ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 13. července 2011
o státní podpoře č. C 6/08 (ex NN 69/07), kterou poskytlo Finsko společnosti Ålands Industrihus Ab
(oznámeno pod číslem K(2011) 4905)
(Pouze finské a švédské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/252/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Prostřednictvím stížnosti podané dne 5. září 2006 byla Komise informována o různých opatřeních, která provedla alandská místní správa (dále jen „místní správa“) ve prospěch realitní společnosti Ålands Industrihus Ab (dále jen „ÅI“). Dopisy ze dne 25. října 2006 a 14. února 2007 si Komise od Finska vyžádala informace, které byly poskytnuty dopisy ze dne 11. ledna 2007 a 3. dubna 2007. Další informace poskytly finské orgány dne 31. května 2007 a 12. července 2007. Stěžovatel poskytl doplňkové informace v listopadu 2006 a květnu 2007.
(2)
Dopisem ze dne 30. ledna 2008 Komise Finsko informovala, že se s ohledem na tuto podporu rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) (2) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k podpoře vyjádřily.
(4)
Komise neobdržela žádné připomínky zúčastněných stran.
(5)
V návaznosti na rozhodnutí o zahájení řízení poskytlo Finsko informace, které Komise zaevidovala dne 6. května 2008, 21. ledna 2010, 26. února 2010, 21. května 2010, 18. června 2010, 18. dubna 2011, 27. června 2011 a 28. června 2011. Dne 4. června 2010 se uskutečnila schůzka mezi útvary Komise, finskými orgány a zástupci společnosti ÅI.
2. POPIS PODPORY
2.1 PŘÍJEMCE
(6)
Společnost ÅI je zaregistrovaná v městě Mariehamn, hlavním městě Alandských ostrovů, souostroví v Baltském moři mezi finskou a švédskou pevninou s celkovým počtem obyvatel přibližně 28 000. Alandské ostrovy jsou jednou z finských provincií, mají však vysokou míru autonomie. Společnost ÅI vlastní především orgány místní správy (84,43 %) a město Mariehamn (15,01 %). Zbývajícími akcionáři jsou ostatní místní orgány na Alandských ostrovech (4).
(7)
Společnost ÅI podniká v oblasti výstavby, vlastnictví a pronájmu budov pro průmyslové a obchodní využití. Podle Finska je cílem činnosti společnosti poskytovat společnostem na Alandských ostrovech budovy za účelem přispění k diverzifikovanému a konkurenceschopnému hospodářství.
(8)
Až do roku 1999 byly obchodní činnosti společnosti ÅI co do rozsahu malé (5). Bilanční suma společnosti ÅI rostla velmi pomalu, pokud vůbec (6). V této souvislosti se správní rada společnosti ÅI rozhodla, že začne hledat nové obchodní příležitosti, aby společnost mohla expandovat. Současně místní podnikatelská komunita (kterou tvoří téměř výhradně malé podniky) vyslovila přání týkající se „technologického parku“, tj. seskupení kancelářských prostor, kde by mohly místní podniky sídlit pod jednou střechou v zájmu snazší spolupráce, vytváření nových nápadů a celkového zlepšení podnikavosti. Tím se měl stát nakonec kancelářský park „iTiden“ (kvarteret iTiden). Vznik projektu je podrobněji vysvětlen v oddíle 2.2.
2.2 PROJEKT iTiden (7)
(9)
Diskuse mezi zástupci místní podnikatelské komunity a místní správou ohledně možnosti vybudování „technologického parku“ začaly již v roce 1999. Uskutečnily se společné studijní cesty do řady obdobných zařízení ve Švédsku.
(10)
V roce 2000 byl projekt přidělen pracovní skupině, která na jaře 2000 předložila návrh místní správě a městu Mariehamn. Projekt a plány místní správy týkající se jeho vybudování a financování byly uvedeny v rozpočtu místní správy na rok 2000 (8) a potvrzeny v rozpočtu na rok 2001, v němž místní správa požadovala rovněž finanční prostředky na případné navýšení kapitálu pro infrastrukturní projekty, včetně pro společnost ÅI (obdobná žádost byla uvedena v rozpočtu na rok 2000) (9).
(11)
Dne 12. července 2001 zakoupila společnost ÅI díky navýšení kapitálu pozemek ve čtvrti „Västra Klinten“ v Mariehamnu, na němž měl být projekt iTiden vybudován. V souvislosti s tímto nákupem zajistila společnost ÅI rovněž potřebné změny s ohledem na projekt iTiden v územním plánu města.
(12)
V rozpočtu na rok 2002 místní správa uvedla, že společnost ÅI zahájí v roce 2002 výstavbu projektu iTiden a že to bude se vší pravděpodobností vyžadovat navýšení kapitálu (pro něž místní správa požadovala potřebné částky vyhrazené v rozpočtu) (10).
(13)
Počátkem roku 2002 byla jmenována pracovní skupina pro výstavbu projektu iTiden a byl najat architekt. Byli kontaktováni potenciální nájemci s cílem zjistit jejich zájem o pronájem prostor v iTiden. Přípravné zemní práce byly provedeny na jaře 2003 a výstavba první etapy (projekt byl navržen ve dvou po sobě jdoucích etapách stavby) byla zahájena v létě 2003. První nájemci se do části projektu iTiden dokončené v rámci „první etapy“ nastěhovali dne 1. prosince 2004.
(14)
Výstavba druhé etapy projektu iTiden byla zahájena na podzim 2006 a dokončena v roce 2007.
2.3 OPATŘENÍ STÁTNÍ PODPORY
(15)
Formální vyšetřovací řízení Komise zahrnovalo několik kapitálových injekcí (dále jen „navýšení kapitálu“) a záruk za bankovní půjčky (dále jen „úvěrové záruky“), které místní správa poskytla společnosti ÅI mezi rokem 1997 a 2007. Opatření jsou uvedena v následující tabulce (kapitálové injekce jsou očíslovány C-I až C-XI a záruky G-I až G-III).
Opatření
Datum opatření
Navýšení kapitálu
(v EUR)
Úvěrové záruky
(v EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
CELKEM
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
V porovnání s tabulkou opatření v bodě 7 rozhodnutí o zahájení řízení byla vyškrtnuta úvěrová záruka ve výši 2 587 500 EUR ze dne 26. října 2006, jelikož nebyla nikdy uplatněna (na základě rozhodnutí finských soudů). Navýšení kapitálu C-XI ze dne 12. června 2006 v rozhodnutí o zahájení řízení je zde uvedeno s datem 15. února 2007, jelikož během vyšetřovacího řízení vyšlo najevo, že toto opatření bylo provedeno k tomuto pozdějšímu dni. Rozhodnutí místní správy provést toto navýšení kapitálu bylo nedávno (6. dubna 2011) finským Nejvyšším správním soudem zrušeno (viz bod 114). Jelikož však byl kapitál společnosti ÅI v roce 2007 vyplacen a nebyl vrácen, má Komise za to, že rozhodnutí vnitrostátního soudu neznamená, že by toto opatření mělo být z předmětu jejího šetření vyloučeno.
(17)
Podle finských orgánů byla všechna navýšení kapitálu provedena za účelem financování projektu iTiden kromě těchto navýšení:
C-I) navýšení kapitálu ze dne 18. června 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) navýšení kapitálu ze dne 22. června 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) navýšení kapitálu ze dne 10. října 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) navýšení kapitálu ze dne 30. září 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) navýšení kapitálu ze dne 16. června 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Všechny úvěrové záruky byly podle Finska vydány za účelem financování projektu iTiden. Více informací o úvěrových zárukách je uvedeno v bodech 66 až 86.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(19)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda jsou navýšení kapitálu a úvěrové záruky slučitelné s vnitřním trhem, a to z těchto důvodů.
(20)
Pokud jde o existenci státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, Komise uvedla, že opatření zahrnovala státní prostředky, jelikož byla provedena místními orgány, a že jsou selektivní, jelikož byla určena společnosti ÅI. Pokud jde o kritérium, zda tato opatření poskytla společnosti ÅI „výhody, které by za běžných tržních podmínek čerpat nemohla“, jelikož by soukromý investor, který se řídí vyhlídkou ziskovosti v dlouhodobém horizontu, tuto podporu neposkytl, Komise měla pochybnosti, zda by soukromý investor poskytl kapitál stejně jako místní správa, jelikož společnost ÅI vykazovala dlouhodobě ztráty, nebo přinejlepším velmi skromné zisky. Co se týká konkrétně úvěrových záruk, Komise pochybovala, že by společnost ÅI mohla získat srovnatelnou finanční podporu na trzích, a měla tudíž za to, že tyto záruky společnost ÅI zvýhodnily. Komise se rovněž domnívala, že tyto výhody mohou narušit hospodářskou soutěž a obchod uvnitř Společenství.
(21)
Pokud by se opatření považovala za státní podporu, Komise pochybovala, že by ji bylo možno pokládat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(22)
Komise zpochybnila rovněž tvrzení Finska, že pokud by se opatření skutečně považovala za státní podporu, byla tato opatření provedena v souladu s režimy podpor, které se uplatňovaly již před vstupem Finska do EU, a byla by proto zákonná.
4. PŘIPOMÍNKY FINSKA
4.1 OPATŘENÍ NEPŘEDSTAVUJÍ STÁTNÍ PODPORU
(23)
Finsko zastávalo názor, že místní správa jednala v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, tj. že se opatření řídila vyhlídkou místní správy na návratnost jejích investic. Finsko tvrdilo, že investiční rozhodnutí byla odůvodněna programem společnosti týkajícím se nových investic, především projektem iTiden. Opatření tudíž neměla pokrýt předchozí ztráty nebo podporovat ztrátové podnikání. Místní správa obdržela za své investice konkrétní hodnotu v nových podílech ve společnosti ÅI, jelikož se hodnota společnosti v souladu s úpisem akcií zvýšila. Společnost ÅI proto nezískala žádnou výhodu, kterou by nebyla schopna dosáhnout u soukromého investora.
(24)
Bez ohledu na možnou výhodu zastávalo Finsko rovněž názor, že opatření nelze považovat za státní podporu, jelikož neexistují žádné konkrétní důkazy o významném dopadu na hospodářskou soutěž na alandském trhu nemovitostí.
4.2 JEDNÁ-LI SE O STÁTNÍ PODPORU, JE TO ZÁKONNÁ PODPORA NA ZÁKLADĚ EXISTUJÍCÍCH REŽIMŮ PODPORY
(25)
Pokud by se však zjistilo, že opatření zahrnují prvek státní podpory, měla by se tato podpora podle Finska považovat za zákonnou. Finsko tvrdilo, že se na navýšení kapitálu i záruky vztahovaly existující režimy podpory, které byly zavedeny před tím, než se Finsko stalo členem EU.
4.3 JEDNÁ-LI SE O NOVOU STÁTNÍ PODPORU, JE TATO PODPORA SLUČITELNÁ S VNITŘNÍM TRHEM
(26)
Pokud by opatření představovala protiprávní státní podporu, měla by se tato považovat za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jelikož účelem těchto opatření je rozvoj regionu a vytvoření nových pracovních míst, a to především přispěním k diverzifikaci hospodářství tohoto regionu, jež je příliš závislé na loďařském průmyslu.
4.4 MOŽNÉ NAVRÁCENÍ PODPORY
(27)
Pokud by Komise shledala, že opatření představují protiprávní a neslučitelnou podporu, která má být navrácena, předložilo Finsko tato tvrzení.
(28)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12), nebude Komise vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. Tak by tomu bylo v tomto případě, jelikož Finsko oprávněně očekávalo, že výše uvedené režimy, které pocházely z doby před přistoupením, byly a jsou platné, a že tudíž podpora poskytnutá podle těchto pravidel je zákonná.
(29)
Pokud by se však Komise domnívala, že je nutno podporu vrátit, Finsko tvrdí, že prvek podpory obsažený v navýšení kapitálu nepředstavuje nutně celou nominální hodnotu transakcí, jež zahrnují státní podporu. Pokud jde o záruky, případná podpora, která má být navrácena, nemůže být vyšší než úrokové zvýhodnění, jehož společnost dosáhla v důsledku záruky (v porovnání s nezaručenými půjčkami). Stejně tak v případě kapitálových injekcí nemůže podpora činit více než náklady společnosti ÅI na získání odpovídajícího kapitálu na trhu.
5. POSOUZENÍ
5.1 HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(30)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se uvádí, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(31)
Aby bylo opatření považováno za státní podporu, musí být splněny tyto podmínky: a) musí být financováno členským státem nebo ze státních prostředků; b) musí poskytnout selektivní výhodu, která zvýhodňuje určité podniky nebo odvětví výroby, a c) narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Jelikož jsou tyto podmínky kumulativní, musí být všechny splněny, aby se opatření pokládalo za státní podporu.
5.1.1 STÁTNÍ PROSTŘEDKY A SELEKTIVITA
(32)
Z důvodů uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení (jež Finsko nezpochybnilo) jsou tato dvě kritéria splněna. Opatření byla provedena na základě individuálních rozhodnutí vydaných místní správou za účelem využití finančních prostředků, které byly v jejím ročním rozpočtu přiděleny regionálním shromážděním Alandských ostrovů. Tato opatření jsou proto jednoznačně financovaná státem a byla individuálně určena společnosti ÅI.
5.1.2 VÝHODA
(33)
Finsko uvedlo, že opatření nepředstavují státní podporu, jelikož neposkytují společnosti ÅI výhodu, kterou by nemohla získat na trzích, ať už u soukromého akcionáře nebo soukromého věřitele.
(34)
Podle ustálené zásady práva v oblasti státních podpor (na niž se obvykle odkazuje jako na zásadu investora v tržním hospodářství) platí, že investování orgánů veřejné správy do kapitálu podniků představuje státní podporu, pokud by stejný kapitál v podobné situaci neposkytl soukromý investor, zejména s vyhlídkou na dosažení návratnosti (13). Podle bodu 3.1 sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (14) (dále jen „sdělení o zárukách“) představuje záruka poskytnutá orgány veřejné správy státní podporu, ledaže je financování poskytnuto za podmínek, které by byly přijatelné pro soukromý subjekt za normálních podmínek tržního hospodářství.
(35)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila Komise pochybnosti, zda byla s ohledem na navýšení kapitálu a záruky splněna zásada investora v tržním hospodářství, zejména na základě dvou připomínek týkajících se společnosti ÅI:
a)
Společnost ÅI vykazovala v letech, v nichž byla opatření provedena, ztráty nebo zanedbatelné zisky. Společnost ÅI vykázala v každém roce v období 2001 až 2005 ztrátu. Zisky mezi rokem 1998 a 2000 byly malé a snižovaly se (38 000 EUR, 28 000 EUR resp. 9 000 EUR). Když společnost ÅI v roce 2006 znovu vykázala zisk, jednalo se pouze o částku ve výši 557,43 EUR. V roce 2006 činil zisk odhadovaný pro rok 2007 (tj. zisk, který se předpokládal v době přijetí rozhodnutí o provedení posledních opatření) pouze 5 868,46 EUR (15).
b)
Mimoto se Komisi zdálo, že peněžní tok společnosti ÅI od roku 2000 nepostačuje k pokrytí jejích nákladů, což vedlo k předpokladu, že opatření byla nezbytná jednoduše kvůli pokrytí tohoto nedostatečného peněžního toku (16).
(36)
Finsko tento názor odmítlo. Jeho tvrzení budou projednána níže, a to zvlášť pro navýšení kapitálu a úvěrové záruky.
5.1.2.1 Kapitálová injekce
(37)
Finsko především odmítá názor, že společnost ÅI měla potíže s likviditou. I když byly činnosti společnosti před projektem iTiden co do velikosti omezené, její provozní hospodářský výsledek a likvidita byly uspokojivé a tak tomu bylo během celého prošetřovaného období. Opatření proto nebyla nutná k uhrazení nákladů na činnost. Cílem opatření bylo financovat rozšíření společnosti, a měla by se proto považovat za investice. Vzhledem k podmínkám těchto investic byla tato opatření opodstatněná podle zásady investora v tržním hospodářství, a nepředstavují proto státní podporu.
(38)
Finsko v této souvislosti uvedlo, že většina navýšení kapitálu byla použita k financování projektu iTiden, zatímco zbytek byl určen na jiné projekty společnosti ÅI (viz bod 17 výše).
(39)
Hodnocení Komise je následující.
(40)
Komise na úvod zdůrazňuje, že kapitál, který akcionář poskytne podniku, není a priori vyhrazen na určité použití, nýbrž se stává součástí hmotného majetku společnosti. Je proto běžné, že je-li investice poskytnuta jako vlastní kapitál, je její soulad se zásadou investora v tržním hospodářství posuzován na základě výhledů týkajících se výsledků společnosti jako celku. V případě, jsou-li k dispozici příslušné důkazy, to nevylučuje posouzení předpokládané návratnosti u konkrétních plánovaných investic, pokud jsou samozřejmě takovéto informace dostupné v době přijetí investičního rozhodnutí.
(41)
Pokud jde o celkové finanční výsledky společnosti ÅI, Komise na základě důkazů předložených v rámci vyšetřovacího řízení uznává, že provozní hospodářský výsledek společnosti ÅI trvale pokrýval její ztráty a zajišťoval likviditu. Dostupné důkazy neumožňují vyvodit závěr, že navýšení kapitálu (nebo půjčky získané prostřednictvím záruk) byla použita k uhrazení ztrát vyplývajících z činnosti společnosti ÅI.
(42)
Je však skutečností, že místní správa poskytla společnosti ÅI důležitý dodatečný kapitál, který mezi rokem 1997 a 2006 na první pohled nevytvořil žádný zisk, nebo jen zisk velmi malý. Rozhodující otázkou proto je (jak tvrdí samotné Finsko), zda měla místní správa důvod očekávat u svého kapitálu návratnost, jež by byla dostatečná pro soukromého investora, aby uskutečnil stejnou investici. To je nutno posoudit na základě informací, které byly místní správě známy v době navýšení kapitálu.
(43)
Finsko uvedlo, že velká část navýšení kapitálu byla určena na financování první a druhé etapy projektu iTiden, zatímco zbývající navýšení kapitálu bylo přiděleno na různé jiné investice. Kvůli srozumitelnosti následující analýza zabývá nejprve navýšením kapitálu, který byl použit k financování projektu iTiden.
(44)
Finsko tvrdí, že se veškerá navýšení kapitálu kromě C-I, C-II, C-III, C-VIII a C-IX uskutečnila za účelem financování projektu iTiden, což byl zdaleka největší samostatný projekt společnosti ÅI. První navýšení kapitálu, které bylo určeno na projekt iTiden, se uskutečnilo v roce 2001 (C-IV).
(45)
Pokud jde o podmínky, za nichž místní správa tato navýšení kapitálu provedla, a (co je zásadní) o návratnost, která se očekávala v době přijetí rozhodnutí, Finsko poskytlo tyto informace:
(46)
Rozhodnutí místní správy přikročit k navýšením kapitálu v souvislosti s projektem iTiden byla přijata na základě informací, které byly poskytnuty na neformálních schůzkách, jichž se zúčastnila místní správa a zástupci společnosti ÅI. Finsko uvedlo, že z těchto schůzek nebyly pořízeny žádné zápisy. Finsko však Komisi předložilo prezentace uvedené na těchto neformálních schůzkách nebo na schůzích správní rady společnosti ÅI. Tyto prezentace obsahovaly stručný popis souvislostí a hlavních charakteristik projektu iTiden a výpočty ziskovosti pro první a druhou etapu tohoto projektu. Tyto důkazy proto Komisi umožnily zjistit, jakou návratnost místní správa očekávala v době, kdy provedla navýšení kapitálu pro projekt iTiden.
