ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření SA.14588 (C 20/09), které provedla Belgie ve prospěch společnosti De Post - La Poste (nyní „bpost“)
(oznámeno pod číslem C(2012) 178)
(Pouze francouzské a nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/321/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s těmito články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
1.1 ROZHODNUTÍ KOMISE Z ROKU 2003 ZRUŠENÉ SOUDEM PRVNÍHO STUPNĚ
(1)
Dne 3. prosince 2002 oznámily (3) belgické orgány Komisi navýšení kapitálu ve prospěch belgického poskytovatele poštovních služeb De Post - La Poste (dále jen „DPLP“, nyní „bpost (4)“). Po předběžném přezkumném řízení Komise dne 23. července 2003 (5) rozhodla, že proti oznámenému opatření nevznese námitky. Komise ve svém rozhodnutí prokázala, že tento vklad kapitálu, stejně jako ostatní opatření ve prospěch DPLP zjištěná během předběžného přezkumného řízení, nevedl k nadměrnému vyrovnání čistých nákladů, které měl podnik při plnění úkolů veřejné služby v období 1992-2002.
(2)
Dne 27. listopadu 2003 bylo rozhodnutí Komise zpochybněno u Soudu prvního stupně společností Deutsche Post AG a její belgickou dceřinou společností DHL International (6). Dne 10. února 2009 Soud prvního stupně rozhodnutí Komise zrušil se závěrem, že Komise dospěla k rozhodnutí o nevznesení námitek přesto, že existovaly závažné problémy, které měly Komisi vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(3)
V dubnu roku 2009 podala Belgie u Evropského soudního dvora odvolání (7) (C-148/2009) proti rozsudku Soudu prvního stupně, kterým se zrušuje rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 o nevznesení námitek.
(4)
Dne 22. září 2011 Soudní dvůr odvolání Belgie zamítl a uvedl, že Soud prvního stupně rozhodnutí Komise z roku 2003 zrušil oprávněně.
1.2 STÍŽNOST TÝKAJÍCÍ SE PODPORY NA DISTRIBUCI TISKU
(5)
V roce 2005 několik soukromých belgických distributorů tisku podalo jak podle antimonopolních předpisů, tak pravidel o státních podporách stížnost (8) proti dohodě o distribuci tisku, kterou uzavřely belgické orgány a společnost DPLP. Tato dohoda pověřuje DPLP úkolem veřejné služby v oblasti distribuce tisku po celé Belgii a stanoví jak sazebník za tuto službu, tak vyrovnání, na které má DPLP nárok z důvodů dodatečných nákladů vyvolaných plněním tohoto úkolu. Stížnost se týká hlavně sazeb za služby navrhovaných DPLP, o nichž stěžovatelé tvrdí, že jsou tak nízké, že ve skutečnosti vylučují jakoukoliv snahu o hospodářskou soutěž.
(6)
Pokud se jedná o pravidla státní podpory, útvary Komise stížnost zamítly, protože předběžné přezkumné řízení umožnilo zjistit, že neexistuje žádné nadměrné vyrovnání za dodatečné čisté náklady vyvolané plněním této veřejné služby. V květnu 2009 stěžovatelé ovšem vyjádřili s tímto předběžným stanoviskem nesouhlas, předložili dodatečné informace a požádali Komisi, aby provedla hlubší šetření.
1.3 ČTVRTÁ „SMLOUVA O SPRÁVĚ“ („CONTRAT DE GESTION“) NA OBDOBÍ 2005-2010
(7)
Přezkum stížnosti ohledně vyrovnání poskytnutého za distribuci tisku umožnil Komisi zjistit, že Belgie v roce 2005 uzavřela s DPLP neoznámenou „smlouvu o správě“, která stanovila vyplacení vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu (SOHZ). Komise tudíž z moci úřední případ otevřela (9) a v dubnu 2007 zaslala Belgii žádost o poskytnutí informací.
(8)
V prosinci roku 2007 belgické orgány odpověděly, že se domnívají, že vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu nepředstavuje státní podporu, protože je splněna každá ze čtyř podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (10). Později poskytly informace o čtvrtě smlouvě o správě, a to zejména o systému analytického účetnictví používaném k výpočtu vyrovnání vypláceného státem.
(9)
Následně byla opatření, jichž se týkalo řízení z moci úřední, stejně jako stížnosti zahrnuta do formálního vyšetřovacího řízení C20/09 zahájeného dne 23. července 2009.
1.4 ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(10)
Vzhledem ke zrušení rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 Soudem prvního stupně a po přezkumu informací poskytnutých belgickými orgány o předmětných opatřeních se Komise dne 13. července 2009 rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (11).
(11)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby jí oznámily své připomínky.
1.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(12)
Belgické orgány oznámily své připomínky dne 13. srpna 2009 a doplnily je dalšími dne 10. září 2009, 12. října 2009, 23. dubna 2010, 26. dubna 2010, 19. října 2010, 19. listopadu 2010, 21. prosince 2010, 18. ledna 2011, 17. února 2011, 2. března 2011, 29. března 2011, 11. dubna 2011, 10. května 2011, 27. května 2011, 14. června 2011, 10. srpna 2011, 26. srpna 2011, 7. října 2011, 14. prosince 2011, 19. prosince 2011, 20. prosince 2011 a 26. prosince 2011. Uvedly, že dne 22. dubna 2009 podaly odvolání proti rozsudku Soudu prvního stupně ze dne 10. února 2009, a podaly upřesnění ohledně vyrovnání za veřejné služby a dalších opatření ad hoc ve prospěch DPLP.
1.6 PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(13)
Společnosti Deutsche Post AG a DHL International N.V./S.A. předložily připomínky dne 28. srpna 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (dále jen „VFP“ - „Vlámská federace distributorů tisku“) a Prodipresse („Union des professionnels de la diffusion de la presse“ - „Profesní unie distribuce tisku“) předložily své připomínky dne 28. srpna 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (dále jen „BD“ - konkurent DPLP na trhu distribuce tisku) předložila své připomínky dne 28. srpna 2009.
(16)
Belgické sdružení vydavatelů deníků A.S.B.L. předložilo své připomínky dne 28. srpna 2009.
2. PODROBNÝ POPIS PODPORY
2.1 PRÁVNÍ STATUS A ČINNOSTI DPLP
(17)
Belgická pošta byla státní agenturou („agenturou pošt“) až do roku 1992, kdy byla legálně ustavena jako samostatná právnická osoba („entreprise publique autonome“ - „autonomní veřejnoprávní podnik“). V roce 2000 se její právní status změnil na „veřejnoprávní akciovou společnost“ („société anonyme de droit public“).
(18)
V roce 2010 dosáhla společnost DPLP provozního příjmu ve výši 2 318 milionů EUR a provozního zisku ve výši 319 milionů EUR. Na konci roku 2010 zaměstnávala 33 616 osob. V roce 2002 zaměstnávala pro srovnání 42 000 osob. Mzdové náklady představují 65 % celkových provozních nákladů.
(19)
Menšinovou účast ve výši 50 % bez jedné akcie drží soukromý investor CVC Capital Partners. Většinovým akcionářem je belgický stát.
2.2 SHRNUTÍ PŘEDMĚTNÝCH VEŘEJNÝCH OPATŘENÍ
2.2.1 Úkoly veřejné služby během období 1992-2010
(20)
Během celého období, jež je předmětem šetření, tj. od roku 1992 do roku 2010, byla společnost DPLP pověřena plněním úkolů veřejné služby na základě poštovního zákona (12) a čtyř po sobě následujících smluv o správě.
2.2.1.1 Povinnosti veřejné služby stanovené ve smlouvách o správě
(21)
Smlouvy o správě stanoví pravidla a způsoby plnění úkolů vykonávaných DPLP v rámci provádění jejích činností veřejného zájmu a určují finanční zásah belgického státu.
(22)
Od svého ustavení v roce 1992 podepsala DPLP s belgickým státem čtyři smlouvy o správě, které zahrnují tato období (13):
1.
první smlouva: od 14. září 1992 do 31. prosince 1996;
2.
druhá smlouva: od 1. ledna 1997 do 23. září 2002;
3.
třetí smlouva: od 24. září 2002 do 23. září 2005;
4.
čtvrtá smlouva: od 24. září 2005 do 23. září 2010; u této smlouvy došlo k jejímu prodloužení do doby, než bude uzavřena nová smlouva.
(23)
Smlouvy o správě obsahují seznam úkolů veřejné služby. Úkoly veřejné služby stanovené belgickým státem v současné smlouvě o správě jsou tyto (14):
Poštovní služby
i)
Všeobecná poštovní služba
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
vii)
Mezinárodní poštovní služby
viii)
Mezinárodní balíková přeprava
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xii)
Vyplácení odměny za volební účast
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xvii)
Přiměřené informování veřejnosti
xviii)
Tisk a dodávání elektronické pošty
xix)
Certifikační služby u zpráv
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
xxii)
Spolupráce při distribuci sad volebních lístků
2.2.2 Veřejná opatření, jež jsou předmětem šetření
(24)
Od roku 1992 do roku 2010 využívala DPLP veřejné pomoci v podobě různých opatření:
1.
hrazení důchodů: následkem reformy důchodového systému, k níž došlo v roce 1997, stát zbavil DPLP závazků nahromaděných v oblasti důchodů ve výši 3,8 miliardy EUR;
2.
každoroční vyrovnání nákladů spojených s prováděním povinností veřejné služby (15) v celkové částce 5,2 miliardy EUR za období 1992-2010;
3.
vklady kapitálu: dva v roce 1997 (62 milionů EUR), jeden v roce 2003 (297,5 milionu EUR) a jeden v roce 2006 (40 milionů EUR);
4.
daňová osvobození: osvobození od daně z příjmů právnických osob, pozemkové daně a dalších nepřímých a místních daní;
5.
převod budov: v roce 1992 bylo na DPLP převedeno 63 budov v celkové hodnotě 112,2 milionu EUR;
6.
záruka poskytnutá státem v roce 2004 u půjčky ve výši 100 milionů EUR oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
2.2.2.1 Hrazení důchodů
(25)
V roce 1992 byla agentura pošt změněna zákonem na autonomní veřejnoprávní podnik (EPA - „entreprise publique autonome“) s názvem „De Post - La Poste“. Jako právní nástupce agentury pošt převzala DPLP její aktiva a zaměstnance. Pokud jde o podnikový model, představovala tato změna důležitý zlom:
1.
na rozdíl od agentury pošt, jež byla spravována v rámci pravomocí a pod vedením příslušného ministra, byla DPLP řízena svou správní radou a správním výborem, přičemž vláda si ponechala pouze pravomoc dohledu za účelem dodržování právních předpisů a smlouvy o správě (16);
2.
DPLP byla v zásadě odpovědná za vlastní finanční rovnováhu, zatímco každoroční rozpočet agentury pošt byl dosud vypracováván příslušným ministrem, který ho předkládal ke schválení parlamentu v příloze rozpočtu vlastního ministerstva.
(26)
V roce 1992 tak DPLP převzala 43 747 státních zaměstnanců spolu s jejich právní ochranou v oblasti zajištění zaměstnání, důchodu a odměny (článek 33 zákona ze dne 21. března 1991).
(27)
V roce 2008 zaměstnávala DPLP stále přibližně 23 500 statutárních zaměstnanců (jejichž status byl podobný jako status státních zaměstnanců), kteří představovali téměř dvě třetiny celkového počtu jejích zaměstnanců, jak je uvedeno níže.
Tabulka 1
Režimy zaměstnání u DPLP
(28)
Mezi rokem 1972 a 1996 byly důchody vypláceny na základě průběžně financovaného důchodového systému. Podle tohoto systému DPLP vracela státu celkovou částku důchodů, které stát vyplatil bývalým státním zaměstnancům v důchodu (17) na základě důchodových nároků, které nashromáždili od roku 1972, během nějž se belgická pošta stala v rámci státu oddělenou účetní jednotkou (agenturou pošt).
(29)
Až do reformy důchodového systému v roce 1997 nebyla v systému financování důchodů provedena žádná změna. Tato reforma spočívala ve sladění důchodového systému prvního pilíře, který platil pro statutární zaměstnance DPLP, se systémem soukromého sektoru: od roku 1997 byla DPLP povinna hradit ONSS (Office national de sécurité sociale - Národní úřad sociálního zabezpečení) dávku na důchodové zabezpečení ve výši 8,86 % mzdy.
(30)
Stát souběžně souhlasil s převzetím závazků nahromaděných DPLP v oblasti důchodů, které dosáhly částky 3,8 miliardy EUR.
2.2.2.2 Roční vyrovnání nákladů spojených s prováděním závazků veřejné služby
(31)
Každá smlouva stanovila, že stát zaplatí roční vyrovnání za provádění úkolů veřejné služby vymezených v dané smlouvě.
(32)
V prvních třech smlouvách bylo vyrovnání stanoveno na základě skutečného rozdílu mezi výdaji a příjmy u úkolů veřejné služby. Čtvrtá smlouva o správě stanoví vyplacení paušálního vyrovnání, jež se vypočítává na základě očekávaného rozdílu mezi náklady DPLP a příjmy vytvářenými uživateli veřejných služeb, přičemž vyrovnání podléhá stropu stanovenému ve smlouvách o správě (18).
(33)
Veřejné služby, za které je DPLP podle současné smlouvy (19) oprávněna dostávat od státu vyrovnání, jsou tyto:
Poštovní služby
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
(34)
Je nutno poznamenat, že podle posledních tří smluv o správě se za všeobecnou poštovní službu nemůže vyplácet žádné vyrovnání (20). Ačkoli distribuce tisku může v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (21) obvykle spadat do rámce všeobecné služby, belgické orgány vymezily zvláštní úkoly (distribuce novin a časopisů), za něž se vyplácí podle smluv o správě vyrovnání, podle kritérií, která je odlišují od všeobecné poštovní služby. Těmito kritérii jsou 1) cíle úkolu, které přesahují cíle všeobecné služby, 2) zvláštní podmínky stanovené v uvedených smlouvách a 3) zvláštní ustanovení v oblasti stanovení sazeb, jež se liší od stanovení sazeb u všeobecné služby.
(35)
Cíle úkolu: belgické orgány považují za mimořádně důležité, aby se zajistilo široké šíření tištěných médií po celém belgickém území za účelem zvýšení informovanosti a názorové rozmanitosti a povzbuzení účasti veřejnosti na politické diskuzi.
(36)
Smlouva stanoví zvláštní provozní podmínky: zvláštní služba distribuce tisku, kterou musí DPLP vykonávat a za níž dostává vyrovnání, přesahuje obvyklou distribuci tisku zahrnutou do všeobecné služby. Podléhá řadě přísných podmínek v oblasti kvality a výsledků, které se týkají doby distribuce (např. dodání před půl osmou), četnosti, distribučních variant pro vydavatele, flexibility poskytnuté vydavatelům, pokud jde o objem, a také nepřerušenosti poskytování služby (včetně přesné definice případů vyšší moci).
(37)
Zvláštní sazby: sazby úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou určovány v rámci tripartitních jednání (belgický stát/DPLP/odvětví tisku) a na rozdíl od sazeb všeobecné veřejné služby nemusí být schváleny regulačním orgánem. Zatímco sazby všeobecné veřejné služby vycházejí z nákladů, sazby zvláštního úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou značně nižší, aby bylo možno dosáhnout sledovaných cílů.
(38)
Veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění mohou být předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Částky skutečně vyplacené jako vyrovnání za veřejnou službu za každý hospodářský rok jsou tyto:
První smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Druhá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Třetí smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Čtvrtá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3 Vklady kapitálu
(39)
Kapitálové vklady v roce 1997: DPLP byla příjemcem dvou neoznámených kapitálových vkladů v celkové částce 62 milionů EUR. Belgické orgány ale následně uvedly, že tyto finanční prostředky ve skutečnosti představují odložená vyrovnání za veřejnou službu, která nebyla DPLP vyplacena včas.
(40)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány přistoupily ke kapitálovému vkladu ve prospěch DPLP v celkové výši 297,5 milionu EUR. Podle nich tento vklad proběhl za podmínek přijatelných pro soukromého investora vykonávajícího svou činnost za běžných podmínek tržního hospodářství, a tak v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství nepředstavuje údajně státní podporu.
(41)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány přistoupily k novému kapitálovému vkladu v celkové výši 40 milionů EUR. Podle nich byl tento vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože proběhl za stejných podmínek, jaké platí pro soukromé investory (pari passu).
2.2.2.4 Daňová osvobození
(42)
Až do 31. prosince 2005 byla DPLP osvobozena od daně z příjmů právnických osob.
(43)
Během šetřeného období byla osvobozena od pozemkové daně u budov, jež využívala v rámci provádění veřejných služeb, což představovalo zvýhodnění ve výši od […] (23) do […] EUR za rok. Pokud by tuto daň platila, byly by náklady u produktů (veřejná služba a komerční produkty), u nichž se tyto budovy používaly, příslušně vyšší.
(44)
DPLP je rovněž osvobozena od dalších nepřímých a místních daní. Belgické orgány nejsou schopny odhadnout přesnou výši tohoto zvýhodnění, ale uvádějí, že toto opatření spadá do oblasti působnosti pravidel de minimis.
(45)
Daňová osvobození pocházejí z doby před vstupem v platnost Smlouvy o ES v roce 1958 a byla zachována bez podstatnějších změn. Zatímco osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno ke dni 31. prosince 2005, poslední dvě opatření jsou stále v platnosti.
2.2.2.5 Převod budov
(46)
V roce 1992 převedl belgický stát na DPLP bez protiplnění 63 budov (24). Tato společnost jich již využívala, i když právně patřily státu. Celková hodnota tohoto majetku byla odhadnuta na 112,2 milionu EUR (25). Tyto budovy byly odlišné od původních aktiv, ke kterým byly přidány a která byla oddělena od státního majetku, když se belgická pošta stala v roce 1971 oddělenou státní agenturou („agenturou pošt“). Agentura pošt již právně vlastnila aktiva, která byla zanesena do její rozvahy. Tyto dodatečné budovy převedené v roce 1992 měly naopak vyrovnat náklady představované důchody, které nadále příslušely DPLP v okamžiku, kdy společnost přešla ze statusu agentury na status autonomního veřejnoprávního podniku.
(47)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod těchto budov spadá výlučně do rámce vnitřní reorganizace státního majetku a že nepředstavuje zvýhodnění. Podle nich belgická pošta využívala těchto budov již předtím, než byla v roce 1992 přeměněna na DPLP (a využívala jich tak již agentura pošt).
2.2.2.6 Státní záruka
(48)
DPLP bylo umožněno požádat o veřejnou záruku u svých půjček oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
(49)
Během šetřeného období bylo této záruky využito pouze jednou, a to u půjčky ve výši 100 milionů EUR získané od Evropské investiční banky (EIB). Dohoda podepsaná mezi DPLP a EIB dne 22. prosince 2004 umožňovala DPLP využívat úvěrovou facilitu EIB až do 10. června 2008. DPLP využila této možnosti a dne 8. listopadu 2007 požádala o částku 100 milionů EUR, kterou dne 5. prosince 2007 skutečně obdržela. DPLP se zavázala splatit půjčku v 11 stejných ročních splátkách ve výši přibližně 9,09 milionu EUR. První splátka má být uhrazena dne 5. prosince 2012 a poslední dne 5. prosince 2022. Úroky se platí čtvrtletně (5. prosince, 5. března, 5. června a 5. září). Úroková míra je stanovena na základě tříměsíční sazby EURIBOR snížené o 37 bazických bodů.
3. POPIS DŮVODŮ, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ V ROCE 2009
(50)
Na základě rozsudku ve věci Altmark (26) se Komise domnívala, že vyrovnání za veřejnou službu vyplacená od roku 1992 stejně jako výše uvedená daňová osvobození, vklady kapitálu, státní záruka a převod budov mohou představovat podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(51)
Státní podpory spočívající ve vyrovnání nákladů spojených se závazky všeobecné služby lze prohlásit za slučitelné podle čl. 106 odst. 2 SFEU, pokud jsou nezbytné pro provedení těchto služeb a neovlivňují obchod v míře, která by byla v rozporu se zájmem Evropské unie.
(52)
V rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2009 si Komise položila otázku ohledně nezbytnosti a proporcionality opatření podpory poskytnutých DPLP za účelem plnění jejích úkolů veřejné služby.
(53)
Pokud jde o výpočet nadměrného vyrovnání podle čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise na základě ověření nepřítomnosti nadměrného vyrovnání za úkoly veřejné služby usoudila, že byly zohledněny všechny příjmy a náklady spojené se závazky veřejné služby. Pro účely tohoto výpočtu je nutno ověřit spolehlivost účetní metody použité pro určení nákladů, které lze přičíst službám obecného hospodářského zájmu, a zohlednit také všechny čisté náklady veřejné služby a dodatečné podpory poskytnuté v jakékoliv formě.
(54)
Pokud jde o financování důchodů státních zaměstnanců státem, Komise si položila otázku, do jaké míry skutečnost, že DPLP byla zbavena svých závazků v oblasti důchodů, postavilo tuto společnost do situace srovnatelné se situací jejích konkurentů, co se týče odvodů na sociální zabezpečení.
(55)
V souladu s přístupem použitým Komisí v jejím rozhodnutí o veřejném financování nákladů na důchody státních úředníků pracujících u francouzské společnosti La Poste (27) bylo nutno přezkoumat, zda se z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU jednalo o slučitelné opatření, a za tímto účelem zjistit, do jaké míry byly náklady na sociální zabezpečení hrazené DPLP poté, co byla zbavena těchto závazků, srovnatelné s náklady, které měli její konkurenti.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ VFP A PRODIPRESSE
(56)
Dne 28. srpna 2009 sdělily společnosti VFP a Prodipresse své připomínky k systému distribuce tisku prováděnému společností DPLP.
