ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. prosince 2011
o státní podpoře C 85/01 v podobě opatření ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti RTP
(oznámeno pod číslem K(2011) 9429)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/365/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec (1) této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Prostřednictvím tří stížností z let 1993, 1996 a 1997 podaných soukromou televizní společností Sociedade Independente de Comunicação, S. A. (dále jen „SIC“) byla Komise informována o řadě opatření ad hoc a ročních vyrovnávacích opatření, která Portugalsko provádělo ve prospěch portugalské veřejnoprávní televizní společnosti, Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (dále jen „RTP“).
(2)
Dopisem ze dne 15. listopadu 2001 informovala Komise portugalské orgány, že se s ohledem na řadu opatření ad hoc ve prospěch společnosti RTP rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství (3). V článku 1 rozhodnutí Komise 2005/406/ES ze dne 15. října 2003 o opatřeních ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti RTP, bylo následně konstatováno, že některá tato opatření, konkrétně státní podpora ve výši 68,006 miliardy PTE, kterou Portugalsko poskytlo společnosti RTP formou dohody uzavřené se Správou sociálního zabezpečení v roce 1993, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčka z roku 1998, jsou slučitelná se společným trhem ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (4). V článku 2 uvedeného rozhodnutí se mimoto uvádělo, že některá opatření nezahrnují státní podporu, konkrétně osvobození od registračních poplatků, platba za převod sítě pro šíření televizního signálu, úlevy z plateb ročního poplatku za používání sítě, protokol o podpoře kinematografie, emise dluhopisů a plán na restrukturalizaci na období 1996-2000.
(4)
Dne 26. června 2008 Soud prvního stupně ve věci T-442/03 (5) část rozhodnutí 2005/406/ES zrušil, a to ze dvou důvodů. Soud zrušil článek 2 uvedeného rozhodnutí, jelikož zjistil, že „osvobození od registračních poplatků“ nepředstavuje státní podporu. Soud konstatoval, že úkolem Komise bylo zjistit ve vztahu k jednorázové výhodě spočívající v osvobození od platby registračních poplatků a odměn týkajících se přeměny na akciovou společnost (dále jen „dočasné osvobození“), zda spadá do logiky portugalského právního systému, že se přeměna veřejných podniků na akciové společnosti provádí zákonem, nebo zda použití zákona představovalo odchylku, jejímž cílem ve skutečnosti bylo poskytnout veřejným podnikům výhodu ve vztahu k jiným podnikům.
(5)
Pokud jde o trvalou výhodu vyplývající z neomezeného osvobození od registračních poplatků a odměn za všechny akty zápisu, registrace nebo záznamu, které bylo přiznáno společnosti RTP (dále jen „trvalé osvobození“), Soud konstatoval, že ačkoliv osvobození nebylo ve skutečnosti pravděpodobně trvalé (viz body 73 a 79 rozsudku), nemění to nic na zjištění, že Komise neprokázala obecnou povahu tohoto osvobození. Soud dále uvedl, že i když Portugalsko mohlo společnost RTP přeměnit na akciovou společnost, jelikož to považovalo za nezbytné pro plnění úkolu veřejné služby, nebylo to doloženo dostatečnými důkazy.
(6)
Soud zamítl žaloby týkající se zjištění v rozhodnutí 2005/406/ES, že se emise dluhopisů z roku 1994 a úlevy z plateb licenčního poplatku nepovažují za státní podporu.
(7)
Co se týká slučitelnosti opatření státní podpory (článek 1 rozhodnutí 2005/406/ES), Soud shledal, že se Komise nemohla opírat o zprávy o veřejné službě a údaje obsažené v těchto zprávách, aniž by měla pro tyto zprávy k dispozici zprávu o externím auditu, jak vyžadují vnitrostátní právní předpisy. Komise proto nemohla dospět k závěru, že opatření státní podpory jsou slučitelná se společným trhem ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy (nyní čl. 106 odst. 2 SFEU a „vnitřní trh“) (6). Soud článek 1 rozhodnutí 2005/406/ES zrušil.
(8)
Po vynesení rozsudku Soudu ve věci T-442/03 upozornila Komise zúčastněné strany na obnovení vyšetřovacího řízení v dané věci a vyzvala třetí strany k podání připomínek (7).
(9)
Dne 10. března 2009 obdržela Komise připomínky stěžovatele, které byly dne 8. dubna 2009 předány Portugalsku. Další připomínky stěžovatele byly obdrženy dne 17. června 2009 a Portugalsku byly předány dne 28. července 2009. Portugalsko na oba soubory připomínek odpovědělo dopisy ze dne 7. a 8. září 2009. Portugalsko zaslalo Komisi další informace dne 23. února 2010, 4. března 2010 a 15. dubna 2010. Dne 10. května 2010 zaslala Komise Portugalsku žádost o informace, v níž zejména požadovala, aby byly provedeny nezávislé externí audity zpráv o veřejné službě pro období 1992-1997.
(10)
Portugalsko na žádost Komise o informace odpovědělo dopisem ze dne 8. června 2010 a požadované zprávy o externích auditech zpráv o veřejné službě poskytlo dopisem ze dne 12. srpna 2010. Další informace Portugalsko poskytlo v dopise ze dne 29. září 2010. Dne 29. března 2011 se uskutečnila schůzka s Portugalskem a další informace poskytlo Portugalsko Komisi dne 17. června 2011, 25. srpna 2011 a 26. října 2011.
Dopisem zaevidovaným dne 15. prosince 2011 Portugalsko výjimečně souhlasilo s přijetím tohoto rozhodnutí v angličtině jako v závazném znění.
(11)
Toto rozhodnutí se zabývá pouze opatřeními ad hoc, jichž se týkalo rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Některá opatření, o nichž bylo v rozhodnutí 2005/406/ES prohlášeno, že nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, nebyla Soudem v rozsudku ve věci T-442/03 zrušena, a článek 2 rozhodnutí 2005/406/ES proto nabyl právní moci. Tato opatření se týkají platby za převod sítě pro šíření televizního signálu, úlevy z plateb ročního poplatku za používání sítě, protokolu o podpoře kinematografie, emise dluhopisů a plánu na restrukturalizaci na období 1996-2000. Jak však Soud požadoval v rozsudku ve věci T-442/03, Komise znovu posoudí dočasné a trvalé osvobození od notářských poplatků a registračních poplatků a nákladů na zveřejnění.
Toto rozhodnutí se zaměřuje na finanční vztahy mezi společností RTP a Portugalskem v období 1992-1998, pokud jde o dohodu se Správou sociálního zabezpečení z roku 1993, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčku z roku 1998. Toto rozhodnutí se nezabývá otázkami právní klasifikace a slučitelnosti ročních vyrovnávacích plateb poskytovaných společnosti RTP se Smlouvou, jimiž se zaobíralo rozhodnutí Komise ze dne 22. března 2006 ve věci č. E 14/05 (8). Dne 4. července 2006 mimoto Komise přijala rozhodnutí ve věci NN 31/06 týkající se dohody o financování restrukturalizace společnosti RTP (9).
(12)
K získání úplné „představy“ o finančních vztazích mezi Portugalskem a společností RTP v období, jehož se týká šetření Komise v daném případě, musí Komise uvážit nejen opatření ad hoc, nýbrž rovněž finanční podporu, která byla společnosti RTP poskytnuta formou ročních vyrovnávacích plateb. Rozhodnutí se proto zabývá i ročními vyrovnávacími platbami, a to v míře, která je nezbytná pro objasnění odůvodnění Komise ohledně opatření ad hoc.
II. PODROBNÝ POPIS DOTYČNÝCH ZÁLEŽITOSTÍ
A. OPATŘENÍ VE PROSPĚCH SPOLEČNOSTI RTP
A.1 POPIS PŘÍJEMCE PODPORY, SPOLEČNOSTI RTP
(13)
Společnost RTP (v té době Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) vznikla jako veřejný podnik na základě listiny ze dne 15. prosince 1955 po rozhodnutí Portugalska založit veřejnoprávní televizní společnost, které bude udělena koncese na provozování veřejnoprávního televizního vysílání (10). Smlouva o udělení koncese na poskytování veřejné služby byla podepsána dne 16. ledna 1956.
(14)
Nařízením vlády č. 674-D/75 ze dne 2. prosince 1975 byla společnost RTP zestátněna. Uvedeným nařízením vlády byla společnost RTP přeměněna na veřejný podnik s názvem „Radiotelevisão Portuguesa, E.P.“, na nějž byla na základě nařízení vlády převedena veškerá zákonná práva a povinnosti jeho předchůdce.
(15)
Až do 80. let minulého století měla společnost RTP na vnitrostátním televizním trhu monopolní postavení. Provozovala dva televizní kanály, RTP 1 a RTP 2. V 90. letech začala čelit konkurenci ze strany soukromých televizních společností poté, co Portugalsko v únoru 1992 udělilo společnostem SIC a TVI licenci na provozování třetího resp. čtvrtého kanálu (11).
(16)
Zákonem č. 21/92 ze dne 14. srpna 1992 byla společnost RTP, E:P. přeměněna na akciovou společnost s názvem „Radiotelevisão Portuguesa, S. A.“ a byly schváleny její nové stanovy.
(17)
Společnost RTP vyvíjí činnosti v rámci veřejnoprávního vysílání i obchodní činnosti. Společnost může ze zákona vykonávat jakoukoli činnost, ať už obchodní nebo provozní, která souvisí s činností televizní společnosti (12).
(18)
Obchodní činnosti vyvíjí společnost RTP prostřednictvím finanční účasti v jiných společnostech, které jsou právně odděleny od společnosti RTP a které mají vlastní strukturu a vlastní účetní systém.
A.2 OPATŘENÍ (13)
(19)
Roční vyrovnávací platby pro společnost RTP představují hlavní mechanismus pro poskytování náhrady společnosti RTP za její závazky veřejné služby. V období 1992-1998 obdržela společnost RTP roční vyrovnávací platby v celkové výši 66,495 miliardy PTE (přibližně 332 milionů EUR) (14) k pokrytí nákladů vyplývajících z plnění závazků veřejné služby. Právním základem pro roční vyrovnávací platby je článek 5 zákona č. 21/92 (15).
(20)
Tabulka 1 znázorňuje rozdělení ročních vyrovnávacích plateb poskytnutých společnosti RTP v období 1992-1998, jehož se týká toto rozhodnutí.
Tabulka 1
Výše ročních vyrovnávacích plateb v období 1992-1998
(v milionech PTE a EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
26,9 EUR (16)
35,4 EUR
35,6 EUR
35,9 EUR
72,3 EUR
51,6 EUR
69,8 EUR
Zdroj: usnesení rady ministrů
(21)
V době přeměny společnosti RTP na akciovou společnost lze portugalský zákon o registraci společností popsat následovně. V čl. 7 odst. 1 portugalského zákona o obchodních společnostech (Código das Sociedades Comerciais), ve znění platném v době přeměny společnosti RTP, je stanoveno, že stanovy (contrato de sociedade) obchodní společnosti musí být formálně schváleny ve formě notářské listiny.
V čl. 18 odst. 5 zákona o obchodních společnostech je stanoveno, že akt, kterým se zřizuje akciová společnost, musí být po zřízení společnosti v příslušné právní formě zapsán do obchodního rejstříku. Registrace byla povinná podle čl. 15 odst. 1 a čl. 3 písm. a) zákona o obchodním rejstříku (Código do Registo Comercial) a článku 166 zákona o obchodních společnostech.
Podle čl. 70 odst. 1 písm. a) zákona o obchodním rejstříku ve znění platném v té době musel být akt, kterým se zřizuje akciová společnost, zveřejněn v úředním věstníku (Diário da República) (viz čl. 70 odst. 2 (17)). Zveřejnění muselo být provedeno na základě úřední povinnosti registračním úřadem na náklady zúčastněné strany (viz čl. 71 odst. 1 zákona o obchodním rejstříku).
(22)
Při své přeměně na akciovou společnost v roce 1992 byla společnost RTP osvobozena od placení notářských a registračních poplatků spojených s registrací přeměny právní formy společnosti RTP z veřejného podniku na akciovou společnost. Hodnota tohoto osvobození činila 33 milionů PTE (přibližně 164 000 EUR). Podle portugalského práva musí všechny právnické společnosti běžně zaplatit poplatky vybírané při založení společnosti a změně jejích stanov či jakýchkoli jiných důležitých změnách společnosti.
(23)
Právním základem pro osvobození od registračních poplatků je čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92, který stanoví:
„tímto se schvalují stanovy společnosti RTP, SA, (…); tyto stanovy nemusí být předmětem notářského zápisu, musí však být zaregistrovány z úřední moci, bez jakýchkoliv poplatků a výloh, na základě úředního věstníku (Diário da República), ve kterém jsou zveřejněny“.
(24)
Ustanovení čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 vychází z uplatňování zákona č. 84/88 ze dne 20. července 1988 o přeměně veřejných podniků na akciové společnosti. Článek 1 zákona č. 84/88 stanoví, že veřejné podniky, a to i státní, mohou být na základě nařízení vlády přeměněny na akciové společnosti. Ustanovení tohoto článku zní takto:
„Veřejné podniky … mohou být nařízením vlády přeměněny na akciové společnosti vlastněné zcela veřejnými subjekty nebo s většinovou kapitálovou účastí veřejných subjektů v souladu s Ústavou a tímto zákonem.“
(25)
V čl. 3 odst. 2 zákona č. 84/88 o přeměně veřejných podniků na akciové společnosti je rovněž stanoveno, že takovéto nařízení vlády musí schválit stanovy akciové společnosti. Podle čl. 3 odst. 3 zákona č. 84/88 představuje toto nařízení vlády dostatečný dokument pro všechny potřebné registrační úkony (18).
(26)
Podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 byla společnost RTP osvobozena od placení jakýchkoliv dalších registračních poplatků přímo spojených se změnou právní formy společnosti. Ustanovení čl. 11 odst. 2 zní takto:
„Všechny akty zápisu, registrace a záznamu u jakýchkoliv rejstříkových služeb, správních nebo veřejných subjektů, zejména národního rejstříku právnických osob, rejstříku hypoték a evidence vozidel se uskuteční na základě prostého návrhu podepsaného dvěma členy správní rady společnosti a jsou osvobozeny od všech daní a poplatků.“
(27)
Podle Portugalska vychází ustanovení čl. 11 odst. 2 z uplatňování nařízení vlády č. 404/90 (19) a potvrzuje, že se na společnost RTP vztahuje ustanovení o obecné použitelnosti. Na základě článku 1 tohoto zákona může být podnikům, které do 31. prosince 1993 přistoupily k aktům spolupráce nebo spojení, přiznáno osvobození od daně z převodu majetku potřebného v souvislosti s přikročením ke spolupráci či spojení. Článek 1 uvedeného zákona rovněž umožňuje osvobození od poplatků a ostatních právních výloh, které mohou být splatné při provádění těchto aktů.
(28)
Portugalsko uvedlo, že po své přeměně na akciovou společnost společnost RTP v minulosti několikrát zaplatila notářské a registrační poplatky spojené s některými navýšeními kapitálu a jinými operacemi (20).
(29)
V období 1983-1989 se „nahromadil“ dluh společnosti RTP vůči Správě sociálního zabezpečení ve výši 2,189 miliardy PTE v důsledku neplacení příspěvků na sociální zabezpečení. Dluh vznikl kvůli sporu mezi společností RTP a Správou sociálního zabezpečení ohledně výkladu pravidel pro odvody příspěvků na sociální zabezpečení v souvislosti s přesčasovými hodinami a odměnami umělců.
(30)
Výklad Správy sociálního zabezpečení vycházel z čl. 2 písm. e) prováděcího nařízení č. 12/83 ze dne 12. února 1983. Aby se obě zúčastněné strany vyhnuly soudnímu řízení, podepsaly dohodu, podle níž se Správa sociálního zabezpečení vzdala úroků z prodlení a akceptovala splácení dluhu podle splátkového kalendáře. Po urovnání právního sporu nebylo prováděcí nařízení zrušeno.
(31)
Dne 6. května 1993 bylo společným nařízením ministerstva financí a ministerstva sociálních věcí povoleno splácení dluhu podle splátkového kalendáře ve 120 měsíčních splátkách a byly prominuty pokuty a úroky ve výši 1,206 miliardy PTE (6 milionů EUR).
(32)
Podmínky povolující výjimečná opatření k vyrovnání dluhů společnosti RTP vůči Správě sociálního zabezpečení jsou stanoveny v nařízení vlády č. 411/91. V čl. 2 odst. 1 tohoto nařízení je uvedeno, že povolení musí být nezbytné pro zajištění životaschopnosti zadlužené společnosti a o opatření lze požádat mimo jiné z toho důvodu, že (jak je stanoveno v čl. 2 písm. d) nařízení vlády) zadlužená společnost „byla předmětem obsazení, samosprávy nebo zásahu státu“.
(33)
V období 1994-1997 Portugalsko každoročně navyšovalo kapitál společnosti RTP. Následující tabulka ukazuje přehled jednotlivých navýšení kapitálu, jež dosáhla celkové výše 46,800 miliardy PTE (233 milionů EUR).
Tabulka 2
Navyšování vlastního kapitálu společnosti RTP v období 1994-1997
(v milionech PTE)
Rok
1994
1995
1996
1997
Navýšení vlastního kapitálu
10 000
12 800
10 000
14 000
Vlastní kapitál ke dni 31. prosince
22 708
35 508
45 508
59 508
Zdroj: Rozvahy společnosti RTP
(34)
Smlouvy o veřejné službě, které Portugalsko uzavřelo se společností RTP, počítají s účastí státu na investicích společnosti RTP, přednostně ve formě navyšování kapitálu (21).
(35)
V prosinci 1998 byla mezi Fondem regulace veřejného dluhu (Fundo de Regularização da Dívida Pública) a společností RTP uzavřena smlouva o podřízené půjčce, která stanovila podmínky poskytnutí půjčky ve výši 20 miliard PTE (99,8 milionu EUR) určené k navýšení kapitálu společnosti RTP.
(36)
Fond regulace veřejného dluhu spravuje Ústav pro správu státního úvěru (Instituto de Gestão de Crédito Público), který odpovídá za řízení dluhu portugalského státu a za provádění centrálního programu půjček v souladu se zákonem o státním dluhu (22) a pokyny stanovenými portugalskou vládou. Ústav pro správu státního úvěru podléhá portugalskému ministerstvu financí (23).
(37)
Ode dne, kdy byla příslušná částka dána k dispozici společnosti RTP, se z půjčky platily roční úroky, a to na základě 12měsíční sazby Lisbor, vypočítané k prvnímu dni každého období a navýšené o 20 základních bodů (24).
(38)
Podle smlouvy měla být půjčka splacená do 31. prosince 2003, přičemž se tato lhůta mohla na základě vzájemné dohody prodloužit o jeden až dva roky. Společnost RTP neplatila z půjčky úroky, jelikož smlouva stanoví, že splatné úroky spojené s prvními čtyřmi ročními splátkami se mají kapitalizovat (25).
(39)
Smlouva uzavřená mezi Fondem regulace veřejného dluhu a společností RTP v prosinci 1998 byla vypracována v souladu s pokyny obsaženými ve společném usnesení státních tajemníků pro sdělovací prostředky, státní pokladnu a finance ze dne 17. prosince 1998.
B. FINANČNÍ SITUACE SPOLEČNOSTI RTP
(40)
Jak ukazuje následující tabulka, společnost RTP vykázala v období, kterého se týkalo šetření Komise, ztráty. V roce 1996 se finanční situace společnosti RTP zhoršila natolik, že čistý vlastní kapitál dosáhl záporné hodnoty.
Tabulka 3
Hospodářské a finanční údaje společnosti RTP pro období 1993-1998
(v milionech PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Čisté zisky (ztráty)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Čistý vlastní kapitál
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Aktiva
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Finanční dluhy (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Zdroj: finanční výkazy společnosti RTP
C. ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY ULOŽENÉ SPOLEČNOSTI RTP BĚHEM OBDOBÍ 1992-1998
(41)
Společnost RTP musí provozovat veřejnoprávní televizní vysílání. Definici, přidělení a financování této služby upravují různé právní předpisy.
(42)
Zákon č. 58/90, který upravuje činnost v oblasti televizního vysílání, stanovil podmínky platné pro soukromé televizní společnosti a rovněž povinnost státu zajistit veřejnoprávní televizní vysílání (27). Pokud jde o stanovy společnosti RTP, zákon č. 21/92 vymezuje hlavní závazky veřejné služby a financování této služby.
(43)
Veřejná služba a její financování jsou podrobněji popsány ve dvou smlouvách o veřejné službě uzavřených mezi společností RTP a portugalským státem (dále jen „předešlá smlouva o veřejné službě“ nebo „nová smlouva o veřejné službě“ či „smlouvy o veřejné službě“, pokud se odkazuje na obě smlouvy) (28).
(44)
Článek 4 zákona č. 21/92 stanoví, že mezi Portugalskem a společností RTP má být uzavřena smlouva o udělení koncese, a určuje hlavní závazky veřejné služby, které mají být v rámci této služby plněny. Ustanovení čl. 4 odst. 2 uvedeného zákona stanoví obecné zásady, které musí společnost RTP dodržovat při výkonu své koncesionářské činnosti (29), zatímco čl. 4 odst. 3 zákona uvádí povinnosti v oblasti veřejnoprávního televizního vysílání (30).
(45)
Smlouvy o veřejné službě potvrzují závazky veřejné služby uložené společnosti RTP. Společnosti RTP jsou za prvé uloženy obecné povinnosti a povinnosti týkající se programového obsahu (31). Společnost RTP musí provozovat veřejnoprávní televizní vysílání, v jehož rámci má využívat dva kanály a pro obyvatelstvo pevninského Portugalska zajišťovat celostátní pokrytí. První kanál má obecnější charakter a měl by nabízet obecnější programovou strukturu. Druhý kanál by se měl více zaměřovat na specifické publikum a nabízet vzdělávací, kulturní a vědecké programy. Jeden z kanálů musí pokrývat autonomní oblasti Azory a Madeira.
(46)
Smlouvy o veřejné službě za druhé ukládají společnosti RTP zvláštní povinnosti, pokud jde o programovou strukturu (32). Existují normy vztahující se na kvalitu (např. pluralismus, nestrannost informací, atd.) a obsah programů (nové hrané filmy, sportovní programy, programy pro děti, portugalská kultura, domácí zprávy a zábavné programy). Společnost RTP musí poskytovat vysílací čas určeným subjektům, podporovat kinematografii a ostatní formy audiovizuální tvorby, podporovat tvorbu vzdělávacích nebo výchovných programů, zajistit výměnu programů s autonomními oblastmi Azory a Madeira a podporovat spolupráci s ostatními veřejnoprávními televizními společnostmi v Evropské unii. Společnost RTP musí plnit rovněž zvláštní povinnosti v oblasti programové struktury v rámci mezinárodní spolupráce. Společnost RTP musí například vyrábět a vysílat programy pro portugalské komunity v zahraničí, pro africké země, v nichž je úředním jazykem portugalština, a pro Macao. Společnost RTP musí zajistit činnost společnosti RTP Madeira a RTP Azory a udržovat produkční centra a odloučená zahraniční pracoviště.
(47)
Smlouvy o veřejné službě za třetí ukládají společnosti RTP zvláštní povinnosti. Společnost RTP musí například udržovat audiovizuální archívy, zavádět do svého vybavení a činností technické inovace, podporovat nadaci Národního divadla S. Carlose (Fundação do Teatro Nacional de S. Carlos) a poskytovat jiné služby, které budou upřesněny ad hoc.
(48)
Na základě článku 5 zákona č. 58/90 byla společnosti RTP na dobu 15 let, kterou je možno prodloužit o dalších 15 let, udělena koncese na veřejnoprávní televizní vysílání, která se vztahuje na příslušné frekvence prvního a druhého kanálu. Článek 4 zákona č. 21/92 stanoví, že společnost RTP je koncesionářem veřejnoprávního televizního vysílání. Doložka 1 písm. a) smluv o veřejné službě potvrzuje, že společnost RTP je provozovatelem veřejnoprávního televizního vysílání (33).
(49)
Smlouvy o veřejné službě (34) ustavují Kontrolní radu (Conselho de Opinião) složenou ze zástupců z různých oblastí veřejného života, která může zasáhnout s cílem posoudit, zda společnost RTP plní své obecné a zvláštní závazky v oblasti veřejnoprávního televizního vysílání.
(50)
Společnost RTP musí ministru financí každoročně předkládat plán činností a rozpočet pro následující rok v souvislosti s plněním poslání veřejné služby (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) spolu se stanovisky odboru auditu a Kontrolní rady společnosti RTP. Kromě toho musí předložit zprávu o plnění svých závazků veřejné služby v předchozím roce (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, dále jen „zprávy o veřejné službě“) spolu se stanoviskem odboru auditu společnosti RTP (35).
(51)
Ministr financí a člen vlády odpovědný za sdělovací prostředky musí ověřovat plnění smluv o veřejné službě. Hlavní finanční inspekce (Inspecção-Geral de Finanças) kontroluje finanční plán. Každoročně je nutno provést rovněž audit zpráv o veřejné službě, a to externí specializovanou auditorskou společností (36).
(52)
Nová smlouva o veřejné službě stanoví rovněž sankce, které Portugalsko uplatní v případě neplnění smlouvy a které mohou mít podobu pokuty, zabavení, náhrady nebo zrušení smlouvy.
(53)
V období 1992-1998 nechala společnost RTP provést externí audity všech svých ročních účetních závěrek nezávislým auditorem.
(54)
Společnost RTP předložila rovněž pro všechny roky zprávy o veřejné službě vyjma zprávy o veřejné službě za rok 1992, jelikož povinnost týkající se externích auditů byla stanovena poprvé v předešlé smlouvě o veřejné službě z roku 1993. Portugalsko tvrdí, že pro roky 1995 až 1998 vydal právně nezávislý auditor ohledně zpráv o veřejné službě kladný a nezávislý výrok (37). Portugalsko rovněž uvedlo, že ke všem zprávám o veřejné službě v tomto období bylo připojeno stanovisko odboru auditu společnosti RTP a audit hlavní finanční inspekce (Inspecção-Geral de Finanças), která je nezávislá na společnosti RTP.
Situaci ohledně externích auditů zpráv o veřejné službě lze popsat takto:
(55)
Zprávy o veřejné službě pro roky 1993 a 1994 obsahovaly prohlášení o shodě potvrzující, že společnost RTP plnila své závazky veřejné služby, avšak vydané pouze vedením společnosti RTP.
(56)
Pro roky 1995, 1996, 1997 a 1998 obsahovala zpráva o veřejné službě prohlášení o shodě vydaná externím auditorem nezávislým na společnosti, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial das Contas), že dotyčný audit nezjistil žádné záležitosti, jež by významně ovlivnily výpočet vyrovnávacích plateb pro společnost RTP, které jsou uvedeny ve zprávách pro příslušné roky.
(57)
V roce 2010 předložilo Portugalsko Komisi zevrubnější externí audity zpráv o veřejné službě pro období 1992-1997. Externí audity zpráv o veřejné službě pro uvedené období organizoval portugalský regulační orgán pro sdělovací prostředky, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Pro toto období je provedla společnost Pedro Roque SROC, externí auditor, který je nezávislý na společnosti RTP (38). Portugalsko poskytlo rovněž souhrnnou zprávu shrnující výsledky auditů pro všechny roky.
Pro rok 1998 již existoval externí audit zprávy o veřejné službě. Tento externí audit pro rok 1998 provedla společnost BDO Binder, externí auditor (dále jen „zpráva společnosti BDO Binder“) (39).
(58)
Úkolem auditů v období 1992-1997 bylo pro každý dotyčný rok posoudit, zda společnost RTP splnila svůj mandát stanovený ve smlouvách o veřejné službě platných v té době a zda mezi náklady veřejné služby a vyrovnávacími platbami existoval soulad. Externí audity uváděly závazky veřejné služby vyplývající ze smluv o veřejné službě, braly v potaz různé právní předpisy upravující závazky veřejné služby uložené společnosti RTP (např. zákon o televizním vysílání č. 58/90 ze dne 7. září 1990) a rovněž plán činností a rozpočet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) a zprávy o veřejné službě. Externí audity ověřily, zda byly dodrženy závazky veřejné služby. Ve zprávách jsou porovnány vyrovnávací platby provedené Portugalskem s náklady uvedenými ve zprávách o veřejné službě.
(59)
Pro všechny roky, které jsou předmětem šetření, tj. 1992-1997, dospěly audity k závěru, že společnost RTP v zásadě plnila své hlavní povinnosti v oblasti televizního vysílání. Ve zprávách o auditu se rovněž uvádí, že „s ohledem na soulad mezi prováděnými úkoly veřejné služby a náhradou „reálných a skutečných nákladů“ neexistují žádná významná narušení, která by měla nepříznivý dopad na dodržování právních předpisů platných v té době“. Pro všechny roky souhrnná zpráva konstatuje, že vyrovnávací platby poskytnuté Portugalskem byly nižší než částky uvedené v jednotlivých zprávách o veřejné službě. Zprávy o auditu jsou zveřejněny na internetových stránkách ERC (40). Obdobně se ani ve zprávě společnosti BDO Binder nepoukazuje na nadměrnou náhradu za poskytovanou veřejnou službu.
(60)
Článek 5 zákona č. 21/92 opravňuje společnost RTP obdržet vyrovnávací platby za závazky veřejné služby. Toto právo potvrzují smlouvy o veřejné službě.
(61)
Kromě systému ročních vyrovnávacích plateb (viz 19. bod odůvodnění) smlouvy o veřejné službě povolují financování poskytované Portugalskem na:
a)
platby za určité služby stanovené v dohodách o poskytování služeb, které podepsaly nebo se chystají podepsat státní správa a společnost RTP (41);
b)
účast státu na veškerých investicích realizovaných společností RTP, týkajících se zejména infrastruktur, které jsou potřebné pro fungování produkčních a vysílacích středisek v autonomních oblastech Azory a Madeira, audiovizuálních archívů a mezinárodního vysílání společnosti RTP a jiných technologických investicích, jež musí společnost RTP provést (42).
(62)
K určení nákladů a příjmů souvisejících se závazky veřejné služby, při kterých společnosti RTP vzniká nárok na vyrovnávací platbu, se používá systém analytického účetnictví. Smlouvy o veřejné službě upřesňují kritéria pro výpočet způsobilých nákladů za účelem poskytnutí náhrady s ohledem na každý závazek veřejné služby (43).
(63)
Na základě systému analytického účetnictví uvedeného v předchozím bodě odůvodnění rozvrhuje společnost RTP náklady a příjmy (např. zaměstnanci a vybavení) za účelem pokrytí určitého počtu činností (jako je řízení programové struktury, přímé a nepřímé náklady na programy, náklady na šíření signálu, náklady na vysílání, marketingové náklady a režijní náklady).
(64)
Přímé náklady na různé činnosti se rozdělí mezi jednotlivá nákladová střediska (např. mezi společnosti RTP 1, RTP 2, RTPi a RTP África). Nepřímé náklady se přidělí nákladovým střediskům na základě odpovídajících analytických kritérií (např. počet odvysílaných hodin) (44).