(47)
Dne 31. ledna 2002 uspořádala společnost ÅI neformální schůzku s místní správou za účelem schválení zahájení výstavby projektu iTiden v roce 2002 (po koupi pozemku, k níž došlo v roce 2001). Na této schůzce předložila společnost ÅI výpočty ziskovosti, které předpokládaly, že projekt zajistí u vlastního kapitálu společnosti ÅI roční návratnost ve výši 3 %.
(48)
Další neformální schůzka mezi společností ÅI a místní správou se konala dne 4. března 2003 za účelem přípravy valné hromady akcionářů společnosti ÅI dne 5. března 2003. Valná hromada měla rozhodnout o zahájení výstavby první etapy projektu iTiden, k níž v roce 2002 nedošlo. Byl poskytnut aktualizovaný výpočet ziskovosti. V tomto výpočtu se odhadovalo, že první etapa přinese přebytek ve výši pouze 700 EUR, což znamená nulovou návratnost vlastního kapitálu společnosti ÅI.
(49)
Dne 2. února 2006 zasedala správní rada společnosti ÅI, aby projednala zahájení výstavby druhé etapy a požádala o navýšení kapitálu za účelem jejího financování. Podle výpočtu ziskovosti, který byl předložen na této schůzi, měl projekt dosáhnout hranice rentability s návratností vlastního kapitálu ve výši 3 %. Tento výpočet však bylo nutno revidovat, aby se zohlednily vyšší náklady na přizpůsobení budov potřebám nájemců. Revidovaný výpočet ze dne 10. ledna 2006 tudíž sloužil jako základ pro navýšení kapitálu, o němž bylo rozhodnuto na valné hromadě, která se konala dne 12. června 2006 (ačkoliv k navýšení kapitálu došlo z technických důvodů až dne 15. února 2007 - jedná se o navýšení kapitálu C-XI). V tomto výpočtu byla předpokládaná roční návratnost vlastního kapitálu u druhé etapy projektu iTiden stanovena na 1 %.
(50)
Finsko poskytlo tyto důkazy a uvedlo, že to přesně vysvětluje tehdejší očekávání týkající se výnosů, na jejichž základě místní správa rozhodla o navýšení kapitálu pro projekt iTiden, tj. C-IV, C-V, C-VI, C-VII a C-X v případě první etapy a C-XI v případě druhé etapy. Tyto odhady ziskovosti jsou založeny na předpokládaných příjmech (tj. nájemném) plynoucích z projektu iTiden. Finsko uvedlo, že by návratnost investice místní správy měla zohledňovat rovněž vyhlídku na kapitálové zisky spočívající ve zvyšování hodnoty nemovitosti v čase. Finsko však v tomto ohledu nepředložilo žádné konkrétní důkazy. Tyto úvahy nejsou ve výpočtech ziskovosti zahrnuty, což naznačuje, že při rozhodování o investicích nebyly vzaty v úvahu. Na základě výše uvedených důkazů Komise konstatuje, že by soukromý investor při takovéto očekávané návratnosti podobné investice neuskutečnil.
(51)
Každý investor vkládající peněžní prostředky do projektu, který zahrnuje určitý prvek rizika (jako je rozvoj komerčních nemovitostí), bude požadovat návratnost, jež náležitě zohledňuje riziko spojené s investicí. Bude tudíž očekávat „rizikovou přirážku“ převyšující známou návratnost, kterou může docílit u alternativního, bezrizikového aktiva („bezriziková úroková míra“). Běžným měřítkem pro bezrizikovou úrokovou míru jsou státní dluhopisy s ratingem AAA a s kratší dobou splatnosti. Pro účely tohoto posouzení je použit výnos u dvouletých finských státních dluhopisů, jelikož Finsko nevydává dluhopisy s kratší dobou splatnosti. Z toho vyplývá bezriziková úroková míra v roce 2002 v rozmezí od 2,7 do 4,2 %, v roce 2003 mezi 2,2 a 2,7 % a v roce 2006 mezi 2,8 a 3,8 %.
(52)
Po porovnání s návratností kapitálu, kterou očekávala místní správa, když se rozhodla provést navýšení kapitálu v souvislosti s projektem iTiden, Komise podotýká, že místní správa mohla dosáhnout stejné či ještě vyšší návratnosti bez jakéhokoli rizika spojeného s projekty týkajícími se nemovitostí. I podle nejoptimističtějších údajů by „riziková přirážka“ (tj. návratnost přesahující bezrizikovou prémii) činila u navýšení kapitálu C-IV a C-V (tj. navýšení kapitálu v roce 2001 a 2002) nejvýše 0,3 %. U navýšení kapitálu, která byla provedena v důsledku rozhodnutí o zahájení výstavby první etapy projektu iTiden v roce 2003 (a tudíž na základě očekávané návratnosti sdělené na neformální schůzce dne 4. března 2003, viz bod 48), tj. C-VI, C-VII a C-X, byla očekávaná návratnost nulová, což znamená, že v případě nepřevzetí žádného rizika mohlo být dosaženo nesrovnatelně lepší návratnosti. Obdobně u navýšení kapitálu pro druhou etapu, C-XI, byla očekávaná návratnost ve výši 1 % mnohem nižší než bezriziková úroková míra, která byla dostupná v té době.
(53)
Je zřejmé, že by žádný soukromý investor nebyl spokojen se zápornou či velmi nízkou rizikovou přirážku, kterou byla místní správa ochotna akceptovat u navýšení kapitálu, jež byla zmíněna v bodech 47-49. V případě potřeby lze toto doložit empirickými údaji o očekávané návratnosti na alandském trhu nemovitostí.
(54)
Podle zprávy (17) společnosti KPMG ze dne 10. července 2007, kterou zadaly finské orgány a která byla dne 17. července 2007 předložena Komisi, činí návratnost, kterou požadují soukromí investoři u investic do kancelářských prostor na Alandských ostrovech, 7 % (a u průmyslových nemovitostí 8 %). Ačkoliv byla tato zpráva vypracována později než investiční rozhodnutí místní správy, jež jsou předmětem tohoto rozhodnutí, je přesto důležitá, jelikož je založena na zkoumání minulých investic a neexistuje žádný zřejmý důvod pro domněnku, že v předchozích letech byla požadovaná návratnost podstatně nižší. Zpráva každopádně poskytuje přesvědčivé údaje, že návratnost, kterou předpokládala společnost ÅI, by pro soukromého investora nebyla dostatečná.
(55)
Finsko tvrdilo, že navzdory nízké či nulové očekávané návratnosti jsou investice v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, jelikož i) před zahájením výstavby oslovila společnost ÅI potenciální nájemce a byla si jistá, že míra obsazenosti dosáhne nejméně 80 %, a ii) vzhledem ke skutečným finančním výsledkům společnosti ÅI (a tudíž v zásadě projektu iTiden) v letech od roku 2004 a možným dosaženým kapitálovým ziskům se investice ukázaly jako ziskové.
(56)
V této souvislosti postačuje zopakovat (aniž by bylo nutno se zabývat finančními výsledky společnosti ÅI v pozdějších letech), že otázkou není, zda jsou současné výsledky podniku přiměřené, nýbrž zda by na základě informací, které byly známy nebo které bylo možno předpokládat v době, kdy se místní správa rozhodla poskytnout společnosti ÅI státní prostředky (s ohledem na očekávanou 80 % míru obsazenosti), soukromý investor působící v tržních podmínkách poskytl společnosti stejný kapitál. Z výše objasněných důvodů Komise konstatuje, že by tak soukromý investor neučinil.
(57)
Komise proto uvádí, že navýšení kapitálu C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X a C-XI poskytla společnosti ÅI výhodu, kterou by nebyla schopna získat za tržních podmínek (18).
(58)
Komise nyní posoudí ostatní navýšení kapitálu, jichž se týkalo rozhodnutí o zahájení řízení a která podle Finska nesouvisela s projektem iTiden.
(59)
Podle pravidel de minimis platných v době provedení této kapitálové injekce nepředstavují dotace nižší než 100 000 ECU poskytnuté podniku v tříletém období státní podporu (19). Toto navýšení kapitálu činí 84 094,39 EUR, to znamená, že je podstatně nižší než strop podle pravidel de minimis ve výši 100 000 ECU. Společnost ÅI neměla během tříletého období prospěch ze žádného jiného opatření (20). Na tomto základě by kapitálová injekce z roku 1997 každopádně (bez ohledu na okolnosti, za nichž se uskutečnila) nepředstavovala státní podporu.
(60)
Finsko uvedlo, že tato opatření byla určena na výstavbu průmyslové nemovitosti v Norrböle, rekonstrukci nemovitosti v Mariehamnu (C-II) a pořízení průmyslové nemovitosti ve východní části Alandských ostrovů (C-III). Tato navýšení proto jednoznačně nesouvisí s projektem iTiden, který v té době ještě neměl jasnou podobu (k tomu došlo v roce 2001, kdy byl zakoupen pozemek).
(61)
Ačkoliv je pravdou, že celkové zisky společnosti ÅI byly v období 1998-2007 nízké nebo záporné, skutečností je, že v roce 2000 a ve dvou předchozích letech vykázala mírný zisk a že ztráty začaly v roce 2001. Při vyšetřovacím řízení bylo prokázáno, že společnost hradila své náklady a že její likvidní pozice byla přiměřená. Zdá se, že investice, které odůvodňovaly tato dvě navýšení kapitálu, jsou úměrné velikosti a „tradičnímu“ obchodnímu modelu společnosti ÅI před rozšířením v souvislosti s projektem iTiden. Neexistují proto žádné přesvědčivé důvody pro domněnku, že by soukromý investor neprovedl stejná navýšení kapitálu, a neexistují tudíž jednoznačné důkazy o zvýhodnění společnosti ÅI.
(62)
Až do roku 2000 vykazovaly obchodní činnosti společnosti ÅI skromné, avšak kladné hospodářské výsledky (v období 1997-2000 v rozmezí od 9 000 EUR do 38 000 EUR). Obchodní činnosti společnosti ÅI byly v souladu s tehdejším plánem společnosti. Společnost ÅI vlastnila a pronajímala sklady a kanceláře po celých Alandských ostrovech. Soubor nemovitostí ve vlastnictví společnosti ÅI byl až do roku 2000 velmi stálý, což vysvětluje rovněž stabilní finanční výsledky společnosti. Obrat společnosti ÅI byl v období 1997-2000 v rozmezí od 95 000 EUR do 101 000 EUR. V souladu s tím byla společnost ÅI schopna zajistit, aby byly její činnosti ziskové, i když při poměrně malém obratu.
(63)
Podle Finska byla tato navýšení kapitálu použita k pořízení průmyslové nemovitosti (C-VIII) a výstavbě hangáru na letišti Jomala mimo Mariehamn (C-IX).
(64)
Ačkoli tato opatření nebyla bezprostředně odůvodněna projektem iTiden, byla provedena v situaci, která se zcela lišila od situace v případě výše projednaných opatření C-II a C-III. Navýšení kapitálu C-VIII a C-IX byla provedena v roce 2004 resp. 2005. V té době vykazovala společnost ÅI od roku 2001 ztráty. Co je důležité, tyto investice se uskutečnily v době, kdy místní správa od roku 2001 již investovala do společnosti ÅI více než 2,25 milionu EUR s tím, že tato investice nezajistí návratnost, která by byla přijatelná pro tržního investora.
(65)
Nepřiměřená návratnost u projektu iTiden by měla nevyhnutelně negativní dopad na celkové výsledky společnosti ÅI. Vlastní kapitál podniku není konkrétně vyhrazen, nýbrž je zaměnitelný, a musí obdržet odměnu podle celkových výsledků společnosti. Místní správě proto muselo být v době, kdy provedla opatření C-VIII a C-IX, zřejmé, že dodatečné navýšení kapitálu společnosti ÅI v dohledné budoucnosti pravděpodobně nepřinese přiměřenou návratnost. Tržní investor by byl ochoten provést tyto kapitálové injekce, pokud by investice umožnily tržní návratnost na základě celkových výsledků podniku (tj. návratnost, která by nahradila nízkou návratnost u navýšení kapitálu), nejsou však k dispozici žádné údaje, které by naznačovaly, že se toto očekávalo. Finsko neposkytlo ohledně těchto opatření žádné konkrétní informace, jež by tento názor změnily. Komise proto usuzuje, že by žádný soukromý investor neposkytl společnosti ÅI za této situace další kapitál. Navýšení kapitálu C-VIII a C-IX tudíž poskytla společnosti ÅI výhodu, kterou by nemohla získat na trhu.
5.1.2.2 Úvěrové záruky
(66)
Při posuzování možné státní podpory obsažené v zárukách používá Komise zásady, které jsou stanoveny ve sdělení o zárukách. V bodě 3.2 sdělení jsou objasněny podmínky, jež obvykle postačují k vyloučení existence státní podpory v záruce, kterou poskytly orgány veřejné správy. Tyto podmínky však nejsou u záruk G-I, G-II a G-III splněny (stačí poznamenat, že tyto záruky pokrývaly související půjčky v plné výši, viz bod 3.2 písm. c) sdělení o zárukách).
(67)
Komise za prvé podotýká, že finanční situace společnosti ÅI byla v době, kdy byly záruky poskytnuty, dostatečně dobrá, aby nebyla vyloučena schopnost podniku získat půjčky na trhu bez záruk. Společnost nebyla podnikem v obtížích ve smyslu pokynů Komise pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (21). Na základě dostupných důkazů nelze vyvodit závěr, že společnost ÅI byla podnikem, který by bez státní podpory vůbec nepřežil. V letech před navýšením kapitálu, tj. před zahájením projektu iTiden, byla finanční situace společnosti ÅI stabilní a její obchodní činnosti vykazovaly mírně kladné hospodářské výsledky. Důvodem, proč orgány veřejné správy začaly v roce 2001 masivně vkládat kapitál, nebyla záchrana podniku, nýbrž financování jeho růstu. Pokud by podpora ve formě navýšení kapitálu neexistovala, společnost ÅI by nebyla podnikem v úpadku, nýbrž menší společností, která by měla stále přístup na finanční trhy. Komise proto nemůže vyvodit závěr, že by společnost ÅI neměla bez záruk přístup na úvěrové trhy. Otázkou je, zda záruky poskytly podniku výhodu v podobě nižších úvěrových nákladů, než by musel zaplatit za tržních podmínek, pokud by nebyla záruka poskytnuta.
(68)
Další otázkou, kterou je třeba přezkoumat, je to, zda byla za záruky účtována odpovídající prémie, která je srovnatelná s prémií účtovanou soukromým poskytovatelem záruk. V daném případě nezjistila Komise žádné soukromé záruky, jež by umožnily snadné srovnání. Za této situace porovná Komise celkové finanční náklady na zaručenou půjčku, včetně úrokové sazby u úvěru a záruční prémie, s tržní prémií u podobné nezaručené půjčky (22).
(69)
Dne 9. října 2003 poskytla […] (23), obchodní banka, společnosti ÅI půjčku ve výši […] EUR oproti zajištění […]. Úroková sazba byla do 15. ledna 2007 stanovena na […] ročně (24).
(70)
Ačkoliv tato půjčka byla poskytnuta současně se zárukou G-I, Komise ji pro účely srovnání nákladů na toto opatření nepokládá za vhodnou. Mezi červnem 2000 a březnem 2003 obdržela společnost ÅI pět kapitálových injekcí v celkové hodnotě 2 208 595,01 EUR. Státní podpora v takovéto výši nevyhnutelně ovlivnila posouzení rizika, které […] provedla před poskytnutím půjčky, a tudíž zlepšila úvěrové podmínky, včetně nákladů, v porovnání s podmínkami, které by podnik byl schopen získat na trzích v případě neexistence prvku státní podpory v navýšení kapitálu. Komise proto nemůže mít za to, že úroková sazba u nezaručené půjčky z roku 2003 (či jiných pozdějších půjček) přesně odráží úvěrové podmínky společnosti ÅI v případě neexistence státní podpory, a nelze ji proto použít jako věrohodné a spolehlivé měřítko ke srovnání nákladů na půjčky, na něž se vztahovaly záruky poskytnuté místní správou.
(71)
Komise se domnívá, že v případě neexistence jiných spolehlivých důkazů, pokud jde o srovnatelné půjčky za tržních podmínek, poskytuje vhodné srovnávací měřítko (nesouvisející s příjemcem) pro posouzení, zda byla opatření G-I, G-II a G-III provedena za tržních podmínek, sdělení o referenčních sazbách (25). Sdělení o referenčních sazbách poskytuje náhradu pro tržní úrokovou míru a pro výpočet prvku podpory v opatřeních podpory. Metoda stanovování referenčních sazeb je založena na těchto dvou činitelích: základní sazbě (v tomto případě jednoleté sazbě EURIBOR), k níž se připočte úvěrová marže. Úvěrová marže, která se připočítá k základní sazbě, závisí na dvou činitelích: ratingu podniku, jemuž je půjčka poskytnuta, a úrovni nabízeného zajištění za půjčku. Ve sdělení je rozlišeno pět ratingových kategorií (velmi dobrý [AAA-A], dobrý [BBB], uspokojivý [BB], slabý [B] a špatný [CCC a níže]) a u každé ratingové kategorie tři úrovně zajištění (vysoké, běžné, nízké).
(72)
Dne 18. června 2010 předložilo Finsko Komisi zprávu poradenské společnosti […], která udává rating společnosti ÅI v prosinci každého roku. Rating je stanoven se zpětnou účinností na základě údajů, které byly dostupné na konci účetního roku (tj. rating přiznaný v prosinci 2002 se vztahuje zpětně na zdraví společnosti v roce 2002). Společnost […] vyhotovila ratingovou zprávu, která popisuje celkový finanční stav a vývoj společnosti a zahrnuje tyto oblasti hodnocení: růst, ziskovost, peněžní tok, likviditu, platební schopnost a závazky. Použitá ratingová stupnice má pět ratingových kategorií: výborný (A + a A), dobrý (A- a B+), uspokojivý (B a B-), přiměřený (C + a C) a slabý (C- a D), což umožňuje přímé srovnání s ratingovou stupnicí uvedenou ve sdělení o referenčních sazbách.
(73)
Společnost […] stanovila rating společnosti ÅI v prosinci 2002, 2003 a 2004 na C+, C + resp. C, což společnost řadí do kategorie „přiměřený“. Tato kategorie odpovídá ratingové kategorii „slabý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. U společnosti s ratingem „slabý“ musí být k základní sazbě připočteny úvěrové marže podle rozpětí uvedeného ve sdělení o referenčních sazbách, a to v závislosti na nabídnutém zajištění od 220 základních bodů u vysokého zajištění do 650 základních bodů u nízkého zajištění. V prosinci 2005 stanovila společnost […] rating společnosti ÅI na B- („uspokojivý“), což odpovídá „uspokojivému“ ratingu ve smyslu sdělení o referenčních sazbách.
