ensuite, même si l’on admet comme hypothèse l’argument des autorités espagnoles selon lequel ces nouvelles taxes doivent être considérées comme une modification du régime existant, il semble que la manière dont les ressources supplémentaires de la RTVE sont financées constituerait une modification substantielle du régime de financement existant en ce qui concerne sa source de financement. Le régime existant ne comprenait pas les taxes spécifiques qui doivent être recouvrées en faveur de la RTVE, dont la légalité peut affecter la compatibilité de l’ensemble de l’aide.
(55)
Comme il avait été signalé dans la décision d’ouverture, la Commission a émis des doutes concernant l’incidence des modifications apportées au financement de la RTVE sur la compatibilité globale avec le traité de financement de la RTVE et a dû procéder à une évaluation supplémentaire. Ces changements auraient dû être formellement notifiés à la Commission. Comme cela a été précisé ci-dessus, la qualification d’aide nouvelle se réfère uniquement à la modification en tant que telle, de sorte que la Commission a ouvert la procédure dans le seul but d’évaluer la qualité de ces changements et leurs conséquences quant à la compatibilité de l’aide.
(56)
La Commission évalue l’aide accordée aux organismes publics de radiodiffusion sous forme de compensation pour l’accomplissement d’une mission de service public conformément à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, sur la base des critères définis dans la communication de 2001 concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État (communication de 2001 sur la radiodiffusion) (24). Conformément à la communication de la Commission sur la détermination des règles applicables à l’appréciation des aides d’État illégales et au point 100 de la communication de 2009 sur la radiodiffusion, dans le cas des aides nouvelles non notifiées, la nouvelle communication ne s’appliquerait que si l’aide en question avait été accordée après sa publication, le 27 octobre 2009. En l’espèce, toutefois, le nouveau système d’aides a été mis en place lors de l’entrée en vigueur de la loi, le 1er septembre 2009. Par conséquent, le nouveau régime de financement sera évalué sur la base de la communication de 2001 et de la pratique ultérieure de la Commission dans ce domaine (25).
(57)
Pour qu’une mesure puisse bénéficier de l’exception énoncée à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, il est nécessaire que les conditions suivantes soient toutes réunies:
a)
le service en question doit être un service d’intérêt économique général et être clairement défini en tant que tel par l’État membre (définition);
b)
l’entreprise concernée doit être explicitement chargée par l’État membre de la fourniture dudit service (mission);
c)
l’application des règles de concurrence du traité (en l’espèce, l’interdiction des aides d’État) doit faire échec à l’accomplissement de la mission particulière impartie à l’entreprise et la dérogation ne doit pas affecter le développement des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union (critère de proportionnalité) (26).
(58)
Dans le cas particulier de la radiodiffusion de service public, l’approche visée ci-dessus doit être adaptée en fonction des dispositions interprétatives du protocole d’Amsterdam, qui parle de «la mission de service public telle qu’elle a été conférée, définie et organisée par chaque État membre» (définition et mission) et prévoit une dérogation aux règles du traité pour le financement du service public de radiodiffusion «dans la mesure où ce financement est accordé aux organismes de radiodiffusion aux fins de l’accomplissement de la mission de service public … et … n’altère pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la Communauté dans une mesure qui serait contraire à l’intérêt commun, étant entendu que la réalisation du mandat de ce service public doit être prise en compte» (proportionnalité) (27).
(59)
La définition du mandat de service public figurant dans la loi 17/2006 a été considérée par la Commission comme compatible avec l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, dans sa décision sur le financement de la RTVE dans les affaires E 8/2005 et NN 8/07. L’article 9 de la loi 8/2009 modifie cette définition en ajoutant des obligations et des restrictions au contenu de la radiodiffusion de la RTVE. Le critère relatif à une définition adéquate du mandat de service public est donc toujours respecté. En outre, le fait de retirer la RTVE du marché de la publicité télévisée peut contribuer au renforcement de la mission de service public, en rendant la programmation moins dépendante de considérations commerciales et des fluctuations des recettes commerciales.
(60)
Par conséquent, dans la décision d’ouverture, la Commission n’a émis aucun doute sur ces aspects du financement de la RTVE.
