ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 24. května 2011
o státní podpoře C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09), kterou Řecko poskytlo některým řeckým kasinům
(oznámeno pod číslem K(2011) 3504)
(Pouze řecké znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/716/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 8. července 2009 podalo konsorcium DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE (dále jen „stěžovatel“ nebo „kasino Loutraki“) (2) Komisi stížnost na řecké právní předpisy o vytvoření systému vstupních poplatků kasin a tvrdilo, že systém poskytl státní podporu třem provozovatelům, a to Regency Casino Mont Parnès, kasinu Korfu a Regency Casino Soluň (3). Ve zprávě zaslané e-mailem ze dne 7. října 2009 stěžovatel uvedl, že vůči zveřejnění své totožnosti nemá námitky. Dne 14. října 2009 se uskutečnila schůzka mezi zaměstnanci Komise a zástupci stěžovatele. Dopisem ze dne 26. října 2009 poskytl stěžovatel další údaje k doložení své stížnosti.
(2)
Dne 21. října 2009 předala Komise stížnost Řecku a požádala je, aby dotyčné záležitosti objasnilo. Dopisem ze dne 17. listopadu 2009 požádalo Řecko o prodloužení lhůty pro odpověď, jež Komise schválila ve zprávě zaslané e-mailem ze dne 18. listopadu 2009. Řecko Komisi odpovědělo dne 27. listopadu 2009.
(3)
Dne 15. prosince 2009 předala Komise odpověď Řecka stěžovateli. Stěžovatel podal připomínky k odpovědi Řecka dne 29. prosince 2009.
(4)
Dne 25. února, 4. a 23. března a 13. dubna 2010 si Komise od Řecka vyžádala další informace, které Řecko poskytlo dne 10. března a 1. a 21. dubna 2010.
(5)
Rozhodnutím ze dne 6. července 2010 (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) Komise Řecko informovala, že s ohledem na opatření, které Řecko zavedlo, tj. účtování nižší sazby daně ze vstupu do některých kasin, zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4) a zúčastněné strany byly vyzvány k podání připomínek.
(6)
Dopisem ze dne 9. srpna 2010 požádalo Řecko o prodloužení lhůty pro odpověď, jež Komise schválila dopisem ze dne 18. srpna 2010. Komise obdržela připomínky Řecka k rozhodnutí o zahájení řízení dne 6. října 2010. Další informace týkající se sporného opatření poskytly řecké orgány dne 12. října 2010.
(7)
Po zahájení vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky dvou zúčastněných stran: zástupců kasina Mont Parnès, jednoho z příjemců podpory na základě opatření, které byly zaslány v dopise ze dne 4. srpna 2010, a zástupců soukromého kasina Loutraki, jež byly zaslány v dopisech ze dne 8. a 25. října 2010.
(8)
Dopisem ze dne 29. října 2010 předala Komise tyto připomínky řeckým orgánům, aby jim umožnila se k nim vyjádřit. V dopise ze dne 6. prosince 2010 se řecké orgány vyjádřily k připomínkám třetích stran, přičemž se mimo jiné snažily objasnit některé aspekty uplatňování dotyčného režimu a výkladu řeckých právních předpisů, jež jsou důležité pro analýzu tohoto případu.
II. POSUZOVANÉ OPATŘENÍ
II.1 Opatření
(9)
Opatření, jež má být posouzeno, spočívá v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou řecké orgány zavedly současným uplatňování řady (5) (částečně závazných) předpisů, které:
-
stanoví jednotný odvod ve výši 80 % z ceny vstupenek a
-
stanoví různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví, a to ve výši 6 EUR v případě kasin ve veřejném vlastnictví a 15 EUR v případě kasin v soukromém vlastnictví,
což pro kasina v soukromém vlastnictví představuje konkurenční nevýhodu.
(10)
Opatření zvýhodňuje veřejná kasina a jedno soukromé kasino (Soluň), jemuž bylo na základě výjimky přiznáno stejné zacházení jako veřejným kasinům, jak je objasněno níže.
II.2 Příjemci
(11)
Příjemci podpory na základě opatření, jež je předmětem analýzy, jsou tato řecká kasina: Mont Parnès (6), Soluň (7), Korfu (8) a Rhodos (9).
(12)
V době vydání rozhodnutí o zahájení řízení se nižší regulovaný vstupní poplatek ve výši 6 EUR vztahoval pouze na tři řecká kasina: Mont Parnès, jehož 49 % akcií bylo privatizováno a 51 % akcií zůstalo pod veřejnou kontrolou; Soluň, které bylo soukromým kasinem, zacházelo se s ním však jako s veřejným kasinem, a Korfu, jež bylo veřejným kasinem. Kasina na Rhodu a Korfu přestala opatření využívat v dubnu 1999 (10) respektive v srpnu 2010 (11), jelikož jakmile byla zcela zprivatizována, přestala účtovat nižší vstupní poplatek.
II.3 Příslušná ustanovení řeckého zákona
(13)
Před liberalizací trhu v roce 1994 působila v Řecku pouze tři kasina, a to Mont Parnès, Korfu a Rhodos. V té době byla kasina veřejnými podniky a jako kluby ve státním vlastnictví je provozoval řecký úřad pro cestovní ruch (EOT) (12). Vstupní poplatek těchto kasin byl stanoven rozhodnutím generálního tajemníka EOT, a to následovně (13):
-
Mont Parnès: v roce 1991 stanovil EOT vstupní poplatek ve výši 2 000 GRD (přibližně 6 EUR) (14);
-
Korfu: v roce 1992 stanovil EOT vstupní poplatek ve výši 1 500 GRD a v roce 1997 jej upravil na 2 000 GRD;
-
Rhodos: v roce 1992 stanovil EOT vstupní poplatek ve výši 1 500 GRD.
(14)
Trh byl na základě zákona č. 2206/1994 liberalizován v roce 1994, kdy se k stávajícím kasinům ve veřejném vlastnictví připojilo šest nově zřízených soukromých kasin (15). Zákon z roku 1994 umožnil udělit celkem čtrnáct licencí, a to pro tři stávající kasina ve veřejném vlastnictví Rhodos, Mont Parnès a Korfu a jedenáct soukromých kasin, jež měla být zřízena (16). Z celkem jedenácti plánovaných nových soukromých kasin však byly licence uděleny pouze šesti kasinům, která posléze začala fungovat, a to kasinům Chalkidiki, Loutraki, Soluň, Rio (Achaia), Xanthi (Thrákie) a Syros (v roce 1995 a 1996); zbývajících pět licencí bylo zrušeno.
(15)
Ustanovení § 2 odst. 10 zákona č. 2206/1994 uvádělo, že vstupní poplatek kasin v určitých oblastech bude stanoven ministerským rozhodnutím; v témže rozhodnutí bude stanoven rovněž procentní podíl poplatku, který představuje příjem řeckého státu. Dne 16. listopadu 1995 rozhodnutí ministra financí (17) stanovilo, že ode dne 15. prosince 1995 jsou všichni provozovatelé kasin, jejichž činnost je upravena zákonem č. 2206/1994 (18), povinni vybírat vstupní poplatek ve výši 5 000 GRD (19) (přibližně 15 EUR) (20). V rozhodnutí se vyžaduje, aby provozovatelé kasin odvedli státu 80 % nominální hodnoty každé vstupenky, zatímco zbývajících 20 %, včetně příslušné DPH, má představovat příjem pro kasino (21). V rozhodnutí je stanoveno, že kasina mohou povolit bezplatný vstup (22). Bez ohledu na částku, kterou skutečně účtují zákazníkům, však musí kasina odvést státu 80 % regulovaného vstupního poplatku (23). Podle rozhodnutí musí kasina odvádět poplatky měsíčně (24). Rozhodnutí rovněž obsahuje ustanovení o zvláštních slevách u vstupenek platných po dobu 15 nebo 30 dnů (25).
(16)
Všechna nová soukromá kasina zřízená podle zákona č. 2206/1994 od roku 1995 uplatňují ministerské rozhodnutí z roku 1995 a účtují (zpravidla, jak bylo objasněno v předchozím bodě) vstupní poplatek ve výši 15 EUR, s výjimkou kasina Soluň, jak bude vysvětleno dále.
(17)
Kasina Mont Parnès, Korfu a Rhodos ve státním vlastnictví však fungovala i nadále jako kluby EOT (26) a až do udělení licencí podle zákona č. 2206/1994 se na ně právní předpisy z let 1994 a 1995 nevztahovaly.
(18)
Z připomínek a vysvětlení vnitrostátních předpisů, které poskytly řecké orgány, Komise vyrozuměla, že systém v praxi fungoval následovně.
(19)
Řecké orgány objasnily, že provozování kasin je v Řecku obecně upraveno zákonem č. 2206/1994. Zvláštní předpisy vztahující se na veřejná kasina, která existovala před přijetím zákona č. 2206/1994, se považují za výjimky, na něž se nevztahují obecná ustanovení zákona (a prováděcí ministerské rozhodnutí z roku 1995), a to až do privatizace těchto kasin a vydání licencí stanovených v zákoně.
(20)
Do doby udělení licencí podle zákona č. 2206/1994 se proto mělo za to, že se na veřejná kasina nevztahuje ministerské rozhodnutí z roku 1995, a to s ohledem na běžný vstupní poplatek ve výši 15 EUR ani s ohledem na požadavek odvést 80 % tohoto poplatku státu. Veřejná kasina začala odvádět 80 % vstupního poplatku teprve po udělení licencí stanovených v zákoně č. 2206/1994 (viz bod 23 a následující body). I pak se však mělo za to, že stávající rozhodnutí EOT, která stanoví výši vstupního poplatku na 6 EUR, představují zvláštní výjimku (stávající lex specialis), která se obecnými ustanoveními zákona č. 2206/1994 a ministerským rozhodnutím z roku 1995 nezměnila, cena vstupního poplatku do veřejných kasin zůstala výjimečně na úrovni 6 EUR a tato kasina odváděla 80 % z poplatku ve výši pouze 6 EUR. Rozhodnutí EOT se považovala za neplatná teprve po privatizaci, kdy již kasina nevlastnil zcela stát. Teprve poté začala kasina účtovat běžný vstupní poplatek ve výši 15 EUR a musela státu odvádět 80 % z částky ve výši 15 EUR.
(21)
Ačkoliv se zdá, že toto mělo být pravidlem, s ohledem na částečnou privatizaci kasina Mont Parnès existovala výjimka, jak potvrdil zákon č. 3139/2003 (který obsahoval rovněž ustanovení o pozdější privatizaci kasina Korfu): v tomto zákoně je výslovně uvedeno, že výše vstupního poplatku do kasina Mont Parnès zůstane ve výši 6 EUR.
(22)
V roce 2000 byl EOT jako provozovatel kasin Korfu a Mont Parnès nahrazen společností Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (společnost pro rozvoj řeckého cestovního ruchu, dále jen „ETA“), kterou zcela vlastnil řecký stát, a od konce roku 2000 do roku 2003, kdy byla kasinům provozovaným společností ETA udělena licence podle zákona č. 2206/1994, se začala ETA nejprve dobrovolně a posléze podle § 24 zákona č. 2919/2001 postupně přizpůsobovat požadavkům, která kasinům ukládal zákon č. 2206/1994, s cílem připravit dva kluby, jež byly dříve ve veřejném vlastnictví, na udělení plné licence a privatizaci (27). Během tohoto přechodného období odváděla společnost ETA státu 80 % z ceny vstupenek do kasin Mont Parnès a Korfu ve výši 6 EUR.
(23)
V roce 2003 bylo kasino Mont Parnès ve veřejném vlastnictví přeměněno na společnost s ručením omezeným a 49 % jeho kapitálu bylo odprodáno soukromému sektoru (28). Licence stanovená v zákoně č. 2206/1994 byla kasinu Mont Parnès udělena v roce 2003 podle zákona č. 3139/2003 (§ 1 odst. 1). Tentýž zákon zachoval výši vstupního poplatku kasina Mont Parnès na úrovni 6 EUR (§ 1 odst. 1 bod vii)).
(24)
V případě kasina Korfu byla licence podle zákona č. 2206/1994 společnosti ETA udělena v roce 2003 na základě zákona č. 3139/2003 (§ 1 odst. 3), takže ETA je mohla zahrnout do pozdější privatizace. Ve stejném ustanovení se uvádělo, že výše vstupního poplatku kasina Korfu bude stanovena novým ministerským rozhodnutím, což znamenalo, že neplatí ministerské rozhodnutí z roku 1995. Podle informací, které má Komise k dispozici, však nebylo nové ministerské rozhodnutí vydáno a kasino Korfu nadále účtovalo poplatek ve výši 6 EUR, a to až do své privatizace v srpnu 2010, kdy začalo účtovat poplatek ve výši 15 EUR (29).
(25)
V případě kasina Rhodos byla licence podle zákona č. 2206/1994 vydána v roce 1996 ministerským rozhodnutím č. Τ/633 ze dne 29. května 1996. Kasino však nadále účtovalo nižší vstupní poplatek a na poplatek ve výši 15 EUR přešlo až po své privatizaci v dubnu 1999: do doby privatizace fungovalo pod kontrolou EOT, a uplatňovalo proto rozhodnutí EOT z roku 1992 (30), které stanovilo výši vstupního poplatku kasina Rhodos ve výši 1 500 GRD.
(26)
Kasino Soluň v soukromém vlastnictví bylo zřízeno a licenci podle zákona č. 2206/1994 obdrželo v roce 1995 (31). Vždy účtovalo nižší poplatek ve výši 6 EUR, který uplatňovala kasina ve veřejném vlastnictví (Mont Parnès a Korfu), a to na základě legislativní vyhlášky č. 2687/1953 (32), která stanoví, že podnikům založeným s pomocí zahraničních investic je poskytnuto přinejmenším stejně příznivé zacházení jako v případě jiných podobných podniků v zemi (33). Když byla tato záležitost jednou nadnesena, správce kasina (tj. Hyatt Regency) požádal, aby byl vstupní poplatek kasina Soluň stanoven ve stejné výši jako v případě kasina Mont Parnès, tj. na 6 EUR. Po obdržení stanoviska Právní rady státu (stanovisko č. 631/1997) byla tato žádost schválena. Od doby vydání licence kasinu Soluň v roce 1995 se na toto kasino vztahoval požadavek odvádět státu 80 % nominální hodnoty vstupenek (34).
III. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(27)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, jelikož měla vážné obavy ohledně diskriminačního daňového zacházení s několika konkrétně určenými kasiny v Řecku, která využívala příznivější daňový režim než ostatní kasina v této zemi.
(28)
Komise se domnívala, že se sporné opatření odchyluje od obecných právních předpisů, které stanoví základní úroveň vstupních poplatků kasin, a zlepšilo tudíž konkurenční postavení příjemců.
(29)
Zdálo se, že sporné opatření představuje pro řecký stát ztrátu příjmů a kasinům s nižším vstupním poplatkem poskytuje výhodu. Na tvrzení řeckých orgánů, že přímou výhodu z nižšího vstupního poplatku má zákazník, Komise odpověděla, že příspěvky zákazníkům mohou přestavovat státní podporu pro podnik, pokud jsou tyto příspěvky podmíněny využíváním konkrétního zboží nebo služby od konkrétního podniku (35).
(30)
Komise rovněž podotkla, že se nezdá, že by byla úroveň zdanění stanovena podle situace jednotlivého kasina (36); Komise vyvodila předběžný závěr, že opatření je selektivní (37).
(31)
Komise se domnívala, že sporné opatření může narušit hospodářskou soutěž mezi kasiny v Řecku a na trhu pro nabývání podniků v Evropě. Komise uvedla, že plně respektuje právo členských států regulovat hazardní hry na svém území s výhradou práva EU, nesouhlasí však s tím, že dotyčné opatření nemůže narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Provozovateli v tomto odvětví jsou často mezinárodní hotelové skupiny, jejichž investiční rozhodnutí mohla být tímto opatřením ovlivněna, a kasina mohou do Řecka přitahovat turisty. Komise proto vyvodila závěr, že opatření může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy (38).
(32)
Komise zastávala předběžně názor, že opatření představuje protiprávní podporu, jelikož bylo řeckými orgány zavedeno bez předchozího schválení Komisí, a že může být požadováno navrácení podpory s výhradou článku 15 procesního nařízení (39).
(33)
Komise nezjistila žádné důvody, na jejichž základě by bylo možno sporné opatření považovat za slučitelné s vnitřním trhem; zdálo se, že opatření představuje neoprávněnou provozní podporu pro kasina využívající opatření (40).
(34)
Komise poznamenala, že pokud se potvrdí její obavy, že opatření obsahuje neslučitelnou státní podporu, bude muset podle čl. 14 odst. 1 procesního nařízení nařídit, aby Řecko od příjemců požadovalo navrácení podpory, není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva (41).
IV. PŘIPOMÍNKY ŘECKÝCH ORGÁNŮ A ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(35)
V průběhu formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky Řecka, zástupce společnosti Elliniko Kazino Parnithas AE (dále jen „kasino Mont Parnès“) a zástupců soukromého kasina v Loutraki (dále jen „kasino Loutraki“).
IV.1 Připomínky Řecka a kasina Mont Parnès
(36)
Připomínky, které předložil zástupce kasina Mont Parnès využívajícího opatření, a připomínky obdržené od řeckých orgánů jsou v podstatně totožné a budou v tomto oddíle shrnuty společně.
IV.1.1 Existence podpory
(37)
Řecké orgány i kasino Mont Parnès popírají existenci státní podpory. Tvrdí, že stát nepřišel o žádné příjmy, nebo v případě, že by tomu tak bylo, že kasina nezískala žádnou výhodu.
(38)
Řecké orgány uvedly, že rozdíl v ceně je pouze otázkou regulace cen, jelikož vybíraná daň představuje stejný podíl z příslušné ceny vydaných vstupenek.
(39)
Podle řeckých orgánů není cílem, který sleduje stanovení výše poplatku a požadování odvodu pro stát, zvýšení příjmů státu, nýbrž snaha odradit od hazardních her osoby s nízkými příjmy. Skutečnost, že účtování poplatku vytváří rovněž veřejné příjmy, nemění jeho povahu coby kontrolního opatření. Řecké orgány proto zastávají názor, že požadavek, aby byla zákazníkům vstupujícím do herních oblastí kasin vydána vstupenka se stanovenou cenou, představuje správní kontrolní opatření, které ukládá účtování poplatku, nemá však povahu daně, a nelze je považovat za daňovou zátěž, jak bylo uvedeno v rozhodnutí Rady státu, nejvyššího správního soudu v Řecku, č. 4027/1998 (42).
(40)
Pokud jde o rozdíly v cenách jednotlivých kasin, Řecko uvádí, že se hospodářská a sociální situace jednotlivých kasin liší a není srovnatelná. Řecké orgány tvrdí, že rozdíl mezi poplatky je odůvodněný na základě cílů veřejné politiky: zejména tvrdí, že situace jednotlivých kasin odůvodňuje stanovení jiných cen vstupenek u kasin, která se nacházejí v blízkosti velkých městských center, a u kasin na venkově, kde bydlí převážně venkovské obyvatelstvo, jež má většinou nižší příjmy a nižší úroveň dosaženého vzdělání a je více třeba je odrazovat od hazardních her než obyvatele v městských oblastech, a je zcela v souladu s touto praxí.
(41)
Stěžovatel, kasino Loutraki, poznamenal, že když bylo kasino Korfu v roce 2010 zprivatizováno, vzrostla cena vstupního poplatku z 6 EUR na 15 EUR, což je podle kasina Loutraki v rozporu s tvrzeními týkajícími se veřejné politiky; řecké orgány odpověděly, že odlehlá zeměpisná poloha ostrova Korfu znamená, že toto kasino nesoutěží s ostatními řeckými kasiny, takže nemůže dojít k narušení hospodářské soutěže. Řecké orgány dále tvrdí, že je nezbytné, aby byla výše vstupního poplatku odrazující s cílem ochránit obyvatele Korfu, jelikož změna provozních podmínek kasina po privatizaci nevyhnutelně povede k výraznému zvýšení počtu provozních hodin, celkové úrovně jeho činnosti a jeho přitažlivosti.
(42)
Pokud existuje nějaká výhoda, která byla poskytnuta kasinům s nižším vstupním poplatkem, jelikož přilákají více zákazníků, řecké orgány a kasino Mont Parnès nesouhlasí s názorem, že se musí nutně jednat o ztrátu veřejných příjmů. Není rovněž jisté, zda by v případě, že by byl vstupní poplatek vyšší, tito údajní příjemci podpory vytvořili vyšší příjmy pro stát, takže údajná ztráta příjmů je hypotetická. Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že výhoda v podobě nižšího vstupního poplatku je poskytnuta zákazníkovi a že část poplatku, kterou si ponechává kasino, činí více v případě kasin, která účtují poplatek ve výši 15 EUR, což představuje výhodu pro kasina s vyšším vstupním poplatkem.
(43)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že neexistuje žádný dopad na hospodářskou soutěž ani na obchod, jelikož každé kasino obsluhuje místní trh. Zpochybňují možnost hospodářské soutěže s ostatními formami hazardních her, jak se tvrdí v rozhodnutí o zahájení řízení, a podotýkají, že hazardní hry prostřednictvím internetu jsou v současnosti v Řecku nelegální.
(44)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès uvedly, že i kdyby se uznalo, že nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR mohl ovlivnit nebo dosud ovlivňuje rozhodnutí zahraničních společností investovat do kasin v Řecku, zahraniční společnost může vždy využít legislativní vyhlášku č. 2687/1953, jak to učinila společnost Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE v případě kasina Soluň.
(45)
Stěžovatel tvrdí, že příjemci mohou povolit bezplatný vstup, přičemž musí přesto odvést 80 % poplatku, což podle jeho názoru velmi jasně dokládá, že opatření představuje státní podporu; řecké orgány odpověděly, že tato praxe je výjimečná, jelikož kasina tuto možnost využívají k tomu, aby bezplatný vstup nabídly především zákazníkům z řad VIP nebo celebrit, a že tato praxe je v rozporu s daňovým právem (zákon č. 2238/1994), jelikož se odvod státu ve výši 80 % ceny vstupenky z vlastních zdrojů podniku neuznává jako produktivní výdaj a nelze jej odečíst od příjmů společnosti, takže společnost uplatňující tento postup nese značnou daňovou zátěž.