(74)
Dne 27. června 2011 poskytlo Finsko dodatečné informace o ratingu a zajištění půjček. Rating stanovila […], tj. banka, která společnosti ÅI poskytla nezaručené půjčky a dvě zaručené půjčky. Rating […] používá pro roky 2000 až 2003 systém písmen doplněný o jednoslovné hodnocení. Rating je snadno porovnatelný s ratingovou stupnicí uvedenou ve sdělení o referenčních sazbách. Od roku 2005 poskytuje rating […], poradenská společnost podobná společnosti […]. V roce 2003 a 2004 stanovila […] rating společnosti ÅI na B- (uspokojivý) a A (uspokojivý), což odpovídá „uspokojivému“ ratingu ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. To znamená, že pro roky 2003 a 2004 stanovila […] rating společnosti ÅI o jednu kategorii vyšší než společnost […]. Pro rok 2005 stanovila společnost […] rating společnosti ÅI jako A (uspokojivý), což odpovídá „uspokojivému“ ratingu podle sdělení o referenčních sazbách, a zařazuje tudíž společnost ÅI do stejné kategorie jako společnost […].
(75)
Komise zastává názor, že by se při posuzování, zda byly záruky G-I, G-II a G-III poskytnuty za tržních podmínek, měl použít rating společnosti […]. Vzhledem k tomu, že před poskytnutím první záruky G-I v říjnu 2003, kdy společnost ÅI již obdržela pět kapitálových injekcí v celkové hodnotě 2 208 595,01 EUR, je jakýkoli rating společnosti v roce 2003 pravděpodobně ovlivněn značnou částkou státní podpory. Komise proto považuje za vhodné použít konzervativnější rating stanovený společností […]. To má dopady pro roky 2004 a 2005, jelikož u těchto dvou let stanovila společnost […] rating společnosti ÅI o jednu kategorii níže než […]. Je třeba rovněž podotknout, že […] poskytla společnosti ÅI půjčky, za něž se zaručila místní správa, přičemž současně stanovila rating společnosti ÅI, což mohlo její hodnocení ovlivnit. Společnost […] se nepodílela na finančních transakcích, a její hodnocení je proto s menší pravděpodobností přímo ovlivněno nepatřičnými aspekty spojenými se státní podporou.
(76)
Pro účely použití sdělení o referenčních sazbách proto Komise přebírá níže uvedené ratingy společnosti ÅI: slabý (B) v roce 2003 a 2004 a uspokojivý (BB) v roce 2005.
(77)
Pokud jde o zajištění, společnost ÅI poskytla zajištění v nominální hodnotě záruk v podobě hypoték na pozemek, na němž byl budován projekt iTiden. Finsko neposkytlo žádné informace týkající se ztráty při selhání podle poznámky pod čarou č. 2 ve sdělení o referenčních sazbách. Tyto informace pomáhají stanovit úroveň zajištění a úvěrové marže, které je nutno připočítat k základní sazbě. Komise si proto vyžádala informace o prioritě hypoték a o hodnotě nemovitosti v době poskytnutí záruk. Finsko nemá k dispozici ocenění, která prokazují hodnotu nemovitosti v době poskytnutí záruk. Finské orgány však uvedly, že se hodnota nemovitosti v čase zvyšovala s tím, jak projekt postupoval. Podle Finska hodnota nemovitosti v roce 2010 činila […] EUR.
(78)
Pokud jde o senioritu zajištění, Komise podotýká, že u záruk G-I a G-II mělo zajištění místní správy nejvyšší senioritu ze všech hypoték poskytnutých na nemovitý majetek. Komise uvádí, že obchodní banky poskytly společnosti ÅI nezaručené půjčky a akceptovaly jako zajištění hypotéky na stejnou nemovitost s nižší senioritou (a tudíž méně dobré zajištění), než je zajištění, které získala místní správa. Vzhledem k této skutečnosti a neexistenci lepších důkazů má Komise za to, že pro účely použití sdělení o zárukách byla úroveň zajištění za záruky „běžná“.
(79)
Na základě výše uvedených skutečností bude referenční sazba posouzena zvlášť pro každou záruku, kterou společnost ÅI obdržela od místní správy.
(80)
Komise podotýká, že u všech záruk poskytnutých společnosti ÅI se prémie skládaly ze dvou částí: i) stálé prémie hrazené ročně a vyjádřené jako procentní podíl nesplacené jistiny úvěru a ii) „jednorázového“ poplatku, který byl rovněž vyjádřen jako procentní podíl výše úvěru, byl však uhrazen pouze jednou při vydání záruky. V níže uvedeném posouzení zahrnují celkové finanční náklady zaručených půjček pouze stálou prémii, která byla hrazena každý rok. Podle bodu 4.2 sdělení o zárukách je nutno prvek podpory obsažený v záruce vypočítat jako rozdíl mezi tržní cenou (v tomto případě referenční sazbou) a skutečně hrazenou cenou. Cena, kterou skutečně uhradila společnost ÅI, zahrnuje stálou prémii placenou ročně a jednorázovou prémii, která byla zaplacena pouze jednou. Z praktických důvodů bude jednorázová prémie projednána v oddíle 8.2, který se zabývá navrácením podpory, jelikož je snazší odečíst částku jednorázového poplatku od částky podpory, která má být navrácena. Každopádně i v případě, že by byly jednorázové prémie připočítány k celkovým finančním nákladům zaručených půjček, závěr ohledně existence podpory by se nezměnil. Jednorázová prémie ovlivňuje pouze výši podpory, která byla poskytnuta společnosti ÅI.
(81)
Záruku G-I poskytla místní správa dne 9. října 2003 za účelem pokrytí půjčky ve výši […] EUR, kterou společnosti ÅI poskytla […] (číslo úvěru […]). Jako zajištění v případě uplatnění záruky poskytla společnost ÅI hypotéku na nemovitý majetek. Úroková sazba u půjčky byla do 15. ledna 2007 stanovena na […] % (26). Prémie za záruku činila […] % půjčky ročně (27). Celkové finanční náklady na zaručenou půjčku v době jejího poskytnutí proto činily […] % ročně, což je nutno porovnat s referenční sazbou vypočítanou pro záruku na základě základní sazby a rozpětí, které závisí na ratingu společnosti ÅI a úrovni zajištění půjčky. Základní sazba (jednoletá sazba EURIBOR) ke dni 9. října 2003 činila 2,235 %. V té době byl rating společnosti ÅI „slabý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. Jak bylo uvedeno výše, Komise má za to, že úroveň zajištění půjčky byla běžná, což znamená, že úvěrová marže, která se připočítá k základní sazbě, činí 400 základních bodů. Referenční sazba u této půjčky proto činí 6,235 %, což je více než celkové finanční náklady záruky G-I ve výši […] % ročně.
(82)
Ode dne 6. září 2004 mimoto místní správa záruční prémii u záruky G-I snížila na […] %. Celkové finanční náklady zaručené půjčky proto činily […] %, tj. o […] základního bodu méně, než je referenční sazba, což společnosti ÅI poskytlo odpovídající výhodu.
(83)
Dne 2. listopadu 2004 získala společnost ÅI od […] půjčku ve výši […] EUR (číslo úvěru […]). Tato půjčka byla zajištěna zárukou místní správy, za niž poskytla společnost ÅI zajištění v podobě zástavního práva na nemovitý majetek. Úroková sazba byla stanovena ve výši […] + […] základního bodu a poplatku za záruku ve výši […] % částky půjčky ročně, což znamená, že celkové finanční náklady této zaručené půjčky činily […] % ročně (28).
(84)
Referenční sazbu u záruky G-II je nutno vypočítat na základě jednoleté sazby EURIBOR platné ke dni 2. listopadu 2004, tj. 2,314 %. V té době byl rating společnosti ÅI „slabý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. S ohledem na běžnou úroveň zajištění činí referenční sazba u této půjčky 6,314 % ročně, což je více než celkové finanční náklady záruky G-II ve výši […] % ročně. Z porovnání nákladů na tuto novou zaručenou půjčku s referenční sazbou vyplývá, že celkové finanční náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka G-II, byly nejméně o […] základních bodů nižší než referenční sazba, poskytly tudíž společnosti ÅI finanční výhodu. Podle informací, které má Komise k dispozici, se úroková sazba u zaručené půjčky od jejího poskytnutí nezměnila.
(85)
Dne 13. prosince 2005 vydala místní správa ve prospěch společnosti ÅI novou záruku. Tato záruka se měla vztahovat na „referenční půjčku“, tj. původně nezaručenou půjčku ze dne 9. října 2003, jejíž podmínky se tudíž změnily. Úroková sazba u půjčky se k tomuto okamžiku změnila na […] % ročně. Poplatek za záruku byl stanoven na […] % částky půjčky, což znamená celkové finanční náklady ve výši […] % ročně (29) (podmínky platné od tohoto dne byly stejné jako výše popsané podmínky, které se vztahovaly na půjčku se zárukou G-I, včetně postupných změn úrokové sazby).
(86)
Referenční sazbu u záruky G-III je nutno vypočítat na základě jednoleté sazby EURIBOR ke dni 13. prosince 2005, která činila 2,769 %. V té době byl rating společnosti ÅI „uspokojivý“ ve smyslu sdělení o referenčních sazbách. S přihlédnutím k běžné úrovni zajištění činí referenční sazba u této půjčky 4,969 % ročně. To je více než celkové finanční náklady záruky G-III ve výši […] % ročně. Místní správa proto poskytla společnosti ÅI odpovídající finanční výhodu ve výši nejméně […] % ročně.
5.2 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(87)
Finské orgány tvrdily, že dotyčná opatření neovlivňují obchod mezi členskými státy, a proto nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Na podporu tohoto tvrzení Finsko v podstatě uvedlo, že společnost ÅI je pouze jedním z řady podniků působících na trhu nemovitostí a nepatří k největším. Neexistují proto žádné důkazy, že by opatření (pokud by se pokládala za státní podporu) posílila postavení společnosti ÅI na úkor ostatních soutěžitelů.
(88)
Komise nemůže toto tvrzení uznat. Skutečnost, že společnosti ÅI byla poskytnuta finanční výhoda, kterou její konkurenti neměli k dispozici (a jak potvrdilo Finsko, na alandském trhu nemovitostí působí řada dalších hospodářských subjektů), znamená, že společnost ÅI mohla uskutečnit větší investice a rozšířit svou činnost za finančních podmínek, které byly výhodnější než podmínky, jež byly dostupné jejím konkurentům (kteří se v případě neexistence výhody, která byla poskytnuta společnosti ÅI, mohli rozhodnout pro uskutečnění podobných investic). Není nutné prokázat, že opatření umožnila společnosti ÅI převzít podíly na trhu od konkrétního soutěžitele.
(89)
Obdobně mohla výhoda, která byla poskytnuta společnosti ÅI, ovlivnit obchod mezi členskými státy. Je pravdou, že alandský trh je malý, nachází se na souostroví, na něž se lze dostat pouze po moři nebo letecky, a že zde na základě aktu o přistoupení Finska k EU platí zvláštní omezení práva usazování. Skutečností však je, že pro působení zahraničních podniků na Alandských ostrovech neexistuje žádná absolutní překážka a zcela jistě žádná překážka pro to, aby takovéto podniky investovaly do místního trhu nemovitostí. Komise rovněž podotýká, že Finsko nezpochybnilo tvrzení uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení, že nemovitosti na Alandských ostrovech v minulosti získaly podniky se sídlem v jiných členských státech. Výhoda, kterou tato opatření poskytla společnosti ÅI, proto přinejmenším mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy nepatřičným posílením postavení společnosti ÅI v porovnání s potenciálními zahraničními konkurenty nebo investory.
5.3 ZÁVĚR OHLEDNĚ HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(90)
Z výše uvedených důvodů Komise uvádí, že veškerá navýšení kapitálu (s výjimkou C-I, C-II a C-III) a úvěrové záruky G-I, G-II a G-III představují státní podporu ve smyslu článku 107 SFEU.
6. ÚDAJNÁ ZÁKONNOST PODPORY
(91)
Finsko tvrdilo, že kapitálové injekce i záruky jsou v případě, že by se pokládaly za státní podporu, zákonné na základě režimů podpory, které byly zavedeny před tím, než se Finsko stalo členem EU, a před přistoupením k EU byly náležitě oznámeny Kontrolnímu úřadu ESVO (dále jen „Kontrolní úřad“) s referenčními čísly 93-074 (navýšení kapitálu) a 93-079 (záruky).
(92)
Toto tvrzení je nutno přezkoumat na základě ustanovení nařízení (ES) č. 659/1999. Podle čl. 1 písm. d) se „režimem podpory“ rozumí „jakýkoliv akt, na jehož základě může být bez dalších prováděcích opatření poskytnuta jednotlivá podpora pro podniky definované aktem obecným a abstraktním způsobem, a dále akt, na jehož základě může být na neurčitou dobu a/nebo na neurčitou částku poskytnuta pro jeden nebo několik podniků podpora, která není spojena se zvláštním projektem“. Podle čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999 se „existující podporou“ rozumí: „i) aniž jsou dotčeny články 144 a 172 aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska, všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm“.
(93)
Finsko přistoupilo k Evropskému společenství dne 1. ledna 1995. Podle čl. 172 odst. 5 aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska se „[…] státní podpory poskytnuté novými členskými státy v průběhu roku 1994, které však v rozporu s Dohodou o EHP či ujednáními na základě této dohody nebyly oznámeny Kontrolnímu úřadu ESVO, nebo mu byly oznámeny, byly však poskytnuty dříve, než Kontrolní úřad vydal rozhodnutí, nepovažují za existující státní podpory podle čl. 93 odst. 1 Smlouvy o ES […]“ [neověřený překlad - pozn. překl.].
(94)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivou podporu, která není existující podporou, včetně změn existující podpory (30).
(95)
V čl. 4 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (31) je změna stávající podpory vymezena jako „jakákoli změna kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření se společným trhem. Zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor maximálně o 20 % se však nepovažuje za změnu stávající podpory.“
(96)
Z výše uvedených skutečností vyplývá, že opatření, které pochází z doby před přistoupením a představuje režim státní podpory, lze pokládat za existující podporu, jsou-li splněny dvě podmínky. První podmínkou je to, že režim byl zaveden před vstupem Smlouvy o ES v platnost, a druhou, že se jeho podstata od té doby významně nezměnila.
(97)
Komise posoudí tvrzení Finska ohledně zákonnosti podpory pro oba údajné režimy zvlášť.
6.1 ÚDAJNÝ SYSTÉM ZÁRUK (93-079)
(98)
Komise za prvé posoudí, zda tato opatření představují režim podpory ve smyslu čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999.
(99)
Vnitrostátním právním základem systému záruk je provinciální zákon o zárukách provincie pro průmysl a některá jiná odvětví podnikání (ÅFS 1966:14) (32), který byl schválen v roce 1966 a pozměněn zákony ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 a 2002:23. Pokud jde o rozpočet nebo „obálku“, v době přistoupení Finska k ES provinciální zákon z roku 1966 stanovil, že „výše nesplacených záruk nebo půjček (33) nesmí v žádném okamžiku překročit 20 000 000 FIM“. Na druhou stranu dotyčné opatření nestanovilo žádné časové omezení, pokud jde o jeho uplatňování.
(100)
Na základě výše uvedených skutečností a ustanovení ve vnitrostátním právním předpise se na první pohled zdá, že opatření splňují definici režimu podpory, jelikož akt povoluje podporu, která není spojena se zvláštním projektem, který má být zadán jednomu nebo několika podnikům na neurčitou dobu. Údajný režim byl zaveden dne 1. září 1982, tj. dlouho před 1. lednem 1994, a byl oznámen Kontrolnímu úřadu. Zdá se proto, že první podmínka týkající se existující podpory je splněna, jelikož původní režim byl zaveden před vstupem Smlouvy ve Finsku v platnost, a dokonce před 1. lednem 1994, což znamená, že v tomto případě není použitelný čl. 172 odst. 5 aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska.
(101)
Komise však musí rovněž posoudit, zda opatření prošla od 1. ledna 1994 podstatnými změnami.
(102)
Regionální orgány provedly po 1. lednu 1994 nejméně tři změny systému záruk (provinciálními zákony 1994:29, 1996:56 a 2002:23), a to před poskytnutím první záruky dne 14. srpna 2003. Tyto změny umožnily podstatné zvýšení rozpočtu režimu (tj. navýšení celkové výše záruk, jež lze poskytnout v daném okamžiku). Jelikož se tento případ týká poskytnutí úvěrové záruky, je nutno posoudit, zda by se změny rozpočtu režimu, které byly zavedeny před provedením projednávaných opatření, měly považovat za podstatné a oddělitelné od existujícího režimu.
(103)
Jak bylo popsáno výše, podle článku 4 nařízení (ES) č. 794/2004 představuje zvýšení rozpočtu o více než 20 % změnu stávajícího režimu podpory. Dvě výše uvedené změny (34) zvýšily původní rozpočet režimu o 50 % resp. 150 %. Toto zvýšení rozpočtu představuje podstatné změny režimu, které nebyly nikdy oznámeny Komisi.
(104)
Dopad těchto podstatných změn nelze považovat za oddělitelný od údajného režimu s tím, že se celý režim stává novou podporou. Původní režim podpory byl ve skutečnosti omezen pouze s ohledem na celkovou výši záruk, které mohly být nesplaceny v daném okamžiku. Za této situace se velmi významné zvýšení rozpočtu (i bez jakékoli jiné změny režimu) dotýká samotné podstaty stávajících pravidel.
(105)
Komise mimoto podotýká, že z dokumentů týkajících se záruk, které předložilo Finsko, nevyplývá, že právním základem těchto záruk byl údajný systém záruk.
(106)
Záruky, na něž se vztahuje toto rozhodnutí, je proto nutno považovat za novou podporu. Jelikož podpora byla zavedena bez předchozího schválení Komisí, jak se požaduje v článku 108 SFEU, jedná se o protiprávní podporu.
6.2 ÚDAJNÝ REŽIM UPISOVÁNÍ AKCIÍ (93-079)
(107)
Vnitrostátní pravidla týkající se tohoto údajného režimu byla Kontrolnímu úřadu oznámena jako opatření podpory pro upisování akcií. Podle dokumentů předložených v té době se zdá, že jako vnitrostátní právní základ byl uveden „roční rozpočet Alandských ostrovů“. Pod nadpisem „maximální možná míra podpory, která (…) může být dosažena u jednoho projektu“, uvedlo Finsko „30 %“. Pod nadpisem „Rozpočet/výdaje“ uvedlo Finsko rozpočty pro roky 1992 až 1994, kolonku „Odhad celkového rozpočtu na celou plánovanou dobu trvání režimu“ však ponechalo prázdnou.
(108)
V průběhu vyšetřovacího řízení Finsko objasnilo, že formálním právním základem údajného režimu je zákon o autonomii Alandských ostrovů (1144/1991), který byl schválen v roce 1991. Podle § 18 odst. 22 mají alandské místní orgány „obecnou pravomoc“ přijímat různé druhy opatření zaměřujících se na podporu alandského hospodářství. Tyto pravomoci jsou uplatňovány (např. prostřednictvím půjček, kapitálových injekcí, záruk) pomocí prostředků v ročním souhrnném rozpočtu místní správy.