(57)
V souladu se stížností, kterou podaly dříve, VFP a Prodipresse zdůraznily narušení hospodářské soutěže, které vyplývá z nízkých sazeb uplatňovaných DPLP u distribuce tisku, což znemožňuje jakoukoliv hospodářskou soutěž ze strany ostatních subjektů na trhu.
(58)
Uvedly, že ceny používané DPLP se určují během tripartitního jednání mezi DPLP, vydavateli a státem. Ztráty, které DPLP vznikají v důsledku těchto cen, jež jsou pod úrovní cen tržních, jsou podle nich vyrovnávány státem v rámci vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. DPLP je sice přímým příjemcem této podpory, ale nepřímý prospěch z ní mají také vydavatelé novin.
(59)
VFP a Prodipresse se domnívají, že DPLP by mohla dostávat za systém distribuce tisku nadměrné vyrovnání, které údajně využívá na financování svých jiných činností.
4.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÉHO SDRUŽENÍ VYDAVATELŮ NOVIN (ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX)
(60)
Dne 28. srpna 2009 sdělilo své připomínky Belgické sdružení vydavatelů novin. Při této příležitosti zdůraznilo význam z hlediska demokracie a rovnosti účinného systému distribuce novin na celém belgickém území za přiměřené a jednotné ceny, jenž umožňuje předplatitelům dostávat noviny časně ráno.
4.3 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ DEUTSCHE POST AG A DHL INTERNATIONAL
(61)
Dne 28. srpna 2009 sdělily své připomínky společnosti Deutsche Post AG a DHL International. Trvaly na nutnosti přezkoumat převzetí závazků příslušejících DPLP v oblasti důchodů a ověřit zejména slučitelnost tohoto opatření s předchozí praxí, na nutnosti zkontrolovat slučitelnost vkladů kapitálu s trhem, ověřit slučitelnost rozdělení nákladů s rozsudkem ve věci Chronopost a přezkoumat převod budov.
4.4 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Dne 28. srpna 2009 sdělila své připomínky společnost Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (dále jen „BD“), která je součástí skupiny TNT. Na trhu distribuce novin a časopisů je BD konkurentem společnosti DPLP, a to zejména její dceřiné společnosti Deltamedia, která je pověřena distribucí tisku. V souladu se stížností podanou dříve BD zdůraznila, že DPLP uplatňuje u distribuce novin ceny nižší, než jsou její náklady. Ztráty, které DPLP vznikají, jsou podle ní financovány veřejnými dotacemi. Nevysoké ceny údajně ztěžují jakoukoliv hospodářskou soutěž vůči DPLP.
(63)
Podle BD společnost DPLP údajně porušila směrnici Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (28) a také článek 7 směrnice 97/67/ES. BD si rovněž kladla otázky ohledně existence podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU a ohledně slučitelnosti vyrovnání nákladů spojených se službami obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(64)
Kladla si otázku, zda lze distribuci novin označit za službu obecného hospodářského zájmu vzhledem ke skutečnosti, že ve většině členských států je tato činnost otevřena hospodářské soutěži, aniž by do ní byl zapojen poskytovatel poštovních služeb.
(65)
BD si rovněž kladla otázku, zda dotace vyhrazená výlučně poskytovateli poštovních služeb je tím nejvhodnějším prostředkem, jak podporovat distribuci novin, ve srovnání s podporou poskytnutou vydavatelům, kteří by si tak mohli zajistit distribuční služby na volném trhu, čímž by různí poskytovatelé mohli mezi sebou soutěžit.
(66)
BD položila otázku nezbytných nákladů, a to i v případě, pokud by měl být schválen úkol distribuce novin, jímž byla DPLP pověřena. Podle této společnosti má DPLP značně vyšší náklady než ostatní hospodářské subjekty, čímž se zvyšuje nutná míra dotací. V tomto smyslu nejsou dotace ani přiměřené, ani oprávněné.
(67)
BD se konečně domnívá, že by náklady DPLP převzaté státem mohly zahrnovat investiční náklady, které by nebyly nezbytně nutné pro plnění služby obecného hospodářského zájmu vzhledem k tomu, že DPLP údajně mohla využívat infrastruktur zavedených pro jiné služby. Z veřejné dotace mohly být údajně financovány také reklamní kampaně ve prospěch komerčních produktů.
5. PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ
5.1 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVZETÍ DŮCHODŮ
(68)
Belgické orgány zdůrazňují, že v souladu s přístupem použitým v rozsudku ve věci Combus (29) nepředstavuje převzetí závazků v oblasti důchodů státní podporu, protože zbavuje belgickou poštu neobvyklých výdajů a ne výdajů, které běžně zatěžují rozpočet podniku.
(69)
Neobvyklé výdaje údajně vyplývají z vyšších mzdových nákladů kvůli statutárním zaměstnancům a nedostatečné provozní flexibility, které brání DPLP snížit mezi jejími zaměstnanci počet státních zaměstnanců podle jejího přání.
(70)
Belgické orgány vymezují tři příčiny nedostatečné flexibility:
1.
definitiva státních zaměstnanců;
2.
neexistující vnitřní mobilita;
3.
nemožnost využívat dočasné nezaměstnanosti.
(71)
Definitiva státních zaměstnanců: DPLP zdůrazňuje, že její statutární zaměstnanci jsou de facto najímáni na dobu neurčitou. DPLP nemůže vypovědět pracovní smlouvy svých statutárních zaměstnanců kromě vážného důvodu nebo opakujících se špatných výsledků. Dokonce i v tomto případě podléhá propouštěcí řízení mimořádně obtížným požadavkům.
(72)
Státní rada (belgické správní soudnictví pravomocné pro statutární zaměstnance, zatímco smluvní zaměstnanci spadají pod pravomoc pracovních soudů) k tomu projevila sklon upřednostňovat statutární zaměstnance tím, že stanovila přísnou normu pro prokázání „platného důvodu“. Z uvedeného vyplývá, že DPLP nemůže propouštět své statutární zaměstnance ať už jednotlivě či hromadně a ať už z hospodářských či technických důvodů.
(73)
Vypovězení pracovní smlouvy tak nepředstavuje nástroj řízení, který by umožnil měnit složení zaměstnanců podle skutečných provozních potřeb. Nemožnost přistoupit k propuštění z hospodářských důvodů rovněž značně omezuje prostředky, které má DPLP na řešení obtíží, jako je nedostatečná mobilita nebo mzdy a výhody statutárních zaměstnanců, které převyšují mzdy a výhody uplatňované na trhu. Statutární zaměstnanci k tomu nejsou oprávněni požadovat automatické převedení do veřejné správy a ani DPLP takové převedení nemůže prosazovat.
(74)
Uvedené znamená, že se snižování počtu statutárních zaměstnanců omezuje v zásadě na nepočetné dobrovolné odchody a na odchody přirozené.
(75)
Neexistence vnitřní mobility: vedle neschopnosti DPLP snížit počet statutárních zaměstnanců v oblastech, ve kterých došlo ke snížení poptávky po službách, podléhají možnosti, které má při přesunu svých statutárních zaměstnanců v rámci organizace podle svých potřeb, přísným omezením.
(76)
Ohledy jako jazyková příslušnost, kvalifikace, odpracované roky a funkční zařazení jsou příčinou stavu, kdy je DPLP v široké míře neschopna přesouvat své zaměstnance z oblastí, v nichž požadavky na počet zaměstnanců klesají, a to např. kvůli ústupu tradiční korespondence, do odvětví, v nichž existují nedostatečné stavy pracovníků kvůli odchodům do důchodu nebo zvýšené poptávce.
(77)
Řečeno jinými slovy, kvůli nepružnému „statusu“ je DPLP v široké míře neschopna přesouvat statutární zaměstnance podle svých potřeb nebo vyrovnávat nevyváženost mezi oblastmi činností s nadměrným počtem pracovníků a oblastmi, kde je jich nedostatek. Kvůli uspokojení potřeb v odvětvích s nedostatečným počtem pracovníků tak DPLP musí paradoxně najímat brigádníky nebo smluvní zaměstnance a přitom si ponechat nadbytečné statutární zaměstnance v odvětvích s nadbytkem pracovníků.
(78)
Nevyužívání dočasné nezaměstnanosti: DPLP k tomu nemůže své statutární zaměstnance dočasně propustit („nezaměstnanost z hospodářských důvodů“), jak to mohou učinit v případě, kdy není dostatek práce, hospodářské subjekty soukromého sektoru.
(79)
Vyšší mzdové náklady: když se agentura pošt stala v roce 1992 autonomním veřejnoprávním podnikem a byla přejmenována na DPLP, dostávali statutární zaměstnanci značně vyšší mzdy a měli značně vyšší výhody než smluvní zaměstnanci v soukromém sektoru. Od roku 1992 automatické zvyšování mezd podle odpracovaných roků a značný vliv odborových organizací při vyjednávání přispěly k tomu, že mzdy a výhody zůstaly na srovnatelně vyšší úrovni.
(80)
Vedle mezd a výhod, které jsou vyšší než mzdy a výhody smluvních zaměstnanců, mají statutární zaměstnanci nárok na 4 až 11 dnů dodatečné placené dovolené (30), což zvyšuje náklady DPLP. Tyto skutečnosti, které jsou příznačné pro statutární zaměstnance, ztížily DPLP správu jednotkového nákladu u statutárních zaměstnanců, který značně převyšuje jednotkový náklad u smluvních zaměstnanců v soukromém sektoru.
(81)
Od převzetí statutárních zaměstnanců agentury pošt v roce 1992 vedoucí pracovníci DPLP uznali, že tito zaměstnanci s vyššími mzdovými náklady a provozní nepružností představují strukturální nevýhodu, která je s postupující liberalizací poštovního trhu stále více obtížněji udržitelná. DPLP proto počínaje rokem 1998 přestala statutární zaměstnance najímat. Přirozené odchody, u nichž se jedná hlavně o odchody do důchodu, vedly ke snížení počtu zaměstnanců v absolutních hodnotách a stav zaměstnanců dosáhl v roce 2008 počtu 23 538 osob.
(82)
Jelikož snižování počtu statutárních zaměstnanců závisí hlavně na míře přirozených odchodů v souvislostech současné věkové pyramidy, probíhalo pomalu a jak ukazuje níže uvedená tabulka, mělo by s největší pravděpodobností zůstat pomalé až do roku 2030, to znamená dlouho po úplné liberalizaci poštovního trhu.
Tabulka 2
Vývoj počtu statutárních zaměstnanců DPLP
(83)
Belgické orgány se proto domnívají, že statutární zaměstnanci DPLP představují vážnou nevýhodu z provozního hlediska a z hlediska nákladů v porovnání se soukromými hospodářskými subjekty a že stát zbavil DPLP neobvyklých výdajů, které její konkurenty nezatěžují.
(84)
Opatření podle nich nepředstavuje státní podporu, a proto přístup, který Komise zaujala v rozhodnutí o zahájení řízení, není údajně vzhledem k předchozím případům, které se týkaly důchodových systémů (EDF (31), La Poste (Francie) (32), Royal Mail (33)), v záležitosti DPLP nutný.
(85)
Belgické orgány přesto zdůrazňují, že případné uplatnění takovéto metody na DPLP by údajně vedlo k závěru, že podíl nákladů na sociální zabezpečení vyjádřený procentním podílem na mzdových nákladech, který zatěžuje DPLP, je stejný jako u jejích konkurentů.
5.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROČNÍMU VYROVNÁNÍ NÁKLADŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY
(86)
Belgické orgány sdělily účetní údaje (34) společnosti DPLP a vysvětlily zásady analytického účetnictví, které DPLP uplatňuje.
(87)
Předně tvrdí, že ročně vyplácené vyrovnání za veřejnou službu nepředstavuje podporu, protože je v souladu s judikaturou Altmark.
(88)
Dále zdůrazňují, že v případě, pokud vyrovnání za veřejnou službu podporu představuje, jedná se o podporu slučitelnou, protože nepředstavuje nadměrné vyrovnání čistých nákladů, které zatěžují DPLP v rámci plnění jejich úkolů veřejné služby. Výpočty předložené belgickými orgány podle nich dokládají, že vyrovnání nákladů DPLP je dokonce nedostatečné.
(89)
Belgické orgány nakonec uvádějí, že některá opatření představují existující podporu. V tomto ohledu se odkazuje na část věnovanou existujícím podporám (bod odůvodnění 6.3.2 a následující).
5.3 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE VKLADŮM KAPITÁLU
5.3.1 Kapitálové vklady v roce 1997
(90)
V dopise zaslaném Komisi dne 12. srpna 2009 belgické orgány uvádějí, že je nutno posuzovat kapitálové vklady z roku 1997 v celkové výši 62 milionů EUR jako odložené vyrovnání za závazky veřejné služby.
5.3.2 Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006
(91)
Podle belgických orgánů spočívala obě navýšení kapitálu provedená v roce 2003 a v roce 2006 na strategickém plánu (35), jehož konečným cílem bylo zlepšit konkurenceschopnost a ziskovost podniku v souvislostech postupné liberalizace poštovního trhu.
(92)
Tento strategický plán sledoval dva hlavní cíle:
1.
zlepšit produktivitu za účelem zajištění konkurenceschopnosti a ziskovosti ve více liberalizovaném tržním prostředí;
2.
otevřením kapitálu soukromým investorům postupně rozvíjet DPLP směrem k tržnímu uvažování, tj. dosáhnout a zachovat míry návratnosti kapitálu nutné pro přilákání soukromých investorů a uvolnit potenciál podniku z hlediska ziskovosti.
(93)
Kapitálové vklady v roce 2003: podle belgických orgánů bylo cílem navýšení kapitálu v roce 2003 posílit vlastní kapitál DPLP vzhledem ke značných finančním závazkům, které na sebe společnost vzala zejména za účelem výstavby čtyř nových poštovních uzlů, modernizace jednoho stávajícího poštovního uzlu, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace.
(94)
Belgické orgány k tomu zdůraznily, že vložené finanční prostředky rovněž kryly výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nových zaměstnanců.
(95)
Tato opatření údajně poskytla přiměřené záruky ohledně zvýšení ziskovosti během období 2003-2007, což uspokojilo očekávání soukromých investorů. Když se belgický stát rozhodl ke kapitálové investici, byl jako jediný akcionář společnosti DPLP v roce 2003 údajně veden výhledy na ziskovost a uvažoval při plném dodržení zásady soukromého investora v tržním hospodářství.
(96)
Dne 5. srpna 2009 belgické orgány mimoto sdělily, že výhledy ziskovosti dokládají, že kapitálový vklad byl proveden za podmínek, které byly v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, protože očekávaná návratnost kapitálu přesahuje návratnost, již by požadoval soukromý investor. Tyto výhledy byly realistické, protože skutečná ziskovost zaznamenaná mezi rokem 2003 a rokem 2008 značně přesáhla ziskovost očekávanou.
(97)
Belgické orgány upřesnily, že mezi kapitálovým vkladem z roku 2003 a zrušením pohledávek státu v účtech společnosti DPLP v roce 2005 neexistovalo žádné spojení. K tomuto zrušení došlo v jiném časovém okamžiku a jednalo se o běžný účetní úkon, protože stát jasně prohlásil, že tyto pohledávky nebudou společnosti DPLP uhrazeny. Konečné částky, které byly zrušeny v rámci konsolidace rozvahy za rok 2005, se lišily od částek kapitálového vkladu z roku 2003 a ztrát nahromaděných na konci roku 2002.
(98)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány zdůraznily, že tento vklad byl v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože byl proveden za stejných podmínek (pari passu) jako u soukromého investora, tj. společnosti Post Invest Europe SA, která investovala částku 300 milionů EUR. Upsání nových akcií státem a soukromým investorem umožnilo, že nový investor získal podíl ve výši 50 % bez jedné akcie a stát si zachoval podíl ve výši 50 % s jednou akcií navíc (36).
(99)
Při určování ceny nových vydaných akcií ocenila investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, celkovou hodnotu společnosti DPLP mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Belgické orgány uznávají, že pozdější výsledky DPLP přesáhly předpoklady, se kterými se pracovalo v okamžiku ocenění.
(100)
Podle belgických orgánů provedení strategického plánu zřejmě umožnilo učinit z DPLP jednoho z nejúčinnějších evropských provozovatelů. DPLP údajně dosáhla zásadního pokroku v oblasti ziskovosti, účinnosti (37) a kvality, a to při zachování přiměřených cen účtovaných zákazníkům.
5.4 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K DAŇOVÝM OSVOBOZENÍM
(101)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány připouštějí, že DPLP nepodléhala dani z příjmů právnických osob, ale až do 27. prosince 2005 podléhala dani ze zisku (tj. zdanění právnických osob). Zdůrazňují nicméně, že během období 2003-2005 tohoto systému zdanění nevyužívala: kdyby totiž podléhala dani z příjmů právnických osob, měla by nárok na převedení ztrát zaznamenaných v minulosti a během tohoto období by nemusela daň z příjmů právnických osob platit.
(102)
Kromě toho tvrdí, že DPLP během období 2003-2005 musela zaplatit daň ze svých zisků ve výši 2 milionů EUR.
(103)
Počínaje hospodářským rokem 2006 musela DPLP platit daň z příjmů právnických osob, aniž by mohla převést své předchozí ztráty. Belgické orgány odhadují ušlý daňový odpočet k tomuto dni na částku 51,87 milionu EUR.
(104)
Na základě uvedeného dospívají k názoru, že DPLP neměla z osvobození od daně z příjmů právnických osob před rokem 2006 žádný čistý zisk.
(105)
Belgické orgány upřesňují, že DPLP je osvobozena od pozemkové daně u příjmů z nemovitého majetku, který je využíván za účelem plnění služby veřejného zájmu.
(106)
Provedly odhad čisté výhody, kterou DPLP takto získává a která podle nich představuje jen omezenou část dodatečných nákladů, jež jí vznikají s ohledem na její povinnost udržovat poštovní síť, pro niž je příznačná přesně stanovená územní hustota, což je povinnost, za kterou nedostává žádné vyrovnání.
(107)
Belgické orgány vysvětlují, že DPLP je osvobozena od některých přímých a místních daní. Zdůrazňují, že tato osvobození mají čistý dopad de minimis.
5.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVODU BUDOV
(108)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány potvrdily, že v době přeměny DPLP na autonomní veřejnoprávní podnik byl na tuto společnost převeden určitý počet budov. DPLP tyto budovy využívala již od roku 1971 a byly nutné pro plnění jejího úkolu poštovní služby.
(109)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov neposkytl DPLP žádnou výhodu, protože je již využívala v rámci svého úkolu veřejné služby. Jinými slovy, jednalo se pouze o reorganizaci veřejného majetku.
5.6 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE STÁTNÍ ZÁRUCE NA PŮJČKY
(110)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány zdůrazňují, že DPLP není na její půjčky poskytována státní záruka automaticky. Pokud by DPLP o takovou záruku požádala, musela by získat souhlas belgických orgánů a hradit státní pokladně roční prémii ve výši 0,25 %.
(111)
Během zvažovaného období se DPLP uchýlila k veřejné záruce pouze jednou.
(112)
Belgické orgány se domnívají, že záruční prémie ve výši 0,25 % je odpovídající vzhledem k finanční situaci DPLP a nízké pravděpodobnosti, že by DPLP půjčku nevrátila. Ostatně odhadují, že by úrokové sazby poskytnuté trhem v případě podobné půjčky bez státní záruky byly až o 40 bazických bodů vyšší.
5.7 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(113)
Ve svém prohlášení ze dne 12. října 2009 belgické orgány zdůrazňují, že pouze prohlášení společností BD a FVP/Prodipresse obsahují rozhodující skutečnosti. Tyto skutečnosti se týkají zejména distribuce novin a časopisů s velmi časným dodáním.
(114)
Belgické orgány tvrdí, že na rozdíl od názoru BD nespadá přidělování nevyhrazených poštovních služeb (jako je distribuce tisku) do oblasti působnosti právních předpisů Unie o zadávání veřejných zakázek (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES (38)).
(115)
K tomu zdůrazňují, že distribuce novin a časopisů, jež představuje službu obecného hospodářského zájmu, neporušuje ustanovení Unie o liberalizaci poštovního trhu.
(116)
Belgické orgány rovněž uvádějí, že toto přidělení nevyplývá ze svévolného rozhodnutí. Podle nich je DPLP jediným podnikem, který je schopen splnit podmínky a povinnosti uložené poskytovateli tohoto typu služeb.
(117)
Belgické orgány zdůrazňují, že na rozdíl od tvrzení společnosti BD se DPLP během období 2002-2008 nedostalo nadměrného vyrovnání nákladů spojených s plněním její služby distribuce novin a časopisů.
(118)
Nesdílejí názor FVP/Prodipresse, podle nějž DPLP úmyslně navýšila své investice a nadnáklady spojené s rozšířením celostátního pokrytí distribuce s velmi časným dodáním, které údajně zvýšila z 82 na 100 %. Jelikož se uvedených 18 % týká hlavně vzdálených oblastí, náklady DPLP na zaměstnance neúměrně vzrostly a DPLP si musela pořídit dopravní vozidla na dlouhé vzdálenosti, pro které jsou příznačné vysoké odpisové náklady.