(65)
Systém analytického účetnictví má tyto znaky:
a)
podle smluv o veřejné službě je možné v souladu s metodou popsanou ve smlouvách poskytnout náhradu pouze za čisté provozní náklady. Finanční náklady, mimořádné výdaje a rezervy, které přímo nesouvisí s činností, jsou z náhrady vyloučeny (45);
b)
při výpočtu uhraditelných čistých provozních nákladů musí společnost RTP odečíst provozní příjmy plynoucí z každého závazku veřejné služby;
c)
podle předešlé smlouvy o veřejné službě nebyla možná náhrada za obecný závazek veřejné služby související s provozováním společností RTP 1 a RTP 2 a pokrytím autonomních oblastí prostřednictvím jednoho z kanálů (46);
d)
podle nové smlouvy o veřejné službě lze poskytnout náhradu za provozní náklady společností RTP 1 a RTP 2, není však přípustná žádná dodatečná náhrada, pokud čisté provozní náklady společností RTP 1 a RTP 2 překročí předpokládanou výši (47).
(66)
V souladu s metodou výpočtu nákladů popsanou v 60. až 65. bodě odůvodnění vykazuje společnost RTP čisté náklady na poskytování veřejné služby ve výročních zprávách o veřejné službě. Následující tabulka podává přehled nákladů na jednotlivé činnosti v rámci veřejné služby, které společnost RTP opravňují k obdržení vyrovnávacích plateb.
Tabulka 4
Čisté vykázané náklady veřejné služby, které lze uhradit
(v milionech PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletext
112,9
86,8
Provoz společnosti RTP International
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Přímé vysílání RTP 1 pro Azory a Madeiru
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Audiovizuální archívy
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Spolupráce s africkými zeměmi s portugalštinou jako oficiálním jazykem
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Rozdíl v pokrytí
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegace/dopiso-vatelé
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Nadace Teatro Nacional de S. Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Podpora kinematografie
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Provoz středisek v autonomních oblastech
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Vysílání pro specifické subjekty
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Čisté provozní náklady RTP 1
16 946,1
11 916,6
Čisté provozní náklady RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Čisté provozní náklady celkem
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Zdroj: portugalské orgány a zprávy o veřejné službě
(67)
V následující tabulce je uveden přehled investic společnosti RTP do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby. V tabulce jsou obsaženy skutečné investice do činností v rámci veřejné služby tak, jak jsou uvedeny v ročních finančních výkazech, a investice uvedené ve zprávách o veřejné službě. Skutečné investice do činností v rámci veřejné služby jsou vyšší než investice uvedené ve zprávách o veřejné službě.
Tabulka 5
Investice do činností v rámci veřejné služby
(v milionech PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Celkem
Finanční výkazy
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Zprávy o veřejné službě
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Rozdíl
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Zdroj: finanční výkazy společnosti RTP a zprávy o veřejné službě
(68)
Cílem opatření ad hoc bylo poskytnout společnosti RTP náhradu za závazky veřejné služby, které jí byly uloženy, a financovat její investice.
(69)
V Portugalsku nebyl poskytovatel veřejné služby vybrán v rámci řízení pro zadávání veřejných zakázek, v němž mají všechny zúčastněné podniky možnost uvést výši náhrady, kterou požadují za provozování koncese na veřejnoprávní televizní vysílání. Společnost RTP byla vybrána vládou, aby zajišťovala veřejnoprávní televizní vysílání.
(70)
Od roku 1992 působí na portugalském televizním trhu veřejnoprávní i soukromé televizní společnosti. Kromě společnosti RTP mají licenci na provozování televizních kanálů i soukromé televizní společnosti SIC a TVI. Společnost SIC byla prvním soukromým provozovatelem, který zahájil televizní vysílání dne 6. října 1992. Opatření ve prospěch společnosti RTP mohou narušit hospodářskou soutěž na televizním trhu.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(71)
Poté, co Komise zahájila vyšetřovací řízení v dané věci, podalo připomínky k opatřením uvedeným v 21. až 39. bodě odůvodnění několik zúčastněných stran. V následujících bodech odůvodnění je uveden přehled důležitých připomínek zúčastněných stran seřazených podle druhu opatření.
(72)
V tomto oddíle jsou uvedeny pouze připomínky týkající se nevyřešených záležitostí v důsledku rozsudku Soudu ve věci T-442/03, konkrétně připomínky týkající se osvobození od notářských a registračních poplatků a nákladů na zveřejnění a rovněž připomínky týkající se ostatních opatření (dohoda se Správou sociálního zabezpečení uzavřená v roce 1993, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčka z roku 1998), jak jsou uvedena v článku 1 rozhodnutí 2005/406/ES. Tyto připomínky zúčastněných stran zahrnují názory předložené poté, co Komise vydala první rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 15. listopadu 2001, a rovněž připomínky obdržené po zveřejnění výzvy k podání připomínek dne 24. prosince 2008 (49).
(73)
Společnosti SIC a TVI uvedly, že osvobození od notářských a registračních poplatků představuje výjimku z pravidel, která jsou podle portugalského práva běžně použitelná v případě změny stanov společnosti. Společnost SIC uvedla, že rozsah výjimky není omezen na přeměnu společnosti RTP, k níž došlo v roce 1992. Na základě čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 využívá společnost RTP obecné osvobození od daní a poplatků za jakýkoli zápis a registraci.
(74)
Společnost TVI uvedla, že společnost RTP byla osvobozena rovněž od platby nákladů spojených se zveřejněním notářské listiny.
(75)
Pokud jde o navyšování kapitálu v období 1994-1997, společnost SIC, ACT - asociace soukromých televizních společností, italská soukromá televizní společnost Mediaset a společnost TVI uvedly, že by žádný racionálně jednající akcionář nenavýšil kapitál společnosti, jako je společnost RTP. Uvedené navyšování kapitálu se uskutečnilo ve společnosti s vysokým deficitem bez soudržného plánu restrukturalizace k obnovení životaschopnosti podniku.
(76)
Pokud jde o půjčku z roku 1998, společnost SIC uvedla, že s přihlédnutím ke skutečnosti, že společnost RTP byla v roce 1996 „fakticky v úpadku“, by žádná finanční instituce takovouto půjčku pro společnost RTP neschválila.
(77)
Společnost SIC zdůraznila zejména neexistenci externích auditů, jež měly být pravidelně prováděny. Poukázala rovněž na nedostatky zjištěné pro rok 1998, které byly popsány ve zprávě společnosti BDO Binder pro tento rok, což je jediný existující externí audit, jež měla Komise vzít v úvahu. Společnost poukázala na řadu kritických připomínek ve zprávě společnosti BDO Binder pro rok 1998, včetně mimo jiné překročení limitů reklamy pro televizní vysílání společnosti RTP. Společnost SIC uvedla, že podle smluv o veřejné službě musela společnost dodržovat limity reklamy a mohla například vysílat pouze určitý počet minut reklamy za hodinu. Podle zjištění ve zprávě společnosti BDO Binder toto nebylo v roce 1998 dodrženo. Společnost SIC citovala rovněž zjištění v uvedené zprávě, že nebyla zaúčtována určitá aktiva, což společnost SIC považuje za důkaz, že se neuskutečnily příslušné investice do těchto aktiv.
(78)
Po zrušení článku 1 a části článku 2 rozhodnutí 2005/406/ES Soudem v rozsudku ve věci T- T-442/03 společnost SIC uvedla, že Komise musí v tomto rozhodnutí vzít v úvahu rovněž zprávu portugalského Účetního dvora (Tribunal de Contas, dále jen „Účetní dvůr“) z června 2002 (č. 8/2002), která měla podle společnosti SIC za úkol ověřit řízení společnosti RTP a provozování veřejnoprávního televizního vysílání, pokud jde o efektivnost, účinnost a hospodárnost, a která se týkala období 1997-2000. Toto období však bylo prodlouženo do roku 1993. Společnost SIC shrnula zjištění uvedená ve zprávě a zdůraznila, že společnosti RTP chyběla strategie pro stanovení programů a nebyly dodrženy vnitřní pokyny správní rady týkající se normativu nákladů ani roční rozpočet. Společnost SIC rovněž uvedla, že Účetní dvůr poukázal na skutečnost, že Portugalsko dosud neupřesnilo, že poskytování státní podpory souvisí se skutečným plněním závazků společnosti RTP v oblasti veřejné služby.
(79)
Společnost SIC poukázala rovněž na obecná zjištění portugalského Účetního dvora týkající se smluv o veřejné službě, jež společnosti RTP poskytovaly pobídku, aby při řízení společnosti nebrala v potaz účinnost a efektivnost, což je spojeno s nejasným a nekonkrétním vymezením poslání veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(80)
Co se týká osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění, Portugalsko tvrdí, že jelikož přeměna veřejného podniku na akciovou společnost (sociedade anónima) musela být provedena legislativním aktem, neexistoval žádný základ pro výběr daní a poplatků spojených s formálním schválením této přeměny formou notářské listiny a její registrací a zveřejněním.
(81)
K přeměně společnosti RTP na akciovou společnost došlo v roce 1992 s cílem zajistit, aby podléhala soukromému právu a aby se způsob jejího fungování přiblížil fungování soukromých subjektů. Pokládalo se za nezbytné poskytnout společnosti RTP prostředky a podmínky, které jí umožní co nejlépe plnit cíle v oblasti veřejné služby na trhu, který byl v rostoucí míře otevřený hospodářské soutěži. Cílem bylo umožnit, aby společnost RTP postupovala s ohledem na své činnosti a řízení stejně pružně jako „běžné“ společnosti, které působí na základě soukromého obchodního práva. Podle Portugalska byla forma akciové společnosti méně zatěžující než postupy státní kontroly, které se na společnost RTP jako veřejný podnik vztahovaly dříve, a zajišťovala tudíž lepší podmínky pro rozvoj televizních kanálů a jejich programové struktury.
(82)
Portugalsko tvrdí, že přeměna společnosti RTP v roce 1992 na základě zákona s tím, že pro formální schválení tohoto aktu nebyla zapotřebí „notářská listina“, bylo v souladu s povahou a logikou portugalského právního systému. Portugalsko v tomto ohledu připomíná, že společnost RTP byla založena v roce 1975 jako veřejný podnik na základě právního předpisu, konkrétně nařízení vlády č. 674-D/75. Jak výslovně vyžaduje zákon č. 84/88, který upravuje přeměnu veřejných podniků na akciové společnosti, tyto úkony bylo nutno provést rovněž formou právního předpisu.
Podle čl. 3 odst. 2 zákona č. 84/88, což je obecný zákon o přeměně veřejných podniků (viz 25. bod odůvodnění), musel legislativní akt za účelem přeměny veřejného podniku schválit stanovy akciové společnosti vzniklé přeměnou. To bylo v souladu se zásadou rovnocennosti aktů, podle níž lze legislativní akty pozměnit, pozastavit nebo zrušit pouze akty, které mají v hierarchii právních aktů rovnocenné postavení. Portugalsko uvedlo, že zásada rovnocennosti aktů je stanovena v portugalské ústavě (v současnosti čl. 112 odst. 5 nebo čl. 115 odst. 5 ústavy ve znění platném v době přeměny společnosti RTP v roce 1992), v níž se uvádí, že „žádný zákon nevytvoří jiné kategorie právních předpisů ani nepřizná jiným druhům aktů pravomoc vykládat, začlenit, měnit, pozastavit nebo zrušit jeho ustanovení s jakýmkoli účinkem ve vztahu k třetím stranám“. Uplatnění této zásady na přeměnu veřejných podniků podpořili autoři právních dokumentů (50). Portugalsko odkazuje rovněž na řadu rozsudků Ústavního soudu, které opakují výklad, že zákon lze vykládat pouze jiným zákonem (51), a nikoli aktem s jiným a nižším pořadím v hierarchii právních aktů.
(83)
Portugalsko tvrdí, že přeměna společnosti RTP na akciovou společnost zákonem č. 21/92 byla provedena v souladu s obecným systémem portugalského práva a nemohla být zákonně provedena pouze podle soukromého práva ve formě notářské listiny. Portugalsko uvedlo rovněž řadu příkladů jiných veřejných podniků přeměněných na akciové společnosti legislativním aktem (52).
(84)
Portugalsko odkazuje na nařízení vlády č. 267/76 ze dne 8. dubna 1976, které poprvé stanovilo obecný režim pro veřejné podniky. Toto nařízení vlády stanovilo, že veřejné podniky mohou být zřízeny pouze nařízením vlády, které musí schválit jejich stanovy. To platilo rovněž pro následné změny stanov.
(85)
Portugalsko dále odkazuje na zákon č. 84/84 ze dne 20. července 1988 (viz 25. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), který stanoví, že pro přeměnu veřejných podniků na akciové společnosti je nutné nařízení vlády a že to by mělo schválit rovněž stanovy veřejného podniku. Portugalsko proto dospělo k závěru, že pro přeměnu společnosti RTP v roce 1992 bylo za prvé zapotřebí nařízení vlády a za druhé že rovněž stanovy mohly být schváleny pouze zákonem, a nikoli notářskou listinou.
(86)
Zákon č. 58/90 ze dne 7. září 1990 mimoto vyžadoval, aby veřejnoprávní televizní vysílání zajišťovaly subjekty, jejichž výhradními nebo většinovými vlastníky jsou veřejné subjekty, a stanovy těchto subjektů musely být schváleny nařízením vlády.
(87)
Co se týká „registračních poplatků“, Portugalsko poznamenává, že ačkoliv byla registrace stanov schválených zákonem č. 21/92 osvobozena od těchto poplatků, formality v souvislosti s registrací bylo nutno provést na základě úřední povinnosti. Formality související s registrací se považovaly za nezbytné, jelikož zákon o obchodním rejstříku (Código do Registo Comercial) vyžaduje, aby akty týkající se společností byly zaregistrovány a zveřejněny. Podle Portugalska byla hodnota registračních poplatků 11 000contos (53), což se rovná 11 000 000 PTE.
(88)
Pokud jde o požadavek na zveřejnění, Portugalsko zdůraznilo, že jelikož byly stanovy společnosti RTP zveřejněny v Diário da República jako příloha zákona č. 21/92, kterým byly schváleny, byl tento požadavek splněn.
(89)
S ohledem na připomínky společnosti SIC týkající se čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 Portugalsko odpovědělo, že portugalský zákonodárce nevyhradil zvláštní daňové úlevy při přeměně podniků nebo restrukturalizaci pro veřejné podniky. Základem osvobození je nařízení vlády č. 404/90. Portugalsko uvedlo, že kromě přeměny v roce 1992 nebyla společnost RTP osvobozena od platby registračních poplatků na základě čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92. Portugalsko rovněž tvrdilo, že hodnocení čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 jako trvalého osvobození od poplatků je zapříčiněno jazykovým nedorozuměním. Místo stanovení, že nařízení vlády postačovalo pro veškeré právní účely a akty potřebné k úpravě „situace“ (tj. přeměny z roku 1992, zdůraznění přidáno), se v čl. 11 odst. 2 uvádí, že společnost RTP bude osvobozena od poplatků a odměn, které souvisí s registrací aktů v obchodních rejstřících. To podle Portugalska znamenalo, že mimo přeměnu v roce 1992 nebyla společnost RTP osvobozena od registračních poplatků. Portugalsko předložilo rovněž dokumentaci týkající se řady případů, kdy společnost RTP registrační poplatky uhradila.
(90)
Portugalsko uvedlo, že počáteční dohoda mezi Správou sociálního zabezpečení a společností RTP o stanovení splátkového kalendáře dluhu a prominutí úroků a pokut má původ v právním sporu týkajícím se ústavnosti prováděcího nařízení č. 12/83, pokud jde o povinné odvody příspěvků na sociální zabezpečení u odměn za přesčasové hodiny. Dohoda uznala výklad společnosti RTP, že odměny nepodléhaly odvodům příspěvků na sociální zabezpečení, což potvrdil i daňový expert.
(91)
Portugalsko za druhé uvedlo, že formální schválení této dohody ze strany portugalské vlády neposkytlo společnosti RTP zvláštní finanční výhodu na základě nařízení vlády č. 411/91 v porovnání s jinými podniky v podobné situaci. Portugalsko uvedlo, že se na společnost RTP vztahovala odchylka stanovená v čl. 2 odst. 1 písm. d), jelikož společnost byla předmětem zásahu státu a prošla nestabilním obdobím pod vedením správního výboru jmenovaného vládou v roce 1977 (54). Portugalsko tvrdí, že obecnou povahu výjimky vyzdvihuje skutečnost, že podle nařízení vlády č. 411/91 byla uzavřena dohoda rovněž s jednou ze zúčastněných stran.
(92)
Co se týká půjčky, Portugalsko uvedlo, že technické podmínky spojené s půjčkou stanovily, že finanční operace podléhá úrokům vypočteným podle tržních kritérií.
(93)
Portugalsko uvedlo, že navyšování kapitálu v období 1994-1998 představovalo společně s hrazením vyrovnávacích plateb nástroj financování nákladů spojených s provozováním veřejnoprávního vysílání.
(94)
Podle Portugalska se model financování, který měl společnosti RTP poskytovat náhradu za náklady veřejné služby, ukázal jako nedostatečný a způsoboval obchodní deficit. Vyrovnávací platby byly v prvé řadě vypočteny vždy pod hranicí skutečných potřeb financování veřejnoprávního televizního vysílání. Za druhé, Portugalsko tyto platby vyplácelo soustavně se zpožděním. Společnost RTP se proto musela spoléhat na financování provozních výdajů prostřednictvím bankovních úvěrů, nemohla však úroky a amortizaci započítat do výpočtu nákladů veřejné služby. Společnost RTP musela za třetí z vyrovnávacích plateb odvádět státu daň z přidané hodnoty (DPH), což snižovalo jejich čistou hodnotu.
(95)
Portugalsko uvedlo, že: i) osvobození od daní (tj. osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění); ii) úlevy z plateb za používání sítě pro šíření televizního vysílání; iii) stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení; iv) úhrada za převod sítě pro šíření televizního vysílání; v) protokol o podpoře kinematografie a vi) půjčka, kterou společnost RTP získala v roce 1998, nespadají pod pojem státní podpora. Co se týká slučitelnosti ostatních opatření, Portugalsko tvrdilo, že by se měla považovat za náhradu nákladů na veřejnou službu, a nikoli za státní podporu (55), případně by se jejich slučitelnost s právními předpisy Unie měla posoudit podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (nyní čl. 106 odst. 2 SFEU).
(96)
Pokud jde o výpočet nadměrné náhrady, Portugalsko uvedlo toto:
a)
zahrnutí nákladů na provoz RTP 2 v roce 1996 jako uhraditelných nákladů na veřejnou službu je založeno na nové smlouvě o veřejné službě, podle níž nabyla vyrovnávací platba za náklady na provoz RTP 2 na základě smlouvy účinku ode dne 1. ledna 1996 (56);
b)
půjčka ve výši 20 miliard PTE by neměla být považována za náhradu, jelikož byla poskytnuta v souladu s tržními podmínkami;
c)
cílem navyšování kapitálu bylo rovněž financování investic, nejen poskytnutí finanční náhrady za uhraditelné náklady veřejné služby. Povinnost státu jako akcionáře podílet se na financování investic, které jsou považovány za nezbytné, vyplývá ze smluv o veřejné službě (57);
d)
vyrovnávací platby podléhaly DPH, čímž byla čistá hodnota, kterou obdržela společnost RTP, nižší;
e)
podle nové smlouvy o veřejné službě byly náklady na veřejnou službu uhraditelné jen do výše přiděleného rozpočtu.
S přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem dospělo Portugalsko k závěru, že by se finanční náhrada za závazky veřejné služby uložené společnosti RTP neměla považovat za nadměrnou nebo nepřiměřenou.
(97)
Pokud jde o neexistenci externích auditů, Portugalsko uvedlo, že Komise zaujala postoj k finanční situaci společnosti RTP zahrnující rovněž období 1992-1998, aniž by přitom požadovala externí audit veřejné služby, rovněž ve svých rozhodnutích z roku 2006 ve věci E 14/05 a NN 31/06 a tato rozhodnutí Soud nezpochybnil. Portugalsko tvrdí, že Komise vzala v rozhodnutí ve věci NN 31/06 v úvahu zprávu Účetního dvora č. 8/2002. Portugalsko dále zdůraznilo, že Komise v rozhodnutí ve věci NN 31/06 dospěla k závěru, že finanční situace společnosti RTP v období 1992-1998 byla výsledkem trvalého nedostatečného financování jejích činností v rámci veřejné služby. V rozhodnutí ve věci NN 31/06 založila Komise své zjištění na externí zprávě, a to zprávě společnosti PriceWaterhouse Coopers z roku 2005, a na účetních závěrkách společnosti RTP, které byly podrobeny externímu auditu a jež Portugalsko považuje za jediné relevantní účty.
(98)
Portugalsko rovněž zopakovalo, že zprávy o veřejné službě pro období 1993-1998 byly zkontrolovány auditory společnosti RTP (58). Portugalsko však později předložilo externí audity zpráv o veřejné službě za období 1992-1998 spolu se závěrečnou souhrnnou zprávou týkající se všech těchto let. Externí audity organizoval nezávislý regulační orgán pro sdělovací prostředky, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, který o provedení externích auditů požádal externí auditory, společnost Pedro Roque (59).
(99)
Portugalsko odpovědělo podrobněji na některá tvrzení společnosti SIC týkající se určitých bodů. Pokud jde o tvrzení společnosti SIC, že podle zprávy společnosti BDO Binder chybělo stanovisko Kontrolní rady, Portugalsko zdůraznilo, že se toto stanovisko nevztahovalo na zprávu společnosti RTP o veřejné službě. Ačkoliv stanovisko tohoto orgánu bylo zmíněno v předešlé smlouvě o veřejné službě, nestalo se právně závazným požadavkem. Rovněž nová smlouva o veřejné službě nevyžadovala vydání stanoviska tohoto orgánu ke zprávě o veřejné službě.
(100)
Co se týká tvrzení společnosti SIC, že zpráva společnosti BDO Binder za rok 1998 zahrnovala hmotná aktiva ve výši přibližně 53 milionů EUR, ačkoliv pro tato aktiva neexistoval žádný soupis, Portugalsko potvrdilo, že se uskutečnily příslušné investice do těchto aktiv. Skutečnost, že pro tato aktiva nebyl původně vyhotoven žádný soupis (ačkoliv kromě částky ve výši 4 milionů EUR bylo posléze možno určit hodnotu těchto aktiv a zpětně vypracovat jejich soupis), neznamená, že se investice neuskutečnily. Externí auditor potvrdil salda a číselné údaje a transakci se třetími stranami.
(101)
S ohledem na tvrzení společnosti SIC, že podle zprávy společnosti BDO Binder za rok 1998 byly překročeny časové limity reklamy, Portugalsko uvedlo, že to by v žádném případě neznamenalo snížení finanční náhrady. Důvodem je skutečnost, že částky, které společnost RTP obdržela za překročení reklamních časů, byly nižší než podfinancování v daném roce. Portugalsko každopádně potvrdilo, že při výpočtu potřeby financování, tj. náhrady za plnění závazku veřejné služby, byly vzaty v úvahu celkové příjmy z reklamy (včetně příjmů za překročení limitů reklamy).
(102)
Portugalsko uvedlo, že by v tomto rozhodnutí neměla být vzata v úvahu zpráva portugalského Účetního dvora č. 8/2002, jelikož rozsudek Soudu ve věci T-442/2003 shledal pouze objektivní slabinu v informacích obsažených ve zprávách o veřejné službě, které nebyly podrobeny externímu auditu. Portugalsko zdůraznilo, že se zpráva Účetního dvora č. 8/2002 týká pouze období 1997-2000, a nikoli celého období, které je předmětem tohoto šetření. Období 1993-1997 se zpráva týkala pouze pro účely obecného popisu finanční situace společnosti RTP a potřeby restrukturalizace, nebylo však předmětem zprávy. Účelem zprávy je posoudit řízení společnosti RTP, úlohu státu jako akcionáře a provozování veřejnoprávního televizního vysílání.
Portugalsko uvedlo, že Účetní dvůr překročil svůj mandát spočívající v kontrole veřejných financí a místo toho provedl analýzu účinnosti a nákladové efektivnosti veřejných výdajů. Zpráva nemá podle názoru Portugalska žádný význam kromě toho, že představovala nezávislý audit společnosti, potvrdila účty Portugalska a nezjistila žádné porušení právních předpisů. Portugalsko tvrdí, že by Komise měla v tomto rozhodnutí zohlednit zprávu Účetního dvora č. 20/98 místo auditorské zprávy č. 8/2002, jelikož se auditorská zpráva č. 20/98 týká hospodářské a finanční situace společnosti RTP v období 1994-1996. Auditorská zpráva č. 20/98 dospěla k závěru, že kritéria použitá při financování veřejné služby jsou jednoznačněji vymezena v nové smlouvě o veřejné službě než v předešlé smlouvě, což je v následné zprávě č. 8/2002 zpochybněno.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(103)
Aby mohla Komise určit, zda opatření ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti RTP, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí posoudit, zda tato opatření:
a)
jsou poskytnutá státem nebo ze státních prostředků;
b)
mohou narušit hospodářskou soutěž;
c)
zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
d)
ovlivňují obchod mezi členskými státy.
(104)
Níže bude ověřeno, zda půjčka z roku 1998, dohoda o splátkovém kalendáři dluhu a prominutí úroků a navyšování kapitálu v období 1994-1997 představuje státní podporu. Stejně tak bude posouzeno zahrnutí státních prostředků u osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění.
(105)
Osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění zahrnuje státní prostředky, jelikož ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů (60).
(106)
Co se týká stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení a prominutí úroků z prodlení, Komise se domnívá, že Správu sociálního zabezpečení nelze považovat za podnik. Nevykonává ekonomickou činnost, nýbrž je veřejným subjektem, který je pověřen správou sociálního zabezpečení (61). Povolení splátkového kalendáře nevydala samotná Správa sociálního zabezpečení, nýbrž bylo vydáno formou společného nařízení státního tajemníka pro finance a správu sociálního zabezpečení a státního tajemníka zastupujícího ministra. Na základě tohoto povolení se stát vzdal svých příjmů, protože za normálních okolností by získal částku ve výši 1,206 miliardy PTE v podobě úroků z nesplaceného dluhu. Je proto zřejmé, že byly zahrnuty státní prostředky a že opatření lze přičíst státu.
(107)
Navýšení kapitálu společnosti RTP provedl stát přímo ze státního rozpočtu. Je proto zřejmé, že toto financování představovalo státní prostředky ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(108)
Komise nemůže uznat tvrzení Portugalska, že půjčka pro společnost RTP nezahrnuje státní prostředky. Pojem státní prostředky se vztahuje rovněž na výhody poskytnuté subjekty určenými nebo zřízenými určitým členským státem za tímto účelem (62). Smlouva o půjčce z roku 1998 byla uzavřena mezi společností RTP a Fondem regulace veřejného dluhu, který řídí Ústav pro správu státního úvěru. Právní akt stanoví, že na ústav dohlíží ministr financí (63). Lze proto vyvodit závěr, že finanční prostředky poskytnuté Fondem regulace veřejného dluhu je nutno považovat za státní prostředky.
(109)
Lze mít za to, že toto opatření lze přičíst přímo státu, jelikož podmínky smlouvy stanovilo usnesení státních tajemníků pro sdělovací prostředky, státní pokladnu a finance schválené dne 17. prosince 1998.
(110)
Osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění: Pokud jde o osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění, je nutno posoudit, zda opatření poskytlo obecné osvobození od daní, které zvýhodnilo společnost RTP, nebo zda se vztahovalo konkrétně na společnost RTP. V následujících bodech odůvodnění Komise rozlišuje mezi dočasným osvobozením podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalým osvobozením podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92.
(111)
Komise konstatuje, že osvobození od povinnosti uhradit notářské poplatky, registrační poplatky a náklady na zveřejnění poskytlo společnosti RTP výhodu tím, že ji osvobodilo od nákladů, jež by jinak musela hradit ze svého rozpočtu.
(112)
Tato výhoda je věcně selektivní, jelikož je poskytnuta pouze společnosti RTP, jak prokazuje čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92. Skutečnost, že tento zákon potvrzoval (jak uvádí Portugalsko) uplatnění obecnějšího zákona, konkrétně zákona č. 84/88, toto zjištění nemění. Zákon č. 84/88 se vztahuje na veřejné podniky a stanoví, že tyto podniky mohou být nařízením vlády přeměněny na akciové společnosti. Skutečnost, že se tento zákon vztahuje na „veřejné podniky obecně“, nemění věcnou selektivitu, která byla zjištěna v čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 konkrétně ve prospěch společnosti RTP. Osvobození pouze veřejných podniků by každopádně rovněž představovalo věcně selektivní opatření ve prospěch této skupiny podniků (v porovnání se soukromými podniky), jejíž součástí je společnost RTP.
(113)
Státní opatření však nemusí navzdory skutečnosti, že jsou věcně selektivní, spadat do pojmu „selektivní opatření“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud se státní opatření neodchyluje od běžného uplatňování systému, ale naopak do něj spadá jako opatření vlastní tomuto systému (64). Je proto nutno ověřit, zda je opatření slučitelné s povahou a logikou portugalského právního systému pro přeměnu veřejného podniku RTP na akciovou společnost formou právního předpisu, nebo zda bylo využití právního předpisu za účelem přeměny společnosti RTP zvoleno s cílem poskytnout této společnosti výhodu v porovnání s ostatními podniky. V souladu s přístupem Soudu použitým v jeho rozsudku Komise níže rozlišuje mezi osvobozením od notářských poplatků na straně jedné a registračních poplatků a nákladů na zveřejnění na straně druhé (65).
(114)
Osvobození od notářské listiny a notářských poplatků: Komise konstatuje, že přeměna společnosti RTP na akciovou společnost a schválení jejích stanov právním předpisem místo notářské listiny je v souladu s logikou a povahou portugalského právního systému. Přeměna na akciovou společnost se uskutečnila s cílem zajistit větší pružnost společnosti RTP, a tím ji postavit na roveň se soukromými subjekty. Skutečnost, že přeměna byla provedena zákonem místo notářské listiny, nepředstavovala pokus obejít požadavek týkající se notářské listiny, nýbrž vyplývala z obecné zásady portugalského práva, že legislativní akty lze měnit pouze rovnocennými legislativními akty.