(109)
Komise uvádí následující:
(110)
Bez ohledu na skutečnost, že Finsko může považovat pravomoci místních orgánů poskytovat takovéto kapitálové injekce (na základě obecných pravomocí, které jsou uděleny zákonem o autonomii) za „režim“, musí Komise ověřit, zda ustanovení vnitrostátního zákona, jež stanoví tyto pravomoci, splňují definici „režimu“ podle čl. 1 písm. d) nařízení (ES) č. 659/1999. V tomto ohledu se zdá, že právní základ (§ 18 odst. 22 zákona č. 1144/1991) sestává z pravidel, která se týkají rozdělení pravomocí mezi jednotlivými orgány v rámci finského právního řádu a která nesplňují požadavky pro to, aby představovala režim podpory (jenž je definován mimo jiné jako „… akt, na jehož základě může být bez dalších prováděcích opatření poskytnuta jednotlivá podpora …“). Přidělení kapitálu jednotlivému příjemci proto za prvé vyžaduje přidělení částky v ročním rozpočtu místní správy (schváleném regionálním alandským shromážděním podle jeho uvážení) a poté provedení rozhodnutí přijatých místní správou. Zdá se proto, že kapitálové injekce poskytnuté na základě těchto pravomocí je nutno pokládat spíše za řadu jednotlivých rozhodnutí než za režim podpory.
(111)
Komise každopádně rovněž podotýká, že se údajný režim týkal pouze let 1992 až 1994, jelikož pod nadpisem „Rozpočet/výdaje“ nebyly uvedeny žádné další informace, ačkoliv právním základem byl „roční rozpočet Alandských ostrovů“.
(112)
Komise rovněž poznamenává, že Finsko uvedlo, že maximální míra podpory, která může být „dosažena u jednoho projektu“, činí 30 %. To lze každopádně chápat pouze v tom smyslu, že kapitálové injekce na základě tohoto údajného režimu měly být spolu s významnými soukromými příspěvky (ve výši nejméně 70 %) použity na „projekty“, jež mají podporovat cíl údajného režimu, jímž byl „cestovní ruch, průmysl, výzkum a vývoj“. Navýšení kapitálu, jimiž se zabývá toto rozhodnutí, tuto formální podmínku nesplňují, a nemohou se na ně proto vztahovat vnitrostátní právní předpisy, které byly oznámeny Kontrolnímu úřadu, bez ohledu na skutečnost, zda tato opatření představovala řádný režim podpory, a pokud ano, zda byla uplatňována po roce 1994.
(113)
Státní podpora, která byla poskytnuta ve formě navýšení kapitálu společnosti ÅI, proto představuje novou podporu. Jelikož podpora byla zavedena bez předchozího schválení Komisí, jak požaduje článek 108 SFEU, jedná se o protiprávní podporu.
6.3 DODATEČNÁ PŘIPOMÍNKA K NEDÁVNÝM ROZHODNUTÍM FINSKÉHO NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU
(114)
Je třeba rovněž uvést, že dvě opatření, která místní správa provedla ve prospěch společnosti ÅI, byla nedávno finským soudem zrušena. Těmito opatřeními je i) navýšení kapitálu C-XI, jež bylo společnosti ÅI poskytnuto v roce 2007 (viz poznámka v bodě 16), a ii) úvěrová záruka z roku 2006, která nebyla uplatněna. V rozsudku ze dne 6. dubna 2011 Nejvyšší správní soud rozhodl o tom, zda byla rozhodnutí místní správy přijata v souladu s vnitrostátními správními předpisy. Přitom soud rovněž posoudil, zda existují dostatečné náznaky, že opatření představovala státní podporu, což znamená, že je místní orgány měly před zavedením oznámit Komisi. Soud shledal, že jsou zjevně splněna všechna kritéria státní podpory. Soud analyzoval rovněž tvrzení Finska, že by se na opatření (pokud by představovala podporu) vztahovala vnitrostátní pravidla, která platila před přistoupením, a proto by se považovala za „existující podporu“. Soud přitom podrobně posoudil vnitrostátní pravidla a zjistil, že bez ohledu na skutečnost, zda tato pravidla představovala skutečný režim státní podpory, či nikoli, rozhodnutí místních orgánů nesplňují formální požadavek podle vnitrostátních předpisů, především z důvodů, které uvedla výše Komise. Závěry Nejvyššího správního soudu Finska jsou proto v souladu se závěry Komise, že kapitálová injekce C-XI, jíž se týká vyšetřovací řízení, zahrnuje novou státní podporu. Nejvyšší soud dospěl k témuž závěru u úvěrové záruky z roku 2006. Jelikož záruka nebyla nikdy zavedena, nebyla v tomto rozhodnutí posouzena.
7. SLUČITELNOST
(115)
Finsko obecně tvrdilo, že by opatření v případě, že by se považovala za novou státní podporu, byla slučitelná s vnitřním trhem, jelikož účelem činností společnosti ÅI financovaných podporou bylo usnadnit rozvoj regionu a vytvořit nová pracovní místa.
(116)
Ačkoliv je státní podpora v zásadě zakázána, považuje se za slučitelnou s vnitřním trhem v případech uvedených v čl. 107 odst. 2 SFEU a může být považována za slučitelnou, je-li použita k dosažení cílů zmíněných v čl. 107 odst. 3. Jediným důvodem slučitelnosti, který lze předpokládat v tomto případě, je důvod uvedený v ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU, jež povoluje státní podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, nebo ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež stanoví, že mohou být povoleny státní podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských oblastí.
(117)
Podle pravidel regionální podpory, která platila pro Finsko v té době (mapy regionální podpory 2000-2006 a 2007-2013), nebylo město Mariehamn, v němž se nachází projekt iTiden, každopádně pro tuto podporu způsobilé. To znamená, že i kdyby bylo možno říci, že podporu lze spojit s tímto projektem, nelze ji považovat za slučitelnou. Komise mimoto podotýká, že Finsko neprokázalo splnění podmínek pro slučitelnost na základě pravidel regionální podpory (co se týká např. formy podpory, způsobilých nákladů nebo maximální míry podpory).
(118)
Podporu nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem ani podle žádných jiných pokynů a sdělení přijatých Komisí s ohledem na použití čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU nebo přímo podle uvedeného článku. Finské orgány nepředložily žádné konkrétní tvrzení nebo důkazy, které by Komisi umožnily schválit tato opatření jako slučitelná podle některého z ustanovení SFEU.
8. NAVRÁCENÍ PODPORY
8.1 TVRZENÍ FINSKA
(119)
V čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 je stanoveno, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“ Samozřejmým důsledkem proto je, že by protiprávní státní podpora pro společnost ÅI měla být navrácena.
(120)
Finsko však tvrdilo, že by Komise neměla v tomto případě navrácení podpory nařídit, jelikož Finsko oprávněně očekávalo, že podpora byla zákonná na základě údajných režimů použitelných před přistoupením, a že by navrácení bylo v rozporu se zásadami práva Společenství. Komise podotýká, že se Finsko oficiálně dovolávalo oprávněných očekávání pouze s ohledem na místní správu. Oprávněná očekávání příjemce nebyla výslovně zmíněna.
(121)
Komise nemůže každopádně toto tvrzení přijmout.
(122)
Pokud jde o navýšení kapitálu, Komise výše prokázala, že bez ohledu na to, co se společnost ÅI či kdokoli jiný mohl domnívat s ohledem na právní status údajného režimu upisování akcií ve vztahu k pravidlům státní podpory, tato navýšení nesplňovala formální podmínky údajného režimu, jak byl oznámen Kontrolnímu úřadu. Nelze proto tvrdit, že společnost ÅI mohla využít oprávněná očekávání, pokud jde o zákonnost navýšení kapitálu, jelikož se na ně nemohly vztahovat vnitrostátní předpisy, ve vztahu k nimž se Finsko dovolává oprávněných očekávání.
(123)
Co se týká úvěrových záruk, Komise prokázala, že se systém záruk podstatně změnil ještě před poskytnutím záruk, jichž se týká toto rozhodnutí. Tyto změny, které provedly alandské orgány, nebyly Komisi oznámeny. Důsledkem je to, že záruky poskytnuté podle vnitrostátních předpisů, které tvořily původní režim, je nutno považovat za novou podporu. Podle ustálené judikatury nemůže příjemce podpory oprávněně očekávat, že podpora, které měla být podle článku 108 SFEU oznámena Komisi, avšak oznámena nebyla, je zákonná (35).
(124)
Záruky i navýšení kapitálu proto představují novou podporu, která měla být před zavedením oznámena Komisi.
(125)
Podle ustálené judikatury (36) se členský stát, jehož orgány při poskytnutí podpory porušily postup stanovený v článku 108 SFEU, nemůže odvoláním se na oprávněná očekávání příjemců podpory vyhnout povinnosti přijmout opatření k provedení rozhodnutí Komise, které nařizuje navrácení podpory. Pokud by se vnitrostátní orgány mohly dovolávat svého vlastního protiprávního jednání, pozbyly by články 107 a 108 SFEU zcela platnosti a rozhodnutí přijatá Komisí na základě těchto ustanovení by byla zbavena jejich účinků.
(126)
Stejná zásada se musí nutně použít v případě, že se vnitrostátní orgány dovolávají oprávněných očekávání ohledně zákonnosti opatření, která však neoznámily Komisi, ačkoliv tato opatření představovala novou podporu (37).
(127)
Pokud jsou relevantní oprávněná očekávání společnosti ÅI, Komise obdobně podotýká, že podle ustálené judikatury platí, že s ohledem na imperativní charakter kontroly státních podpor prováděné Komisí na základě článku 108 SFEU mohou podniky, které jsou příjemci podpory, v zásadě mít oprávněná očekávání, že byla zachována pravidla při poskytování podpory, pouze v případě, že byla tato podpora poskytnuta při dodržení postupu upraveného uvedeným článkem. Subjekt jednající s péčí řádného hospodáře musí být běžně schopen ujistit se o tom, že byl tento postup dodržen (38).
(128)
Komise podotýká, že nikdo jiný než společnost ÅI nemohl mít lepší přehled o opatřeních místní správy v souvislosti s údajnými režimy podpory, jelikož místní správa je hlavním akcionářem této společnosti a ve správní radě společnosti ÅI je zastoupena fyzickými osobami, které jsou rovněž členy výkonného orgánu místní správy. Toto tvrzení dokládá skutečnost, že (jak bylo uvedeno výše v souvislosti s kapitálovými navýšeními) zástupci společnosti ÅI a místní správy si pravidelně vyměňovali informace. I když se finské orgány výslovně nedovolávaly oprávněných očekávání jménem příjemce podpory, Komise se domnívá, že společnost ÅI nemůže v daném případě oprávněná očekávání uplatňovat.
(129)
Komise mimoto nikdy Finsko ani příjemce podpory výslovně neujistila, že dotyčná opatření nebudou státní podporou, nebo že budou představovat slučitelnou podporu, což by mohlo vést k takovýmto očekáváním (39).
(130)
Finsko dále uvedlo, že by v případě navrácení podpory poskytnuté prostřednictvím navýšení kapitálu neměla být prvkem podpory nutně celá částka poskytnutého kapitálu, nýbrž (analogicky s výpočtem prvku podpory v zárukách) náklady společnosti ÅI na nalezení alternativní investice na trzích. V tomto ohledu Finsko navrhlo, aby byly náklady takovéhoto alternativního financování stanoveny pomocí 7 % předpokládané návratnosti investic u kancelářských prostor, která byla uvedena ve zprávě společnosti KPMG.
(131)
Komise nemůže tento názor uznat.
(132)
Jako obecný předpoklad je jistě správné, že státní podporu v daném případě představuje rozdíl mezi výhodou (v podobě financování), kterou společnost skutečně obdržela ze státních prostředků, a tím, co by nemohla získat na kapitálových trzích. „Tímto vrácením tak příjemce ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a dochází k obnovení situace před poskytnutím podpory“ (40).
(133)
Každý subjekt uskutečňující investici, ať už poskytnutím úvěru nebo převzetím kapitálové účasti ve společnosti, usiluje u této investice o dosažení návratnosti, která odpovídá riziku.
(134)
Je-li podpora ve formě půjčky s náklady, které jsou nižší než tržní náklady (což je případ zaručené půjčky, jsou-li celkové finanční náklady nižší než úroková sazba u půjčky poskytnuté za tržních podmínek), poskytnuta společnosti, která není vyloučena z úvěrového trhu, a byla by proto schopna jako alternativu podpory získat půjčku za tržní sazbu, je zřejmé, že účelu navrácení podpory lze dosáhnout tím, že společnost zaplatí tento rozdíl (s připočtením úroků), což ji znovu postaví na roveň jejím konkurentům.
(135)
U investic do vlastního kapitálu se situace liší. Návratnost zde nezávisí na ochotě společnosti platit (jak je tomu v případě půjčky), nýbrž je zcela závislá na související ziskovosti obchodního modelu společnosti. Pokud se soukromý investor nedomnívá, že podnik poskytne za riziko, které podstupuje, náležitou odměnu, investici neuskuteční, nýbrž vloží své peněžní prostředky jinam. Jinými slovy, Komise nemůže uznat, že by společnost byla schopna získat stejné peněžní prostředky k navýšení svého kapitálu na kapitálovém trhu nabídnutím vyšší odměny, jelikož očekávané výsledky jí neumožňovaly nabídnout investorovi do vlastního kapitálu tuto vyšší odměnu. Hypotetickou situací (tj. situací v případě, že by podpora neexistovala), kterou má navrácení podpory obnovit nebo přivodit, je tudíž situace, kdy by nebyl investován žádný kapitál. Podporou, kterou je nutno navrátit, je proto celá částka navýšení kapitálu.
(136)
Komise proto nemůže přijmout názor Finska, pokud jde o prvek podpory v navýšeních kapitálu.
8.2 PODPORA, KTERÁ MÁ BÝT NAVRÁCENA
(137)
Protiprávní a neslučitelná podpora, kterou zjistila Komise a kterou musí Finsko získat zpět od společnosti ÅI, proto činí:
(138)
Navýšení kapitálu:
a)
Navýšení kapitálu C-IV: 353 199,00 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 20. července 2001.
b)
Navýšení kapitálu C-V: 599 933,78 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 15. srpna 2002.
c)
Navýšení kapitálu C-VI: 799 911,64 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 13. března 2003.
d)
Navýšení kapitálu C-VII: 515 165,97 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 6. května 2004.
e)
Navýšení kapitálu C-VIII: 669 896,95 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 30. září 2004.
f)
Navýšení kapitálu C-IX: 199 977,91 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 16. června 2005.
g)
Navýšení kapitálu C-X: 234 961,43 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 16. června 2005.
h)
Navýšení kapitálu C-XI: 1 379 998,95 EUR. Tato podpora byla společnosti ÅI poskytnuta dne 15. února 2007.
(139)
Úvěrové záruky: Prvek podpory je u všech záruk vypočítán jako rozdíl mezi referenční sazbou použitou jako srovnávací měřítko pro úvěrové náklady, které by společnost ve finanční situaci srovnatelné se společností ÅI musela uhradit bez záruky, na straně jedné a na straně druhé úrokovou sazbou, jíž bylo docíleno prostřednictvím státní záruky, po zohlednění zaplacených prémií v souladu s bodem 4.2 sdělení o zárukách (jak je podrobně objasněno v bodech 66 až 80).
a)
Pokud jde o záruku G-I, prvek podpory tvoří rozdíl mezi referenční sazbou u půjčky pro podnik v ratingové kategorii „slabý (B)“ a s běžným zajištěním a celkovými finančními náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka (čímž se rozumí prémie zaplacené za záruku a úroky z půjčky). Tato podpora byla společnosti ÅI dána k dispozici dne 9. října 2003 (jak je objasněno v bodech 81 a 82). Od této částky se odečte jednorázová záruční prémie ve výši 19 500 EUR (41).
b)
Co se týká záruky G-II, prvek podpory tvoří rozdíl mezi referenční sazbou u půjčky pro podnik v ratingové kategorii „slabý (B)“ a s běžným zajištěním a celkovými finančními náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka (čímž se rozumí prémie zaplacené za záruku plus úroky z půjčky). Tato podpora byla společnosti ÅI dána k dispozici dne 2. listopadu 2004. Od této částky se odečte jednorázová záruční prémie ve výši 2 900 EUR (42).
c)
Pokud jde o záruku G-III, prvek podpory tvoří rozdíl mezi referenční sazbou u půjčky pro podnik v ratingové kategorii „uspokojivý (BB)“ a s běžným zajištěním a celkovými finančními náklady půjčky, na niž se vztahovala záruka (čímž se rozumí prémie zaplacené za záruku plus úroky z půjčky). Tato podpora byla společnosti ÅI dána k dispozici dne 13. prosince 2005. Od této částky se odečte jednorázová záruční prémie ve výši 6 500 EUR (43).
(140)
Přesnou celkovou výši podpory, která má být navrácena, určí finské orgány ve spolupráci s Komisí v rámci postupu zpětného získání podpory podle metody popsané v bodech 138 a 139. K částce podpory, která bude stanovena, se připočítají úroky ode dne, kdy byla podpora dána příjemci dispozici, do dne jejího navrácení. Komise finské orgány vyzývá, aby s ní v souladu se svou povinností loajální spolupráce spolupracovaly při stanovení přesné výše podpory, která má být navrácena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Navýšení kapitálu ve výši 84 094,39 EUR, které Finsko provedlo ve prospěch společnosti Ålands Industrihus AB dne 18. června 1997, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Opatření státní podpory uvedená v oddíle 8.2 tohoto rozhodnutí, která Finsko provedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie ve prospěch společnosti Ålands Industrihus AB, nejsou slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 3
1. Finsko získá od příjemce státní podporu uvedenou v článku 2.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004.
4. Finsko zruší s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí veškeré dosud neprovedené platby podpory uvedené v článku 2.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 2 se provede s okamžitým účinkem.
2. Finsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Finsko Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Finsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 2 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Finsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemce vrátil.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Finské republice.
V Bruselu dne 13. července 2011.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 13 juillet 2011
relative à l’aide d’État C 6/08 (ex NN 69/07) accordée par la Finlande à Ålands Industrihus Ab
[notifiée sous le numéro C(2011) 4905]
(Les textes en langues finnoise et suédoise sont les seuls faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2012/252/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen (EEE), et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1),
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Le 5 septembre 2006, la Commission a été saisie d’une plainte relative aux mesures accordées par le gouvernement provincial d'Åland, ci-après le «gouvernement provincial», à l’entreprise immobilière Ålands Industrihus Ab, ci-après «ÅI». Par lettres datées du 25 octobre 2006 et du 14 février 2007, la Commission a demandé des informations à la Finlande, laquelle a répondu par lettres datées du 11 janvier 2007 et du 3 avril 2007. Les autorités finlandaises ont fourni des renseignements complémentaires le 31 mai 2007 et le 12 juillet 2007. Le plaignant a fourni des renseignements complémentaires en novembre 2006 et en mai 2007.
(2)
Par lettre datée du 30 janvier 2008, ci-après dénommée «décision d’ouverture», la Commission a fait part à la Finlande de sa décision d’engager la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) (2) concernant l’aide en question.
(3)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (3). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations au sujet de l’aide en cause.
(4)
La Commission n’a pas reçu d’observations de la part des parties intéressées.
(5)
Après la décision d’ouverture de la procédure, la Finlande a transmis des informations qui ont été enregistrées par la Commission le 6 mai 2008, le 21 janvier 2010, le 26 février 2010, le 21 mai 2010, le 18 juin 2010, le 18 avril 2011, le 27 juin 2011 et le 28 juin 2011. Les services de la Commission, les autorités finlandaises et les représentants de la société ÅI se sont rencontrés le 4 juin 2010.
2. DESCRIPTION DE L’AIDE
2.1. BÉNÉFICIAIRE DE L’AIDE
(6)
L’entreprise ÅI est inscrite au registre professionnel de Mariehamn, sur les îles Åland, archipel situé en mer Baltique, entre la Finlande et la Suède continentales, et dont la population s’élève à environ 28 000 habitants. Åland est une province finlandaise mais elle dispose d’une large autonomie. Les actionnaires principaux d’ÅI sont le gouvernement d’Åland (84,43 %) et la municipalité de Mariehamn (15,01 %). Les parts restantes sont détenues par d’autres autorités locales d’Åland (4).