(46)
Orgány a kasino Mont Parnès Komisi upozornily na další rozdíly mezi kasiny na základě různých daňových a regulačních opatření. Uvedly, že tyto rozdíly zvýhodňují stěžovatele, kasino Loutraki, a vyrovnávají výhody, které mají příjemci v důsledku nižšího vstupního poplatku. Každé kasino zejména odvádí státu určitou část hrubého ročního zisku, podle zákona však kasino Loutraki odvádí nižší část než ostatní kasina. Komise především podotýká, že pokud by skutečně existovala jiná opatření, na která odkázaly řecké orgány a kasino Mont Parnès, pak tato opatření mohou představovat zvláštní opatření podpory ve prospěch kasina Loutraki, jsou-li splněny všechny podmínky stanovené v použitelných právních předpisech EU v oblasti státních podpor. Tato opatření se však každopádně liší od posuzovaného opatření a nespadají do oblasti působnosti tohoto rozhodnutí.
(47)
Řecko rovněž uvedlo, že zvažuje možnost změny své cenové politiky u kasin s cílem odstranit diskriminaci mezi nimi. Dosud však Komisi o zavedení takovéto změny neinformovalo.
(48)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès nepředložily žádné připomínky týkající se slučitelnosti a zákonnosti podpory.
IV.1.2. Vyčíslení a vrácení podpory
(49)
Alternativně řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že i pokud by se zjistilo, že posuzované opatření představuje protiprávní a neslučitelnou státní podporu, bylo by vrácení této podpory v rozporu se dvěma zásadami.
-
Bylo by v rozporu se zásadou přiměřených očekávání občana. Otázka vstupního poplatku do kasin, a zejména skutečnost, nakolik vstupní poplatek představuje pro kasina finanční zátěž, byla předložena Radě státu přibližně před patnácti lety (43). Rada státu na základě vnitrostátního práva rozhodla, že vstupní poplatek nemá povahu daně, což nepřímo prokazuje, že pro kasina nepředstavuje ekonomickou zátěž. Kasina využívající opatření mohla proto přiměřeně jednat na základě předpokladu, že rozdíl v poplatcích nevyvolává otázku státní podpory, jelikož podle vnitrostátního práva se tyto poplatky nepovažovaly za ekonomickou zátěž.
-
Bylo by v rozporu se zásadou, že by se právo nemělo uplatňovat zneužívajícím způsobem. Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že vzhledem k tomu, že kasino Loutraki podalo Komisi stížnost až po patnácti letech od přijetí sporného opatření (v roce 1995), zneužívá své právo obrátit se na Komisi při obraně svých zájmů a práv na základě pravidel týkajících se státních podpor, která jsou obsažena v SFEU.
(50)
Pokud jde o výpočet částky, jež má být navrácena, řecké orgány a kasino Mont Parnès zpochybnily výpočet, který navrhlo kasino Loutraki, podle něhož se má rozdíl v dani za zákazníka, kterou vybrala kasina s vyšším vstupním poplatkem a kasina s nižším vstupním poplatkem, vynásobit počtem zákazníků kasin využívajících opatření. Tento výpočet je podle jejich názoru chybný a svévolný, jelikož není jisté, zda by v případě vyšší ceny vstupenky měla kasina Mont Parnès, Soluň a Korfu (44), která jsou údajnými příjemci podpory, stejnou klientelu.
IV.2 Připomínky kasina Loutraki
(51)
Kasino Loutraki tvrdí, že opatření stanovená ve vnitrostátních právních předpisech představují daňovou diskriminaci ve prospěch některých kasin, jelikož se jednotný odvod státu ve výši 80 % vstupního poplatku do kasin vztahuje na různé daňové základy, konkrétně na dvě různé ceny vstupenek stanovené státem. Vstupní poplatek do kasin využívajících opatření je podstatně nižší než vstupní poplatek u ostatních kasin (6 EUR namísto 15 EUR), což pro stát znamená ztrátu příjmů a vzhledem k narušení hospodářské soutěže, které to způsobuje, představuje státní podporu.
(52)
Kasino Loutraki dále uvádí, že opatření není objektivně odůvodněné, jelikož uložení nižšího vstupního poplatku kasinům využívajícím opatření je ve skutečnosti v rozporu se sociálním cílem a s odůvodněním a charakteristikou stanovení výše vstupního poplatku kasin, jímž se zabývalo rozhodnutí Rady státu č. 4027/1998. Kasino Loutraki uvádí, že nelze přiměřeně tvrdit, že účtováním odlišných cen vstupenek lze dosáhnout správní kontroly a sociální ochrany - v případě kasina Mont Parnès, které se nachází přibližně pouze 20 km od centra Atén, činí vstupní poplatek 6 EUR, zatímco v Loutraki, přibližně 85 km od centra Atén, činí vstupní poplatek 15 EUR; v kasinu Soluň, které se nachází přibližně pouze 8 km od centra Soluně, činí vstupní poplatek 6 EUR, zatímco na Chalkidiki, přibližně 120 km od centra Soluně, činí 15 EUR.
(53)
Kasino Loutraki podotýká, že Řecko původně tvrdilo, že nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR je odůvodněn zvláštní situací každého kasina využívajícího opatření, která souvisí zejména s jeho zeměpisnou polohou (určující některé hospodářské, sociální, demografické a jiné zvláštní znaky), avšak po privatizaci v srpnu 2010 začalo kasino Korfu účtovat poplatek ve výši 15 EUR bez jakéhokoli vysvětlení, proč již tyto zvláštní okolnosti neplatí.
(54)
Co se týká vyčíslení částky, jež má být navrácena, kasino Loutraki tvrdí, že dotyčnou částku představuje rozdíl v dani odvedené za zákazníka, který je vynásoben počtem zákazníků kasin využívajících opatření.
(55)
Pokud jde o zvláštní opatření, na něž odkázaly řecké orgány a kasino Mont Parnès a která podle jejich názoru zvýhodňují kasino Loutraki, přičemž hlavním opatřením je to, že kasino Loutraki údajně odvádí státu nižší podíl hrubého ročního zisku než ostatní kasina, kasino Loutraki tvrdí, že v praxi platí stejnou částku jako jeho konkurenti, a to na základě zvláštní dohody s orgány.
V. POSOUZENÍ
(56)
Posuzované opatření spočívá v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou řecké orgány zavedly současným uplatňováním řady předpisů (45), které stanoví jednotný odvod ve výši 80 % vstupního poplatku kasin a různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví, a to 6 EUR v případě kasin ve veřejném vlastnictví a 15 EUR v případě kasin v soukromém vlastnictví, což pro soukromá kasina představuje konkurenční nevýhodu (46).
V.1 Existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
(57)
V zájmu zjištění, zda opatření představuje státní podporu, na niž se vztahuje Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU), musí Komise posoudit, zda opatření splňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 této smlouvy. V čl. 107 odst. 1 se uvádí: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“
(58)
Komise v souladu s tím posoudí, zda sporné opatření splňuje všechny čtyři podmínky, které se požadují, má-li opatření představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1.
V.1.1 Poskytnutá výhoda
(59)
Aby opatření představovalo státní podporu, musí příjemcům poskytovat výhodu v podobě osvobození od poplatků, které by museli obvykle hradit ze svých rozpočtů.
(60)
Řecké orgány za prvé uvedly, že opatření nespadá do oblasti působnosti pravidel státní podpory, jelikož výše příspěvku, který musí všechna kasina působící v Řecku odvádět státu, je stejná a činí 80 % hodnoty každé vstupenky, přičemž rozdíl v zacházení vyplývá z cenové politiky stanovené v právních předpisech z let 1994 a 1995, které určily výši vstupního poplatku kasin, jimž byla udělena licence podle zákona č. 2206/1994, na 15 EUR.
(61)
Řecké orgány rovněž tvrdí, že vstupní poplatek je pouze správním kontrolním opatřením a nemá povahu daně, jelikož podle rozhodnutí Rady státu č. 4025/1998 má stanovení výše vstupního poplatku do kasin sociální povahu a nepředstavuje daňové opatření.
(62)
Především je třeba uvést, že stanovení výše poplatků zákonem č. 2206/1994 nelze snadno popsat jako typickou cenovou politiku, jelikož se zdá, že všechna kasina mohou zákazníkům účtovat nižší vstupní poplatek či jim dokonce povolit bezplatný vstup, ačkoliv ve všech případech musí státu odvést 80 % hodnoty vydané vstupenky bez ohledu na částku, která byla zákazníkovi skutečně účtována.
(63)
Při uplatňování pravidel EU v oblasti státních podpor není každopádně důležité, zda je posuzované opatření daňovým opatřením nebo opatřením týkajícím se stanovení ceny, jelikož se článek 107 vztahuje na podpory „v jakékoli formě“, které poskytují výhodu. Skutečnost, že prvořadým cílem není vytvoření daňových příjmů, sama o sobě nepostačuje k tomu, aby se toto opatření nepokládalo za státní podporu.
(64)
I pokud se připustí, že stanovení výše vstupního poplatku kasin může mít sociální cíl, je nutno otázku, zda opatření představuje výhodu rovnající se státní podpoře, posoudit z hlediska dopadů na jednotlivé podniky, aby bylo možno určit, zda některé podniky přispívají k veřejným příjmům méně. Vzhledem ke skutečnosti, že výjimka týkající se uplatňování obecného vstupního poplatku ve výši 15 EUR byla konkrétním kasinům udělena jednotlivě, a zejména vzhledem k tomu, že odvod státu ve výši 80 % je nutno platit na základě nižšího vstupního poplatku, který tato kasina požadují (v zásadě viz výše), je těmto kasinům poskytnuta výhoda.
(65)
Komise uznává právo členských států vymezit na základě svého vnitrostátního práva určité opatření jako daňové opatření či jinak. Posouzení ze strany Komise není v žádném případě zaměřeno na výklad vnitrostátního práva. Toto opatření však umožňuje pravidelné průběžné odvody státu ve výši 80 % ceny každé vstupenky vydané každým kasinem. Komise mimoto podotýká, že podle vnitrostátního práva (zejména zákona č. 2206/1994 a ministerského rozhodnutí z roku 1995) musí být splatné částky uloženy u příslušného finančního úřadu odpovědného za daň z příjmu (47). Ačkoliv klasifikace opatření podle vnitrostátního práva zůstává nedotčena, Komise poznamenává, že opatření má účinky podobné účinkům daňového opatření. V souladu s tím bude proto Komise výhradně pro účely tohoto rozhodnutí a posouzení podle práva EU v oblasti státních podpor odkazovat na opatření jako na „daňové opatření“, „daň“ nebo „zdanění“.
(66)
Posuzované opatření, tj. daňová diskriminace způsobená společným účinkem jednotné daně ze vstupu uplatňované na různé regulované vstupní poplatky, znamená pro kasina v Řecku, která vlastní stát, výhodu oproti kasinům v soukromém vlastnictví. Společný účinek těchto dvou opatření státu je ten, že zatímco kasina v soukromém vlastnictví musí státu odvádět daň ze vstupu ve výši 12 EUR za osobu (80 % z 15 EUR), kasina ve vlastnictví státu platí pouze 4,80 EUR (80 % z 6 EUR) (48).
(67)
Tímto opatřením řecký stát zbavuje veřejná kasina zátěže, kterou by musela jinak nést, pokud by zdanění nebylo diskriminační a bylo by z hlediska hospodářské soutěže neutrální. Nediskriminační zdanění, které je z hlediska hospodářské soutěže neutrální, bylo v Řecku v zásadě zavedeno zákonem č. 2206/1994 o zřízení, organizaci a provozování kasin a o dohledu nad nimi, který stanovil vstupní poplatek ve výši 15 EUR a daň odváděnou státu ve výši 80 % z tohoto vstupního poplatku. Řecký stát však tento nediskriminační a z hlediska hospodářské soutěže neutrální systém zdanění neuplatňuje na veřejná kasina (ani na soukromé kasino Soluň, s nímž se zachází stejně) a místo toho jim povolil hradit daň ze vstupu ve výši pouze 4,80 EUR: proto tyto podniky zvýhodnil. Tato kasina hradí ze svého celkového příjmu nižší daň za osobu. Jejich celkové příjmy zahrnují nejen příjmy plynoucí ze vstupních poplatků (výhradně z ceny vstupenek), nýbrž rovněž z jiných zdrojů výnosů, jako jsou hazardní hry, ubytování, služby barů a restaurací, představení atd.
(68)
Podle ustálené judikatury zahrnuje státní podpora nejen pozitivní výhody, nýbrž rovněž opatření, která snižují výdaje, jež jsou obvykle hrazeny z rozpočtu podniku, a která tudíž sice nepředstavují dotace v úzkém slova smyslu, mají však podobný charakter a stejný účinek (49). Tato výhoda může být poskytnuta prostřednictvím různých forem snížení daňové zátěže podniků, včetně snížení daňového základu.
(69)
V tomto případě získala kasina Korfu, Mont Parnès a Soluň (a do roku 1999 rovněž kasino Rhodos) (50) výhodu podobnou snížení daňového základu, jelikož se (jak bylo objasněno výše) na tato kasina vztahují zvláštní ustanovení, podle nichž je daň, kterou odvádějí za osobu, jíž je povolen vstup do kasina, na nižší úrovni, než je úroveň, která je uložena ostatním kasinům.
(70)
Řecké orgány uvedly, že přímou výhodu z nižšího vstupního poplatku má zákazník. I kdyby však bylo možno tvrdit, že výhodu v důsledku nižší daně ze vstupu mají rovněž zákazníci, jelikož platí nižší celkovou cenu, nebrání to tomu, aby opatření poskytovalo výhodu příslušným podnikům, v tomto případě kasinům využívajícím opatření, jelikož tyto podniky platí nižší částku daně z obdrženého poplatku za zákazníka.
(71)
V případech týkajících se daní bylo prokázáno, že osvobození od daně placené jmenovitě zákazníkem, kterou však vybírá dodavatel, může představovat státní podporu stejně jako jiné pobídky pro spotřebitele, aby nakupovali konkrétní zboží a služby (51).
(72)
V souladu s minulou praxí se Komise domnívá, že snížení daní u spotřebitelů může představovat státní podporu pro podniky, je-li toto snížení podmíněno využíváním konkrétního zboží nebo služby konkrétního podniku (52). Tvrzení, že přímou výhodu má spotřebitel, proto nebrání tomu, aby se opatření považovalo za státní podporu.
(73)
Vzhledem k běžné obchodní praxi kasin v Řecku spočívající v upuštění od vstupního poplatku při současném odvodu daně ze vstupu státu (80 % nominální hodnoty vstupenky) je výhoda poskytnutá veřejným kasinům prostřednictvím daňové diskriminace ještě větší, jelikož náklady na vstup zákazníka jsou u soukromých kasin, u nichž splatná daň ze vstupu činí 12 EUR, podstatně vyšší než je tomu u veřejných kasin, která musí z celkových příjmů ze své činnosti financovat pouze částku ve výši 4,80 EUR.
(74)
Řecké orgány uvedly, že praxe spočívající v povolování bezplatného vstupu do kasin využívajících opatření v určitých dnech v týdnu je výjimečná. Ve vnitrostátních právních předpisech (ministerské rozhodnutí z roku 1995) je však toto výslovně umožněno. Řecko tvrdilo, že tato praxe je vyhrazena pro VIP nebo celebrity, Komise však má k dispozici důkazy ve formě veřejně dostupných informací, jako jsou letáky nabízející bezplatný vstup, jež jsou distribuovány v novinách nebo zveřejněny na internetu, prokazující, že v určitých dnech v týdnu (a to každý týden) je všem zákazníkům běžně umožněn bezplatný vstup (kasino Soluň na svých internetových stránkách například uvádí, že od neděle do čtvrtka trvale umožňuje bezplatný vstup) (53). Nezdá se, že by u kasin využívajících opatření byla tato praxe spočívající v bezplatném vstupu výjimečná.
(75)
Řecko tvrdilo, že tato praxe je v rozporu s vnitrostátním daňovým právem; Komise podotýká, že možnost povolit bezplatný vstup je výslovně uvedena ve vnitrostátních právních předpisech týkajících se kasin a že kasina využívající opatření ji zjevně uplatňují.
(76)
Řecko uvedlo, že odvod státu ve výši 80 % ceny vstupenky hrazený z vlastních zdrojů kasina se neuznává jako produktivní výdaj a podle řeckého daňového zákona jej nelze odpočítat od příjmů společnosti, takže se společnost, která uplatňuje tuto praxi, vystavuje značné daňové zátěži. Komise poznamenává, že tato argumentace ve skutečnosti podporuje tvrzení stěžovatele, že kvůli značné daňové zátěži vyplývající z placení daně z vlastních příjmů si soukromé kasino ve skutečnosti nemůže dovolit, aby umožňovalo bezplatný vstup; podporuje tudíž tvrzení, že kasina s nižším vstupním poplatkem jsou zvýhodněna.
(77)
Řecko rovněž tvrdilo, že vzhledem ke skutečnosti, že si kasina ponechávají 20 % z rozdílného vstupního poplatku, je výhoda poskytnuta kasinům účtujícím vyšší cenu, která zajišťuje čistý příjem ve výši 3 EUR v porovnání s částkou ve výši 1, 20 EUR, kterou získají veřejná kasina. Toto tvrzení je zavádějící, jelikož opomíjí dvě skutečnosti, jež mají pro náležité pochopení skutečných účinků opatření narušujících hospodářskou soutěž zásadní význam. Na straně jedné skutečnost, že orgány stanovily ceny vstupenek, včetně daně ze vstupu, u některých kasin na nižší úrovni, což tato kasina činí přitažlivějšími pro zákazníky, a toto i) mění poptávku v porovnání se strukturou, která by existovala, pokud by kasina soutěžila pouze na základě svých vlastních schopností, tj. na základě individuálního rozsahu a kvality poskytovaných služeb, a ii) za jinak stejných podmínek uměle zvyšuje počet vstupů. Příjem ze vstupních poplatků představuje na druhou stranu (jak bylo objasněno výše) pouze omezenou část celkových příjmů, které zákazník, jehož kasino přiláká, vytvoří pro podnik a z nichž musí kasina platit daň ze vstupu.
(78)
Skutečnost, že daňová diskriminace poskytuje výhodu, se uznává v samotných vnitrostátních právních předpisech. Jak uvedly řecké orgány, kasino Soluň může účtovat nižší vstupní poplatek a odvádět nižší daň na základě legislativní vyhlášky z roku 1953, podle níž je podnikům založeným s pomocí zahraničního kapitálu přiznáno nejpříznivější zacházení poskytované domácím podnikům. Ačkoliv řecké orgány trvají na tom, že dotyčný režim není výhodný, uplatňují tento právní předpis na kasino Soluň z toho důvodu, že představuje nejpříznivější zacházení poskytované domácím podnikům na rozdíl od nevýhodnějšího zacházení uplatňovaného na ostatní soukromá kasina.
(79)
Alternativně řecké orgány a kasino Mont Parnès upozorňují na další rozdíly mezi kasiny na základě daňových nebo regulačních opatření, které podle nich zvýhodňují stěžovatele, kasino Loutraki, a vyrovnávají tudíž případné výhody, které mají příjemci v důsledku nižšího vstupního poplatku (54); Komise poznamenává, že tvrzení, že by jedno opatření (rozdíl ve všeobecném zdanění) mělo být vyrovnáno jiným opatřením (rozdíl v cenách vstupenek a zvláštní daň odváděná z těchto vstupenek), nelze uznat jako argument podporující názor, že posuzované opatření nepředstavuje podporu. Tyto aspekty se každopádně liší (jak již bylo zmíněno) od posuzovaného opatření a nespadají do oblasti působnosti tohoto rozhodnutí (viz 46. bod odůvodnění).
(80)
Komise vyvozuje závěr, že posuzované opatření, tj. daňová diskriminace vyplývající ze společného účinku jednotné daně ze vstupu uplatňované na různé regulované ceny, zvýhodňuje kasina s nižším vstupním poplatkem.
V.1.2 Státní prostředky a přičitatelnost státu
(81)
Výše uvedenou výhodu lze přičíst státu a je financována ze státních prostředků.
(82)
Jak bylo objasněno výše, daňová diskriminace je výsledkem řady správních aktů, vyhlášek a nařízení přijatých řeckým státem, včetně zejména: zákona č. 2206/1994, ministerského rozhodnutí z roku 1995, zákona č. 3139 ze dne 30. dubna 2003, legislativní vyhlášky č. 2687/1953, rozhodnutí generálního tajemníka EOT (spravujícího veřejná kasina) vydaných v souladu se zákonem č. 1624/1951 a vyhláškou č. 4109/1960, konkrétně rozhodnutí EOT č. 535633 ze dne 21. listopadu 1991, které stanoví vstupní poplatek kasina Mont Parnès ve výši 2 000 GRD, a rozhodnutí EOT č. 508049 ze dne 24. března 1992, které stanoví vstupní poplatek kasin Korfu a Rhodos ve výši 1 500 GRD (v případě Korfu byl tento poplatek rozhodnutím č. 532691 ze dne 24. listopadu 1997 později upraven na 2 000 GRD), a licencí udělených každému kasinu podle vnitrostátního práva, které potvrzují příslušný vstupní poplatek a povinnost odvádět 80 % vstupního poplatku platného pro dané kasino.
(83)
Daňová diskriminace je mimoto financována ze státních prostředků. Jestliže stát promine příjmy, které by jinak vybral od podniku, je příslušné opatření financováno ze státních prostředků.
(84)
Z daňového hlediska vyplývá v tomto případě výhoda poskytnutá veřejným kasinům z umělého snížení daňového základu, z něhož se odvádí 80 % daň ze vstupu, tj. z běžné nominální hodnoty vstupenky ve výši 15 EUR na 6 EUR v případě veřejných kasin.