(119)
Belgické orgány nakonec zdůrazňují, že při výpočtu vyrovnání, které společnost dostala od státu za distribuci tisku s velmi časným dodáním, nebyly zohledněny náklady na její reklamní kampaň.
(120)
Společnost BD uvádí, že z hlediska nákladů není DPLP zjevně účinná. Belgické orgány toto tvrzení odmítají a zdůrazňují, že plně nezohledňuje vysoké nadnáklady spojené s distribucí tisku s velmi časným dodáním a že pomíjí značné úsilí vyvinuté DPLP za účelem zvládnutí svých nákladů a zvýšení své produktivity.
(121)
Podle BD jsou náklady Deltamedia nižší než náklady DPLP. Tento stav lze podle belgických orgánů přičíst těmto skutečnostem:
a)
Deltamedia nenabízí celostátní pokrytí;
b)
Deltamedia pracuje s nezávislými distributory;
c)
služba poskytovaná společností Deltamedia je zjednodušena, protože pracuje pouze s omezeným počtem vydavatelů sdružených v jediné tiskové skupině;
d)
vydavatelé dodávají noviny okamžitě do distribučních center.
5.8 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K EXISTUJÍCÍ PODPOŘE
(122)
Ve svém prohlášení ze dne 21. prosince 2010 belgické orgány uvádějí, že některá z opatření, jež jsou předmětem šetření, představují existující podpory.
(123)
Zaprvé, belgické orgány zdůrazňují, že daňová osvobození, jichž využívala DPLP, pocházejí z doby před přistoupením Belgie k Evropské unii, a proto představují existující podpory.
(124)
Zadruhé, belgické orgány tvrdí, že roční dotace vyplácená DPLP pochází z doby před rokem 1999, to znamená před liberalizací poštovního trhu, a představuje tak existující podporu. Stejně tak by vklady kapitálu provedené před rokem 1999 měly být považovány, pokud by představovaly státní podporu, za podporu existující.
(125)
Zatřetí, belgické orgány tvrdí, že z důvodu desetileté promlčecí lhůty představují údajně všechna opatření přijatá před 13. červencem 1999 (tj. deset roků před zahájením formálního vyšetřovacího řízení v tomto konkrétním případě) existující podpory, protože v případě, že by ke zrušení Soudem prvního stupně došlo dříve, mělo by to za následek zrušení všech předchozích vyšetřovacích úkonů Komise. Tvrdí naopak, že vzhledem ke skutečnosti, že Komise provedla první vyšetřovací akt v prosinci 2002, je nutno nezahrnovat do vyšetřování opatření provedená před prosincem 1992. Mělo by se to týkat převodu budov a první roční dotace vyplacené v roce 1992.
6. POSOUZENÍ
6.1 PŘEDBĚŽNÉ POZNÁMKY TÝKAJÍCÍ SE SYSTÉMU ANALYTICKÉHO ÚČETNICTVÍ DPLP
(126)
Článek 14 směrnice 97/67/ES ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření trhu poštovních služeb Společenství (39) (třetí poštovní směrnice) vyžaduje od poskytovatelů poštovních služeb vedení analytického účetnictví, ve kterém jsou jasně odlišeny na jedné straně služby a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a na druhé straně služby a produkty, které jejich součástí nejsou. Jejich účetnictví musí přiřazovat přímo náklady, které lze přímo přiřadit produktům, a přiřazovat přímo nebo nepřímo společné náklady, a to zejména přiřazovat vhodným způsobem společné náklady nutné pro zajištění jak všeobecných služeb, tak služeb nevšeobecných. Analytické účetnictví DPLP spočívá v metodě stanovování nákladů podle činností (activity based costing - ABAC), při níž se přiřazují všechny provozní náklady až po úroveň provozního zisku před úroky a zdaněním (EBIT) jednotlivým produktům, a to v souladu s metodou úplného přidělování nákladů (FDC). Analytické účetnictví pokrývá všechny provozní náklady a všechny organizační jednotky DPLP. V roce 2009 představovaly komerční produkty […] % obratu DPLP v porovnání s […] % u produktů spojených s veřejnou službou.
(127)
Metoda analytického účetnictví obsahuje tři úrovně: prostředky, činnosti a produkty. Jejím cílem je určit podíl nákladů přiřaditelných každému produktu.
(128)
Náklady se dělí na 398 typů různých nákladů a 3 954 středisek odpovědnosti. Pro účely účetnictví jsou tyto náklady seskupeny do 34 stanic zdrojů („pools“) a 108 skupin kódů. Existuje 986 různých činností.
(129)
Náklady zdrojů jsou přiřazovány činnostem podle jejich povahy: „přímé prostředky“ jsou přímo přiřazovány konkrétní činnosti, zatímco „nepřímé prostředky“ přispívají k provádění několika činností a musí být přiřazovány pomocí přerozdělovacího klíče, který vyjadřuje stupeň využívání dotyčného prostředku každou z činností. Všeobecný příspěvek k provozování činnosti potom zahrnuje všeobecné náklady, které nelze přiřadit konkrétním činnostem; tyto náklady jsou přiřazovány rovnoměrně všem produktům na základě navýšených pořizovacích nákladů.
(130)
986 různých činností tvoří základní prvky hodnotového řetězce každého produktu. Část nákladů spojená s danou činností je přiřazována produktům v závislosti na využívání dotyčné činnosti u každého produktu. Náklady neprovozních činností jsou napřed přiřazeny provozním činnostem, které přispívají přímo produktům.
(131)
V poslední etapě postupu jsou náklady činností nakonec přiřazeny ke každému produktu podle přerozdělovacího klíče, který je obvykle založen na objemu. Jinými slovy, všechny produkty, které využívají určité činnosti, jsou zaúčtovány s částí nákladů této činnosti a tato část je úměrná objemu, s jakým tuto činnost využívají.
(132)
Komise soudí, že metoda analytického účetnictví, kterou v současné době DPLP používá, je uspokojivá, protože všechny náklady přiřazuje správně a s dostatečnou odpovídající mírou. Komise ale konstatuje, že DPLP vypracovala tuto metodu postupně, a lze se proto domnívat, že účetní údaje z počátku období, jež je předmětem šetření, jsou sice celkově důvěryhodné, ale ne tak podrobné jako údaje současného systému účetnictví.
(133)
V březnu roku 2011 belgické orgány seznámily Komisi se změnou metody analytického účetnictví DPLP, která měla být provedena se zpětnou platností s cílem odlišného rozdělení některých nákladů mezi komerční činnosti a činnosti veřejné služby. Změna plánovaná belgickými orgány se týká poslední etapy přiřazování nákladů, kdy jsou produkty zúčtovávány s náklady, které jsou úměrné objemu využití každé činnosti.
(134)
Změnou se mění metoda přiřazování provozních nákladů produktům, kterou DPLP dosud používala. Po podobné změně by některé náklady spojené s komerčními produkty přešly do oblasti veřejných služeb, čímž by se rozšířil základ nákladů veřejných služeb. Veřejné služby by tím nesly za rok v průměru […] EUR nákladů, které jsou v současné době přiřazovány komerčním produktům. Ostatní součásti metody analytického účetnictví by zůstaly beze změn.
(135)
Belgické orgány uvádějí, že náklady některých činností jsou již ze své podstaty určovány na určité úrovni, kterou stanoví potřeby veřejné služby. Jinými slovy, náklady těchto činností využívaných pro účely veřejných služeb by zůstaly stejné, i kdyby jich nevyužíval žádný komerční produkt. Jelikož daný komerční produkt nevyvolal dotyčnou činnost, neměl by nést provozní náklady spojené s touto činností ani v případě, kdy ji využívá.
(136)
Ačkoliv belgické orgány zdůrazňují, že je revidovaná metoda slučitelná se směrnicí 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (40) a rámcem Unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (41) (dále jen „rámec pro SOHZ“), protože přiděluje produktům přímo přiřaditelné náklady a část společných nákladů, a že tato metoda lépe odráží skutečné náklady spojené se závazky veřejné služby, Komise soudí, že toto nové tvrzení nelze přijmout z formálních, ekonomických a právních důvodů.
(137)
Pokud jde o formální hledisko, není navrhovaná metoda ve skutečnosti v interním účetnictví DPLP používána, ale spočívá spíše ve změně ex post předchozích údajů. Revidovaná metoda nezískala souhlas regulačního orgánu jako základu pro stanovení sazeb a nepoužívá ji ani stát za účelem výpočtu vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. Revidovaná metoda se tak jeví jako teoretická konstrukce vypracovaná pro účely tohoto řízení v oblasti státní podpory. Pokud jde o stanovení ceny převodu prováděného uvnitř podniku, nelze z ekonomického hlediska předpokládat, že by komerčním produktům neměla být přiřazována část nákladů prostředků, které využívají (podle této metody by např. komerční produkty nepřispívaly na náklady spojené s roznáškou poštovních doručovatelů, i když doručovatelé roznášejí také tyto produkty). Z právního hlediska se taková změna nejeví jako slučitelná s čl. 14 odst. 3 písm. b) iv) směrnice 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (42) a rámcem pro SOHZ (43) z roku 2005, které všechny vyžadují, aby společné náklady byly vhodným způsobem přiřazovány komerčním činnostem.
(138)
Komise nepostaví své posouzení na změněných účtech ale na údajích analytického účetnictví potvrzených v souladu se směrnicí 97/67/ES Belgickým institutem poštovních služeb a telekomunikací (IBPT - Institut belge des services postaux et des télécommunications, tj. regulačním orgánem belgického poštovního odvětví (44)), které byly sděleny původně a které jsou založeny na metodě analytického účetnictví, kterou DPLP úředně používá.
6.2 POSOUZENÍ PŘEVZETÍ DŮCHODOVÝCH NÁKLADŮ
6.2.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
(139)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(140)
Aby určité opatření představovalo státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněny tyto kumulativní podmínky: opatření musí
i)
poskytnout příjemci výhodu,
ii)
narušovat nebo moci narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňuje určité podniky,
iii)
představovat zásah státu nebo být poskytnuto ze státních prostředků,
iv)
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
6.2.1.1 Výhoda a selektivita
(141)
Na základě přístupu použitého v rozsudku ve věci Combus (45) belgické orgány zdůrazňují, že závazky v oblasti důchodů představovaly neobvyklé výdaje, které konkurenti nemuseli financovat, a tím pádem jejich převzetí státem nepředstavuje podporu.
(142)
Zdůrazňují zejména, že kvůli nedostatečné pružnosti, která je příznačná pro status statutárních zaměstnanců, nemohla DPLP snížit podíl představovaný touto kategorií zaměstnanců, ačkoliv je tato kategorie značně nákladnější než případní zaměstnanci s méně výhodnými pracovními smlouvami.
(143)
Nejprve je nutno obecně připomenout, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Judikatura Soudního dvora naopak vyvrací předpoklad, podle kterého by vyrovnání za strukturální nevýhodu vylučovalo jakékoli označení za podporu. Z ustálené judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že existenci podpory je nutno posuzovat z hlediska důsledků a ne z hlediska příčin nebo cílů státního zásahu (46). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že pojem podpory zahrnuje výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují výdaje běžně zatěžující rozpočet podniku (47).
(144)
Soudní dvůr kromě toho uvedl, že náklady spojené s odměnami zaměstnanců zatěžují již ze své podstaty rozpočet podniků, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají či nevyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv (48). V tomto ohledu Soudní dvůr stanovil, že skutečnost, že státní opatření mají za cíl vyrovnat nadnáklady, nebrání možnosti, aby byly označeny za podporu (49).
(145)
K tomu je možno poznamenat, že souvislosti hospodářské soutěže, do nichž spadal případ Combus, byly odlišné od souvislostí, které se týkají DPLP. Společnost Combus musela vyvíjet svou dopravní činnost na obchodním základě a působit na trhu za podmínek hospodářské soutěže, jež byly srovnatelné s podmínkami soukromých společností autobusové dopravy. Společnosti veřejné dopravy postupují po nabídkovém řízení svou činnost v oblasti autobusové přepravy soukromým a veřejnoprávním podnikům. V souladu s pravidly zadávání zakázek jsou zakázky přidělovány „hospodářsky nejvýhodnější nabídce“, a to bez ohledu na to, zda je uchazeč soukromý nebo veřejný subjekt. Během celého posuzovaného období měla společnost DPLP značný monopol a hospodářské tlaky se projevovaly zcela odlišným způsobem. Na rozdíl od věci Combus k tomu Belgie v tomto případě nepřijala žádné právní opatření s cílem zrušit nebo přizpůsobit zvláštní systém zaměstnaneckého poměru platný pro státní zaměstnance pracující pro DPLP, nebo způsob, jakým jim vzniká nárok na důchod.
(146)
Komise proto soudí, že skutkové rozdíly mezi případem Combus a předmětným případem odůvodňují odlišný závěr v této věci.
(147)
Za účelem posouzení, zda předmětná opatření obsahují prvky státní podpory, je nutno zjistit, zda tato opatření poskytují DPLP hospodářské zvýhodnění v tom, že jí umožňují nenést náklady, které by měly běžně zatěžovat její vlastní finanční prostředky, a tím zabránily, aby síly přítomné na trhu působily obvyklým způsobem. Podpora spočívá ve snížení nákladů, které zpravidla zatěžují rozpočet podniků vzhledem k povaze nebo struktuře předmětného režimu nákladů. Obráceně by bylo možno definovat pojem „zvláštní zatížení“ jako dodatečné náklady vůči nákladům obvyklým. Odstranění podobného zvláštního zatížení právním opatřením by příjemci neposkytlo zvýhodnění, a nepředstavovalo by proto státní podporu.
(148)
Podle judikatury Soudního dvora v oblasti analýzy selektivity, jež obsahuje pro určení slučitelnosti či neslučitelnosti odlišného zacházení s některými podniky nebo výrobami v tržní situaci, která je ze strukturálního hlediska obvyklá, srovnání s referenčním rámcem, označení zatížení za „běžné“ nebo za „zvláštní“ znamená, že je nutno vymezit referenční či srovnávací rámec s cílem zjistit podniky, které by se z hlediska cíle sledovaného dotyčnými opatřeními nacházely ve srovnatelné právní a skutkové situaci.
(149)
Nezdá se ovšem, že lze vypracovat nezávislý srovnávací rámec, který by umožnil stanovit „běžný“ příspěvek, který zatěžuje podniky, které se z hlediska cíle sledovaného dotyčným opatřením nacházejí v právní a skutkové situaci srovnatelné se situací DPLP. U konkurentů DPLP se zejména jedná o soukromoprávní podniky, které provozují své činnosti na konkurenčních trzích, zatímco DPLP měla během posuzovaného období zákonný monopol, a to až do úplné liberalizace, k níž došlo v roce 2011.
(150)
Za účelem zjištění výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy musí Komise proto posoudit situaci DPLP a porovnat odvody na sociální zabezpečení před a po převzetí důchodových nákladů.
(151)
Od zákona ze dne 6. července 1971 až do reformy důchodového systému v roce 1997 nesla DPLP všechny důchodové náklady a náklady na sociální zabezpečení u svých státních zaměstnanců. Za těchto okolností se Komise domnívá, že tyto náklady jsou součástí běžných výdajů, které DPLP musela financovat ze svých vlastních prostředků s ohledem na její právní a skutkové postavení na belgickém poštovním trhu.
(152)
Jelikož převzetí důchodových nákladů, k němuž došlo v roce 1997 a jež je předmětem šetření, umožnilo DPLP, aby nemusela nést náklady, které by za běžných podmínek musela financovat ze svých vlastních prostředků, předmětná opatření poskytují tomuto subjektu výhodu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(153)
Dotyčná výhoda je selektivní, protože se týká pouze DPLP.
6.2.1.2 Státní prostředky
(154)
Hrazení důchodů bylo financováno státem, který v oblasti důchodů převzal pravomoci DPLP.
(155)
Vzhledem k tomu, že stát hradí důchodcům DPLP důchody přímo ze svého vlastního rozpočtu, jsou zcela zjevně používány státní prostředky.
6.2.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(156)
Výše popsaná opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, protože DPLP působí na trzích otevřených hospodářské soutěži, jako jsou služby dodávání balíků, pro něž je příznačná výrazná přeshraniční výměna. Na trhu zasílání balíků čelí konkurenci podniků, které vyvíjejí činnost v jiných členských státech, jako jsou společnosti UPS, FedEx nebo TNT Express. DPLP vyvíjí rovněž činnost na trhu distribuce tisku, kde působí či mohou působit podniky z jiných členských států. Distribuce balíků nebyla nikdy DPLP vyhrazena zcela a již na počátku devadesátých let minulého století nabízely další podniky některé služby v oblasti distribuce balíků (50) nebo jiné zvláštní poštovní služby (51). DPLP kromě toho působí na trhu finančních odvětví (běžné poštovní účty, spořicí účty a platební služby), kde čelí konkurenci subjektů, které nabízejí finanční produkty, jako jsou banky a finanční subjekty. Poštovní běžné a spořicí účty, které se používají jak k platbám, tak ke spoření, konkurují bankovním běžným a spořicím účtům. Bankovní odvětví bylo otevřeno hospodářské soutěži již před rokem 1992 a vyznačovalo se rozsáhlými obchody mezi členskými státy. Banky různých členských států se v Belgii usadily již před rokem 1992: v té době působilo na území Belgie více než 70 zahraničních finančních společností (52).
(157)
Vzhledem k výše uvedeným odůvodněním je zjevné, že každé státní opatření, které DPLP poskytuje hospodářské zvýhodnění, může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(158)
Z důvodů uvedených v 141. až 157. bodě odůvodnění Komise soudí, že převzetí hrazení důchodů představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
6.2.2 Posouzení slučitelnosti převzetí hrazení důchodů s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c)
(159)
V rámci reformy důchodového systému v roce 1997 bylo hrazení ročních čistých nákladů na důchody společností DPLP státu nahrazeno přímým příspěvkem, čímž došlo ke srovnání důchodových nákladů hrazených DPLP s náklady jejích konkurentů. Bez této reformy by úroveň důchodových nákladů v následujících letech výrazně vzrostla, a to zejména kvůli zhoršení poměru mezi pracovně činnými státními zaměstnanci (přispěvatelé) a pracovně nečinnými (příjemci) v důsledku rozhodnutí DPLP státní zaměstnance nadále do zaměstnání nepřijímat.
(160)
Vzhledem k tomu, že odchylky stanovené v čl. 107 odst. 2 a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU nejsou zjevně použitelné a že Belgie na podporu slučitelnosti převzetí hrazení důchodů ve prospěch DPLP nezmínila čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise přezkoumá, zda lze toto převzetí prohlásit za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, který stanoví, že podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(161)
Komise nejprve přezkoumá, do jaké míry převzetí všech nákladů spojených s důchody splňuje cíl společného zájmu a je pro něj nutné, a potom přiměřenost této míry a zváží pozitivní a negativní důsledky podpory.
6.2.2.1 Liberalizace poštovního odvětví představuje společný zájem
(162)
Právo Unie podporovalo od roku 1992 stále větší liberalizaci poštovního odvětví tím, že přijalo zelenou knihu, která následně vedla k přijetí tří směrnic, a to i) směrnice 97/67/ES, ii) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření hospodářské soutěže poštovních služeb Společenství (53), a iii) směrnice 2008/6/ES. Uznává se rovněž, že liberalizace poštovních trhů na úrovni EU má důležitou úlohu v Lisabonské strategii pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(163)
Je proto důležité nejenom zajistit poskytování základních poštovních služeb, jak se projevuje v pojmu závazku všeobecné služby, ale také zavést rovné podmínky hospodářské soutěže pro tradičního provozovatele, již existující konkurenty a nové subjekty.
(164)
Již v rozhodnutí, které se týkalo francouzské společnosti La Poste, Komise uznala, že zavedení stejných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení pro tradičního provozovatele a jeho konkurenty představuje klíčovou podmínku pro spravedlivou hospodářskou soutěž v odvětví poštovních služeb. Usoudila, že převzetí závazků financování důchodů státních zaměstnanců pracujících ve francouzské společnosti La Poste je slučitelné s vnitřním trhem, přičemž veřejné dotace zaručují stejnou výši odvodů na sociální zabezpečení pro francouzskou La Poste a její konkurenty. Komise má v úmyslu použít v tomto konkrétním případě stejné uvažování jako v kapitole 6.3 tohoto rozhodnutí, které je nutno považovat za použitelné v tomto konkrétním případě v míře, v jaké je relevantní.
6.2.2.2 Nezbytnost převzetí hrazení důchodů
(165)
Komise soudí, že přeměna DPLP v roce 1992 byla nutná pro podpoření hospodářské soutěže na poštovním trhu: toto opatření totiž postavilo DPLP a její konkurenty na stejnou úroveň, pokud jde o právní formu (a tím zrušilo neomezenou záruku, již dosud DPLP měla jakožto veřejnoprávní jednotka).
(166)
Ani belgický stát a ani agentura pošt ovšem nenashromáždily rezervy odpovídající nahromaděným závazkům v oblasti důchodů. Při svém vzniku v roce 1992 DPLP nadále plnila závazky v oblasti důchodů, aniž by byla na jejich krytí zanesena do jejího účetnictví odpovídající aktiva.
(167)
Vyplácení důchodů by proto pro DPLP postupně začalo představovat příliš velkou zátěž, protože četní státní zaměstnanci se blížili věku odchodu do důchodu. Ačkoliv byla za účelem zlepšení tohoto stavu přijata opatření (zlepšení produktivity, postupné snižování počtu zaměstnanců díky přirozeným odchodům, indexace mezd), k zajištění trvalé finanční rovnováhy DPLP by to nestačilo (viz níže tabulka č. 1).