(7)
Le domaine d’activité d’ÅI est la construction et la mise en location de bâtiments à usage industriel et commercial. Selon les autorités finlandaises, l’objectif de l’entreprise est de fournir des bâtiments aux entreprises présentes dans l’archipel d’Åland afin de promouvoir une économie compétitive et diversifiée.
(8)
Jusqu’en 1999, l’activité d’ÅI était d’une portée modeste (5). Son bilan comptable croissait lentement, voire pas du tout (6). Face à cette situation, la direction d’ÅI a décidé de se mettre à la recherche de nouvelles opportunités commerciales afin d’étendre l’activité de l’entreprise. Dans le même temps, la communauté d’entreprises locale (constituée presque exclusivement de petites entreprises) a exprimé le souhait que soit mis en place un «parc technologique», en d’autres termes un ensemble d’immeubles de bureaux où les entreprises locales pourraient exercer leurs activités dans les mêmes bâtiments, ce qui faciliterait leur coopération, encouragerait l’émergence de nouvelles idées et améliorerait l’entreprenariat en général. Le quartier de bureaux iTiden (kvarteret iTiden) allait ainsi petit à petit se former. La naissance de ce projet est décrite plus en détail au chapitre 2.2.
2.2. LE PROJET ITIDEN (7)
(9)
Les entrepreneurs de l’archipel et le gouvernement provincial ont commencé dès 1999 à discuter de la construction éventuelle d’un parc technologique. Ensemble, ils sont allés plusieurs fois en Suède pour visiter des environnements de ce type.
(10)
En 2000, le projet a été confié à un groupe de travail qui a présenté une proposition au gouvernement provincial et à la ville de Mariehamn au cours du printemps 2000. Le projet et les plans du gouvernement provincial pour son financement et sa construction sont mentionnés dans le budget du gouvernement provincial pour l’année 2000 (8) et ils sont confirmés dans le budget de l’année 2001, dans lequel le gouvernement provincial a également demandé des fonds pour pouvoir procéder éventuellement à des augmentations de capital dans des projets d’infrastructure, ce qui concernait entre autres ÅI (une demande semblable avait été formulée dans le budget 2000) (9).
(11)
Grâce à l’augmentation de son capital, ÅI a acheté le 12 juillet 2001 un terrain situé dans le quartier de Västra Klinten, où iTiden devait être construit. À l’occasion de cette acquisition, ÅI a également procédé aux modifications d’aménagement nécessaires au projet iTiden.
(12)
Dans le budget 2002, le gouvernement provincial a annoncé qu’ÅI pourrait commencer la construction du projet iTiden en 2002 et que cela demanderait vraisemblablement une augmentation de capital (pour laquelle le gouvernement provincial a demandé les crédits budgétaires nécessaires) (10).
(13)
Au début de l’année 2002, un groupe de travail a été chargé de la construction de kvarteret iTiden et le mandat a été confié à un architecte. Dans le même temps, une enquête a été menée pour évaluer l’intérêt porté par les locataires potentiels aux locaux d’iTiden. Les travaux de préparation du terrain ont été effectués au printemps 2003, et la première phase de construction a commencé pendant l’été 2003 (le plan prévoyait que le projet soit construit en deux phases successives). Une fois la première phase du projet iTiden terminée, les premiers locataires se sont installés dans les locaux le 1er décembre 2004.
(14)
La deuxième phase de construction a commencé à l’automne 2006 et s’est terminée en 2007.
2.3. MESURES D’AIDE D’ÉTAT
(15)
Dans son enquête formelle, la Commission a examiné un certain nombre d’apports de capitaux (augmentations de capital) et de garanties de prêt bancaire, ci-après dénommées «garanties de prêt», accordés à ÅI par le gouvernement provincial entre 1997 et 2007. Ces mesures sont répertoriées dans le tableau ci-dessous (les apports de capitaux sont numérotés de C-I à C-XI et les garanties de prêt de G-I à G-III).
Mesure
Date de la mesure
Augmentation de capital
(en EUR)
Garantie de prêt
(en EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
TOTAL
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
La garantie de prêt de 2 587 500 EUR qui figurait à la date du 26 octobre 2006 dans le tableau du considérant 7 de la décision d’ouverture a été retirée car cette mesure n’a jamais été mise à exécution (sur une décision d’un tribunal finlandais). De plus, l’augmentation de capital C-XI, qui était datée du 12 juin 2006 dans la décision d’ouverture, est maintenant datée du 15 février 2007, car il s’est avéré lors de l’enquête que la mesure en question n’avait finalement été mise à exécution qu’à cette date. La Cour administrative suprême de Finlande a récemment (le 6 avril 2011) annulé la décision du gouvernement provincial d’accorder cette augmentation de capital (voir le considérant 114). Puisque le capital a été versé à ÅI en 2007 et qu’il n’a pas été remboursé, la Commission considère que malgré cette décision émanant d’une cour de justice nationale, la mesure en question relève toujours de l’enquête menée par la Commission.
(17)
Selon la Finlande, toutes les augmentations de capital étaient destinées à financer le projet iTiden, à l’exception des suivantes:
C-I) l’apport de capitaux du 18 juin 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) l’apport de capitaux du 22 juin 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) l’apport de capitaux du 10 octobre 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) l’apport de capitaux du 30 septembre 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) l’apport de capitaux du 16 juin 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Selon la Finlande, toutes les garanties de prêt étaient destinées à financer le projet iTiden. Les considérants 66 à 86 donnent des informations plus détaillées sur ces garanties de prêt.
3. RAISONS JUSTIFIANT LE RECOURS À LA PROCÉDURE PRÉVUE À L’ARTICLE 108, PARAGRAPHE 2, DU TFUE
(19)
Dans sa décision d’ouverture, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité des augmentations de capital et des garanties de prêt avec le marché intérieur, pour les raisons exposées ci-dessous.
(20)
La Commission a constaté que, si l’on s’en tient à la définition des aides d’État fournie par l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, ces mesures impliquaient bien l’utilisation de ressources d’État (accordées par l’intermédiaire des autorités provinciales), et qu’elles étaient sélectives, puisqu’elles étaient destinées à ÅI. Pour ce qui est de déterminer si les mesures accordées constituaient pour ÅI un avantage qu’elle n’aurait pas pu obtenir dans les conditions normales du marché parce qu’un investisseur privé cherchant un placement rentable à long terme ne lui aurait pas accordé une aide semblable, la Commission doutait qu’un investisseur privé eût apporté autant de capitaux que le gouvernement provincial, au vu de la longue période de déficit qu’avait connue ÅI et de ses bénéfices on ne peut plus modestes. En ce qui concerne les garanties de prêt, la Commission se demandait si ÅI aurait pu obtenir sur le marché une aide financière équivalente, et donc si ces garanties avaient procuré un avantage à l’entreprise. La Commission a également estimé que tous ces avantages seraient susceptibles de fausser la concurrence et les échanges intracommunautaires.
(21)
La Commission doutait également que les mesures en cause puissent être jugées compatibles avec le marché intérieur si on les considérait comme des aides d’État.
(22)
De plus, la Commission a contesté l’argument de la Finlande selon lequel ces mesures, si tant est qu’on les considère comme des aides d’État, avaient été accordées dans le cadre de régimes d’aides qui étaient déjà en vigueur avant que la Finlande ne rejoigne l’Union européenne, et étaient donc légales.
4. OBSERVATIONS DE LA FINLANDE
4.1. LES MESURES NE SONT PAS DES AIDES D’ÉTAT
(23)
Selon la Finlande, le gouvernement provincial aurait agi en accord avec les principes de l’investisseur en économie de marché. En d’autre termes, le gouvernement provincial a accordé ces mesures parce qu’il s’attendait à un retour sur investissement. La Finlande a fait valoir que les décisions d’investissement avaient été motivées par le programme de nouveaux investissements de l’entreprise, en particulier par le projet iTiden. Ces mesures n’avaient donc pas pour objectif de couvrir des déficits antérieurs ni de soutenir une activité commerciale déficitaire. Le gouvernement provincial a tiré un profit concret de son investissement dans de nouvelles actions de ÅI, en ce sens que la valeur de l’entreprise s’est accrue proportionnellement au volume des actions souscrites. ÅI n’a donc bénéficié d’aucun avantage qu’il n’aurait pu obtenir d’un investisseur privé.
(24)
En dehors de la question de l’avantage qu’auraient éventuellement représenté ces mesures, la Finlande a également considéré que ces dernières ne sauraient être qualifiées d’aide d’État parce qu’il n’y a pas de preuves concrètes qu’elles aient sensiblement affecté la concurrence sur le marché immobilier des îles Åland.
4.2. S’IL S’AGIT D’AIDES D’ÉTAT, ELLES SONT CONFORMES AUX DISPOSITIONS DES RÉGIMES D’AIDES EN VIGUEUR ACTUELLEMENT
(25)
Si l’on estime néanmoins que ces mesures sont des aides d’État, la Finlande est alors d’avis qu’elles doivent être considérées comme conformes à la réglementation. La Finlande estime que les apports de capitaux de même que les garanties de prêt relèvent de régimes d’aides instaurés avant l’entrée de la Finlande dans l’Union européenne et qui sont toujours en vigueur.
4.3. S’IL S’AGIT DE NOUVELLES AIDES D’ÉTAT, ELLES SONT NÉANMOINS COMPATIBLES AVEC LE MARCHÉ INTÉRIEUR
(26)
Si l’on considère ces mesures comme des aides d’État illégales, elles restent néanmoins compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, puisqu’elles avaient pour objectif le développement de la région et la création de nouveaux emplois, en particulier par une diversification de l’économie locale qui est beaucoup trop dépendante du trafic maritime.
4.4. RECOUVREMENT ÉVENTUEL
(27)
Au cas où la Commission estimerait que les aides sont illégales et incompatibles avec le marché intérieur et qu’il faut procéder à un recouvrement, la Finlande présente les arguments suivants.
(28)
L’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (12) dispose que la Commission n’exige pas la récupération de l’aide si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général de droit communautaire. C’est ce qui se produirait en l’espèce car la Finlande était fondée à penser que les régimes d’aide en vigueur avant son adhésion à l’Union étaient et restent valables et que, dès lors, toute aide accordée sur la base de ces dispositions était légale.
(29)
Si la Commission considère néanmoins que les aides doivent faire l’objet d’un recouvrement, la Finlande estime que dans le cas des augmentations de capital, l’élément d’aide n’est pas nécessairement la valeur nominale totale des opérations incluant l’aide d’État. En ce qui concerne les garanties de prêt, le montant de l’aide à rembourser ne peut pas être supérieur à l’avantage lié aux intérêts que l’entreprise a obtenu grâce à la garantie (par rapport aux prêts sans garantie). De la même façon, pour ce qui est des apports de capitaux, le montant de l’aide ne peut pas être supérieur aux coûts qu’aurait occasionnés pour ÅI une levée de capitaux sur le marché.
5. APPRÉCIATION
5.1. QUALIFICATION DES MESURES COMME AIDES D’ÉTAT
(30)
L’article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(31)
Pour qu’une mesure soit qualifiée d’aide d’État, il faut que les conditions suivantes soient remplies: a) la mesure est financée par un État membre ou au moyen de ressources d’État; b) elle procure un avantage sélectif en favorisant certaines entreprises ou certaines productions; et c) elle fausse, ou menace de fausser, la concurrence et pourrait affecter le commerce entre les États membres. Ces conditions sont cumulatives, c’est-à-dire qu’elles doivent toutes être remplies pour qu’une mesure soit considérée comme aide d’État.
5.1.1. RESSOURCES D’ÉTAT ET SÉLECTIVITÉ
(32)
D’après les raisons invoquées dans la décision d’ouverture (que la Finlande n’a pas contestées), les critères concernant l’utilisation de ressources d’État et la sélectivité sont remplis. Les mesures ont été accordées dans le cadre de décisions individuelles du gouvernement provincial, qui a fait le choix d’utiliser des ressources qui lui avaient été accordées dans son budget annuel par le parlement d’Åland. Ces mesures sont donc clairement financées par l’État et elles s’adressent exclusivement à ÅI.
5.1.2. AVANTAGE
(33)
La Finlande a avancé l’argument que les mesures ne constituaient pas une aide d’État car elles n’avaient procuré aucun avantage à ÅI que cette entreprise n’aurait pu obtenir sur le marché, que ce soit de la part d’un actionnaire privé ou d’un créditeur privé du marché.
(34)
Un des principes bien établis de la législation relative aux aides d’État (ce que l’on appelle d’habitude le principe de l’investisseur en économie de marché) (13) est qu’un investissement de la part des autorités dans le capital d’une entreprise constitue une aide d’État, sauf s’il est établi que, dans la même situation, et notamment en prenant en compte les perspectives de rentabilité, un investisseur privé aurait apporté le même capital. De la même façon, selon le point 3.1 de la communication de la Commission sur l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d’État accordées sous forme de garanties (14), ci-après dénommée «communication sur les garanties», une garantie accordée par les autorités constitue une aide d’État, sauf si le financement est mis à disposition à des conditions qui seraient également acceptables pour un opérateur privé dans les conditions normales d’une économie de marché.
(35)
Dans la décision d’ouverture, la Commission se demandait si les apports de capitaux et les garanties de prêt respectaient le principe de l’investisseur en économie de marché. Ses doutes étaient fondés sur deux observations en particulier, relatives à ÅI:
a)
La première concerne la longue période de déficit qu’a connue ÅI et la faiblesse des bénéfices obtenus les années où les mesures ont été accordées. Effectivement, chaque année de 2001 à 2005, ÅI a été déficitaire. De 1998 à 2000, les bénéfices réalisés ont été faibles, et ils ont diminué d’année en année (38 000 EUR, 28 000 EUR et 9 000 EUR pour les années en question). De même, lorsque finalement, en 2006, ÅI a de nouveau réalisé un bénéfice, il n’était que de 557,43 EUR. D’après l’estimation faite en 2006, le bénéfice attendu pour 2007 (autrement dit, le bénéfice attendu lorsque la décision d’accorder la dernière mesure a été prise) n’était que de 5 868,46 EUR (15).
b)
De plus, il est apparu à la Commission que la marge brute d’autofinancement d’ÅI était trop faible pour faire face à ses dépenses, et qu’il en était ainsi depuis l’année 2000. En conséquence, la Commission a supposé que les mesures étaient uniquement destinées à compenser la marge brute d’autofinancement négative de l’entreprise (16).
(36)
La Finlande a rejeté ce point de vue. Ses remarques concernant les apports de capitaux et les garanties de prêt sont exposées séparément ci-dessous.
5.1.2.1. Apports de capitaux
(37)
La Finlande rejette tout d’abord le point de vue selon lequel ÅI avait un problème de liquidité. Bien que l’activité de l’entreprise ait été d’une portée limitée avant le projet iTiden, son résultat d’exploitation et sa liquidité étaient en réalité satisfaisants et le sont restés pendant toute la période couverte par l’enquête. Les mesures n’étaient donc pas nécessaires pour couvrir le coût des opérations. Elles étaient plutôt destinées à financer l’expansion de l’entreprise, et devraient donc être considérées comme des investissements. Si l’on tient compte des conditions dans lesquelles ces investissements ont été effectués, on constate qu’ils respectaient le principe de l’investisseur en économie de marché et que, partant, ils ne constituent pas des aides d’État.
(38)
Selon la Finlande, la plupart des augmentations de capital ont servi à financer le projet iTiden, et le reste était destiné à d’autres projets de l’entreprise ÅI (voir le considérant 17).
(39)
L’évaluation de la Commission est présentée ci-après.
(40)
En premier lieu, la Commission souligne que le capital qu’apporte un actionnaire à une entreprise n’est pas dès le départ destiné à un usage donné, mais qu’il devient une part indissociable du capital propre de l’entreprise. En conséquence, il est normal que lorsqu’un investisseur propose d’investir dans le capital-actions d’une entreprise, l’adéquation de cet investissement avec le principe de l’investisseur en économie de marché soit évaluée en prenant en considération les performances générales de l’entreprise dans leur ensemble. Cela n’exclut pas une évaluation du rendement attendu d’un investissement donné, quand un indicateur est disponible et à condition, bien sûr, que l’investisseur potentiel dispose de ces informations lors de sa prise de décision.
(41)
À partir des preuves présentées lors de l’examen du compte de résultat global d’ÅI, la Commission convient du fait que le résultat opérationnel de l’entreprise couvrait ses pertes de façon constante et qu’il assurait sa liquidité. Les preuves disponibles ne permettent pas de conclure que les augmentations de capital (ou les prêts obtenus grâce à des garanties) ont servi à couvrir les pertes liées aux activités d’ÅI.
(42)
Le gouvernement provincial a toutefois accordé une quantité significative de fonds supplémentaires à l’entreprise ÅI, ce qui n’a, à première vue, entraîné aucun gain, ou alors très peu, entre 1997 et 2006. Il s’agit donc essentiellement, comme la Finlande le souligne elle-même, de déterminer si le gouvernement provincial pouvait espérer un retour sur investissement qui aurait été considéré comme suffisant par un investisseur privé. C’est en examinant ce que savait le gouvernement provincial au moment où les augmentations de capital ont été faites que l’on pourra répondre à cette question.
(43)
La Finlande a affirmé que la majeure partie des augmentations de capital étaient destinées à financer les phases 1 et 2 du projet iTiden, alors que les autres devaient servir à divers autres investissements. Par souci de clarté, on traitera d’abord ci-après les augmentations de capital ayant permis de financer le projet iTiden.
(44)
Selon la Finlande, toutes les augmentations de capital, à l’exception des numéros C-I, C-II, C-III, C-VIII et C-IX, étaient destinées exclusivement au financement de l’unique projet d’ÅI, iTiden. La première augmentation de capital destinée au financement du projet iTiden a donc été effectuée en 2001 (C-IV).
(45)
La Finlande a fourni les informations suivantes sur les circonstances dans lesquelles le gouvernement provincial a procédé à ces augmentations de capital, et surtout sur les gains qui étaient escomptés au moment où la décision a été prise.
(46)
Le gouvernement provincial a décidé de s’engager dans les augmentations de capital liées au projet iTiden sur la base d’informations qui lui ont été présentées lors de réunions informelles avec des représentants d’ÅI. La Finlande affirme qu’il n’existe pas de procès-verbal de ces réunions. Elle a toutefois fourni à la Commission du matériel tiré des présentations faites lors de ces réunions informelles ou bien lors de réunions du conseil d’administration d’ÅI. Ce matériel comprend de courtes présentations sur le contexte et les principes fondamentaux du projet iTiden, ainsi que sur les calculs de rentabilité des phases 1 et 2. Ces informations permettent à la Commission de savoir quel rendement le gouvernement provincial escomptait lorsqu’il a procédé aux augmentations de capital liées au projet iTiden.
(47)
Le 31 janvier 2002, ÅI a organisé une réunion informelle avec le gouvernement provincial afin de s’assurer de son accord pour commencer la construction du projet iTiden au cours de l’année 2002 (comme à la suite de l’acquisition du terrain en 2001). Lors de cette réunion, ÅI a présenté un calcul de rentabilité selon lequel le projet rapporterait 3 % par an au capital de l’entreprise.