(85)
Soudní dvůr rozhodl (55), že pro účely čl. 107 odst. 1 SFEU vede takovéto diskriminační snížení daňového základu ke ztrátě daňových příjmů státu, která se rovná spotřebě státních prostředků. V posuzovaném případě se řecký stát vzdává daňových příjmů plynoucích z veřejných kasin ve výši 7,20 EUR za vstup, což je rozdíl mezi daní ve výši 12 EUR za vstup, kterou státu odvádějí soukromá kasina, a daní ve výši 4,80 EUR za vstup, kterou státu odvádějí veřejná kasina. Při posuzování výhody poskytnuté každému kasinu využívajícímu opatření však lze přihlédnout k určitým úpravám (jak je blíže objasněno v oddíle V.4 „Vyčíslení a vrácení podpory“: zejména se zdá, že až do roku 2000 neodváděla kasina Mont Parnès a Korfu státu žádnou daň ze vstupu, takže v tomto případě se výhoda rovná dani ve výši 12 EUR za vstup, kterou státu odvádějí soukromá kasina).
(86)
Řecko uvedlo, že vzhledem k tomu, že kasina, která účtují nižší vstupní poplatek, mohou přilákat více zákazníků, není jisté, že se stát vzdal svých příjmů. Řecko tvrdí, že opatření proto nepředstavuje státní podporu.
(87)
Jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise toto tvrzení nemůže přijmout. V souladu se svou předchozí praxí se Komise domnívá, že skutečnost, že snížení daně u určitých daňových poplatníků může vést k zvýšení celkové výše příjmů vybraných prostřednictvím této daně, nutně neznamená, že opatření není financováno ze státních prostředků (56).
(88)
Tvrzení řeckých orgánů je mylné v tom, že srovnávací měřítko, na jehož základě porovnávají dopady daňové diskriminace na státní rozpočet, je zkresleno výhodou obsaženou v opatření. Ve své argumentaci řecké orgány vzaly v úvahu dynamický účinek snížení ceny, jež může vést k zvýšení poptávky a rovněž vybrané daně, jelikož vybraná daň je úměrná počtu vstupů. Toto srovnání je však chybné, jelikož k zvýšení poptávky vede nerovnost způsobená výhodou, konkrétně skutečností, že existuje nižší vstupní poplatek, a tudíž nižší daň ze vstupu.
(89)
Řecké orgány každopádně neposkytly žádné důkazy, že tato struktura rozdílných cen maximalizuje celkové daňové příjmy plynoucí z daně ze vstupu uložené kasinům. Pokud by Komise akceptovala argumentaci, že snížení vstupního poplatku na 6 EUR zvyšuje vybranou daň, byly by daňové příjmy nejvyšší tehdy, pokud by ceny všech vstupenek do všech kasin, veřejných i soukromých, činily 6 EUR, což je v rozporu s tvrzením Řecka, že tohoto bodu je dosaženo v důsledku daňové diskriminace vyplývající z rozdílných cen.
(90)
Sporná výhoda je proto financována ze státních prostředků.
V.1.3 Selektivita
(91)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU musí být opatření specifické nebo selektivní v tom, že zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“, aby představovalo státní podporu.
(92)
V judikatuře Soudního dvora (57) je uvedeno: „Pokud jde o posouzení podmínky selektivity, která je definičním znakem pojmu státní podpory, z judikatury vyplývá, že čl. 87 odst. 1 ES [nyní čl. 107 odst. 1 SFEU] ukládá povinnost určit, zda v rámci daného právního režimu může vnitrostátní opatření zvýhodňovat ‚určité podniky nebo určitá odvětví výroby‘ vůči ostatním, které se s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci“ (58). Soudní dvůr v řadě případů rovněž rozhodl, že čl. 107 odst. 1 Smlouvy o ES nerozlišuje podle důvodů nebo cílů státních podpor, nýbrž je definuje podle jejich účinků (59). Podle vlastní praxe Komise a judikatury EU v případech týkajících se daní může dotyčná selektivní výhoda vyplývat z výjimky z daňových ustanovení legislativní, regulační nebo správní povahy nebo z volného uvážení finančních úřadů. Selektivní povaha opatření však může být opodstatněná na základě „povahy nebo vnitřního uspořádání systému“, přičemž v tomto případě lze mít za to, že opatření nepředstavuje státní podporu (60).
(93)
Komise za prvé podotýká, že v posuzovaném případě je obecný daňový systém systémem, jenž se v zásadě vztahuje na všechna kasina a který je stanoven v zákoně č. 2206/1994 a v prováděcím ministerském rozhodnutí z roku 1995 (což řecké orgány potvrdily, viz 19. bod odůvodnění výše).
(94)
Komise za druhé uvádí, že dotyčné opatření představuje odchylku od obecného daňového systému. Jak potvrdily řecké orgány, zvláštní ustanovení vztahující se na veřejná kasina (a soukromé kasino Soluň) se pokládají za výjimky z obecných ustanovení zákona č. 2206/1994 a prováděcího ministerského rozhodnutí z roku 1995 (viz 19. bod odůvodnění a následující body).
(95)
Komise podotýká, že až do roku 2003 se na kasina Mont Parnès a Korfu nevztahoval požadavek týkající se odvodu ve výši 80 % vstupního poplatku. Jak bylo zmíněno výše, tento požadavek začal pro kasina Soluň a Rhodos platit v okamžiku, kdy jim byly uděleny licence podle zákona č. 2206/1994, kasinu Soluň v roce 1995 a kasinu Rhodos v roce 1996. V případě kasin Mont Parnès a Soluň zůstal vstupní poplatek ve výši 6 EUR až do současnosti, v případě kasina Korfu zůstal ve výši 6 EUR do privatizace v srpnu 2010 a v případě kasina Rhodos do privatizace v roce 1999. Požadavek týkající se odvodu ve výši 80 % a vstupního poplatku ve výši 15 EUR však byl pro ostatní kasina od roku 1995 závazný a byl takto uplatňován.
(96)
Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní.
(97)
Komise za třetí poznamenává, že selektivní povaha opatření může být opodstatněná na základě „povahy nebo vnitřního uspořádání systému“, tj. tím, nakolik výjimky z daňového systému či rozdíly v rámci systému přímo vyplývají ze základních nebo hlavních zásad systému v dotyčném členském státě (jedná se o třetí krok v analýze selektivity). Komise v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora usuzuje, že opatření zavádějící rozlišení mezi podniky nepředstavují státní podporu, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo struktury soustavy poplatků, do níž tato opatření patří (61). Tato opodstatněnost na základě povahy nebo celkového uspořádání daňového systému odráží soulad konkrétního daňového opatření s vnitřní logikou obecného daňového systému. Praxe Komise a judikatura Soudního dvora však zaujímají k takovémuto opodstatnění velmi restriktivní přístup. Důvody, na nichž je toto opodstatnění založeno, musí souviset s daňovým systémem.
(98)
Řecké orgány uvedly, že se individuální situace každého kasina liší a že vstupní poplatky jsou stanoveny na základě této situace, přičemž se přihlíží k tomu, že cílem je stanovit cenu, která odrazuje osoby s nízkými příjmy od hazardních her.
(99)
Komise nemůže tato tvrzení přijmout. Tvrzení, že výše poplatku je stanovena a opodstatněná na základě situace každého kasina s přihlédnutím k tomu, že cílem je odradit osoby s nízkými příjmy od hazardních her, není slučitelná se skutečností, že se kasina Mont Parnès a Soluň, která uplatňují vstupní poplatek ve výši 6 EUR, nacházejí v blízkosti nejlidnatějších oblastí. Je rovněž v rozporu s ustanovením, které výslovně povoluje bezplatný vstup zákazníků, je-li státu přesto odvedeno 80 % vstupního poplatku.
(100)
Komise rovněž podotýká, že není zjevné, proč je tento nižší poplatek nezbytný konkrétně v případě těchto kasin, a nikoli v případě ostatních kasin. Řecké orgány neobjasnily ekonomický výpočet ke stanovení nižšího vstupního poplatku ve výši 6 EUR místo na jiné střední úrovni, nebo za předpokladu, že skutečně existují zvláštní okolnosti, které podle Řecka spočívají především v zeměpisné poloze konkrétního kasina, skutečnost, proč musí všechna kasina využívající opatření (zpravidla, viz výše) účtovat stejný vstupní poplatek místo ceny přizpůsobené jejich individuální situaci. Pokud se například tvrdí, že nižší vstupní poplatek odůvodňují faktory, které souvisí se zeměpisnou polohou každého kasina, toto odůvodnění každopádně neplatí pro kasino Soluň, které (jak se zdá) využívá toto zacházení nikoli kvůli své zeměpisné poloze, nýbrž na základě vnitrostátního předpisu, jenž poskytuje podnikům založeným s pomocí zahraničního kapitálu nejvýhodnější zacházení použitelné na domácí podniky. Při stanovení vstupního poplatku do kasina Soluň nebyla tudíž nikdy (jak se zdá) aspektem jeho zeměpisná poloha. Jako další příklad, po privatizaci v srpnu 2010 začalo kasino Korfu účtovat vstupní poplatek ve výši 15 EUR. Řecké orgány nevysvětlily uspokojivě, proč již nyní výše uvedené zvláštní okolnosti neplatí a proč již není nutná nižší cena vstupenek.
(101)
Komise vyvozuje závěr, že selektivní povaha posuzovaného opatření není opodstatněná na základě povahy nebo obecného uspořádání systému. Komise se domnívá, že sporné opatření obsahuje prvek diskriminace v podobě snížení daňového základu, jež má za následek daňovou úlevu poskytnutou individuálně určeným kasinům, a že tato diskriminace není opodstatněná na základě logiky příslušného obecného daňového systému v Řecku.
(102)
Komise dospěla k závěru, že pro účely čl. 107 odst. 1 SFEU je kritérium selektivity splněno.
V.1.4 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu
(103)
Aby opatření představovalo státní podporu, musí narušovat hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Bez ohledu na právní postavení příjemce nebo zdroje financování toto kritérium předpokládá, že příjemce podpory na základě opatření vykonává hospodářskou činnost.
(104)
V judikatuře Soudního dvora je uvedeno (62): „Za účelem kvalifikace vnitrostátního opatření jako zakázané státní podpory není namístě zjistit skutečný dopad podpory na obchod mezi členskými státy a skutečné narušení hospodářské soutěže, ale pouze přezkoumat, zda může podpora ovlivnit tento obchod a narušit hospodářskou soutěž. Konkrétně, pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení podniku vzhledem k jiným konkurenčním podnikům v obchodě v rámci Společenství, musí být tento obchod považován za ovlivněný podporou. […] Krom toho není nezbytné, aby se zvýhodněný podnik sám o sobě podílel na obchodu uvnitř Společenství. Pokud totiž členský stát poskytne podniku podporu, může zůstat vnitrostátní činnost zachována nebo může být zvýšena s tím důsledkem, že možnosti podniků usazených v jiných členských státech proniknout na trh tohoto členského státu jsou snížené“. Aby bylo možno dojít k závěru, že opatření narušuje hospodářskou soutěž, je navíc podle ustálené judikatury (63) dostačující, že příjemce podpory konkuruje jiným podnikům na trzích otevřených hospodářské soutěži na vnitřním trhu (64). Komise se domnívá, že podmínky uvedené v judikatuře jsou splněny z následujících důvodů.
(105)
Sporné opatření snižuje v porovnání s ostatními kasiny v Řecku daně, které musí příjemci platit, čímž zlepšuje jejich poměrnou finanční situaci a zajišťuje vyšší ziskovost jejich investic, než by tomu bylo v případě, že by toto bylo založeno pouze na jejich vlastních schopnostech.
(106)
Jak již bylo uvedeno, podle ustálené judikatury je kritérium, že podpora musí ovlivnit obchod, splněno, pokud podnik, který je příjemcem podpory, vykonává hospodářskou činnost zahrnující obchod mezi členskými státy. Aby bylo možno vyvodit závěr, že je ovlivněn vnitroevropský obchod, postačuje, že podpora posiluje postavení dotyčného podniku vzhledem k jiným podnikům, které s ním soutěží ve vnitroevropském obchodu. Výše podpory může být relativně nízká, příjemcem může být menší podnik nebo jeho podíl na evropském trhu může být velmi malý a příjemce případně nemusí své výrobky vyvážet, či může vyvážet prakticky veškerou svou výrobu na trh mimo Evropu: nic z toho tento závěr nemění (65).
(107)
Řecko tvrdilo, že poloha kasin a vzdálenosti mezi nimi znamenají, že každé z nich obsluhuje místní trh, a opatření proto nemůže narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Podle ustálené judikatury (66) však neexistuje žádná prahová hodnota, která určuje skutečný nebo možný dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy, a toto kritérium za účelem použitelnosti čl. 107 odst. 1 proto nezávisí na místní nebo regionální povaze poskytnutých služeb nebo významu dotyčné oblasti činnosti.
(108)
Řecko rovněž uvedlo, že trh hazardních her není mezi členskými státy harmonizován, a členské státy mají proto právo regulovat hazardní hry na vnitrostátní úrovni. Řecko cituje judikaturu Soudního dvora, která povoluje omezení jednotného trhu pro služby v odvětví hazardních her s cílem chránit spotřebitele před podvody a trestnou činností (67).
(109)
Komise plně respektuje právo členských států určovat cíle politiky v oblasti hazardních her, pokud jsou případná omezení volného pohybu služeb vhodná k splnění sledovaných cílů, nepřekračují rámec toho, co je nezbytné k dosažení těchto cílů, a jsou uplatňována nediskriminačním způsobem. Komise však nesouhlasí s tím, že z toho vyplývá, že dotyčné opatření nemůže narušit hospodářskou soutěž a neovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(110)
Provozovateli v tomto odvětví jsou často mezinárodní hotelové skupiny (68), které spolu vzájemně soutěží, a jejich rozhodnutí investovat do kasin či jiných hotelových zařízení by mohla být tímto opatřením ovlivněna, jelikož to má dopad na poměrnou ziskovost těchto skupin a jejich investic. Kasina se často nacházejí v turistických oblastech, což naznačuje, že existence kasina může přitahovat do Řecka turisty. Ministerstvem, které v Řecku odpovídá za kasina, je ministerstvo cestovního ruchu. Komise rovněž podotýká, že existuje i určitá přeshraniční mobilita zákazníků. Služby kasin jsou poskytovány na přeshraničním základě - kasina poskytují tyto služby například na výletních lodích spojujících Řecko s Itálií a jinými turistickými oblastmi. Osoby, které chtějí hrát hazardní hry, si mohou vybrat mezi hrou v kasinu a na internetu. On-line hazardní hry představují mezinárodní odvětví podnikání a hráči v Řecku mají přístup k takovýmto službám poskytovaným provozovateli v jiných členských státech. On-line hazardní hry byly předmětem rozsudku, na nějž odkázalo Řecko (viz bod 108). Řecké orgány popřely možnost hospodářské soutěže s jinými formami hazardních her, která byla uvedena v rozhodnutí o zahájení řízení, a poukázaly na to, že hazardní hry prostřednictvím internetu jsou v současnosti v Řecku nelegální. Navzdory současné právní situaci v Řecku samotné řecké orgány připustily, že se hazardní hry prostřednictvím internetu rozrůstají do „nekontrolovatelných rozměrů“ (69). Je třeba odkázat rovněž na rozsudek Soudního dvora ve věci C-65/05 Komise v. Řecko (70), v němž Soudní dvůr rozhodl, že zákon 3037/2002, jenž měl zakázat hazardní hry prostřednictvím internetu v Řecku, představuje neodůvodněnou překážku svobody usazování a volného pohybu služeb.
(111)
Zvyky spotřebitelů a disponibilní příjem, který je k dispozici pro volnočasové činnosti, jako je využívání služeb kasin, mimoto ovlivňuje světová hospodářská krize. V této zvláštní situaci má rozlišení vstupních poplatků ještě rušivější dopad na rozhodnutí spotřebitelů, a tudíž s větší pravděpodobností narušuje hospodářskou soutěž na trhu kasin.
(112)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdily, že i pokud by se uznalo, že nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR mohl nebo dosud může ovlivnit rozhodnutí zahraniční společnosti, zda investovat do kasina v Řecku, či nikoli, může zahraniční společnost vždy využít legislativní vyhlášku č. 2687/1953; Komise podotýká, že se tato vyhláška nepoužívá automaticky a že by ve skutečnosti umožnila, aby bylo výhodnější zacházení poskytnuté kasinům využívajícím opatření (tj. nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR) přiznáno rovněž ostatním podnikům. Toto opatření proto může posuzovanou daňovou diskriminaci dále rozšířit. Komise rovněž podotýká, že ačkoliv legislativní vyhlášku č. 2687/1953 mohla využít i ostatní kasina, pokud by vložila zahraniční kapitál a podala včas příslušnou žádost, její uplatňování podléhá zvláštním svévolným pravidlům, která znamenají, že opatření je selektivní. Jediný další příklad možného použití tohoto právního předpisu, na něž byla Komise upozorněna, se týkal kasina na Syrosu, které podalo žádost, tato však byla zamítnuta, jelikož byla podána až po vložení zahraničního kapitálu, a nikoli předem.
(113)
Při privatizaci kasina Mont Parnès obsahovala kupní smlouva výslovně možnost udělení licence druhému kasinu ve stejném regionu. Pravděpodobnost investice do takovéto transakce jednoznačně závisí na podmínkách hospodářské soutěže se stávajícím provozovatelem. Jelikož nelze vyloučit, že kasina mohou soutěžit s podobnými společnostmi v ostatních členských státech, je nutno mít za to, že tento požadavek stanovený v čl. 107 odst. 1 SFEU je splněn.
(114)
Komise vyvozuje závěr, že sporné opatření může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy tím, že může zlepšit provozní podmínky příjemců, kteří v Řecku přímo vykonávají hospodářské činnosti a musí odvádět tuto daň ze vstupu do kasin.
V.1.5 Závěr
(115)
Komise vyvozuje závěr, že kritéria pro existenci podpory ve smyslu článku 107 SFEU jsou splněna a že opatření představuje podporu pro kasina s nižším vstupním poplatkem. Těmito kasiny jsou kasina Mont Parnès, Korfu, Soluň a Rhodos. Komise má za to, že kasino Rhodos již není příjemcem podpory, jelikož od privatizace v dubnu 1999 přestalo účtovat nižší vstupní poplatek. Komise se domnívá, že řecké orgány ani kasino Mont Parnès nepředložily dostatečná tvrzení, která by mohla tento závěr změnit.
V.2 Slučitelnost podpory
(116)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise zastává názor, že opatření není způsobilé pro žádnou z výjimek stanovených v článcích 106 nebo 107 SFEU.
(117)
Řecko až dosud tvrdilo, že opatření neobsahuje státní podporu, a nepředložilo žádné tvrzení, které by prokazovalo, proč by případnou podporu bylo možno považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(118)
Jak bylo objasněno výše, Komise uznává právo členských států regulovat hazardní hry na svém území s výhradou práva EU a uznává, že takováto regulace, která má kontrolovat hazardní hry a odrazovat od nich, je legitimním cílem veřejné politiky. I kdyby toto skutečně bylo účelem podpory, Komise se nedomnívá, že by podpora spadala do oblasti působnosti čl. 106 odst. 2 SFEU. Jak však bylo uvedeno výše, tvrzení, že opatření má za cíl odrazovat od hazardních her, není slučitelné se skutečností, že ke kasinům, která účtují vstupní poplatek ve výši 6 EUR, patří kasina, jež jsou nejblíže nejlidnatějších oblastí Řecka. Je rovněž v rozporu s výslovným ustanovením, které kasinům umožňuje povolit zákazníkům bezplatný vstup, pokud státu přesto odvedou 80 % vstupního poplatku.
(119)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU týkající se podpor sociální povahy poskytovaných individuálním spotřebitelům, podpor určených k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a podpor poskytovaných hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo se v tomto případě nepoužijí.
(120)
Výjimka stanovená v čl. 107 odst. 3 písm. a), která povoluje podpory, jež mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, se rovněž nepoužije, jelikož posuzované opatření není podmíněno tím, že příjemci vykonávají činnost v oblastech, v nichž existují tyto zvláštní okolnosti (71).
(121)
Sporné opatření nelze stejně tak považovat za podporu, která má napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu nebo napravit vážnou poruchu v hospodářství Řecka, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 3 písm. b). Nemá za cíl ani pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 3 písm. d).
(122)
Sporné opatření je nutno posoudit rovněž na základě ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c), jež povoluje podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Je však třeba uvést, že sporné opatření nespadá do žádného z případů, v nichž Komise uznala, že se použije toto ustanovení, ani do žádných pokynů nebo rámců, které stanoví podmínky, za nichž lze určité druhy podpor považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(123)
Sporné opatření představuje provozní podporu, která uměle posiluje konkurenční postavení určitých podniků vzhledem k jiným podobným podnikům a která není podmíněna tím, že příjemci vykonávají určitou zvláštní činnost za účelem dosažení politických cílů společného zájmu.
(124)
Výhoda, kterou sporné opatření poskytuje, nesouvisí s investicemi, tvorbou pracovních míst ani s konkrétními projekty. Jednoduše osvobozuje dotyčné podniky od poplatků, které musí obvykle hradit podobné podniky, a je ji proto nutno považovat za provozní podporu. Provozní podpora zpravidla nesplňuje kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 písm. c), jelikož narušuje hospodářskou soutěž v odvětvích, v nichž je poskytována, a současně nemůže na základě své povahy dosáhnout žádného z cílů uvedených v tomto ustanovení (72). Ačkoliv tuto podporu lze výjimečně poskytnout v oblastech, které jsou způsobilé na základě výjimky podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a ačkoliv určité oblasti Řecka jsou způsobilé pro tuto podporu, Komise má vážné pochybnosti, zda jsou v daném případě splněna kritéria, na jejichž základě by bylo možno takovouto provozní podporu považovat za slučitelnou. Podle běžné praxe Komise nelze tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož neusnadňuje rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, není časově omezená, nepředpokládá se její postupné snižování a není úměrná tomu, co je nezbytné k odstranění zvláštního hospodářského znevýhodnění dotyčných oblastí.