(168)
Může za to zejména skutečnost, že přeměna na soukromoprávní podnik znamenala pro DPLP také nepřijímat nadále do zaměstnání státní zaměstnance a najímat pouze smluvní zaměstnance (na něž se vztahuje obecná pracovní smlouva a ustanovení pracovního práva). DPLP by proto po roce 1997 musela financovat ze svých vlastních příjmů jak výdaje na důchody státních zaměstnanců v důchodu, tak sociální odvody na důchodové zabezpečení svých pracovně činných smluvních zaměstnanců.
(169)
Negativní vývoj peněžních toků DPLP se postupem let zhoršoval a nadále zhoršuje, protože vyšší platby na důchody přesáhly a stále přesahují příjmy vytvářené jejími činnostmi (viz tabulka č. 3).
Tabulka 3
Simulace penežních toku DPLP provedená belgickými orgány v roce 1996
(170)
DPLP by nepochybně čelila mnohem vyšším nákladům, pokud by po roce 1997 musela financovat důchody všech svých státních zaměstnanců z vlastních prostředků. Je zřejmé, že bez podpory by byl ohrožen přechod z právního statusu veřejné správy na právní status soukromého podniku.
(171)
Kromě toho by úplné refinancování důchodových nákladů zvýšením příjmů z regulovaných dopisních zásilek vedlo k velmi vysokým sazbám za odeslání dopisů a k takovému potenciálně výraznému snížení počtu odesílaných dopisů, že by to ohrozilo nabídku všeobecných služeb dopisních zásilek.
(172)
Komise vedle toho zastává názor, že předmětná opatření jsou přizpůsobena cíli zájmu Společenství, který sledují. Žádný jiný nástroj by nemohl řešit tuto záležitost účinnějším způsobem. V odvětvích, v nichž existuje služba obecného hospodářského zájmu, by samozřejmě mohla být poskytnuta vyrovnání za veřejnou službu, ovšem podobný přístup by nebyl dlouhodobě udržitelný z důvodu zvláštní strukturální povahy této záležitosti.
(173)
S ohledem na cíle liberalizace poštovních trhů, které spočívají zejména v zaručené nabídce všeobecných poštovních služeb dobré kvality za dostupné ceny, a vzhledem k cíli prosazování poctivé hospodářské soutěže představovalo převzetí hrazení důchodů nezbytné opatření.
6.2.2.3 Proporcionalita převzetí hrazení důchodů
(174)
Rozhodnutí ve věci francouzské společnosti La Poste uvádí posouzení Komise, pokud jde o proporcionalitu opatření podpory ve spojení s převzetím nákladů na důchody, které mají tradiční provozovatelé poštovního odvětví, kteří nadále zaměstnávají státní zaměstnance za podmínek domluvených v době, kdy měli monopolní postavení. Proporcionalitu je nutno posuzovat s ohledem na zavedení spravedlivých podmínek na trzích otevřených hospodářské soutěži (např. dopisy, balíky a finanční služby). Tradiční provozovatel musí platit stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako jeho konkurenti.
(175)
Jelikož se smluvní zaměstnanci DPLP na rozdíl od statutárních, kteří mají podobný status jako státní zaměstnanci, nacházejí z právního hlediska ve stejné situaci jako zaměstnanci jakéhokoli soukromého podniku, umožňuje porovnání odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro každou kategorii zaměstnanců ověřit, zda společnost od doby, kdy byla zbavena hrazení důchodů, plní podmínku týkající se placení stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako její konkurenti.
(176)
Níže uvedená souhrnná tabulka uvádí zevrubný přehled nákladů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární a smluvní zaměstnance:
Náklady na sociální zabezpečení nesené a hrazené DPLP
Statutární zaměstnanci
Smluvní zaměstnanci
Odvody DPLP do systému sociálního zabezpečení, z nichž 8,86 % připadá na důchody
[…] %
[…] %
Náklady přímo nesené DPLP
[…] %
[…] %
Nemocenské a invalidní pojištění
[…] %
[…] %
Rodinné přídavky
[…] %
-
Příspěvek k vyplácení vyrovnání (54)
[…] %
Strukturální snížení (55)
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNAVATELEM Celkem
[…] %
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNANCI
[…] %
[…] %
Příspěvek zaměstnance do všeobecného systému sociálního zabezpečení
[…] %
[…] %
(177)
Jak dokládá výše uvedená tabulka, je míra příspěvku DPLP do belgického systému sociálního zabezpečení (nominální procentní podíl mzdových nákladů) zřetelně nižší než příspěvek soukromých subjektů ([…] % oproti […] %).
(178)
Pokud se ovšem pro účely srovnání skutečných sazeb odvodů na sociální zabezpečení zohlední náklady přímo nesené zaměstnavatelem, oba podíly jsou téměř stejné a v případě statutárních zaměstnanců DPLP dokonce mírně vyšší ([…] % oproti […] %).
(179)
Lze také pozorovat, že odvody placené zaměstnanci jsou v obou případech výrazně stejné ([…] % oproti […] %).
(180)
Důvodem nižší nominální sazby odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární zaměstnance je osvobození od některých poplatků na sociální zabezpečení, které se nevztahují na pracovníky se statusem státních zaměstnanců (např. nemoc z povolání, nezaměstnanost, pracovní úraz). Sama DPLP ovšem přímo nese náklady na sociální zabezpečení, na které se vztahuje osvobození z důvodu zvláštního statusu jejích statutárních zaměstnanců. Tento přístup má pro DPLP za následek vysoké přímé náklady.
(181)
Pokud jde o příspěvek samotných zaměstnanců, který je nutno také zohlednit, protože zaměstnanci musí platit tento příspěvek ze své mzdy, již jim platí zaměstnavatel (pro něhož tudíž tento příspěvek představuje také náklad), je u statutárních zaměstnanců oproti smluvním mírně vyšší.
(182)
Belgické orgány a DPLP sdělily informace, z nichž vyplývá, že přímé odvody zůstaly během času celkově stabilní.
(183)
Ačkoliv se u přímých nákladů přímo nesených DPLP ([…] %) nejedná v přesném slova smyslu o odvody na sociální zabezpečení, je nutno zohlednit skutečnost, že se nejedná o dobrovolné náklady, ale že vyplývají přímo ze zvláštního statusu statutárních zaměstnanců a že byly tudíž DPLP uloženy. Zdá se proto logické považovat je z hlediska původu a určení za další povinné náklady na sociální zabezpečení.
(184)
Pro výpočet skutečných odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP je proto nutno tyto přímé náklady zohlednit. Celková míra odvodů na sociální zabezpečení, která z toho vyplývá, je zřejmě mírně vyšší v případě statutárních zaměstnanců DPLP ([…] %) než v případě zaměstnanců podniků soukromého sektoru ([…] %).
6.2.2.4 Kritérium pro zjištění vyváženosti převzetí hrazení důchodů
(185)
Reforma důchodového systému použitelná na DPLP představovala zásadní etapu přizpůsobení podniku postupné liberalizaci a s výhledem na úplnou liberalizaci belgického poštovního trhu, která hraje důležitou úlohu v rámci Lisabonské strategie pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(186)
V rozhodnutí o společnosti La Poste Komise uvedla, že liberalizace poštovního odvětví by mohla být ztížena, pokud nebudou schváleny projekty reformy důchodového systému (srovnatelné s reformou provedenou v Belgii).
(187)
Komise se rovněž domnívá, že i když se předmětná opatření netýkají, pokud jde o dávky vyplácené důchodcům, zvláštního režimu, mohou učinit mechanizmus financování, který se v důsledku historického vývoje stal zastaralým, trvale udržitelným. Soudí, že tato opatření proto zapadají do obecnějšího rámce reformy důchodových systémů členských států, již si přeje jak Rada, tak Komise.
(188)
Negativní důsledky opatření se jeví jako omezené, protože vzhledem k minulosti DPLP a jejích činností je zřejmé, že většina jejích závazků v oblasti důchodů se týká činností ve vyhrazeném odvětví, kde je narušení hospodářské soutěže již svou podstatou omezené.
(189)
Předmětné opatření by teoreticky mohlo umožnit DPLP zachovat si dominantní postavení. Komise ovšem považuje toto riziko za nízké, protože se opatření omezují na sladění sociálních odvodů placených DPLP s odvody jejích konkurentů.
(190)
Z předchozího vyplývá, že v porovnání s pozitivními důsledky opatření jsou negativní důsledky podpory poskytnuté DPLP omezené.
(191)
Vzhledem k tomu, že se opatření omezují na míru nutnou k vytvoření rovných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení a že odstraňují narušení hospodářské soutěže, jež znevýhodňovalo DPLP, neovlivňují podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(192)
Komise proto zastává názor, že lze opatření převzetí hrazení důchodů přijaté v roce 1997 považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože nestaví DPLP oproti ostatním subjektům do výhodnějšího postavení, pokud jde o náklady na sociální zabezpečení jejích statutárních zaměstnanců.
6.3 POSOUZENÍ VYROVNÁNÍ ZA VEŘEJNOU SLUŽBU A DALŠÍ OPATŘENÍ
6.3.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
6.3.1.1 Výhoda a selektivita
(193)
Pokud jde o vyrovnání nákladů veřejné služby, rozsudek ve věci Altmark (56) stanoví kritéria, jež veřejný zásah musí splnit, aby mohl být považován za vyrovnání závazků veřejné služby a nebyl označen za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(194)
V tomto konkrétním případě nejsou tato kritéria splněna, a to zejména kritérium čtvrté: DPLP nebyla vybrána v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Belgické orgány navíc neprokázaly, že míra vyrovnání byla stanovena na základě analýzy nákladů, které by měl průměrně velký a dobře spravovaný podnik vybavený odpovídajícími prostředky, aby mohl uspokojit požadované potřeby veřejné služby, a Komise nemá k dispozici žádné náznaky či informace, aby se mohla domnívat, že je čtvrté kritérium splněno.
(195)
Protože příjemcem každoročních vyrovnání byl pouze jeden podnik a protože tato vyrovnání dala tomuto podniku k dispozici dodatečné prostředky, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(196)
Kapitálové vklady v roce 1997: belgické orgány přiznaly, že se u kapitálových vkladů provedených v roce 1997 v celkové výši 62 milionů EUR ve skutečnosti jednalo o odložené vyplacení dlužného vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu z roku 1996. Tyto vklady je proto nutno posuzovat na stejném základě jako každoroční vyrovnání. Jelikož nejsou splněny různé podmínky stanovené v rozsudku ve věci Altmark, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(197)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2003 (297,5 milionu EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu. Podle nich měl tento vklad za cíl posílit vlastní kapitál DPLP za účelem výstavby a modernizace poštovních uzlů, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace. Vložené finanční prostředky měly rovněž pokrýt výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nabízených novým zaměstnancům.
(198)
Na prokázání, že tento vklad kapitálu byl v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, belgické orgány vypracovaly v rámci svého strategického plánu výhledy ziskovosti, které vedly k úrovni ziskovosti přesahující kapitálové náklady, kterou by požadoval soukromý investor.
(199)
Výhledy a výpočet zisku provedené belgickými orgány mají povahu prognózy, jsou velmi podrobné a v souladu s metodou, již by použil soukromý investor:
1.
ziskovost je vypočítána pomocí metody budoucích realizovaných peněžních toků, jež zohledňuje budoucí růst podniku a schopnosti investic přinášet zisk a peněžní toky pro jeho akcionáře;
2.
počítalo se s třemi různými scénáři: scénářem optimistickým, pesimistickým a nejpravděpodobnějším, který byl nakonec zvolen pro posouzení citlivosti výhledů;
3.
výhledy uváděly zvýšení ziskového rozpětí na […] % v roce 2007 (viz tabulka č. 4) a očekávanou míru návratnosti kapitálu během období 2003-2012 na úrovni […] %, což je míra přesahující […] % uváděných nezávislým znalcem (Banque Degroof) jako ziskové rozpětí, jež by soukromí investoři v poštovním odvětví považovali za přiměřené.
Tabulka č. 4
Výhledy ex ante zisku během období 2003-2007 vypracované belgickými orgány
(…)
Zdroj: belgické orgány.
Tabulka č. 5
Výpočet míry návratnosti kapitálu ex ante provedený belgickými orgány pro nejpravděpodobnější scénář
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(200)
Lze rovněž poznamenat, že spolehlivost výhledů byla obecně potvrzena finančními výsledky dosahovanými během následujících roků (viz tabulka č. 6). V důsledku tohoto zvýšení ziskovosti začala DPLP od roku 2007 vyplácet dividendy.
Tabulka č. 6
Zisk ex post během období 2003-2007
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(201)
Hospodářské výsledky zaznamenané během období deseti let jsou rovněž v souladu s výhledy z roku 2003, protože míra návratnosti kapitálu ex post by se měla pohybovat na úrovni […] %, tudíž přesáhnout úroveň […] %, s níž se počítalo v roce 2003.
(202)
Ačkoliv se návratnost investice provedené belgickým státem jeví jako dostatečná pro potvrzení, že u této investice byla dodržena zásada soukromého investora v tržním hospodářství, je nutno poznamenat, že očekávané příjmy, které sloužily jako základ pro posouzení této návratnosti, zahrnovaly státní podpory, a to zejména každoroční vyrovnání vyplácená společnosti DPLP.
(203)
Tato opatření státní podpory ovšem zjevně sledují odlišné cíle a nemají žádnou chronologickou vazbu na kapitálový vklad provedený v roce 2003.
(204)
Nejistota, kterou by soukromému investorovi mohla způsobit neoznámená podpora ve prospěch DPLP, byla zmírněna formálním povolením kapitálového vkladu poskytnutým Komisí v jejím rozhodnutí z roku 2003. V okamžiku provedení investice by každý soukromý investor s příznivými výhledy návratnosti následkem přijetí kladného rozhodnutí Komise pravděpodobně podstoupil riziko a tuto investici provedl, i když toto rozhodnutí nebylo ještě konečné. Soukromý investor by se svým rozhodnutím nečekal několik let až do vynesení rozsudků Soudu prvního stupně a Soudního dvora. Pozdější zrušení tohoto rozhodnutí proto představuje událost, se kterou se v okamžiku provedení investice nedalo počítat a která se musela jevit jako málo pravděpodobná, protože rozhodnutí Komise se považují za právoplatná, dokud nebyla zrušena.
(205)
Komise proto zastává názor, že kapitálový vklad provedený v roce 2003 lze považovat za vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství a že nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(206)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2006 (40 milionů EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu.
(207)
Tento vklad byl proveden za stejných podmínek, jaké platí pro soukromého investora: navýšení kapitálu DPLP bylo upsáno státem (ve výši 40 milionů EUR) a společností Post Invest Europe (ve výši 300 milionů EUR), a to za stejnou cenu za akcii (pari passu). Společnost Post Invest Europe byla v té době vnějším investorem bez jakékoliv vazby na DPLP nebo belgický stát.
(208)
Emisní cena akcií byla kromě toho stanovena správně. Za účelem určení ceny nových vydaných akcií odhadla investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, že se celková hodnota společnosti DPLP pohybuje mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Předpoklady ohledně míry návratnosti kapitálu a rizika na základě společného obchodního plánu spočívaly jako takové na ohledech spojených s optimalizací zisků v dlouhodobém výhledu. Také hospodářské výsledky zaznamenané později společností DPLP následkem navýšení kapitálu v roce 2006 (viz níže) potvrzují spolehlivost předpokladů a parametrů zohledněných v době přijímání rozhodnutí o investici.
Tabulka č. 7
Hospodářské výsledky DPLP mezi rokem 2006 a rokem 2010
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(209)
Komise soudí, že kapitálový vklad ve výši 40 milionů EUR provedený v roce 2006 je zjevně v souladu s chováním investora v tržním hospodářství, a proto nepředstavuje státní podporu.
(210)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob, které by mohlo poskytnout DPLP výhodu tím, že by snížilo výši daně, již by jinak tato společnost musela uhradit, nevedlo k žádnému konkrétnímu zvýhodnění: od roku 1992 do roku 2005, v němž bylo toto osvobození zrušeno, byl totiž kumulovaný hospodářský výsledek DPLP po zdanění záporný. Ačkoliv byl čistý hospodářský výsledek v některých letech kladný, převedení daňového odpočtu z jednoho roku na druhý by DPLP umožnilo daň neplatit, a to i kdyby režimu daně z příjmů právnických osob podléhala. Toto osvobození není proto v tomto rozhodnutí podrobněji přezkoumáváno.
(211)
Osvobození od pozemkové daně a od místní daně staví naopak DPLP do výhodnějšího postavení než ostatní podniky, protože zmírňují závazky, které by měla za běžných okolností plnit. Poskytují jí proto selektivní zvýhodnění.
(212)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov spadal do vnitřní reorganizace státního majetku, protože DPLP patřila v té době zcela státu. Převodem budov ale DPLP dostala k dispozici nová aktiva, jež předtím patřila státu. DPLP sice tyto budovy využívala již v době, kdy patřily státu, nebyla ale jejich právoplatným vlastníkem. Převodem právního aktu vlastnictví získala DPLP, tedy podnik oddělený od státu, vlastnická práva k budovám. DPLP tedy obdržela v poměru ke stavu před převodem dodatečné prostředky. Toto opatření jí proto poskytlo selektivní zvýhodnění.
(213)
Bez státní záruky by DPLP nemohla získat půjčku za stejných podmínek. Belgické orgány soudily, že tržní sazby by byly vyšší až o 40 bazických bodů, zatímco záruční prémie hrazená státu představovala 25 bazických bodů.
(214)
Podle sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (57) (bod 3.2 písm. d)) „by se za riziko obvykle měla zaplatit příslušná prémie z částky záruky nebo protizáruky. Pokud je cena zaplacená za záruku nejméně stejně vysoká jako odpovídající záruční prémie, kterou lze nalézt na finančních trzích, neobsahuje záruka podporu. Nelze-li na finančních trzích nalézt odpovídající záruční prémii, kterou by bylo možno použít pro srovnání, je třeba porovnat celkové finanční náklady zaručené půjčky, včetně úrokové sazby půjčky a záruční prémie, s tržní cenou podobné nezaručené půjčky“. Jelikož záruční prémie není zřejmě v souladu s trhem, umožnila státní záruka DPLP získat financování za nižší cenu, než by měla v zásadě platit.
(215)
Opatření proto poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění, jež se rovná rozdílu mezi úrokovou sazbou, již by DPLP musela platit, pokud by státní záruka neexistovala, a skutečnou úrokovou sazbou navýšenou o záruční prémii. Získaná výhoda představovala každý rok 15 bazických bodů z kapitálového závazku. Zvýhodnění lze tedy odhadnout na 1,5 milionu EUR za celou dobu trvání půjčky.
6.3.1.2 Existence státních prostředků
(216)
Každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu bylo financováno z rozpočtu belgického státu v souladu s na sebe navazujícími smlouvami o správě uzavřenými mezi DPLP a belgickým státem. Podle informací sdělených belgickým státem představovaly kapitálové vklady provedené v roce 1997 ve skutečnosti vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu, a jsou proto zahrnuty do této části rozhodnutí.
(217)
Daňová osvobození vedla k omezení příjmů státu z daní kvůli snížení příjmů, které by stát měl, pokud by tato osvobození neexistovala. Znamenají proto převod státních prostředků, který spočívá ve ztrátě fiskálních příjmů pro belgický stát.
(218)
Budovy převedené na DPLP patřily předtím státu. Stát postoupil jejich vlastnictví DPLP, čímž snížil svá vlastní aktiva a zvýšil aktiva DPLP. Opatření proto představuje převod státních prostředků.
(219)
Záruka týkající se půjčky byla poskytnuta státem, který za ni nesl rizika z vlastního rozpočtu bez protiplnění; představuje proto státní prostředek ve formě zřeknutí se příjmů.
(220)
Příjmy vytvářené službami distribuce dopisních zásilek nepředstavují v souladu s rozsudkem ve věci Preussen Elektra (58) státní příjmy, protože ceny placené uživateli jsou financovány z jejich vlastních finančních prostředků, které se vymykají kontrole státu.
(221)
Pro účely posouzení slučitelnosti jsou tyto příjmy přesto uvedeny přímo do souvislosti s poskytováním služby obecného hospodářského zájmu v poštovním odvětví, a musí být proto v souladu s bodem č. 17 rámce pro SOHZ a článku 7 směrnice 97/67/ES zohledněny za účelem určení nezbytnosti a proporcionality vyrovnání.
6.3.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(222)
Opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy ze stejných důvodů, jako jsou důvody uvedené ve 156. bodě odůvodnění.
6.3.1.4 Shrnutí opatření podpory
(223)
Z důvodů uvedených ve 193. až 222. bodě odůvodnění představují následující opatření státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU:
a)
každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu (1992-2010);
b)
kapitálové vklady provedené v roce 1997;
c)
osvobození od pozemkové daně (1992-2005);
d)
převod budov v roce 1992;
e)
záruka poskytnutá státem v roce 2004.
6.3.2 Existující podpora ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU
(224)
Některá opatření zkoumaná v tomto konkrétním případě by mohla být považována za existující podpory ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU.
6.3.2.1 Osvobození od daně z příjmů právnických osob a pozemkové daně
(225)
DPLP byla osvobozena od daně z příjmu právnických osob a pozemkové daně, když byla stále veřejnou správou, tj. před rokem 1971, a tato osvobození pocházejí z doby před přistoupením Belgie k EHS. Od té doby u nich nedošlo k žádné změně. Tato opatření proto představují existující podpory.