(115)
Podle zásady „rovnocennosti aktů“ lze určitý zákon zrušit, pozastavit nebo změnit pouze právním aktem, který má v hierarchii stejné pořadí jako základní akt, a nikoli aktem s nižším pořadím v hierarchii právních předpisů. Tato zásada byla zavedena do portugalské ústavy v roce 1982, tj. dlouho před přeměnou společnosti RTP v roce 1992. V čl. 115 odst. 5 portugalské ústavy v podobě platné v době přeměny společnosti RTP bylo stanoveno, že „žádný zákon nevytvoří jiné kategorie právních předpisů ani nepřizná jiným druhům aktů pravomoc vykládat, začlenit, měnit, pozastavit nebo zrušit jeho ustanovení s jakýmkoli účinkem ve vztahu k třetím stranám“. Jelikož společnost RTP byla v roce 1975 zestátněna právním předpisem, a to nařízením vlády č. D 674-D/75, její přeměna na jinou právní formu byla možná opět pouze nařízením vlády nebo právním předpisem, který je rovnocenný nařízení vlády nebo má vyšší pořadí. Nic nenaznačuje, že zestátnění společnosti RTP v roce 1975 bylo provedeno s cílem obejít uplatňování u společností, jež se řídí soukromým právem, a vytvořilo pro společnost výhodu.
(116)
Nejsou k dispozici žádné důkazy, které by naznačovaly, že všechny ostatní právní předpisy zavedené před přeměnou společnosti RTP (viz 84. až 86. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) měly za cíl poskytnout veřejným podnikům finanční výhodu tím, že se u soukromých transakcí zamezí požadavku na notářskou listinu (a příslušným poplatkům). Zákon č. 84/88, který povolil přeměnu veřejných podniků na akciové společnosti nařízením vlády, odrážel ústavní a právní zásady platné v příslušné době.
(117)
Závěr: S přihlédnutím k těmto záležitostem nepředstavuje osvobození od požadavku provést přeměnu společnosti RTP prostřednictvím notářské listiny (a tudíž osvobození od příslušných poplatků s tím spojených) státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(118)
Osvobození od registračních poplatků a nákladů na zveřejnění: Je nutné posoudit, zda měla společnost RTP výhodu vyplývající z neuhrazení nákladů spojených s registrací společnosti v obchodním rejstříku a zveřejněním notářské listiny. Podle portugalského práva platného v té době musela být notářská listina formálně schvalující založení společnosti, která se řídí soukromým právem, a její stanovy zveřejněny v Diário da República registračním úřadem pověřeným vedením obchodního rejstříku, aby se s obsahem těchto dokumentů mohly seznámit třetí osoby. Společnosti RTP tyto náklady na zveřejnění nevznikly, neboť povinné vyhlášení zákona č. 21/92 v Diário da República zajistilo přeměně společnosti RTP a obsahu jejích nových stanov potřebnou publicitu.
(119)
Nic nenasvědčuje tomu, že se Portugalsko rozhodlo přeměnit společnost RTP na akciovou společnost zákonem č. 21/92, aby této společnosti poskytlo výhodu ve formě úspor na registračních poplatcích a nákladech na zveřejnění. Druhé zveřejnění stanov společnosti RTP by nemělo žádný smysl, jelikož požadavky na transparentnost a publicitu byly splněny již vyhlášením zákona č. 21/92 v Diário da República. Ačkoli se registrace provádí za účelem pozdějšího zveřejnění a obě opatření spolu vzájemně souvisí, je sporné, zda lze rovněž osvobození od registračních poplatků odůvodnit povahou a logikou portugalského právního systému a povinnou přeměnou společnosti RTP formou právního předpisu. Portugalsko nezpochybnilo skutečnost, že se registrace vyžadovala podle zákona o obchodních společnostech. Jak Portugalsko uvedlo: „registrace nebyla prominuta, nebyla jen zapotřebí notářská listina, jelikož nařízení vlády představovalo dostatečný dokument pro účely registrace“. To vyplývá rovněž z čl. 3 odst. 3 zákona č. 84/84 (viz 25. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí). Portugalsko mimoto zdůraznilo, že za účelem budoucí registrace všech ostatních aktů týkajících se společnosti ze strany společnosti RTP muselo být zaregistrováno její založení (tj. výsledek přeměny na akciovou společnost v roce 1992) (66). Je-li však registrace nezbytná, nevidí Komise žádný důvod, proč by společnost RTP neměla uhradit příslušné poplatky.
(120)
Závěr: Je nutno vyvodit závěr, že osvobození společnosti RTP od požadavku týkajícího se notářské listiny (včetně notářských poplatků), jakož i osvobození od požadavku na zveřejnění a příslušných nákladů na zveřejnění podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
Osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 představuje státní podporu.
Jak je však uvedeno v 160. a 161. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, tato osvobození by byla každopádně odůvodněná jako legitimní náhrada za náklady na poskytování služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(121)
Portugalsko tvrdí, že čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 ve skutečnosti nepřiznal společnosti RTP trvalé osvobození, nýbrž že se měl vztahovat na stejnou situaci jako v případě dočasného osvobození, tj. přeměnu společnosti RTP na akciovou společnost v roce 1992. Portugalsko rovněž uvedlo, že společnost RTP několikrát notářské a registrační poplatky zaplatila. Znění čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 se však vztahuje na veškeré další akty zápisu, registrace nebo záznamu, které podle tohoto článku mohou být uskutečněny bezplatně po časově neomezenou dobu.
(122)
Toto trvalé osvobození poskytuje společnosti RTP výhodu tím, že ji osvobozuje od poplatků, které by jinak musela hradit ze svého rozpočtu. Tvrzení Portugalska, že pokud je mu známo, nebyl čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 nikdy použit a společnost RTP uhradila veškeré potřebné poplatky, je důkazem, který je důležitý při možném navrácení státní podpory, nemění však zjištění týkající se znění dotyčného ustanovení.
(123)
Tato výhoda je rovněž selektivní, jelikož se zákon č. 21/92 týká společnosti RTP. Portugalsko nemůže tvrdit, že zákon č. 21/92 představuje pouze uplatnění obecného pravidla portugalského práva. K prokázání neexistence selektivity nelze použít články 1 a 2 nařízení vlády č. 404/90, jelikož nařízení vlády pojednává o aktech spojení, a nevztahuje se tudíž na daný případ, který se týká přeměny veřejného podniku na akciovou společnost (67).
(124)
Na rozdíl od dočasného osvobození od registračních poplatků nemůže být trvalé osvobození odůvodněno zásadou rovnocennosti aktů, která vzhledem k postupu přijímání právních předpisů znamenala upuštění od požadavku na notářskou listinu a její zveřejnění při přeměně společnosti RTP v roce 1992. Soulad s povahou a logikou portugalského právního systému bylo možno uznat u dočasného osvobození, jelikož v daném případě mohlo k přeměně společnosti RTP na akciovou společnost dojít pouze formou nařízení vlády, jak bylo prokázáno. Široká oblast působnosti čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 však nevylučuje, že by osvobození od požadavků na notářskou listinu (a poplatků) bylo možné i v jiných případech, než je přeměna společnosti RTP na akciovou společnost v roce 1992. Postačuje uvést, že trvalé osvobození ve prospěch jedné společnosti (nebo jedné skupiny společností, jako jsou akciové společnosti) od různých registračních poplatků nemůže nikdy spadat do povahy a logiky právního systému (68).
Závěr: Je nutno dospět k závěru, že trvalé osvobození společnosti RTP vyplývající z čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(125)
Dohoda se Správou sociálního zabezpečení (stanovení splátkového kalendáře dluhu a prominutí úroků): Po zvážení připomínek třetích stran a Portugalska vyvozuje Komise závěr, že původní dohodu mezi Správou sociálního zabezpečení a společností RTP nelze považovat za typické chování soukromého subjektu. Předmětem sporu byla skutečnost, zda je výklad určitých pravidel sociálního zabezpečení stanovených v prováděcím nařízení č. 12/83 z právního hlediska správný. Dohoda potvrdila výklad společnosti RTP, což podpořila analýza daňového experta, který dospěl k názoru, že prováděcí nařízení bylo neústavní. Prováděcí nařízení však nebylo po uzavření dohody zrušeno. Je proto nutno vyvodit závěr, že se opatření vztahovalo selektivně na společnost RTP, aniž by byla dotčena použitelnost výkladu pravidel systému sociálního zabezpečení ve vztahu k ostatním společnostem.
(126)
Komise nemůže přijmout tvrzení Portugalska, že povolení splátkového kalendáře dluhu a prominutí pokut a úroků na základě nařízení vlády č. 411/91 bylo uděleno v rámci obecného systému použitelného na všechny podniky v podobné situaci, a proto společnosti RTP neposkytlo zvláštní výhodu.
(127)
Cílem tohoto rozhodnutí je určit, zda bylo uplatnění takového systému na společnost RTP selektivní, aniž by byla předjímána selektivní nebo obecná povaha tohoto systému.
(128)
Aby se prokázalo, že stanovení splátkového kalendáře dluhu je nezbytné k zajištění životaschopnosti společnosti, vyžaduje nařízení vlády č. 411/91 provedení hospodářské a finanční studie. Společnost RTP nikdy takovou studii týkající se její životaschopnosti ve smyslu čl. 2 odst. 3 nařízení vlády č. 411/91 nevypracovala.
(129)
Podmínku uvedenou v čl. 2 odst. 1 písm. d) nařízení vlády č. 411/91 nebylo mimoto možno na společnost RTP uplatnit, jelikož k úpravě dluhu nedošlo po zásahu státu. Komise nesouhlasí s tvrzením Portugalska, že zásahy státu měly vliv na chod dlužné společnosti a že se společnost RTP v době státních zásahů řídila právními předpisy. Ačkoliv společnost RTP podléhala v roce 1997 zvláštnímu režimu řízení (69), tento režim byl ukončen přijetím stanov společnosti v roce 1980, zatímco dluh vůči Správě sociálního zabezpečení se „nahromadil“ v období 1983-1989. Komise se domnívá, že úpravu dluhu společnosti RTP nelze považovat za součást obecného systému na základě nařízení vlády č. 411/91, jelikož společnost RTP nesplňovala kritéria pro takovéto povolení stanovená v tomto předpise. Opatření bylo proto na společnost RTP uplatněno selektivním způsobem.
(130)
Povolením splátkového kalendáře dluhu mělo Portugalsko jednat stejně jako veřejný nebo soukromý věřitel, který se snaží získat dlužné částky zpět a který za tímto účelem uzavírá dohody o splátkovém kalendáři s cílem usnadnit splácení (70). Úroková sazba u úroků z prodlení uplatněná státem by měla být stejná jako sazba, kterou by za stejných okolností použil soukromý věřitel. Komise se domnívá, že by soukromý věřitel, který usiluje o získání dlužné částky zpět zákonnými prostředky, uplatnil přinejmenším zákonnou úrokovou sazbu. Tím, že Portugalsko navzdory dostupným mechanismům pro vymáhání zaplacení úroků nevymáhalo, nejednalo stejně jako soukromý věřitel, který by se snažil docílit co nejvyšší úrokové sazby. Dluh vůči Správě sociálního zabezpečení se mimoto „nahromadil“ v období 1983-1989 a dohoda o splátkovém kalendáři byla schválena teprve v roce 1993. Za takových podmínek by soukromý věřitel neumožnil, aby došlo k podobnému hromadění dluhu během tak dlouhého období, aniž by podnikl kroky k jeho vymáhání. Zdá se proto, že opatření poskytlo společnosti RTP zvláštní výhodu.
(131)
Navyšování kapitálu: Po posouzení připomínek třetích stran a Portugalska došla Komise k závěru, že navyšování kapitálu v období 1994-1997 představovalo pro společnost RTP finanční výhodu. Jak je zřejmé z tabulky 3 v 40. bodě odůvodnění vzhledem k slabé finanční situaci společnosti RTP v době navyšování kapitálu by žádný soukromý investor nevložil do společnosti kapitál, jelikož se v přiměřené lhůtě nedala očekávat jeho běžná návratnost. Ve skutečnosti se finanční situace společnosti RTP i přes navýšení kapitálu zhoršila. Portugalsko ani třetí strany neuvedly, že by Portugalsko při navyšování kapitálu společnosti jednalo jako soukromý investor.
(132)
Půjčka z roku 1998: Komise nemůže uznat tvrzení Portugalska, že půjčka poskytnutá v roce 1998 byla v souladu s tržními podmínkami. Aby půjčka nepředstavovala státní podporu, měly by související podmínky (tj. zajištění a úroková sazba) odrážet riziko spojené s poskytnutím půjčky danému podniku (71). Riziko (a tudíž i úroková sazba) se zvyšuje, nachází-li se podnik v hospodářské a finanční situaci s nižším stupněm důvěryhodnosti, než jaký by vyžadovala finanční instituce pro poskytnutí půjčky.
(133)
Jak je zřejmé z tabulky 3 v 40. bodě odůvodnění, v době schválení půjčky se společnost RTP nacházela v natolik složité finanční situaci, že její dluhy převyšovaly hodnotu aktiv společnosti a její čistý vlastní kapitál dosáhl záporné hodnoty. Společnost byla fakticky v úpadku.
(134)
V prvé řadě je třeba mít na paměti, že dotyčná půjčka představovala podřízenou půjčku, tj. jednalo se o půjčku bez zajištění podloženého majetkem, a v případě úpadku společnosti by byla pro účely splacení zařazená za všechny věřitele, avšak před akcionáře. Neexistence přiměřeného zajištění podloženého majetkem jednoznačně naznačovala, že půjčka nebyla poskytnuta podle tržních podmínek a že se jednalo o státní podporu. Vzhledem ke skutečnosti, že se v době poskytnutí půjčky společnost RTP nacházela fakticky v úpadku, by jí žádná finanční instituce podřízenou půjčku neposkytla, jelikož existovala jen malá pravděpodobnost, že ji společnost RTP bude schopna splatit. Půjčku ve skutečnosti neposkytla soukromá finanční instituce, nýbrž Fond regulace veřejného dluhu.
(135)
Za druhé lze uvést, že úroková sazba u půjčky zjevně neodráží její skutečné riziko. Nejenže je nižší než referenční sazba, kterou Komise běžně používá při výpočtu prvku podpory obsaženého v režimech dotace úroků (72), nýbrž běžný tržní subjekt by kromě „řádných“ záruk vyžadoval úrokovou sazbu vyrovnávající vysoké riziko nesplacení.
(136)
Vzhledem k tomu, že finanční situace společnosti RTP neumožňovala získat podřízenou půjčku za normálních okolností, rovná se půjčka ve skutečnosti vyplacení grantu a představuje pro společnost RTP výhodu.
(137)
Komise se proto domnívá, že stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčka z roku 1998 poskytly společnosti RTP finanční a hospodářskou výhodu v porovnání s konkurenty, kteří stejné finanční prostředky neobdrželi.
(138)
Jelikož se portugalský televizní trh nejpozději v roce 1992 otevřel hospodářské soutěži, existovali na tomto trhu v době, kdy společnost RTP využívala různá opatření, další soutěžitelé. V únoru 1992 byly uděleny licence na vysílání soukromým televizním společnostem SIC a TVI a v říjnu 1992 začala společnost SIC v Portugalsku vysílat.
(139)
Komise neuznává tvrzení Portugalska, že dohoda o dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení nespadá do pojmu státní podpora, jelikož samotný dluh vznikl před otevřením portugalského televizního trhu hospodářské soutěži. Finanční výhoda byla společnosti RTP poskytnuta v květnu 1993 po otevření televizního trhu, a mohla proto poskytnout společnosti RTP hospodářskou výhodu.
(140)
Na základě výše uvedených skutečností je nutno vyvodit závěr, že opatření, která provedlo Portugalsko, mohla poskytnout společnosti RTP hospodářskou a finanční výhodu v porovnání s konkurenty, kteří stejné finanční prostředky neobdrželi, a tím narušit hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(141)
Státní opatření spadají do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. Tak je tomu tehdy, jsou-li dotyčné činnosti předmětem obchodu mezi členskými státy. V daném případě příjemce podpory, společnost RTP sám působí na mezinárodním trhu. Prostřednictvím Evropské vysílací unie si vyměňuje televizní programy a účastní se systému Eurovize (73). Společnost RTP mimoto přímo soutěží se soukromými televizními společnostmi, které působí na mezinárodním televizním trhu a mají mezinárodní vlastnickou strukturu (74).
(142)
Lze proto vyvodit závěr, že opatření, která ve prospěch společnosti RTP provedlo Portugalsko, ovlivňují obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(143)
Z výše uvedených skutečností vyplývá, že bez ohledu na možné závazky veřejné služby uložené společnosti RTP zahrnují níže uvedená opatření státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU:
-
stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení,
-
navyšování kapitálu v období 1994-1997, a
-
půjčka poskytnutá v roce 1998.
Dočasné osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalé osvobození od registračních a jiných poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 rovněž představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(144)
Jak je však uvedeno v 44. až 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, společnost RTP je pověřena plněním závazku veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark Trans GmbH a Regierungspräsidium Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH a Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (dále jen „rozsudek ve věci Altmark“) rozhodl, že se státní opatření poskytující náhradu za náklady veřejné služby nepovažují za státní podporu podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 1 SFEU), jsou-li splněny tyto čtyři podmínky (75):
a)
podnik, který je příjemcem podpory, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny;
b)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem;
c)
vyrovnávací platba nesmí přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění závazků veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů a přiměřeného zisku;
d)
pokud nebyl podnik, který má plnit závazky veřejné služby, vybrán prostřednictvím řízení pro zadávání veřejných zakázek, musí být výše nezbytné vyrovnávací platby určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil běžný, řádně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(145)
Pomineme-li první a třetí podmínku, zdá se, že opatření ad hoc (viz 143. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) nesplňují druhou a čtvrtou podmínku uvedenou v rozsudku ve věci Altmark, a to z těchto důvodů:
(146)
Je zřejmé, že financování poskytnuté ve formě dohody se Správou sociálního zabezpečení a půjčky z roku 1998 nebylo součástí systému vyrovnávacích plateb s předem objektivně a transparentně stanovenými parametry (druhá podmínka). Naopak, bylo založeno na rozhodnutích ad hoc, která lze přičíst státu.
(147)
Jak je uvedeno v 61. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, smlouvy o veřejné službě předpokládaly možnost zvláštního financování investic do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby, a to formou navýšení kapitálu. Smlouvy o veřejné službě neomezují investice pouze na veřejné služby ani nestanoví jednoznačně podmínky a omezení účasti státu; odkazují pouze na možnost účasti státu jakožto akcionáře na investicích společnosti RTP. Komise se proto domnívá, že ani navyšování kapitálu nemůže být považováno za součást systému vyrovnávacích plateb s předem objektivně a transparentně stanovenými parametry.
(148)
Společnost RTP jednoznačně nebyla vybrána prostřednictvím řízení pro zadávání veřejných zakázek zaručujícího nejnižší možné náklady. Nic nenasvědčuje tomu, že výše plateb ad hoc byla určena na základě analýzy nákladů vzniklých běžnému podniku (čtvrtá podmínka).
(149)
Je proto zřejmé, že v tomto případě nejsou splněny všechny podmínky uvedené v rozsudku ve věci Altmark. Opatření uvedená v 143. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí je proto nutno pokládat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(150)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora lze na základě článku 106 SFEU povolit výjimku ze zákazu státních podpor pro podniky pověřené poskytováním služby obecného hospodářského zájmu. V rozsudku ve věci Altmark bylo výslovně potvrzeno, že státní podpora, která vyrovnává náklady vzniklé podniku při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, může být považována za slučitelnou s vnitřním trhem, splňuje-li podmínky čl. 106 odst. 2 SFEU (bývalý čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES a původní odkaz na „společný trh“) (76).
(151)
Soudní dvůr objasnil, že aby mohlo opatření využít tuto výjimku, musí být splněny zásady definice, pověření a přiměřenosti. Komise se domnívá, že jsou-li tyto zásady splněny, není obchod ovlivněn v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie.
(152)
Způsob uplatňování těchto zásad v oblasti televizního vysílání je objasněn ve sdělení Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (dále jen „sdělení o vysílání“) (77). V souladu se sdělením o vysílání musí Komise posoudit, zda (78):
a)
jsou činnosti společnosti RTP závazky veřejné služby, které jsou jako takové jasně vymezeny členským státem (definice);
b)
společnost RTP je portugalskými orgány výslovně pověřena poskytováním uvedené služby (pověření);
c)
financování je úměrné čistým nákladům na poskytování veřejné služby.
(153)
Jak je uvedeno v Protokolu o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech (dále jen „Amsterodamský protokol“ (79)) a sdělení o vysílání (80), je na členských státech, aby vymezily úkoly veřejnoprávní vysílací organizace v oblasti veřejné služby. V odvětví vysílání je úloha Komise omezená na ověřování existence zjevné chyby v definici veřejné služby. Takováto chyba by znamenala zneužití definice veřejné služby.
(154)
Vzhledem k zvláštní povaze odvětví vysílání však považuje Komise za legitimní takovou definici, která v souladu s výkladovými ustanoveními protokolu pověřuje určitou vysílací organizaci úkolem poskytovat vyvážený a rozmanitý program (81). Taková definice by měla být v souladu s cílem uspokojovat demokratické, sociální a kulturní potřeby společnosti.
(155)
Jak je uvedeno v 44. až 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, společnost RTP musí na základě zákona č. 21/92 a smluv o veřejné službě v rámci veřejnoprávního televizního vysílání zajistit vysílání na dvou kanálech s celostátním pokrytím. Zatímco první kanál má vysílat programy obecnějšího charakteru, druhý kanál má oslovovat specifické publikum. Jak je popsáno v 44. a 45. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, zákon č. 21/92 a smlouvy o veřejné službě ukládají společnosti RTP podrobnější povinnosti, pokud jde o programový obsah a mezinárodní spolupráci, a rovněž některé další zvláštní povinnosti.
(156)
Ačkoliv má definice veřejnoprávního vysílání společnosti RTP kvalitativní a poměrně širokou povahu, považuje Komise v souladu s výkladovými ustanoveními Amsterodamského protokolu takovouto „širokou“ definici za legitimní (82). Proto považuje za legitimní rovněž obecnou definici poslání společnosti RTP v oblasti veřejné služby spočívající v zajištění dvou televizních kanálů s celostátním pokrytím, jednoho obecného a druhého více zaměřeného na specifické publikum, Tuto definici lze považovat za vyhovující demokratickým, sociálním a kulturním požadavkům portugalské společnosti.
(157)
Komise považuje za legitimní rovněž povinnosti, které podrobněji určují způsob, jakým má společnost RTP plnit obecné poslání v oblasti veřejnoprávního vysílání. V souladu se zněním Amsterodamského protokolu lze mít za to, že rovněž tyto povinnosti vyhovují demokratickým, sociálním a kulturním požadavkům portugalské společnosti.
(158)
Ačkoliv Komise považuje poslání společnosti RTP v oblasti veřejné služby za legitimní, musí zjistit, zda tato definice neobsahuje zjevné chyby.
Komise posoudí, zda lze dočasné a trvalé osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění považovat za náhradu za náklady veřejné služby, a dále bude analyzovat, zda lze povinnost společnosti RTP týkající se podpory kinematografie považovat za poslání veřejné služby, jež bylo svěřeno společnosti RTP.
(159)
Komise zaprvé posoudí, zda lze dočasné osvobození od požadavků na notářskou listinu (a souvisejících poplatků), registračních poplatků a nákladů na zveřejnění během přeměny na akciovou společnost v roce 1992 podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalé osvobození od různých poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 považovat za náhradu za náklady vyplývající z poskytování veřejné služby.
(160)
Dočasné osvobození: Za prvé je nutné ověřit, zda lze náklady spojené s přeměnou společnosti RTP na akciovou společnost v roce 1992 (tj. obvyklé náklady na notářskou listinu, její registraci a zveřejnění) legitimně uhradit jako náklady veřejné služby. Jak bylo uvedeno výše, náhrada má podobu osvobození na základě čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92.
(161)
V době své přeměny vykonávala společnost RTP pouze činnosti v rámci veřejné služby (viz 18. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), zatímco obchodní činnosti vykonávaly právně oddělené dceřiné společnosti. Náklady spojené s přeměnou veřejnoprávní vysílací organizace představovaly automaticky náklady na veřejnou službu, za něž mohl stát poskytnout legitimně náhradu. Není nutné uvážit, zda byla reorganizace společnosti RTP z právního hlediska povinná nebo nezbytná (83). Posouzení podle čl. 106 odst. 2 SFEU a sdělení o vysílání vyžaduje, aby náhrada nepřekročila čisté náklady veřejné služby, nevyžaduje však posouzení toho, zda bylo možno těmto nákladům předejít za předpokladu, že jsou omezeny na poskytování veřejné služby (84). V souladu s Amsterodamským protokolem a sdělením o vysílání mohou členské státy v zásadě rozhodnout o uspořádání své veřejnoprávní vysílací organizace, což se vztahuje nejen na organizaci distribuce obsahu, nýbrž rovněž na to, v rámci jaké právní formy bude veřejnoprávní vysílací organizace vykonávat svou činnost. Úloha Komise je omezena na kontrolu, zda tato svoboda volby nebyla členskými státy zneužita. V daném případě nic nenasvědčuje tomu, že se přeměna uskutečnila s jediným cílem, a to poskytnout společnosti RTP výhodu. Není důvod zpochybnit odůvodnění Portugalska, že přeměna v roce 1992 byla provedena s cílem umožnit společnosti RTP, aby při výkonu svých činností postupovala pružněji, než by tomu bylo u státní organizace s obtížnými postupy státní kontroly. Lze proto vyvodit závěr, že osvobození od registračních poplatků (tj. poplatků spojených s vyhotovením notářské listiny, registračních poplatků, nákladů na zveřejnění) v době přeměny společnosti RTP představuje oprávněnou náhradu za provozování veřejnoprávního vysílání.
(162)
Trvalé osvobození: Výše uvedená argumentace (v 161. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí) však nemůže platit pro trvalé osvobození podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92, jež není časově omezené, a může se proto vztahovat rovněž na registrace a zápisy v souvislosti s činnostmi společnosti RTP, které nespadají do jejího poslání veřejné služby (např. pokud by společnost RTP začala vykonávat obchodní činnosti sama místo právně oddělených dceřiných společností).
Vzhledem k široké oblasti působnosti čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92, a to z časového hlediska (tj. neomezená) i věcného hlediska (tj. není omezena na činnosti v rámci veřejné služby), není možné odůvodnit případné budoucí osvobození od registračních poplatků jako náklady veřejné služby. Je proto třeba vyvodit závěr, že osvobození od poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 není slučitelné s vnitřním trhem.
(163)
Ačkoliv Portugalsko tvrdilo, že čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 nebyl nikdy použit a že společnost RTP po přeměně v roce 1992 vždy zaplatila veškeré nezbytné registrační poplatky, toto tvrzení by mohlo být platné v případě navrácení podpory, nemění však skutečnost, že poskytnutí státní podpory společnosti RTP není odůvodněné na základě čl. 106 odst. 2 SFEU ani žádného jiného ustanovení této smlouvy.
(164)
S přihlédnutím k 45. bodu odůvodnění směrnice o „televizi bez hranic“ může Komise uznat, že definice veřejné služby veřejnoprávních vysílacích organizací zahrnuje povinnost významně přispívat k investicím do evropské audiovizuální tvorby, pokud z ní vyplývající filmová práva umožňují její vysílání v rámci plnění veřejné služby (85).
(165)
Komise zastává názor, že povinnost týkající se podpory kinematografie uložená společnosti RTP spadá do veřejnoprávního vysílání, jelikož společnost RTP v rámci veřejnoprávního vysílání vysílá filmy, k nimž získala distribuční práva.
(166)
Komise proto nemůže souhlasit s připomínkami zúčastněných stran, že povinnost společnosti RTP týkající se podpory kinematografie a jejího financování je diskriminační. Zúčastněné strany uvedly, že soukromé televizní společnosti rovněž podepsaly s portugalskými orgány protokoly o podpoře kinematografie, přičemž nedostávají žádnou náhradu. Komise se však domnívá, že je nutné rozlišovat na straně jedné mezi dobrovolnými dohodami o podpoře kinematografie, které byly uzavřeny mezi státem a soukromými televizními společnostmi, a závazky týkajícími se veřejnoprávního vysílání, jež byly uloženy společnosti RTP v souvislosti s vysíláním filmové tvorby a jejím financováním na straně druhé. Je zřejmé, že společnost RTP je výslovně pověřena úkolem veřejné služby spočívajícím v podpoře určité filmové tvorby, která je následně vysílána jako televizní programy v rámci veřejnoprávního vysílání, zatímco soukromé televizní společnosti takovýmto úkolem veřejné služby pověřeny nebyly. Společnost RTP se ve skutečnosti stává nástrojem, který stát používá při podpoře kinematografie. Případné výsledné výhody, které společnost RTP poskytuje kinematografii, mohou představovat státní podporu a měly by být posouzeny jako takové. Tímto rozhodnutím není dotčeno případné posouzení možných výhod poskytnutých filmovým producentům.
(167)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je nutno vyvodit závěr, že spolufinancování portugalských filmových děl vysílaných na veřejnoprávních kanálech ze strany společnosti RTP lze považovat za zvláštní legitimní povinnost, která napomáhá při plnění obecných závazků společnosti RTP v oblasti veřejnoprávního vysílání. Tato povinnost proto nepředstavuje zjevnou chybu.
(168)
Komise však má za to, že právní povinnost poskytovat „další služby, které budou specifikovány ad hoc“ (86), uložená společnosti RTP není dostatečně přesná, aby mohla Komise předem s dostatečnou právní jistotou posoudit, zda lze tyto služby považovat za součást veřejné služby. Ačkoliv Komise zastává názor, že „další služby, které budou specifikovány“, nejsou dostatečně jasně definovány, podotýká, že v období, které je předmětem šetření, se na základě tohoto ustanovení neuskutečnily žádné platby (87).
(169)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem vyvozuje Komise závěr, že činnosti společnosti RTP popsané v zákoně č. 21/92 a opětovně vymezené ve smlouvách o veřejných službách představují jednoznačně definované závazky veřejné služby.
Ačkoliv povinnost poskytovat „další služby, které budou specifikovány ad hoc“, není dostatečně přesná, aby bylo možno předem vyvodit závěr, že všechny služby poskytované v rámci této položky lze považovat za veřejné služby, v období 1992-1998 se na základě tohoto ustanovení neuskutečnily žádné platby.
Trvalé osvobození od registračních a jiných poplatků však není omezeno na náhradu nákladů na veřejnou službu, a nemůže být proto odůvodněno podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(170)
Za druhé je třeba posoudit, zda byl příjemce, společnost RTP, pověřen závazky veřejné služby ze státních prostředků.
(171)
V souladu se sdělením o vysílání musí Komise ověřit, zda bylo poslání veřejné služby společnosti RTP svěřeno na základě oficiálního aktu (88).
(172)
Jak je uvedeno v 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, závazky veřejné služby jsou společnosti RTP jednoznačně svěřeny na základě různých zákonů a smluv: článek 5 zákona č. 58/90, čl. 4 odst. 1 a článek 5 zákona č. 21/92 a doložka 1 předešlé a nové smlouvy o veřejné službě.