(125)
Je proto nutno vyvodit závěr, že posuzované opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
V.3 Zákonnost podpory
(126)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, první právní akty, které zavádějí daňovou diskriminaci mezi kasiny, pocházejí z let 1994 a 1995, a Komise proto posuzovala, zda celé opatření představuje „existující podporu“ ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU.
(127)
Daňová diskriminace byla zavedena protiprávně (tj. pro účely práva EU v oblasti státních podpor) v roce 1995, kdy se řecké orgány rozhodly povolit některým kasinům výjimku z obecného pravidla, jež se odchyluje od zákona č. 2206/1994 a ministerského rozhodnutí z roku 1995. Řecké orgány konkrétně veřejným kasinům Mont Parnès, Korfu a Rhodos povolily, aby nadále uplatňovala nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR místo běžného poplatku ve výši 15 EUR, a v roce 1995 toto výhodnější zacházení výslovně přiznaly rovněž kasinu Soluň na základě legislativní vyhlášky z roku 1953 týkající se zahraničního kapitálu. Ostatním pěti soukromým kasinům, která byla od roku 1995 zřízena a byla jim udělena licence podle zákona č. 2206/1994, byl uložen běžný poplatek ve výši 15 EUR a kasina tuto výši poplatku dodržovala. Podle zákona č. 3139/2003 byl u kasin Mont Parnès a Korfu zachován nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR s tím účinkem, že daňová diskriminace byla protiprávně prodloužena a potvrzena. Kasino Soluň má v důsledku diskriminace výhodu, jelikož je mu přiznáno stejné zacházení jako kasinům Mont Parnès a Korfu, což bylo potvrzeno nařízením prezidenta č. 290/1995, které bylo vydáno podle zákona z roku 1953, jak bylo objasněno výše. Opatření vztahující se na kasino Soluň úzce souvisí s opatřeními platnými pro kasina Mont Parnès a Korfu. Řecké orgány sdělily (73), že po roce 1995 byla nadnesena otázka výše vstupního poplatku a správce kasina Soluň požádal, aby byla výše vstupního poplatku v Soluni stanovena na stejné úrovni jako v případě kasina Mont Parnès, tj. 6 EUR; po obdržení stanoviska Právní rady státu (stanovisko č. 631/1997) byla tato žádost schválena. Lze proto předpokládat, že pokud se zacházení s kasiny Mont Parnès a Korfu v roce 2003 změnilo, takže tato kasina musela účtovat poplatek ve výši 15 EUR, pak se mělo změnit rovněž zacházení s kasinem Soluň. K tomu však nedošlo a na základě vnitrostátních předpisů byla daňová diskriminace zachována.
(128)
Žádné z opatření přinášejících prospěch konkrétním kasinům, jež byla popsána výše, nebylo nikdy oznámeno Komisi ani jí schváleno, zcela jistě nikoli podle pravidel EU v oblasti státních podpor.
(129)
V článku 15 procesního nařízení (74) se uvádí, že pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let. Promlčecí lhůta počíná dnem, kdy je protiprávní podpora udělena příjemci buď jako jednotlivá podpora, nebo v rámci režimu podpory. Jakékoli opatření přijaté Komisí nebo členským státem jednajícím na žádost Komise, týkající se protiprávní podpory, přerušuje běh promlčecí lhůty. Každým přerušením počíná lhůta běžet znovu. Promlčecí lhůta se zastaví po dobu, kdy je rozhodnutí Komise předmětem jednání před Soudním dvorem. Jakákoliv podpora, jejíž promlčecí lhůta uplynula, je považována za „existující podporu“. Podle čl. 1 písm. c) téhož nařízení však změny „existující podpory“ představují „novou podporu“.
(130)
Komise podotýká, že podle judikatury soudů EU „promlčecí lhůta stanovená v článku 15 nařízení o postupu týkajícím se státních podpor … v žádném případě nevyjadřuje obecnou zásadu, která přeměňuje novou podporu na existující podporu, nýbrž pouze vylučuje navrácení podpor, které byly poskytnuty více než deset let před prvním zásahem Komise“ (75).
(131)
V daném případě Komise ani Řecko na žádost Komise nejednaly až do roku 2009. Komise začala jednat dne 21. října 2009, kdy Řecku předala stížnost a požádala je, aby dotyčné záležitosti objasnilo.
(132)
Veškerá podpora, která byla na základě tohoto opatření poskytnuta ke dni 21. října 1999 nebo posléze (což je deset let přede dnem, kdy Komise předala stížnost řeckému státu a vyžádala si informace), představuje novou a protiprávní podporu, jež byla zavedena bez předchozího oznámení Komisi či rozhodnutí Komise a na niž se vztahuje článek 15 procesního nařízení, pokud jde o její navrácení, jak je podrobněji objasněno níže.
V.4 Vyčíslení a vrácení podpory
(133)
Sporné opatření bylo zavedeno, aniž bylo Komisi předem oznámeno podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Opatření proto představuje protiprávní podporu.
(134)
V článku 14 procesního nařízení se uvádí, že je-li v případech protiprávní státní podpory zjištěno, že tato podpora není slučitelná s vnitřním trhem, je nutno vyžadovat od příjemce navrácení podpory, není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva. Navrácení podpory má pokud možno obnovit konkurenční postavení, které existovalo před poskytnutím podpory. Tvrzení předložená řeckými orgány či kasinem Mont Parnès neodůvodňují odklon od této základní zásady.
(135)
V čl. 14 odst. 1 procesního nařízení je stanoveno: „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“. Podle judikatury Soudního dvora a rozhodovací praxe Komise by příkaz k navrácení podpory porušil obecné zásady práva EU, pokud by Komise svým jednáním vyvolala u příjemce oprávněná očekávání, že podpora byla poskytnuta v souladu s právem EU (76).
(136)
V rozsudku ve věci Forum 187 (77) Soud uvedl, že „právo dovolávat se ochrany legitimního očekávání je otevřeno každému procesnímu subjektu, u kterého vzbudil orgán Společenství podložené naděje. Naopak, nikdo se nemůže dovolávat porušení této zásady, pokud neexistují určité záruky, které mu byly poskytnuty správou … Rovněž, i když je opatrný a obezřetný hospodářský subjekt s to předvídat přijetí opatření Společenství, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, dovolávat takovéto zásady se nemůže, pokud je toto opatření přijato“.
(137)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdily, že případné navrácení podpory by v daném případě bylo v rozporu se zásadou přiměřené důvěry občana na základě rozhodnutí vydaného podle vnitrostátního práva řeckou Radou státu; Komise podotýká, že se jedná o opatření členského státu přijaté vnitrostátním orgánem, a nikoli opatření přijaté orgánem EU v oblasti působnosti výše uvedené judikatury. Rozhodnutí Rady státu mimoto vycházelo výhradně z vnitrostátního práva a nezabývalo se otázkou státní podpory ani hodnocením opatření jako státní podpory. Komise proto nemůže od navrácení podpory upustit na základě těchto tvrzení.
(138)
Řecko a kasino Mont Parnès tvrdily, že kasino Loutraki před podáním stížnosti Komisi otálelo, a porušilo proto zásadu, že by se právo nemělo uplatňovat zneužívajícím způsobem; Komise podotýká, že prodleva na straně stěžovatele nemůže v žádném případě zabránit navrácení protiprávní podpory s přihlédnutím k desetileté promlčecí lhůtě stanovené v článku 15 procesního nařízení.
(139)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení, která s ohledem na výjimečné upuštění od navrácení podpory předložily řecké orgány a kasino Mont Parnès.
(140)
Jak je objasněno v tomto rozhodnutí, vnitrostátní opatření z let 1994 a 1995 ukládala požadavek týkající se jak povinnosti odvádět 80 % hodnoty vstupního poplatku, tak i běžné ceny vstupenky všech kasin ve výši 15 EUR. Pro kasina využívající opatření však požadavek týkající se odvodu ve výši 80 % ani běžné ceny ve výši 15 EUR neplatil, ačkoliv na ostatní kasina se oba tyto požadavky vztahovaly od roku 1995 a od té doby se používaly v praxi (všechna soukromá kasina získala licence v roce 1995 nebo 1996 a v té době začala opatření uplatňovat s jedinou výjimkou kasina Soluň). Jelikož daňová diskriminace, která vyplývá z rozdílných cen vstupenek a souvisí s 80 % odvodem státu, ve skutečnosti začala v roce 1995, lze mít za to, že období poskytování podpory začalo v roce 1995.
(141)
V souladu se závěry uvedenými v oddíle V.3 „Zákonnost podpory“ se Komise domnívá, že promlčecí lhůta deseti let stanovená v článku 15 procesního nařízení znemožňuje navrácení podpory poskytnuté do dne 21. října 1999.
(142)
Výpočet částky, která má být navrácena, musí vycházet ze skutečnosti, že (jak bylo objasněno v tomto rozhodnutí (viz rovněž bod 85)) se řecký stát vzdává daňových příjmů plynoucích z veřejných kasin ve výši 7,20 EUR za vstup, což je rozdíl mezi daní ve výši 12 EUR za vstup, kterou státu odvádějí soukromá kasina, a daní ve výši 4,80 EUR za vstup, kterou státu odvádějí veřejná kasina.
(143)
Při výpočtu částky, kterou mají vrátit jednotlivá kasina, je však nutno přihlédnout k určitým aspektům souvisejícím se situací konkrétního kasina, jak je vysvětleno níže.
-
Jak je objasněno v tomto rozhodnutí, požadavek, aby byla státu odvedena částka ve výši 80 % ceny vstupenek, který byl uložen ministerským rozhodnutím z roku 1995, se vztahoval na kasina Korfu a Mont Parnès ode dne, kdy jim byla udělena licence podle zákona č. 2206/1994, tj. v roce 2003 na základě zákona č. 3139/2003. V období od konce roku 2000 do doby udělení licence v roce 2003 však společnost ETA začala státu dobrovolně odvádět 80 % ceny vstupenek (přičemž cena vstupenky činila 6 EUR) (78). Z této informace, kterou poskytly řecké orgány, a s výhradou dalších připomínek, které řecké orgány případně chtějí podat (a které výše uvedené skutečnosti potvrdí nebo vyvrátí), lze odvodit, že do roku 2000 nebyla odváděna žádná daň ze vstupu, a to ani z nižší částky (80 % z 6 EUR). Během prvního období (od 21. října 1999 do konce roku 2000) by proto částka, jež má být navrácena, měla být vypočítána s použitím částky ve výši 12 EUR, což je daň v plné výši, kterou odváděla soukromá kasina v době, kdy veřejná kasina neplatila žádnou daň, která se vynásobí počtem vstupenek vydaných v daném období.
-
Kasinu Soluň byla licence podle zákona č. 2206/1994 udělena v roce 1995 (79). Požadavek týkající se odvodu státu ve výši 80 % ceny vstupenek se na kasino Soluň vztahoval od doby udělení licence v roce 1995. Kasino Soluň účtovalo nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR, který účtovala i kasina Mont Parnès a Korfu. Částku, kterou má vrátit kasino Soluň, je proto nutno vypočítat tak, že se počet vstupenek vydaných ode dne 21. října 1999 vynásobí částkou 7,20 EUR.
-
Kasinu Rhodos byla licence podle zákona č. 2206/1994 udělena v roce 1996. V té době začalo uplatňovat cenu vstupenek ve výši 6 EUR, po privatizaci v dubnu 1999 však přešlo na cenu ve výši 15 EUR. Z připomínek podaných během formálního vyšetřovacího řízení má Komise za to, že po privatizaci v dubnu 1999 přestalo být kasino Rhodos příjemcem podpory, takže navrácení podpory tímto kasinem brání promlčecí lhůta stanovená v článku 15 procesního nařízení.
(144)
Komise nemá k dispozici dostatečné údaje, aby mohla dospět k přesnému odhadu částek, jež mají vrátit jednotlivá kasina využívající opatření. Žádné ustanovení práva EU však nevyžaduje, aby Komise v případě, že nařídí navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou se společným trhem, stanovila přesnou částku podpory, jež má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informaci, která členskému státu a podniku, který je příjemcem podpory, umožní stanovit tuto částku bez větších potíží. Komise se tedy může platně omezit na konstatování povinnosti vrácení dotyčné podpory a přenechat vnitrostátním orgánům výpočet přesné částky, která má být vrácena, na základě pokynů, jež Komise uvede ve svém rozhodnutí.
(145)
Na základě informací poskytnutých členským státem uvádí Komise níže potřebné pokyny pro navrácení podpory.
(146)
Následující tabulka podává celkový přehled o počtu vstupenek vydaných jednotlivými kasiny každý rok (jak je uvedeno v tabulce, poskytnuté údaje nejsou úplné) a uvádí předběžný odhad částek, jež mají být navráceny jednotlivými kasiny, s výhradou případných dalších připomínek, které může Řecko chtít podat poté, co provedlo výpočty týkající se navrácení podpory.
Odhadovaný počet vstupenek vydaných jednotlivými kasiny
ROK
KASINO
Mont Parnès
Korfu
Soluň
Rhodos
1999
(22.10.1999 - 31.12.1999)
Informace chybí
[…] (80)
(…)
[…] (81)
2000
Informace chybí
(…)
(…)
(…)
2001
Informace chybí
(…)
(…)
(…)
2002
Informace chybí
(…)
(…)
(…)
2003
Informace chybí do 1. května 2003
Ke dni 1. května 2003:
(…)
(…)
(…)
(…)
2004
(…)
(…)
(…)
(…)
2005
(…)
(…)
(…)
(…)
2006
(…)
(…)
(…)
(…)
2007
(…)
(…)
(…)
(…)
2008
(…)
(…)
(…)
(…)
2009 (do 22.10):
(…)
(…)
(…)
(…)
Celkem do dne 22.10.2009
(…)
(…)
(…)
(…)
Vstupenky vydané po dni 22.10.2009
Informace chybí
Informace chybí
Informace chybí
Informace chybí
Předběžný odhad částky, kterou mají vrátit jednotlivá kasina
(v statisících EUR, zaokrouhlené údaje)
Mont Parnès
Korfu
Soluň
Rhodos
Algoritmus a výpočet
Pro období 22.10.1999-2000 (82):
počet vstupenek
(x1) × 12 = A1
Pro období 22.10.1999-2000:
počet vstupenek
([…] vstupenek) × 12 = A2 ([…] EUR)
Pro období 22.10.1999-22.10.2009:
počet vstupenek
([…] vstupenek) × 7,20 = AB3 ([…] EUR)
Nepoužitelné
Pro období 2000-22.10.2009:
počet vstupenek
(y1) × 7,20 = B1
Pro období 2000-22.10.2009:
počet vstupenek
([…] vstupenek) × 7,20 = B2 ([…] EUR)
Pro období 22.10.2009 do současnosti:
počet vstupenek
(z1) × 7,20 = C1
Pro období 22.10.2009 do současnosti:
počet vstupenek
(z2) × 7,20 = C2
Pro období 22.10.2009-30.8.2010 (83):
počet vstupenek
(z3) × 7,20 = C3
Celková částka, která má být navrácena
A1 + B1 + C1
Je třeba vypočítat
A2 + B2 + C2
Je třeba vypočítat
AB3 + C3
Je třeba vypočítat
Nepoužitelné
Celková částka, která má být navrácena
Je třeba vypočítat
(147)
Komise dále podotýká, že čl. 108 odst. 3 Smlouvy má odkladný účinek. Komise neobdržela žádné informace ohledně toho, že sporné opatření bylo od doby vydání rozhodnutí o zahájení řízení pozastaveno. Řecké orgány proto opatření patrně dosud uplatňují (84). Řecko musí od příjemce získat podporu, která byla poskytnuta do dne vydání tohoto rozhodnutí. Komise podotýká, že po privatizaci v srpnu 2010 přestalo kasino Korfu účtovat vstupní poplatek ve výši 6 EUR a přešlo na cenu ve výši 15 EUR. Při výpočtu částky, která má být navrácena, je proto nutno vzít v úvahu pouze období do srpna 2010.
(148)
Na základě výše uvedených tvrzení musí Komise Řecku nařídit navrácení neslučitelné státní podpory, která byla příjemcům poskytnuta protiprávně. Komise podotýká, že Řecko musí s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí zrušit veškeré dosud existující daňové výhody poskytované na základě posuzovaného opatření.
(149)
Co se týká budoucnosti, Řecko uvedlo, že zkoumá možnou změnu cenové politiky kasin, která by měla odstranit diskriminaci mezi kasiny. Podle Řecka tento nový právní předpis ukončí uplatňování posuzovaného opatření. Řecko však Komisi dosud neinformovalo o případném pokroku v tomto směru ani o žádných změnách, které byly skutečně provedeny. Komise se domnívá, že přijetí nového právního předpisu je zásadní pro vyřešení otázek diskriminace mezi kasiny v Řecku, a vybízí Řecko, aby neprodleně přijalo potřebná opatření.
VI. ZÁVĚR
(150)
Na základě výše uvedených úvah, příslušné judikatury a zvláštních znaků tohoto případu má Komise za to, že sporné opatření spočívající v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou řecké orgány zavedly současným uplatňováním řady předpisů, které:
-
stanoví jednotný odvod ve výši 80 % z ceny vstupenek a
-
stanoví různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví, a to 6 EUR v případě kasin ve veřejném vlastnictví a 15 EUR v případě kasin v soukromém vlastnictví,
představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise rovněž konstatuje, že sporné opatření bylo zavedeno v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, a představuje proto protiprávní podporu.
(151)
Komise uvádí, že podle článku 14 procesního nařízení může být od příjemce vyžadováno navrácení protiprávní podpory, a nařídí, aby Řecko zajistilo navrácení protiprávní podpory, kterou obdrželo každé z kasin využívajících opatření. Komise podotýká, že promlčecí lhůta deseti let stanovená v článku 15 procesního nařízení znemožňuje navrácení případné podpory poskytnuté do dne 21. října 1999. Řecko by s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí mělo zrušit všechny dosud existující daňové výhody poskytované na základě opatření, jež je předmětem tohoto rozhodnutí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora spočívající v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou Řecko zavedlo současným uplatňováním řady (částečně závazných) předpisů, které:
-
stanoví jednotný odvod ve výši 80 % ceny vstupenek a
-
stanoví různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví ve výši 6 EUR respektive 15 EUR,
byla zavedena protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a není slučitelná s vnitřním trhem, jelikož kasinům Regency Casino Mont Parnès, Regency Casino Soluň a Korfu využívajícím opatření (za předpokladu, že kasino Rhodos přestalo být příjemcem podpory v dubnu 1999) poskytla neoprávněnou konkurenční výhodu.
Článek 2
1. Řecko získá od kasin využívajících opatření neslučitelnou podporu uvedenou v článku 1, která byla poskytnuta ode dne 21. října 1999.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 (85).
4. Řecko zruší s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí veškerou dosud existující daňovou diskriminaci, která byla způsobena podporou uvedenou v článku 1.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Řecko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Řecko Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří získali podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý z nich v rámci sporného opatření získal a která je vypočtena podle pokynů obsažených v tomto rozhodnutí;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Řecko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Řecko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemci vrátili.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Řecké republice.
V Bruselu dne 24. května 2011.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 24 mai 2011
concernant l’aide d’État C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09) mise en œuvre par la Grèce en faveur de certains casinos grecs
[notifiée sous le numéro C(2011) 3504]
(Le texte en langue grecque est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2011/716/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1) et compte tenu de ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1)
Le 8 juillet 2009, le consortium Loutraki A.E. - Club Hotel Loutraki A.E. (2) (ci-après le «plaignant» ou «Loutraki») a adressé une plainte à la Commission européenne (ci-après la «Commission») relative à la législation grecque régissant un régime de taxes sur les droits d’entrée dans les casinos, en faisant valoir qu’un tel régime équivalait à fournir une aide d’État à trois opérateurs, à savoir le Regency Casino de Mont Parnès, le casino de Corfou et le casino de Thessalonique (3). Par courrier électronique du 7 octobre 2009, le plaignant a déclaré ne pas objecter à la divulgation de son identité. Le 14 octobre 2009, les services de la Commission ont rencontré des représentants du plaignant. Par lettre du 26 octobre 2009, le plaignant a produit des documents supplémentaires à l’appui de sa plainte.
(2)
Le 21 octobre 2009, la Commission a communiqué la plainte à la Grèce en lui demandant d’apporter des éclaircissements sur les questions qui y étaient soulevées. Par lettre du 17 novembre 2009, la Grèce a demandé une prolongation du délai de réponse, ce que la Commission a accepté par courrier électronique du 18 novembre 2009. Le 27 novembre 2009, la Grèce a répondu à la Commission.
(3)
Le 15 décembre 2009, la Commission a transmis la réponse de la Grèce au plaignant, qui a répondu le 29 décembre 2009 en formulant ses observations sur la réponse de la Grèce.
(4)
Le 25 février, les 4 et 23 mars et le 13 avril 2010, la Commission a demandé à la Grèce de plus amples informations. Les réponses de la Grèce lui sont parvenues le 10 mars et les 1er et 21 avril 2010.
(5)
Par décision du 6 juillet 2010 (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure»), la Commission a averti la Grèce qu’elle ouvrait la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne concernant la mesure mise en œuvre par la Grèce, à savoir l’imposition d’une taxe plus faible sur les droits d’entrée dans certains casinos. La décision d’ouvrir la procédure, qui invitait les parties intéressées à présenter leurs observations, a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (4).
(6)
Par lettre du 9 août 2010, la Grèce a demandé le prolongement du délai de réponse, ce qui lui a été accordé par lettre du 18 août 2010 de la Commission. Par lettre du 6 octobre 2010, la Commission a reçu les observations de la Grèce sur la décision d’ouvrir la procédure. Le 12 octobre 2010, les autorités grecques ont présenté des informations supplémentaires concernant la mesure litigieuse.
(7)
Après l’ouverture de la procédure, la Commission a reçu les observations de deux parties intéressées: les représentants du Mont Parnès, un casino bénéficiaire de la mesure, ont réagi à l’ouverture de la procédure par lettre du 4 août 2010; les représentants du casino privé Loutraki ont réagi à l’ouverture de la procédure par lettres des 8 et 25 octobre 2010.