(226)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno v roce 2005, zatímco osvobození od pozemkové daně zůstává stále v platnosti.
6.3.2.2 Liberalizace poštovního trhu
(227)
Podle belgických orgánů by za existující podporu měla být považována všechna opatření přijatá před liberalizací poštovních trhů v roce 1999. Z dotyčných opatření měly ovšem prospěch všechny činnosti DPLP, která působila na konkurenčních trzích (jako jsou trhy distribuce balíků a finančních služeb) již před vstupem v platnost směrnice 97/67/ES v roce 1999. V souladu s rozsudkem ve věci Alzetta (59) nelze proto takovou podporu považovat za podporu, která se stala existující z důvodu vývoje vnitřního trhu: lze ji považovat za existující podporu pro daného příjemce jen tehdy, pokud tento příjemce vyvíjel v době zavedení podpory činnosti pouze na trzích, které nebyly otevřeny hospodářské soutěži.
(228)
Komise proto tento argument nemůže přijmout.
6.3.2.3 Desetiletá promlčecí lhůta
(229)
Nelze rovněž přijmout tvrzení, podle nějž by se desetiletá promlčecí lhůta měla počítat od zahájení tohoto formálního vyšetřovacího řízení v roce 2009. Rozsudek vynesený Soudem prvního stupně v roce 2009 nezrušil všechny vyšetřovací akty. Pouze naznačil, že tyto akty měly podnítit Komisi k zahájení formálního vyšetřovacího řízení (60).
(230)
Protože Komise naopak učinila svůj první vyšetřovací akt dne 23. prosince 2002, když belgickým orgánům zaslala svou první žádost o informace, je nutno považovat za existující podpory opatření, která se začala provádět před 23. prosincem 1992.
6.3.3 Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU
(231)
Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je posuzována z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce pro SOHZ. Rámec pro SOHZ je použitelný od svého vstupu v platnost dne 29. listopadu 2005. Vzhledem k tomu, že v zásadě spočívá v kodifikaci pravidel, která existovala již před jeho vstupem v platnost, bude na něj odkazováno i při posuzování opatření, která předcházela jeho vstupu v platnost.
6.3.3.1 Rozsah posouzení stanovený na základě pověření svěřených smlouvami o správě
(232)
Ve svých připomínkách se belgické orgány a DPLP rozhodně postavily proti tomu, aby Komise v souladu s přístupem použitým předtím pro posouzení jiných případů týkajících se podpor protiprávně vyplacených v minulosti provedla celkovou analýzu veškeré podpory poskytnuté DPLP za celé období, což předpokládá, že tato podpora financovala bez rozdílu všechny úkoly veřejné služby, které byly podniku svěřeny. Belgické orgány a DPLP zdůraznily, že v tomto konkrétním případě a na rozdíl od toho, co lze pozorovat v jiných případech, smlouvy o správě, které uzavřely, vymezují přísně oblast činností DPLP, které by měly být příjemci podpory, a stejně tak částky podpory, na které mohou mít tyto činnosti nárok (61).
(233)
Komise soudí, že předmětné smlouvy o správě definují přesným způsobem práva a povinnosti státu a příjemce podpory tím, že stanoví ukazatele výpočtu vyrovnání, o které se příjemce může ucházet u konkrétních činností, jež jsou zde vyjmenovány, a za období, jež jsou zde uvedena. Komise proto založí své posouzení na ustanoveních jednotlivých smluv o správě.
(234)
Služby obecného hospodářského zájmu, u nichž je nutno ověřit slučitelnost podpory, jsou definovány v pověřeních vystavených členským státem. Úkoly veřejně služby, které DPLP musí plnit, jí jsou svěřovány postupnými správními akty, kterými se schvalují smlouvy o správě, jež podepisuje se státem přibližně každých pět let. Tyto smlouvy rozvíjejí a doplňují ustanovení vnitrostátního poštovního zákona.
(235)
Každá z po sobě následujících smluv o správě představuje odlišné pověření, popisuje úkoly veřejné služby, které musí DPLP plnit, stanoví dobu trvání pověření a rovněž ukazatele, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, které má stát zaplatit. Smlouvy o správě upřesňují činnosti, jež jsou zohledněny ve výpočtu výše finančního vyrovnání poskytovaného státem.
(236)
Slučitelnost opatření podpory je nutno posuzovat z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnání bylo poskytnuto na financování nákladů vyvolaných plněním úkolů veřejné služby. Vyrovnání by bylo slučitelné, a to včetně přiměřeného zisku, pokud nevyrovnává nadměrně dodatečné náklady, které DPLP vznikají při plnění úkolů veřejné služby, které jsou jí svěřeny smlouvami o správě. Jakékoliv nadměrné vyrovnání bude muset být vráceno.
(237)
Rozsah posouzení nadměrného vyrovnání zahrnuje služby obecného hospodářského zájmu, u nichž ustanovení smluv o správě počítají s vyrovnáním.
(238)
Je nutno poznamenat, že ustanovení jednotlivých smluv o správě vykazují několik odlišností. Nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítávat na základě konkrétních ukazatelů stanovených v každé ze smluv.
(239)
V první smlouvě o správě (1992-1996) pokrývá vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu všechny veřejné služby. Ustanovení této první smlouvy o správě nerozdělují vyrovnání mezi různé veřejné služby podle toho, zda mají či nemají na vyrovnání podle této smlouvy nárok.
(240)
Je proto oprávněné soudit, že vyrovnání stanovené v této smlouvě pokrývá bez rozlišení dodatečné náklady vzniklé při plnění všech úkolů veřejné služby. U tohoto období se proto ověření případného nadměrného vyrovnání bude týkat všech opatření veřejné služby: všeobecné poštovní služby (závazek všeobecné služby - ZVS) stejně jako distribuce tisku a dalších úkolů svěřených DPLP.
(241)
Na rozdíl od první smlouvy o správě vyhrazuje druhá, třetí a čtvrtá smlouva o správě podpory určitým službám obecného hospodářského zájmu, které jsou zde definovány. Služby obecného hospodářského zájmu, které mohou uplatnit nárok na vyrovnání, jsou: distribuce novin a časopisů a rovněž další veřejné služby vyjmenované ve 33. bodě odůvodnění. Doložky, které určují služby, jež jsou příjemci určité podpory, jsou uvedeny ve smlouvách o správě: v článku 7 druhé smlouvy o správě, v článku 15 třetí smlouvy o správě a v článcích 12 a 13 čtvrté smlouvy o správě.
(242)
S výjimkou první smlouvy není naopak všeobecná poštovní služba na základě smluv o správě příjemcem žádného vyrovnání.
(243)
Náklady a příjmy všeobecné poštovní služby nejsou proto ve výpočtu nadměrného vyrovnání zohledněny, kromě případných přebytků pocházejících z vyhrazeného odvětví (62).
6.3.3.2 Výpočet nadměrného vyrovnání
(244)
Z důvodu odlišností mezi pověřeními veřejnou službou, které jsou uvedeny v 239. až 243. bodě odůvodnění, je případné nadměrné vyrovnání vypočítáváno odděleně pro první smlouvu o správě a pro tři další, které jí následovaly.
(245)
Kromě pokrytí nákladů vyvolaných plněním závazků veřejné služby, rámec pro SOHZ stanoví rovněž vyrovnání přiměřené míry odměny (63).
(246)
Bod č. 18 rámce pro SOHZ stanoví, že přiměřeným ziskem „je nutno rozumět míru návratnosti vlastního kapitálu, která zohledňuje riziko nebo nepřítomnost rizika vyplývající pro dotčený podnik ze zásahu členského státu, zejména pokud mu stát udělil výhradní nebo zvláštní práva. Tato míra nesmí běžně přesáhnout průměrnou míru, jež byla v dotčeném odvětví platná v posledních letech. V odvětvích, kde neexistuje podnik srovnatelný s podnikem, jemuž bylo svěřeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu, může být toto srovnání učiněno s podniky umístěnými v jiných členských státech nebo, pokud je to nezbytné, v rámci jiných odvětví za předpokladu, že budou zohledněny zvláštnosti každého podniku. Při určování výše přiměřeného zisku může členský stát zavést pobídková kritéria, která se budou mimo jiné týkat kvality poskytované služby a přírůstků produktivity“.
(247)
Příslušnou míru přiměřeného zisku je proto nutno zvolit při zohlednění různých ukazatelů, a to zejména průměrnou míru v dotčeném odvětví, riziko spojené s činnostmi podniku a případně pobídková kritéria spojená s dotyčnou společností.
(248)
Pro stanovení míry přiměřeného zisku Komise vycházela z řady znaleckých studií, které jsou podrobněji rozvedeny níže. Na základě studií a úrovně rizika každé smlouvy o správě Komise stanovila pro DPLP širokou škálu míry přiměřeného zisku, která se pro každou ze čtyř smluv o správě týká na jedné straně distribuce dopisních zásilek a na druhé straně distribuce tisku. Tyto studie mají společné, že se snaží vymezit skupiny podniků dostatečně srovnatelných s dotyčným tradičním poštovním provozovatelem, pokud jde o činnosti a profil rizika, a stanovit pro něj referenční míru zisku založenou na ziscích zaznamenaných u těchto srovnatelných podniků.
(249)
Pokud jde zejména o riziko, Komise by ráda zdůraznila, že DPLP čelila po celé zkoumané období slabé či neexistující konkurenci u drtivé většiny svých činností, protože buď požívala právně chráněného monopolního postavení (to platí pro většinu služeb distribuce dopisních zásilek), nebo byla v dominantní pozici, která se projevovala velmi vysokými podíly na trhu a zábranami při vstupu na něj, jež tvořilo dotování cen, které byly nižší než náklady (např. distribuce tisku). Podle názoru Komise je nutno tento aspekt zohlednit ve všech srovnávacích studiích prováděných se společnostmi, které sice zajišťovaly podobné služby jako DPLP, ale vyvíjely své činnosti v konkurenčním prostředí.
(250)
Kromě toho stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí hlavně na vlastnostech regulačního mechanizmu zavedeného orgány veřejné moci.
(251)
Pokud jde o distribuci dopisních zásilek, tedy odvětví, v němž byl závazek všeobecné služby DPLP financován hlavně díky cenám poštovních známek (64), Komise se domnívá, že riziko se značně lišilo podle toho, zda ceny poštovních známek byly regulačním orgánem přizpůsobovány více či méně často (např. na začátku každého roku nebo prostě jen tehdy, kdy to bylo nutné), aby kryly čisté náklady závazku všeobecné služby stálým způsobem, či zda ceny poštovních známek (65) byly určovány předem na dlouhé období (např. na čtyři nebo pět let) v rámci dlouhodobé smlouvy (66). První způsob regulace cen vede k celkem nízkému riziku pro dotyčný podnik, protože ceny poštovních známek jsou přizpůsobovány v určitých intervalech tak, aby byla zachována stálá finanční vyváženost mezi příjmy a náklady. Tento typ regulace chrání zisková rozpětí společnosti před nejistotami. Druhý způsob vyvolává riziko větší, protože vystavuje provozovatele důsledkům dlouhodobého kolísání nákladů a příjmů.
(252)
Pokud jde o distribuci tisku (závazek všeobecné služby financovaný finančními vyrovnáními), je rozdíl stejně tak výrazný podle toho, zda je vyrovnání založeno na skutečných čistých nákladech (čisté náklady skutečně vzniklé) nebo na čistých nákladech plánovaných za dlouhé období. Vyrovnání vyplácené formou paušální částky a pokrývající očekávané čisté náklady za dlouhé období vystavuje provozovatele veškerému kolísání příjmů a nákladů. Provozovatel tak čelí většímu riziku než v případě úplného vyrovnání na základě následného určení nákladů a příjmů.
(253)
Pokud je smlouva, kterou je vázán provozovatel a veřejné orgány, taková, že veřejnou službu provází určitý stupeň rizika, a to např. protože vystavuje tradičního provozovatele výraznému kolísání příjmů a nákladů, musí být přiměřený zisk, na nějž má tradiční provozovatel nárok, úměrný odpovídající míře rizika, jemuž je vystaven. Pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a veřejnými orgány naopak taková, že veřejnou službu neprovází žádné zásadní riziko, musí být přiměřený zisk rovněž skromný.
(254)
Komise kromě toho bere na vědomí, že mezi úrovní rizika, kterému je vystavena společnost, a úrovní vyrovnání, na něž má nárok za přírůstky účinnosti, existuje úzká vazba. Veřejné orgány tak mohou předem stanovit úroveň pevného vyrovnání, které předpokládá a zahrnuje přírůstky účinnosti, kterých by podnik měl za běžných okolností dosáhnout během trvání pověření. Vystavením společnosti veškerému kolísání nákladů a příjmů ji smlouva podněcuje k větší výkonnosti a ke zlepšení poměru mezi náklady a účinností. Zároveň ji vystavuje většímu riziku. Do určité míry jdou riziko a podnícení k účinnosti ruku v ruce. Stejně tak stropní cena stanovená předem na dlouhé období podněcuje běžně více k větší účinnosti, ale zároveň pro dotčenou společnost představuje také větší riziko.
(255)
Při přezkumu otázky míry přiměřeného zisku DPLP vychází Komise z několika znaleckých studií:
(256)
Studie WIK: v rámci případu C 36/07, tedy řízení o státní podpoře týkající se německého poštovního provozovatele Deutsche Post AG (dále jen „DP“), Komise požádala WIK Consult o vypracování studie o odpovídající úrovni přiměřeného zisku pro tradiční poštovní provozovatele (67) (dále jen „studie WIK“). Relevantní aspekty studie WIK byly sděleny Belgii dne 25. března 2010 a 7. února 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii WIK dne 23. dubna 2010 a 1. března 2011.
(257)
Studie Deloitte: dne 23. dubna 2010 Komise obdržela studii agentury Deloitte (68) (dále jen „studie Deloitte“), ve které tato agentura uvedla svůj názor na úroveň přiměřeného zisku, která by měla být přijata pro všeobecné služby poskytované DP. Tato studie byla předána Belgii dne 9. prosince 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii Deloitte dne 26. prosince 2011.
(258)
Studie CRA: Dne 1. března 2011 Belgie předložila studii vypracovanou kanceláří Charles Rivers Associates (69) (dále jen „CRA“), která popírá studii WIK.
(259)
V této studii WIK stanoví referenční přiměřený zisk pro DP. Konkrétně WIK nejprve analyzuje úkoly a riziko, které jsou vlastní DP, a dospívá k závěru, že tato společnost plní hlavně běžné úkoly a čelí jen omezenému podnikatelskému riziku (70). Na základě této analýzy přistupuje WIK k výběru podniků, které budou sloužit pro srovnání, tedy vymezuje složení referenčních skupin, jež umožní odvodit referenční přiměřený zisk. WIK obecně zdůrazňuje, že zvolený postup hodnocení přebírá zásady typizované metodiky používané pro referenční hodnoty ziskovosti v cenách převodů (71). Taková metodika se používá nejenom ve vnitrostátních předpisech v oblasti cen převodů, ale také v zásadách OECD v této oblasti (dále jen „zásady OECD“) (72).
(260)
WIK volí několik nástrojů pro měření ziskovosti a rozlišuje mezi interní mírou návratnosti (IMN), jež je založena na peněžních tocích a je považována za teoreticky správný nástroj měření ziskovosti dané činnosti, a ostatními ukazateli získanými z účetních údajů (míra odměny), jako je návratnost použitého kapitálu (NPK), návratnost vlastního kapitálu (NVK), výnosnost aktiv (VA) a provozní ziskové rozpětí (PZR) (73). Jak je vysvětleno v kapitole č. 5 studie, WIK navrhuje v tomto konkrétním případě používat jako ukazatel ziskovosti PZR. Jednou z předností tohoto nástroje je, že závisí pouze na účetních údajích o ziscích (EBIT (74)) a prodejích, tedy na dvou položkách, které lze v účetnictví společnosti jednoduše zjistit. Použitím PZR se lze k tomu vyhnout ocenění a přidělování aktiv mezi různé služby, což by bylo nezbytné u referenčního ukazatele založeného na kapitálu, jako je NVK a NPK, a což je obvykle nesnadný úkol. WIK rovněž uvádí, že se referenční ukazatel založený na PZR doporučuje v případě, kdy podniky sloužící pro srovnání a společnost, jež je předmětem srovnávací studie, patří ke stejnému druhu podniků nebo ke stejnému průmyslovému odvětví, což zajišťuje stejnorodost struktury EBIT a prodejů.
(261)
Pokud jde o složení referenční skupiny, WIK dospívá k závěru o nutnosti nalézt kompromis mezi srovnatelností podniků, které jsou součástí vzorku, a velikostí tohoto vzorku. WIK odmítá zahrnutí evropských tradičních poštovních provozovatelů do vzorku, protože jejich ceny byly po celou dobu zkoumaného období ve většině zemí regulovány, a to na trhu uzavřeném hospodářské soutěži. Ze stejného důvodu je celkem omezen počet společností, které tradičním poštovním provozovatelům přímo konkurují. Jedná se hlavně o malé společnosti. Za účelem získání vyvážené skupiny srovnatelných podniků, WIK zahrnuje jak přímé konkurenty na vnitrostátních trzích, tak velké nadnárodní subjekty, jako jsou mezinárodní společnosti balíkové kurýrní služby (UPS, FedEx, DHL), které vyvíjejí rizikovější činnosti a mají vyšší kapitálovou náročnost než tradiční poštovní provozovatel působící na chráněném vnitrostátním trhu.
(262)
Pokud jde o otázku kompromisu mezi srovnatelností a velikostí vzorku, WIK počítá se třemi referenčními skupinami: i) referenční skupinou I, neboli omezeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti vyvíjející činnost hlavně jako poskytovatelé služeb balíkových zásilek (10 společností považovaných za vysoce srovnatelné s poskytovateli všeobecných poštovních služeb); ii) referenční skupinou II, neboli rozšířeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti, jejichž hlavní činnost by se mohla týkat jiných služeb, jako jsou dopisní zásilky (26 společností vykazujících lehce nižší míru srovnatelnosti), a iii) referenční skupinou III, která zahrnuje rovněž společnosti odvětví pozemní přepravy (1 163 společností vykazujících menší srovnatelnost) (75). Podle WIK tento přístup posiluje statistickou platnost konečné srovnávací studie.
(263)
Jedno z výběrových kritériích použitých na všechny referenční skupiny se týká velikosti společnosti: jsou zohledněny pouze společnosti, jejichž příjmy přesahují 3 miliony EUR (76). Pokud jde o období pokryté údaji, byly spolehlivé údaje dostupné pouze pro období 1998-2007 a pro období 1990-1997 byly použity zpětné interpolace (77).
(264)
Za účelem vyrovnání krajních hodnot a stanovení úrovně přiměřeného zisku, WIK kromě toho přebírá analýzu používanou v cenách převodu a vychází z konceptu mezikvartilového rozpětí (78).
(265)
Pro období 1998-2007 dochází WIK k těmto výsledkům:
a)
referenční skupina I: 25. percentil se rovná - 0,42 %, 75. percentil se rovná 6,72 % a medián (50. percentil) se rovná 3,86 %;
b)
referenční skupina II: 25. percentil se rovná 0,45 %, 75. percentil se rovná 6,77 % a medián (50. percentil) se rovná 3,48 %;
c)
referenční skupina III: 25. percentil se rovná 0,64 %, 75. percentil se rovná 5,57 % a medián (50. percentil) se rovná 2,59 %.
(266)
WIK dochází k závěru, že rozšířené odvětví balíkových služeb, neboli referenční skupina II, je referenční skupinou nejvhodnější, protože obdržené výsledky jsou poměrně stálé v čase ve srovnání s další referenční skupinou (omezeným odvětvím balíkových služeb) a protože je toto odvětví z hlediska fungování bližší činnostem poštovních a balíkových zásilek než další referenční skupina (odvětví pozemní přepravy).
(267)
Za účelem zjištění horní hranice přiměřeného zisku DP, založené na analýze podnikatelského rizika, jemuž je podnik vystaven ve srovnání s referenční skupinou, byla provedena další úprava. Na tomto základě WIK navrhuje jako horní hranici přiměřeného zisku DP hodnotu 3,48 %, která odpovídá mediánu PZR referenční skupiny II. Výběrem mediánu místo 75. percentilu jako horní hodnoty přiměřeného zisku chce WIK vyjádřit skutečnost, že společnosti ze vzorku podstupují větší riziko než tradiční poštovní provozovatelé, protože nepožívají žádná zvláštní práva.
(268)
Belgické orgány soudily, že metodika použitá ve zprávě WIK není správná, a dne 23. dubna 2010, 1. března 2011, 14. června 2011, 5. srpna 2011, 10. srpna 2011, 14. prosince 2011 a 19. prosince 2011 předložily řadu dokumentů (dopisy, stanoviska a zprávy), které odmítají postup použitý ve zprávě WIK a ve kterých předkládají svou vlastní metodu odhadu referenčního přiměřeného zisku.
(269)
Ve stanovisku zaslaném dne 5. srpna 2011 belgické orgány v podstatě zdůraznily, že vzorek použitý ve studii WIK není reprezentativní pro činnost, velikost, profil rizika a referenční období. Belgie proto tvrdí, že odůvodnit použití vzorku na základě kritérií stanovených v bodě č. 18 rámce pro SOHZ lze jen velmi obtížně.
(270)
Ve stejném stanovisku Belgie rovněž zdůraznila, že by bylo logické rozlišovat mezi ziskovými rozpětími u činností, jež vykazují značně rozdílné úrovně rizika: jsou-li distribuce tisku a distribuce dopisních zásilek činnostmi s odlišným profilem rizika, belgické orgány zdůrazňují, že by bylo záhodno používat také různé míry přiměřeného zisku.