(173)
Komise neobdržela od zúčastněných stran ani Portugalska žádné připomínky ohledně skutečnosti, že společnost RTP nebyla dostatečně pověřena veřejnou službou na základě oficiálního aktu. V souladu se sdělením o vysílání a s ohledem na zákony a smlouvy uvedené v 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí je nutno vyvodit závěr, že společnost RTP musí nepochybně plnit závazky v oblasti veřejnoprávního vysílání, a že proto poslání veřejné služby bylo společnosti RTP svěřeno na základě oficiálního aktu.
(174)
Nejenže je třeba, aby byla veřejná služba společnosti RTP svěřena na základě oficiálního aktu; je nutno přijmout rovněž opatření s cílem zajistit, aby byla veřejná služba poskytována podle požadavků zákona a smluv o veřejné službě. Jak je uvedeno v 49. až 59. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, byly zavedeny různé kontrolní mechanismy s cílem zajistit, aby společnost RTP plnila závazky veřejné služby stanoveným způsobem.
(175)
Společnost RTP musela za prvé podávat zprávy o plnění závazků veřejné služby a překládat plány, k nimž bylo připojeno stanovisko jejího vnitřního odboru auditu. Společnost RTP vyhotovila pro roky 1993 až 1998 zprávy o veřejné službě, které popisovaly plnění každého závazku veřejné služby a určovaly náklady na každý závazek veřejné služby pomocí systému analytického účetnictví.
(176)
Ministr financí a člen vlády odpovědný za hromadné sdělovací prostředky za druhé kontrolovali dodržování smlouvy o veřejné službě a hlavní finanční inspekce ověřovala finanční plán.
(177)
Za třetí se musel každý rok provést externí audit. Komise nemůže souhlasit s tvrzením Portugalska, které bylo zopakováno po vynesení rozsudku Soudu ve věci T-442/03, že zprávy o veřejné službě byly podrobeny externímu auditu, a že tudíž nebyla nutná žádná další opatření. Situaci před přijetím rozhodnutí ze dne 15. října 2003 lze popsat takto:
a)
Pro rok 1992 neexistovala žádná zpráva o veřejné službě, jelikož povinnost předkládat zprávy o veřejné službě a provést audit těchto zpráv byla zavedena smlouvou o udělení koncese z roku 1993.
b)
Pro roky 1993 a 1994 nebyl proveden externí audit, bylo vydáno pouze prohlášení zástupců společnosti, konkrétně fiskální rady společnosti RTP (Conselho fiscal da RTP), což představuje pouze interní prohlášení společnosti.
c)
Pro roky 1995-1998 byl ke zprávám připojen výrok externího auditora, který není závislý na společnosti RTP a jejích zástupcích. Tyto výroky potvrzují, že společnost RTP dodržela závazky veřejné služby. Nebyly však zpřístupněny podrobnější zprávy o veřejné službě, které vedly k těmto zjištěním.
(178)
Vzhledem k zjištěním Soudu ve věci T-442/03, a zejména bodům 232 až 256 rozsudku se Komise nemůže opírat výlučně o (stručné) výroky auditora ohledně zpráv o veřejné službě uvedené v 177. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, a přijala proto nabídku Portugalska na provedení externího auditu na základě existujících zpráv o veřejné službě pro všechny dotčené roky. To znamená, že externí audity týkající se plnění závazků veřejné služby ze strany společnosti RTP byly provedeny pro roky 1992-1997. Pro rok 1992 byl externí audit proveden navzdory neexistenci zprávy o veřejné službě. Externí auditor však při posuzování, zda bylo splněno pověření v oblasti veřejné služby, vycházel z jiného dokumentu. Pro rok 1998 nebyl externí audit proveden, jelikož externí audit již existoval ve formě zprávy společnosti BDO Binder pro rok 1998 (což nezpochybnila ani společnost SIC), na niž se odkazuje v 186. až 188. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí.
(179)
Nové audity pro roky 1992-1997 organizoval portugalský regulační orgán pro sdělovací prostředky, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC. ERC je nezávislý správní orgán, který podle portugalské ústavy odpovídá mimo jiné za zajištění dodržování stanov a pravidel upravujících činnost v oblasti hromadných sdělovacích prostředků. Tento orgán pověřil audity, jež měly být provedeny pro roky 1992-1997, externího auditora, který je nezávislý na společnosti RTP, tj. společnost Pedro Roque.
(180)
Vzhledem k době, která uplynula mezi rokem 1992 a provedením auditů zpráv o veřejné službě v roce 2010, bylo obtížné získat přístup ke všem údajům. To vysvětluje délku šetření a dobu, kterou trvalo provedení nových auditů. Nakonec však bylo možno audity provést, jelikož již existovaly zprávy o veřejné službě (kromě roku 1992), a auditoři měli tudíž základ pro audit. Audity pro roky 1992-1997 byly předloženy Komisi.
(181)
V externích auditech se uvádí, že úkolem je posoudit a sledovat veřejnoprávní vysílání provozované společností RTP a platby, které společnost za tento úkol obdržela. Zprávy o externím auditu obsahují popis informací, které byly vzaty v úvahu. Mimo jiné odkazují na zákon č. 58/90 (zákon o veřejnoprávním vysílání), zákon č. 21/92 o přeměně společnosti RTP, smlouvy o veřejné službě, roční účetní závěrky a plán činností a rozpočet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) a zprávy o veřejné službě pro příslušné roky (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). V auditech je zmíněno, že kvůli dlouhé době, která uplynula mezi obdobím 1992-1997 a uzavřením smlouvy o provedení auditu v roce 2010, byly některé dokumenty zničeny a určité informace nebyly k dispozici. Z tohoto důvodu se auditorská zpráva zaměřila především na dostupné zprávy, zejména zprávy o veřejné službě (89) a ověřené roční účetní závěrky.
(182)
Navzdory těmto omezením způsobeným časovou prodlevou považovali auditoři za možné smlouvu splnit, provést audity a posoudit plnění závazku veřejné služby ze strany společnosti RTP a náhradu, kterou obdržela. V auditech se výslovně uvádí, že se auditorům podařilo překonat potíže vzniklé kvůli časové prodlevě a provést audity. Ačkoliv auditoři uvedli například výhradu, že nebylo možno ověřit kritéria účtování nákladů a metody rozvrhování nákladů, nepředstavovalo to překážku pro provedení auditu a dospění ke kladnému závěru. V souhrnné zprávě se uvádí, že „veškeré náklady a příjmy společnosti RTP jsou založeny na předpokladu, že se její činnost vztahuje pouze na provozování veřejnoprávního televizního vysílání, a že audity jsou založeny na finančních výkazech, které ověřil interní auditor společnosti i externí auditoři a z nichž nevyplývají žádné důležité skutečnosti kromě skutečností popsaných podrobně v ročních účetních závěrkách“ (90). Komise již zjistila (viz 18. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), že společnost RTP vykonávala v letech, které jsou předmětem šetření, pouze činnosti v rámci veřejné služby, zatímco obchodní činnosti prováděly právně oddělené dceřiné společnosti. Kritéria pro rozvrhování nákladů jsou proto důležitá pouze pro rozvržení přidělených nákladů v rámci nákladů veřejné služby, které vznikly společnosti RTP, a neměly by mít žádný dopad na výši celkových nákladů na veřejnou službu.
Pokud jde o finanční údaje, Komise zjistila, že se externí auditoři mohli legitimně spolehnout na roční účetní závěrky, k nimž byla vždy připojena auditorská zpráva osvědčující správnost účetní závěrky společnosti RTP. Podle smluv o veřejné službě bylo cílem externího auditu zprávy o veřejné služby ověřit, zda společnost RTP plnila závazky veřejné služby, které jí byly svěřeny, a zda je náhrada za veřejnou službu v souladu s náklady na plnění těchto závazků. Ačkoliv se finanční údaje vztahující se na poskytování veřejné služby v letech, které jsou předmětem tohoto šetření, týkaly poskytování veřejné služby společností RTP, bylo nezbytné další nezávislé ověření s cílem zjistit, zda byly vzniklé náklady v souladu s pověřením v oblasti veřejné služby.
(183)
To externí auditoři potvrdili. Pro roky 1992-1997 dospěli auditoři k závěru, že „společnost RTP v zásadě plnila své závazky v oblasti vysílání, pokud jde o kvantitu, jak jsou stanoveny ve smlouvě o udělení koncese, se zvláštním zaměřením na povinnost týkající se vysílaného obsahu“. Auditor konstatoval, že „po analýze dostupných dokumentů, konkrétně zpráv auditora a dozorčí rady, jsme neshledali nic, co by nás vedlo k závěru, že předložené dokumenty týkající se souladu mezi prováděnými úkoly veřejné služby a uhrazením reálných a skutečných nákladů obsahují významná narušení ovlivňující dodržování právních předpisů platných v té době“ (91).
(184)
V řadě auditorských zpráv se uvádí, že společnost RTP mohla požadovat vyšší částku náhrady, bránily jí v tom však podmínky smluv o veřejné službě, a to čl. 15 odst. 4 předešlé smlouvy o veřejné službě a čl. 19 odst. 3 nové smlouvy o veřejné službě z roku 1996. Jednotlivé externí audity pro roky 1994, 1996 a 1997 obsahují výroky ohledně rozdílu mezi vysokými náklady, které společnosti RTP skutečně vznikly při poskytování veřejné služby, a náhradou, kterou obdržela a která byla nižší než vzniklé náklady (92). V závěrečné souhrnné zprávě pro všechny roky, pro něž byl proveden audit, se výslovně uvádí, že „pro všechny roky je náhrada, která byla přidělena a vyplacena, nižší než částky uvedené v každé zprávě o veřejné službě (RCOPS, Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público)“ (93).
(185)
Některé audity (s výjimkou auditů pro roky 1992 a 1993) uvádějí, že společnost RTP překročila zákonem stanovený limit reklamy, tj. vysílala více reklam, než povolovaly smlouvy o veřejné službě. V souladu se sdělením o vysílání je nutno příjmy, které společnost RTP za tuto reklamu obdržela, vzít v úvahu při výpočtu nákladů veřejné služby, jelikož příjmy vytvořené veřejnou službou, včetně příjmů z reklamy, musí být zahrnuty do výpočtu potřeb společnosti, pokud jde o financování veřejné služby.
Skutečnost, že byly překročeny limity reklamy, nemá vliv na analýzu auditora s ohledem na všechny roky v období 1992-1997. Náhrada za veřejnou službu odpovídala úkolům veřejné služby, které plnila společnost RTP, a neexistovala žádná nadměrná náhrada. Portugalsko rovněž potvrdilo, že pro roky 1994, 1995 a 1996 byly zohledněny všechny zisky z reklamy (včetně zisků vyplývajících z překročení povoleného reklamního času) a že se o tyto částky snížila potřeba financování veřejné služby (94). Co se týká roku 1996, článek 15 nové smlouvy o veřejné službě stanovil, že při sčítání nákladů pro účely výpočtu celkových nákladů veřejné služby k určení výše náhrady nemusí být vzaty v úvahu zisky plynoucí z využívání kanálů. „Zisky“ zahrnují příjmy z reklamy. Portugalsko výslovně potvrdilo, že zisky z reklamy byly odečteny od částky požadované náhrady (95).
(186)
Pokud jde o rok 1998, externí společnost BDO Binder provedla šetření týkající se vztahu mezi posláním veřejné služby svěřeným společnosti RTP a příslušnými náklady. Zpráva společnosti BDO Binder obsahuje řadu doporučení do budoucna a navrhuje posílit vnitřní kontrolu společnosti RTP s cílem zajistit dodržování vnitřních předpisů, neobsahuje však zjištění, že společnost RTP obdržela příliš vysokou náhradu ve vztahu k úkolům veřejné služby, které vykonává, nebo že by nebylo možné se spoléhat na číselné údaje uvedené ve zprávě o veřejné službě vyhotovené společností RTP, které Komise použila v rozhodnutí ze dne 15. října 2003. Pokud se zpráva společnosti BDO Binder zabývá konkrétními číselnými údaji, odkazuje na nevypracování soupisu určitých aktiv. Zdá se však, že zpráva společnosti BDO Binder kritizuje spíše neexistenci soupisu majetku (96), než aby dospěla k závěru, že se příslušné investice neuskutečnily a že nebyly správně zaúčtovány hodnoty investic. Jak však zdůraznilo Portugalsko, údaje pro příslušné investice nebyly každopádně zahrnuty ve výpočtu náhrady, což vylučuje, že by mohly být uhrazeny náklady na amortizaci dlouhodobých aktiv.
(187)
Pokud jde o překročení limitů reklamy, ve zprávě společnosti BDO Binder se uvádělo, že při výpočtu potřeby financování veřejné služby byly zohledněny veškeré příjmy z reklamy. Žádný z těchto faktorů nevedl opět auditora k vydání negativního výroku ohledně plnění závazků veřejné služby ze strany společnosti RTP ani nenaznačuje případnou nadměrnou náhradu.
(188)
Pro analýzu v tomto rozhodnutí je však nejdůležitější závěr ve zprávě společnosti BDO Binder (který společnost SIC nezpochybnila), že společnost RTP mohla za plnění závazků veřejné služby požadovat 25 miliard PTE, místo toho však obdržela pouze 14 miliard PTE. Jinými slovy, zpráva společnosti BDO Binder nenaznačuje nadměrnou náhradu, nýbrž vede k opačnému závěru.
(189)
Jak je uvedeno v rozhodnutí ve věci NN 31/06 týkající se restrukturalizace společnosti RTP, externí audit společnosti PriceWaterhouse Coopers ověřil, zda finanční údaje, které poskytly portugalské orgány, byly v souladu s finančními výkazy společnosti RTP v období 1991-2003, s částkami uvedenými v auditorských zprávách o veřejné službě a s ostatními zdroji informací, které se považovaly za důležité k zajištění shody dotyčných auditů (viz 38. bod odůvodnění rozhodnutí ve věci NN 31/06). Auditorská zpráva společnosti PWC údaje potvrdila bez významných připomínek (viz 52. bod odůvodnění rozhodnutí ve věci NN 31/06). Auditorská zpráva společnosti PWC výslovně potvrdila, že částky, které společnost RTP obdržela jako náhradu za veřejnou službu, odpovídaly částkám uvedeným v usneseních Rady ministrů (viz 41. bod odůvodnění a tabulka 39 v rozhodnutí ve věci NN 31/06). Auditorská zpráva společnosti PWC upozorňovala na celkové nedostatečné financování společnosti RTP. Uvádělo se v ní, že kromě úkolů veřejné služby, jejichž náklady lze uhradit podle smluv o veřejné službě, existují úkoly veřejné služby, jež společnost RTP vykonává, za něž však nelze požadovat od státu žádnou úhradu. Komise v rozhodnutí ve věci NN 31/06 dospěla k závěru, že auditorská zpráva společnosti PWC mohla oprávněně vycházet z finančních výkazů společnosti RTP a konstatovala, že společnost RTP byla skutečně trvale nedostatečně financována. Kromě externích auditů zpráv o veřejné službě lze pro účely tohoto rozhodnutí vzít v úvahu i auditorskou zprávu společnosti PWC jako další prvek potvrzující, že údaje, které Komise použila v rozhodnutí 2005/403/ES, byly správné.
(190)
Co se týká tvrzení stěžovatele, že je nutno vzít v úvahu zprávu státního auditora (Tribunal de Contas) č. 8/2002, Komise skutečně vzala při svém hodnocení v tomto rozhodnutí tuto zprávu v úvahu. Za prvé je nutno uznat (jak připouští rovněž společnost SIC), že se auditorská zpráva č. 8/2002 vztahuje na období 1997-2000, a je proto relevantní pouze pro roky 1997 a 1998. Ačkoli v uvedené zprávě byly zmíněny údaje pro předchozí roky, byly použity k popisu celkového vývoje finanční situace společnosti RTP, nebyly však samy o sobě předmětem šetření Účetního dvora.
(191)
Co je nejdůležitější, zpráva č. 8/2002 nenaznačuje žádnou nesrovnalost ve financování společnosti RTP ani nadměrnou náhradu za roky 1997-2000 (nebo za jakýkoli jiný rok). Naopak, ve zprávě č. 8/2002 jsou mnohokrát zmíněny strukturální finanční problémy společnosti RTP. Komise proto není s to na základě zprávy č. 8/2002 vyčlenit určité platby jako nadměrnou náhradu a protiprávní státní podporu. Naopak, zpráva č. 8/2002 výslovně potvrzuje, že od roku 1993 do konce roku 1999 bylo přežití společnosti RTP dosaženo pouze trvalou a zvyšující se zadlužeností společnosti.
(192)
Jak uvádí stěžovatel, zpráva č. 8/2002 mnohokrát kritizuje vedení společnosti a poukazuje na neefektivnost, které bylo možno předejít. Cíl zprávy č. 8/2002 je vymezen jako celkový přezkum řízení společnosti RTP a provozování veřejnoprávního televizního vysílání z hlediska účinnosti, efektivnosti a hospodárnosti. Jak uvedl stěžovatel, ve zprávě č. 8/2002 bylo zmíněno, že společnost RTP má nepružné struktury a příliš vysoký počet zaměstnanců a poskytuje veřejnou službu neefektivně. Zpráva č. 8/2002 kritizuje rovněž příliš nejasné a obecné vymezení poslání veřejné služby a smlouvy o veřejné službě, které podle státního auditora vedou k neefektivnímu řízení.
(193)
Komise však vymezení poslání veřejné služby, které bylo svěřeno společnosti RTP, ověřila v rozhodnutí ze dne 15. listopadu 2003. Ve věci T-442/03 Soud konstatoval, že široká definice poslání společnosti RTP je přípustná (97). Co se týká údajné neefektivnosti, Komise chce podotknout, že se nejedná o aspekt, který je třeba vzít v úvahu při použití sdělení o vysílání.
(194)
Třetím kritériem, které by Komise měla posoudit, je skutečnost, zda je financování přiměřené čistým nákladům veřejné služby.
(195)
Ve sdělení o vysílání jsou popsána kritéria, na jejichž základě Komise posuzuje přiměřenost státního financování. Sdělení vyžaduje, aby státní podpora nepřevyšovala čisté náklady veřejné služby a aby nedošlo k narušením trhu, která nejsou nutná pro naplnění poslání veřejné služby (98).
(196)
V zájmu správného určení nákladů na činnosti v rámci veřejné služby sdělení o vysílání za prvé vyžaduje řádné rozvržení nákladů a příjmů mezi veřejnou službu a obchodní činnosti.
(197)
Jak je uvedeno v 61. až 67. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, smlouvy o veřejné smlouvě stanoví způsob rozvržení nákladů a příjmů, který musí společnost RTP používat. V tomto případě je úkol Komise v zásadě usnadněn skutečností, že společnost RTP zavedla systém analytického účetnictví, který umožňuje vyčíslit způsobilé náklady, jež jí vznikly při plnění jednotlivých závazků veřejné služby a které lze uhradit.
(198)
Pomocí tohoto systému je každá položka způsobilých výdajů přidělena určité činnosti a následně rozdělena mezi jednotlivé úkoly veřejné služby, jež byly společnosti RTP svěřeny a jež lze uhradit, a to na základě objektivních účetních zásad.
(199)
Jelikož od nákladů na provozování veřejné služby jsou odečteny příjmy plynoucí z každého úkolu veřejné služby, za který lze poskytnout náhradu, systém zaručuje, že roční vyrovnávací platby jsou omezeny na čisté náklady jednotlivých závazků veřejné služby (viz 65. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí).
(200)
Komise proto dospěla k závěru, že parametry pro určení nákladů jsou stanoveny objektivním a transparentním způsobem.
(201)
Pravidla pro náhradu nákladů však mohou podhodnocovat skutečné čisté náklady na veřejnou službu poskytovanou společností RTP a mohla vést k strukturálnímu nedostatečnému financování skutečné potřeby finančních prostředků.
(202)
Jak je uvedeno v 65. bodě odůvodnění, podle metody výpočtu nákladů stanovené ve smlouvách o veřejné službě byly určité náklady veřejné služby vyloučeny z platby prostřednictvím roční náhrady (99). Portugalsko mimoto Komisi informovalo, že ačkoliv musela společnost RTP odvádět z obdržených ročních vyrovnávacích plateb DPH, podle účetních pravidel nebylo možno vzít výsledné náklady v úvahu (viz 94. bod odůvodnění). Do svých zpráv o veřejné službě společnost RTP mimoto nezahrnula veškeré investice do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby, ačkoliv v jejích finančních výkazech byly zaúčtovány (viz 67. bod odůvodnění).
(203)
Podle Amsterodamského protokolu je však na členských státech, aby veřejnoprávním vysílacím organizacím zajistily financování. V tomto případě se Portugalsko rozhodlo nehradit některé náklady, které poskytovateli služby vznikly při plnění jeho úkolů.
(204)
V daném případě poskytoval stát společnosti RTP nejen roční vyrovnávací platby, nýbrž rovněž další financování ve formě navýšení kapitálu, půjček a dohody se Správou sociálního zabezpečení. V souladu s bodem 57 sdělení o vysílání musí Komise analyzovat, zda byla všechna opatření přiměřená čistým nákladům veřejné služby. Teprve pak lze financování poskytnuté společnosti RTP pokládat za slučitelné s čl. 106 odst. 2 SFEU.
(205)
Komise se rovněž domnívá, že závazky veřejné služby uložené společnosti RTP, které podle smluv o veřejné službě nebyly způsobilé pro náhradu, lze považovat za legitimní a jednoznačně definované závazky veřejné služby, jež byly poskytovateli služby oficiálně uloženy státem. Podle pravidel státní podpory může proto Portugalsko financovat veškeré čisté náklady společnosti RTP na veřejnou službu.
(206)
V tabulce 6 ve 207. bodě odůvodnění je uveden přehled nákladů společnosti RTP na veřejnou službu (investiční náklady i čisté provozní náklady), jak byly vypočítány podle platných pravidel účtování nákladů, a náhrad, které společnost obdržela za investice a provozní náklady.
(207)
Uvedeny jsou za prvé investice do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby (tabulka 5) a náhrada poskytnutá na financování investic (tabulka 2). Za druhé jsou uvedeny čisté provozní náklady společnosti RTP (tabulka 4) a vyrovnávací platby za tyto náklady (tabulka 1). Tabulka ukazuje rovněž výhodu získanou z podpory ad hoc vyplývající z dohody se Správou sociálního zabezpečení a půjčky z roku 1998.
Tabulka 6
Shrnutí potřeb v oblasti financování a náhrad za čisté provozní náklady veřejné služby podle účetních pravidel
(v milionech PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Celkem
Investiční náklady
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Navýšení kapitálu
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Rozdíl mezi investičními náklady a náhradou
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Náklady na provozování veřejné služby
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Vyrovnávací platby
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Sociální zabezpečení
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Půjčka
-20 000,0
-20 000,0
Rozdíl mezi provozními náklady a náhradou
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Zdroj: Finanční výkazy a zprávy o veřejné službě
(208)
Jak je zdůrazněno v bodech 201 a 202 odůvodnění, systém ročních vyrovnávacích plateb, který zvolilo Portugalsko, vedl k podhodnocení skutečných nákladů na úkoly veřejné služby, jež společnost RTP vykonávala. Systém vedl k nahromadění dluhů. Ve druhé fázi použilo Portugalsko k financování nákladů společnosti RTP na veřejnou službu opatření ad hoc s cílem zachovat finanční rovnováhu společnosti RTP.
(209)
Jak vyplývá z tabulky 6 v 207. bodě odůvodnění, navýšení kapitálu poskytlo nadměrnou náhradu za investice do veřejné služby, a to ve výši 26 736,8 milionu PTE, zatímco provozní náklady byly vyrovnávacími platbami a ostatními opatřeními ad hoc financovány nedostatečně, a to o 28 755,1 milionu PTE. Ačkoli navýšení kapitálu měla v zásadě financovat investice do vybavení, byla použita rovněž k splacení nahromaděného dluhu.
(210)
Z tabulky 6 v 207. bodě odůvodnění rovněž vyplývá, že celková náhrada byla o 2 018,3 milionu PTE nižší než čisté náklady veřejné služby (28 755,1 milionu PTE minus 26 736,8 milionu PTE). Komise proto dospěla k závěru, že podle pravidel Unie je celkové státní financování v období, které je předmětem šetření, přiměřené čistým provozním nákladům společnosti RTP na veřejnou službu. Toto zjištění se nemění, vezme-li se v úvahu skutečnost, že částka ve výši 11 000 000 PTE vyplývající z osvobození od registračních poplatků představuje státní podporu (viz 119. a 120. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), v rozporu s původním předpokladem Komise. I po zohlednění této částky je financování společnosti RTP nedostatečné, přičemž schodek činí 2 007,3 milionu PTE.
(211)
Komise má za to, že finanční prostředky, jež společnost RTP obdržela, byly nižší než celkové čisté náklady, jež jí vznikly při plnění závazků, které jí uložil stát, a to kvůli skutečnosti, že tabulka 6 v 207. bodě odůvodnění nebere v potaz veškeré náklady společnosti RTP na veřejnou službu v období 1992-1998.
(212)
V souladu se sdělením o vysílání musí Komise zajistit, aby bylo státní financování přiměřené čistým nákladům na poskytování veřejné služby, avšak rovněž to, aby s ohledem na obchodní činnosti, které jsou odvozeny z činností v rámci veřejné služby a pro něž není na straně příjmů možné řádné rozvržení nákladů, nedošlo k narušením trhu, která nejsou nutná pro naplnění poslání veřejné služby. Takovéto narušení by existovalo, pokud by společnost RTP stlačovala na trhu ceny za reklamu, aby snížila příjem konkurentů (101). V tomto případě by společnost RTP nemaximalizovala své příjmy z obchodních činností a zbytečně by zvýšila potřebu státního financování. Podle sdělení o vysílání nelze takové chování, jestliže je prokázáno, pokládat za slučující se s posláním veřejné služby, které bylo vysílací organizaci svěřeno (102).
(213)
V rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 15. listopadu 2001 Komise uvedla, že pokud by bylo zjištěno, že došlo k takovému chování, vzala by tato narušení a z toho vyplývající potřebu vyššího státního financování v úvahu při posuzování možné nadměrné náhrady. V této fázi řízení Komise podotkla, že „na základě informací, které má Komise k dispozici v tomto okamžiku, nelze zjistit, zda se společnost RTP dopustila takového jednání“ (103).
(214)
Na základě výzvy k podání připomínek k zahájení řízení v dané věci neobdržela Komise od konkurentů společnosti RTP žádné připomínky, které by naznačovaly nebo prokazovaly, že se společnosti RTP dopustila na obchodních trzích protisoutěžního chování, jež by mohlo mít za následek vyšší státní financování, které není slučitelné se Smlouvou (104).
(215)
Za této situace se Komise domnívá, že nic nenaznačuje takovéto chování. Komise proto vyvozuje závěr, že se nezdá, že by se společnost RTP dopustila na obchodních trzích protisoutěžního chování, které by vedlo k vyšší potřebě státního financování, a že v důsledku takovéhoto chování nebyla poskytnuta nadměrná náhrada.
(216)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem vyvozuje Komise závěr, že dohodu se Správou sociálního zabezpečení, navýšení kapitálu a podřízenou půjčku, jakož i dočasné osvobození od registračních poplatků je nutno pokládat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Financování společnosti RTP prostřednictvím opatření ad hoc je však slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU. Celkové financování je přiměřené čistým nákladům na jednoznačně definované závazky veřejné služby, které byly společnosti svěřeny. V souladu s čl. 106 odst. 2 SFEU proto státní financování neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž v Unii v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie (105).
VI. ZÁVĚR
(217)
Komise konstatuje, že Portugalsko poskytlo protiprávně podporu ad hoc v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU (106). To se nevztahuje na dočasné osvobození od notářských poplatků a poplatků na zveřejnění podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92, jelikož se tato opatření nepovažují za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(218)
Jak je uvedeno v 143. bodě odůvodnění, Komise vyvozuje závěr, že dohoda se Správou sociálního zabezpečení, která byla uzavřena v roce 1993, navýšení kapitálu v období 1994-1997 a půjčka v roce 1998 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Státní podporu představuje obdobně osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalé osvobození od poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92. Opatření ad hoc byla provedena ze státních prostředků a mohou narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu tím, že zvýhodňují společnost RTP a ovlivňují obchod.
Opatření ad hoc nesplňují podmínky stanovené v rozsudku ve věci Altmark, jelikož je nelze pokládat za součást systému vyrovnávacích plateb, jehož parametry byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Mimoto je zřejmé, že společnost RTP nebyla vybrána v rámci řízení pro zadávání veřejných zakázek, které zaručuje nejnižší možné náklady, a neexistují žádné náznaky, že výše plateb ad hoc byla určena na základě analýzy nákladů, které by vynaložil běžný podnik.
(219)
Na opatření ad hoc s výjimkou trvalého osvobození společnosti RTP podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 je použitelná výjimka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. Jak bylo analyzováno, opatření poskytovala náhradu za jednoznačně definované závazky veřejné služby, jimiž byla společnost RTP dostatečně pověřena zákonem č. 21/92 a smlouvami o veřejné službě. Opatření ad hoc jsou přiměřená čistým provozním nákladům společnosti RTP na veřejnou službu. Opatření ad hoc nenarušují hospodářskou soutěž v míře, která je v rozporu se zájmem Unie, jelikož opatření jsou přiměřená čistým nákladům společnosti RTP na veřejnou službu. Společnost RTP se rovněž nedopustila protisoutěžního chování v rámci svých obchodních činností.
(220)
Komise konstatuje, že trvalé osvobození podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 představuje státní podporu, která není slučitelná s vnitřním trhem, jelikož se nepovažuje za náhradu za poskytování služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU. Portugalsko by proto mělo uvedený zákon zrušit. Portugalsko by mělo zajistit rovněž navrácení případné podpory, která byla společnosti RTP vyplacena na základě uvedeného zákona.
(221)
Vzhledem k výše uvedeným závěrům,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Níže uvedená opatření ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP), představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
stanovení splátkového kalendáře dluhu ve výši 1,206 miliardy PTE, kterou povolilo Portugalsko společnosti RTP ve formě dohody se Správou sociálního zabezpečení, která byla uzavřena v roce 1993;
b)
navyšování kapitálu v období 1994-1997 ve výši 46,800 miliardy PTE;
c)
půjčka ve výši 20 miliard PTE poskytnutá v roce 1998;
d)
dočasné osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 portugalského zákona č. 21/92 ve výši 11 000 000 PTE.
2. Opatření státní podpory uvedená v odstavci 1 tohoto článku jsou slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy, jelikož nevedla k nadměrnému vyrovnání čistých nákladů vynaložených na plnění úkolů veřejné služby, které byly uloženy společnosti RTP.
Článek 2
Osvobození od notářských poplatků a nákladů na zveřejnění podle čl. 11 odst. 1 portugalského zákona č. 21/92 nepředstavuje státní podporu.