(8)
Par lettre du 29 octobre 2010, la Commission a communiqué les observations précitées aux autorités grecques afin de leur donner l’occasion de réagir. Par lettre du 6 décembre 2010, les autorités grecques ont commenté les observations des tierces parties, notamment afin d’éclaircir certains aspects de l’application du régime en cause et d’interpréter les dispositions de la législation grecque connexes à l’analyse de la présente affaire.
II. LA MESURE EN CAUSE
II.1. La mesure
(9)
La mesure en cause est le traitement fiscal discriminatoire que les autorités grecques ont mis en œuvre en faveur de certains casinos en appliquant simultanément diverses dispositions (5), en partie impératives, qui consistent en:
-
la fixation d’une taxe uniforme de 80 % sur le prix des billets d’entrée, et
-
la fixation de deux prix légaux différents pour le billet d’entrée des casinos publics et privés, à respectivement 6 et 15 EUR,
faisant ainsi subir un désavantage concurrentiel à ces derniers.
(10)
La mesure examinée concerne des casinos publics et un casino privé (celui de Thessalonique), qui, exceptionnellement, a été autorisé à bénéficier du traitement réservé aux casinos publics, comme exposé ci-dessous de manière plus détaillée.
II.2. Les bénéficiaires de l’aide
(11)
Sont soumis à la mesure d’aide examinée dans la présente décision les casinos grecs du Mont Parnès (6), de Thessalonique (7), de Corfou (8) et de Rhodes (9).
(12)
Lorsque la décision d’ouvrir la procédure a été prise, le droit d’entrée légal inférieur (d’un montant de 6 EUR) n’était en vigueur que dans trois casinos grecs: le casino du Mont Parnès (privatisé à 49 %, l’État conservant 51 % des parts restantes), le casino de Thessalonique (casino privé, mais assimilé aux casinos publics) et le casino de Corfou (casino public). La Commission note que les casinos de Rhodes et de Corfou ne bénéficient plus de la mesure depuis avril 1999 (10) et août 2010 (11), respectivement, étant donné qu’ils ont cessé, depuis leur privatisation complète aux dates précitées, d’appliquer le droit d’entrée inférieur.
II.3. Les dispositions pertinentes de la législation nationale
(13)
Avant l’ouverture du marché en 1994, seuls trois casinos étaient exploités en Grèce, à savoir ceux du Mont Parnès, de Corfou et de Rhodes. À l’époque, ces casinos étaient des entreprises publiques exploitées en Grèce en tant que clubs de l’Office du tourisme hellénique (EOT) appartenant à l’État (12). Le droit d’entrée de ces casinos avait été fixé par des décisions du secrétaire général de l’EOT (13) comme suit:
-
Mont Parnès - en 1991, l’EOT a fixé le prix du billet à 2 000 drachmes (environ 6 EUR (14)),
-
Corfou - l’EOT a fixé le prix du billet à 1 500 drachmes et l’a fait passer à 2 000 drachmes en 1997,
-
Rhodes - en 1992, l’EOT a fixé le prix du billet à 1 500 drachmes.
(14)
L’ouverture du marché a eu lieu en 1994 lorsque six casinos privés nouvellement créés se sont ajoutés aux casinos existants appartenant à l’État en vertu de la loi 2206/1994 (15). Cette loi, qui prévoyait l’octroi de 14 licences d’exploitation au total, visait les trois casinos existants appartenant à l’État, à savoir ceux de Rhodes, du Mont Parnès et de Corfou, ainsi que les onze nouveaux casinos privés qui allaient être créés (16). Toutefois, seuls six des onze nouveaux casinos privés ont obtenu une licence d’exploitation et ont commencé à fonctionner, à savoir les casinos de Chalcidique, de Loutraki, de Thessalonique, de Rio (Achaïe), de Xanthe (Thrace) et de Syros (en 1995 et 1996), les cinq autres licences étant supprimées.
(15)
La loi 2206/1994 prévoyait (à son article 2, paragraphe 10) que le prix des billets d’entrée des casinos de certaines régions serait fixé par arrêté ministériel et que le même arrêté déterminerait le pourcentage de ce prix qui constituerait une recette pour l’État grec. De fait, le 16 novembre 1995, un arrêté (17) du ministère des Finances décrétait qu’à compter du 15 décembre 1995, tous les exploitants de casinos visés par la loi 2206/1994 (18) étaient tenus d’imposer un droit d’entrée d’un montant de 5 000 drachmes (19) (environ 15 EUR (20)). D’après cet arrêté ministériel, les entreprises en question étaient également tenues, en vertu de la loi, de verser 80 % de la valeur faciale de chaque billet à l’État en tant que droit, les 20 % restants, en ce compris la TVA correspondante, constituant une recette du casino (21). L’arrêté ministériel prévoyait que les casinos pouvaient accorder des entrées gratuites (22). Tous les casinos étaient toutefois tenus dans tous les cas de verser à l’État le pourcentage correspondant de 80 % du prix légal, indépendamment du montant réellement demandé aux consommateurs (23). L’arrêté ministériel imposait à chaque casino de verser les «droits de l’État» tous les mois (24). Il prévoyait également certaines réductions pour les billets d’une durée de 15 et de 30 jours (25).
(16)
Tous les nouveaux casinos privés créés (après 1995) sur la base de la loi 2206/1994 ont été exploités conformément à l’arrêté ministériel de 1995 et ont appliqué - en principe, comme indiqué au point précédent - le droit d’entrée de 15 EUR, à la seule exception du casino de Thessalonique (comme exposé de manière plus détaillée ci-dessous).
(17)
Les casinos publics du Mont Parnès, de Corfou et de Rhodes ont cependant continué à fonctionner en tant que clubs de l’EOT (26) et n’ont appliqué la législation des années 1994 et 1995 qu’après que la licence d’exploitation prévue par la loi 2206/1994 leur a été octroyée.
(18)
D’après les différentes observations présentées par les autorités grecques et les dispositions nationales décrites par ces dernières, la Commission considère que le système fonctionnait dans la pratique de la manière suivante:
(19)
Les autorités grecques ont expliqué que le fonctionnement des casinos en Grèce est régi, de manière générale, par la loi 2206/1994. Les dispositions particulières relatives aux casinos publics qui étaient en vigueur avant cette loi sont considérées comme des exceptions à l’application des dispositions générales de la loi 2206/1994 (et à l’arrêté ministériel d’exécution de 1995), dans l’attente de la privatisation des casinos publics en question et de l’octroi des licences prévues par la loi.
(20)
Par conséquent, l’arrêté ministériel de 1995 n’était pas censé s’appliquer aux casinos publics jusqu’à la date où ceux-ci ont obtenu leur licence en vertu de la loi 2206/1994 - aussi bien en ce qui concerne le montant du droit d’admission normal de 15 EUR qu’en ce qui concerne l’obligation de reverser 80 % de ce montant à l’État. Les casinos publics n’ont commencé à reverser ces 80 % qu’après l’octroi de la licence d’exploitation prévue par la loi 2206/1994 (comme exposé ci-dessous aux points 23 et suivants). Toutefois, comme le prix du billet d’entrée des casinos publics restait exceptionnellement au niveau de 6 EUR, étant donné que les décisions préexistantes de l’EOT (qui fixaient le prix du billet d’entrée à 6 EUR) étaient considérées comme des dispositions dérogatoires particulières (lex specialis préexistante) non affectées par les dispositions générales de la loi 2206/1994 et l’arrêté ministériel de 1995, les casinos publics ne payaient que 80 % des 6 EUR. Les décisions de l’EOT n’ont été considérées comme non applicables que lorsque les casinos ont cessé d’appartenir totalement à l’État, après la privatisation de chacun d’entre eux. Ce n’est qu’après ce changement que les casinos se sont mis à appliquer le droit d’entrée normal de 15 EUR et qu’ils ont été tenus de reverser 80 % des 15 EUR en tant que droit en faveur de l’État.
(21)
La privatisation partielle du casino du Mont Parnès constitue une exception à ce qui aurait apparemment dû être la règle. Elle a été confirmée par la loi 3139/2003 (qui prévoyait également la privatisation future du casino de Corfou), qui disposait explicitement que le droit d’entrée du casino du Mont Parnès resterait à 6 EUR.
(22)
En 2000, l’EOT a été remplacé en tant qu’exploitant des casinos du Mont Parnès et de Corfou par l’Elleniki Étaireia Touristikis Anaptyxis (Société grecque de développement touristique, ci-après l’«ETA»), société appartenant à part entière à l’État grec. De la fin 2000 à 2003, date de l’octroi des licences prévues par la loi 2206/1994, l’ETA a commencé (27), d’abord volontairement, puis en vertu de l’article 24 de la loi 2919/2001, à se conformer progressivement aux obligations des casinos fixées par la loi 2206/1994, afin de préparer aussi ces deux anciens clubs appartenant à l’État à l’obtention d’une licence de casino en bonne et due forme et à leur privatisation. Au cours de cette période transitoire, l’ETA a notamment reversé à l’État 80 % du droit d’entrée de 6 EUR appliqué par les casinos du Mont Parnès et de Corfou.
(23)
Ainsi, en 2003, le casino du Mont Parnès, appartenant à l’État, a été transformé en société anonyme et 49 % de son capital a été cédé au secteur privé (28). La licence d’exploitation prévue par la loi 2206/1994 a finalement été octroyée au casino du Mont Parnès en 2003 en vertu de la loi 3139/2003 (article 1er, paragraphe 1). La même loi a maintenu à 6 EUR le prix du billet d’entrée du Mont Parnès [article 1er, paragraphe 1, point vii)].
(24)
Dans le cas du casino de Corfou, la licence d’exploitation prévue par la loi 2206/1994 a été octroyée initialement en 2003 à l’ETA en vertu de la loi 3139/2003 (article 1er, paragraphe 3), afin de permettre à l’ETA de l’inclure lors d’une privatisation future. La même disposition prévoyait que le droit d’entrée du casino de Corfou serait fixé par un nouvel arrêté ministériel, ce qui impliquait, autrement dit, que l’arrêté ministériel de 1995 n’était pas applicable. D’après les informations dont la Commission dispose, aucun autre arrêté ministériel n’a été adopté et le casino de Corfou a continué à appliquer un droit d’entrée de 6 EUR jusqu’à sa privatisation en août 2010 (29), date à laquelle il a commencé à appliquer le droit d’entrée de 15 EUR.
(25)
Dans le cas du casino de Rhodes, la licence d’exploitation prévue par la loi 2206/1994 a été délivrée en 1996 en vertu de l’arrêté ministériel no T/633 du 29 mai 1996. Ce casino a toutefois continué à appliquer jusqu’en 1999 le droit d’entrée réduit et n’est passé au tarif de 15 EUR qu’après sa privatisation, intervenue en avril 1999 (étant donné qu’il fonctionnait sous la supervision de l’EOT jusqu’à sa privatisation et qu’il appliquait donc la décision de l’EOT de 1992 (30) fixant le prix du billet d’entrée du casino de Rhodes à 1 500 drachmes).
(26)
Le casino privé de Thessalonique a été créé en tant que société et a obtenu sa licence d’exploitation en 1995 sur la base de la loi 2206/1994 (31). Il applique jusqu’à ce jour le droit d’entrée réduit de 6 EUR en vigueur pour les casinos publics (ceux du Mont Parnès et de Corfou) en vertu du décret-loi 2697/1953 (32), qui prévoit que les entreprises créées par l’investissement de capitaux étrangers bénéficient d’un traitement au moins aussi favorable que celui appliqué aux autres entreprises similaires nationales (33). Lorsqu’à un moment la question a été soulevée, la direction du casino (à savoir la société Hyatt Regency) a demandé que le prix du billet d’entrée du casino de Thessalonique soit fixé au même niveau que celui du casino du Mont Parnès, c’est-à-dire à 6 EUR. Cette demande a été acceptée après avis du Conseil juridique de l’État (avis no 631/1997). Le casino de Thessalonique est soumis à l’obligation de reverser à l’État 80 % de la valeur nominale des billets d’entrée depuis l’octroi de sa licence en 1995 (34).
III. MOTIFS DE L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(27)
La Commission a ouvert la procédure d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), en émettant de sérieux doutes quant au traitement fiscal discriminatoire en faveur de plusieurs casinos grecs spécifiques, nommément cités, qui bénéficient d’une taxation plus favorable que celle à laquelle les autres casinos du pays sont soumis.
(28)
La Commission a considéré que la mesure litigieuse dérogeait aux dispositions générales de la législation grecque fixant le niveau normal des droits d’entrée des casinos et qu’elle renforçait par conséquent la position concurrentielle des bénéficiaires de la mesure.
(29)
La Commission a observé que la mesure litigieuse semblait constituer une perte de ressources publiques pour l’État grec et qu’elle procurait un avantage aux casinos pratiquant un droit d’entrée inférieur. En réponse à l’argument des autorités grecques selon lequel le bénéficiaire direct d’un droit d’entrée inférieur est le client, la Commission a fait remarquer que les subventions aux consommateurs peuvent constituer une aide d’État en faveur des entreprises lorsque la subvention est subordonnée à l’utilisation d’un bien ou d’un service particulier fourni par une entreprise donnée (35).
(30)
La Commission a également observé qu’apparemment, le niveau de la taxation n’était pas déterminé par les conditions de chaque casino (36) et elle a provisoirement conclu que la mesure était sélective (37).
(31)
La Commission a constaté que la mesure litigieuse était susceptible de fausser la concurrence entre les casinos en Grèce, ainsi que sur le marché des rachats d’entreprises européennes. La Commission a indiqué qu’elle respectait pleinement le droit des États membres à réglementer les jeux d’argent sur leur territoire sous réserve du respect du droit de l’Union, mais elle ne peut accepter que les arguments avancés ôtent à la mesure en cause tout effet de distorsion de la concurrence ou toute incidence sur les échanges entre États membres. Les acteurs du secteur sont souvent des groupes hôteliers internationaux, dont la décision d’investir pourrait être influencée par la mesure et, de fait, les casinos pourraient être un moyen d’inciter les touristes à visiter la Grèce. La Commission a ainsi conclu que cette mesure était de nature à fausser la concurrence et à affecter les échanges entre les États membres (38).
(32)
La Commission est arrivée à la conclusion provisoire que cette mesure constituait une aide illégale, étant donné qu’elle a été mise en œuvre par les autorités grecques sans l’approbation préalable de la Commission et qu’elle relève par conséquent de l’article 15 du règlement de procédure concernant la récupération des aides (39).
(33)
La Commission n’a trouvé aucun motif sur lequel elle pourrait se fonder pour considérer la mesure litigieuse comme compatible avec le marché intérieur, étant donné qu’elle semble constituer une aide injustifiée au fonctionnement des casinos bénéficiaires de la mesure (40).
(34)
Enfin, la Commission a observé que si ses soupçons selon lesquels la mesure comportait une aide d’État incompatible devaient se confirmer, elle serait alors obligée, en vertu de l’article 14, paragraphe 1, du règlement de procédure, d’enjoindre la Grèce à récupérer les aides auprès de leurs bénéficiaires, sauf si cela est contraire à un principe général du droit (41).
IV. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS GRECQUES ET DES TIERCES PARTIES
(35)
Au cours de la procédure formelle d’examen, la Commission a reçu des observations de la Grèce, du représentant de la société «Elliniko Kazino Parnithas A.E.» (ci-après «Mont Parnès») et des représentants du casino privé de Loutraki (ci-après «Loutraki»).
IV.1. Observations de la Grèce et du Mont Parnès
(36)
Étant donné que les observations reçues du représentant du casino du Mont Parnès, bénéficiaire de la mesure, sont essentiellement les mêmes que celles présentées par les autorités grecques, leur exposé succinct sera effectué conjointement dans la présente section.
IV.1.1. Sur l’existence d’une aide
(37)
Aussi bien les autorités grecques que le Mont Parnès mettent en doute l’existence d’une aide d’État. Ils soutiennent tous qu’il n’y a aucune perte de recettes pour l’État (ou que si elle existe, aucun avantage n’en découle pour les casinos).
(38)
Les autorités grecques font valoir que la différenciation des prix du billet est exclusivement une question de réglementation des prix, étant donné que la taxe perçue représente une proportion uniforme de la valeur correspondante des billets d’entrée émis.
(39)
D’après les autorités grecques, la fixation de la valeur du billet d’entrée et le paiement à l’État ne visent pas à créer des recettes pour l’État, mais à décourager les personnes à faibles revenus de participer aux jeux d’argent. Le fait que la pratique des droits d’entrée rapporte également des recettes à l’État n’altère pas sa nature en tant que mesure de contrôle. Ainsi, les autorités grecques considèrent que l’imposition d’un billet d’entrée d’une certaine valeur aux clients qui pénètrent dans les salles de jeux d’argent des casinos constitue une mesure de contrôle administratif à titre onéreux sans toutefois présenter un caractère fiscal, et qu’elle ne peut être tenue pour une charge fiscale, conformément à l’arrêt no 4027/1998 du Symvoulio tis Epikratias [Conseil d’État] (42).
(40)
En ce qui concerne les différences de prix des billets d’entrée des casinos, la Grèce soutient que les conditions économiques et sociales des divers casinos sont différentes et qu’elles ne peuvent être comparées. Les autorités grecques prétendent que la différenciation des droits d’entrée se justifie par des motifs de politique publique, et notamment par le fait que «les conditions de chaque casino justifient et sont tout à fait compatibles avec la pratique consistant à fixer un droit d’entrée différent pour les casinos situés près des grands centres urbains … et ceux de la province, où habitent principalement des populations agricoles, qui ont majoritairement des revenus et un niveau d’éducation plus faibles et qui doivent être davantage dissuadées de participer aux jeux d’argent que les habitants des régions urbaines».
(41)
En ce qui concerne l’observation du plaignant (Loutraki) selon laquelle le prix des billets d’entrée du casino de Corfou est passé de 6 à 15 EUR lorsque celui-ci a été privatisé en 2010, ce qui contredit plutôt les arguments relatifs à la politique publique, les autorités grecques répondent qu’en raison de la situation géographique éloignée de l’île de Corfou, ce casino n’est pas en concurrence avec tous les autres casinos grecs (et par conséquent, la concurrence n’est pas faussée). Les autorités grecques soutiennent par ailleurs qu’il est impératif que le prix du billet soit dissuasif pour des motifs de protection des habitants de Corfou, puisque le changement des conditions de fonctionnement du casino après sa privatisation entraînera inévitablement une augmentation spectaculaire des heures d’ouverture, de ses activités en général et de son attractivité.
(42)
Les autorités grecques et le Mont Parnès contestent que, s’il existe un avantage pour les casinos dont le droit d’entrée est inférieur (puisqu’ils attirent plus de clients), cela implique automatiquement une perte de recettes pour l’État. En outre, il n’est pas sûr qu’en appliquant un droit d’entrée plus élevé, ces bénéficiaires présumés de l’aide produiraient plus de recettes pour l’État, si bien que la perte de recettes dénoncée est hypothétique. Les autorités grecques et le Mont Parnès soulignent aussi que c’est le client qui bénéficie de l’avantage résultant d’un droit d’entrée inférieur et que la part du prix du billet retenue par le casino est supérieure dans les casinos dont le droit d’entrée est fixé à 15 EUR, qui constitue leur avantage à eux.
(43)
Les autorités grecques et le Mont Parnès soutiennent également que la concurrence ou le commerce ne sont pas affectés parce que chaque casino dessert un marché local. Ils contestent l’existence éventuelle d’une concurrence avec d’autres formes de jeux d’argent comme indiqué dans la décision d’ouvrir la procédure, en signalant que, jusqu’à présent, la fourniture de jeux d’argent par l’internet est interdite en Grèce.
(44)
Les autorités grecques et le Mont Parnès prétendent aussi que, même si l’on considère que le droit d’entrée réduit de 6 EUR pouvait ou peut influencer la décision d’un exploitant étranger d’investir dans une société de casino en Grèce, l’opérateur étranger pourrait dans tous les cas recourir à la loi 2687/1953, comme l’a fait la société Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) A.E., s’agissant du casino de Thessalonique.
(45)
Pour ce qui est des allégations du plaignant selon lesquelles les bénéficiaires de la mesure ont la possibilité d’accorder une entrée gratuite, tandis qu’ils sont tenus, dans le même temps, de reverser 80 % du billet, ce qui prouve par conséquent de manière très claire que la mesure présente un caractère d’aide, les autorités grecques font valoir que cette pratique «constitue une exception», puisque les casinos semblent utiliser cette exception pour offrir une entrée gratuite principalement à des personnalités officielles ou à des célébrités, et qu’elle est contraire à la législation fiscale (loi 2238/1994) puisque la dépense résultant du versement de 80 % du prix du billet à l’État sur les ressources propres de l’entreprise n’est pas reconnue comme une dépense productive et qu’elle ne peut être déduite des recettes de l’entreprise (ce qui exposerait l’entreprise se livrant à une telle pratique à d’importances charges fiscales).
(46)
Les autorités grecques et le Mont Parnès attirent par ailleurs l’attention de la Commission sur d’autres différences existant entre les casinos et résultant de mesures fiscales et réglementaires différentes. Ainsi, ils soutiennent que ces différences, qui semblent favoriser Loutraki (le plaignant), compensent les avantages dont les bénéficiaires de la mesure profitent en raison du prix inférieur des billets d’entrée. La mesure principale évoquée à ce propos consiste à ce que chaque casino reverse un certain pourcentage de ses bénéfices bruts à l’État; or, d’après la loi, ce pourcentage est plus faible pour Loutraki que pour les autres casinos. À cet égard, la Commission fait cependant remarquer tout d’abord que, pour autant que toutes les conditions prévues par la législation de l’Union en vigueur en matière d’aides d’État soient remplies, les autres mesures en cause invoquées par les autorités grecques et le Mont Parnès, si elles existent, pourraient consister en une mesure d’aide distincte en faveur du casino de Loutraki. Quoi qu’il en soit, ces mesures étant distinctes de la mesure examinée, elles ne sont pas abordées par la présente décision.