(271)
Belgické orgány kromě toho tvrdí, že činnosti DPLP vykazují růst produktivity a že by Komise měla tuto skutečnost zohlednit při stanovení míry přiměřené odměny, jak to stanoví bod č. 18 rámce pro SOHZ. Belgické orgány zdůrazňují, že po četných reformách a dlouhém období ztrátovosti se DPLP stala ziskovou. Náklady DPLP byly sníženy, a to zejména uzavřením poštovních úřadů. Podíl ve výši 50 % v držení soukromých investorů od roku 2006 dal vzniknout nové kultuře zaměřené na účinnost. Podle belgických orgánů by měl být takový růst účinnosti zohledněn při stanovení míry přiměřené odměny, kterou lze DPLP poskytnout.
(272)
Dne 1. března 2011 zaslaly belgické orgány Komisi zprávu vypracovanou kanceláří Charles River Associates (CRA), která se staví kriticky ke studii WIK a navrhuje jinou metodu posouzení přiměřeného zisku DPLP.
(273)
Pokud jde o složení vzorku, CRA zdůrazňuje, že tři vzorky WIK zahrnují početné malé společnosti, jejichž profily rizika nejsou srovnatelné s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA proto popírá závěry WIK, ve kterých se tvrdí, že poskytování služeb v oblasti dopisních zásilek dotyčným tradičním poštovním provozovatelem obsahuje nízké riziko a že společnosti zahrnuté do referenčních skupin umožňují provést řádná srovnání.
(274)
CRA zejména upozorňuje na vazbu mezi strukturou nákladů určitého podniku (z hlediska poměru mezi fixními a proměnlivými náklady) a obchodním rizikem, kterému je vystaven. CRA zdůrazňuje, že poštovní provozovatel plnící závazek všeobecné služby čelí výraznějším fixním nákladům, a je proto více vystaven snížení poptávky než společnost, která má fixní náklady nižší. CRA kromě toho zdůrazňuje rozdíl v PZR mezi malými a velkými společnostmi ve skupinách WIK (79), který podle ní naznačuje existenci systematických rozdílů mezi malými společnostmi zajišťujícími balíkové zásilky a většími společnostmi, jako jsou UPS a FedEx, který by šel vysvětlit rozdílnou strukturou nákladů.
(275)
CRA rovněž analyzuje podrobněji příznačné vlastnosti některých malých společností zajišťujících balíkové zásilky, jež jsou zahrnuty do vzorku referenční skupiny I studie WIK, a dochází k závěru, že jejich profil rizika nelze srovnávat s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA se rovněž domnívá, že neexistuje důvod pro zvětšení tohoto vzorku, který je již obtížně srovnatelný, tím, že by se do něj zahrnuly podniky ještě méně srovnatelné.
(276)
CRA odmítá tvrzení WIK, podle nějž by do vzorku neměli být zahrnuti tradiční evropští poštovní provozovatelé, protože jejich zisk nebyl určen hospodářskou soutěží ale regulací cen, a tedy existuje riziko, že tito tradiční poštovní provozovatelé mohli díky této regulaci cen dosahovat nadměrných zisků. CRA zdůrazňuje, že odmítnutím ostatních tradičních poštovních provozovatelů pro účely srovnání vychází WIK z teoretického předpokladu, podle nějž tito tradiční provozovatelé údajně mohli uplatňovat nadměrné ceny, aniž ovšem na doložení svého tvrzení předkládá empirické důkazy. V tomto ohledu CRA zdůrazňuje, že vzhledem k mechanizmům regulace cen používaných v řadě členských států, jako je cenový strop (80), zaznamenané výrazné zisky jsou spíše důsledkem růstu produktivity než vysokých cen.
(277)
CRA zdůrazňuje, že přirozená metoda výpočtu přiměřeného ziskového rozpětí pro DPLP u jejích závazků veřejné služby údajně spočívá v tom, že se bude vycházet z dostupných údajů ohledně ziskových rozpětí dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek. Tato metoda je o to přirozenější, že se u dotyčných veřejných služeb jedná hlavně o služby v oblasti dopisních zásilek a že údaje o ziskových rozpětích dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností spojených s dopisními zásilkami jsou přímo přístupné a nevykazují žádnou příliš vstřícnou regulaci cen.
(278)
CRA zejména zdůrazňuje, že analýza by měla spočívat na rozpětích EBIT (PZR) dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek, kteří sdělují odvětvové informace o rozpětích EBIT u svých činností v oblasti dopisních zásilek, nebo (pokud odvětvové informace o rozpětích EBIT nejsou sdělovány) na celkových rozpětích EBIT dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy, kteří mají více než 75 % příjmů ze služeb v oblasti dopisních zásilek. CRA vylučuje ze vzorku provozovatele východní Evropy kvůli jejich poměrné neúčinnosti ve srovnání s poštovními provozovateli Evropy západní.
(279)
Analýza CRA proto spočívá na vzorku 11 poštovních provozovatelů západní Evropy za období 2002-2009 (celkem 73 pozorování). Průměrné PZR tohoto vzorku dosahuje výše […] %, medián výše […] % a 75. percentil se rovná […] % (81). CRA vypočítává také upravený průměr („trimmed mean“) ([…] %) a průměr podle Winsorovy metody, které nejsou, stejně jako medián, ovlivněny krajními hodnotami (82).
(280)
Pokud jde o stanovení referenční hodnoty pro přiměřené ziskové rozpětí, CRA zdůrazňuje, že použití průměrných hodnot vyvolává metodické potíže. CRA vysvětluje, že z důvodu kolísání ziskových rozpětí zaznamenaných u vzorku by měla kritická prahová hodnota, jež definuje nadměrnou ziskovost, přesahovat průměr nebo jakékoliv jiné měřítko zaměřené na středovou hodnotu a mohla by se např. rovnat 75. percentilu. Podle CRA by takový přístup odpovídal metodě používané při výzkumech o cenách převodu, která spočívá v tom, že se vychází z určitého rozpětí (např. z mezikvartilového rozpětí nebo z jiných percentilů).
(281)
Dne 14. prosince 2011 předložily belgické orgány Komisi dokument, který přebírá stanovisko DPLP ohledně rizik, jimž jsou vystaveni poštovní provozovatelé, a navrhuje metodiku pro vypracování nástroje na měření rizikové prémie, jež by po přidání k bezrizikovému provoznímu rozpětí představovala přiměřenou míru PZR.
(282)
Dokument nevysvětluje, jak by šlo v tomto konkrétním případě určit bezrizikové provozní rozpětí (vyjádřené jako PZR), a nevyjadřuje se jasně k tomu, co by na základě navrhované metodiky mělo přiměřené PZR přesně představovat. Analýza trvá spíše na posouzení různých rizik a výpočtu rizikové prémie, jež odráží všechny typy rizik.
(283)
Belgické orgány upřednostňují zejména tři hlavní kategorie rizik (odvětvové riziko, riziko spojené se službou a smluvní riziko) a pro každou kategorii obvyklé typy rizik, jimž jsou poštovní provozovatelé vystaveni. Metodika posouzení rizikové prémie stanoví: i) definici „prémie za maximální riziko“ (83); ii) rozdělení zohledňovaného období na smluvní období za účelem zjištění rizik spojených s každou smlouvou; iii) použití jednoduché škály pro posouzení každého rizika pro každé smluvní období (nízké, střední nebo vysoké); iv) převedení známek přidělených každému riziku na celkovou známku pro každou ze tří hlavních kategorií rizik a v) přeměnu celkových známek na rizikové prémie, jejichž součet stanoví výši celkové rizikové prémie.
(284)
Na prokázání, že je DPLP vystavena nadprůměrným rizikům, jsou k tomu předloženy příklady. Belgické orgány tak trvají na tom, že je DPLP vystavena riziku ve spojení s vyššími objemy, protože výraznější podíl na jejích příjmech představují činnosti v oblasti „dopisních zásilek“ a protože vykazuje výraznější nepružnost v nákladech kvůli podílu fixních nákladů, který přesahuje průměr. Další typ rizika považovaného u DPLP za vyšší je riziko spojené s bezpečností. Podle analýzy je důvodem skutečnost, že DPLP je jedním z mála evropských poštovních provozovatelů, který doručuje přímo do bydliště důchodové dávky v hotovosti.
(285)
Na základě posouzení různých rizik dospívají belgické orgány k závěru, že čtvrtá smlouva o správě představuje vysokou míru tří typů rizik, zatímco pro první, druhou a třetí smlouvu o správě je příznačná průměrná míra rizika (s jedinou výjimkou odvětvového rizika, které je u první smlouvy považováno za nízké). Belgické orgány uvádějí další příklady způsobu přeměny výše uvedeného roztřídění různých rizik na rizikovou prémii a vycházejí při tom z různých hodnot pro „prémii za maximální riziko“.
(286)
Studie Deloitte zmíněná ve výše uvedeném 257. bodě odůvodnění se shoduje se studií WIK v několika bodech:
1.
obě studie používají stejnou metodiku vyhledání ve finančních databázích společností srovnatelných z hlediska funkcí a rizika;
2.
obě navrhují použití PZR jako nejvhodnějšího referenčního měřítka pro určení referenčního zisku (z důvodu nedostatku údajů a existenci rozdílů v účetním zpracování u různých společností);
3.
poskytovatelé všeobecné poštovní služby jsou vyloučeni ze skupiny srovnatelných podniků, protože působí hlavně na regulovaných trzích a mají výhradní práva.
(287)
Pokud jde o skupinu srovnatelných podniků, hlavní rozdíl mezi studií WIK a studií Deloitte spočívá ve velikosti společností, na které se bere ohled. Studie Deloitte zahrnuje do svého vzorku pouze společnosti, jejichž roční příjmy přesahují částku 100 milionů EUR (84). Toto omezení vysvětluje analýza studie Deloitte zvláštností činností spojených s poskytováním všeobecné služby a souvisejícími obchodními a tržními riziky (85).
(288)
Studie Deloitte se zejména domnívá, že společnosti odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek, které provozují široké a komplexní sítě sběru a distribuce, lze s DP rozumně srovnávat. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, které u poštovních sítí převládají, vysokému podílu provozních nákladů v porovnání s kapitálovými náklady a také souvisejícím rizikům (jako je riziko spojené s objemy nebo riziko nahrazení elektronickou poštou) jsou pro srovnání vhodnější velké podniky odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek zaměřené na více produktů než malé podniky zaměřené na dopisní zásilky. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by rovněž mohly v menším měřítku přispět ke srovnání, protože používají stejná aktiva.
(289)
Na dokreslení významu, který má velikost společností, studie Deloitte srovnává svůj vzorek se vzorkem referenční skupiny II studie WIK. Studie Deloitte poznamenává, že průměrné PZR ve vzorku studie WIK se výrazně liší podle skupin různé velikosti (která je odvozena od počtu zaměstnanců) (86). Studie Deloitte zdůrazňuje, že v jejím vzorku (založeném na větších společnostech) naopak žádná úzká vazba mezi velikostí a PZR neexistuje.
(290)
Po výběru vzorku zakládá studie Deloitte svou analýzu na 7 společnostech dopisních a balíkových zásilek, 18 logistických společnostech a 19 společnostech přepravy zboží. Pokud jde o odvětví dopisních a balíkových zásilek, malá skupina sedmi srovnatelných společností zahrnuje velké nadnárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb, jako jsou UPS, FedEx a TNT Express, a také několik dalších provozovatelů poštovních služeb hlavně ze Spojených států a Spojeného království (87). Všechny údaje v zásadě pokrývají období 1990-2007, ale údaje za první roky jsou velmi omezené, a studie Deloitte proto považuje výsledky za tyto roky za méně důvěryhodné (88).
(291)
Studie Deloitte kromě toho zkoumá výhody a nevýhody několika dalších nástrojů pro měření ziskovosti. Odmítá v tomto konkrétním případě použití IMN kvůli praktickým potížím se získáváním odpovídajících údajů o peněžních tocích. Odmítá také použití NPK nebo NVK kvůli např. rozdílům mezi společnostmi v oblasti účetního zpracování nákladů a struktury kapitálu (tato struktura je pro NVK velmi důležitá). VA je rovněž považována za neodpovídající, protože se zaměřuje na celkovou výši aktiv. Studie Deloitte proto doporučuje zvolit PZR, ale zdůrazňuje, že vzhledem ke skutečnosti, že PZR neměří návratnost kapitálu přímo, lze jej použít pro účely srovnávací studie za podmínky, že srovnávané podniky vykazují podobnou kapitálovou náročnost.
(292)
Studie Deloitte přesto NPK (a také RCP v tržní hodnotě a VA) pro malý podvzorek šesti společností vypočítává, nicméně dospívá k závěru, že by rozpětí a kolísání NPK mohlo odrážet různé faktory, což vyžaduje opatrný výklad a je na úkor jeho užitečnosti jako referenčního ukazatele. Mezi těmito faktory studie Deloitte vyzdvihuje význam kapitálové náročnosti. Studie Deloitte zdůrazňuje, že z hlediska kapitálové náročnosti se všeobecná služba DP blíží více službě např. UPS a FedEx než službě zajišťované provozovateli přepravy zboží, jako jsou společnosti Kuehne&Nagel nebo Wincanton.
(293)
Studie Deloitte zdůrazňuje rovněž výrazné rozdíly v ziskovosti společností v průběhu doby a také v rámci různých odvětví a mezi nimi. Tyto rozdíly podle studie Deloitte údajně odůvodňují použití rozsahu přiměřeného zisku spíše než jediné průměrné hodnoty. Takový přístup by byl rovněž vhodný vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstu účinnosti.
(294)
Výsledky, které studie Deloitte shromáždila podle odvětví a u všech odvětví, jsou shrnuty v tabulce č. 22 studie. Podle nich:
a)
dosahuje v odvětví poštovních a balíkových služeb za období 1998-2007 roční průměrné PZR výše 8,1 %, průměr ročních mediánů PZR výše 7,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 4,8 % a průměr 75. ročních percentilů výše 12 %;
b)
dosahuje pro všechna odvětví za období 1990-2007 roční průměrné PZR výše 6 %, průměr ročních mediánů PZR výše 5,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 3,6 % a průměr 75. ročních percentilů výše 8,1 % (89).
(295)
Studie Deloitte navrhuje jako referenční ukazatel hodnotu založenou na průměru ročních průměrných PZR rovnající se 7,9 % (90) a za účelem zohlednění rozdílu zaznamenaného u PZR studie odvozuje rovněž rozsah pro přiměřené PZR založené na ročních mezikvartilových rozpětích (91).
(296)
Vybrání správného vzorku srovnatelných podniků v případě tradičních poštovných provozovatelů je složitý úkol. Je samozřejmé, že mimořádná péče musí být věnována výběru skupiny podniků, které mohou sloužit jako reference pro obchodní činnosti a riziko.
(297)
Studie WIK a Deloitte mají společné, že se zaměřují na obchodní společnosti vyvíjející činnosti srovnatelné s činnostmi DPLP a vylučují ze srovnávacího vzorku tradiční poštovní provozovatele. Naopak CRA používá srovnávací vzorek složený výlučně z jiných tradičních evropských poštovních provozovatelů.
(298)
Komise sdílí názor studií WIK a Deloitte, podle nějž zisky tradičních poštovních provozovatelů (které CRA používá ve své srovnávací studii) nejsou dány běžnými tržními podmínkami ale jsou z velké části výsledkem rozhodnutí ostatních členských států v oblasti regulace. Mohly by proto neodrážet odpovídajícím způsobem referenční odměnu. Zároveň ale vzhledem k tomu, že se vzorek CRA týká tradičních poštovních provozovatelů ostatních evropských zemí, představuje zřejmě vzorek podniků, které se blíží nejvíce DPLP. Komise se proto domnívá, že je nutno vzorek CRA plně zohlednit, a to zejména pro křížové ověření referenčních úrovní přiměřeného zisku (PZR) stanovených na základě studií WIK a Deloitte.
(299)
Jak studie WIK, tak studie Deloitte uznávají, že je nutno mít k dispozici vzorek dostatečně velký, aby bylo možno pro účely srovnávací studie dospět k výstižným závěrům. Za tímto účelem vycházejí z (poměrně) omezeného vzorku podniků odvětví dopisních a balíkových zásilek a ze širších vzorků zahrnujících společnosti odvětví logistiky a přepravy zboží. Komise uznává, že pro účely statistiky je důležité mít vzorek dostatečně velký. Pokud jde o stanovisko CRA v tomto ohledu, které popírá užitečnost zvětšení vzorku přidáním méně srovnatelných společností, Komise se domnívá, že širší vzorky vymezené studií WIK, a zejména studií Deloitte, na základě přijatých metodik výběru vzorků, jsou dostatečně srovnatelné, aby mohly sloužit jako výstižné referenční skupiny pro účely posouzení zisku DPLP.
(300)
Studie WIK se pokouší stanovit referenční PZR na základě tři skupin vytvořených pro účely srovnání. Komise se ale domnívá, že studii WIK lze kritizovat ve dvou odlišných a přesto vzájemně souvisejících bodech (92): i) použití vzorků ve studii WIK, které zahrnují rovněž velký počet menších společností (93), jež nejsou zjevně srovnatelné s tradičními poštovními provozovateli, jako je DPLP; a ii) předpoklady studie WIK ohledně úrovně rizika, jemuž čelí provozovatel, jenž je předmětem šetření.
(301)
Komise soudí, že pro posouzení úrovní zisku ve srovnávací studii jsou zásadními prvky rozsah činností a také struktura nákladů tradičních poštovních provozovatelů, jako je DPLP (ve spojením se zavedeným regulačním mechanizmem).
(302)
Zaprvé, jsou-li fixní náklady vysoké (a týkají-li se např. kapitálových nákladů nebo jiných fixních nákladů ve spojení se sítí), největší podniky mají větší úspory z rozsahu a hustoty než malé podniky. Studie Deloitte-II srovnáním průměrného PZR velkých a malých podniků zahrnutých do vzorku studie WIK prokazuje, že průměrné PZR stoupá s velikostí podniků (měřeno podle počtu zaměstnanců) (94). Průměrná hodnota prvního kvartilu (K1) je skutečně ve třech vzorcích studie WIK velmi nízká (např. pouze 0,75 % u vzorku WIK II za období 1998-2007) (95), což by mohlo být projevem nadměrného zastoupení (nejmenších) podniků, které vykazují ztráty a bojují o přetrvání na trhu. Zahrnutím tak vysokého počtu malých podniků do svých vzorků (včetně hlavního vzorku referenční skupiny II) studie WIK možná podcenila referenční PZR, které by bylo vhodnější pro použití na větší a lépe zavedené podniky jako DP nebo DPLP.
(303)
Zadruhé, ačkoliv studie WIK oprávněně zmiňuje slabý profil rizika provozovatele z důvodů monopolní povahy jeho činností, nezohlednila zřejmě dostatečně výrazné fixní náklady (ve srovnání s proměnlivými náklady) vyvolané závazkem všeobecné služby a ani vývoj profilu rizika, které mohly být důsledkem změn předpisů, jimž byl provozovatel v průběhu doby vystaven, a to zejména mezi různými obdobími regulace (např. různými smlouvami o správě v případě DPLP).
(304)
Podíl fixních nákladů může být vysoký nejenom z důvodu vysoké kapitálové náročnosti určitého podniku (což je jedno z běžných vysvětlení vysokých fixních nákladů), ale také proto, že tento podnik nemůže přizpůsobovat své celkové náklady z důvodu povinnosti (spojené se závazkem všeobecné služby) zachovat rozsáhlou distribuční síť a že není schopen snížit pracovní náklady kvůli stávajícím pracovním smlouvám. Vysoký podíl fixních nákladů (96) ještě o něco více zpochybňuje zahrnutí malých společností, jejichž struktura nákladů (poměr mezi fixními a proměnlivými náklady) se zřejmě značně odlišuje (97).
(305)
Jak je uvedeno v úvodu, Komise se rovněž domnívá, že stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí z velké části na parametrech regulačního mechanizmu zavedeného veřejnými orgány za účelem financování závazku všeobecné služby. Přechod na systém dlouhodobějšího cenového stropu u cen poštovních známek (jaké zažila DPLP v roce 2006) vede zejména k podstatnému zvýšení významu rizika spojeného s objemy. Existence takového rizika oslabuje váhu předpokladu studie WIK ohledně v zásadě nízkého rizika činností DPLP, a to alespoň pro období, jež se vyznačuje systémem cenového stropu.
(306)
Vzhledem k tvrzením uvedeným v 286. až 295. bodě odůvodnění se Komise domnívá, že pro ocenění zisku DPLP představují vzorky studie Deloitte oproti vzorkům studie WIK zlepšení, protože se omezují na podniky s vyšší minimální velikostí (roční obrat přesahující 100 milionů EUR).
(307)
Zároveň je ale nutno poznamenat, že v různých aspektech vykazuje přístup studie Deloitte rovněž určité možné slabé stránky a že její závěry je nutno vykládat opatrně.