Článek 3
1. Neomezené osvobození společnosti RTP od placení poplatků a odměn s ohledem na akty zápisu, registrace a záznamu podle čl. 11 odst. 2 portugalského zákona č. 21/92 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
2. Státní podpora, kterou Portugalsko poskytlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU na základě čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 ve prospěch RTP, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 4
1. Portugalsko zruší zákon uvedený v čl. 3 odst. 1 tohoto rozhodnutí a získá zpět státní podporu, kterou společnost RTP případně obdržela na základě uvedeného právního předpisu do doby jeho zrušení.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly dány k dispozici společnosti RTP, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízení (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté na základě zákona uvedené v článku 3 se provede s okamžitým účinkem.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Portugalsko Komisi tyto informace:
a)
podrobný popis opatření přijatých za účelem zrušení čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má společnost RTP navrátit,
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že společnosti RTP bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Portugalsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora uvedená v článku 3 navrácena. Na žádost Komise předloží Portugalsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již společnost RTP vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 20. prosince 2011.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 20 décembre 2011
concernant l’aide d’État C 85/01 relative aux mesures ad hoc exécutées par le Portugal en faveur de la RTP
[notifiée sous le numéro C(2011) 9429]
(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2012/365/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa (1),
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (2), et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1)
La Commission a été saisie de trois plaintes (en 1993, 1996 et 1997) déposées par le radiodiffuseur privé Sociedade Independente de Comunicação, SA (SIC), l’informant que le Portugal avait exécuté un certain nombre de mesures ad hoc et de paiements compensatoires annuels en faveur de Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP), l’organisme public portugais de radiodiffusion.
(2)
Par lettre du 15 novembre 2001, la Commission a informé le Portugal de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité CE à l’égard d’un certain nombre de mesures ad hoc en faveur de la RTP.
(3)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes (3). Ultérieurement, dans sa décision 2005/406/CE du 15 octobre 2003 relative aux mesures ad hoc exécutées par le Portugal en faveur de la RTP (4), la Commission a établi à l’article 1er que certaines de ces mesures, notamment les aides d’État que le Portugal a accordées à la RTP sous forme d’un accord avec la Sécurité sociale en 1993, d’apports de capitaux de 1994 à 1997 et d’un prêt en 1998, qui s’élèvent à 68,006 milliards de PTE, sont compatibles avec le marché commun au sens de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE. En outre, l’article 2 de ladite décision a constaté l’absence d’aide d’État pour d’autres mesures, notamment l’exonération des droits d’enregistrement, le versement effectué au titre de la défaisance du réseau de télédiffusion, les facilités accordées pour le paiement de la redevance annuelle due pour le réseau de télédiffusion, le protocole sur le cinéma, l’emprunt obligataire et le plan de restructuration 1996-2000.
(4)
Par son arrêt du 26 juin 2008 dans l’affaire T-442/03 (5), le Tribunal de première instance a partiellement annulé la décision 2005/406/CE en se fondant sur deux motifs. L’article 2 de ladite décision a été annulé en ce qu’il conclut que l’«exonération des droits d’enregistrement» ne constitue pas une aide d’État. Le Tribunal a considéré qu’il incombait à la Commission d’établir, en ce qui concerne l’avantage ponctuel consistant en l’exonération du paiement des droits d’enregistrement et des honoraires relatifs à la transformation de la RTP en société anonyme (ci-après l’«exonération temporaire»), s’il entrait dans la logique du système juridique portugais que la transformation des entreprises publiques en sociétés anonymes soit opérée par la loi, ou bien si le recours à la loi pour de telles opérations constituait une dérogation visant à conférer aux entreprises publiques un avantage par rapport aux autres entreprises.
(5)
Pour ce qui est de l’avantage permanent découlant de l’exonération de tous droits et honoraires, sans limitation, pour tout acte d’inscription, d’enregistrement ou d’annotation, dont bénéficiait la RTP (ci-après l’«exonération permanente»), le Tribunal a établi que si une telle exonération n’avait, en réalité, probablement pas un caractère permanent (voir les points 77 et 79 de l’arrêt), cela ne changeait rien à la constatation que le caractère général de cette exonération n’avait pas été prouvé par la Commission. Le Tribunal a jugé en outre que s’il était possible que la transformation de la RTP en société anonyme ait été opérée parce que le Portugal la jugeait nécessaire à l’exécution par la RTP de sa mission de service public, cette affirmation n’était pas assortie de preuves suffisantes.
(6)
Le Tribunal a rejeté le recours contre la décision 2005/406/CE en ce qui concerne la constatation que l’emprunt obligataire de 1994 et les facilités accordées pour le paiement de la redevance de licence ne constituaient pas des aides d’État.
(7)
Eu égard à la compatibilité des mesures d’aide d’État (article 1er de la décision 2005/406/CE), le Tribunal a conclu que la Commission ne pouvait pas, en l’absence du contrôle externe des rapports sur le service public requis par la législation nationale, estimer fiables ces rapports et les informations qui y étaient contenues. Par conséquent, la Commission n’était pas fondée à considérer que les mesures d’aide d’État étaient compatibles avec le marché commun au sens de l’article 86, paragraphe 2, du traité (devenus l’article 106, paragraphe 2 du TFUE et le «marché intérieur») (6). Le Tribunal a annulé l’article 1er de la décision 2005/406/CE.
(8)
À la suite de l’arrêt rendu par le Tribunal dans l’affaire T-442/03, la Commission a attiré l’attention des tiers intéressés sur le fait que l’enquête dans cette affaire avait été rouverte et les a invités à soumettre leurs observations (7).
(9)
Le 10 mars 2009, le plaignant a communiqué des observations à la Commission qui les à transmises aux autorités portugaises le 8 avril 2009. Le 17 juin 2009, il lui a soumis des observations complémentaires qui ont été transmises au Portugal le 28 juillet 2009. Le Portugal a répondu à ces deux séries d’observations par lettres du 7 et du 8 septembre 2009 et a envoyé des informations complémentaires à la Commission les 23 février 2010, 4 mars 2010 et 15 avril 2010. Le 10 mai 2010, la Commission a adressé au Portugal une demande d’informations, en l’invitant notamment à faire procéder à des audits externes indépendants des rapports sur le service public pour la période 1992-1997.
(10)
Le Portugal a réagi à la demande de renseignements de la Commission par lettre du 8 juin 2010 et lui a soumis, par lettre du 12 août 2010, les audits externes des rapports sur le service public requis. Le Portugal a fourni un complément d’information par lettre du 29 septembre 2010. Une réunion s’est tenue avec le Portugal le 29 mars 2011 et la Commission a reçu du Portugal des informations complémentaires les 17 juin 2011, 25 août 2011 et 26 octobre 2011.
Par lettre recommandée du 15 décembre 2011, le Portugal a accepté, à titre exceptionnel, que la décision soit adoptée en anglais en tant que langue faisant foi.
(11)
La présente décision ne traite que des mesures ad hoc sur lesquelles porte la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen. Certaines mesures, considérées dans la décision 2005/406/CE comme ne constituant pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, n’ont pas été annulées par le Tribunal dans le cadre de l’affaire T-442/03 et l’article 2 de la décision 2005/406/EC a donc acquis un caractère définitif. Les mesures en question concernent le paiement de la défaisance du réseau de radiodiffusion télévisuel, les facilités accordées pour le paiement de la redevance annuelle due pour le réseau de télédiffusion, le protocole sur la promotion du cinéma, l’emprunt obligataire et le plan de restructuration pour la période 1996-2000. Toutefois, conformément à l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-442/03, la Commission procèdera à un nouvel examen des exonérations temporaire et permanente des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement et des coûts de publication.
La présente décision examine essentiellement les relations financières entre la RTP et le Portugal pendant la période 1992-1998, en ce qui concerne l’accord avec la Sécurité sociale en 1993, les apports de capitaux pendant la période 1994-1997 et le prêt en 1998. Elle n’aborde pas les questions de la qualification juridique et de la compatibilité avec le traité des paiements compensatoires annuels accordés à la RTP, dans la mesure où ces questions ont été traitées par la Commission dans sa décision du 22 mars 2006 dans l’affaire E 14/05 (8). Par ailleurs, la Commission a adopté, le 4 juillet 2006, une décision sur l’accord de restructuration financière de la RTP dans l’affaire NN 31/06 (9).
(12)
Toutefois, afin d’avoir une vue d’ensemble complète des relations financières existant entre le Portugal et la RTP au cours de la période prise en compte par son enquête sur cette affaire, la Commission doit prendre en considération non seulement les mesures ad hoc, mais également le soutien financier accordé à la RTP sous forme de paiements compensatoires annuels. Dans la présente décision, la Commission ne fait donc mention de ces paiements compensatoires annuels que dans la mesure nécessaire pour préciser son raisonnement sur les mesures ad hoc.
II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DES ENJEUX
A. MESURES EN FAVEUR DE LA RTP
A.1. DESCRIPTION DE LA RTP, BÉNÉFICIAIRE DES MESURES
(13)
La RTP (à l’époque Rádio e Televisão Portuguesa, SARL) a été créée sous forme de société anonyme par acte du 15 décembre 1955 après la décision du Portugal de constituer un organisme de radiodiffusion auquel serait confiée la concession du service public de télédiffusion (10). Le contrat de concession de service public a été signé le 16 janvier 1956.
(14)
La RTP a été nationalisée par le décret-loi no 674-D/75, du 2 décembre 1975, qui a transformé la RTP en une entreprise publique dénommée Radiotelevisão Portuguesa, E.P. et lui a transmis l’ensemble des droits et obligations juridiques acquis par la société sous sa forme précédente.
(15)
La RTP a occupé une position de monopole sur le marché de la radiodiffusion jusqu’aux années quatre-vingt, exploitant deux chaînes de télévision, RTP1 et RTP2. Au cours des années quatre-vingt-dix, la concurrence des radiodiffuseurs commerciaux a fait son apparition, après que le Portugal eut concédé des licences à SIC et au radiodiffuseur commercial TVI en février 1992 pour exploiter une troisième et quatrième chaînes respectivement (11).
(16)
La loi no 21/92, du 14 août 1992, a transformé RTP, E.P., en une société anonyme dénommée Radiotelevisão Portuguesa, SA et a approuvé ses nouveaux statuts.
(17)
La RTP exerce des activités de radiodiffusion tant de service public que commerciales. Elle est juridiquement habilitée à poursuivre des activités commerciales ou industrielles liées à l’activité télévisuelle (12).
(18)
La RTP poursuit ses activités commerciales au moyen de participations financières dans des sociétés qui lui sont juridiquement distinctes et disposent de leur structure et système comptable propres.
A.2. MESURES (13)
(19)
Les paiements compensatoires annuels constituent le principal mécanisme de rémunération de la RTP pour l’accomplissement de ses obligations de service public. Pendant la période comprise entre 1992 et 1998, la RTP a reçu des paiements compensatoires annuels d’un montant de 66,495 milliards de PTE (environ 332 millions d’EUR) (14) pour couvrir les coûts résultant de l’accomplissement de ses obligations de service public. Juridiquement, ces paiements compensatoires étaient fondés sur l’article 5 de la loi no 21/92 (15).
(20)
Le tableau 1 présente la répartition des paiements compensatoires annuels accordés à la RTP pendant la période comprise entre 1992 et 1998, sur laquelle porte la présente décision.
Tableau 1
Montant des paiements compensatoires versés de 1992 à 1998
[en millions de PTE (première ligne) et en millions d’EUR (seconde ligne)]
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
26,9 (16)
35,4
35,6
35,9
72,3
51,6
69,8
Source: résolution du Conseil des ministres.
(21)
Le cadre juridique applicable, au Portugal, à l’immatriculation des sociétés à l’époque de la transformation de la RTP en société anonyme peut se décrire ainsi: l’article 7, paragraphe 1, du code des sociétés portugais (Código das Sociedades Comerciais), dans sa version en vigueur à l’époque de la transformation de la RTP, disposait que les statuts (contrato de sociedade) d’une société commerciale devaient être officialisés par un acte notarié.
L’article 18, paragraphe 5, du code des sociétés établissait que l’acte constitutif d’une société anonyme devait être inscrit au registre du commerce après constitution de la société par acte authentique. L’enregistrement était obligatoire en vertu de l’article 15, paragraphe 1, et de l’article 3, point a), du code du registre du commerce (Código do Registo Comercial), ainsi que de l’article 166 du code des sociétés.
Conformément à l’article 70, paragraphe 1, point a), du code du registre du commerce, dans sa version en vigueur à l’époque en question, l’acte constitutif d’une société anonyme devait être publié au Diário da República [voir l’article 70, paragraphe 2 (17)] La publication était effectuée d’office par le greffier aux frais de la partie intéressée (voir l’article 71, paragraphe 1, du code du registre du commerce).
(22)
Lors de sa transformation en société anonyme en 1992, la RTP a été exonérée du versement des frais de notaire et droits d’enregistrement afférents à l’enregistrement de sa transformation juridique d’une entreprise publique en une société anonyme. Ces exonérations représentaient un montant de 33 millions de PTE (environ 164 000 EUR). Normalement, la législation portugaise prévoit que toute personne morale est tenue d’acquitter les droits imposés pour la constitution d’une société, la modification de ses statuts ou pour tout autre changement important au sein de ladite société.
(23)
Cette exonération se fonde juridiquement sur l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92, qui stipule:
«Sont approuvés les statuts de la RTP SA […], lesquels n’ont pas besoin d’être transformés en acte notarié, les enregistrements afférents à ces statuts devant être effectués d’office, sans taxes ni émoluments, sur la base du Journal officiel de la République (Diário de República) dans lequel ils sont publiés.»
(24)
La disposition de l’article 11, paragraphe 1, découle de l’application de la loi no 84/88, du 20 juillet 1988, relative à la transformation des entreprises publiques en sociétés anonymes. L’article 1er de cette loi stipule que les entreprises publiques, même si elles sont nationalisées, peuvent être transformées en sociétés anonymes par décret-loi. Il est formulé comme suit:
«Les entreprises publiques peuvent […], par décret-loi, être transformées en sociétés anonymes à capital public ou majoritairement public, conformément aux termes de la Constitution et de la présente loi.»
(25)
L’article 3, paragraphe 2, de la loi no 84/88 relative à la transformation des entreprises publiques en sociétés anonymes dispose en outre que le décret-loi porte approbation des statuts de la société anonyme. Selon l’article 3, paragraphe 3, de la loi no 84/88, ce même décret-loi constitue un titre suffisant pour tous les actes d’enregistrement nécessaires (18).
(26)
En vertu de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92, la RTP était exonérée du paiement d’autres droits d’enregistrement directement liés à la modification du statut juridique de la société. L’article 11, paragraphe 2, dispose:
«Tous les actes d’inscription, d’enregistrement, d’émargement, devant tous services de conservation, toutes administrations ou tous organismes publics, notamment le registre national des personnes morales, la conservation des hypothèques et le service de la propriété des automobiles, seront effectués sur la base d’une simple requête signée par deux membres du conseil d’administration de la société et en franchise de toutes taxes et de tous émoluments.»
(27)
Selon le Portugal, les dispositions de l’article 11, paragraphe 2, ont été prises en application du décret-loi no 404/90 (19) et confirment l’applicabilité à la RTP d’une disposition d’application générale. L’article 1er de cette loi stipule que jusqu’au 31 décembre 1993, les entreprises procédant à des actes de coopération ou de concentration peuvent bénéficier d’une exonération des droits de mutation sur les biens immobiliers nécessaires à la concentration ou coopération. Cet article prévoit en outre une exonération des émoluments et autres charges légales éventuellement requises pour procéder à ces actes.
(28)
Le Portugal a fait valoir que dans le passé, en plusieurs occasions, la RTP a payé des frais de notaire et d’enregistrement liés à certaines augmentations de capital et à d’autres opérations effectuées après sa transformation en société anonyme (20).
(29)
Entre 1983 et 1989, la RTP a accumulé, envers la Sécurité sociale, une dette de 2,189 milliards de PTE, découlant du défaut de paiement de cotisations de sécurité sociale. Cette dette est née d’un litige entre la RTP et la Sécurité sociale sur une question d’interprétation concernant les cotisations sociales dues pour les heures supplémentaires et les cachets des artistes.
(30)
L’interprétation de la Sécurité sociale était exposée à l’article 2, point e), du décret d’application no 12/83 du 12 février 1983. Afin d’éviter une action en justice, les deux parties ont conclu un accord amiable en vertu duquel la Sécurité sociale a renoncé au recouvrement des intérêts de retard et accepté un rééchelonnement de la dette. Après le règlement du litige, le décret d’application n’a jamais été révoqué.
(31)
Le 6 mai 1993, un décret conjoint du ministère des finances et du ministère de la sécurité sociale a autorisé le rééchelonnement de la dette en 120 mensualités et exempté la RTP du versement des amendes et des intérêts dus sur le montant de 1,206 milliard de PTE (6 millions d’EUR).
(32)
Les conditions d’autorisation des accords exceptionnels visant le règlement des dettes dues par la RTP à la Sécurité sociale sont énoncées dans le décret-loi no 411/91. Selon l’article 2, paragraphe 1, de ce décret-loi, ces accords ne sont autorisés que s’ils sont indispensables pour garantir la viabilité du débiteur et ils peuvent être appliqués lorsque, entre autres, comme prévu au point d) du même article, l’entreprise endettée «a été occupée, autogérée par ses salariés ou a fait l’objet d’une intervention de l’État.»
(33)
Au cours de la période 1994-1997, le Portugal a augmenté le capital de la RTP chaque année. Le tableau ci-dessous donne une vue d’ensemble des différents apports de capitaux, qui s’élèvent à 46,8 milliards de PTE (233 millions d’EUR).
Tableau 2
Augmentations du capital social de la RTP entre 1994 et 199
(en millions de PTE)
Année
1994
1995
1996
1997
Augmentation du capital social
10 000
12 800
10 000
14 000
Capital social au 31 décembre
22 708
35 508
45 508
59 508
Source: bilans de la RTP.
(34)
Les contrats de service public que le Portugal a passés avec la RTP prévoient la participation de l’État aux investissements effectués par la société, de préférence sous forme d’augmentations de capital (21).
(35)
En décembre 1998, un contrat de prêt subordonné a été conclu entre le Fonds de régularisation de la dette publique (Fundo de Regularização da Dívida Pública) et la RTP, qui fixait les conditions d’un prêt de 20 milliards de PTE (99,8 millions d’EUR) consenti par le Fonds à la RTP. Le prêt était destiné à augmenter le capital de la société.
(36)
Le Fonds de stabilisation de la dette publique est géré par l’Institut de gestion de la dette publique (Instituto de Gestão de Crédito Público). Ce Fonds est chargé de la gestion de la dette de l’État portugais et de l’exécution du programme d’emprunt de l’administration centrale, conformément à la loi sur la dette publique (22) et aux directives définies par le gouvernement portugais. L’Institut de gestion de la dette publique est soumis à l’autorité et au contrôle du ministère des finances (23).
(37)
À compter de la date de la mise à disposition des fonds à la RTP, le prêt était soumis au versement d’intérêts annuels correspondant au taux Lisbor à douze mois, calculé au début de chaque période, majoré de 20 points de base (24).
(38)
Le contrat prévoyait que le prêt devrait être remboursé le 31 décembre 2003, mais qu’il pourrait être prorogé d’un à deux ans par accord mutuel. La RTP n’a pas versé d’intérêts sur le prêt, étant donné que le contrat de prêt prévoyait la capitalisation des intérêts dus sur les quatre premières annuités (25).
(39)
Le contrat passé en décembre 1998 entre le Fonds de stabilisation de la dette publique et la RTP a été établi à partir des orientations contenues dans une résolution conclue le 17 décembre 1998 entre les secrétaires d’État aux médias, au trésor et aux finances.
B. POSITION FINANCIÈRE DE LA RTP
(40)
Comme le montre le tableau ci-dessous, la RTP a enregistré des pertes au cours de la période examinée par la Commission. En 1996, sa situation financière s’est détériorée au point que sa situation nette est devenue négative.
Tableau 3
Données économiques et financières de la RTP entre 1993 et 1998
(en millions de PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Résultat net (pertes)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Actif net
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Actif
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Dettes financières (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Source: comptes financiers de la RTP.
C. OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC IMPOSÉES À LA RTP ENTRE 1992 ET 1998
(41)
La RTP est tenue de fournir un service de télévision public dont la définition, le mandat et le financement sont établis dans différentes lois.
(42)
La loi no 58/90 relative à l’activité de radiodiffusion télévisuelle réglemente les conditions de radiodiffusion des opérateurs privés et institue pour l’État l’obligation d’assurer la diffusion d’un service public de télévision (27). Eu égard aux statuts de la RTP, la loi no 21/92 définit l’essentiel des obligations du service public et de leur financement.
(43)
Deux contrats de service public signés respectivement en 1993 et 1996 entre la RTP et l’État portugais (ci-après «ancien contrat de service public» et «nouveau contrat de service public», ou «contrats de service public», lorsqu’il est fait référence aux deux contrats) (28) décrivent d’une manière plus détaillée les obligations de service public et les modalités de leur financement.
(44)
L’article 4 de la loi no 21/92 impose la conclusion d’un contrat de concession entre l’État et la RTP et précise les principales obligations de service public que ledit contrat doit respecter. L’article 4, paragraphe 2, de cette loi énonce les principes généraux auxquels la RTP doit se conformer dans l’exercice de son activité de concessionnaire (29). L’article 4, paragraphe 3, de la même loi expose en détail les obligations du service public de télévision (30).
(45)
Les contrats de service public confirment les obligations de service public de la RTP. Premièrement, la RTP est soumise à des obligations d’ordre général et à des obligations sur les contenus des programmes (31). La RTP doit fournir un service public de télévision, dans le cadre duquel elle doit émettre sur deux chaînes et assurer une couverture intégrale du Portugal continental. La première chaîne a un caractère plus général et doit proposer une programmation plus généraliste. La seconde chaîne doit viser des publics plus spécifiques et fournir des programmes éducatifs, culturels et scientifiques. Une des chaînes doit couvrir les régions autonomes des Açores et de Madère.
(46)
Deuxièmement, les contrats de service public imposent à la RTP des obligations spécifiques en matière de programmation (32). Des normes sont fixées en matière de qualité (pluralisme, impartialité des informations, etc.) et de contenu des programmes (nouveaux films de fiction, sport, enfants, culture portugaise, informations nationales, divertissement). La RTP doit accorder des heures d’écoute à des entités déterminées, soutenir la production cinématographique et d’autres formes de production audiovisuelle, encourager la production de programmes éducatifs ou de formation, échanger des programmes avec les régions autonomes des Açores et de Madère et promouvoir la coopération avec d’autres organismes de télévision de service public au sein de l’Union européenne. Par ailleurs, la RTP doit satisfaire à des obligations spécifiques en matière de programmation dans le cadre de la coopération internationale. Par exemple, la RTP doit produire et diffuser des programmes à l’échelle internationale à destination des communautés portugaises vivant à l’étranger, des pays africains de langue officielle portugaise et de Macao. La RTP doit garantir le fonctionnement de RTP Madère et de RTP Açores et maintenir ses centres de production et délégations à l’étranger.
(47)
Troisièmement, les contrats de service public imposent à la RTP des obligations spécifiques. La RTP doit, par exemple, conserver des archives audiovisuelles, innover techniquement au niveau de son matériel et de ses activités, soutenir la fondation du théâtre S. Carlo et fournir d’autres services à préciser sur une base ad hoc.
(48)
L’article 5 de la loi no 58/90 accorde à la RTP une concession destinée à la radiodiffusion de service public pour une période de quinze ans, renouvelable pour une même durée et couvrant les fréquences qui correspondent à la première et à la deuxième chaînes. L’article 4 de la loi no 21/92 dispose que la RTP est le concessionnaire du service public de télévision. La clause 1, point a) de l’ancien et du nouveau contrat de service public confirment que la RTP est le prestataire des services publics de télévision (33).
(49)
Les contrats de service public (34) prévoient la mise en place d’un conseil consultatif (Conselho de Opinião) composé de représentants des différents secteurs de l’opinion publique, qui peuvent intervenir pour apprécier si la RTP respecte ses obligations générales et spécifiques en matière de diffusion du service public de télévision.
(50)
La RTP est tenue de présenter au ministre des finances, pour l’exercice suivant, un plan d’activité et un budget pour l’exécution de sa mission de service public (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), accompagnés des avis du comité des commissaires aux comptes de la société et du conseil consultatif. Par ailleurs, elle doit produire un rapport sur le respect de ses obligations de service public au cours de l’exercice précédent (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público - les «rapports sur le service public»), assorti d’un avis du comité des commissaires aux comptes (35).
(51)
Le ministre des finances et le membre du gouvernement chargé des médias sont tenus de vérifier le respect des contrats de service public. L’inspecteur général des finances doit auditer le plan financier. En outre, un vérificateur externe spécialisé doit réaliser chaque année un audit des rapports sur le service public (36).
(52)
Le nouveau contrat de service public prévoit également, en cas de violations dudit contrat, des sanctions de l’État portugais sous forme d’amendes, de saisie, de remboursement ou de résiliation du contrat.
(53)
Pendant la période 1992-1998, tous les comptes annuels de la RTP on fait l’objet d’un audit externe réalisé par un vérificateur indépendant.
(54)
La RTP a également produit des rapports sur le service public pour l’ensemble de ces années, à l’exception de 1992, l’obligation d’un audit externe ayant été introduite pour la première fois dans l’ancien contrat de service public conclu en 1993. Le Portugal affirme que pour les années 1995 à 1998, les rapports sur le service public ont bénéficié d’un avis favorable émis en toute autonomie par un vérificateur juridiquement indépendant (37). Le Portugal fait également valoir que tous les rapports sur le service public produits au cours de cette période ont été accompagnés d’un avis du comité des commissaires aux comptes de la RTP et d’un audit de l’inspection générale des finances (Inspecção-Geral de Finanças), entité indépendante de la société.
En ce qui concerne les audits externes des rapports sur le service public, la situation se présente ainsi:
(55)
Les rapports sur le service public de 1993 et 1994 étaient accompagnés d’une déclaration de conformité attestant que la RTP avait respecté ses obligations de service public, qui émanait toutefois uniquement de la direction de la RTP.
(56)
Pour les années 1995, 1996, 1997 et 1998, les rapports sur le service public étaient assortis d’une déclaration de conformité émise par un contrôleur externe indépendant de la société, Maia, Mesquita & Associados (Revisor Oficial das Contas), indiquant que l’audit n’avait pas révélé d’éléments susceptibles d’avoir une incidence significative sur le calcul des paiements compensatoires en faveur de la RTP mentionnés dans les rapports sur ces années.
(57)
En 2010, le Portugal a soumis à la Commission des audits externes plus complets des rapports sur le service public produits pour la période 1992-1997. Les audits externes des rapports sur le service public relatifs à cette période ont été organisés par l’autorité nationale de régulation des moyens d’information, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC), et réalisés par Pedro Roque SROC, une société d’audit externe qui est indépendante de la RTP (38). Le Portugal a également fourni un rapport de synthèse récapitulant les résultats des audits réalisés pour l’ensemble de cette période.
Pour l’année 1998, un audit externe du rapport sur le service public avait déjà été réalisé par la société d’audit externe BDO Binder (le rapport «BDO Binder») (39).
(58)
Les audits réalisés sur la période 1992-1997 avaient pour objet d’apprécier, pour chaque année concernée, l’accomplissement par la RTP de sa mission conformément au contrat de service public en vigueur à l’époque, ainsi que le degré de correspondance entre les paiements compensatoires versés et les coûts induits par les obligations de service public. Dans le cadre des audits externes, les obligations de service public résultant des contrats de service public ont été identifiées et il a été tenu compte des différentes lois régissant les obligations de service public de la RTP (par exemple, la loi sur la télévision no 58/90 du 7 septembre 1990), ainsi que du plan d’activité et budget du service public (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) et des rapports sur le service public. Les audits externes ont permis de vérifier le respect des obligations de service public et de comparer les paiements compensatoires versés par le Portugal avec les coûts déclarés dans les rapports sur le service public.
(59)
Pour l’ensemble des années examinées, c’est-à-dire 1992 à 1997, les audits ont permis de conclure que la RTP a essentiellement respecté ses principales obligations en matière de télédiffusion. Il résulte en outre de ces audits que, «en ce qui concerne la correspondance entre les missions de service public effectuées et les compensations versées au titre de ‘coûts réels et effectifs’, il n’a pas été constaté d’erreur matérielle affectant le respect de la législation en vigueur à l’époque». Le rapport de synthèse établit que pour l’ensemble des années examinées, les indemnités compensatoires versées par le Portugal ont été inférieures aux montants indiqués dans les différents rapports sur le service public. Les rapports d’audit sont publiés sur le site internet de l’ERC (40). Le rapport BDO Binder n’a pas constaté non plus de compensation excessive pour les prestations de service public fournies.
(60)
L’article 5 de la loi no 21/92 confère à la RTP le droit de recevoir une compensation en contrepartie de l’accomplissement de ses obligations de service public. Ce droit est confirmé par les contrats de service public.
(61)
Outre le système de paiements compensatoires annuels (voir ci-dessus le considérant 19), les contrats de service public prévoient également que le Portugal finance:
a)
la rémunération de services spécifiques en application d’accords de prestation de services signés ou devant être signés par l’administration publique et la RTP (41);
b)
la participation de l’État à tous les investissements effectués par la RTP, en particulier ceux destinés aux infrastructures nécessaires au fonctionnement des centres de production et de radiodiffusion dans les régions autonomes des Açores et de Madère, aux archives audiovisuelles, aux émissions internationales de la RTP, ainsi qu’aux investissements technologiques que la RTP est tenue de réaliser (42).
(62)
Afin de déterminer les produits et charges des obligations de service public admissibles au bénéfice des paiements compensatoires, la RTP s’appuie sur un système de comptabilité analytique. Les contrats de service public précisent les critères à appliquer pour calculer les coûts ouvrant droit à compensation au titre de chaque obligation de service public (43).
(63)
Dans le cadre du système de comptabilité analytique mentionné ci-dessus, la RTP répartit les produits et charges (personnel, matériel, par exemple) entre un nombre déterminé d’activités (gestion de la programmation, coûts directs et indirects des programmes, coûts de diffusion, coûts d’émission, coût de commercialisation et frais généraux).
(64)
Les coûts directs des différentes activités sont répartis entre les différents objets de coût (RTP 1, RTP 2 RTPi, RTP Africa, par exemple). Les coûts indirects sont distribués entre les objets de coût selon des critères analytiques cohérents (nombre d’heures de radiodiffusion, par exemple) (44).
(65)
Le système de comptabilité analytique présente les caractéristiques suivantes:
a)
en application des contrats de service public, seuls les coûts d’exploitation nets peuvent être rémunérés conformément à la méthode exposée dans les contrats. Les coûts financiers, les charges et les provisions exceptionnelles qui ne sont pas directement liées à une activité n’ouvrent pas droit à une compensation (45);
b)
afin de calculer le montant des coûts d’exploitation nets remboursables, la RTP doit déduire les produits d’exploitation générés par chaque obligation de service public;
c)
en application de l’ancien contrat de service public, l’obligation générale de service public consistant à exploiter RTP 1 et RTP 2 et à assurer une couverture des régions autonomes par une des chaînes ne pouvait donner lieu à aucune compensation (46);
d)
le nouveau contrat de service public autorise une rémunération du coût d’exploitation de RTP 1 et RTP 2, mais aucune rémunération supplémentaire n’est possible si le coût d’exploitation réel (en termes nets) de RTP 1 et RTP 2 dépasse les coûts prévisionnels (47).