(47)
Enfin, la Grèce a indiqué qu’elle envisageait la possibilité de modifier sa politique tarifaire concernant les casinos afin de supprimer les discriminations entre les casinos. Elle n’a toutefois pas encore informé la Commission de la mise en œuvre d’une telle modification.
(48)
Les autorités grecques et le Mont Parnès n’ont pas présenté d’observations concernant la compatibilité et la légalité de l’aide.
IV.1.2. Sur la quantification et la récupération de l’aide
(49)
Les autorités grecques et le Mont Parnès soutiennent, à titre subsidiaire, que même à supposer que la mesure en cause constituerait une aide d’État illégale et incompatible, une éventuelle récupération de cette aide serait contraire à deux principes:
-
au principe de confiance raisonnable de l’administré: la question du billet d’entrée des casinos, et notamment la mesure dans laquelle celui-ci représente une charge financière pour les casinos, a été posée au Symvoulio tis Epikratias il y a une quinzaine d’années (43). Le Symvoulio tis Epikratias a jugé que, d’après la législation nationale, le prix du billet n’est pas de nature fiscale, ce qui prouve indirectement qu’il ne constitue pas une charge financière pour les casinos. Par conséquent, les casinos bénéficiaires de la mesure pouvaient raisonnablement fonder leur action sur l’hypothèse qu’il n’était pas question d’une aide d’État résultant de la différenciation des prix des billets en question, qui, d’après la législation nationale, ne sont pas considérés comme une charge financière,
-
au principe de l’exercice non abusif d’un droit: les autorités grecques et le Mont Parnès soutiennent que Loutraki n’a porté plainte auprès de la Commission que quinze ans après l’instauration de la mesure litigieuse (en 1995) et que son recours à la Commission pour protéger ses intérêts (et ses droits) consacrés par les dispositions du TFUE relatives aux aides d’État constitue un abus de droit.
(50)
En ce qui concerne le calcul du montant à récupérer, les autorités grecques et le Mont Parnès contestent le calcul proposé par Loutraki (différence de la taxe perçue par client entre les casinos appliquant un droit d’entrée supérieur et ceux pratiquant un droit d’entrée inférieur, multiplié par le nombre de visiteurs des casinos bénéficiaires de la mesure). Un tel calcul serait erroné et arbitraire puisqu’il n’est pas sûr qu’en appliquant un droit d’entrée supérieur, les bénéficiaires présumés de l’aide, à savoir les casinos du Mont Parnès, de Thessalonique et de Corfou (44), auraient eu le même nombre de clients.
IV.2. Observations du casino de Loutraki
(51)
Loutraki soutient que les mesures prévues par les dispositions de la législation nationale constituent une discrimination fiscale favorable à certains casinos dans la mesure où l’obligation de verser à l’État le droit uniforme de 80 % du billet d’entrée des casinos s’applique à une assiette fiscale différente - c’est-à-dire aux deux prix de billets différents fixés par l’État. Comme le billet d’entrée des casinos bénéficiaires de la mesure est sensiblement plus faible que celui des autres casinos (soit 6 EUR au lieu de 15), la mesure entraîne une perte de recettes pour l’État et équivaut donc à une aide d’État, vu la distorsion de concurrence qu’elle provoque.
(52)
Loutraki soutient en outre que la mesure est privée de justification objective puisque l’application d’un droit d’entrée inférieur dans les casinos bénéficiaires de l’aide est en fait contraire à l’objectif social et aux motifs et caractéristiques qui justifient la fixation d’un droit d’entrée aux casinos, ainsi que l’indique l’arrêt no 4027/1998 du Symvoulio tis Epikratias. Loutraki conteste que l’on ne saurait raisonnablement soutenir que le contrôle administratif et la protection sociale pourraient être réalisés par l’imposition de droits d’entrée différents - au casino du Mont Parnès, distant d’environ 20 km du centre d’Athènes, le droit d’entrée est à 6 EUR, tandis qu’au casino de Loutraki, distant d’environ 85 km du centre d’Athènes, il est à 15 EUR; de même, au casino de Thessalonique, situé à seulement 8 km du centre de la ville de Thessalonique, le droit d’entrée est à 6 EUR, contrairement au casino de Chalcidique, situé à environ 120 km du centre de Thessalonique, où il est à 15 EUR.
(53)
Loutraki fait remarquer que, bien que la Grèce ait fait valoir précédemment que le droit d’entrée inférieur de 6 EUR était justifié compte tenu des conditions particulières prévalant pour chacun des casinos bénéficiaires et liées essentiellement à leur situation géographique (qui détermine certaines particularités économiques, sociales, démographiques ou autres), le casino de Corfou a néanmoins porté le prix du billet à 15 EUR en août 2010, tout de suite après sa privatisation, sans que rien ne vienne expliquer les motifs pour lesquels les conditions particulières précitées ne seraient plus en vigueur.
(54)
Quant au calcul du montant à récupérer, Loutraki maintient son point de vue selon lequel ce montant équivaut à la différence entre les droits perçus par client, multipliée par le nombre de clients admis dans les casinos bénéficiaires de l’aide.
(55)
En ce qui concerne les mesures distinctes invoquées par la Grèce et le Mont Parnès et censées favoriser Loutraki (essentiellement parce que Loutraki verserait à l’État une proportion de ses bénéfices annuels bruts plus faible que d’autres casinos), Loutraki soutient que, dans la pratique, il a versé le même montant que ses concurrents en vertu d’un accord distinct avec les autorités.
V. APPRÉCIATION DE LA MESURE
(56)
La mesure en cause est le traitement fiscal discriminatoire que les autorités grecques ont mis en œuvre en faveur de certains casinos en appliquant simultanément diverses dispositions (45), en partie impératives, qui consistent en la fixation d’une taxe uniforme de 80 % sur le prix des billets d’entrée des casinos et la fixation de deux prix légaux différents pour le billet d’entrée des casinos publics et privés, à 6 et 15 EUR, respectivement, faisant ainsi subir un désavantage concurrentiel à ces derniers (46).
V.1. Existence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE
(57)
Afin de déterminer si une certaine mesure constitue une aide d’État relevant des dispositions du TFUE, la Commission doit apprécier la mesure dans laquelle elle satisfait aux conditions visées à l’article 107, paragraphe 1, du traité. Cet article dispose que «sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(58)
La Commission procédera ci-dessous à une appréciation de la mesure dans laquelle la mesure litigieuse satisfait aux quatre conditions cumulatives pour constituer une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
V.1.1. Existence d’un avantage
(59)
Pour constituer une aide d’État, une mesure doit procurer à ses bénéficiaires un avantage qui allège les charges grevant normalement leur budget.
(60)
À cet égard, les autorités grecques ont fait valoir, tout d’abord, que la mesure en cause est susceptible de ne pas être couverte par les règles relatives aux aides d’État car le montant de la contribution que tous les casinos exploités en Grèce doivent verser à l’État est uniforme (à savoir 80 % de la valeur de chaque billet d’entrée), tandis que l’élément qui différencie le traitement provient de la politique de tarification fixée pendant les années 1994 et 1995 par des dispositions législatives (fixation du montant du droit d’entrée à 15 EUR pour les casinos qui devaient obtenir une licence en vertu des dispositions de la loi 2206/1994).
(61)
Les autorités grecques ont également soutenu que le droit d’entrée ne constitue qu’une mesure de contrôle administratif privé de caractère fiscal, parce que d’après l’arrêt no 4025/1998 du Symvoulio tis Epikratias, la fixation du prix des billets d’entrée des casinos revêt un caractère social et ne constitue pas une mesure fiscale.
(62)
Toutefois, il convient tout d’abord de noter que la fixation des prix par la loi 2206/1994 ne peut être aisément qualifiée de politique de tarification habituelle, étant donné que tous les casinos peuvent apparemment demander un droit d’entrée inférieur aux clients, voire leur permettre d’entrer gratuitement, alors que, dans tous les cas, ils sont toujours tenus de verser à l’État 80 % de la valeur correspondante des billets d’entrée émis, indépendamment du montant réellement demandé aux clients.
(63)
Par ailleurs, lors de l’application des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État, il est sans importance que la mesure à l’examen revête un caractère de tarification ou d’imposition, étant donné que l’article 107 du TFUE s’applique aux aides octroyées «sous quelque forme que ce soit» et procurant un avantage. Le fait que la création de recettes fiscales ne constituait pas l’objectif premier de la mesure ne suffit pas à lui seul à empêcher que la mesure en cause soit qualifiée d’aide d’État.
(64)
Même à supposer que la fixation du prix du billet d’entrée des casinos puisse poursuivre un objectif social, la question de savoir dans quelle mesure elle constitue un avantage équivalant à une aide d’État doit être examinée en fonction des effets sur les entreprises afin de déterminer la mesure dans laquelle certaines entreprises contribuent moins aux recettes publiques. Le fait que l’exemption de l’application du droit d’entrée général, qui s’élève à 15 EUR, a été octroyée uniquement à certains casinos, et plus particulièrement le fait que la taxe de 80 % doit être versée à l’État sur la base du droit inférieur que ces casinos doivent - en principe (voir supra) - demander prouvent qu’un avantage a été accordé aux casinos en question.
(65)
La Commission reconnaît le droit des États membres à qualifier la mesure de fiscale ou autre sur la base de leur droit national. L’examen de la Commission ne vise en aucune manière à interpréter le droit national. Toutefois, la mesure a pour effet de permettre le versement régulier et constant à l’État de 80 % de la valeur correspondante de tous les billets d’entrée émis par chaque casino. En outre, la Commission observe que, conformément au droit national (en particulier la loi 2206/1994 et l’arrêté ministériel de 1995), les montants correspondants sont versés au service de taxation compétent pour l’imposition sur le revenu (47). Eu égard à ce qui précède, et sans préjuger d’aucune manière de la qualification de la mesure sur la base du droit national, la Commission observe que la mesure examinée présente des effets semblables à ceux d’une mesure fiscale. Par conséquent, aux seules fins de la présente décision, et dans la mesure où elle porte sur l’examen d’une mesure à la lumière de la législation de l’Union européenne en matière d’aides d’État, la Commission traitera la mesure de «mesure fiscale», de «taxe» ou de «droit» dans la présente décision.
(66)
La mesure examinée, à savoir le traitement fiscal discriminatoire résultant de l’effet conjoint d’un droit d’entrée uniforme appliqué à des prix inégaux fixés par la loi pour les billets d’entrée, procure un avantage aux casinos publics en Grèce par rapport aux casinos privés. L’effet conjoint des deux mesures adoptées par l’État oblige les casinos privés à verser à l’État un droit d’entrée de 12 EUR (80 % × 15) par personne, alors que les casinos publics ne doivent lui verser que 4,80 EUR (80 % × 6) (48).
(67)
Par cette mesure, l’État grec exonère les casinos publics d’une charge qu’ils devraient autrement assumer s’il appliquait une taxation non discriminatoire et neutre du point de vue de la concurrence. Cette taxation non discriminatoire et neutre du point de vue de la concurrence a été en principe instaurée en Grèce par la loi 2206/1996 relative à la création, l’organisation, le fonctionnement et le contrôle des casinos, qui fixait, d’une part, le prix des billets d’entrée à 15 EUR et, d’autre part, la taxe due à l’État à 80 % de ce prix. Toutefois, étant donné qu’il n’a pas appliqué cette taxation non discriminatoire et neutre du point de vue de la concurrence aux casinos publics (ni au casino privé de Thessalonique, assimilé à ceux-ci), mais, au contraire, a permis à ces casinos de ne payer que 4,80 EUR en tant que droit d’entrée, l’État grec a favorisé les entreprises en question. En effet, ces casinos ont dû assumer, sur leur revenu global correspondant, une charge fiscale par personne plus faible. La Commission note que ce revenu global comprend non seulement les recettes tirées des entrées (recettes issues uniquement du prix des billets d’entrée), mais aussi les recettes provenant d’autres sources de revenu, comme les jeux d’argent, l’hébergement, les services de bar et de restaurant, les spectacles, etc. (recettes globales).
(68)
D’après une jurisprudence constante, la notion d’aide ne comprend pas seulement les prestations positives, mais aussi les interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d’une entreprise et qui, par là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques (49). L’avantage peut être procuré par une réduction de la charge fiscale de l’entreprise, quelle que soit sa forme, y compris par une diminution de l’assiette fiscale.
(69)
En l’espèce, les casinos de Corfou, du Mont Parnès et de Thessalonique [ainsi que celui de Rhodes jusqu’en 1999 (50)] ont bénéficié d’un avantage similaire à une diminution de l’assiette fiscale, étant donné que, comme il a été exposé précédemment, des dispositions ad hoc concernant spécifiquement ces casinos ont fixé le droit qu’ils devaient payer pour chaque entrée à un niveau inférieur à celui imposé à d’autres casinos.
(70)
Les autorités grecques ont fait remarquer que le bénéficiaire direct de la charge fiscale plus faible était le client. Toutefois, même en soutenant que le client profite lui aussi d’un droit d’entrée inférieur puisqu’il paie un prix total plus faible, il n’empêche que la mesure procure un avantage aux entreprises concernées, en l’occurrence aux casinos qui en sont les bénéficiaires, parce qu’elles doivent verser un montant inférieur en charges fiscales pour chaque client qu’elles reçoivent.
(71)
En effet, ainsi qu’il a été établi dans des affaires fiscales, les exemptions de taxes payées nominativement par le consommateur mais perçues par l’exploitant peuvent potentiellement constituer une aide d’État, de même que d’autres mesures visant à inciter les consommateurs à acheter des produits et services particuliers (51).
(72)
Conformément à sa pratique antérieure (52), la Commission considère que les réductions des taxes pour les consommateurs peuvent constituer une aide d’État en faveur d’entreprises lorsque la réduction est subordonnée à l’utilisation d’un bien ou d’un service particulier fourni par une entreprise donnée. Par conséquent, l’argument selon lequel le bénéficiaire direct est le client ne fait pas obstacle à la constatation de l’existence d’une aide d’État.
(73)
En outre, étant donné la pratique commerciale suivie habituellement par les casinos en Grèce, à savoir la renonciation au droit de percevoir le billet d’entrée tout en versant à l’État le droit d’entrée (80 % de la valeur nominale des billets d’entrée), l’avantage du traitement fiscal discriminatoire en faveur des casinos publics s’en trouve encore renforcé parce que le coût de l’entrée est beaucoup plus important pour les casinos privés, qui s’acquittent d’un droit d’entrée plus élevé de 12 EUR, alors que les casinos publics ne doivent payer que 4,80 EUR sur les recettes globales provenant de leurs activités commerciales.
(74)
Les autorités grecques ont fait valoir que la pratique des casinos bénéficiaires de la mesure consistant à offrir l’entrée gratuitement certains jours de la semaine est exceptionnelle. Elle est toutefois prévue spécifiquement par la législation nationale (arrêté ministériel de 1995). Contrairement à l’argument de la Grèce selon lequel cette pratique concerne des personnalités officielles ou des célébrités, la Commission dispose d’éléments de preuve sous la forme d’informations disponibles au public (par exemple, des prospectus offrant un accès gratuit et distribués dans des journaux ou sur l’internet) qui montrent que la pratique habituelle consiste à offrir une entrée gratuite à n’importe quel client certains jours de chaque semaine [ainsi, le casino de Thessalonique indique sur son site internet qu’il offre une entrée gratuite de manière constante du dimanche au jeudi (53)]. La pratique de l’entrée gratuite ne semble pas exceptionnelle parmi les casinos bénéficiaires de l’aide.
(75)
En ce qui concerne l’argument de la Grèce selon lequel cette pratique est contraire à la législation fiscale nationale, la Commission rappelle que l’autorisation d’accorder une entrée gratuite est prévue expressément par la législation nationale relative aux casinos et que les casinos bénéficiaires de l’aide y recourent manifestement.
(76)
Quant à l’argument selon lequel la dépense résultant du versement à l’État de 80 % du prix du billet sur les ressources propres de l’entreprise n’est pas reconnue comme dépense productive et qu’elle ne peut être déduite des recettes de l’entreprise sur la base de la législation grecque, ce qui expose l’entreprise qui se livrerait à cette pratique à d’importantes charges fiscales, la Commission fait remarquer que ce raisonnement soutient en réalité les arguments du plaignant, puisqu’un casino privé ne peut dans la pratique offrir d’entrées gratuites en raison de la charge fiscale importante résultant du paiement de la taxe sur ses ressources propres et qu’il renforce par conséquent le raisonnement selon lequel cet élément constitue un avantage pour les casinos appliquant un droit d’entrée inférieur.
(77)
La Grèce a également soutenu qu’étant donné que les casinos retiennent 20 % du droit d’entrée inégal, l’avantage concerne les casinos appliquant un prix plus élevé, puisqu’ils perçoivent une recette nette de 3 EUR, contrairement aux casinos publics qui n’en perçoivent que 1,2 EUR. Toutefois, cet argument est trompeur dans la pratique parce qu’il méconnaît deux facteurs essentiels à la bonne compréhension des effets anticoncurrentiels réels de la mesure. D’une part, la fixation, par une disposition réglementaire, des prix des billets, y compris le droit d’entrée, à un niveau inférieur pour certains casinos rend ceux-ci plus attrayants pour les clients, et par conséquent i) elle détourne la demande de la voie qu’elle suivrait si les casinos ne se livraient concurrence que sur la base de leurs mérites propres, selon le contenu et la qualité des services qu’ils fournissent, et ii) toutes choses égales par ailleurs, elle accroît artificiellement le nombre d’entrées dans ces casinos. D’autre part, comme expliqué précédemment, les recettes tirées des entrées ne constituent qu’une partie limitée des recettes globales de l’entreprise qu’un client attiré par le casino génère et sur lesquelles les casinos doivent payer le droit d’entrée.
(78)
Enfin, il convient de noter que l’avantage conféré par le traitement fiscal discriminatoire est reconnu par les dispositions nationales concernées elles-mêmes. Comme les autorités grecques le signalent, le casino de Thessalonique a été soumis au régime du billet d’entrée inférieur et du droit inférieur sur la base du décret-loi de 1953, qui accorde aux entreprises investissant des capitaux étrangers le traitement le plus favorable octroyé aux entreprises nationales. Bien que les autorités grecques prétendent que le régime en cause ne procure aucun avantage, on peut observer qu’elles appliquent cette loi au casino de Thessalonique parce qu’elle constitue le traitement le plus favorable accordé aux entreprises nationales, contrairement au traitement plus défavorable réservé à d’autres casinos privés.
(79)
En ce qui concerne l’observation formulée à titre subsidiaire par les autorités grecques et le casino du Mont Parnès au sujet d’autres différences entre les casinos ayant trait à des mesures fiscales ou réglementaires différentes censées favoriser le casino de Loutraki (le plaignant) et par conséquent compenser les avantages que les bénéficiaires retirent du prix du billet d’entrée inférieur (54), la Commission signale que la compensation d’une mesure (différences dans la fiscalité générale) par une autre (différences dans les prix des billets d’entrée et dans leur taxation particulière) ne peut être acceptée comme argument en faveur de la thèse selon laquelle la mesure en cause ne constitue pas une aide. Quoi qu’il en soit, comme il a déjà été indiqué, ces aspects sont distincts et ne relèvent pas de la présente décision (voir aussi point 46 ci-dessus).
(80)
Eu égard à ce qui précède, la Commission aboutit à la conclusion que la mesure examinée, à savoir le traitement fiscal discriminatoire résultant de l’effet conjoint d’un droit d’entrée uniforme appliqué à des prix inégaux, procure un avantage aux casinos dont le prix du billet d’entrée est inférieur.
V.1.2. Présence de ressources d’État et imputabilité à l’État
(81)
L’avantage précité est imputé à l’État et financé par des ressources d’État.
(82)
Comme expliqué précédemment, le traitement fiscal discriminatoire est le résultat d’une série de mesures administratives, de décrets et de dispositions réglementaires adoptés par l’État grec, et notamment la loi 2206/1994, l’arrêté ministériel de 1995, la loi 3139 du 30 avril 2003, le décret-loi 2687/1953, les décisions du secrétaire général de l’EOT (relatives à la gestion des casinos publics) adoptées conformément à la loi 1624/1951 et au décret 4109/1960: décision no 535633 de l’EOT du 21 novembre 1991 relative à la fixation du droit d’entrée du casino du Mont Parnès à 2 000 drachmes; décision no 508049 de l’EOT du 24 mars 1992 relative à la fixation du droit d’entrée aux casinos de Corfou et de Rhodes à 1 500 drachmes (porté ultérieurement à 2 000 drachmes pour le casino de Corfou par décision no 532691 du 24 novembre 1997); licences octroyées à chaque casino en vertu de la législation nationale et confirmant le prix correspondant du billet d’entrée et l’obligation de verser 80 % du prix en vigueur pour chaque casino.
(83)
Le traitement fiscal discriminatoire examiné est en outre financé par des ressources d’État. Si l’État renonce à des recettes que, dans des conditions normales, il devrait percevoir auprès d’une entreprise, la mesure en question est financée par des ressources d’État.
(84)
Sur le plan fiscal, l’avantage accordé aux casinos publics résulte, en l’espèce, de la réduction artificielle de l’assiette fiscale sur laquelle le droit d’entrée de 80 % est calculé, qui passe de la valeur générale de 15 EUR à la valeur nominale de 6 EUR pour le billet d’entrée des casinos publics.
(85)
D’après la jurisprudence de la Cour de justice (55), cette diminution discriminatoire de l’assiette fiscale entraîne une perte de recettes pour l’État, ce qui équivaut à une consommation de ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Par conséquent, de manière générale, la perte, pour l’État grec, des recettes fiscales provenant des casinos publics s’élève en l’occurrence à 7,20 EUR par entrée, soit la différence entre le droit de 12 EUR par entrée versé à l’État par les casinos privés et le droit de 4,80 EUR par entrée versé à l’État par les casinos publics. Il peut toutefois être tenu compte de certains ajustements lors de l’appréciation de l’avantage procuré à chaque casino bénéficiaire de l’aide (comme exposé de manière plus détaillée ci-dessous à la section V.4 «Quantification et récupération» - il semble ainsi que jusqu’en 2000, les casinos du Mont Parnès et de Corfou n’ont pas du tout versé de droits d’entrée à l’État; dans ce cas, l’avantage est alors équivalant au droit de 12 EUR par entrée versé à l’État par les casinos privés).