(308)
Vzorky studie Deloitte zejména zahrnují zřejmě početné společnosti, jejichž kapitálová náročnost přesahuje míru, která platí pro provozovatele dopisních zásilek (98). Z metodického hlediska vyžaduje použití PZR jako nástroje posouzení zisku srovnávací vzorek společností, jež vykazují podobné úrovně kapitálové náročnosti (definované jako poměr mezi kapitálem a prodeji). Pracovním předpokladem je, že společnosti se stejným PZR budou mít návratnost použitého kapitálu (NPK (99)) obráceně úměrnou jejich poměru mezi kapitálem a prodeji. Použití PZR jako referenčního ukazatele ziskovosti proto vyžaduje, aby společnosti, jež jsou součástí referenční skupiny, vykazovaly stejnou kapitálovou náročnost. Ačkoliv se spolehlivé odhady kapitálové náročnosti (100) získávají obtížně, vykazují zřejmě činnosti distribuce dopisních zásilek a tisku menší kapitálovou náročnost činnosti balíkové kurýrní služby velkých nadnárodních společností, jako jsou UPS, TNT, FedEx a DHL (101). Je proto možné, že ukazatel přiměřeného zisku stanovený na základě vzorků studie Deloitte přeceňuje referenční zisk, který by se měl použít na společnosti se stejnou strukturou kapitálu jako DPLP (102).
(309)
Vzhledem k četným nejistotám, jež provázejí toto hodnocení, se Komise domnívá, že je oprávněné stanovit přiměřený rozsah PZR na základě odhadů studie Deloitte mediánu PZR u širšího vzorku všech odvětví (5,4 %) a také mediánu PZR u vzorku společností činných v odvětví dopisních a balíkových zásilek (7,4 %) (103). Takto získaný rozsah [5,4 %-7,4 %] by tak podle Komise představoval „standardní rozsah“ pro přiměřený zisk, a to alespoň v obdobích, během nichž DPLP čelila, při zohlednění platné smlouvy o vyrovnání, podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazná podněcující opatření, aby se stala účinnější (104).
(310)
Komise soudí, že rozsah [5,4 %-7,4 %] je jako standardní hodnota vhodný, a to jak pro činnosti distribuce dopisních zásilek DPLP, tak pro její činnosti distribuce tisku, protože se jedná o úzce propojené činnosti s velmi podobnými obchodními rysy.
(311)
Je pravda, že v dotčených oblastech činnosti (distribuce dopisů a tisku) čelila DPLP slabé nebo neexistující hospodářské soutěži. Tato skutečnost vyvolává otázku, zda je vhodné posuzovat zisk této společnosti na základě mediánu zisku vzorků společností, jež jsou skutečně vystaveny hospodářské soutěži, nebo zda by pro společnost v postavení DPLP nebylo dostatečné použít omezenější referenční hodnotu (tj. nižší), jako je první kvartil (25. percentil). Komise se přesto domnívá, že podobný přístup by dostatečně nebral na vědomí existenci výrazného kolísání úrovní zisku jak mezi jednotlivými společnostmi, tak v čase. Při uložení tak přísného stropu na PZR dosažené společností následně by kromě toho bylo nutno zabránit neodůvodněnému zrušení případného růstu účinnosti.
(312)
V předmětném případě se Komise rovněž domnívá, že není vhodné vycházet z měřítek přesahujících medián, jako je třetí kvartil (105). Vzhledem k tomu, že zvolený přístup již stanoví rozsah mezi různými vzorky, jeví se přidaná hodnota zohlednění rozsahů na jedné a druhé straně mediánu ve vzorcích kvůli statistickým potřebám (mezikvartilní rozpětí běžně používané v cenách převodu) celkem nízká (106). Komise proto bere ohled spíše na kolísání mediánu v různých referenčních skupinách než na kolísání okolo mediánu v určitém vzorku (107).
(313)
Zejména ale vzhledem k tomu, že odvětví „dopisní zásilky“ DPLP vykazuje menší kapitálovou náročnost, než je kapitálová náročnost u provozovatelů balíkových kurýrních služeb (108), zdá se, že použití mediánu tohoto posledně jmenovaného vzorku by nabízelo již samo o sobě určitý prostor umožňující podchytit kolísání úrovní zisku okolo mediánu společností, které vykazují menší kapitálovou náročnost, jako je tomu v případě DPLP, a případně dostatečně odměnit růst účinnosti.
(314)
Porovnáním standardního rozsahu uvedeného v 307. bodě odůvodnění s jinými dostupnými odhady přiměřeného zisku lze provést řadu křížových ověření ucelenosti. Jak je uvedeno na začátku tohoto pododdílu, je užitečné provést křížové ověření s mediánem PZR studie CRA, který je […] % (109). Medián PZR vypočítaný na základě vzorku referenční skupiny II studie WIK, který je omezen na společnosti s obratem přesahujícím 100 milionů EUR, představuje PZR ve výši 7,1 %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [5,4 %-7,4 %], což podporuje tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(315)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [5,4 %-7,4 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to alespoň pro období, během nichž DPLP čelila podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazné podněty k účinnosti.
(316)
Komise obecně soudí, že pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a orgány veřejné moci taková, že vystavuje veřejnou službu podstatnému stupni rizika, musí být přiměřený zisk poskytnutý tradičnímu provozovateli úměrný odpovídající úrovni rizika, jemuž je vystaven. A naopak, pokud smlouva vyvolává málo rizik, musí být úroveň přiměřeného zisku nízká.
(317)
V předchozí části Komise vysvětlila svůj postup při stanovení standardního rozsahu přiměřeného zisku [5,4 %-7,4 %], který je považován za vhodný u smluv představujících podstatnou úroveň rizika. V případě nízkého rizika je obtížné kvantifikovat patřičnou referenční hodnotu v podobě rozsahu přiměřeného PZR, je ale zřejmé, že by se tento rozsah PZR měl nacházet v levé části rozdělení ve vzorku zjištěných úrovní zisku. Komise se domnívá, že je oprávněné přijmout v tomto ohledu místo mediánu rozsah pro přiměřený zisk založený na prvním kvartilu (25. percentil).
(318)
Použití 25. percentilu jako referenční hodnoty u smluv s nízkým rizikem vede na základě různých vzorků studie Deloitte k rozsahu přiměřeného PZR ve výši [3,6 %-4,8 %].
(319)
Také v tomto případě může srovnání s výsledky studie CRA věnované tradičním poštovním provozovatelům představovat další užitečné křížové ověření. Průměrná hodnota ročního 25. percentilu vypočítaná Komisí se rovná […] %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [3,6 %-4,8 %], což přidává na váze tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(320)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [3,6 %-4,8 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to pro období, během nichž DPLP čelila nízkému stupni rizika.
(321)
Jak je vysvětleno v úvodu této části, riziko, jemuž byla vystavena DPLP, závisí na mechanizmu vyrovnání uplatňovaném Belgií. S tímto mechanizmem se počítá v různých smlouvách o správě uzavřených mezi DPLP a belgickým státem a v průběhu doby se mění. Pro „přiměřené PZR“ je proto rozumné zohlednit různé rozsahy v závislosti na platném mechanizmu vyrovnání, který určuje úroveň rizika, jemuž je DPLP vystavena, ale také míru, v jaké je DPLP podněcována ke zlepšení své produktivity.
(322)
V těchto souvislostech by Komise chtěla zdůraznit, že charakterizace rizika ve smlouvách nezávisí na pouhé přítomnosti rizika ve smlouvách o správě uzavřené DPLP, či na absolutním stupni rizika, a spíše na míře, v jaké je riziko vyšší nebo nižší než riziko, kterému čelí společnosti zahrnuté do stejných skupin vzorků. Stejně je tomu u míry opatření podněcujících DPLP k dosažení růstu účinnosti. Vzhledem k tomu, že se tyto skupiny vzorků skládají ze společností, jež působí v prostředí hospodářské soutěže, čelí tyto společnosti běžně výraznému riziku a jsou silně podněcovány k tomu, aby se staly účinnější.
(323)
Komise soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) jasně stanoví mechanizmy zahrnující dlouhodobé závazky ohledně cen a financování založeného na ukazatelích ex ante. Vztahuje se to na činnosti DPLP, které se týkají jak distribuce dopisních zásilek, tak distribuce tisku.
(324)
Pokud jde konkrétněji o distribuci tisku, článek 9 čtvrté smlouvy o správě stanoví, že se po dobu trvání smlouvy (standardní období 5 roků) nebude vážený průměr sazeb za poskytování služeb patřících do „košíku drobných uživatelů“ zvyšovat rychleji, než to umožňuje mechanizmus cenových stropů založený na indexu zdraví (zvláštní index spotřebních cen) a bonus za kvalitu, který vyjadřuje procentní podíl jednotlivých dopisů dodaných včas. Stanovení sazeb tímto způsobem pro celou dobu smlouvy vykazuje podle Komise všechny znaky podněcující smlouvy, což vystavuje společnost podstatné úrovni rizika.
(325)
Pokud jde o distribuci tisku, článek 2 čtvrté smlouvy o správě upřesňuje, že během trvání smlouvy se sazby za distribuci tisku nemohou zvyšovat rychleji než index zdraví. Na pokrytí čistých nákladů distribuce tisku a vzhledem k plánované účinnosti čl. 13 odst. 2 stanoví roční vyrovnání, na které má DPLP nárok, na částku 290 613 000 EUR (částka upravená zohledněním inflace) (110). V čl. 13 odst. 5 se uvádí, že v případě, že se změní obsah nebo podmínky služby obecného hospodářského zájmu nebo že dojde k podstatnému vývoji v nákladech, který DPLP nebude moci zvládnout, smluvní strany posoudí, zda je nutno upravit výši vyrovnání, aby odpovídala tomuto vývoji nákladů. K podobné úpravě je nutné rozhodnutí rady ministrů. Komise uznává, že by tuto posledně zmíněnou doložku bylo možno chápat jako únikovou doložku, kterou se do smlouvy zavádějí ex post některé prvky (které chrání DPLP před rizikem). Komise se přesto domnívá, že obraty použité orgány veřejné moci nejsou dostatečně jednoznačné, a že DPLP proto nemůže počítat s jejím uplatněním. Komise se obecně domnívá, že opatření přijatá pro činnosti DPLP spojené s distribucí tisku předpokládají dlouhodobý závazek ohledně míry vyrovnání.
(326)
Čtvrtou smlouvu o správě (2006-2010) proto nelze podle Komise považovat za smlouvu obsahující nízké riziko ale spíše za smlouvu vedoucí k podstatnému stupni rizika. Standardní rozsah [5,4 %-7,4 %] se obecně jeví jako vyhovující pro oba typy činností stanovených ve čtvrté smlouvě o správě.
(327)
Předchozí smlouvy o správě (až do roku 2005) byly zřejmě z velké části postaveny na mechanizmu cen a vyrovnání, který naopak obsahoval pro DPLP nízký stupeň rizika.
(328)
Pokud jde o stanovení cen poštovních známek, Komise zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepoužívají mechanizmus cenových stropů typu, který byl použit ve čtvrté smlouvě o správě (která stanovila dlouhodobý závazek ohledně cen). Tyto smlouvy spíše obecněji odkazují na sazby založené na skutečných nákladech stanovených na základě příslušných účetních zásad (111).
(329)
Pokud jde o distribuci tisku, Komise stejným způsobem zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepočítají se žádným paušálním rozpočtem, který by pokrýval dobu trvání smlouvy podobným způsobem jako v případě čtvrté smlouvy o správě (112). Tyto smlouvy spíše odkazují na vyrovnání založená na skutečných nákladech (113). Komise konstatuje, že druhá smlouva stanovila pro vyrovnání celkový strop, ovšem skutečné částky vyrovnání vykázané během období zřejmě zpochybňují skutečně omezující povahu tohoto stropu (114). První smlouva o správě rovněž stanovila roční dotaci (vyrovnání), ovšem Komise zjišťuje, že smlouva zároveň neurčila dlouhodobý strop pro sazby za distribuci tisku.
(330)
Komise proto zastává názor, že rozsah [3,6 %-4,8 %], který byl považován za přiměřený při neexistenci podstatného rizika ve spojení se smlouvu, musí být použit u období odpovídajícímu třem prvním smlouvám o správě jak na distribuci tisku, tak na distribuci dopisních zásilek.
(331)
Komise konstatuje, že belgické orgány navrhují použít přístup založený na smlouvách také v dokumentu, který předložily dne 14. prosince 2011. Ačkoliv navrhovaná metodika vyvolává řadu otázek ohledně rizikových faktorů a způsobu, jimž jsou váženy (115), je analýza podle smluvních období třídící v zásadě riziko, jemuž je DPLP vystavena, podle třístupňové škály (nízké, střední, vysoké) celkově v souladu s postupem přijatým Komisí. Příslušné třídění smluv podle daného rizika provedené DPLP se vcelku jeví v souladu s analýzou Komise, protože belgické orgány se rovněž domnívají, že čtvrtá smlouva představuje celkově větší riziko než první tři.
(332)
Komise dospěla k závěru, že standardní rozsah provozního ziskového rozpětí (PZR) v rozmezí [5,4 %-7,4 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž DPLP musela čelit podstatnému riziku a brát ohled na silné podněty k účinnosti.
(333)
Komise dospívá také k závěru, že rozsah PZR v rozmezí [3,6 %-4,8 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž nebyla DPLP podstatnému riziku vystavena.
(334)
Za účelem zohlednění úsilí, na které podle belgických orgánů DPLP přistoupila, aby dosáhla růstu účinnosti, se Komise rozhodla používat pro stanovení přiměřeného zisku, který je nutno zahrnout do nákladů veřejných služeb, horních hranic těchto obou rozsahů s opatrností. Tento postup je rovněž zdůrazněn ve studii Deloitte (viz 291. bod odůvodnění)), podle níž by použití rozsahů bylo vhodné vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstům účinnosti.
(335)
Komise soudí, že první tři smlouvy o správě (1992-1996, 1997-2002 a 2003-2005) představují nízké riziko a že lze míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 4,8 % uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku. Naopak soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) je spojena s podstatně vyšším rizikem, a že lze proto uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 7,4 %.
(336)
První smlouva o správě upřesňuje, že roční vyrovnání vyplácené státem je určeno všem úkolům veřejné služby.
(337)
Případné nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítat sečtením všech nákladů a příjmů všech úkolů veřejné služby.
(338)
Do příjmů se musí zahrnout roční vyrovnání vyplácené státem za úkoly veřejné služby. Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci první smlouvy o správě představují celkovou částku ve výši 1,5 miliardy EUR.
(339)
K tomu je nutno zohlednit níže uvedená opatření podpory:
Převod budov
(340)
První smlouva o správě stanovila rovněž převod budov státu na DPLP. Za účelem výpočtu nadměrného vyrovnání za období kryté první smlouvou o správě je nutno do příjmů DPLP zahrnout tento převod vlastnictví budov v hodnotě 112,2 milionu EUR, u nějž nedošlo k žádnému protiplnění. DPLP za používání budov v době před převodem neplatila státu žádné vyrovnání.
(341)
V roce 1997 vyplatil stát DPLP částku ve výši 62 milionů EUR a DPLP ji zaúčtovala jako kapitálový vklad. Belgické orgány poté uznaly, že tento převod ve skutečnosti odpovídá odloženému uhrazení zůstatku ročního vyrovnání, s nímž první smlouva o správě počítala v roce 1996.
(342)
Původně nebyla dotyčná částka uhrazena v roce 1996 DPLP včas, takže vyrovnání státu bylo nižší než roční částka stanovená pro dotyčný rok smlouvou o správě.
(343)
Za účelem kontroly nadměrného vyrovnání je vyplacení částky 62 milionů EUR zahrnuto do vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu za období kryté první smlouvou o správě.
(344)
Výpočet nadměrného vyrovnání u první smlouvy o správě lze shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) všech úkolů veřejné služby včetně závazku všeobecné služby (ZVS)
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Převod budov
+
Kapitálový vklad v roce 1997
=
Nadměrné vyrovnání
(345)
U třech následujících smluv o správě výpočet nadměrného vyrovnání bude brát zřetel pouze na náklady a příjmy služeb obecného hospodářského zájmu, které mohly být podle ustanovení těchto smluv předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Náklady a příjmy odpovídající ostatním službám obecného hospodářského zájmu, které podle ustanovení smluv o správě nemohly uplatňovat nárok na podporu, nejsou zohledněny. Protože všeobecná poštovní služba není součástí činností, které jsou příjemci podpory, její možné čisté náklady nebudou zohledněny a tato služba musí být plně financována DPLP z jejích vlastních prostředků v souladu s pověřením veřejnou službou stanoveným ve smlouvách o správě. Činnosti, které jsou podle smluv o správě příjemci vyrovnání ve výši v nich uvedených, zahrnují zejména distribuci tisku (novin a časopisů) a ostatní veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění.
(346)
Z důvodu nízkých sazeb uplatňovaných pro distribuci tisku jsou služby obecného hospodářského zájmu, jež jsou příjemci podpory, celkově ve ztrátě.
(347)
Protože případné nadměrné vyrovnání za určitou danou službu může být použito na financování čistých nákladů vyvolaných jinými úkoly veřejné služby s nedostatečným vyrovnáním, budou všechny náklady a příjmy týkající se služeb obecného hospodářského zájmu v rámci smluv o správě pro účely výpočtu sečteny.
(348)
Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci těchto tří smluv o správě představují celkovou částku ve výši 3,5 miliardy EUR.
(349)
Kromě vyrovnání stanovených ve smlouvách o správě využívala DPLP po celou dobu období, jež je předmětem šetření, výlučných práv svěřených státem na poskytování vyhrazených poštovních služeb. Ačkoliv případné přebytky pocházející z tohoto vyhrazeného odvětví nepředstavují pro účely kontroly státní podpory státní prostředky, a nemohou proto být v případě nadměrného vyrovnání předmětem nařízení o vrácení, mohou a musí být v rámci provádění pravidel o státní podpoře zohledněny při posouzení nezbytnosti a proporcionality každé veřejné podpory poskytnuté tomuto provozovateli na základě vyrovnání za veřejné služby. Při posouzení slučitelnosti vyrovnání poskytnutého DPLP na základě různých smluv o správě podle čl. 106 odst. 2 SFEU budou proto přebytky vytvořené belgickým poštovním provozovatelem v tomto vyhrazeném odvětví odečteny od nákladů služeb obecného hospodářského zájmu, jež mohou uplatňovat nárok na vyrovnání za veřejnou službu podle ustanovení těchto smluv.
(350)
V tomto ohledu je nutno poznamenat, že tato zásada je zanesena v rámci pro SOHZ, který stanoví, že „jestliže byla dotčenému podniku udělena zvláštní nebo výhradní práva spojená se službou obecného hospodářského zájmu, která vytváří zisk nad rámec přiměřeného zisku, nebo požívá-li tento podnik jiných výhod udělených státem, musí být bez ohledu na své zařazení pro účely článku 87 Smlouvy o ES tato práva a tyto výhody rovněž zohledněny a připočítávají se k výnosům podniku“ (116). Tato zásada vyjadřuje podmínku nezbytnosti a proporcionality, jež je součástí čl. 106 odst. 2 SFEU. Podpora vyplacená pro určitou službu obecného hospodářského zájmu nad přebytky, jež jsou výsledkem výhradního nebo zvláštního práva poskytnutého provozovateli a které stačí samy o sobě na pokrytí nákladů jiné služby obecného hospodářského zájmu, není pro poskytování této služby obecného hospodářského zájmu nezbytná. Provozovatel, který vytváří tyto přebytky, již požívá veřejného opatření, jež mu umožňuje plnit službu obecného hospodářského zájmu v podmínkách hospodářské rovnováhy do té míry, že žádné dodatečné vyrovnání není nezbytné.
(351)
Každý přebytek ve vyhrazeném odvětví, který je výsledkem poskytnutého výlučného práva, musí být proto zohledněn při posuzování nezbytnosti předmětných vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu poskytnutá DPLP.
(352)
V analýze nadměrného vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je proto zohledněn každý přebytek vytvořený ve vyhrazeném odvětví (ZVS VO), který přesahuje míru přiměřeného zisku.
(353)
Protože je ale vyhrazené odvětví určeno především na financování všeobecné služby, snižuje každá ztráta vykázaná v jiných oblastech všeobecné služby příspěvek vyhrazeného odvětví k nákladům souvisejících dalších služeb obecného hospodářského zájmu.
(354)
Pro určení přebytků skutečně vytvořených vyhrazeným odvětvím je kromě toho nutno zohlednit náklady, které jsou sice vyvolané závazkem všeobecné služby, které ale nesou činnosti, jež jsou vykonávány mimo oblast všeobecné služby. V souladu s judikaturou ve věci Chronopost jsou náklady maloobchodní sítě rozděleny v analytickém účetnictví DPLP mezi činnosti, které vyžadují využívání sítě, což zahrnuje produkty spadající do veřejné služby, ale nejen je. Řečeno konkrétněji, závazek uložený DPLP udržovat maloobchodní síť určitého rozsahu a hustoty za účelem poskytování všeobecné poštovní služby dostatečné kvality stanovené belgickými orgány vyvolává ztráty u obchodních činností, které nespadají do všeobecné služby, protože část nákladů maloobchodní sítě je v souladu s judikaturou ve věci Chronopost přiřazena obchodním produktům, které maloobchodní síť využívají.
(355)
Omezení týkající se sítě a uložené smlouvami o správě: omezení uložená státem se týkají hustoty a typu poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek), které tvoří maloobchodní síť. Jsou stanovena v po sobě následujících smlouvách o správě. Čtvrtá smlouva o správě (2005-2010) tak stanoví:
a)
obecnou povinnost udržovat síť, jež umožní plnění všeobecné služby a dalších veřejných služeb svěřených DPLP (117);
b)
povinnost zachovat alespoň 1 300 poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek (118));
c)
povinnost zachovat alespoň 589 poštovních úřadů;
d)
navíc maximální vzdálenost po silnici mezi každou pobočkou poštovních služeb nabízející základní sortiment služeb a poštovním úřadem nabízejícím úplný sortiment služeb nesmí přesáhnout 10 km.