(66)
La RTP a exposé le coût net de la fourniture du service public dans des rapports annuels sur le service public, conformément à la méthode de calcul des coûts décrite aux considérants 60 à 65. Le tableau ci-dessous donne une vue d’ensemble des coûts de chaque activité de service public pour lesquels la RTP est fondée à bénéficier de paiements compensatoires.
Tableau 4
Coûts du service public nets déclarés et remboursables
(en millions de PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Télétext
112,9
86,8
Fonctionnement de RTP International
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP Afrique
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Radiodiffusion directe RTP 1 Açores et Madère
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Archives audiovisuelles
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Coopération avec les pays africains de langue officielle portugaise
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Écart de coût
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Délégations/correspondants
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fondation du théâtre S. Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Soutien à la production cinématographique
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Exploitation de centres dans les régions autonomes
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Radiodiffusion destinée à des entités spécifiques
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Coût d’exploitation net de RTP 1
16 946,1
11 916,6
Coût d’exploitation net de RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Total du coût d’exploitation net
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Source: renseignements communiqués par les autorités portugaises et rapports sur le service public.
(67)
Le tableau ci-dessous donne une vue d’ensemble des investissements réalisés par la RTP dans du matériel destiné à ses activités de service public. Il présente à la fois les investissements réels dans des activités de service public, tels qu’ils figurent dans les comptes financiers annuels, ainsi que les investissements déclarés dans les rapports sur le service public. Les investissements réels effectués dans les activités de service public étaient plus importants que ceux indiqués dans les rapports sur le service public.
Tableau 5
Investissements dans les activités de service public
(en millions de PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Comptes financiers
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Rapports sur le service public
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Différence
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Source: comptes financiers de la RTP et rapports sur le service public.
(68)
Les mesures ad hoc sont destinées à rémunérer la RTP pour les obligations de service public qui lui sont imposées et à financer les investissements de la société.
(69)
Au Portugal, l’opérateur de service public n’a pas été sélectionné à la suite d’une procédure d’appel d’offres dans le cadre de laquelle toutes les entreprises intéressées ont eu l’occasion d’indiquer le montant de la rémunération exigée pour exploiter la concession de service public de télévision. La RTP a été désignée par le gouvernement pour fournir la télévision de service public.
(70)
Depuis 1992, les radiodiffuseurs tant privés que de service public sont présents sur le marché portugais de la télévision. Outre la RTP, les radiodiffuseurs privés SIC et TVI sont habilités à exploiter des chaînes de télévision. SIC a été le premier opérateur privé à commencer à émettre le 6 octobre 1992. Les mesures en faveur de la RTP pourraient avoir pour effet de fausser la concurrence sur le marché de la radiodiffusion télévisuelle.
III. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS
(71)
Après l’ouverture de l’enquête dans cette affaire par la Commission, plusieurs tiers intéressés ont présenté des observations concernant les mesures mentionnées aux considérants 21 à 39. Les considérants ci-dessous donnent un aperçu général des observations de ces parties, mesure par mesure.
(72)
Seules les observations ayant trait aux questions restées en suspens à la suite de l’arrêt rendu par le Tribunal dans l’affaire T-442/03, notamment l’exonération des frais de notaire et d’enregistrement et des coûts de publication, ainsi que celles relatives aux mesures visées à l’article 1er de la décision 2005/406/CE (l’accord avec la Sécurité sociale en 1993, les apports de capitaux pendant la période 1994-1997 et le prêt accordé en 1998), sont exposées dans cette section. Les observations des tiers intéressés incluent des points de vue présentés à la suite de la première décision de la Commission, du 15 novembre 2001, portant ouverture de la procédure, ainsi que des commentaires transmis après la publication de l’invitation à présenter des observations le 24 décembre 2008 (49).
(73)
SIC et TVI ont affirmé que l’exonération des frais de notaire et d’enregistrement était une exception aux règles normalement applicables, dans le cadre de la législation portugaise, à toute modification des statuts d’une société. SIC a ajouté que la portée de l’exonération n’était pas limitée à la transformation de la RTP en 1992. Conformément à l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92, la RTP bénéficie d’une exonération générale de taxes et de droits pour tout type d’inscription et d’enregistrement.
(74)
TVI a fait observer que la RTP était également exonérée du versement des frais liés à la publication de l’acte notarié.
(75)
En ce qui concerne les apports de capitaux de 1994 à 1997, SIC, l’association des organismes commerciaux de radiodiffusion ACT, la société de télévision commerciale italienne Mediaset et TVI ont fait remarquer qu’aucun actionnaire raisonnable n’aurait procédé à l’augmentation de capital d’une société présentant les caractéristiques de la RTP. Les apports de capitaux en question ont été réalisés dans une société gravement déficitaire, sans un plan de restructuration cohérent susceptible de rendre l’entreprise viable.
(76)
De plus, en ce qui concerne le prêt de 1998, SIC a fait valoir qu’étant donné l’état de «faillite technique» de la RTP en 1996, aucun établissement financier n’aurait accepté de consentir un prêt à cette entreprise.
(77)
SIC a insisté en particulier sur l’absence d’audits externes qui auraient dû être réalisés systématiquement. Elle a également mentionné les défaillances constatées pour l’année 1998 dans le rapport BDO Binder relatif à cette année, seul audit externe qui ait été réalisé et dont la Commission aurait dû tenir compte. Elle a souligné différentes critiques formulées dans le rapport BDO Binder 1998, concernant entre autres le dépassement des limites en matière de publicité dans les émissions télévisuelles transmises par la RTP. SIC fait observer qu’en vertu des contrats de service public, la RTP est tenue de respecter des limites en matière de publicité et qu’elle ne peut pas transmettre, par exemple, plus d’un certain nombre de minutes de publicité par heure de programme. D’après les résultats du rapport BDO Binder, ces limites n’ont pas été respectées en 1998. SIC indique en outre que selon le rapport, certains actifs n’ont pas été comptabilisés, ce qui, pour SIC, devrait prouver que les investissements correspondants n’ont pas été réalisés.
(78)
À la suite de l’annulation par le Tribunal de l’article 1er et d’une partie de l’article 2 de la décision 2005/406/EC dans l’affaire T-442/03, SIC estime que la Commission doit également tenir compte, dans la présente décision, du rapport de la Cour des comptes portugaise (Tribunal de Contas, ci-après la Cour des comptes) de juin 2002 (rapport no 8/2002). SIC précise que ce rapport, qui porte sur la période 1997-2000 (étendue toutefois à 1993), avait pour mission objective d’examiner la gestion de la RTP et ses prestations de service public de télévision en termes d’efficacité, de rentabilité et d’économie. Récapitulant les conclusions du rapport, SIC souligne le manque d’une stratégie pour la définition de la programmation de la RTP, le non-respect des directives internes du comité de direction en matière de limites de coûts, et la non-conformité aux budgets annuels. SIC affirme également que selon la Cour des comptes, le Portugal doit encore définir les mécanismes permettant de garantir que l’attribution d’une aide d’État corresponde au respect concret par la RTP de ses obligations de service public.
(79)
SIC évoque les conclusions générales de la Cour des comptes portugaise selon lesquelles les contrats de service public favorisent l’inefficacité et l’inefficience de la gestion de la RTP et définissent sa mission de service public en termes vagues et génériques.
IV. OBSERVATIONS DU PORTUGAL
(80)
Eu égard à l’exonération des frais de notaire, des droits d’enregistrement et des coûts de publication, le Portugal fait valoir que dans la mesure où la transformation d’une entreprise publique en société anonyme (sociedade anónima) doit être opérée par un acte législatif, rien ne peut justifier la perception des taxes et émoluments liés à l’officialisation de la transformation par un acte notarié, ou à son enregistrement et à sa publication.
(81)
La RTP a été transformée en une société anonyme en 1992 afin de l’assujettir au droit privé et de rapprocher son fonctionnement de celui des opérateurs privés. Il a été jugé nécessaire de doter la RTP des moyens et conditions lui permettant d’accomplir au mieux sa mission de service public dans un marché toujours plus ouvert à la concurrence. L’opération visait à conférer à la RTP une souplesse d’exploitation et de gestion semblable à celle des entreprises traditionnelles régies par le droit commercial privé. Selon le Portugal, la forme de la société anonyme présentait une structure plus légère que le dispositif du contrôle de l’État auquel était précédemment soumise la RTP en sa qualité d’entreprise publique et lui offrait donc de meilleures conditions pour développer des chaînes de télévision et leur programmation.
(82)
Le Portugal soutient que la transformation de la RTP opérée par la loi en 1992, qui excluait l’obligation d’un «acte notarié» pour formaliser l’opération, est conforme à la nature et à la logique du système législatif portugais. À cet égard, le Portugal rappelle que la RTP a été créée en 1975 sous forme d’entreprise publique par un acte législatif, à savoir par le décret-loi no 674-D/75. Par conséquent, comme l’exige spécifiquement la loi 84/88 régissant la transformation d’entreprises publiques en sociétés anonymes, de tels actes doivent être opérés également par la loi.
En vertu de l’article 3, paragraphe 2, de la loi no 84/88, loi d’application générale relative à la transformation des entreprises publiques (voir ci-dessus le considérant 25), l’acte de transformation de l’entreprise publique doit également porter approbation des statuts de la société anonyme issue de cette transformation. Cette disposition est, en outre, conforme au principe d’équivalence des actes, selon lequel un acte législatif ne peut être modifié, suspendu ou abrogé que par un acte disposant d’un rang équivalent dans la hiérarchie des actes juridiques. Le Portugal fait observer que le principe d’équivalence des actes est inscrit dans la Constitution portugaise (article 112, paragraphe 5, de la Constitution actuelle ou article 115, paragraphe 5, de la Constitution en vigueur à l’époque de la transformation de la RTP en 1992), selon laquelle «aucune loi ne peut créer d’autres catégories de loi ou conférer à des actes de nature différente le pouvoir d’interpréter, d’intégrer, de modifier, de suspendre ou de révoquer une de leurs dispositions de manière à produire un effet sur des tiers». L’application de ce principe à la transformation des entreprises publiques trouve également le soutien d’auteurs juridiques (50). Le Portugal évoque en outre un certain nombre d’arrêts de la Cour constitutionnelle portugaise qui interprètent ce principe en ce sens qu’une loi peut être interprétée uniquement par une autre loi (51) et non par un acte ayant un rang différent ou inférieur dans la hiérarchie des actes juridiques.
(83)
Le Portugal soutient que la transformation de la RTP en une société anonyme par la loi no 21/92 est conforme à ce dispositif général du droit portugais et que la transformation n’aurait pas pu être opérée légalement par un simple acte notarié sous le régime du droit privé. Le Portugal cite également plusieurs exemples d’entreprises publiques qui ont été transformées en sociétés anonymes par un acte législatif. (52)
(84)
Le Portugal évoque le décret-loi no 267/76 du 8 avril 1976 qui a introduit pour la première fois un régime général pour les entreprises publiques. Ce décret-loi disposait qu’une entreprise publique ne pouvait être créée que par un décret-loi qui devait porter approbation de ses statuts. Cette disposition s’appliquait également à toute modification ultérieure des statuts.
(85)
Le Portugal cite en outre la loi no 84/88 du 20 juillet 1988 (voir considérant 25 de la présente décision) selon laquelle la transformation d’une entreprise publique en une société anonyme doit être opérée par un décret-loi qui doit également porter approbation de ses statuts. Le Portugal parvient donc à la conclusion que, en premier lieu, un décret-loi était nécessaire pour la transformation de la RTP en 1992, et que, en second lieu, les statuts de la RTP pouvaient être approuvés uniquement par un acte législatif et non par un acte notarié.
(86)
En outre, la loi no 58/90 du 7 septembre 1990 dispose que le service public de télévision ne peut être assuré que par des opérateurs détenus exclusivement ou majoritairement par des entités de droit public et que le statut de ces opérateurs doit être approuvé par un décret-loi.
(87)
S’agissant des «droits d’enregistrement», le Portugal fait observer qu’alors que l’enregistrement des statuts approuvés par la loi no 21/92 était exonéré de tels droits, les formalités d’inscription devaient être effectuées d’office dans la mesure où le code du registre du commerce (Código do Registo Comercial) exige que les actes relatifs aux sociétés soient enregistrés et publiés. D’après le Portugal, le montant des droits d’enregistrement s’élevait à 11 000 contos (53) correspondant à 11 000 000 PTE.
(88)
Eu égard à l’obligation de publication, le Portugal souligne que dans la mesure où les statuts de la RTP ont été publiés au Diário da República en annexe à la loi no 21/92 qui en porte approbation, cette obligation a été remplie.
(89)
Le Portugal a répondu aux observations formulées par SIC sur l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 en faisant valoir que le législateur portugais n’avait pas réservé d’avantages fiscaux aux entreprises publiques pour la transformation ou la restructuration de sociétés. L’exonération était fondée sur le décret-loi no 404/90. Le Portugal soutient qu’à l’exception de la transformation de 1992, l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 n’exonère pas la RTP du versement de droits d’enregistrement. Il affirme en outre que l’attribution d’un caractère permanent à l’exonération de droits prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 est imputable à un problème d’interprétation. Au lieu de stipuler que le décret-loi constitue un titre suffisant à toute fin juridique et pour tout acte nécessaire à la régularisation de la «situation» (c’est-à-dire la transformation de 1992 - mise en évidence ajoutée par l’auteur), l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 dispose que la RTP est exonérée du versement de tout émolument ou droit lié à la prise d’effet de ces actes dans les registres de propriété. Cela signifie, selon le Portugal, qu’en dehors du contexte des opérations de transformation de 1992 et à l’exception des droits d’enregistrement relatifs à cette transformation, la RTP n’est pas exonérée du versement de tels droits. Le Portugal a également fourni des documents attestant qu’en plusieurs circonstances, la RTP a acquitté des droits d’enregistrement.
(90)
Le Portugal affirme que l’accord initial entre la Sécurité sociale et la RTP sur le rééchelonnement de la dette et le non-recouvrement des intérêts et des amendes s’inscrivait dans le contexte d’un litige sur la constitutionnalité du décret d’application no 12/83 concernant les cotisations sociales obligatoires dues pour la rémunération des heures supplémentaires. L’accord a reconnu la validité de l’interprétation de la RTP selon laquelle la rémunération n’était pas assujettie aux cotisations de sécurité sociale, interprétation confirmée par un expert en fiscalité.
(91)
Deuxièmement, le Portugal soutient que l’autorisation formelle de cet accord par le gouvernement portugais n’a pas conféré d’avantage financier spécifique à la RTP par rapport à d’autres entreprises dans une situation comparable relevant du décret-loi no 411/91. Le Portugal affirme que la dérogation visée à l’article 2, paragraphe 1, point d), s’applique à la RTP, car celle-ci a fait l’objet d’une intervention de l’État et a connu diverses vicissitudes sous la direction d’une commission administrative nommée par le gouvernement en 1977 (54). Selon le Portugal, le fait qu’un accord ait été conclu avec un des tiers intéressés sur la base du décret-loi no 411/91 souligne le caractère général de la dérogation.
(92)
En ce qui concerne le prêt, le Portugal a indiqué que les conditions techniques qui s’y rattachent prévoyaient que l’opération financière devrait générer des intérêts calculés selon des critères commerciaux.
(93)
Le Portugal a affirmé que les apports de capitaux pendant la période 1994-1998 ont constitué, conjointement avec les indemnités compensatoires, un instrument de financement des coûts liés à la fourniture d’un service public de télévision.
(94)
D’après le Portugal, le modèle de financement retenu pour compenser les coûts du service public supportés par la RTP s’est avéré inadapté et a entraîné des déficits commerciaux. Premièrement, les indemnités compensatoires étaient toujours calculées à un niveau inférieur aux besoins réels de financement de la télévision de service public. Deuxièmement, le Portugal a systématiquement versé les indemnités avec retard. La RTP a dû alors recourir au financement bancaire pour faire face à ses dépenses d’exploitation, mais elle n’a pas pu prendre en compte les charges d’intérêt et d’amortissement dans le calcul du coût du service public. Troisièmement, la RTP a dû acquitter envers l’État la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les indemnités, ce qui a diminué le montant net des indemnités compensatoires.
(95)
Le Portugal affirme que les exonérations de droits (exonération des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement et des coûts de publication): i), les facilités de paiement de la redevance sur l’utilisation du réseau de radiodiffusion; ii), le rééchelonnement de la dette envers la Sécurité sociale; iii), le versement relatif à la défaisance du réseau de télévision; iv), le protocole sur le cinéma; v) et le prêt souscrit par la RTP en 1998; vi) ne relèvent pas de la notion d’aide d’État. En ce qui concerne la compatibilité des autres mesures, le Portugal affirme qu’elles doivent être considérées comme une compensation du coût du service public et donc pas comme une aide d’État (55) ou, à défaut, que leur compatibilité avec le droit de l’Union devrait être appréciée sur la base de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE (devenu l’article 106, paragraphe 2, du TFUE).
(96)
En ce qui concerne le calcul du montant de la compensation excessive, le Portugal a soutenu que:
a)
la prise en compte en 1996 des frais d’exploitation de RTP 2 en tant que coût du service public susceptible d’être remboursé était juridiquement fondée sur le nouveau contrat de service public, selon lequel la rémunération des coûts d’exploitation de RTP 2 prenait effet, en application dudit contrat, à compter du 1er janvier 1996 (56);
b)
le prêt de 20 milliards de PTE ne devrait pas être considéré en tant qu’indemnité compensatoire, étant donné qu’il a été conclu aux conditions du marché;
c)
les augmentations de capital étaient également destinées à financer des investissements et ne visaient pas simplement à compenser financièrement les coûts du service public ouvrant droit à remboursement. L’obligation de l’État, en tant qu’actionnaire, de participer au financement d’investissements jugés nécessaires est inscrite dans les contrats de service public (57);
d)
les paiements compensatoires étaient assujettis à la TVA, de sorte que la valeur nette accordée à la RTP était moins élevée;
e)
conformément au nouveau contrat de service public, le coût du service public n’était susceptible d’être remboursé qu’à concurrence du budget attribué.
Le Portugal conclut, au vu des arguments susmentionnés, que la compensation financière des obligations de service public imposées à la RTP ne devrait pas être considérée comme excessive ou inappropriée.
(97)
En ce qui concerne l’absence d’audits externes, le Portugal fait valoir que la Commission s’est déjà prononcée sur la situation financière de la RTP, y compris pour la période entre 1992 et 1998, dans ses décisions de 2006 dans les affaires E 14/05 et NN 31/06, sans exiger une vérification externe des prestations de service public. Or, ces décisions n’ont pas été attaquées devant le Tribunal. Le Portugal précise, en particulier, que la Commission a déjà tenu compte du rapport de la Cour des comptes no 8/2002 dans sa décision dans l’affaire NN 31/06. Il souligne en outre que la Commission, dans ladite décision, est parvenue à la conclusion que les difficultés financières rencontrées par la RTP entre 1992 et 1998 étaient imputables à un sous-financement chronique de ses activités de service public. Dans la décision NN 31/06, la Commission a fondé sa conclusion sur un rapport externe, notamment le rapport PriceWaterhouse Cooper de 2005, et sur les comptes annuels de la RTP vérifiés en externe qui, d’après le Portugal, sont les seuls pertinents.
(98)
Le Portugal rappelle également que les rapports sur le service public produits pour la période 1993-1998 avaient été vérifiés par les contrôleurs légaux de la RTP (58). Le Portugal a transmis néanmoins par la suite des audits externes portant sur les rapports sur le service public pour la période 1992-1998, accompagnés d’un rapport de synthèse final couvrant l’ensemble de ces années. Les audits externes ont été organisés par l’autorité indépendante de régulation des moyens d’information, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, qui a chargé la société d’audit Pedro Roque (59) de la réalisation des audits externes.
(99)
Le Portugal a fourni une réponse détaillée aux allégations de SIC sur certains points. En réponse à l’allégation de SIC concernant l’absence de l’avis du Conseil consultatif constatée dans le rapport BDO Binder, le Portugal précise que l’obligation d’un tel avis ne s’étend pas aux rapports sur le service public de la RTP. L’avis de cet organe était justifié au titre de l’ancien contrat de service public, mais il ne s’était pas imposé comme une exigence juridiquement contraignante. L’avis du Conseil consultatif sur le rapport sur le service public n’est pas requis non plus dans le nouveau contrat de service public.
(100)
Pour ce qui est de l’allégation de SIC concernant l’identification, dans le rapport BDO Binder 1998, de 53 millions d’EUR environ de biens corporels non inventoriés, le Portugal a confirmé que les investissements correspondants avaient été réalisés. L’absence, à l’origine, d’un inventaire de ces biens (dont la valeur a toutefois pu être déterminée ultérieurement, si ce n’est pour 4 millions, et dont l’inventaire a été dressé rétroactivement) ne signifie pas pour autant que les investissements n’ont pas été réalisés. Les bilans, les chiffres et les transactions avec des tiers ont été confirmés par le vérificateur externe.
(101)
Le Portugal répond à l’allégation de SIC concernant le dépassement des limites de temps de publicité constaté dans le rapport BDO Binder 1998 en soulignant qu’un tel dépassement ne pouvait en aucun cas impliquer une réduction de la compensation financière. En effet, les montants encaissés par la RTP pour les excédents de publicité étaient de loin inférieurs au déficit de financement constaté pour l’année en question. Le Portugal a confirmé qu’en tout état de cause, le total des recettes publicitaires (y compris celles tirées des excédents de publicité) avait été pris en compte aux fins du calcul des besoins de financement, c’est-à-dire de l’indemnisation des coûts liés au respect des obligations de service public.
(102)
Le Portugal estime qu’il n’y a pas lieu de tenir compte du rapport no 8/2002 de la Cour des comptes portugaise dans la présente décision, dans la mesure où l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-442/03 n’a constaté qu’une faiblesse objective des informations fournies dans les rapports sur le service public tenant au fait qu’ils n’étaient pas accompagnés d’un audit externe. Le Portugal attire l’attention sur le fait que le rapport no 8/2002 de la Cour des comptes porte uniquement sur les années 1997 à 2000 et non sur l’ensemble de la période faisant l’objet du présent examen. Dans le rapport, les années 1993 à 1997 sont traitées uniquement aux fins d’une description générale de la situation financière et des besoins de restructuration de la RTP, sans constituer l’objet proprement dit de celui-ci. Le rapport a pour objet d’évaluer la gestion de la RTP, le rôle d’actionnaire de l’État et la fourniture du service public de radiodiffusion.
Le Portugal soutient que la Cour des comptes est allée au-delà de son mandat de contrôle des finances publiques en procédant à une analyse coût-efficacité des dépenses publiques. Selon le Portugal, ce rapport n’a aucune pertinence, si ce n’est qu’il constitue un audit indépendant de la société, qu’il confirme l’exactitude des comptes de la RTP et qu’il n’a détecté aucune irrégularité. Le Portugal soutient que la Commission doit tenir compte, dans la présente décision, du rapport 20/98 de la Cour des comptes qui examine la situation économique et financière de la RTP pendant la période 1994-1996, et non du rapport no 8/2002. Dans ses conclusions, le rapport d’audit 20/98 constate que par rapport à l’ancien contrat de service public, les critères de financement du service public ont été plus clairement définis dans le nouveau contrat, contrairement à ce que soutient le rapport no 8/2002 réalisé ultérieurement.
V. APPRÉCIATION DES MESURES
(103)
Afin de déterminer si les mesures ad hoc mises en œuvre par le Portugal en faveur de la RTP constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, la Commission doit apprécier si ces mesures:
a)
sont accordées par l’État membre ou au moyen de ressources d’État;
b)
sont de nature à fausser le jeu de la concurrence;
c)
favorisent certaines entreprises ou certaines productions;
d)
affectent les échanges entre les États membres.
(104)
Le caractère d’aide d’État du prêt contracté en 1998, de l’accord sur le rééchelonnement de la dette et le non-recouvrement des intérêts et des apports de capitaux entre 1994 et 1997 est examiné ci-après. La présence de ressources d’État dans l’exonération des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement, et des coûts de publication est également appréciée.
(105)
Des ressources d’État sont impliquées dans l’exonération des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement et des coûts de publication, dans la mesure où une perte de recettes fiscales équivaut à la consommation de ressources d’État sous la forme de dépenses fiscales (60).
(106)
En ce qui concerne le rééchelonnement de la dette envers la Sécurité sociale, ainsi que la renonciation au recouvrement d’intérêts de retard, la Commission estime que la Sécurité sociale ne peut être considérée comme une entreprise. Elle n’exerce pas d’activité économique, mais elle est un organisme public ayant pour tâche de gérer le système de sécurité sociale (61). En outre, l’autorisation de rééchelonnement de la dette n’a pas été donnée par la Sécurité sociale elle-même, mais par un décret commun des secrétaires d’État aux finances et à la sécurité sociale et du sous-secrétaire d’État auprès du vice-ministre. Par cette autorisation, l’État a renoncé à des revenus, dans la mesure où il aurait normalement dû percevoir 1,206 milliard de PTE d’intérêts sur la dette en cours. Il est donc évident que des ressources d’État sont impliquées et que la mesure est imputable à l’État.
(107)
Les augmentations de capital accordées à la RTP ont été directement fournies par l’État et prélevées sur le budget national. Il est donc clair que ces fonds constituent des ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(108)
La Commission ne peut se ranger à l’avis du Portugal selon lequel le prêt accordé à la RTP n’aurait pas comporté de ressources d’État. Le concept de ressources d’État englobe également les avantages accordés par des organismes désignés ou institués par un État membre à cet effet (62). Le contrat de prêt de 1998 avait été conclu entre la RTP et le Fonds de régularisation de la dette publique, un fonds géré par l’Institut de gestion de la dette publique. Un acte juridique stipule que l’Institut est soumis à l’autorité et au contrôle du ministère des finances (63). On peut donc en conclure que les crédits alloués par le Fonds de régularisation de la dette publique doivent être considérés comme des ressources d’État.
(109)
Cette mesure peut être considérée comme directement imputable à l’État, puisque les conditions du contrat ont été définies dans une résolution conclue le 17 décembre 1998 par les secrétaires d’État aux médias, au Trésor et aux finances.
(110)
Exonération des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement et des coûts de publication: en ce qui concerne l’exonération des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement et des coûts de publication, il y a lieu d’apprécier si la mesure octroyait une exonération fiscale générale dont la RTP a bénéficié ou si elle s’est appliquée exclusivement à la RTP. Dans les considérants qui suivent, la Commission opère une distinction entre l’exonération temporaire prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92 et l’exonération permanente découlant de l’article 11, paragraphe 2, de la même loi.
(111)
La Commission considère que l’exonération de l’obligation d’un acte notarié, ainsi que celle des droits d’enregistrement et des coûts de publication, a conféré un avantage à la RTP en la dispensant de payer des frais qui auraient été autrement à la charge de son budget.
(112)
Cet avantage est également sélectif d’un point de vue matériel en ce qu’il est accordé uniquement à la RTP, comme en témoigne l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92. Le fait que cette loi puisse réaffirmer, comme soutient le Portugal, l’application d’une disposition plus générale, notamment la loi no 84/88, n’y change rien. La loi no 84/88 concerne les entreprises publiques et prévoit que ces entreprises peuvent être transformées en sociétés anonymes par un décret-loi. Toutefois, le fait que cette loi s’applique de manière générale aux entreprises publiques n’affecte en rien la sélectivité matérielle de la disposition énoncée à l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92, qui s’applique exclusivement à la RTP. En tout état de cause, une exonération applicable uniquement aux entreprises publiques constituerait pareillement une mesure matériellement sélective en faveur de cette catégorie d’entreprises (par rapport aux entreprises privées), dont la RTP fait partie.
(113)
Une mesure étatique peut toutefois, en dépit de son caractère sélectif, ne pas remplir la condition de sélectivité au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, lorsqu’elle ne déroge pas à l’application normale du système mais, au contraire, devient partie intégrante de celui-ci (64). Il y a lieu dès lors d’examiner s’il entrait dans la nature et la logique du système juridique portugais que la transformation de l’entreprise publique RTP en société anonyme soit opérée par la loi, ou bien si le recours à la loi pour la transformation de la RTP avait été privilégié en vue de conférer à la société un avantage par rapport aux autres entreprises. Conformément à l’approche adoptée par le Tribunal dans son arrêt, la Commission opère ci-après une distinction entre l’exonération des frais de notaire, d’une part, et celle des droits d’enregistrement et des coûts de publication, d’autre part (65).
(114)
Exonération de l’obligation d’un acte notarié et des frais de notaire: la Commission estime que la transformation de la RTP en une société anonyme et l’approbation de ses statuts par un acte législatif et non par un acte notarié s’inscrit dans la nature et la logique du système juridique portugais. La transformation de la RTP en une société anonyme visait à lui donner une structure plus souple et à la placer ainsi sur un pied d’égalité avec les opérateurs privés. Le fait que cette transformation ait été opérée par un acte législatif et non par un acte notarié ne constituait pas une tentative d’échapper à l’obligation d’un acte notarié, mais découlait du principe général du droit portugais selon lequel un acte législatif ne peut être modifié que par un acte équivalent.
(115)
En vertu de ce principe de l’«équivalence des actes», une loi peut être abrogée, suspendue ou modifiée uniquement par un acte de rang équivalent à celui de l’acte de constitution et non par un acte disposant d’un rang inférieur dans la hiérarchie des lois. Ce principe a été introduit dans la Constitution portugaise en 1982, c’est-à-dire bien avant que la transformation de la RTP ne soit opérée en 1992. L’article 115, paragraphe 5, de la constitution portugaise, sous sa forme en vigueur à l’époque de la transformation de la RTP, disposait que «aucune loi ne peut créer d’autres catégories de loi ou conférer à des actes de nature différente le pouvoir d’interpréter, d’intégrer, de modifier, de suspendre ou de révoquer une de leurs dispositions de manière à produire un effet sur des tiers». La RTP ayant été nationalisée en 1975 par un acte législatif, notamment le décret-loi D 674-D/75, sa transformation en une autre structure juridique ne pouvait être réalisée que par un décret-loi, ou par un acte législatif équivalent ou supérieur au décret-loi. En outre, rien ne donne à penser que la nationalisation initiale de la RTP en 1975 aurait eu pour but de la soustraire aux règles applicables aux sociétés de droit privé et lui aurait conféré un avantage.
(116)
Aucun indice ne permet de penser que toutes les autres lois existantes avant la transformation de la RTP (voir considérants 84 à 86 de la présente décision) servaient à octroyer un avantage financier aux entreprises publiques en les soustrayant à l‘obligation d’un acte notarié (et du versement des droits correspondants) s’appliquant aux transactions privées. En particulier, la loi no 84/88 qui permettait la transformation d’entreprises publiques en sociétés anonymes par un décret-loi, reflétait les principes constitutionnels et juridiques en vigueur à l’époque.