(86)
La Grèce a soutenu que, comme les casinos dont le billet d’entrée est inférieur peuvent attirer davantage de clients, il n’est pas sûr que l’État perde des recettes. Elle prétend par conséquent que la mesure ne constitue pas une aide d’État.
(87)
Ainsi qu’il a déjà été indiqué dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission n’accepte pas cet argument. Conformément à sa pratique antérieure (56), la Commission estime que le fait que la diminution du droit concernant certains contribuables est susceptible d’entraîner une augmentation du montant total des recettes perçues sur la base du droit en question n’implique pas nécessairement que la mesure n’est pas financée par des ressources d’État.
(88)
L’argument des autorités grecques est en effet erroné parce que le point de référence sur la base duquel elles évaluent les effets du traitement fiscal discriminatoire sur le budget de l’État est influencé par l’avantage inhérent à la mesure. Les autorités grecques tiennent compte, dans leur raisonnement, de l’effet potentiel d’une réduction du prix, qui peut faire augmenter la demande et par conséquent le droit perçu, étant donné que ce dernier est proportionnel au nombre d’entrées. Cette comparaison est toutefois inexacte parce que l’augmentation de la demande est due à l’inégalité elle-même induite par l’avantage, à savoir l’existence d’un prix plus faible et d’une charge fiscale correspondante inférieure par entrée.
(89)
Quoi qu’il en soit, les autorités grecques n’ont pas produit d’éléments prouvant que les recettes fiscales globales tirées du droit d’entrée dans les casinos ont été maximisées par ce régime de prix inégaux. En réalité, si la Commission acceptait le raisonnement selon lequel la diminution du prix d’entrée à 6 EUR entraîne une augmentation des droits perçus, les recettes fiscales seraient maximisées si le prix de tous les billets d’entrée était fixé à 6 EUR pour tous les casinos, tant publics que privés, ce qui réfuterait l’affirmation de la Grèce selon laquelle ce résultat est atteint par le traitement fiscal discriminatoire résultant des prix inégaux.
(90)
L’avantage litigieux est par conséquent financé par des ressources d’État.
V.1.3. Sélectivité
(91)
D’après l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, pour constituer une aide d’État, une mesure doit être spécifique ou sélective parce qu’elle favorise «certaines entreprises ou certaines productions».
(92)
D’après la jurisprudence de la Cour de justice (57), «en ce qui concerne l’appréciation de la condition de sélectivité, qui est constitutive de la notion d’aide d’État, il résulte d’une jurisprudence constante que l’article 87, paragraphe 1, CE [devenu article 107, paragraphe 1, du TFUE] impose de déterminer si, dans le cadre d’un régime juridique donné, une mesure nationale est de nature à favoriser “certaines entreprises ou certaines productions” par rapport à d’autres, qui se trouveraient, au regard de l’objectif poursuivi par ledit régime, dans une situation factuelle et juridique comparable» (58). Par ailleurs, la Cour a jugé à plusieurs reprises que l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ne distingue pas selon les causes ou les objectifs de l’aide d’État, mais qu’il les définit en fonction de leurs effets (59). Conformément à la pratique de la Commission et à la jurisprudence de l’Union en matière d’affaires fiscales, l’avantage sélectif en cause peut résulter aussi bien d’une exception aux dispositions fiscales de nature législative, réglementaire ou administrative que d’une pratique discrétionnaire de l’administration fiscale. Le caractère sélectif d’une mesure peut cependant être justifié par «la nature ou l’économie du système» (60); dans ce cas, la mesure peut échapper à la qualification d’aide d’État.
(93)
Premièrement, la Commission remarque qu’en l’espèce, le système fiscal général est constitué par le régime appliqué (en principe) à tous les casinos, tel qu’instauré par la loi 2206/1994 et l’arrêt ministériel d’exécution de 1995 (comme les autorités grecques l’ont du reste confirmé - voir point 19 ci-dessus).
(94)
Deuxièmement, la Commission note que la mesure en cause déroge à l’application du système fiscal général. Ainsi que les autorités grecques l’ont confirmé, les dispositions particulières appliquées aux casinos publics (tout comme au casino privé de Thessalonique qui leur est assimilé) sont considérées comme des exceptions à l’application des dispositions générales de la loi 2206/1994 et de l’arrêté ministériel d’exécution de 1995 (voir également points 19 et suivants ci-dessus).
(95)
La Commission observe que l’obligation de verser 80 % du prix des billets d’entrée n’a pas été appliquée aux casinos du Mont Parnès et de Corfou jusqu’en 2003. Comme exposé ci-dessus, en ce qui concerne les casinos de Thessalonique et de Rhodes, cette exigence a commencé à s’appliquer après l’octroi de leur licence en vertu de la loi 2206/1994, et plus particulièrement à partir de 1995 pour le casino de Thessalonique et à partir de 1996 pour celui de Rhodes. Quant au prix des billets d’entrée, il est resté à 6 EUR aux casinos du Mont Parnès et de Thessalonique jusqu’à ce jour; au casino de Corfou, jusqu’à sa privatisation en août 2010; et au casino de Rhodes, jusqu’à sa privatisation en 1999. Toutefois, aussi bien l’obligation de verser les 80 % que le prix des billets d’entrée à 15 EUR sont en vigueur et ont été effectivement appliqués depuis 1995 dans les autres casinos.
(96)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission considère que la mesure est sélective.
(97)
Troisièmement, la Commission observe cependant que le caractère sélectif d’une mesure peut être justifié par «la nature et l’économie du système», c’est-à-dire par la mesure dans laquelle les exceptions au système ou les différenciations au sein de celui-ci découlent directement des principes fondamentaux ou directeurs du système fiscal de l’État membre concerné (troisième étape de l’analyse de la sélectivité). Dans le cas contraire, la Commission considère, conformément à une jurisprudence constante de la Cour de justice (61), que les mesures introduisant une différenciation entre entreprises ne constituent pas une aide d’État lorsque cette différenciation résulte de la nature ou de l’économie du système de charges dans lequel elles s’inscrivent. Cette justification reposant sur la nature ou l’économie du système fiscal reflète la cohérence d’une mesure fiscale particulière avec la logique interne du système fiscal en général. La pratique de la Commission et la jurisprudence de la Cour de justice ont abordé ces justifications de manière très restrictive. Seuls des motifs inhérents au système fiscal peuvent être invoqués.
(98)
Les autorités grecques ont déclaré que les conditions particulières de chaque casino sont différentes et que les prix des billets d’entrée sont fixés en fonction de ces conditions, compte tenu de l’objectif de la fixation de ces prix qui consiste à dissuader les personnes à faibles revenus de participer aux jeux d’argent.
(99)
La Commission ne peut accepter ces arguments. L’argument selon lequel le niveau du prix est fixé et justifié par les conditions de chaque casino, compte tenu de l’objectif consistant à dissuader les personnes à faibles revenus de participer aux jeux d’argent n’est pas compatible avec le fait que les casinos du Mont Parnès et de Thessalonique, qui appliquent un droit d’entrée de 6 EUR, se trouvent tous deux à proximité de deux importants centres urbains de Grèce. Il n’est pas davantage compatible avec la possibilité expresse d’accueillir gratuitement certains clients à condition de verser quand même 80 % du prix à l’État.
(100)
Par ailleurs, la raison pour laquelle ce prix plus faible est nécessaire à ces casinos en particulier, et non à d’autres, ne paraît pas évidente à la Commission. En outre, les autorités grecques n’ont pas expliqué le calcul économique ayant présidé à la fixation du prix inférieur des billets d’entrée au niveau particulier de 6 EUR au lieu d’un autre niveau intermédiaire, ni, si l’on tient compte des conditions particulières - qui, d’après la Grèce, ont principalement trait à la situation géographique de chaque casino -, la raison pour laquelle tous les casinos bénéficiaires de la mesure sont (en principe, voir ci-dessus) tenus d’appliquer le même droit d’entrée et non un prix «individualisé» qui serait adapté à leur situation particulière. Par exemple, si le droit d’entrée inférieur se justifie par les particularités de la situation géographique de chaque casino, ce raisonnement ne peut en aucun cas s’appliquer au casino de Thessalonique, qui semble bénéficier de ce traitement non en raison de sa situation géographique, mais de la disposition nationale qui procure aux entreprises investissant des capitaux étrangers le traitement le plus favorable accordé aux entreprises nationales. Par conséquent, la situation géographique du casino de Thessalonique ne semble avoir été prise en compte à aucun moment pour fixer le prix de son billet d’entrée. Le casino de Corfou offre un autre exemple: depuis sa privatisation, en août 2010, il pratique un droit d’entrée de 15 EUR. Les autorités grecques n’ont cependant pas expliqué de manière satisfaisante la raison pour laquelle les conditions particulières précitées ne s’appliquaient plus et, partant, la raison pour laquelle le prix plus faible des billets d’entrée n’était plus nécessaire.
(101)
Eu égard à ce qui précède, la Commission conclut que le caractère sélectif de la mesure examinée n’est pas justifié par la nature du système général. Elle considère par conséquent que la mesure comprend un élément de traitement discriminatoire sous la forme d’une réduction de l’assiette fiscale qui entraîne un avantage fiscal bénéficiant à certains casinos, ce traitement discriminatoire ne se justifiant pas par la logique du système fiscal général grec en la matière.
(102)
La Commission conclut dès lors que le critère de la sélectivité est en l’occurrence satisfait au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
V.1.4. Distorsion de la concurrence et effet sur le commerce
(103)
Pour constituer une aide d’État, une mesure doit affecter la concurrence et le commerce entre les États membres. Ce critère suppose que le bénéficiaire de cette mesure exerce une activité économique, indépendamment de son statut juridique ou de son mode de financement.
(104)
D’après la jurisprudence de la Cour de justice (62), «aux fins de la qualification d’une mesure nationale en tant qu’aide d’État prohibée, il y a lieu, non pas d’établir une incidence réelle de l’aide sur les échanges entre États membres et une distorsion effective de la concurrence, mais seulement d’examiner si l’aide est susceptible d’affecter ces échanges et de fausser la concurrence. En particulier, lorsqu’une aide accordée par un État membre renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide. […] Par ailleurs, il n’est pas nécessaire que l’entreprise bénéficiaire participe elle-même aux échanges intracommunautaires. En effet, lorsqu’un État membre octroie une aide à une entreprise, l’activité intérieure peut s’en trouver maintenue ou augmentée, avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d’autres États membres de pénétrer le marché de cet État membre en sont diminuées.» En outre, conformément à une jurisprudence constante de la Cour de justice (63), pour qu’une mesure fausse la concurrence et affecte le commerce entre les États membres, il suffit que le bénéficiaire de l’aide soit en concurrence avec d’autres entreprises sur des marchés ouverts à la concurrence sur le marché intérieur (64). La Commission considère que les conditions fixées dans la jurisprudence sont remplies pour les raisons suivantes.
(105)
La mesure litigieuse allège les taxes que les casinos bénéficiaires doivent verser, par comparaison avec les autres casinos en Grèce, rendant ainsi leur position financière comparative plus forte et le rendement de leurs investissements plus important que si leur rendement reposait exclusivement sur leurs propres mérites.
(106)
Comme exposé précédemment, conformément à une jurisprudence constante, le critère de l’affectation du commerce est satisfait si une société bénéficiaire exerce une activité économique qui concerne le commerce entre les États membres. Le seul fait que l’aide renforce la position de la société par rapport à celle d’autres sociétés concurrentes dans les échanges commerciaux intra-européens suffit pour conclure à l’affectation du commerce à l’intérieur de l’Europe. Ni le niveau relativement faible des aides, ni la taille relativement modeste de l’entreprise bénéficiaire, ni sa part très restreinte du marché européen, ni encore le fait que cette société ne réalise pas d’exportations ou qu’elle exporte la quasi-totalité de sa production en dehors du marché européen n’affecte cette conclusion (65).
(107)
La Grèce a soutenu que la situation des casinos et les distances qui les séparent impliquent que chaque casino dessert un marché local et que, de ce fait, la mesure ne peut pas fausser la concurrence, ni affecter le commerce entre les États membres. Toutefois, d’après la jurisprudence (66), il n’existe pas de limite à la détermination des incidences réelles ou potentielles sur la concurrence et le commerce entre les États membres, et par conséquent cette condition pour l’application de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE peut être remplie indépendamment de la nature locale ou régionale des services fournis ou de l’importance du secteur d’activité concerné.
(108)
La Grèce a également soutenu que le marché des jeux d’argent n’est pas harmonisé entre les États membres, qui sont de ce fait libres de le réglementer au niveau national. La Grèce a invoqué la jurisprudence de la Cour de justice qui autorise les restrictions au marché unique dans le cas des services de jeux d’argent afin de protéger les consommateurs des fraudes et des agissements délictueux (67).
(109)
La Commission respecte pleinement la liberté des États membres de fixer les objectifs de leur politique dans le domaine des jeux d’argent, à condition que toute restriction à la libre prestation des services soit apte à réaliser les objectifs poursuivis, qu’elle n’outrepasse pas les limites nécessaires à la réalisation de ces objectifs et qu’elle soit mise en œuvre de manière non discriminatoire. La Commission conteste cependant que ces arguments excluent la possibilité que la mesure litigieuse fausse la concurrence ou qu’elle affecte le commerce entre les États membres.
(110)
Les opérateurs du secteur sont souvent des groupes hôteliers internationaux (68), en concurrence entre eux, dont la décision d’investir dans des casinos ou d’autres installations hôtelières pourrait être influencée par la mesure, étant donné qu’elle affecte la rentabilité comparative de ces groupes et de leurs investissements. Les casinos se trouvent souvent dans des zones touristiques, ce qui signifie que la présence d’un casino peut attirer des touristes en Grèce. De fait, les casinos relèvent de la compétence du ministère grec du Tourisme. En outre, la Commission note l’existence d’une certaine mobilité transfrontalière des clients. Du reste, les services des casinos opèrent dans un environnement transfrontalier - par exemple, les casinos mettent à disposition des services analogues sur les bateaux de croisière reliant la Grèce à l’Italie et à d’autres destinations. De manière générale, les personnes adeptes des jeux d’argent peuvent choisir de jouer dans un casino ou sur l’internet. Les jeux d’argent sur l’internet constituent un secteur d’activité international et les joueurs en Grèce peuvent avoir accès à ce genre de services fournis par des opérateurs établis dans d’autres États membres. L’affaire évoquée par la Grèce (voir point 108) concernait effectivement les jeux d’argent sur l’internet. Les autorités grecques ont mis en doute la possibilité de concurrence avec les autres formes de jeux d’argent citées dans la décision d’ouvrir la procédure, en faisant remarquer qu’actuellement, les jeux d’argent sur l’internet sont interdits en Grèce. Toutefois, malgré la situation juridique en vigueur en Grèce, les autorités grecques ont elles-mêmes reconnu que les jeux d’argent sur l’internet avaient pris des «proportions incontrôlables» (69). Dans ce contexte, il convient également de faire référence à l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire C-65/05, Commission/Grèce (70), dans lequel la Cour a jugé que la loi 3037/2002, qui vise à interdire les jeux d’argent sur l’internet en Grèce, constitue un obstacle injustifié à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services.
(111)
Par ailleurs, la crise économique générale affecte les habitudes des consommateurs ainsi que le revenu disponible à des fins de divertissement, comme l’utilisation des services de casinos. Dans ce contexte particulier, la différenciation des prix des billets d’entrée peut fausser encore plus les choix des consommateurs et elle est par conséquent susceptible de fausser encore plus la concurrence sur le marché des casinos.
(112)
En ce qui concerne l’argument avancé par les autorités et le casino du Mont Parnès selon lequel, même si l’on considérait que le prix inférieur des billets d’entrée fixé à 6 EUR pourrait influencer ou avoir influencé la décision d’une société étrangère d’investir dans une société de casino en Grèce, cette société étrangère pourrait toujours recourir au décret-loi 2687/1953, la Commission observe que l’application du décret-loi de 1953 n’est pas automatique et que, dans la pratique, elle permettrait d’octroyer aussi à d’autres entreprises le traitement le plus favorable accordé aux casinos bénéficiaires de l’aide (c’est-à-dire le prix inférieur des billets d’entrée fixé à 6 EUR). Par conséquent, cette mesure est susceptible d’étendre encore plus le traitement fiscal discriminatoire examiné. La Commission note en outre que, malgré le fait que d’autres casinos auraient pu invoquer le décret-loi 2687/1953 s’ils avaient importé des capitaux étrangers et déposé une demande en temps utile, l’application de cette loi est soumise à certaines règles arbitraires qui en font une mesure sélective. De fait, le seul autre exemple d’application potentielle de cette loi présenté à la Commission concerne le casino de Syros, qui a introduit une demande sur la base de cette loi, demande rejetée au motif qu’elle avait été soumise après (et non avant) l’importation des capitaux étrangers.
(113)
Par ailleurs, la Commission observe que, lorsque le casino du Mont Parnès a été privatisé, l’acte de vente prévoyait expressément la possibilité d’une licence pour un deuxième casino dans la même région. Il est clair que la probabilité d’investir dans une entreprise analogue dépendra des conditions de concurrence avec l’exploitant existant. Étant donné que l’on ne peut exclure que les casinos soient en concurrence avec des sociétés similaires dans un autre État membre, il y a lieu de considérer que cette exigence visée à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, est satisfaite.
(114)
Par conséquent, la Commission conclut que la mesure litigieuse est susceptible de fausser la concurrence et d’affecter le commerce entre les États membres du fait de l’amélioration potentielle des conditions de fonctionnement de ses bénéficiaires qui prennent directement part à des activités économiques et doivent verser cette taxe sur les admissions dans les casinos en Grèce.
V.1.5. Conclusion
(115)
Compte tenu des considérations précédentes, la Commission arrive à la conclusion que les critères d’existence d’une aide au sens de l’article 107 du TFUE sont satisfaits et que cette mesure constitue une aide d’État en faveur des casinos appliquant un droit d’entrée inférieur. Ces casinos sont ceux du Mont Parnès, de Corfou, de Thessalonique et de Rhodes. Dans le cas de Rhodes, la Commission considère que le casino n’est plus bénéficiaire de la mesure (puisqu’il a cessé d’appliquer le droit d’entrée inférieur depuis sa privatisation en avril 1999). La Commission estime que ni les autorités grecques ni le casino du Mont Parnès n’ont présenté d’arguments suffisants pour modifier cette conclusion.
V.2. Compatibilité de l’aide
(116)
Comme exposé dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission estime que la mesure en cause ne relève d’aucune des exceptions prévues aux articles 106 et 107 du TFUE.
(117)
La Grèce soutient jusqu’à ce jour qu’il n’y a pas d’aide d’État. Elle n’a avancé aucun argument de nature à justifier la compatibilité d’une aide éventuelle.
(118)
Comme exposé ci-dessus, la Commission reconnaît le droit des États membres de réglementer les jeux d’argent sur leur territoire soumis au droit de l’Union et reconnaît également qu’une telle réglementation visant à contrôler et à limiter les jeux d’argent constitue un objectif légitime de la politique publique. En revanche, elle ne croit pas que cela fasse relever la mesure du champ d’application de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, même si tel était l’objectif poursuivi. Quoi qu’il en soit, comme exposé ci-dessus, l’argument selon lequel l’objectif de la mesure est de décourager la participation aux jeux d’argent n’est pas compatible avec le fait que parmi les casinos pratiquant un droit d’entrée de 6 EUR figurent ceux qui se trouvent le plus près des grands centres urbains de Grèce. Cet argument n’est pas davantage compatible avec la possibilité expresse d’accueillir gratuitement des clients à condition de verser 80 % du prix du billet à l’État.
(119)
Les exceptions prévues à l’article 107, paragraphe 2, du TFUE, qui concernent les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires et les aides octroyées à certaines régions de la république fédérale d’Allemagne, ne s’appliquent pas à la présente affaire.
(120)
N’est pas davantage applicable l’exception prévue à l’article 107, paragraphe 3, point a), qui autorise les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, parce que la mesure n’est pas subordonnée au fait que ses bénéficiaires mènent une quelconque activité dans des régions marquées par des conditions particulières (71).
(121)
De même, il ne saurait être considéré que la mesure litigieuse promeut la réalisation d’un projet d’intérêt européen commun ou qu’elle remédie à une perturbation grave de l’économie grecque, comme l’article 107, paragraphe 3, point b), le prévoit. La mesure litigieuse n’a pas non plus pour objectif de promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, ainsi que l’article 107, paragraphe 3, point d), le prévoit.
(122)
Enfin, la mesure contestée doit être examinée à la lumière de l’article 107, paragraphe 3, point c), qui autorise les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. À cet égard, il convient toutefois de noter que la mesure litigieuse ne relève d’aucun des cas prévus par l’alinéa en question et admis par la Commission, ni d’aucun des cadres ou lignes directrices fixant les conditions dans lesquelles certaines catégories d’aides peuvent être qualifiées de compatibles avec le marché commun.
(123)
La mesure litigieuse constitue une aide au fonctionnement qui renforce artificiellement la position concurrentielle de certaines entreprises par rapport à d’autres entreprises semblables et elle n’est pas subordonnée à la réalisation d’une quelconque action spécifique par les bénéficiaires dans le but d’atteindre des objectifs politiques d’intérêt commun.
(124)
Plus particulièrement, la Commission observe que l’avantage octroyé dans le cadre de la mesure litigieuse n’est pas lié à un investissement, à la création d’emplois ou à des projets spécifiques. Elle exonère seulement les entreprises concernées de charges normalement assumées par des entreprises semblables; elle doit par conséquent être considérée comme une aide au fonctionnement. En règle générale, les aides au fonctionnement ne relèvent pas du champ d’application de l’article 107, paragraphe 3, point c), parce qu’elles faussent la concurrence dans les secteurs dans lesquelles elles sont octroyées, sans pour autant être capables, par leur nature même, d’atteindre un des buts fixés par la disposition précitée (72). Bien qu’une telle aide puisse exceptionnellement être octroyée dans des régions visées par l’exception prévue à l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, et bien que certaines régions de Grèce soient éligibles, la Commission doute fortement qu’une telle aide au fonctionnement remplisse en l’occurrence les conditions de compatibilité. Conformément à la pratique habituelle de la Commission, les aides de ce genre ne peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun parce qu’elles ne favorisent pas le développement de certaines activités ou secteurs économiques, qu’elles ne sont pas limitées dans le temps et qu’elles ne sont pas progressivement réduites ni proportionnées à ce qui est nécessaire pour remédier à un handicap économique spécifique des secteurs concernés.