(61)
Un élément essentiel des changements apportés au financement de la RTVE est l’abandon presque total de ses activités commerciales, le passage d’un système de «financement mixte» (par des ressources d’État et par des recettes provenant d’activités commerciales) à un système de «financement unique», dans lequel la radiodiffusion est financée exclusivement ou presque au moyen de fonds publics, selon la distinction établie au paragraphe 45 de la communication de 2001 sur la radiodiffusion. Les États membres sont libres de choisir s’ils combinent différentes sources de financement ainsi que les modalités nécessaires. Toutefois, la partie des recettes de la RTVE qui provenait jusqu’à présent des activités commerciales ne sera pas simplement remplacée par des fonds provenant du budget général de l’État, conformément à l’article 33 de la loi 17/2006. Ce remplacement sera aussi accompagné de l’introduction ou de la modification de certaines taxes dans le but précis de prélever les recettes nécessaires.
(62)
Le lien établi entre le financement et les recettes provenant des nouvelles taxes laisse à penser que le produit des taxes semble destiné à financer l’aide accordée à la RTVE et influer directement sur son montant. Dans les cas où une taxe spécifiquement destinée à financer des aides est contraire à d’autres dispositions du traité, la Commission ne peut déclarer que le régime d’aides dont fait partie la taxe est compatible avec le marché intérieur. Le mode de financement d’une aide peut donc rendre la totalité du régime d’aides incompatible avec le marché intérieur. Comme il est indiqué aux considérants 21, 22 et 23, il convient dès lors d’évaluer si le nouveau système de financement établit de fait un lien contraignant entre l’aide et l’affectation des taxes et si, par conséquent, la Commission devrait inclure les effets des aides nouvelles dans l’analyse de l’aide d’État.
(63)
Toutefois, pour qu’une taxe puisse être considérée comme faisant partie intégrante d’une mesure d’aide, il doit exister un lien d’affectation contraignant entre la taxe et l’aide concernées, en ce sens que le produit de la taxe est nécessairement affecté au financement de l’aide et influence directement l’importance de celle-ci (28).
(64)
Ces conditions ne sont pas réunies en l’espèce. Comme l’a confirmé l’Espagne, le montant de l’aide destinée à la RTVE est fixé en prenant en compte les seuls besoins de financement de la RTVE et les coûts nets estimés de la fourniture du service public de radiodiffusion. Le financement perçu par la RTVE est, dans la pratique et selon la loi, indépendant des recettes provenant des taxes, car il dépend uniquement des coûts nets de l’obligation de service public. D’une part, le produit des taxes qui sera affecté au financement de la RTVE ne peut excéder les coûts nets de l’obligation de service public (tout excédent de recettes sera réaffecté au budget général de l’État). D’autre part, si les coûts nets de l’obligation de service public sont supérieurs aux recettes provenant des taxes, la différence sera comblée grâce à des contributions du budget général de l’État. Le montant plus ou moins important de ces recettes n’entraînera pas de changements au niveau des montants prévus. Si les recettes provenant des nouvelles bases d’imposition devaient s’avérer insuffisantes pour combler le déficit de financement provoqué par la suppression de la publicité, le budget général de l’État fournirait les ressources nécessaires, conformément à l’article 33 de la loi 17/2006. Tout excédent de recettes sera affecté au budget général de l’État. Par conséquent, le financement global prévu de la mission de service public de la RTVE ne dépendra pas du montant des recettes fiscales spécifiques, mais sera issu dans tous les cas du budget général de l’État.
(65)
Le fait que le lien entre les taxes et l’objectif de leur introduction soit mentionné dans l’exposé des motifs et dans la loi elle-même n’affecte pas cette conclusion. Dans le texte de la loi («dans le but de contribuer au financement de l’entité RTVE»), la qualité du lien entre les taxes et l’aide n’est pas définie.
(66)
La Commission en conclut donc que les trois mesures fiscales décrites au considérant 14 ne font pas partie intégrante de l’aide. Leur légalité est sans objet aux fins de l’appréciation de la compatibilité de l’aide destinée à la RTVE. Les observations formulées par les tiers intéressés quant à leur légalité ne sont pas non plus pertinentes pour l’appréciation de l’aide d’État. Par conséquent, la procédure d’infraction actuellement en cours en ce qui concerne la taxe sur les communications électroniques, pour violation supposée de l’article 12 de la directive 2002/20/CE (directive «autorisation»), n’affecte pas la présente décision.