(48)
Le 4 mars 2003 s’est tenue une autre réunion informelle entre ÅI et le gouvernement provincial pour préparer l’assemblée générale de l’entreprise du 5 mars 2003, qui avait pour objet le lancement de la construction de la première phase du projet iTiden, qui n’avait finalement pas été effectué en 2002. Lors de cette dernière réunion, un calcul de rentabilité, avec des données mises à jour, a été présenté. Selon cette nouvelle estimation, la phase 1 du projet ne produirait plus qu’un excédent de 700 EUR et il n’y aurait aucun retour sur les capitaux propres d’ÅI.
(49)
Le conseil d’administration d’ÅI s’est réuni le 2 janvier 2006 pour discuter du lancement des travaux de construction de la deuxième phase du projet iTiden et d’une demande d’augmentation de capital destinée à financer cette construction. D’après le calcul de rentabilité présenté dans cette réunion, les coûts liés au projet devaient être couverts par un rendement de 3 % du capital. Ce calcul a dû toutefois être revu, étant donné qu’il fallait encore adapter les locaux aux besoins des locataires, ce qui entraînait des coûts supplémentaires. En conséquence, le 10 janvier 2006, ce calcul révisé a servi de base pour préparer l’augmentation de capital, qui a été décidée le 12 juin 2006 lors d’une assemblée générale (pour des raisons techniques, l’augmentation de capital n’a toutefois été exécutée que le 15 février 2007 - il s’agit de l’augmentation de capital numéro C-XI). Selon ce calcul de rentabilité, le rendement annuel sur le capital pour la deuxième phase du projet iTiden était évalué à 1 %.
(50)
La Finlande a présenté ces preuves qui, selon elle, montrent clairement sur quelles perspectives simultanées de rentabilité le gouvernement provincial a fondé sa décision de procéder aux augmentations de capital destinées au projet iTiden, c’est-à-dire aux numéros C-IV, C-V, C-VI, C-VII et C-X en ce qui concerne la première phase, et au numéro C-XI en ce qui concerne la deuxième. Ces calculs de rentabilité se basent sur les gains attendus pour le projet iTiden (loyers). La Finlande est d’avis que, pour ce qui est des gains réalisés par le gouvernement provincial à la suite de son investissement, il faut également tenir compte du rendement éventuel du capital qui découle de l’accroissement de la valeur des biens immobiliers au fil du temps. La Finlande n’a toutefois pas fourni de données probantes à ce sujet. Au contraire, cet aspect n’a pas été pris en considération dans les calculs de rentabilité, ce qui donne à penser qu’il n’a pas non plus été pris en considération quand l’investissement a été décidé. Au vu des éléments qui précèdent, la Commission estime qu’un investisseur privé n’aurait pas procédé à de tels investissements, compte tenu du rendement escompté.
(51)
Quand un investisseur place de l’argent dans un projet qui comporte un certain niveau de risque (comme la construction d’immeubles commerciaux), il exige en retour un rendement adéquat eu égard au risque encouru. L’investisseur s’attend donc à une «prime de risque» plus élevée que les «rendements sans risque» prédéterminés qu’il pourrait obtenir d’actifs sans risque. Les émissions obligataires d’État à court terme notées AAA constituent le critère généralement utilisé pour les actifs sans risque. Pour cette évaluation, c’est le rendement des émissions obligataires sur deux ans de l’État finlandais qui est utilisé car la Finlande n’a pas émis d’obligations à plus court terme. Leur rendement sans risque était compris entre 2,7 % et 4,2 % en 2002, entre 2,2 % et 2,7 % en 2003 et entre 2,8 % et 3,8 % en 2006.
(52)
La Commission remarque que si l’on examine les attentes du gouvernement provincial en termes de retour sur investissement au moment où il a décidé de procéder aux augmentations de capital destinées au projet iTiden, on peut dire qu’il aurait pu obtenir les mêmes gains, voire des gains légèrement supérieurs, sans nullement s’exposer aux risques liés à ces investissements immobiliers. En fait, même si l’on se base sur l’interprétation la plus optimiste, la soi-disant prime de risque (le gain venant s’ajouter au rendement sans risque) n’aurait pas dépassé 0,3 % pour les augmentations de capital C-IV et C-V (respectivement de 2001 et 2002). Pour les augmentations de capital suivantes, réalisées à la suite de la décision, prise en 2003, de commencer la construction de la première phase du projet iTiden (c’est-à-dire sur la base des perspectives de rendement présentées lors de la réunion informelle du 4 mars 2003, voir le considérant 48), autrement dit pour les augmentations de capital C-VI, C-VII et C-X, le rendement attendu était nul. Cela signifie qu’un rendement considérablement plus élevé aurait pu être obtenu sans prendre le moindre risque. De même, le rendement attendu pour l’augmentation de capital C-XI, qui concernait la deuxième phase de construction, était de 1 %, ce qui est nettement inférieur au rendement sans risque disponible à cette époque.
(53)
Il est évident qu’aucun investisseur privé ne se serait satisfait de la prime de risque négative ou insignifiante que le gouvernement provincial était prêt à accepter dans le cadre des augmentations de capital présentées aux considérants 47 à 49. Cela peut au besoin être confirmé à partir de données empiriques sur les rendements attendus pour le marché immobilier dans les îles Åland.
(54)
Selon le rapport (17) daté du 10 juillet 2007, commandé par les autorités finlandaises à l’agence KPMG, et remis à la Commission le 17 juillet 2007, le rendement que les investisseurs privés exigeaient sur les investissements immobiliers dans les îles Åland était de 7 % (8 % pour les bâtiments industriels). Bien que ce rapport ait été rédigé après que le gouvernement provincial eût choisi de procéder aux investissements qui font l’objet de la présente décision, il reste significatif du point de vue de cette affaire en ce sens qu’il se fonde sur l’examen d’investissements antérieurs et que rien ne porte à croire que le rendement aurait été sensiblement moindre les années précédentes. Il montre en tout cas de façon convaincante que le rendement escompté par ÅI n’aurait pas été suffisant pour un investisseur privé.
(55)
Selon la Finlande, les investissements réalisés respecteraient le principe de l’investisseur en économie de marché malgré leur rendement faible ou inexistant, et ce pour les raisons suivantes. Tout d’abord, avant le début de la construction, ÅI avait pris contact avec des clients potentiels et l’entreprise était certaine d’atteindre un taux d’occupation de ses locaux d’au moins 80 %. Ensuite, si l’on tient compte des réels succès économiques (principalement liés au projet iTiden) obtenus par ÅI après 2004 et des gains potentiels de capital ainsi accumulés, les investissements se sont avérés rentables.
(56)
Il n’est pas nécessaire d’étudier les bons résultats économiques obtenus par ÅI les années suivantes. On rappellera qu’il ne s’agit pas ici de vérifier si les résultats actuels de l’entreprise sont satisfaisants, mais de déterminer si un investisseur privé opérant dans les conditions du marché aurait fourni à l’entreprise le même capital au vu des informations disponibles et de ce à quoi il pouvait s’attendre à l’époque où le gouvernement provincial a décidé de mettre des ressources publiques à la disposition d’ÅI (cela comprend également le taux d’occupation escompté de 80 %). Pour les raisons exposées précédemment, la Commission estime qu’aucun investisseur privé n’aurait agi ainsi.
(57)
En conséquence, la Commission estime que les augmentations de capital C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X et C-XI ont procuré à l’entreprise ÅI un avantage qu’elle n’aurait pas pu obtenir dans les conditions normales du marché (18).
(58)
Dans la partie suivante, la Commission examinera les autres augmentations de capital couvertes par la décision d’ouverture et qui selon la Finlande n’étaient pas motivées par le projet iTiden.
(59)
Selon la communication de la Commission relative aux aides de minimis qui s’appliquait au moment où cet apport de capital a été effectué (19), les aides de moins de 100 000 écus accordées à une entreprise sur une période de trois ans ne constituaient pas des aides d’État. Le montant de cette augmentation de capital s’élevait à 84 094,39 EUR, ce qui est clairement au-dessous du plafond de 100 000 écus pour les aides de minimis. Aucune autre mesure n’a été accordée à ÅI pendant trois ans (20). En conséquence, l’apport de capitaux de 1997 ne saurait en aucun cas constituer une aide d’État, quelles que soient les conditions dans lesquelles il a été réalisé.
(60)
La Finlande a indiqué que ces mesures étaient destinées à la construction de bâtiments industriels à Norrböle et à la rénovation de bâtiments à Mariehamn (C-II), ainsi qu’à l’acquisition de bâtiments industriels dans la partie orientale de l’archipel d’Åland (C-III). Il n’y a donc pas de lien évident entre ces mesures et le projet iTiden qui, à l’époque, n’avait pas encore de forme définie (c’est seulement en 2001, avec l’achat du terrain, que le projet a commencé à se concrétiser).
(61)
Bien que le bénéfice global d’ÅI ait été modeste, voire négatif, entre 1998 et 2007, on observe que l’entreprise a dégagé un léger bénéfice en 2000, ainsi que les deux années précédentes, et que les pertes ont commencé en 2001. L’enquête a montré que l’entreprise parvenait à couvrir ses coûts et que sa position de liquidité était correcte. Les investissements motivant ces deux augmentations de capital semblent être en adéquation avec le modèle commercial «traditionnel» et la taille qui caractérisaient ÅI avant l’élargissement de l’entreprise lié au projet iTiden. Il n’y a donc pas de raison impérieuse de penser qu’un investisseur privé n’aurait pas réalisé les mêmes augmentations de capital et, dès lors, de preuve claire qu’ÅI aurait bénéficié d’un avantage.
(62)
Jusqu’en 2000, le résultat d’exploitation de l’entreprise ÅI était modeste mais positif (entre 1997 et 2000, il se situait entre 9 000 EUR et 38 000 EUR). Son activité commerciale était conforme à son plan d’entreprise d’alors. En effet, ÅI possédait et louait des entrepôts et des bureaux dans différentes parties de l’archipel d’Åland. Le volume de biens immobiliers détenu par ÅI est resté très stable jusqu’en 2000, ce qui explique également la stabilité de ses résultats. Entre 1997 et 2000, le chiffre d’affaires de l’entreprise était compris entre 95 000 EUR et 101 000 EUR. Elle est donc parvenue à exercer une activité commerciale rentable malgré la faiblesse relative de son chiffre d’affaires.
(63)
Selon la Finlande, ces augmentations de capital ont servi à l’acquisition d’un bien industriel (C-VIII) et à la construction d’un hangar à l’aéroport de Jomala, à l’extérieur de Mariehamn (C-IX).
(64)
Bien que ces mesures n’aient pas été directement motivées par le projet iTiden, elles ont été mises à exécution dans des conditions bien différentes de celles des mesures C-II et C-III examinées précédemment. Les augmentations de capital C-VIII et C-IX ont été effectuées en 2004 et 2005 respectivement. ÅI était alors en déficit depuis 2001. Il est également significatif que ces investissements aient été faits alors même que le gouvernement provincial avait déjà investi plus de 2,25 millions d'EUR dans l’entreprise ÅI depuis le début de l’année 2001 malgré les informations disponibles montrant que cet investissement ne serait pas considéré comme suffisamment rentable par un investisseur privé.
(65)
Le rendement insuffisant du projet iTiden aurait inévitablement une incidence négative sur le résultat global d’ÅI. En effet, le capital propre d’une entreprise n’est pas affecté à un usage particulier mais il est considéré comme un tout indivisible et doit être rémunéré sur le résultat global de l’entreprise. En conséquence, au moment où les mesures C-VIII et C-IX ont été exécutées, le gouvernement provincial devait bien être conscient qu’il était peu probable que de nouvelles augmentations du capital d’ÅI permettent d’obtenir un rendement suffisant dans un avenir proche. Un investisseur privé aurait été disposé à effectuer ces injections de capital si ces investissements avaient permis d’obtenir un rendement sur le résultat global de l’entreprise (rendement qui aurait compensé les faibles rendements des autres augmentations de capital), mais rien ne laisse penser que c’était là ce qui était escompté. La Finlande n’a pas expressément présenté d’informations sur ces mesures de nature à modifier ce jugement. La Commission estime donc qu’aucun investisseur privé n’aurait dans ces conditions fourni de capitaux supplémentaires à ÅI. Les augmentations de capital C-VIII et C-IX ont donc conféré à ÅI un avantage qu’elle n’aurait pas été en mesure d’obtenir sur le marché.
5.1.2.2. Garanties de prêt
(66)
Pour déterminer si des garanties contiennent un élément éventuel d’aide d’État, la Commission applique les principes définis dans sa communication sur les garanties. Le point 3.2 de la communication définit les conditions qui en général suffisent pour prouver qu’une garantie fournie par des autorités ne constitue pas une aide d’État. Ces conditions toutefois ne sont pas remplies en ce qui concerne les garanties G-I, G-II et G-III [il suffit de constater que ces garanties couvraient 100 % du montant du prêt, voir point 3.2 c) de la communication sur les garanties].
(67)
La Commission constate que, au moment où les garanties ont été accordées, la situation économique de l’entreprise ÅI était suffisamment solide pour que l’on ne puisse exclure qu’elle ait pu obtenir sur le marché des prêts sans garantie. L’entreprise n’était pas en difficulté au sens entendu dans les lignes directrices communautaires pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (21). À partir des données disponibles, il n’est pas possible de conclure qu’ÅI était une entreprise qui n’aurait pas pu survivre du tout sans aide d’État. Les années précédant les injections de capital, en d’autres termes, avant le lancement du projet iTiden, l’efficacité économique d’ÅI était stable et ses performances commerciales acceptables. Si les autorités ont commencé à effectuer des injections massives de capital en 2001, ce n’était pas dans le but de sauver l’entreprise mais de financer sa croissance. En l’absence d’une aide revêtant la forme d’augmentations de capital, ÅI ne se serait pas retrouvée en faillite, mais serait demeurée une petite entreprise qui aurait toujours eu la possibilité de chercher un financement sur le marché. La Commission ne peut donc pas conclure qu’ÅI n’aurait pas pu obtenir de prêt sur le marché sans garanties. Reste à savoir si ces garanties lui ont conféré un avantage sous la forme de coûts du crédit moins élevés que ceux qu’elle aurait supportés en l’absence de garantie, dans les conditions normales du marché.
(68)
L’étape suivante consiste à déterminer si une prime appropriée, semblable à celle qu’aurait réclamée un garant privé, a été perçue. En l’espèce, la Commission n’a pas trouvé de garantie privée aisément comparable. Dans de telles circonstances, la Commission compare le coût financier total du prêt garanti, comprenant le taux d’intérêt et la prime versée, avec le prix sur le marché d’un prêt similaire non garanti (22).
(69)
La banque commerciale […] (23) a accordé, le 9 octobre 2003, un prêt de […] EUR à ÅI, sous garantie […]. Le taux d’intérêt était fixé à […] % par an jusqu’au 15 janvier 2007 (24).
(70)
Bien que ce prêt ait été accordé à la même époque que la garantie G-I, la Commission estime qu’il ne constitue pas une référence appropriée pour les coûts de la mesure en cause. Entre juin 2000 et mars 2003, ÅI a bénéficié de cinq injections de capital, pour un montant total de 2 208 595,01 EUR. Une aide d’État d’une telle ampleur ne peut qu’avoir influencé les résultats de l’étude de risque menée par […] avant l’octroi du prêt, et donc rendu les conditions du prêt, y compris son coût, plus avantageuses que celles dont l’entreprise aurait pu bénéficier sur le marché financier si les augmentations de capital n’avaient pas bénéficié du soutien de l’État. La Commission ne peut donc pas présumer que le taux du prêt non garanti obtenu en 2003 (ou de tout autre prêt ultérieur) reflète de façon exacte les conditions de crédit d’ÅI en l’absence d’aide de l’État. Elle ne peut pas non plus utiliser ce taux comme point de comparaison fiable et crédible pour le coût des prêts ayant fait l’objet d’une garantie du gouvernement provincial.
(71)
La Commission estime qu’en l’absence de données fiables sur des prêts comparables accordés aux conditions du marché, la communication de la Commission relative à la révision de la méthode de calcul des taux de référence et d’actualisation (25), dénommée ci-après «communication sur les taux de référence», fournit un repère précis pour évaluer si les mesures G-I, G-II et G-III ont été accordées aux conditions du marché. La communication sur les taux de référence fournit une grandeur mesurable pour le taux du marché et le calcul de l’élément d’aide contenu dans les mesures d’aide. Selon ses termes, le taux de référence se base sur deux facteurs: le taux de base (dans le cas présent, Euribor 12 mois), auquel vient s’ajouter la marge. La marge dépend elle-même de deux facteurs: la solvabilité de l’entreprise bénéficiant du prêt et le niveau des garanties offertes pour ce prêt. Pour la solvabilité, la communication sur les taux de référence distingue cinq catégories de notation [solide (AAA-A), bonne (BBB), satisfaisante (BB), faible (B), mauvaise/difficultés financières (égale ou inférieure à CCC)] et trois niveaux de suretés (élevé, normal, bas) pour chacune de ces catégories.
(72)
Le 18 juin 2010, la Finlande a remis à la Commission un rapport élaboré par le cabinet de consultants […]. Ce rapport donne une catégorie de notation à l’entreprise ÅI pour le mois de décembre de chaque année. La catégorie de notation y est attribuée de façon rétrospective et sur la base des chiffres disponibles à la fin de l’exercice financier (par exemple, la catégorie de notation attribuée à l’entreprise en 2002 est calculée rétrospectivement en considérant la situation de l’entreprise sur toute l’année 2002). Le rapport de […] consiste en une description de la situation économique générale et du développement d’ÅI qui couvre les champs d’évaluation suivants: la croissance, la rentabilité, la marge brute d’autofinancement, la liquidité, la solvabilité et l’endettement. L’échelle de notation appliquée dans ce rapport distingue cinq catégories: excellente (A + et A), bonne (A- et B+), satisfaisante (B et B-), acceptable (adequate) (C + et C) et faible (C- et D), ce qui permet une comparaison directe avec les catégories de notation de la communication sur les taux de référence.
(73)
Pour les mois de décembre 2002, 2003 et 2004, […] a attribué à ÅI les notes C+, C + et C, ce qui place l’entreprise dans la catégorie «acceptable». Cette catégorie correspond à la catégorie «faible» dans la communication sur les taux de référence. Pour une entreprise considérée comme «faible» d’après la communication sur les taux de référence, la marge à ajouter au taux de base atteint, en fonction de la garantie apportée, de 220 points de base (garantie élevée) à 650 points de base (garantie basse). Pour le mois de décembre 2005, […] a attribué à ÅI la note B- (satisfaisant), ce qui correspond à la catégorie «satisfaisante» dans la communication sur les taux de référence.
(74)
Le 27 juin 2011, la Finlande a transmis des informations supplémentaires sur les catégories de notation et sur les sûretés garantissant les prêts. Des catégories de notation ont été attribuées à ÅI par la banque […], qui lui a accordé un prêt sans garantie et deux prêts garantis par le gouvernement provincial. La notation […] concerne les années 2000 à 2003 et utilise un système de lettres, complété par une estimation écrite. Cette échelle est facile à comparer aux catégories de notation de la communication sur les taux de référence. À partir de 2005, c’est […], un cabinet de consultants comparable à […] qui a effectué la notation. Pour les années 2003 et 2004, […] a attribué à ÅI les notes B- (satisfaisant) et A (satisfaisant), ce qui correspond également à la catégorie de notation «satisfaisant» de la communication sur les taux de référence. Ainsi, pour les années 2003 et 2004, […] a attribué à ÅI une catégorie de notation plus élevée que […]. Pour l’année 2005, […] a attribué à ÅI la note A (satisfaisant), ce qui correspond à la catégorie «satisfaisant» de la communication sur les taux de référence et place ÅI dans la même catégorie que celle attribuée par […].