(117)
Conclusion: compte tenu de ces éléments, l’exonération de l’obligation d’un acte notarié (et donc des frais correspondants) pour procéder à la transformation de la RTP ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(118)
Exonération des droits d’enregistrement et des coûts de publication: il y a lieu d’apprécier si la RTP a bénéficié d’un avantage en étant exonérée de tous frais liés à l’inscription de la société au registre du commerce et à la publication de l’acte notarié. Conformément à la législation portugaise en vigueur à l’époque, l’acte notarié officialisant la création d’une société de droit privé et ses statuts devait être publié au Diário da República par le greffier en charge du registre du commerce, afin d’assurer l’information des tiers sur le contenu de ces statuts. La RTP n’a pas encouru de tels coûts de publication dans la mesure où la publication obligatoire de la loi no 21/92 au Diário da República assurait la publicité nécessaire à l’acte de transformation de la RTP et à ses statuts.
(119)
Aucun indice ne porte à croire que le Portugal a décidé d’opérer la transformation de la RTP en société anonyme par la loi no 21/92 pour lui conférer un avantage en lui permettant d’économiser les droits d’enregistrement et les coûts de publication. Le fait est qu’une seconde publication des statuts de la RTP n’aurait eu aucun sens dans la mesure où les exigences de transparence et de publicité avaient déjà été remplies moyennant la publication de la loi no 21/92 au Diário da República. Alors que l’enregistrement d’un acte est effectué en vue de sa publication ultérieure et que les deux mesures sont liées, il y a lieu de se demander si l’exonération des droits d’enregistrement peut également se justifier par la nature et la logique du système juridique portugais et par le caractère obligatoire de la transformation de la RTP par un acte législatif. Le Portugal reconnaît que les formalités d’inscription demeuraient toujours nécessaires au titre du code des sociétés commerciales. Il indique notamment que: «La RTP n’a pas été dispensée de l’obligation d’inscription. Simplement, l’établissement d’un acte notarié n’était pas nécessaire dans la mesure où le décret-loi constituait un titre suffisant aux fins de l’inscription». Cette constatation découle également de l’article 3, paragraphe 3, de la loi no 84/88, (voir considérant 25 de la présente décision). En outre, le Portugal met l’accent sur le fait que la RTP n’aurait pu, à l’avenir, enregistrer tout autre acte relatif à la société sans que l’acte portant sa création (c’est-à-dire entérinant sa transformation en société anonyme en 1992) ne soit préalablement enregistré (66). Toutefois, si l’enregistrement est nécessaire, la Commission ne voit pas de raison pour que la RTP n’acquitte pas les frais correspondants.
(120)
Conclusion: il y a lieu de conclure que l’exonération de l’obligation d’un acte notarié (et des frais de notaire) dont a bénéficié la RTP, ainsi que l’exonération de l’obligation de publication et des coûts de publication correspondants prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92, ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
L’exonération des frais d’enregistrement au titre de l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92 constitue une aide d’État.
Toutefois, comme indiqué ci-après aux considérants 160 et 161 de la présente décision, ces exonérations seraient, en tout état de cause, justifiées en ce qu’elles constituent une compensation légitime des coûts encourus pour la livraison d’un service d’intérêt économique général, au sens de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(121)
Le Portugal affirme que l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 n’accorde pas à la RTP une exonération permanente, mais qu’il vise uniquement à couvrir la même situation que celle concernée par l’exonération temporaire, à savoir la transformation de la RTP en une société anonyme en 1992. Le Portugal fait valoir en outre qu’en plusieurs occasions, la RTP a acquitté des frais de notaire pour l’enregistrement d’actes. L’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 vise néanmoins, par son libellé, tout autre acte d’inscription, d’enregistrement et d’annotation qui, conformément audit article, peut être effectué en franchise de droits pour une période illimitée.
(122)
Une telle exonération permanente confère en outre un avantage à la RTP en la dispensant du versement de droits qui auraient autrement grevé son budget. L’argument du Portugal selon lequel, à sa connaissance, l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 n’a jamais été appliqué et que la RTP a acquitté tous les frais requis, constitue un élément de preuve valable dans le cadre d’une procédure de récupération d’une aide d’État, mais il ne saurait modifier la constatation faite sur le libellé de la disposition.
(123)
L’avantage conféré à la RTP est également sélectif dans la mesure où la loi no 21/92 concerne spécifiquement cette société. Le Portugal ne peut prétendre que la loi no 21/92 n’est que la simple application d’une règle générale de la législation portugaise. En particulier, les articles 1er et 2 du décret loi no 404/90 ne peuvent être invoqués pour prouver l’absence de sélectivité, dans la mesure où ce décret-loi concerne les actes de concentration et que, dès lors, il ne couvre pas le présent cas d’espèce, à savoir la transformation d’une entreprise publique en une société anonyme (67).
(124)
À la différence de l’exonération temporaire des droits d’enregistrement, une exonération permanente ne peut se justifier par la doctrine de l’équivalence des actes qui, compte tenu du processus législatif, a dispensé la RTP de l’obligation d’un acte notarié et de sa publication lors de sa transformation en 1992. La compatibilité avec la nature et la logique du système juridique portugais pouvait être admise pour l’exonération temporaire puisque, en l’espèce, la transformation de la RTP en société anonyme ne pouvait être opérée que par un décret-loi, comme il a été démontré. Toutefois, compte tenu de sa portée générale, l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 ne s’oppose pas à ce que l’exonération des exigences de forme notariée (et des frais de notaire) s’applique à d’autres situations que la transformation en 1992 de la RTP en une société anonyme. Il suffit de constater qu’une exonération permanente des différents droits d’enregistrement en faveur d’une société (ou d’une catégorie de sociétés comme les sociétés anonymes) ne peut en aucun cas s’inscrire dans la nature et la logique d’un système juridique (68).
Conclusion: il y a lieu de conclure que l’exonération permanente en faveur de la RTP découlant de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(125)
Accord avec la Sécurité sociale (rééchelonnement de la dette et non-recouvrement des intérêts): après avoir examiné les observations communiquées par les tiers intéressés et le Portugal, la Commission est parvenue à la conclusion que l’accord initial conclu entre la Sécurité sociale et la RTP ne peut être considéré comme correspondant au comportement d’un opérateur privé. Le litige portait sur la question de savoir si l’interprétation de certaines dispositions en matière de sécurité sociale établies dans le décret d’application no 12/83, était ou non juridiquement correcte. L’accord a reconnu la validité de l’interprétation de la RTP, qui était corroborée par l’analyse d’un expert fiscal concluant que le décret d’application était anticonstitutionnel. Toutefois, ce décret n’a pas été annulé à la suite de l’accord. Il faut donc en conclure que la mesure a été appliquée à la RTP de façon sélective, sans incidence sur l’applicabilité de l’interprétation de la Sécurité sociale à d’autres sociétés.
(126)
La Commission ne peut se ranger à l’opinion du Portugal selon laquelle l’autorisation de rééchelonnement de la dette et de renonciation aux amendes et aux intérêts y afférents avait été donnée dans le cadre d’un système général applicable à toutes les entreprises se trouvant dans une situation similaire, sur la base du décret-loi no 411/91, et ne conférait donc aucun avantage spécifique à la RTP.
(127)
Sans préjuger la nature sélective ou générale de ce régime, la présente décision a pour objet de déterminer si son application à la RTP a été ou non sélective.
(128)
Afin de prouver que le rééchelonnement est indispensable pour assurer la viabilité de la société, le décret-loi no 411/91 exige la réalisation d’une étude économique et financière. Or, la RTP n’a jamais fait réaliser d’étude économique et financière de sa viabilité au sens de l’article 2, paragraphe 3, du décret-loi no 411/91.
(129)
En outre, la condition prévue à l’article 2, paragraphe 1, point d), du décret-loi no 411/91 n’était pas applicable à la RTP, dans la mesure où la régularisation de la dette n’a pas été consécutive à une intervention de l’État. La Commission n’est pas d’accord avec le Portugal lorsqu’il affirme que l’historique des interventions de l’État avait affecté l’exploitation de l’entreprise débitrice et que la RTP était régie par des règles légales au moment de l’intervention du gouvernement. Bien que la RTP ait été soumise à un régime de gestion spécial en 1977 (69), ce régime avait pris fin avec l’adoption des statuts de la RTP en 1980, alors que la dette envers la Sécurité sociale s’était constituée de 1983 à 1989. La Commission estime que la régularisation de la dette de la RTP ne peut être considérée comme entrant dans le cadre d’un régime général en vertu de la loi no 411/91, dans la mesure où la RTP ne remplissait pas les critères prévus par cette loi pour l’autorisation d’une telle régularisation. La mesure a donc été appliquée de façon sélective à la RTP.
(130)
En accordant le rééchelonnement de la dette, l’État aurait dû agir comme un créancier public ou privé qui cherche à recouvrer les montants qui lui sont dus et qui, à cette fin, conclut des accords de rééchelonnement de la dette pour en faciliter le remboursement (70). Le taux des intérêts moratoires appliqué par l’État devrait être égal au taux qu’un créancier privé appliquerait dans des circonstances similaires. La Commission estime qu’un créancier privé cherchant à recouvrer les montants qui lui sont dus par des moyens légaux obtiendrait au moins le taux d’intérêt légal en vigueur. C’est pourquoi, en renonçant purement et simplement au paiement d’intérêts, en dépit des mécanismes d’exécution disponibles, le Portugal n’a pas agi comme un créancier privé l’aurait fait afin de maximiser le taux d’intérêt. En outre, la dette envers la Sécurité sociale s’est accumulée au cours des années 1983 à 1989, alors que l’accord de rééchelonnement n’a été conclu qu’en 1993. Placé dans des conditions similaires, un créancier privé n’aurait pas autorisé une telle accumulation de dettes, pendant une période aussi longue, sans engager une procédure de récupération. Il semble donc que la mesure ait conféré un avantage spécifique à la RTP.
(131)
Augmentations de capital: après avoir examiné les observations transmises par les tiers intéressés et par le Portugal, la Commission est parvenue à la conclusion que les augmentations de capital accordées en 1994-1997 ont apporté un avantage financier à la RTP. Ainsi qu’il ressort du tableau 3 au considérant 40, compte tenu de la faiblesse de la situation financière de la RTP au moment où les augmentations de capital ont été réalisées, aucun investisseur privé n’aurait injecté des capitaux dans la société, car celle-ci n’aurait pas été en mesure de garantir un rendement normal de l’investissement dans des délais raisonnables. De fait, malgré les apports de capitaux, la situation financière de la RTP s’est détériorée. Ni le Portugal ni les tiers intéressés n’ont fait valoir que le Portugal avait agi comme un investisseur privé en apportant des capitaux à la société.
(132)
Prêt contracté en 1998: la Commission n’est pas d’accord avec le Portugal lorsqu’il affirme que le prêt accordé en 1998 était conforme aux conditions du marché. Pour que le prêt ne constitue pas une aide d’État, les conditions dont il est assorti (les sûretés exigées pour garantir le prêt et le taux d’intérêt pratiqué) doivent refléter le risque inhérent à l’octroi du prêt à une entreprise (71). Le risque, et par conséquent le taux d’intérêt, sont plus élevés lorsqu’une société se trouve dans une situation économique et financière qui n’offre pas le degré de solidité qu’exige habituellement un établissement financier pour accorder un prêt.
(133)
Ainsi qu’il ressort du tableau 3 au considérant 40, lorsque le prêt a été accordé, la RTP connaissait des difficultés financières si graves que sa dette financière dépassait la valeur de ses actifs et que sa situation nette était négative. Techniquement, l’entreprise était en faillite.
(134)
Premièrement, il convient de souligner que le prêt était un prêt subordonné, c’est-à-dire qu’il n’était pas garanti sur les actifs et qu’en cas de faillite de la société, l’organisme créditeur aurait été remboursé après l’ensemble des créanciers, mais avant les actionnaires. L’absence de garanties appropriées sur les actifs indique clairement que ce prêt n’a pas été accordé aux conditions du marché, et qu’il y a eu aide d’État. Compte tenu du fait qu’au moment où le prêt a été accordé, la RTP se trouvait en état de faillite technique, aucun établissement financier n’aurait accordé de prêt subordonné à la société, dans la mesure où les possibilités qu’avait la RTP de le rembourser étaient extrêmement faibles. De fait, le prêt n’a pas été accordé par un établissement financier privé, mais par le Fonds de régularisation de la dette publique.
(135)
Deuxièmement, on peut affirmer que le taux d’intérêt appliqué au prêt ne reflète manifestement pas le risque inhérent à ce prêt. Non seulement il est inférieur au taux de référence habituellement utilisé par la Commission pour calculer les éléments d’aide d’État dans les régimes de prêts bonifiés (72), mais un opérateur privé normal demanderait, lui aussi, en plus de garanties solides, un taux d’intérêt qui rémunère un risque aussi élevé de non-remboursement.
(136)
Étant donné que la situation financière de la RTP était telle que celle-ci n’aurait pas été en mesure d’obtenir un prêt subordonné dans des circonstances normales, le prêt équivaut effectivement à l’octroi d’une subvention et confère un avantage à la RTP.
(137)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission considère que le rééchelonnement de la dette envers la Sécurité sociale, les apports de capitaux de 1994-1997 et le prêt de 1998 ont conféré à la société un avantage financier et économique par rapport aux concurrents qui n’ont pas reçu les mêmes fonds.
(138)
L’ouverture du marché portugais de la télévision à la concurrence remontant au plus tard à 1992, des concurrents étaient présents sur le marché au moment où la RTP a bénéficié des différentes mesures. En février 1992, des licences de radiodiffusion ont été accordées aux radiodiffuseurs privés SIC et TVI, et en octobre 1992, SIC a commencé à émettre au Portugal.
(139)
La Commission ne peut accepter l’affirmation du Portugal selon laquelle le règlement de la dette envers la Sécurité sociale ne relèverait pas de la notion d’aide d’État, dans la mesure où la dette elle-même aurait été constituée avant l’ouverture du marché portugais de la radiodiffusion à la concurrence. L’avantage financier a été accordé à la RTP en mai 1993, après l’ouverture du marché de la radiodiffusion à la concurrence, et il a donc pu conférer un avantage économique à la RTP.
(140)
Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que les mesures accordées par le Portugal étaient de nature à conférer un avantage économique et financier à la RTP par rapport à ses concurrents qui n’ont pas bénéficié d’un concours financier similaire, et qu’elles ont donc faussé la concurrence au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(141)
Les aides d’État tombent sous le coup de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, dès lors qu’elles affectent les échanges entre les États membres. C’est toujours le cas lorsque les activités en cause font l’objet d’un commerce dans l’Union. Dans le présent cas, la société bénéficiaire, la RTP, opère elle-même sur le marché international. En effet, par l’entremise de l’Union européenne de radiotélévision, elle échange des programmes de télévision et participe au système Eurovision (73). En outre, la RTP est en concurrence directe avec des radiodiffuseurs privés opérant sur le marché international de la radiodiffusion et dont la structure de propriété est internationale (74).
(142)
On peut donc en conclure que les mesures d’aide accordées à la RTP ont eu une incidence sur les échanges entre États membres au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(143)
On peut conclure de ce qui précède que, indépendamment des éventuelles obligations de service public imposées à la RTP, les mesures suivantes comprennent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE:
-
le rééchelonnement de la dette envers la Sécurité sociale,
-
les apports de capitaux de 1994 à 1997, et
-
le prêt accordé en 1998.
De même, l’exonération temporaire des droits d’enregistrement prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92 et l’exonération permanente des frais d’enregistrement et autres droits découlant de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(144)
Toutefois, ainsi qu’il a été précisé aux considérants 44 à 48 de la présente décision, la RTP est investie d’une obligation de service public de radiodiffusion. Dans son arrêt rendu dans l’affaire Altmark Trans GmbH et Regierungspräsidium Magdeburg contre Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, en présence d'Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht («l’affaire Altmark»), la Cour de justice a constaté que les mesures d’État destinées à compenser les coûts du service public ne constituent pas des aides au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE (devenu l’article 107, paragraphe 1, du TFUE) dès lors que les quatre conditions suivantes sont remplies (75):
a)
l’entreprise bénéficiaire est effectivement chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations sont clairement définies;
b)
les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente;
c)
la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations;
d)
lorsque le choix de l’entreprise n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marchés publics, le niveau de la compensation nécessaire est déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus pour exécuter ces obligations.
(145)
Si l’on écarte la première et la troisième condition, les mesures ad hoc (voir le considérant 143 de la présente décision) ne semblent pas remplir la deuxième et la quatrième des conditions mentionnées dans l’arrêt Altmark pour les raisons suivantes:
(146)
Il est clair que le financement consécutif à l’accord avec la Sécurité sociale et à l’octroi du prêt en 1998 ne s’inscrivait pas dans le cadre d’un système de compensation dont les paramètres avaient été préalablement établis de façon objective et transparente (deuxième condition). Il a au contraire été accordé à la suite de décisions ad hoc imputables à l’État.
(147)
En outre, ainsi qu’il est précisé au considérant 61 de la présente décision, les contrats de service public prévoyaient une possibilité de financement spéciale pour les investissements dans des équipements destinés au service public, au moyen d’apports de capitaux. Les contrats de service public ne limitent pas les investissements aux prestations de services public et ils ne définissent pas non plus clairement les conditions et les limites de la participation de l’État; ils prévoient simplement la possibilité, pour l’État, de participer aux investissements de la RTP en tant qu’actionnaire. C’est pourquoi la Commission considère que les apports de capitaux ne peuvent pas non plus être considérés comme faisant partie d’un système de compensation dont les paramètres auraient été préalablement établis de façon objective et transparente.
(148)
Il est clair que la RTP n’a pas été sélectionnée dans le cadre d’une procédure de marché public garantissant le coût le plus bas possible. Rien n’indique que le montant des paiements ad hoc ait été fixé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne aurait encourus (quatrième condition).
(149)
Compte tenu de ce qui précède, il est manifeste que, dans la présente affaire, toutes les conditions mentionnées dans l’arrêt Altmark ne sont pas remplies. C’est pourquoi les mesures mentionnées au considérant 143 de la présente décision doivent être considérées comme des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(150)
Selon une jurisprudence constante de la Cour, l’article 106 du TFUE permet d’exempter de l’interdiction d’octroi d’aides d’État les entreprises chargées de la prestation d’un service d’intérêt économique général (SIEG). L’arrêt Altmark confirme implicitement que les aides d’État destinées à compenser des coûts encourus par une entreprise pour la fourniture d’un SIEG peuvent être jugées compatibles avec le marché intérieur (anciennement appelé marché commun) si elles remplissent les conditions énoncées à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE (ex-article 86, paragraphe 2, du traité CE) (76).
(151)
La Cour a précisé qu’une mesure ne peut bénéficier d’une telle exemption que si elle respecte à la fois les principes de définition, de mandat et de proportionnalité. La Commission considère que lorsque ces principes sont respectés, le développement des échanges n’est pas affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union.
(152)
La façon dont ces principes s’appliquent au secteur de la radiodiffusion est expliquée dans la communication de la Commission concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État (communication sur la radiodiffusion) (77). D’après cette communication, la Commission doit établir si (78):
a)
les activités de la RTP constituent des obligations de service public clairement définies en tant que telles par l’État (définition);
b)
la RTP a été officiellement chargée par les autorités portugaises de la fourniture dudit service (mandat);
c)
le financement est proportionné au coût net de la fourniture de ce service public.
(153)
Ainsi qu’il est précisé dans le protocole sur le système de radiodiffusion publique dans les États membres (le protocole d’Amsterdam (79)) et la communication sur la radiodiffusion (80), la définition de la mission de service public du radiodiffuseur incombe aux États membres. Dans le domaine de la radiodiffusion, le rôle de la Commission se limite à vérifier si la définition du service public ne comporte pas d’erreur manifeste, une telle erreur constituant un abus en matière de définition du service public.
(154)
Compte tenu du caractère particulier du secteur de la radiodiffusion, la Commission considère comme légitime, eu égard aux dispositions interprétatives du protocole, une définition confiant à un organisme de radiodiffusion donné la mission de fournir une programmation équilibrée et variée (81). Une telle définition serait conforme à l’objectif de répondre aux besoins démocratiques, sociaux et culturels d’une société donnée.
(155)
Ainsi qu’il a été précisé aux considérants 44 à 48 de la présente décision, la RTP est tenue, en vertu de la loi no 21/92 et des contrats de service public, de fournir un service public général de télévision comportant deux chaînes à caractère général. Si la première chaîne doit proposer une programmation plus généraliste, la seconde doit cibler des publics plus spécifiques. En outre, ainsi qu’il est exposé aux considérants 44 et 45 de la présente décision, les dispositions de la loi no 21/92 et des contrats de service public définissent les obligations plus détaillées imposées à la RTP en matière de contenu des programmes et de coopération internationale, ainsi que d’autres obligations spécifiques.
(156)
Bien que la définition de la mission de service public de radiodiffusion de la RTP soit de nature plutôt générale et qualitative, la Commission estime que, compte tenu des dispositions interprétatives du protocole d’Amsterdam, une telle définition «large» est légitime (82). C’est pourquoi la Commission considère également comme légitime la définition du service public général imposant à la RTP d’offrir deux chaînes de télévision à couverture nationale, l’une à caractère plus général et l’autre destinée davantage à des publics particuliers. Une telle définition peut être considérée comme répondant aux besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société portugaise.
(157)
En outre, la Commission considère également comme légitimes les obligations définissant plus en détail les modalités selon lesquelles la RTP doit exécuter sa mission générale de service public de radiodiffusion. En effet, on peut considérer que ces obligations répondent, elles aussi, aux besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société portugaise, ainsi que l’exige le protocole d’Amsterdam.
(158)
Bien que la Commission considère comme légitime la mission de service public conférée à la RTP, elle doit néanmoins contrôler si cette définition ne contient pas des erreurs manifestes.
La Commission apprécie ci-après si les exonérations temporaire et permanente des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement et des coûts de publication peuvent être considérées comme une compensation du coût du service public et examine en outre si l’obligation imposée à la RTP de soutenir le cinéma s’inscrit dans le cadre de sa mission de service public.
(159)
L’examen de la Commission vise d’abord à déterminer si l’exonération temporaire des exigences de forme notariée (et des coûts y afférents), des droits d’enregistrement et des coûts de publication dans le cadre de la transformation de la RTP en société anonyme en 1992, accordée au titre de l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92, ainsi que l’exonération permanente de différents droits en vertu de l’article 11, paragraphe 2, de cette même loi peuvent être considérées comme une compensation des coûts résultant de la fourniture d’un service public.
(160)
Exonérations temporaires: en premier lieu, il y a lieu d’examiner si les coûts associés à la transformation de la RTP en une société anonyme en 1992 (c’est-à-dire les coûts normalement encourus pour l’établissement d’un acte notarié et pour l’enregistrement et la publication de cet acte) peuvent être légitimement compensés en tant que coûts du service public. Comme il a été précisé ci-dessus, cette compensation prend la forme de l’exonération prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92.
(161)
À l’époque de sa transformation, la RTP poursuivait uniquement des activités de service public (voir le considérant 18 de la présente décision), tandis que les activités commerciales étaient exercées par des filiales légalement indépendantes. Les coûts afférents à la transformation de l’organisme public de radiodiffusion constituaient donc automatiquement un coût de service public qui pouvait être légitimement compensé par l’État. La question de savoir si la réorganisation de la RTP était juridiquement contraignante ou nécessaire est ici sans objet (83). Aux fins de l’appréciation au regard de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE et de la communication sur la radiodiffusion, il importe que la compensation octroyée n’excède pas les coûts nets du service public, mais il n’y a pas lieu d’évaluer si ces coûts pouvaient être évités, pour autant qu’ils soient limités à la fourniture d’un service public (84). Conformément au protocole d’Amsterdam et à la communication sur la radiodiffusion, les États membres sont, en principe, libres de fixer les modalités d’organisation de leurs organismes de radiodiffusion de service public. Cette liberté d’organisation ne concerne pas seulement la définition des contenus diffusés, mais aussi la forme juridique sous laquelle le radiodiffuseur public exerce ses activités. Le rôle de la Commission se limite à vérifier si les États membres ont utilisé cette liberté de manière abusive. Dans le présent cas, rien n’indique que la transformation de la RTP ait été opérée dans le seul but de lui accorder un avantage. Il n’y a pas lieu de mettre en doute l’affirmation du Portugal selon laquelle la transformation de la RTP aurait été opérée en 1992 afin de lui donner une structure d’exploitation plus souple que celle d’une entreprise publique soumise aux lourdes procédures du contrôle de l’État. Il convient donc de conclure que l’exonération des frais d’enregistrement (c’est-à-dire, les frais d’établissement de l’acte notarié, les droits d’enregistrement et les coûts de publication) dont a bénéficié la RTP lors de sa transformation constitue une compensation légitime octroyée en contrepartie de la fourniture du service public de radiodiffusion.
(162)
Exonération permanente: toutefois, le raisonnement exposé au considérant précédent ne saurait s’appliquer à l’exonération permanente prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92. En l’absence d’une limite temporelle, une telle exonération est susceptible de porter également sur les frais d’enregistrement et d’inscription relatifs à des activités exercées par la RTP en dehors de sa mission de service public (par exemple, au cas où la RTP exercerait des activités commerciales directement et non à travers des filiales juridiquement indépendantes).
Compte tenu de la portée générale de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92, tant en termes de temps (illimitée) que de substance (non limitée aux activités de service public), toute exonération future potentielle des droits d’enregistrement ne saurait se justifier comme un coût de service public. Par conséquent, il y a lieu de conclure que l’exonération de droits au titre de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 n’est pas compatible avec le marché intérieur.
(163)
L’affirmation du Portugal selon laquelle l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 n’a jamais été appliqué et que la RTP a toujours acquitté les droits d’enregistrement nécessaires après sa transformation en 1992 peut être un argument valable dans le cadre d’une procédure de récupération, mais elle ne change en rien le fait que cette disposition accorde, en tant que telle, une aide d’État à la RTP qui ne saurait être justifiée par l’article 106, paragraphe 2, du TFUE ou par toute autre disposition de ce traité.
(164)
Compte tenu du considérant 45 de la directive «Télévision sans frontières», la Commission pourrait accepter, dans la mesure où les droits sur les films concernés sont compatibles avec leur diffusion à la télévision de service public, que la définition du service public auquel sont soumis les radiodiffuseurs s’étende à l’obligation de contribuer de façon substantielle aux investissements dans la production audiovisuelle européenne (85).
(165)
La Commission estime que l’obligation imposée à la RTP de soutenir le cinéma s’inscrit dans le cadre de la radiodiffusion de service public, dans la mesure où la RTP diffuse les films dont elle a acquis les droits de distribution sur la télévision de service public.
(166)
C’est pourquoi la Commission ne peut admettre les observations des tiers intéressés selon lesquelles les obligations de la RTP en matière de promotion du cinéma, ainsi que leur financement, sont discriminatoires. Les parties ont fait valoir que des radiodiffuseurs privés avaient également conclu des protocoles sur le cinéma avec les autorités portugaises, pour lesquels aucune compensation n’était prévue. La Commission estime toutefois qu’il convient d’établir une distinction entre les accords sur le cinéma librement conclus entre l’État et des radiodiffuseurs privés, d’une part, et l’obligation de service public imposée à la RTP de diffuser des productions cinématographiques et de les financer, d’autre part. Il est clair que la RTP s’est explicitement vu confier une mission de service public visant le soutien de certaines productions cinématographiques, qui sont ensuite diffusées sur des chaînes de télévision publiques, alors qu’aucune mission de service public de ce type n’est confiée aux radiodiffuseurs privés. La RTP devient ainsi un instrument utilisé par l’État pour soutenir le cinéma. Les avantages éventuels que la RTP serait susceptible d’accorder au cinéma pourraient constituer des aides d’État et devraient être appréciés comme tels. La présente décision est sans préjudice de l’appréciation éventuelle d’avantages potentiels accordés aux producteurs de films.
(167)
Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que le cofinancement par la RTP d’œuvres cinématographiques portugaises diffusées sur les chaînes du service public peut être considéré comme une obligation spécifique légitime qui est essentielle à l’accomplissement par la RTP de son obligation générale de radiodiffusion de service public. Cette obligation ne constitue donc pas une erreur manifeste.
(168)
Toutefois, la Commission considère que l’obligation légale imposée à la RTP de fournir d’autres services spécifiés sur une base ad hoc (86) n’est pas suffisamment précise pour lui permettre d’apprécier a priori, avec une sécurité juridique suffisante, si ces services peuvent être considérés comme relevant de la mission de service public. Bien que la Commission estime que ces «autres services à spécifier» ne sont pas clairement définis, elle note qu’aucun versement n’a été effectué en vertu de cette disposition au cours de la période en cause (87).
(169)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion que les activités de la RTP, telles qu’elles sont décrites dans la loi no 21/92 et plus précisément spécifiées dans les contrats de service public, sont des obligations de service public clairement définies.
Bien que l’obligation de fournir des «autres services à définir sur une base ad hoc» ne soit pas suffisamment précise pour que la Commission puisse conclure a priori que tous les services fournis à ce titre peuvent être considérés comme relevant de la mission de service public, aucun versement n’a été effectué au titre de cette disposition entre 1992 et 1998.
Toutefois, l’exonération permanente des frais d’enregistrement et autres coûts n’est pas limitée à la compensation d’un coût de service public et ne saurait donc se justifier au titre de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(170)
La Commission doit ensuite apprécier si les obligations de service public ont été confiées à la société bénéficiaire du financement public, à savoir la RTP.
(171)
Conformément à la communication sur la radiodiffusion, la Commission doit vérifier si la mission de service public a été confiée à la RTP au moyen d’un acte officiel (88).
(172)
Ainsi qu’il ressort du considérant 48 de la présente décision, la mission de service public a été manifestement confiée à la RTP par le biais de plusieurs lois et contrats: article 5 de la loi no 58/90, article 4, paragraphe 1, et article 5 de la loi no 21/92, et clause 1 de l’ancien et du nouveau contrat de service public.
(173)
Ni des tiers intéressés ni le Portugal n’ont transmis à la Commission des observations alléguant que la mission de service public n’avait pas été correctement confiée à la RTP au moyen d’un acte officiel. Conformément à la communication sur la radiodiffusion et compte tenu des lois et contrats mentionnés au considérant 48 de la présente décision, la Commission est parvenue à la conclusion qu’il ne fait pas de doute que la RTP est tenue de remplir des obligations de service public dans le domaine de la télévision et qu’une mission de service public lui a donc été officiellement confiée.
(174)
Il est non seulement nécessaire que la mission de service public soit confiée à la RTP au moyen d’un acte officiel, mais il faut également que des mesures soient prises pour s’assurer que le service public est fourni tel que prévu par la loi et par les contrats de service public. Ainsi qu’il a été exposé aux considérants 49 à 59 de la présente décision, différents mécanismes de contrôle ont été mis en place afin de garantir que la RTP remplissait ses obligations de service public comme prévu.