(125)
Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que la mesure examinée est incompatible avec le marché intérieur.
V.3. Légalité de l’aide
(126)
Comme indiqué dans la décision d’ouvrir la procédure, étant donné que les premiers textes législatifs ayant introduit des discriminations fiscales entre les casinos datent de 1994 et 1995, la Commission a examiné si la mesure constituait dans son ensemble une aide existante au sens de l’article 108, paragraphe 1, du TFUE.
(127)
Le traitement fiscal discriminatoire a été instauré en 1995 illégalement - du point de vue de la législation de l’Union européenne en matière d’aides d’État -, lorsque les autorités grecques ont décidé d’autoriser certains casinos à déroger à la réglementation générale découlant de la loi 2206/1994 et de l’arrêté ministériel de 1995. Plus précisément, les autorités grecques ont permis aux casinos publics du Mont Parnès, de Corfou et de Rhodes de continuer à appliquer le droit d’entrée inférieur de 6 EUR au lieu du prix normal de 15 EUR, et en 1995, elles ont en outre étendu ce traitement plus favorable au casino de Thessalonique sur la base du décret-loi de 1953 (relatif à l’importation de capitaux étrangers). Entre-temps, le droit d’entrée normal de 15 EUR a été imposé aux cinq autres casinos privés qui ont été créés et ont obtenu leur licence d’exploitation (en vertu de la loi 2206/1994) après 1995, et qui ont effectivement appliqué ce droit. En outre, en vertu de la loi 3139/2003, le droit d’entrée inférieur de 6 EUR a été maintenu spécialement pour les casinos du Mont Parnès et de Corfou, ce qui a eu pour effet de prolonger et de confirmer illégalement le traitement fiscal discriminatoire. S’agissant du casino de Thessalonique, il convient de noter qu’étant assimilé aux casinos du Mont Parnès et de Corfou, il bénéficie du même traitement fiscal discriminatoire, ainsi que le décret présidentiel no 290/1995 l’a confirmé sur la base du décret-loi de 1953, comme exposé ci-dessus. Le régime applicable à Thessalonique est étroitement lié au régime appliqué aux casinos du Mont Parnès et de Corfou. Ainsi que les autorités grecques le signalent (73), lorsque la question du prix du billet d’entrée s’est posée après 1995, la direction du casino de Thessalonique a demandé à ce que celui-ci soit fixé au même niveau qu’au casino du Mont Parnès, c’est-à-dire à 6 EUR, et cette demande a été acceptée à la suite de l’avis rendu par le Conseil juridique de l’État (avis no 631/1997). On peut dès lors en déduire que si le traitement des casinos du Mont Parnès et de Corfou avait changé en 2003 et que le prix de leur billet avait été fixé à 15 EUR, le traitement du casino de Thessalonique aurait également changé. Or, cela ne s’est pas produit, et le traitement fiscal discriminatoire a été maintenu en vertu des dispositions de la législation nationale.
(128)
Les mesures précitées, qui favorisent les casinos bénéficiaires de la mesure, n’ont été à aucun moment communiquées ni approuvées par la Commission, et certainement pas dans le cadre des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État.
(129)
La Commission rappelle qu’en vertu de l’article 15 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (74), les pouvoirs de la Commission en matière de récupération de l’aide sont soumis à un délai de prescription de dix ans. Le délai de prescription commence le jour où l’aide illégale est accordée au bénéficiaire, à titre d’aide individuelle ou dans le cadre d’un régime d’aide. Toute mesure prise par la Commission ou un État membre, agissant à la demande de la Commission, à l’égard de l’aide illégale interrompt le délai de prescription. Chaque interruption fait courir de nouveau le délai. Le délai de prescription est suspendu aussi longtemps que la décision de la Commission fait l’objet d’une procédure devant la Cour de justice. Toute aide à l’égard de laquelle le délai de prescription a expiré est réputée être une aide existante. Toutefois, conformément à l’article 1er, point c), du même règlement, toute modification d’une aide existante constitue une nouvelle aide.
(130)
La Commission observe que, d’après la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, il en va de même du «délai de prescription prévu, en ce qui concerne les pouvoirs de la Commission, à l’article 15 du règlement no 659/1999 qui, loin d’être l’expression d’un principe général transformant une aide nouvelle en aide existante, exclut seulement la récupération des aides instituées plus de dix ans avant la première intervention de la Commission» (75).
(131)
Dans le cas d’espèce, la Commission n’a pris aucune mesure, et la Grèce n’a pas agi à la demande de la Commission, avant 2009. La Commission a effectué une démarche le 21 octobre 2009 en communiquant la plainte à la Grèce et en lui demandant des informations à ce sujet.
(132)
Par conséquent, toute aide octroyée au titre de la mesure en cause à partir du 21 octobre 1999 (soit 10 ans avant la date à laquelle la Commission a communiqué la plainte à l’État grec et lui a demandé de lui fournir des informations) constitue une aide nouvelle et illégale, mise en œuvre sans notification ni décision préalable de la Commission, sous réserve de l’article 15 du règlement de procédure en ce qui concerne la récupération (comme exposé de manière plus détaillée ci-dessous).
V.4. Quantification et récupération
(133)
La mesure litigieuse a été mise en œuvre sans avoir été au préalable communiquée à la Commission, comme l’article 108, paragraphe 3, du TFUE le prévoit. Par conséquent, elle constitue une aide illégale.
(134)
Lorsqu’une aide d’État octroyée illégalement est considérée comme incompatible avec le marché commun, cette constatation entraîne la récupération de l’aide auprès des bénéficiaires, sauf si cela est contraire à un principe général du droit conformément à l’article 14 du règlement (CE) no 659/1999. Le remboursement de l’aide vise à rétablir, dans la mesure du possible, la situation de concurrence antérieure à l’octroi de l’aide. Aucun des arguments avancés par les autorités grecques et le casino du Mont Parnès ne justifie que l’on s’écarte de ce principe fondamental.
(135)
La Commission signale que l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 prévoit que «la Commission n’exige pas la récupération de l’aide si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général de droit communautaire». D’après la jurisprudence de la Cour de justice et la pratique décisionnelle de la Commission, un ordre de récupération de l’aide violerait un principe général de droit communautaire lorsque, à la suite de l’action de la Commission, une confiance légitime existe chez le bénéficiaire d’une mesure dans le fait que l’aide a été accordée conformément à la législation de l’Union (76).
(136)
Dans l’arrêt qu’elle a rendu dans l’affaire Forum 187 (77), la Cour a jugé que «le droit de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime s’étend à tout justiciable dans le chef duquel une institution communautaire a fait naître des espérances fondées. En outre, nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration. De même, lorsqu’un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l’adoption d’une mesure communautaire de nature à affecter ses intérêts, il ne saurait invoquer le bénéfice d’un tel principe lorsque cette mesure est adoptée».
(137)
Dans ce contexte, les autorités grecques et le casino du Mont Parnès ont soutenu qu’une éventuelle récupération des aides en question serait contraire au principe de la confiance raisonnable de l’administré, eu égard à un arrêt du Symvoulio tis Epikratias rendu conformément à la législation nationale. La Commission fait remarquer à ce propos qu’il s’agit en l’occurrence d’une loi nationale adoptée par une autorité nationale et non pas par une autorité de l’Union au sens de la jurisprudence précitée. Par ailleurs, cette loi repose exclusivement sur la législation nationale et elle ne traite en aucune façon de questions liées à des aides d’État ou à la qualification de mesures en tant qu’aides d’État. Par conséquent, la Commission maintient la récupération sur la base de ces arguments.
(138)
Quant aux arguments de la Grèce et du casino du Mont Parnès selon lesquels le casino de Loutraki aurait tardé à porter plainte devant la Commission et qu’il aurait ainsi enfreint le principe interdisant l’abus de droit, la Commission fait observer que la réaction tardive d’un plaignant ne peut en aucun cas exclure la récupération d’une aide illégale, comme il ressort d’ailleurs du délai de prescription de 10 ans fixé par l’article 15 du règlement de procédure.
(139)
La Commission ne peut dès lors pas accepter les arguments des autorités grecques et du casino du Mont Parnès tendant à ce qu’elle renonce exceptionnellement à la récupération de l’aide.
(140)
Comme indiqué dans la présente décision, la Commission note que la législation nationale de 1994 et de 1995 a initialement instauré l’obligation de rétrocéder 80 % de la valeur du droit d’entrée ainsi que le prix normal de 15 EUR pour les billets d’entrée de tous les casinos. Toutefois, ni l’obligation de restituer 80 % ni le prix normal de 15 EUR n’ont été mis en œuvre par les casinos bénéficiaires de la mesure, alors qu’ils l’ont été par les autres casinos à partir de 1995 et qu’ils continuent à l’être dans la pratique depuis lors (tous les casinos privés ont obtenu leur licence en 1995 ou en 1996 et ont commencé à appliquer la mesure à l’époque, à la seule exception du casino de Thessalonique). Par conséquent, comme le traitement fiscal discriminatoire résultant de la différenciation du prix des billets d’entrée et le versement de 80 % de ce prix à l’État ont commencé dans les faits en 1995, il est permis de considérer que la période de mise en œuvre de la mesure commence en 1995.
(141)
Conformément à la conclusion à laquelle elle a abouti à la section V.3 ci-dessus (Légalité de l’aide), la Commission estime donc que le délai de prescription de dix ans prévu à l’article 15 du règlement de procédure porte sur toute aide octroyée avant le 21 octobre 1999.
(142)
Lors du calcul du montant à récupérer, il convient de tenir compte du fait que, comme indiqué dans la présente décision (voir également point 85 ci-dessus), l’État grec subit une perte de recettes fiscales provenant des casinos publics équivalant à 7,20 EUR par billet d’entrée, soit la différence entre le droit de 12 EUR par billet d’entrée reversé à l’État par les casinos privés et le droit de 4,80 EUR par billet d’entrée reversé à l’État par les casinos publics.
(143)
Toutefois, aux fins du calcul du montant à récupérer auprès de chaque casino, il y a lieu de tenir compte de certains aspects liés à la situation particulière de chaque casino, comme exposé ci-dessous:
-
comme indiqué dans la présente décision, l’obligation de verser à l’État 80 % du prix des billets d’entrée, conformément à l’arrêté ministériel de 1995, s’est appliquée aux casinos de Corfou et du Mont Parnès à partir de la date d’octroi de leur licence d’exploitation en vertu de la loi 2206/1994, c’est-à-dire à partir de 2003, sur la base de la loi 3139/2003. Toutefois, à partir de la fin de l’année 2000, et jusqu’à ce qu’elle obtienne sa licence en 2003, la société ETA s’est mise volontairement à verser à l’État 80 % du prix des billets d’entrée (qui s’élevait à 6 EUR) (78). Il peut être déduit de cette information transmise par les autorités grecques, sous réserve de plus amples observations qu’elles voudront éventuellement présenter (pour confirmer ou infirmer ce qui précède), qu’aucun droit d’entrée, pas même au tarif réduit (80 % de 6 EUR), n’a été versé jusqu’en 2000. Par conséquent, pendant cette période (du 21 octobre 1999 à la fin 2000), la somme à récupérer doit être calculée sur la base du montant de 12 EUR (c’est-à-dire de la taxe totale payée par les autres casinos privés, alors que les casinos publics n’en payaient aucune), multiplié par le nombre de billets émis pendant cette période,
-
le casino de Thessalonique a obtenu sa licence en 1995 sur la base de la loi 2206/1994 (79). L’obligation de verser à l’État 80 % du prix des billets d’entrée a été observée par le casino de Thessalonique après l’octroi de sa licence d’exploitation en 1995. Il applique encore aujourd’hui le droit d’entrée réduit de 6 EUR pratiqué par les casinos du Mont Parnès et de Corfou. Par conséquent, le montant à récupérer pour ce casino peut être calculé par la multiplication du nombre de billets émis (du 21 octobre 1999 à ce jour) par 7,20 EUR,
-
le casino de Rhodes a obtenu sa licence en 1996 en vertu de la loi 2206/1994. Il a alors commencé à appliquer un droit d’entrée de 6 EUR, qu’il a toutefois fait passer à 15 EUR après sa privatisation en avril 1999. Outre les observations présentées lors de la procédure formelle d’examen, la Commission comprend que le casino de Rhodes ne bénéficie plus de l’aide depuis sa privatisation en avril 1999. Par conséquent, la récupération de l’aide auprès de ce casino est couverte par le délai de prescription conformément à l’article 15 du règlement de procédure.
(144)
En ce qui concerne le calcul du montant de l’aide à récupérer, la Commission ne dispose pas d’éléments suffisants pour fournir une évaluation exacte des montants à récupérer auprès de chaque casino bénéficiaire de la mesure. Cependant, aucune disposition du droit de l’Union ne prévoit que lorsqu’elle émet un ordre de récupération d’une aide incompatible avec le marché intérieur, la Commission doit déterminer avec précision le montant à récupérer. Il suffit que la décision de la Commission contienne des informations permettant à l’État membre concerné et à l’entreprise bénéficiaire concernée de calculer eux-mêmes, sans grande difficulté, ce montant. Par conséquent, la Commission s’est valablement limitée à constater l’obligation de récupérer les aides en question, laissant aux autorités nationales le soin de calculer le montant exact à récupérer suivant les instructions contenues dans sa décision.
(145)
Sur la base des éléments soumis par l’État membre, la Commission fournit ci-après les instructions nécessaires pour procéder à la récupération.
(146)
Le tableau ci-dessous présente une vue d’ensemble du nombre de billets émis par chaque casino, chaque année (les informations fournies ne sont toutefois pas complètes, comme indiqué dans le tableau), ainsi qu’une évaluation préliminaire des montants à récupérer auprès de chaque casino, sous réserve des observations supplémentaires que la Grèce voudra éventuellement présenter après avoir effectué ses calculs en vue de la récupération.
Estimation du nombre de billets émis par casino
Année
Casino
Mont Parnès
Corfou
Thessalonique
Rhodes
1999
(22.10.1999 - 31.12.1999)
Informations lacunaires
[…] (80)
[…]
[…] (81)
2000
Informations lacunaires
[…]
[…]
[…]
2001
Informations lacunaires
[…]
[…]
[…]
2002
Informations lacunaires
[…]
[…]
[…]
2003
Informations lacunaires jusqu’au 1er mai 2003
Le 1er mai 2003:
[…]
[…]
[…]
[…]
2004
[…]
[…]
[…]
[…]
2005
[…]
[…]
[…]
[…]
2006
[…]
[…]
[…]
[…]
2007
[…]
[…]
[…]
[…]
2008
[…]
[…]
[…]
[…]
2009 (jusqu’au 22.10.2009):
[…]
[…]
[…]
[…]
Total jusqu’au 22.10.2009
[…]
[…]
[…]
[…]
Billets émis après le 22.10.2009
Informations lacunaires
Informations lacunaires
Informations lacunaires
Informations lacunaires
Évaluation préliminaire du montant à récupérer par casino
(en millions d’EUR, chiffres arrondis)
Mont Parnès
Corfou
Thessalonique
Rhodes
Algorithme et calcul
Pour la période 22.10.1999-2000 (82):
nombre de billets
(x1) × 12 = A1
Pour la période 22.10.1999-2000:
nombre de billets
([…] billets) × 12 = A2 ([…] EUR)
Pour la période 22.10.1999-22.10.2009:
nombre de billets
([…] billets) × 7,20 = AB3 ([…] EUR)
Ne s’applique pas
Pour la période 2000-22.10.2009:
nombre de billets
(y1) × 7,20 = Β1
Pour la période 2000-22.10.2009:
nombre de billets
([…] billets) × 7.20 = B2 ([…] EUR)
Pour la période 22.10.2009-aujourd’hui:
nombre de billets
(z1) × 7,20 = C1
Pour la période 22.10.2009-aujourd’hui:
nombre de billets
(z2) × 7,20 = C2
Pour la période 22.10.2009-30.08.2010 (83):
nombre de billets
(z3) × 7.20 = C3
Montant total à récupérer
A1 + B1 + C1=
À calculer
A2 + B2 + C2
À calculer
AB3 + C3
À calculer
Ne s’applique pas
Montant total à récupérer
À calculer
(147)
La Commission fait en outre remarquer que l’article 108, paragraphe 3, du TFUE a un effet suspensif. Elle n’a toutefois reçu aucune information susceptible de confirmer que la mesure a été suspendue en raison de la décision d’ouvrir la procédure. Elle en déduit par conséquent que la mesure a été appliquée par les autorités grecques de manière ininterrompue jusqu’à ce jour (84). La Grèce devra récupérer auprès des bénéficiaires correspondants toute aide octroyée jusqu’à la publication de la présente décision. À cet égard, la Commission note qu’après sa privatisation en août 2010, le casino de Corfou a cessé d’appliquer le droit d’entrée de 6 EUR et qu’il a fixé le prix du billet à 15 EUR. Par conséquent, seule la période allant jusqu’en août 2010 devra être prise en compte dans le calcul du montant à récupérer.
(148)
Compte tenu des arguments précédents, la Commission ordonne à la Grèce de récupérer les aides d’État incompatibles octroyées illégalement aux bénéficiaires. La Commission rappelle que la Grèce doit annuler tous les avantages fiscaux restants procurés dans le cadre de la mesure en cause à compter de la date d’adoption de la décision.
(149)
À cet égard, la Commission note que, pour ce qui est de l’avenir, la Grèce a indiqué qu’elle envisageait de modifier la politique de tarification des casinos de manière à supprimer les discriminations existant entre eux. La Commission souligne que, d’après les autorités grecques, cette nouvelle législation mettra fin à la mesure litigieuse. La Grèce n’a toutefois pas encore informé la Commission de la suite donnée à cette affaire, ni de l’éventuelle réalisation de cette modification. La Commission pense que l’adoption d’une nouvelle législation en la matière revêt une importance déterminante pour résoudre les problèmes de traitement discriminatoire entre les casinos en Grèce et encourage la Grèce à prendre les mesures nécessaires sans tarder.
VI. CONCLUSION
(150)
À la lumière des considérations qui précèdent, de la jurisprudence concernée et des caractéristiques propres à l’affaire, la Commission estime que la mesure litigieuse, qui consiste dans le traitement fiscal discriminatoire que les autorités grecques ont réservé à certains casinos en appliquant simultanément diverses dispositions consistant en:
-
la fixation d’une taxe uniforme de 80 % sur le prix des billets d’entrée, et
-
la fixation de deux prix légaux différents pour le billet d’entrée des casinos publics et privés, à respectivement 6 et 15 EUR,
constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. La Commission constate également que la mesure litigieuse, mise en œuvre en violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE constitue une aide illégale.
(151)
La Commission signale que, conformément à l’article 14 du règlement (CE) no 659/1999, toute aide illégale peut être récupérée auprès de son bénéficiaire, et elle ordonne à la Grèce de récupérer les aides illégales auprès de chaque casino bénéficiaire de l’aide. Elle souligne que le délai de prescription de dix ans prévu à l’article 15 du règlement de procédure précité vaut pour chaque aide octroyée avant le 21 octobre 1999. La Grèce doit annuler tous les avantages fiscaux restants procurés dans le cadre de la mesure faisant l’objet de la présente décision à compter de la date d’adoption de celle-ci,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les aides d’État mises en œuvre par la Grèce et consistant dans le traitement fiscal discriminatoire de certains casinos par l’application simultanée de diverses dispositions, en partie impératives, consistant en:
-
la fixation d’une taxe uniforme de 80 % sur le prix des billets d’entrée, et
-
la fixation de deux prix légaux différents pour le billet d’entrée des casinos publics et privés, à 6 et 15 EUR, respectivement,
ont été mises en œuvre illégalement par la Grèce en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et ne sont pas compatibles avec le marché intérieur parce qu’elles confèrent un avantage concurrentiel injustifié aux casinos bénéficiaires suivants: Regency Casino Mont Parnès, Regency Casino Thessaloniki et le casino de Corfou (étant donné que le casino de Rhodes ne bénéficie plus de l’aide depuis avril 1999).
Article 2
1. La Grèce récupère auprès des casinos bénéficiaires l’aide incompatible visée à l’article 1er, qui a été octroyée après le 21 octobre 1999.
2. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu’à leur récupération.
3. Les taux d’intérêt sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (85).
4. La Grèce annule toute discrimination fiscale restante prévue dans le cadre des aides visées à l’article 1er à compter de la date d’adoption de la présente décision.
Article 3
1. La récupération des aides visées à l’article 1er est immédiate et effective.
2. La Grèce veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans un délai de quatre mois à compter de la date de sa notification.
Article 4
1. Dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la présente décision, la Grèce est tenue de communiquer les informations suivantes à la Commission:
a)
la liste des bénéficiaires des aides visées à l’article 1er, ainsi que le montant total des aides reçues par chacun d’eux dans le cadre de la mesure litigieuse, calculé conformément aux instructions contenues dans la présente décision;
b)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès de chaque bénéficiaire;
c)
une description détaillée des mesures prises et envisagées pour se conformer aux exigences de la présente décision;
d)
des documents prouvant que les bénéficiaires ont reçu l’ordre de rembourser l’aide.
2. La Grèce tient la Commission informée du déroulement des mesures nationales de mise en œuvre de la présente décision jusqu’au terme des opérations de récupération des aides visées à l’article 1er. Elle communique sans délai toute information demandée par la Commission concernant les mesures prises et envisagées pour se conformer aux exigences de la présente décision. Elle fournit également des informations détaillées sur les montants des aides et des intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.
Article 5
La République hellénique est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 24 mai 2011.