(75)
La Commission estime que les catégories de notation attribuées par […] devraient être utilisées pour déterminer si les garanties G-I, G-II et G-III ont été accordées dans les conditions du marché. Si l’on garde à l’esprit le fait qu’avant même que la première garantie G-I ne lui soit accordée en octobre 2003, ÅI avait déjà bénéficié de cinq apports de capitaux d’un montant total de 2 208 595,01 EUR, il paraît probable que cette importante aide d’État ait eu une influence sur la catégorie de notation attribuée à l’entreprise en 2003. La Commission juge donc opportun d’appliquer l’échelle de notation fournie par […], qui est plus prudente. Cela a une incidence pour les années 2003 et 2004 car ces deux années-là […] a attribué à ÅI une catégorie de notation inférieure d’un cran par rapport à celle qui lui avait été attribuée par […]. Il y a également lieu de noter qu’[…] a accordé à ÅI des prêts garantis par le gouvernement provincial au moment même où elle effectuait la notation de l’entreprise, ce qui a pu avoir une influence sur cette évaluation. Le cabinet […], lui, n’était pas engagé dans les opérations financières, aussi son évaluation a-t-elle vraisemblablement été moins influencée par des considérations relatives aux aides d’État.
(76)
Ainsi, pour l’application de la communication sur les taux de référence au cas d’ÅI, la Commission se fonde sur les catégories de notations suivantes: faible (B) en 2003 et en 2004, et satisfaisante (BB) en 2005.
(77)
Comme sûretés, ÅI a hypothéqué le bien immobilier sur lequel le projet iTiden a été construit pour une somme équivalente à la valeur nominale de la garantie. La Finlande n’a pas fourni d’informations sur les pertes encourues en cas de faillite, qui permettraient de calculer, selon les instructions de la communication sur les taux de référence, le niveau de sûretés et les marges à ajouter au taux de base. La Commission a donc demandé des informations sur le rang de l’hypothèque et sur la valeur hypothécaire du bien immobilier au moment du versement de la garantie. La Finlande ne dispose pas d’estimations concernant ce dernier point. Elle a néanmoins affirmé que la valeur du bâtiment avait augmenté au fil du temps, à partir du moment où la construction du projet iTiden a été achevée. Selon la Finlande, la valeur du bien immobilier s’élevait à […] EUR en 2010.
(78)
En ce qui concerne l’ordre de priorité des sûretés, la Commission constate que pour les garanties G-I et G-II, le gouvernement provincial occupait la position la plus élevée parmi toutes les hypothèques immobilières. Elle constate également que les banques commerciales ont accordé des prêts sans garantie à ÅI et qu’elles ont accepté comme sûretés des hypothèques sur le même bien d’une priorité inférieure (et, partant, d’une sûreté inférieure) à celle exigée par le gouvernement provincial. En conséquence, et en l’absence d’autres éléments probants, la Commission présume que les niveaux de sûretés des garanties étaient normaux au regard des instructions fournies par la communication sur les garanties.
(79)
Sur la base des éléments exposés précédemment, le taux d’intérêt sera calculé séparément pour chaque garantie accordée par le gouvernement provincial.
(80)
La Commission observe que pour toutes les garanties accordées à ÅI, les primes se composaient de deux éléments: i) un paiement périodique, annuel et exprimé en pourcentage du principal restant et ii) un paiement unique, lui aussi exprimé en pourcentage de la somme empruntée, mais versé une fois seulement, lors de l’émission de la garantie. Dans l’évaluation du coût des prêts garantis qui suit, il n’a été tenu compte que des paiements périodiques annuels. Selon le point 4.2 de la communication sur les garanties, l’élément d’aide contenu dans une garantie doit être égal à la différence entre le prix de marché de la garantie (en l’espèce, le taux d’intérêt) et le prix réellement payé. Le prix réellement payé par ÅI comprend la prime périodique annuelle et un paiement unique. Pour des raisons pratiques, le paiement unique est traité au point 8.2, qui porte sur le recouvrement, car il est plus facile de déduire le montant d’un paiement unique du montant des aides à récupérer. Dans tous les cas, même si l’on ajoutait le montant des paiements uniques au coût total des prêts garantis, cela n’affecterait pas les conclusions sur l’existence d’une aide. Le paiement unique n’a d’influence que sur le montant de l’aide accordée à ÅI.
(81)
Le 9 octobre 2003, le gouvernement provincial a octroyé à ÅI la garantie G-I pour couvrir le prêt de […] EUR accordé à cette dernière par la banque […] (numéro du prêt […]). Les sûretés exigées contre le versement de la garantie consistaient en une hypothèque sur les biens immobiliers d’ÅI. Le taux d’intérêt du prêt a été fixé à […] % jusqu’au 15 janvier 2007 (26). La prime pour la garantie était de […] % du montant du prêt par an (27). Le coût total du prêt garanti était donc, au moment où il a été accordé, de […] % par an, ce qui devrait être comparé au taux de référence calculé pour la garantie en se fondant sur le taux de base, la catégorie de notation d’ÅI et la marge appliquée en fonction du niveau de sûretés du prêt. Le taux de base (Euribor 12 mois) était, le 9 octobre 2003, de 2,235 %. À l’époque, l’entreprise était classée dans la catégorie de notation «faible» au sens de la communication sur les taux de référence. Comme cela a été mentionné précédemment, la Commission suppose que le niveau de sûretés du prêt était normal, ce qui signifie que la marge venant s’ajouter au taux de base était de 400 points de base. Le taux de référence pour ce prêt est donc de 6,235 %, ce qui est plus élevé que le coût total de la garantie G-I, qui était de […] % par an.
(82)
De plus, le 6 septembre 2004, le gouvernement provincial a baissé la prime de garantie pour G-I à […] %. En conséquence, le coût total du prêt garanti a été ramené à […] %, c’est-à-dire à un taux situé […] points de base au-dessous du taux de référence, ce qui signifie qu’ÅI a bénéficié d’un avantage correspondant.
(83)
Le 2 novembre 2004, ÅI a contracté un emprunt de […] EUR auprès de la banque […] (numéro de prêt […]). Le gouvernement provincial a fourni pour ce prêt une garantie dont les sûretés étaient une hypothèque. Le taux a été fixé à […] plus […] points de base et les frais de garantie à […] % du montant du prêt, ce qui signifie que le coût total de ce prêt garanti était de […] % par an (28).
(84)
Le taux de référence pour la garantie G-II doit être calculé sur la base du taux Euribor 12 mois, qui, le 2 novembre 2004, était de 2,314 %. À cette époque, ÅI était classée dans la catégorie de notation «faible» selon l’échelle de la communication sur les taux de référence. Si l’on considère que le niveau de sûretés était normal, le taux de référence pour ce prêt s’élève à 6,314 % par an, ce qui est supérieur au coût total de la garantie G-II couvrant le prêt, qui est de […] % par an. Une comparaison entre les coûts de ce nouveau prêt garanti et le taux de référence, montre que le coût financier total du prêt couvert par la garantie G-II était au-dessous du seuil de référence d’au moins […] points de base. Cela signifie qu’ÅI a bénéficié d’un avantage économique. Selon les informations dont dispose la Commission, le taux d’intérêt de ce prêt garanti n’a pas changé après que le prêt a été accordé.
(85)
Le gouvernement provincial a accordé une nouvelle garantie à ÅI le 13 décembre 2005. Cette garantie devait couvrir un «prêt de référence», autrement dit un prêt, accordé le 9 octobre 2003, qui n’était pas garanti à l’origine, et dont les conditions ont donc été modifiées. Le taux d’intérêt est donc passé à ce stade à […] % par an. Les frais de garantie ont été fixés à […] % du montant du prêt, ce qui signifie que le coût total du prêt était de […] % par an (29). (À compter de ce jour-là, les conditions appliquées sont comparables à celles décrites pour le prêt couvert par la garantie G-I, y compris les modifications du taux d’intérêt survenues au cours du temps.
(86)
Le taux de référence pour la garantie G-III doit être calculé sur la base du taux Euribor 12 mois, qui était de 2,769 % au 13 décembre 2005. À cette époque-là, ÅI était classée dans la catégorie de notation «satisfaisante» selon l’échelle de la communication sur les taux de référence. Si l’on considère que le niveau de sûretés était normal, le taux de référence pour ce prêt s’élève à 4,969 % par an. Ce taux est donc plus élevé que le coût total de […] % par an engendré par la garantie G-III. Le gouvernement provincial a donc donné à ÅI un avantage financier au moins équivalent à […] % par an.
5.2. DISTORSION DE LA CONCURRENCE ET EFFET SUR LE COMMERCE
(87)
La Finlande a affirmé que les mesures en cause n’avaient pas d’effet sur le commerce entre les États membres et qu’elles ne constituaient donc pas des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. À l’appui de cet argument, la Finlande a fait valoir que, selon elle, ÅI n’est qu’une entreprise du marché de l’immobilier parmi d’autres, et non pas la plus importante d’entre elles. Il n’y a donc pas de raison de penser que ces mesures, si on les considère comme des aides d’État, auraient renforcé la position d’ÅI au détriment de ses concurrents.
(88)
La Commission ne saurait accepter cet argument. L’avantage financier dont ÅI a bénéficié face à ses concurrents (et, comme l’a confirmé la Finlande, plusieurs concurrents sont présents sur le marché immobilier des îles Åland) lui a permis de procéder à des investissements de grande envergure et d’élargir son activité à des conditions financières plus avantageuses que celles auxquelles ses concurrents pouvaient prétendre. Les concurrents, quant à eux, auraient pu décider de faire des investissements équivalents si ÅI n’avait pas bénéficié d’un avantage. Il n’est pas nécessaire de démontrer que ces mesures ont permis à ÅI de gagner des parts de marché sur un concurrent donné.
(89)
De même, l’avantage accordé à ÅI pouvait avoir une incidence sur le commerce entre les États membres. Il est vrai qu’Åland constitue un petit marché, situé sur un archipel qui n’est accessible que par la mer ou par les airs, et qu’en vertu du traité relatif à l’adhésion de la Finlande à l’Union européenne, la liberté d’établissement y est soumise à des restrictions spécifiques. Aucun obstacle infranchissable ne s’oppose toutefois à ce que les entreprises étrangères exercent leur activité à Åland, et rien assurément ne les empêche de réaliser des investissements sur le marché immobilier local. De plus, la Commission note que la Finlande n’a pas contesté l’affirmation figurant dans la décision d’ouverture selon laquelle des entreprises établies dans d’autres États membres ont, par le passé, acquis des biens immobiliers situés dans l’archipel. L’avantage que ces mesures ont procuré à ÅI pourrait donc avoir un effet sur le commerce entre les États membres, au minimum en renforçant de façon inappropriée la position d’ÅI face à de potentiels concurrents ou investisseurs étrangers.
5.3. DÉCISION RELATIVE À LA QUALIFICATION D’AIDE D’ÉTAT
(90)
En raison des éléments exposés précédemment, la Commission estime que toutes les augmentations de capital (à l’exception des numéros C-I, C-II et C-III) et les garanties de prêt G-I, G-II et G-III constituent des aides d’État au sens de l’article 107 du TFUE.
6. LÉGALITÉ PRÉSUMÉE DES AIDES
(91)
La Finlande fait valoir que dans l’hypothèse où ces apports de capitaux et ces garanties de prêt constitueraient des aides d’État, ces mesures étaient légales car elles faisaient partie de régimes d’aides qui étaient déjà en vigueur et qui avaient été dûment notifiés à l’autorité de surveillance AELE sous les références 93-074 (augmentations de capital) et 93-079 (garanties de prêt), avant l’adhésion de la Finlande à l’Union européenne.
(92)
Cet argument doit être examiné au regard du règlement (CE) no 659/1999. Conformément à l’article 1er, point d), du règlement susmentionné, on entend par «régime d’aides»«toute disposition sur la base de laquelle, sans qu’il soit besoin de mesures d’application supplémentaires, des aides peuvent être octroyées individuellement à des entreprises, définies d’une manière générale et abstraite dans ladite disposition et toute disposition sur la base de laquelle une aide non liée à un projet spécifique peut être octroyée à une ou plusieurs entreprises pour une période indéterminée et/ou pour un montant indéterminé». Selon l’article 1er, point b) i), du même règlement, constitue une «aide existante», «sans préjudice des articles 144 et 172 de l’acte d’adhésion de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède, […] toute aide existant avant l’entrée en vigueur du traité dans l’État membre concerné, c’est-à-dire les régimes d’aides et aides individuelles mis à exécution avant, et toujours applicables après, ladite entrée en vigueur».
(93)
La Finlande a adhéré à la Communauté européenne le 1er janvier 1995. De plus, en vertu de l’article 172, paragraphe 5, du traité d’adhésion de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède, «[…] les aides d’État accordées en 1994 par les nouveaux États membres mais qui, en violation de l’accord EEE ou des arrangements pris en vertu dudit accord, soit n’ont pas été notifiées à l’Autorité de surveillance AELE, soit ont été notifiées mais octroyées avant que l’Autorité de surveillance AELE n’ait pris une décision, ne sont par conséquent pas considérées comme des aides d’État existantes au sens de l’article 93, paragraphe 1, du traité CE […]».
(94)
De plus, l’article 1er, point c), du règlement (CE) no 659/1999 qualifie d’«aide nouvelle»«toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante» (30).
(95)
Conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 concernant la mise en œuvre du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (31), «on entend par modification d’une aide existante tout changement autre que les modifications de caractère purement formel ou administratif qui ne sont pas de nature à influencer l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché commun. Toutefois, une augmentation du budget initial d’un régime d’aides existant n’excédant pas 20 % n’est pas considérée comme une modification de l’aide existante».
(96)
Sur la base des éléments exposés précédemment, toute mesure antérieure à l’adhésion qui modifie un régime d’aides d’État constitue une aide existante si deux critères sont remplis: le régime d’aides existait avant l’entrée en vigueur du traité CE et le contenu de ce régime d’aides n’a pas ultérieurement été modifié dans sa substance même.
(97)
La Commission examinera les arguments de la Finlande quant à la légalité des dispositions de façon distincte pour les deux régimes d’aide.
6.1. RÉGIME DE GARANTIES (93-079)
(98)
La Commission appréciera en premier lieu si les mesures en cause constituent un régime d’aides, au sens de l’article 1er, point b), du règlement (CE) no 659/1999.
(99)
La base juridique nationale du régime de garanties est la loi provinciale d’Åland de 1966 (ÅFS 1966:14) sur les garanties provinciales pour l’industrie et certains autres secteurs (32). Celle-ci a été modifiée par les lois provinciales 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 et 2002:23. Au moment de l’adhésion de la Finlande à la CE, la loi provinciale de 1966 disposait, au sujet du budget et de l’enveloppe financière totale, que le montant des garanties ou des prêts en suspens (33) ne pouvait en aucun cas dépasser 20 000 000 FIM. D’autre part, l’application de cette mesure est illimitée dans le temps.
(100)
En raison de ce qui précède et en vertu de la loi nationale, il semblerait, en principe, que les mesures en cause répondent à la définition d’un régime d’aides, en l’occurrence parce qu’il s’agit d’une loi qui permet d’accorder, pour une durée indéfinie, une aide à une ou plusieurs entreprises, sans lien avec un projet précis. Le régime d’aides allégué a été mis à exécution le 1er septembre 1982, à savoir bien avant le 1er janvier 1994, et il a été notifié à l’Autorité de surveillance AELE. La première condition pour une aide existante semble donc être remplie, puisque le régime d’aides initial a été mis à exécution avant l’entrée en vigueur du traité CE en Finlande, et même avant le 1er janvier 1994, si bien que l’article 172, paragraphe 5, du traité d’adhésion de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède n’est pas applicable en l’espèce.
(101)
La Commission doit néanmoins également déterminer si le contenu des mesures a été modifié après le 1er janvier 1994.
(102)
Les autorités territoriales ont modifié le régime de garanties au moins trois fois après le 1er janvier 1994 (par les lois provinciales 1994:29, 1996:56 et 2002:23), avant que la première garantie ne soit accordée le 14 août 2003. Du fait de ces modifications, le budget du régime d’aides a sensiblement augmenté (c’est-à-dire que le montant total des garanties susceptibles d’avoir été accordées à un moment ou à un autre a augmenté). Étant donné que la question porte ici sur l’octroi d’une garantie de prêt, il y a lieu d’apprécier si les modifications apportées au budget du régime d’aides avant les mesures examinées doivent être considérées comme substantielles et comme détachables du régime existant.
(103)
Comme décrit précédemment, en application de l’article 4 du règlement (CE) no 794/2004, toute augmentation de plus de 20 % du budget d’un régime d’aides est considérée comme une modification d’une aide existante. Deux des modifications mentionnées précédemment (34) ont eu pour effet que le budget initial du régime d’aides a augmenté de 50 % et de 150 % respectivement. Ces augmentations du budget représentent des modifications substantielles du contenu des régimes d’aides qui n’ont pas été notifiées à la Commission.
(104)
Les effets de ces modifications substantielles du contenu ne peuvent être considérés comme détachables du prétendu régime d’aides, avec pour effet que le régime dans son intégralité deviendrait une nouvelle aide. Le régime d’aides initial était limité uniquement en ce qui concernait le montant total de garanties susceptibles d’être obtenues pour une période donnée. Sous cette forme, une augmentation particulièrement substantielle du budget (même sans autre modification du régime) touche à l’essence même des dispositions en vigueur.
(105)
De plus, la Commission observe qu’il ne ressort pas clairement des documents relatifs aux garanties fournis par la Finlande que le prétendu régime de garanties ait constitué la base juridique de ces dernières.
(106)
Les garanties couvertes par cette décision doivent donc être considérées comme de nouvelles aides. Ces aides ayant été mises à exécution sans que la Commission n’ait donné son accord préalable, comme l’exige l’article 108 du TFUE, elles sont illégales.
6.2. RÉGIME DE SOUSCRIPTIONS D’ACTIONS (93-074)
(107)
Les règles nationales régissant ce prétendu régime d’aides ont été notifiées à l’Autorité de surveillance AELE comme étant des mécanismes d’aide à la souscription d’actions. Dans les documents présentés à l’époque, le budget annuel d’Åland était indiqué comme la base juridique nationale. Dans la rubrique concernée, la Finlande a indiqué que l’intensité maximale de l’aide accordée à un projet individuel était de 30 %. De plus, la Finlande a mentionné les budgets des années 1992 à 1994 dans la rubrique concernant le budget et les dépenses, mais elle a laissé vide la rubrique concernant l’enveloppe totale estimée pour toute la période de programmation du régime d’aides.
(108)
La Finlande a précisé au moment de l’enquête que la base juridique formelle du prétendu régime d’aide était la loi de 1991 relative à l’autonomie d’Åland (1144/1991). L’article 18, paragraphe 22, de cette loi confère aux autorités locales d’Åland une compétence générale pour adopter diverses mesures visant à stimuler l’activité économique de l’archipel. Ces mesures (par exemple, les prêts, les apports de capital ou les garanties) font l’objet d’une ligne budgétaire dans le budget général annuel du gouvernement provincial.