(67)
En ce qui concerne la proportionnalité de la compensation pour qu’elle ne couvre que les coûts nets de l’accomplissement des obligations de service public qui incombent à la RTVE, la nouvelle loi prévoit que toutes les recettes de la RTVE excédant les coûts nets de service public plus une réserve additionnelle de 10 % seront réaffectées au budget général de l’État. Au cours d’une période maximale de quatre ans, un excédent de 10 % pourra être maintenu dans un fonds de réserve pour couvrir une éventuelle compensation insuffisante lors des exercices précédents ou des coûts exceptionnels. Ce mécanisme visant à éviter des surcompensations indues est conforme à la pratique de la Commission dans ce domaine (29).
(68)
Dans un souci de proportionnalité de l’aide, les États membres doivent en outre mettre en place un mécanisme adéquat qui permette d’effectuer un contrôle périodique et efficace de l’utilisation des fonds publics dans le cadre de la mission de service public (30) et qui garantisse que le financement fourni chaque année par l’État n’excède pas le coût net de l’obligation de service public (31). L’Espagne maintient en vigueur le système de contrôle externe introduit par la loi 17/2006, décrit antérieurement et approuvé par la Commission en vertu de la décision E 8/2005, qui permet de déterminer les coûts nets du service public de radiodiffusion.
(69)
Cependant, compte tenu du fait que la suppression de la publicité peut influer sur les coûts de l’organisme de radiodiffusion en rendant sa programmation moins dépendante de considérations commerciales, la Commission a, dans la décision d’ouverture, invité l’Espagne et les autres tiers intéressés à formuler des observations sur le mécanisme de financement afin d’exclure la possibilité d’une surcompensation.
(70)
Les tiers intéressés ont fait part de leur inquiétude quant à l’éventualité qu’une surcompensation soit offerte à la RTVE. Le budget prévu pour la RTVE, d’un montant de 1,2 milliard EUR par an, ne serait pas fondé sur un calcul adéquat des coûts nets du service public. Il n’établirait pas de distinction entre les activités commerciales et les activités de service public et ne tiendrait pas compte de la réduction des dépenses entraînée par la suppression de la publicité, étant donné qu’il n’est dès lors plus nécessaire que les programmes attirent un grand nombre de téléspectateurs et qu’ils peuvent être produits avec des moyens plus limités. De plus, la compensation totale pour la perte des recettes publicitaires serait calculée sur la base des exercices précédents. Or, la crise économique aurait provoqué une diminution des recettes commerciales en 2010 et, par conséquent, une réduction des recettes globales de la RTVE. Il ne serait pas juste que, avec la suppression du double financement, la RTVE obtienne des recettes garanties indépendamment des recettes commerciales variables. Les tiers intéressés ont également exprimé des inquiétudes concernant le contrôle budgétaire.
(71)
Toutefois, l’Espagne a démontré que le budget prévu était toujours conforme aux dépenses annuelles budgétisées des exercices précédents et que rien ne pouvait laisser croire que la simple suppression de la publicité puisse, actuellement ni dans un avenir proche, entraîner une réduction considérable des coûts. La RTVE devra continuer à attirer un grand nombre de téléspectateurs et la suppression de la publicité rendra nécessaire le financement et la diffusion de productions supplémentaires. Par rapport aux chiffres des exercices précédents (1 177 milliard EUR en 2007, 1 222 milliard EUR en 2008 et 1 146 milliard EUR en 2009) et en prenant en compte tant le coût supplémentaire (104 millions EUR) des productions nécessaires pour remplir le temps d’antenne réservé antérieurement à la publicité que les recettes commerciales restantes (selon les estimations, à peine quelque 25 millions EUR), un plafond de 1,2 milliard EUR pour les coûts prévus dans le budget semble prudent; il constituerait le montant des dépenses annuelles budgétisées qu’il est raisonnable de prévoir pour la compensation accordée pour l’accomplissement d’une mission de service public. En outre, le principe de compensation des coûts nets effectifs d’un organisme public de radiodiffusion comprend nécessairement la protection de ce dernier face aux fluctuations des recettes sur le marché publicitaire.