(175)
Premièrement, la RTP devait fournir des rapports sur l’accomplissement de ses obligations de service public ainsi que des plans accompagnés de l’avis du conseil interne des commissaires aux comptes. La RTP a fourni, entre 1993 et 1998, des rapports sur le service public décrivant la façon dont chaque obligation de service public avait été remplie, en en identifiant les coûts sur la base d’un système de comptabilité analytique.
(176)
Deuxièmement, le ministre des finances et le membre du gouvernement responsable des médias ont fait réaliser un audit sur le respect du contrat de service public et l’inspection générale des finances a contrôlé le plan financier.
(177)
Troisièmement, un audit externe devait être réalisé chaque année. La Commission ne peut se ranger à l’argument du Portugal, réitéré à la suite de l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-442/03, selon lequel les rapports sur le service public auraient fait l’objet d’un contrôle externe et que toute autre intervention était donc superflue. Avant l’adoption de la décision du 15 octobre 2003, la situation se présentait ainsi:
a)
aucun rapport sur le service public n’avait été réalisé pour l’année 1992, l’obligation de produire un rapport sur le service public et de le soumettre à un audit étant entrée en vigueur uniquement en 1993 avec le contrat de concession;
b)
les années 1993 et 1994 n’avaient pas fait l’objet d’un audit externe, mais d’une simple déclaration des représentants de la société, notamment du conseil de surveillance de la RTP (Conselho fiscal da RTP), qui est un organisme purement interne à la société;
c)
pour les années 1995 à 1998, les rapports étaient accompagnés de la déclaration d’un contrôleur externe indépendant de la RTP et de ses représentants, confirmant que la RTP avait respecté ses obligations de service public. Cependant, des rapports plus détaillés sur les prestations de service public permettant d’aboutir à cette conclusion n’étaient pas disponibles.
(178)
Toutefois, eu égard à ce que le Tribunal a affirmé dans l’affaire T-442/03, notamment aux points 232 à 256 de son arrêt, la Commission ne pouvait pas fonder exclusivement son appréciation sur les (brèves) déclarations d’audit des rapports sur le service public mentionnées au considérant précédent. Elle a donc accepté l’offre du Portugal de procéder à un audit externe pour l’ensemble des années concernées sur la base des rapports sur le service public existants. Par conséquent, des audits externes portant sur le respect par la RTP de ses obligations de service public ont été réalisés pour les années 1992 à 1997. En dépit de l’absence d’un rapport sur le service public, un audit externe a été réalisé pour l’année 1992. L’auditeur externe s’est fondé sur un autre document pour vérifier si la mission de service public avait été menée à bien. L’année 1998 n’a pas fait l’objet d’un audit externe dans la mesure où un tel audit existait déjà, ce que SIC a également reconnu. Il s’agit notamment du rapport BDO Binder 1998, auquel il est fait référence plus avant aux considérants 186-188 de la présente décision.
(179)
Les nouveaux audits pour les années 1992 à 1997 ont été organisés par l’Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, l’autorité nationale de régulation des médias. L’ERC est un organisme administratif indépendant qui, en vertu de la Constitution portugaise, est chargé de veiller, entre autres, au respect des statuts et des règles régissant l’activité des moyens de communication de masse. Afin de faire réaliser les audits pour les années 1992 à 1997, l’ERC a engagé le commissaire aux comptes externe Pedro Roque, qui est indépendant de la RTP.
(180)
Compte tenu de la période écoulée entre 1992 et 2010, année au cours de laquelle les audits des rapports sur le service public ont été réalisés, il s’est avéré difficile de repérer l’ensemble des données concernées, ce qui explique la longueur de l’enquête et le temps qu’il a fallu pour réaliser les nouveaux audits. Toutefois, les rapports sur le service public étant disponibles (sauf pour 1992) et les vérificateurs disposant donc d’une base pour leur examen, les audits ont pu être finalement réalisés. Les audits relatifs à la période 1992-1997 ont été soumis à la Commission.
(181)
Les rapports d’audit définissent la mission des audits externes dont l’objectif est d’examiner et de contrôler les prestations de service public de radiodiffusion fournies par la RTP et la compensation perçue pour l’exécution de ces tâches. Ils décrivent les sources d’informations utilisées, entre autres la loi no 58/90 relative à la radiodiffusion de service public, la loi no 21/92 relative à la transformation de la RTP, les contrats de service public, les comptes annuels et les vérifications externes des comptes annuels, le plan d’activité et le budget du service public (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), les rapports sur le service public pour les différentes années (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). Les rapports précisent qu’en raison de l’ampleur de la période qui s’est écoulée entre les années 1992-1997 et 2010, année où le contrat d’audit a été conclu, certains documents avaient été détruits et différentes informations n’étaient plus accessibles. C’est pourquoi les rapports d’audit portent principalement sur la documentation existante, notamment les rapports sur le service public (89) et les comptes annuels certifiés.
(182)
En dépit des contraintes auxquelles ils étaient soumis en raison de la période de temps écoulée, les vérificateurs ont pu exécuter leur contrat et réaliser les audits en vérifiant l’accomplissement par la RTP de ses obligations de service public et les compensations qu’elle a perçues. Les rapports d’audit indiquent explicitement que les vérificateurs ont pu surmonter les difficultés rencontrées en raison du temps écoulé et mener à bien leur mission. Par exemple, alors que les vérificateurs émettent une réserve quant à l’impossibilité de consulter les critères et méthodes d’imputation des coûts, ils n’en ont pas moins été capables de procéder à l’audit et d’obtenir un résultat satisfaisant. Le rapport de synthèse établit, d’une part, que toutes les dépenses et recettes de la RTP sont fondées sur le fait que ses activités concernent uniquement des prestations de service de télévision publique et, d’autre part, que les audits ont été réalisés sur la base d’états financiers vérifiés en interne et en externe par des commissaires aux comptes qui n’avaient pas mis en lumière de faits dignes d’attention autres que ceux détaillés dans les rapports annuels (90). La Commission a déjà constaté (voir le considérant 18 de la présente décision) qu’au cours des années examinées, la RTP avait uniquement poursuivi des activités de service public, tandis que les activités commerciales étaient exercées par des filiales juridiquement distinctes de la RTP. Les critères et méthodes d’imputation des coûts ne sont donc pertinents qu’aux fins de la répartition des coûts de service public encourus par la RTP et ne devraient pas avoir d’incidence sur le montant total de ces coûts.
En ce qui concerne les informations financières, la Commission estime que les vérificateurs externes ont pu en toute légitimité se fonder sur les comptes financiers annuels qui étaient toujours accompagnés d’une déclaration d’audit attestant leur exactitude. D’après les contrats de service public, l’audit externe du rapport sur le service public a pour objectif de vérifier si la RTP a accompli ses obligations de service public conformément à son mandat et si les compensations versées en contrepartie de ce service reflètent les coûts encourus à cet effet. Par conséquent, alors que les informations financières relatives aux prestations de service public pour les années examinées se rapportaient à la fourniture d’un service public par la RTP, il y avait lieu de procéder à une vérification indépendante ultérieure afin d’établir si les coûts encourus étaient conformes au mandat de service public.
(183)
Les vérificateurs externes ont confirmé ce point. Ils sont parvenus à la conclusion que, au cours de la période 1992-1997, la RTP avait essentiellement rempli ses obligations de radiodiffusion en termes quantitatifs, conformément au contrat de concession, en mettant en particulier l’accent sur ses obligations en matière de diffusion de contenu. Le vérificateur formule la constatation suivante: «Après avoir analysé les documents disponibles, notamment les rapports du contrôleur des comptes et du comité des commissaires au compte, nous n’avons pas trouvé d’élément permettant de conclure que les documents présentés, relatifs à la correspondance entre les missions de service public prestées et le paiement de leur coût réel et effectif, contiennent des erreurs matérielles affectant le respect de la législation en vigueur à cette date.» (91)
(184)
Plusieurs rapports d’audit indiquent qu’une compensation plus élevée aurait pu être exigée par la RTP, mais que les dispositions des contrats de service public, notamment l’article 15, paragraphe 4, de l’ancien contrat de service public et l’article 19, paragraphe 3, du nouveau contrat de service public de 1996 excluaient cette possibilité. Les rapports d’audit relatifs aux années 1994, 1996 et 1997 font état de la différence entre le niveau élevé des coûts effectivement supportés par la RTP pour ses prestations de service public et le montant de la compensation perçue qui était inférieur aux dépenses encourues (92). Le rapport de synthèse final sur l’ensemble des années contrôlées indique explicitement que: «pour toutes les années, les indemnités compensatoires accordées et versées ont été inférieures aux montants indiqués dans les différents RCOSP» (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público - les rapports sur le service public) (93).
(185)
Dans le cadre des audits réalisés (à l’exception des audits relatifs aux années 1992 et 1993), il a été constaté que la RTP avait dépassé les limites légales de publicité, c’est-à-dire qu’elle avait diffusé plus de publicité qu’elle n’était autorisée à le faire en vertu des contrats de service public. Conformément à la communication sur la radiodiffusion, les recettes tirées de la publicité par la RTP doivent être prises en compte pour la détermination des coûts du service public, dans la mesure où les revenus générés par des activités de service public, y compris les recettes publicitaires, doivent entrer dans le calcul des besoins de la société en matière de financement du service public.
Le fait que les limites de publicité aient été dépassées n’a pas eu d’incidence sur l’analyse du vérificateur selon laquelle, pour l’ensemble des années 1992 à 1997, la rémunération du service public correspondait aux missions de service public exécutées par la RTP et il n’y avait pas eu de compensation excessive. Le Portugal a également confirmé que pour ce qui est des années 1994, 1995 et 1996, tous les bénéfices publicitaires (y compris les bénéfices résultant d’un dépassement du temps de publicité autorisé) avaient été pris en compte et avaient réduit pour chacune de ces années les besoins en matière de financement du service public (94). En ce qui concerne l’année 1996, l’article 15 du nouveau contrat de service public dispose que, pour déterminer le montant de la compensation, les bénéfices issus de l’exploitation des chaînes de télévision doivent être exclus de la somme des coûts considérés pour le calcul du coût total du service public. Les bénéfices comprennent également les recettes publicitaires. Le Portugal a explicitement confirmé que les bénéfices publicitaires avaient été déduits du montant de la compensation demandée (95).
(186)
Pour l’année 1998, la société comptable indépendante BDO Binder a procédé à un examen du rapport entre la mission de service public de la RTP et les coûts y afférents. Le rapport BDO Binder formule différentes recommandations pour l’avenir et suggère notamment de renforcer les contrôles internes afin de s’assurer que la RTP respecte ses règlements internes, sans pour autant constater que la RTP avait bénéficié de compensations excessives pour les missions de service public exécutées ou que les chiffres figurant dans le rapport sur le service public rédigé par la RTP et utilisés par la Commission dans sa décision du 15 octobre 2003 n’étaient pas fiables. Les chiffres concrets mis en cause par le rapport BDO Binder concernent l’absence d’écritures d’inventaire pour certains actifs. Toutefois, le rapport BDO Binder semble critiquer avant tout l’absence d’un inventaire des actifs (96), sans conclure pour autant que les investissements correspondants n’ont pas été réalisés et que les montants investis ont été indûment comptabilisés. Le Portugal précise toutefois qu’en tout état de cause, il n’a pas été tenu compte des montants relatifs aux investissements respectifs dans le calcul de la compensation, ce qui excluait de fait le remboursement des coûts d’amortissement des biens immobiliers.
(187)
En ce qui concerne le dépassement des temps de publicité, le rapport BDO Binder a constaté que la totalité des recettes publicitaires avait été prise en compte pour le calcul des besoins de financement du service public. D’ailleurs, aucun de ces éléments n’a mené le vérificateur à donner un avis négatif sur l’accomplissement par la RTP de ses obligations de service public, ni à constater une compensation excessive.
(188)
Aux fins de l’analyse développée dans la présente décision, l’élément le plus important demeure toutefois la conclusion du rapport BDO Binder (que SIC ne conteste pas), selon laquelle la RTP aurait pu exiger 25 milliards de PTE pour l’accomplissement de ses obligations de service public, alors qu’elle n’en a perçu que 14 milliards. En d’autres termes, le rapport BDO Binder ne relève pas de compensation excessive et parvient même à la conclusion opposée.
(189)
Comme énoncé dans la décision NN 31/06 concernant la restructuration de la RTP, un audit externe réalisé par Price Waterhouse Coopers a examiné si les informations financières fournies par les autorités portugaises correspondaient aux comptes financiers de la RTP pour la période 1991-2003, aux montants inscrits dans les rapports d’audit du service public ainsi qu’au contenu d’autres sources d’informations considérées comme étant pertinentes pour établir la conformité des montants communiqués (voir le considérant 38 de la décision NN 31/06). Le rapport d’audit PWC a validé les informations sans commentaire significatif (considérant 52 de la décision NN 31/06). Il a expressément confirmé que les montants perçus par la RTP à titre de compensation du service public correspondaient aux montants indiqués dans les résolutions du Conseil des ministres (voir le considérant 41 et le tableau 39 de la décision NN 31/06). Il a noté l’état de sous-financement général de la RTP et souligné que, outre les missions de service public ouvrant droit à remboursement au titre des contrats de service public, la RTP avait exécuté des tâches de service public pour lesquelles elle ne pouvait exiger aucune compensation de l’État. Dans la décision NN 31/06, la Commission est parvenue à la conclusion que le rapport d’audit PWC pouvait donc se fonder à juste titre sur les comptes financiers de la RTP et a constaté que la RTP souffrait effectivement d’un sous-financement chronique. C’est pourquoi, aux fins de la présente décision, le rapport d’audit PWC peut être considéré comme un autre élément qui, avec les audits externes des rapports sur le service public, confirme l’exactitude des données utilisées par la Commission dans sa décision 2005/403/CE.
(190)
La Commission répond à l’argument de la requérante, selon lequel il y avait lieu de prendre en considération le rapport no 8/2002 du Tribunal de Contas, le contrôleur d’État, en précisant qu’elle a effectivement tenu compte de ce rapport pour procéder à son appréciation dans la présente décision. En premier lieu, il faut admettre que, comme l’a reconnu également SIC, le rapport no 8/2002 porte sur la période 1997-2000 et que par conséquent il n’a de pertinence que pour les années 1997 et 1998. Les chiffres relatifs à des années antérieures repris dans ce rapport servent uniquement à décrire l’évolution générale de la situation financière de la RTP et n’ont pas fait l’objet de l’enquête de la Cour des comptes.
(191)
Avant tout, le rapport no 8/2002 ne relève aucune irrégularité ou compensation excessive au niveau du financement de la RTP pour les années 1997-1998 (ou pour les autres années). Le rapport no 8/2002 met au contraire en évidence, à plusieurs reprises, les difficultés financières structurelles dont souffrait la RTP. Par conséquent, la Commission ne saurait identifier, sur la base de ce rapport, des paiements constituant une compensation excessive et une aide d’État illégale. Le rapport no 8/2002 confirme au contraire explicitement que de 1993 à fin 1999, la RTP n’a pu survivre que par un endettement constant et croissant.
(192)
Comme l’a indiqué la requérante, le rapport no 8/2002 critique à plusieurs reprises la gestion de la société et met en évidence des inefficacités qui auraient pu être évitées. L’objectif du rapport no 8/2002, tel qu’il est défini, consiste à examiner de manière générale la gestion de la RTP et ses prestations de service public de télévision en termes de rentabilité, d’efficacité et d’économie. La requérante souligne en outre que d’après le rapport no 8/2002, la RTP était dotée de structures inflexibles et d’effectifs pléthoriques, et qu’elle s’acquittait de manière inefficace de ses prestations de service public. Le rapport no 8/2002 critique également le caractère excessivement vague et générique de la notion de la mission de service public et les contrats de service public qui favorisent une gestion inefficace.
(193)
La notion de la mission de service public assurée par la RTP a été toutefois examinée par la Commission dans sa décision du 15 novembre 2003. Dans l’affaire T-442/03, le Tribunal a maintenu que la définition en termes larges de la mission de la RTP pouvait être acceptée (97). Pour ce qui est des inefficacités alléguées, la Commission souhaite préciser que ce n’est pas un aspect qui doit être pris en considération dans l’application de la communication sur la radiodiffusion.
(194)
Le troisième critère que la Commission doit apprécier est la proportionnalité entre le financement et le coût net du service public.
(195)
La communication sur la radiodiffusion décrit le critère sur la base duquel la Commission apprécie la proportionnalité du financement public. Pour que ce critère soit respecté, il est nécessaire que les aides d’État n’excèdent pas les coûts nets induits par la mission de service public et qu’il n’y ait pas de distorsion qui ne soit pas nécessaire à l’accomplissement de la mission de service public (98).
(196)
Premièrement, afin de déterminer correctement le coût des activités relevant du service public, la communication sur la radiodiffusion exige une juste répartition des produits et des charges entre service public et activités commerciales.
(197)
Ainsi qu’il a été précisé aux considérants 61 à 67 de la présente décision, les contrats de service public définissent la méthode de répartition des produits et des charges que la RTP doit appliquer. En l’espèce, la tâche de la Commission est en principe facilitée par le fait que la RTP a mis en place un système de comptabilité analytique qui permet de quantifier les coûts éligibles supportés par l’entreprise afin de remplir chacune des obligations de service public susceptibles de faire l’objet d’une compensation.
(198)
Grâce à ce système, chaque poste de dépense éligible est affecté à une activité et est ensuite réparti suivant les différentes tâches de service public de la RTP susceptibles de faire l’objet d’une compensation, sur la base de principes comptables objectifs.
(199)
Les recettes provenant de chaque tâche de service public dont les coûts sont remboursables étant déduites des coûts d’exploitation, le système garantit que les compensations annuelles sont limitées au coût net de chaque obligation de service public (voir le considérant 65 de la présente décision).
(200)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion que les paramètres permettant de déterminer les coûts sont définis de manière objective et transparente.
(201)
Toutefois, les règles de compensation des coûts pourraient sous-estimer le coût net réel du service public de la RTP et entraîner une insuffisance structurelle de la couverture des besoins de financement réels.
(202)
Ainsi qu’il ressort du considérant 65, le mode de calcul des coûts, tel qu’il est défini dans les contrats de service public, exclut certains coûts du service public des compensations annuelles (99). En outre, le Portugal a informé la Commission que bien que la RTP doive acquitter la TVA sur les compensations annuelles versées, les coûts y afférents ne pouvaient être pris en considération compte tenu des règles comptables existantes (voir considérant 94). Enfin, dans ses rapports sur le service public, la RTP n’a pas tenu compte de l’ensemble des investissements qu’elle avait réalisés dans des équipements relevant du service public, bien que ceux-ci aient été comptabilisés dans ses comptes financiers (voir considérant 67).
(203)
Toutefois, conformément aux dispositions du protocole d’Amsterdam, c’est à l’État membre qu’il incombe d’organiser le régime de financement des organismes de radiodiffusion de service public. En l’espèce, le Portugal a décidé de ne pas rembourser certains des coûts supportés par le prestataire du service pour remplir sa mission.
(204)
Dans la présente affaire, l’État a non seulement accordé des compensations annuelles à la RTP, mais il lui a également octroyé un financement complémentaire sous forme d’augmentations de capital, de prêts ainsi que d’un accord avec la Sécurité sociale. Conformément au point 57 de la communication sur la radiodiffusion, la Commission doit apprécier si, pour l’ensemble des mesures, il y a proportionnalité par rapport aux coûts nets du service public. Ce n’est que dans ce cas que le financement de la RTP pourra être considéré comme compatible avec l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(205)
La Commission considère que les obligations de service public imposées à la RTP qui n’étaient pas susceptibles de faire l’objet d’une compensation en vertu des contrats de service public, peuvent également être considérées comme des obligations de service public légitimes et clairement définies, imposées par l’État au prestataire de service. C’est pourquoi, conformément aux règles relatives aux aides d’État, le Portugal est habilité à financer l’ensemble des coûts nets du service public supportés par la RTP.
(206)
Le tableau 6 au considérant 207 donne un aperçu des coûts de la mission de service public assurée par la RTP (coûts d’investissement et coûts d’exploitation nets) tels qu’ils sont calculés dans le cadre des règles comptables applicables, ainsi que des compensations reçues au titre des coûts d’investissement et d’exploitation.
(207)
Le tableau présente tout d’abord les investissements dans des équipements destinés au service public (voir tableau 5) ainsi que la compensation prévue pour financer les investissements (voir tableau 2). Viennent ensuite les coûts d’exploitation nets supportés par la RTP (voir tableau 4) ainsi que les compensations prévues pour ces coûts (voir tableau 1). Pour terminer, le tableau indique le bénéfice afférent aux aides ad hoc consécutives à l’accord avec la Sécurité sociale ainsi qu’au prêt de 1998.
Tableau 6
Récapitulatif des besoins de financement et des indemnités compensatoires versées au titre des coûts d’exploitation nets du service public, conformément aux règles comptables en vigueur
(en millions de PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Coûts d’investissement
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Apports de capitaux
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Différence entre les coûts d’investissement et la compensation y afférente
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Coûts d’exploitation du service public
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Indemnités compensatoires
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Sécurité sociale
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Prêt
-20 000,0
-20 000,0
Différence entre les coûts d’exploitation et la compensation y afférente
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Source: rapport financier et rapports sur le service public.
(208)
Ainsi qu’il a déjà été précisé aux considérants 201 et 202, le système des versements compensatoires annuels retenu par le Portugal a donné lieu à une sous-estimation des coûts réels de la mission de service public assurée par la RTP. Ce système a entraîné une accumulation de dettes. Afin de maintenir la RTP en équilibre financier, le Portugal a eu recours en un second temps à des instruments ad hoc pour couvrir les coûts du service public supportés par la RTP.
(209)
Ainsi qu’il ressort du tableau 6 au considérant 207, les apports de capitaux ont excédé les investissements réalisés au titre du service public de 26 736,8 millions de PTE, alors que les coûts d’exploitation ont été insuffisamment couverts par les versements compensatoires et les autres aides ad hoc, le déficit de financement s’élevant à 28 755,1 millions de PTE. Bien que les apports de capitaux aient été à l’origine destinés à financer les investissements en équipements, ils ont également été utilisés pour rembourser les dettes qui s’étaient accumulées.
(210)
Le tableau 6 au considérant 207 montre en outre que la compensation totale versée était inférieure de 2 018,3 millions de PTE aux coûts nets du service public (28 755,1 millions moins 26 736,8 millions de PTE). Par conséquent, la Commission est parvenue à la conclusion que, conformément aux règles de l’Union, il y a proportionnalité entre le financement total accordé par l’État et les coûts d’exploitation nets de la mission de service public assumée par la RTP au cours de la période en cause. Le fait que, contrairement à son appréciation initiale, la Commission ait considéré le montant de 11 000 000 PTE résultant de l’exonération des droits d’enregistrement comme constituant une aide d’État (voir les considérants 119 et 120 de la présente décision) n’a, à cet égard, aucune conséquence. Même en tenant compte de ce montant, le déficit de financement de la RTP s’élève toujours à 2 007,3 millions de PTE.
(211)
La Commission considère que les fonds reçus par la RTP ont même été inférieurs aux coûts nets totaux qu’elle a supportés pour remplir la mission qui lui était imposée par l’État, dans la mesure où le tableau 6 au considérant 207 ne tient pas compte de l’ensemble des coûts de service public encourus par la RTP au cours de la période 1992-1998.
(212)
Conformément à la communication sur la radiodiffusion, la Commission doit non seulement s’assurer que le financement public est proportionné aux coûts nets de la prestation du service public, mais aussi que les activités commerciales dérivant du service public et pour lesquelles il n’est pas possible de procéder à une imputation exacte des charges par rapport aux produits n’entraînent pas des distorsions qui ne soient pas nécessaires à l’accomplissement de la mission de service public. C’est ainsi qu’il y aurait par exemple distorsion si la RTP faisait baisser les prix de la publicité sur le marché afin de faire diminuer les recettes de ses concurrents (101). Dans un tel cas, la RTP ne maximiserait pas ses recettes commerciales et accroîtrait inutilement son besoin de financement public. Conformément à la communication sur la radiodiffusion, un tel comportement, s’il est prouvé, ne peut être considéré comme relevant de la mission de service public confiée au radiodiffuseur (102).
(213)
Dans sa décision d’ouverture de la procédure d’examen du 13 novembre 2001, la Commission a déclaré que si un tel comportement pouvait être prouvé, elle tiendrait compte de ces distorsions et du besoin d’un financement public plus élevé qu’elles impliquent pour apprécier s’il y a eu ou non compensation excessive. La Commission notait, à ce stade de la procédure, que «sur la base des informations dont la Commission dispose actuellement, elle n’est pas en mesure d’établir si la RTP a eu un tel comportement» (103).
(214)
À la suite de son invitation à présenter des observations sur l’ouverture de la procédure dans l’affaire en question, la Commission n’a reçu aucune observation de concurrents de la RTP indiquant ou prouvant que celle-ci avait eu, sur les marchés commerciaux, un comportement anticoncurrentiel susceptible d’entraîner une augmentation du financement public incompatible avec le traité (104).
(215)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que rien ne permet de penser que la RTP se soit comportée ainsi. Elle en conclut donc que celle-ci ne semble pas avoir eu, sur les marchés commerciaux, un comportement anticoncurrentiel entraînant un besoin accru de financement public et qu’il n’y a pas eu compensation excessive à la suite d’un tel comportement.
(216)
La Commission conclut de ce qui précède que l’accord avec la Sécurité sociale, les apports de capitaux et le prêt subordonné, ainsi que l’exonération temporaire des droits d’enregistrement doivent être considérés comme des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Toutefois, le financement de la RTP au moyen d’aides ad hoc est compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE. Il y a proportionnalité entre le financement total et les coûts nets des obligations de service public, qui sont clairement définies et ont fait l’objet d’un mandat. C’est pourquoi le financement accordé par l’État n’a pas affecté les échanges et la concurrence dans l’Union dans une mesure contraire à l’intérêt commun au sens de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE (105).
VI. CONCLUSION
(217)
La Commission estime que le Portugal a illégalement mis en œuvre les aides ad hoc, en violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE (106). Cette considération ne s’applique pas à l’exonération temporaire des frais de notaire et des coûts de publication prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92, dès lors que cette mesure ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(218)
Ainsi qu’il a été dit au considérant 143, la Commission considère que l’accord avec la Sécurité sociale de 1993, les apports de capitaux de 1994 à 1997 et le prêt de 1998 constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. De même, l’exonération temporaire des droits d’enregistrement au titre de l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92 et l’exonération permanente de droits au titre de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 constituent une aide d’État. Les mesures ad hoc ont été accordées au moyen de ressources d’État, elles menacent de fausser la concurrence sur le marché intérieur en favorisant la RTP et ont une incidence sur les échanges.
Les mesures ad hoc ne remplissent pas les conditions énoncées dans l’arrêt Altmark, car elles ne peuvent être considérées comme faisant partie d’un système de compensation dont les paramètres ont été établis préalablement de façon objective et transparente. Il est également clair que la RTP n’a pas été sélectionnée au moyen d’une procédure d’appel d’offres garantissant les coûts les plus bas possible et rien n’indique que le montant des versements ad hoc ait été déterminé sur la base d’une analyse des coûts que supporterait une entreprise moyenne.
(219)
L’exemption prévue à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE est applicable aux mesures ad hoc, à l’exception de l’exonération permanente accordée à la RTP au titre de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92. Ainsi qu’il résulte de la précédente analyse, ces mesures ont compensé des obligations de service public clairement définies confiées à la RTP par la loi no 21/92 et les contrats de service public dans le cadre d’un mandat suffisant. Elles sont proportionnées aux coûts d’exploitation nets de la mission de service public de la RTP. Elles ne faussent pas la concurrence dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union, puisqu’elles sont proportionnées aux coûts nets de la mission de service public confiée à la RTP et que celle-ci ne s’est pas comportée d’une façon anticoncurrentielle sur le marché des activités commerciales.
(220)
La Commission considère que l’exonération permanente prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 constitue une aide d’État qui n’est pas compatible avec le marché intérieur car elle ne peut être qualifiée de compensation pour l’exploitation d’un service d’intérêt économique général au sens de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE. C’est pourquoi le Portugal doit supprimer cette disposition. Il doit veiller en outre à la récupération de toute aide accordée à la RTP en vertu de ladite disposition.
(221)
Compte tenu des conclusions énoncées ci-dessus, la Commission:
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1. Les mesures ad hoc suivantes accordées par le Portugal en faveur de Radiotelevisão Portuguesa, SA, (RTP) constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
a)
le rééchelonnement d’une dette d’un montant de 1,206 milliard de PTE accordé par le Portugal à la RTP sous forme d’un accord avec la Sécurité sociale en 1993;
b)
les apports de capitaux pendant la période 1994-1997 s’élevant à 46,8 milliards de PTE,
c)
un prêt de 20 milliards de PTE accordé en 1998,
d)
une exonération temporaire de droits d’enregistrement prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi portugaise no 21/92, pour un montant de 11 000 000 de PTE.
2. Les aides d’État énoncées au paragraphe 1 du présent article sont compatibles avec le marché intérieur au sens de l’article 106, paragraphe 2, du traité, dans la mesure où elles n’ont entraîné aucune compensation excessive des coûts nets de la mission de service public confiée à la RTP.
Article 2
L’exonération des frais d’établissement de l’acte notarié et des coûts de publication prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi portugaise no 21/92 ne constitue pas une aide d’État.
Article 3
1. L’exonération, sans aucune limitation, du paiement de tous droits et honoraires dus pour tout acte d’inscription, d’enregistrement ou d’annotation dont bénéficie la RTP au titre de l’article 11, paragraphe 2, de la loi portugaise no 21/92 constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
2. L’aide d’État illégalement accordée par le Portugal en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité, sur la base de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92, est incompatible avec le marché intérieur.
Article 4
1. Le Portugal est tenu d’abroger la disposition visée à l’article 3, paragraphe 1, de la présente décision et d’exiger le remboursement de toute aide d’État perçue par la RTP au titre de cette disposition jusqu’à l’abrogation de celle-ci.
2. Les montants à récupérer comprennent les intérêts courus entre la date à laquelle ils ont été mis à disposition de la RTP et celle de leur récupération effective.
3. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 et du règlement (CE) no 271/2008 modifiant le règlement (CE) no 794/2004.
Article 5
1. La récupération de l’aide accordée au titre de la disposition visée à l’article 3 est immédiate et effective.
2. Le Portugal veille à ce que la présente décision soit exécutée dans les quatre mois suivant la date de sa notification.
Article 6
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, le Portugal communique les informations suivantes à la Commission:
a)
une description détaillée des mesures prises pour abroger l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92;
b)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès de la RTP,
c)
une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
d)
les documents qui attestent que la RTP a été sommée de rembourser l’aide.
2. Le Portugal tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales prises pour exécuter la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 3. Il transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, les informations sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Il fournit aussi des informations détaillées concernant les montants d’aide et d’intérêts déjà récupérés auprès de la RTP.
Article 7
La République portugaise est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 20 décembre 2011.