(109)
La Commission constate ce qui suit:
(110)
Bien que la Finlande estime que les autorités provinciales ont le droit (en vertu de la compétence générale que leur confère la loi d’autonomie) de procéder à de tels apports de fonds dans le cadre d’un «régime d’aides», la Commission doit vérifier si les dispositions en la matière de la loi nationale répondent à la définition des «régimes d’aides» énoncée à l’article 1er, point d), du règlement (CE) no 659/1999. À cet égard, il apparaît que la base juridique (l’article 18, paragraphe 22, de la loi 1144/1991) est constituée d’un ensemble de règles qui portent sur la répartition des compétences entre les différents acteurs du système juridique finlandais, et qui ne répondent pas aux critères sur la base desquels on peut constituer un régime d’aides (à savoir «toute disposition […] sur la base de laquelle des aides peuvent être octroyées individuellement à des entreprises sans qu’il soit besoin de mesures d’application supplémentaires»). L’octroi de capitaux à un bénéficiaire unique supposerait en premier lieu l’inscription de ces crédits au budget annuel du gouvernement provincial (qui est voté par le parlement d’Åland s’il le juge opportun), puis la mise en œuvre des décisions prises par le gouvernement provincial. Il apparaît que les apports de capitaux effectués dans le cadre de ces compétences relèvent plus d’une série de décisions isolées que d’un régime d’aides.
(111)
La Commission fait observer en tout état de cause que le prétendu régime d’aides ne concernait que les années 1992 à 1994, puisqu’aucune autre information n’a été fournie dans la rubrique concernant le budget et les dépenses, bien que la base juridique ait été indiqué comme étant le budget annuel pour les îles Åland.
(112)
La Commission rappelle enfin que la Finlande a notifié une intensité d’aide maximale de 30 % pour un projet donné. La seule interprétation possible est donc que les apports de capitaux dans le cadre du prétendu régime d’aides étaient destinés à des projets censés soutenir les objectifs du régime d’aides (à savoir tourisme, industrie, recherche et développement) et réalisés en collaboration avec des opérateurs privés apportant une part très importante des fonds (au moins 70 %). Les augmentations de capital qui font l’objet de cette décision ne correspondent pas à cette condition formelle et, partant, n’entrent pas dans le cadre des règles nationales notifiées à l’Autorité de surveillance AELE, indépendamment du fait de savoir si elles constituent ou non un régime d’aides à proprement parler, ou si ce dernier s’est appliqué au-delà de 1994.
(113)
En conséquence, l’aide d’État accordée à ÅI sous la forme d’augmentations de capital constitue une nouvelle aide. Cette aide ayant été mise à exécution avant que la Commission n’ait donné son approbation préalable comme l’exige l’article 108 du TFUE, elle est illégale.
6.3. REMARQUE SUPPLÉMENTAIRE SUR LES DÉCISIONS RÉCENTES DE LA COUR ADMINISTRATIVE SUPRÊME DE FINLANDE
(114)
Il y a lieu de noter qu’une Cour nationale finlandaise a récemment annulé deux mesures accordées à ÅI par le gouvernement provincial. Les mesures en question sont: i) l’augmentation de capital C-XI, effectuée en 2007 (voir le considérant 16) et ii) la garantie de prêt accordée en 2006, qui n’a jamais été mise à exécution. La Cour administrative suprême a statué le 6 avril 2011 sur la conformité des décisions prises par le gouvernement provincial avec les règles administratives nationales. La Cour administrative suprême a par la même occasion cherché à déterminer s’il existait des éléments de preuves suffisants montrant que ces mesures constituaient des aides d’État, auquel cas les autorités locales auraient dû les notifier à la Commission avant leur mise à exécution. La Cour administrative suprême considère que, à priori, tous les critères correspondant à une aide d’État sont remplis. Elle a également examiné l’argument de la Finlande, selon lequel ces mesures - en admettant qu’il s’agisse d’aides - relèvent de règles nationales qui s’appliquaient avant l’adhésion de la Finlande, et constituent donc des aides existantes. La Cour administrative suprême a procédé, pour cet examen, à une étude extensive des règles nationales et a constaté que, principalement pour les raisons présentées ci-dessus par la Commission, les mesures des autorités locales ne respectaient pas les règles nationales, indépendamment de la question de savoir si ces règles constituaient ou non de véritables régimes d’aide d’État. En conséquence, la Cour administrative suprême est parvenue aux mêmes conclusions que la Commission, à savoir que l’apport de capitaux C-XI examiné contient une nouvelle aide d’État. Elle est parvenue à la même conclusion en ce qui concerne la garantie de prêt de 2006. Comme cette garantie n’a jamais été mise à exécution, elle n’est pas examinée dans cette décision.
7. COMPATIBILITÉ
(115)
La Finlande a fait valoir de manière générale que même si on considérait que ces mesures constituaient de nouvelles aides d’État, elles restaient compatibles avec le marché intérieur car l’objectif de l’activité d’ÅI, soutenue par l’aide, était de faciliter le développement de la région et de créer de nouveaux emplois.
(116)
Bien que les aides d’État soient en principe interdites, elles sont considérées comme compatibles avec le marché intérieur dans les conditions visées à l’article 107, paragraphe 2, du TFUE. Elles peuvent également être considérées comme compatibles avec le marché intérieur si leurs objectifs sont conformes à l’article 107, paragraphe 3, du TFUE. Les seuls critères pouvant s’appliquer dans le présent cas sont ceux de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE, selon lequel des aides peuvent être accordées pour «favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi», ou de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, selon lequel des aides peuvent être accordées pour «faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques»
(117)
Selon les règles concernant les aides régionales applicables en Finlande à l’époque (cartes des aides à finalité régionale de 2000-2006 et 2007-20013), la ville de Mariehamn, où iTiden est situé, n’était pas éligible pour ce type d’aides. Ainsi, même si l’on peut dire que cette aide était destinée à financer ce projet, elle ne saurait être considérée comme compatible. La Commission observe en outre que la Finlande n’a pas montré qu’une quelconque des conditions pour qu’une aide soit déclarée compatible en vertu des règles relatives aux aides régionales (forme d’intervention, coûts éligibles ou intensité maximale de l’aide) était remplie.
(118)
Cette aide ne saurait être considérée comme compatible avec le marché intérieur sur la base des autres orientations et communications de la Commission concernant l’application de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, ni en vertu directe de ce même article. La Finlande n’a présenté aucun argument ou élément de preuve spécifique permettant à la Commission d’approuver ces mesures comme étant compatibles avec une disposition spécifique du TFUE.
8. RECOUVREMENT DES AIDES
8.1. ARGUMENTATION DE LA FINLANDE
(119)
L’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 dispose qu’«[e]n cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire […]. La Commission n’exige pas la récupération de l’aide si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général de droit communautaire». La conséquence normale est donc que les mesures accordées à ÅI qui constituent des aides d’État illégales doivent être récupérées.
(120)
La Finlande a néanmoins fait valoir que la Commission ne devrait pas imposer de recouvrement dans cette affaire, parce qu’elle avait une confiance légitime dans le fait que l’aide était légale en vertu de régimes préalables à l’adhésion et que la récupération de l’aide irait ainsi à l’encontre d’un principe général de droit communautaire. La Commission note que la Finlande n’a officiellement présenté de raisons d’invoquer la confiance légitime qu’en ce qui concerne le gouvernement provincial. Aucune raison permettant au bénéficiaire d’invoquer la confiance légitime n’a été expressément mentionnée.
(121)
La Commission ne saurait, en tout état de cause, souscrire à cette thèse.
(122)
Comme la Commission l’a montré précédemment au sujet des augmentations de capital, même si ÅI, ou qui que ce soit d’autre, avait des raisons de croire que le prétendu régime de souscriptions d’actions était légalement conforme aux règlements concernant les aides d’État, il n’en reste pas moins que, tel qu’il a été notifié à l’Autorité de surveillance AELE, il ne respectait pas les exigences formelles des régimes d’aides. Il n’est donc pas envisageable qu’ÅI puisse invoquer la confiance légitime pour des augmentations de capital qui ne relèvent pas des règles nationales au sujet desquelles la Finlande invoque elle-même la confiance légitime.
(123)
Pour ce qui est des garanties de prêt, la Commission a montré que le contenu des régimes de garanties avait été modifié avant même que les garanties faisant l’objet de la présente décision ne soient accordées. Ces modifications effectuées par les autorités d’Åland n’ont pas été notifiées à la Commission. En conséquence, les garanties accordées selon les règles nationales dans le cadre du régime initial doivent être considérées comme de nouvelles aides. Selon la pratique établie, le bénéficiaire des aides ne pouvait pas avoir une confiance légitime dans leur légalité alors qu’elles n’avaient pas été notifiées à la Commission, comme cela aurait dû être fait en vertu de l’article 108 du TFUE (35).
(124)
En résumé, aussi bien les garanties que les augmentations de capital constituent de nouvelles aides d’État, qui auraient dû être notifiées à la Commission avant leur mise à exécution.
(125)
Selon une jurisprudence constante (36), un État membre dont les autorités ont accordé une aide en violation des procédures décrites à l’article 108 du TFUE ne saurait invoquer la confiance légitime des bénéficiaires pour se soustraire à l’obligation de prendre les mesures nécessaires en vue de l’exécution d’une décision de la Commission lui ordonnant de récupérer l’aide. Si les autorités nationales pouvaient s’appuyer sur leur propre interprétation illégale des règles, elles réduiraient à néant les articles 107 et 108 du TFUE et priveraient de fondement les décisions prises par la Commission dans le cadre de ces dispositions.
(126)
Il en va nécessairement de même quand les autorités nationales invoquent le principe de confiance légitime quant à la légalité d’une mesure, mais qu’elles n’ont pas notifié cette dernière à la Commission alors qu’il s’agit d’une nouvelle aide (37).
(127)
De même, en ce qui concerne la confiance légitime du point de vue d’ÅI, la Commission estime que, selon une jurisprudence constante, compte tenu du caractère impératif du contrôle des aides d’État opéré par la Commission au titre de l’article 108 du TFUE, les entreprises bénéficiaires d’une aide ne sauraient avoir, en principe, une confiance légitime dans la régularité de l’aide que si celle-ci a été accordée dans le respect de la procédure prévue par ledit article. En effet, un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s’assurer que cette procédure a été respectée (38).
(128)
La Commission constate qu’aucune entreprise n’est aussi bien placée qu’ÅI pour ce qui est des mesures du gouvernement provincial liées aux prétendus régimes d’aides, puisque le gouvernement provincial est le principal actionnaire de l’entreprise et que certains membres de ce gouvernement font aussi partie de l’administration de l’entreprise. Cet argument est étayé par le fait que les représentants d’ÅI et ceux du gouvernement provincial échangent régulièrement des informations, comme cela a été expliqué précédemment dans la partie concernant les augmentations de capital. Ainsi, bien que la Finlande n’ait pas présenté de raisons ayant pu susciter une confiance légitime chez le bénéficiaire de l’aide, la Commission estime que dans le cas présent, ÅI ne saurait invoquer la confiance légitime.
(129)
Enfin, la Commission n’a jamais donné d’assurances précises à la Finlande ou au bénéficiaire de l’aide leur permettant de croire que les mesures controversées n’étaient pas des aides d’État ou qu’elles étaient appropriées, et sur lesquelles pourraient reposer la confiance légitime (39).
(130)
La Finlande a également fait valoir que, dans le cas où les aides accordées sous la forme d’augmentations de capital devraient être récupérées, ce n’est pas le montant total du capital qui devrait être considéré comme l’élément d’aide mais plutôt (comme lorsque l’on calcule l’élément d’aide d’une garantie) le coût supporté par ÅI pour trouver des investissements alternatifs sur le marché. La Finlande a affirmé que les coûts de tels financements alternatifs pouvaient être confirmés en prenant comme base le rendement attendu de 7 % mentionné dans le rapport de KPMG pour les investissements dans les immeubles de bureaux.
(131)
La Commission ne saurait accepter ce point de vue.
(132)
D’une façon générale, il est vrai que, dans un cas donné, l’aide d’État est la différence entre l’avantage réellement obtenu par l’entreprise grâce à des ressources d’État (sous la forme d’un financement) et l’avantage qu’elle aurait pu obtenir sur les marchés financiers. En conséquence, on considère que la situation antérieure au versement de l’aide est rétablie quand le bénéficiaire a restitué l’aide illégale et incompatible avec le marché intérieur dont il avait bénéficié. Par cette restitution, le bénéficiaire perd en effet l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents, et la situation antérieure au versement de l’aide est rétablie (40).
(133)
Quiconque réalise un investissement, qu’il s’agisse de l’octroi d’un prêt ou d’une prise de participation, escompte un retour sur investissement proportionnel aux risques.
(134)
Il est clair que, quand une aide est accordée, sous la forme d’un prêt à un coût moins élevé que les coûts du marché (c’est le cas des prêts garantis dont les coûts de financement sont inférieurs à ceux des prêts proposés aux conditions du marché), à une entreprise qui n’exerce pas d’activité en dehors du marché des prêts et qui aurait pu, à la place de l’aide, contracter un emprunt au prix du marché, l’effet correctif du remboursement est obtenu au moment où, l’entreprise ayant remboursé la différence (ainsi que les intérêts), sa situation redevient comparable à celle de ses concurrents.
(135)
La situation des apports de capitaux est différente. Leur rendement ne dépend pas de la volonté de payer de l’entreprise (comme c’est le cas pour les crédits) mais de la rentabilité de son modèle commercial. Si l’investisseur privé ne croit pas que le modèle commercial offre une contrepartie suffisante au regard des risques encourus, il n’investit pas dans l’entreprise, mais place son argent ailleurs. Autrement dit, la Commission ne peut pas accepter le point de vue selon lequel ÅI aurait pu obtenir les mêmes fonds des marchés financiers afin d’augmenter son capital tout en offrant un rendement plus élevé, parce que l’efficacité qui en était attendue n’aurait jamais permis d’offrir un tel rendement à un quelconque investisseur. Une situation alternative dans laquelle l’aide faisant l’objet du recouvrement, qui doit donc être remboursée ou reconstituée, n’aurait pas été perçue, serait donc une situation où les capitaux n’auraient pas été investis du tout. C’est pourquoi la totalité du montant de l’augmentation de capital doit être restituée.
(136)
La Commission ne peut donc accepter le point de vue de la Finlande sur l’élément d’aide dans les augmentations de capital.
8.2. AIDES DEVANT FAIRE L’OBJET D’UN RECOUVREMENT
(137)
Les aides que la Commission a considérées comme illégales et incompatibles avec le marché intérieur, et que l’entreprise ÅI doit restituer à la Finlande sont ainsi les suivantes:
(138)
Augmentations de capital:
a)
Augmentation de capital C-IV: 353 199,00 EUR. Aide accordée à ÅI le 20 juillet 2001.
b)
Augmentation de capital C-V: 599 933,78 EUR. Aide accordée à ÅI le 15 août 2002.
c)
Augmentation de capital C-VI: 799 911,64 EUR. Aide accordée à ÅI le 13 mars 2003.
d)
Augmentation de capital C-VII: 515 165,97 EUR. Aide accordée à ÅI le 6 mai 2004.
e)
Augmentation de capital C-VIII: 669 896,95 EUR. Aide accordée à ÅI le 30 septembre 2004.
f)
Augmentation de capital C-IX: 199 977,91 EUR. Aide accordée à ÅI le 16 juin 2005.
g)
Augmentation de capital C-X: 234 961,43 EUR. Aide accordée à ÅI le 16 juin 2005.
h)
Augmentation de capital C-XI: 1 379 998,95 EUR. Aide accordée à ÅI le 15 février 2007.
(139)
Garanties de prêt: conformément au point 4.2 de la communication sur les garanties (et comme cela est expliqué dans les considérants 66 à 80), l’élément d’aide de toutes les garanties de prêt est calculé comme la différence entre le taux d’intérêt qu’une entreprise comparable à ÅI d’un point de vue économique aurait dû payer, appliqué comme taux de référence du coût du prêt, et le taux d’intérêt obtenu grâce à l’aide d’État, après déduction de toutes les primes éventuellement versées.
a)
Pour la garantie G-I, l’élément d’aide est la différence entre le taux de référence appliqué à une entreprise dont la catégorie de notation est «faible» (B) et dont le niveau de sûretés est normal, et le coût total du prêt garanti (total des intérêts du prêt et des frais de garantie). Cette aide a été accordée à ÅI le 9 octobre 2003 (comme cela est expliqué aux considérants 81 et 82). De ce montant est déduite la somme de 19 500 EUR, versée en une seule fois comme frais de garantie (41).
b)
Pour la garantie G-II, l’élément d’aide est la différence entre le taux de référence appliqué à une entreprise dont la catégorie de notation est «faible» (B) et dont le niveau de sûretés est normal, et le coût total du prêt garanti (total des intérêts du prêt et des frais de garantie). Cette aide a été accordée à ÅI le 2 novembre 2004. De ce montant est déduite la somme de 2 900 EUR, versée en une seule fois comme frais de garantie (42).
c)
Pour la garantie G-III, l’élément d’aide est la différence entre le taux de référence appliqué à une entreprise dont la catégorie de notation est «satisfaisante» (BB) et dont le niveau de sûretés est normal, et le coût total du prêt garanti (total des intérêts du prêt et des frais de garantie). Cette aide a été accordée à ÅI le 13 décembre 2005. De ce montant est déduite la somme de 6 500 EUR, versée en une seule fois comme frais de garantie (43).
(140)
Les autorités finlandaises doivent déterminer, en coopération avec la Commission, le montant exact de l’aide à récupérer (voir le tableau ci-dessous), en suivant la méthode exposée dans les considérants 138 et 139 relatifs à la procédure de recouvrement. Le taux des intérêts à ajouter à l’élément d’aide court à compter du jour où le bénéficiaire a perçu l’aide jusqu’au jour où il l’a restituée. La Commission demande aux autorités finlandaises de s’acquitter des obligations qui leur incombent et de coopérer au calcul du montant exact de l’aide à récupérer,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’augmentation de capital d’un montant de 84 094,39 EUR accordée par la Finlande à Ålands Industrihus Ab, le 18 juin 1997, ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Article 2
Les mesures d’aides d’État répertoriées au point 8.2 de la présente décision, que la Finlande a accordées illégalement à Ålands Industrihus Ab en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, sont incompatibles avec le marché intérieur.
Article 3
1. La Finlande récupère auprès du bénéficiaire les aides d’État visées à l’article 2.
2. L’intérêt applicable à la récupération court du jour où le bénéficiaire a perçu l’aide jusqu’au jour de son remboursement effectif.
3. Le taux d’intérêt est calculé conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004.
4. La Finlande annule tous les paiements en suspens des aides visées à l’article 2 à compter de la date d’adoption de la présente décision.
Article 4
1. La récupération de l’aide visée à l’article 2 est immédiate et effective.
2. La Finlande veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans un délai de quatre mois à compter de sa notification.
Article 5
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, la Finlande communique à la Commission les informations suivantes:
a)
le montant total (aides et intérêts) à récupérer auprès du bénéficiaire;
b)
une description détaillée des mesures déjà prises et des mesures prévues pour se conformer à la présente décision;
c)
les documents attestant que le bénéficiaire a été mis en demeure de rembourser l’aide.
2. La Finlande tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales adoptées afin de mettre en œuvre la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 2. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et sur celles prévues pour se conformer à la présente décision. Elle fournit aussi des informations détaillées concernant les montants de l’aide et des intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.
Article 6
La République de Finlande est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 13 juillet 2011.