(72)
En ce qui concerne le contrôle budgétaire, l’Espagne a signalé les mécanismes de contrôle existants déjà établis en vertu de la loi 17/2006, susmentionnés au considérant 38. Pour que l’aide d’État ne dépasse pas les coûts nets de la mission de service public, le budget fait l’objet d’un contrôle ex post efficace, conformément à l’article 37 de ladite loi. Concrètement, il est soumis à un audit interne, à un examen public effectué par le Contrôle général de l’Administration de l’État (IGAE) ainsi qu’à un audit externe réalisé par une entreprise privée spécialisée. En outre, conformément aux articles 39 et 40 de la loi 17/2006, le Parlement et l’autorité audiovisuelle contrôlent l’accomplissement de la mission de service public qui incombe à la RTVE ainsi que ses comptes annuels. Enfin, la RTVE est soumise à un contrôle de la Cour des comptes. Les observations reçues de la part des tiers intéressés ne fournissent aucun motif pouvant laisser croire que ce système n’est pas appliqué de manière adéquate.
(73)
La Commission estime que rien n’indique que la compensation annuelle estimée pour l’obligation de service public qui incombe à la RTVE excédera les coûts raisonnablement prévisibles de ce service ni qu’elle dépasserait en fin de compte les coûts nets du service public.
(74)
D’autre part, dans la décision d’ouverture, la Commission a demandé aux autorités espagnoles si elles disposaient d’une procédure adéquate pour déterminer ex ante si les nouveaux services audiovisuels de l’organisme public espagnol de radiodiffusion RTVE répondaient aux conditions matérielles du protocole d’Amsterdam (le dénommé «contrôle ex ante») (32). Les informations fournies à ce jour par les autorités espagnoles n’ont pas permis à la Commission d’examiner si l’Espagne dispose déjà d’un tel mécanisme. La Commission souscrit à l’affirmation des autorités espagnoles selon laquelle cet aspect du financement de la RTVE avait fait l’objet des décisions de 2005 et 2007, qui couvraient l’ensemble du système de financement de la RTVE. Elle convient également que le système n’a pas été affecté par l’introduction des nouvelles taxes qui ont donné lieu à l’ouverture de la présente procédure.
(75)
Toutefois, conformément aux informations fournies par l’Espagne, l’article 41, paragraphe 3, de la loi 7/2010 (33) prévoyait la mise en place d’une telle procédure et chargeait le Conseil supérieur de l’audiovisuel («Consejo Estatal de Medios Audiovisuales», l’organisme indépendant espagnol de contrôle et de régulation de la radiodiffusion publique) de la réalisation de ce contrôle, comprenant une consultation publique des parties intéressées, la publication des résultats de cette consultation ainsi que l’évaluation de l’incidence globale de chaque nouveau service sur le marché. Aucune définition de ce qui constitue un nouveau service significatif ne figure cependant dans ladite loi. Les États membres devraient en fixer les critères pertinents (34). L’Espagne a néanmoins précisé qu’elle a prévu de signer, avant le 1er novembre 2010, un contrat-programme avec la RTVE qui inclura cette définition. Selon le projet de contrat-programme, on entend par «nouveau service significatif» une offre nouvelle et nettement différente des services déjà existants, répondant aux critères du marché de produits en cause, et qui puisse avoir un effet sur le marché, notamment en ce qui concerne son incidence sur la demande.
(76)
Par conséquent, l’Espagne s’est acquittée de son obligation d’introduire un contrôle ex ante et la Commission prend note du fait qu’elle a aussi prévu d’introduire une définition contraignante de ce qui constitue un nouveau service significatif avant le 1er novembre 2010. La Commission observe également que ce mécanisme n’avait pas été mis en place avant 2010.
VI. CONCLUSION
(77)
La Commission constate que l’Espagne a appliqué de manière illicite la réforme du financement de l’organisme public de radiodiffusion RTVE, en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Toutefois, elle conclut qu’il n’existe aucun lien contraignant entre l’affectation des taxes perçues et le financement de l’aide accordée à la RTVE, et que ces taxes n’affectent pas la compatibilité de l’aide avec le traité. En outre, l’Espagne a mis en place des mesures de sauvegarde visant à prévenir toute surcompensation en faveur de la RTVE. Enfin, la Commission observe que l’Espagne a établi une procédure de contrôle ex ante aux fins de l’introduction de nouveaux services significatifs dans le cadre de la mission de service public. Par conséquent, l’aide en faveur de l’organisme public de radiodiffusion RTVE doit demeurer compatible avec le traité,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le financement de l’organisme public de radiodiffusion Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), modifié par l’Espagne par la loi 8/2009 relative au financement de la RTVE, est compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Article 2
Le Royaume d’Espagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 20 juillet 2010.