(356)
Belgické orgány se domnívají, že zvláštní požadavky na počet a typ poboček poštovních služeb, které tvoří maloobchodní síť DPLP, představují zvláštní povinnost v oblasti územního pokrytí uloženou státem, jež přesahuje požadavky spojené se závazkem všeobecné služby (ZVS). Na tomto základě Belgie soudí, že by stát měl vyrovnávat všechny čisté náklady odpovídající této zvláštní povinnosti územního pokrytí.
(357)
Kvantifikace omezení týkajícího se sítě: za účelem stanovení čistých nákladů, které DPLP vznikají z povinnosti udržovat maloobchodní síť skládající se z alespoň 1 300 poboček poštovních služeb, z nichž je minimálně 589 poštovních úřadů, belgické orgány porovnaly skutečnou maloobchodní síť, jejíž hustota a typ poboček poštovních služeb je uložena státem, s teoretickou maloobchodní sítí, již by DPLP provozovala, pokud by nemusela brát ohled na tato konkrétní omezení. Jinými slovy, teoretická maloobchodní síť je síť, kterou by se DPLP rozhodla provozovat za obchodních podmínek, jestliže by jí stát neuložil závazky veřejné služby.
(358)
Belgické orgány se domnívají, že tuto teoretickou síť by tvořily pouze poštovní přepážky. Poštovní úřady by zmizely. Aby ovšem DPLP mohla nadále obsloužit stejný celkový objem zákazníků, musela by výrazně zvýšit počet poštovních přepážek.
Srovnání mezi skutečnou maloobchodní sítí DPLP a teoretickou sítí v případě neexistence povinností uložených státem
Počet poboček poštovních služeb celkem
Poštovní úřady (a) + poštovní přepážky (b)
(a)
Počet poštovních úřadů
(vyhrazené pobočky poštovních služeb spravované přímo DPLP)
(b)
Počet poštovních přepážek
(pobočky poštovních služeb umístěné v prostorách třetích subjektů)
Skutečná maloobchodní síť DPLP (stav na konci roku 2009)
1 401 =
713 +
688
Teoretická maloobchodní síť v případě neexistence omezení uložených státem (podle belgických orgánů)
[…] =
[…] +
[…]
Povinnost týkající maloobchodní sítě uložená státem
Min. 1 300
Min. 589
Žádná povinnost
(359)
Jak vyplývá z výše uvedené tabulky, skutečná maloobchodní síť DPLP odpovídá požadavkům státu: jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů přesahuje požadovanou míru. Teoretická síť, již by DPLP provozovala, pokud by měla povolení zvolit si svou maloobchodní síť na základě čistě obchodních hledisek, by vypadala naopak zcela odlišně: celkový počet poboček poštovních služeb by se zvýšil, ovšem poštovní úřady spravované DPLP by zmizely.
(360)
Skutečný stav u omezení týkajícího se sítě: je nutno upřesnit, že omezení, které stát uložil DPLP, není jasně prokázáno.
(361)
Zaprvé, síť skutečně udržovaná DPLP je větší, než požaduje stát. Jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů je vyšší než minimální počet požadovaný státem, což by nasvědčovalo tomu, že povinnosti, jež má plnit, DPLP nezatěžují, protože z vlastní vůle udržuje síť v současné velikosti.
(362)
Belgické orgány vysvětlují tento nadbytek poštovních úřadů podmínkou vzdálenosti 10 km, nutností určité bezpečnostní zálohy pro případ neočekávaných uzavření poštovních přepážek a jejich záměrem zvýšit v příští smlouvě o správě požadovaný minimální počet poštovních úřadů na 650, čímž by bylo kontraproduktivní uzavírat kvůli sladění se současně stanoveným počtem poštovní úřady s tím, že se budou za určitou dobu znovu otevírat. Belgické orgány zdůrazňují, že z těchto důvodů nebyla DPLP schopna snížit počet poštovních úřadů ve větší míře, a přiblížit ho tak požadovanému minimálnímu počtu 589. Podle nich je současné uspořádání sítě, jež čítá 713 poštovních úřadů, přes nominální nadbytek poboček poštovních služeb ve skutečnosti určeno požadavky státu.
(363)
Zadruhé, metoda zvolená belgickými orgány spočívá na retropolaci nákladů maloobchodní sítě od roku 2009 do roku 1992. Podobná retropolace vede nutně k metodickým nejistotám. Obchodní model poštovních přepážek neexistuje nutně od roku 1992. Zaměstnanci DPLP se navíc v minulosti skládali hlavně ze statutárních úředníků, u nichž byly mzdové náklady velmi nepružné. Jelikož poštovní přepážky nejsou spravovány zaměstnanci DPLP, platila by DPLP i nadále statutární úředníky, kteří by již nebyli přiděleni na poštovní úřady. Je proto málo pravděpodobné, že by případné uzavření poštovních úřadů na počátku období, jež je předmětem šetření, mohlo vést k přímému snížení mzdových nákladů. Tohoto typu úspor by naopak mohlo být do určité míry dosaženo v roce 2009, kdy počet smluvních pracovníků mezi zaměstnanci stoupl. Vzhledem k postupnému přechodu na zaměstnance s pružnějším statusem a vzhledem k po sobě následujícím zlepšením systému analytického účetnictví lze předpokládat, že účetní údaje z posledních hospodářských roků jsou prosty tohoto typu zkreslení. Ovšem vzhledem ke skutečnosti, že pro společnost bpost nadále pracuje 20 000 státních zaměstnanců a že je nelze ani zaměstnat na poštovních pobočkách a ani propustit, zůstává i dnes nahrazení všech poštovních úřadů poštovními pobočkami nadále teoretickou a nerealistickou možností.
(364)
Belgické orgány nicméně zdůrazňují, že v minulosti byly případné náklady spojené s propuštěním údajně vyrovnávány úsporami na provozních nákladech a prodejem budov, kterých již nebylo potřeba. Pokud jde o spolehlivost údajů za období 1992-2002, belgické orgány tvrdí, že náklady maloobchodní sítě byly ve skutečnosti zřejmě podceněny, protože některé prvky, které by bylo možno považovat za náklady sítě, byly seskupeny pod jinými nákladovými středisky. Slabé stránky metody retropolace proto údajně zmírňují jiné, opatrné předpoklady, které belgické orgány zvolily pro výpočet nákladů za předchozí hospodářské roky.
(365)
Existence zvláštní povinnosti územního pokrytí: i v případě, že by se uznala existence omezení týkajícího se sítě, nejeví se tvrzení belgických orgánů, podle nějž toto omezení provází oddělený úkol územního pokrytí, jako oprávněné. Ukazuje se totiž, že smlouvy o správě neobsahují žádná zvláštní ustanovení, která by stanovila skutečnou povinnost územního pokrytí, jež by byla oddělená a přesahovala by požadavky spojené se závazky všeobecné služby a dalšími závazky veřejné služby. Smlouvy o správě uzavřené mezi DPLP a belgickým státem naopak upřesňují, že omezení týkající se sítě má za jediný cíl zajištění všeobecné služby a dalších služeb obecného hospodářského zájmu (distribuce novin a časopisů, poštovní účty, poštovní poukázky atd.) a náklady sítě nutné pro tento účel jsou již předem zaneseny na účty těchto různých služeb (119). Smlouvy o správě kromě toho nepočítají se žádným mechanizmem na vyrovnání nákladů závazku územního pokrytí. Komise poznamenává, že povinnost stanovit ukazatele výpočtu vyrovnání předem byla vložena do rámce pro SOHZ z roku 2005 a že nadměrné vyrovnání nákladů za služby obecného hospodářského zájmu, jež měla DPLP, bylo zjištěno pro období po roce 2005 (viz 386. bod odůvodnění).
(366)
Je nutno poznamenat, že podle článku 3 směrnice 97/67/ES jsou členské státy povinny uložit svým tradičním poštovním provozovatelům povinnost poskytovat všeobecnou službu v odpovídající kvalitě, a to zejména pokud jde o zeměpisné pokrytí. Toto územní pokrytí, jež v tomto konkrétním případě týkajícím se Belgie existuje, ovšem představuje jen jeden z celé řady aspektů závazku všeobecné služby. Ve smlouvách o správě, kterými je DPLP svěřen úkol všeobecné služby, Komise nezjišťuje žádnou zmínku o dodatečném úkolu, který by nutil tradičního poštovního provozovatele k udržování větší sítě s více úřady, než je nutné pro územní pokrytí vyžadované závazkem veřejné služby a dalšími souvisejícími veřejnými službami, a který by odpovídal logice územní soudržnosti a územního rozvoje. Každý poštovní úřad provozovaný DPLP kvůli zajištění všeobecné služby k územní soudržnosti (120) nepochybně přispívá, ovšem z právního hlediska je povinnost zachovat tento poštovní úřad spojena s nutností zajistit všeobecnou poštovní služby a další související služby v dostatečné kvalitě. Aby bylo možno zmiňovat doplňkový územní úkol, bylo by podle použitelné judikatury nutno, aby DPLP byla pověřena odděleným a jasně definovaným úkolem zachovat přebytečné úřady poštovní sítě, jejíž velikost byla stanovena pro všeobecnou službu. Toto pověření by muselo upřesňovat závazky, náklady z nich vyplývající a také systém financování čistých nákladů dodatečného územního úkolu.
(367)
Komise žádný z těchto prvků ve smlouvách o správě uzavřených mezi státem a DPLP nenalézá. Belgické orgány a DPLP se snaží opravňovat existenci odděleného územního úkolu následně a uměle, když tvrdí, že územní pokrytí stanovené ve smlouvách o správě má dvojí důvod: vyplývá jak z úkolu všeobecné služby, tak z údajného územního úkolu, který závazek všeobecné služby přesahuje. Odpovídající smlouvy ovšem neobsahují žádné ustanovení, které by se zmiňovalo o údajném odděleném územním úkolu, který by DPLP nutil k udržování větší sítě, než jaká je stanovena pro účely poskytování všeobecné služby.
(368)
Je nutno poznamenat, že umělá povaha tvrzení belgických orgánů a DPLP vystupuje rovněž z jejich vlastního uvažování. Aby snížily míru případného nadměrného vyrovnání, by si belgické orgány přály, aby Komise považovala za náklady vyvolané dodatečným územním úkolem, který přesahuje závazek všeobecné služby, rozdíl mezi skutečnými náklady plnohodnotného poštovního úřadu a náklady teoretické poštovní přepážky, jež by jej nahradila. Toto uvažování se neopírá o větší teoretickou síť, kterou by DPLP udržovala kvůli dosažení územních cílů. Omezuje se na zdůraznění nadnákladů vyvolaných pokrytím všeobecné služby, která podle smluv o správě nemá nárok na žádnou podporu. Tuto neexistenci územního cíle potvrzuje skutečnost, že by belgické orgány musely pro poskytování všeobecné služby výrazně zvýšit počet poštovních přepážek, protože tuto službu není možno zajistit s jejich stejným počtem.
(369)
Přesto je možno konstatovat, že, ačkoliv není zřejmě možné přijmout tvrzení belgických orgánů, které zmiňují skutečnou a oddělenou povinnost územního pokrytí, se omezení ohledně sítě uložené belgickým státem, který požaduje udržování sítě umožňující zajistit všeobecnou službu a další veřejné služby, netýká pouze těchto služeb; znamená totiž také dodatečné náklady pro obchodní služby.
(370)
Jak je vysvětleno v 354. bodě odůvodnění, přispívají podle účetnictví podle činností a v souladu s judikaturou ve věci Chronopost ke společným nákladům všechny činnosti, jež maloobchodní síť používají. K nákladům sítě proto přispívají všechny produkty včetně produktů obchodních. Náklady vyplývající z povinnosti uložené státem udržovat poštovní úřady zatěžují obchodní produkty, které zřejmě vykazují neustále ztrátu, a to i když jsou prodávány za tržní cenu. DPLP nabízí své obchodní služby přes síť, protože financují část jejích fixních nákladů, a přispívají tak nepřímo na všeobecnou službu.
(371)
Z hospodářského hlediska by bylo při posuzování nadměrného vyrovnání DPLP smysluplné zohlednit ztráty vykazované obchodními produkty a vyvolané závazky všeobecné služby a dalších veřejných služeb. Má-li DPLP hospodářský zájem využívat maloobchodní síť pro prodej obchodních produktů, vede to z hlediska analytického účetnictví k tomu, že je část nákladů sítě, které by byly jinak přiřazeny veřejné službě, přiřazována obchodním produktům, které jsou kvůli tomu zřejmě ztrátové.
(372)
Výpočet nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě lze proto shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) služeb obecného hospodářského zájmu
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Přebytky navíc pocházející z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (po financování všeobecné služby včetně nadnákladů sítě, které tato služba vyvolá u obchodních služeb)
=
Nadměrné vyrovnání
(373)
Slučitelnost kapitálového vkladu z roku 1997 je nutno posoudit níže v rámci posouzení slučitelnosti ročních vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu, protože se nejedná o zvláštní navýšení kapitálu, ale o platbu související s vyrovnáním přiznaným za úkoly veřejné služby za období 1992-1996.
(374)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2003 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(375)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2006 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(376)
Je nutno poznamenat, že se státní záruka neobjevuje ve smlouvě o správě jako vyrovnání za závazky veřejné služby, takže její slučitelnost nelze posuzovat podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Protože belgické orgány neuvedly žádný jiný právní základ, ze kterého by se mohlo vycházet pro prokázání slučitelnosti, a protože Komise žádný nenašla, představuje opatření provozní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, která proto musí být vrácena.
(377)
Jak již bylo uvedeno, osvobození od daně z příjmů právnických osob neposkytlo DPLP žádnou výhodu, a nepředstavuje proto státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(378)
Osvobození od pozemkové daně a od místních daní představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je ale nutno je považovat za existující podpory, protože byly zavedeny před vstupem v platnost Smlouvy. Je ostatně nutno poznamenat, že tato daňová opatření nejsou ve smlouvách o správě uvedena jako vyrovnání za závazky veřejné služby.
(379)
Daňová osvobození proto nemají vliv na výpočet nadměrného vyrovnání, který je založen na nákladech skutečně nesených DPLP (které již zahrnují důsledky těchto daňových osvobození).
(380)
Daňová osvobození budou proto řešena v rámci odděleného řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (121).
6.3.3.3 Výpočet výše nadměrného vyrovnání
(381)
Výši nadměrného vyrovnání lze vypočítat na základě posouzení uvedeného v pododdílu 6.3.3.2. V souladu s mechanizmem financování veřejné služby zavedeným belgickými orgány ve smlouvách o správě bude nadměrné vyrovnání vypočítáno odděleně pro každé období pověření.
První smlouva o správě: 1992-1996
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Vyvolané náklady sítě
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
[…]
+
Kapitálový vklad (1997)
:
+
62 000
(odložené vyrovnání za SOHZ)
+
Převod budov
:
+
112 209
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Druhá smlouva o správě: 1997-2002
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ZVS NO ve ztrátě)
Přiměřený zisk ZVS NO
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady všeobecné služby, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 286 461
+
Přebytky ZVS VO
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Třetí smlouva o správě: 2003-2005
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
-
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které je nutno financovat vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
677 985
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Čtvrtá smlouva o správě: 2006-2010
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 568 787
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Ostatní opatření
Státní záruka
(v tisících EUR)
Záruka poskytnutá státem v roce 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Podle dohody s belgickými orgány (122) je „nejvyváženější a nejobjektivnější“ metodou pro stanovení časového úseku, který je nutno zohlednit pro výpočet celkového nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě, přístup „smlouva po smlouvě“. Komise nemá námitek proti přijetí žádosti belgických orgánů. Tato metoda nabízí stranám skutečně větší předvídatelnost a právní jistotu, a omezuje tak riziko nadměrného vyrovnání. Každé období bude proto zkoumáno odděleně a z jednoho období na druhé nebude převáděno žádné nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(383)
Belgické orgány ovšem zdůrazňují, že před vstupem v platnost rámce pro SOHZ z roku 2005 uplatňovala Komise ustáleným způsobem celkovou metodu výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání. Na tomto základě belgické orgány konkrétně požádaly, aby se za účelem celkového výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání seskupily roky předcházející roku 2005 (123).
(384)
Komise upozorňuje, že seskupení všech roků by nemělo pro výši nadměrného vyrovnání, které je nutno vrátit, žádné důsledky, protože u tří smluv o správě použitelných před rokem 2005 bylo prokázáno nedostatečné vyrovnání.
(385)
Komise kromě toho poznamenává, že od přijetí rámce pro SOHZ z roku 2005 musí být „ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby“ předem stanoveny v úředním aktu nebo aktech udělujících pověření (124). Jelikož čtvrtá smlouva o správě nestanovila žádné vyrovnání za jakékoliv náklady vzniklé mimo období své platnosti (2006-2010), nelze nedostatečné vyrovnání zjištěné u období nekrytých touto smlouvou vyrovnat případným nadměrným vyrovnáním vyplaceným DPLP.
(386)
Komise dospívá k závěru, že DPLP získala nadměrné vyrovnání ve výši 415 milionů EUR za plnění svého úkolu veřejné služby, a to zejména během období platnosti čtvrté smlouvy o správě. Protože nadměrné vyrovnání představuje neslučitelnou podporu, musí být vráceno.
7. ZÁVĚR
(387)
Převzetí hrazení důchodů, roční převody veřejných prostředků, převod budov, kapitálový vklad v roce 1997, daňová osvobození a státní záruka představují opatření podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože zbavila DPLP nákladů, které běžně zatěžují soukromé podniky.
(388)
Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006 nepředstavují podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože stát jednal v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
(389)
Komise konstatuje, že Belgie provedla opatření protiprávně a porušila tím čl. 108 odst. 2 SFEU, s výjimkou kapitálového vkladu z roku 2003, který byl Komisi před provedením řádně oznámen, a daňových osvobození, která představují existující podpory.
(390)
Převzetí hrazení důchodů nepostavilo DPLP do výhodnějšího postavení než její konkurenty, pokud jde o odvody na sociální zabezpečení. Opatření lze proto prohlásit za slučitelné z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(391)
Roční vyrovnání poskytnutá v rámci čtvrté smlouvy o správě představují neslučitelné podpory z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože se DPLP dostalo nadměrného vyrovnání.
(392)
Záruka poskytnutá státem je neslučitelnou podporou.
(393)
Osvobození od pozemkové daně a osvobození od místních daní představují existující podpory a budou řešeny odděleně v rámci řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení (ES) č. 659/1999.
(394)
V souladu s bodem č. 5 rámce pro SOHZ nejsou tímto rozhodnutím dotčena platná ustanovení Unie v oblasti zadávání veřejných zakázek a hospodářské soutěže,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě převzetí hrazení důchodů poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená Belgií je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Státní podpora ve formě vyrovnání nákladů veřejné služby poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 3
Kapitálové vklady do společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) provedené Belgií v roce 2003 a v roce 2006 nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 4
Státní podpora ve formě státní záruky poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 5
1. Belgie získá zpět neslučitelné podpory poskytnuté v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4.
2. Z částek, které je nutno vrátit, běží úroky počínaje dnem, kdy byly dány k dispozici příjemci, až do jejich skutečného vrácení.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (125) a nařízením (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. Belgie zruší všechny neprovedené platby podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 počínaje dnem přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 se provede s okamžitým účinkem.
2. Belgie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 7
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Belgie Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady prokazující, že příjemci již bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Belgie bude Komisi informovat o vývoji vnitrostátních opatření přijatých s cílem vykonat toto rozhodnutí až do úplného navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4. Na pouhou žádost Komise předloží neprodleně informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro splnění tohoto rozhodnutí. Rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemce navrátil.
Článek 8
Toto rozhodnutí je určeno Belgickému království.
V Bruselu dne 25. ledna 2012.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 25 janvier 2012
concernant la mesure SA.14588 (C 20/09) mise à exécution par la Belgique en faveur de De Post - La Poste (à présent «bpost»)
[notifiée sous le numéro C(2012) 178]
(Les textes en langues française et néerlandaise sont les seuls faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2012/321/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa (1),
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (2) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
1.1. DÉCISION DE LA COMMISSION DE 2003 ANNULÉE PAR LE TRIBUNAL
(1)
Le 3 décembre 2002, les autorités belges ont notifié (3) à la Commission une augmentation de capital en faveur de l’opérateur postal belge De Post - La Poste [ci-après «DPLP», à présent «bpost» (4)]. Au terme d’un examen préliminaire, la Commission a décidé, le 23 juillet 2003 (5), de ne pas soulever d’objection à l’égard de la mesure notifiée. Dans sa décision, la Commission a établi que cet apport de capitaux, de même que les autres mesures en faveur de DPLP recensées lors de l’enquête préliminaire, n’avait pas entraîné de surcompensation des coûts nets supportés par l’entreprise dans l’exécution de ses missions de service public de 1992 à 2002.
(2)
Le 27 novembre 2003, la décision de la Commission a été attaquée devant le Tribunal par Deutsche Post AG et sa filiale belge, DHL International (6). Le 10 février 2009, le Tribunal a annulé la décision de la Commission, concluant que cette dernière avait décidé de ne pas soulever d’objection malgré l’existence de difficultés sérieuses qui auraient dû l’amener à engager une procédure formelle d’examen.
(3)
En avril 2009, la Belgique a introduit un pourvoi (7) (C-148/09) auprès de la Cour de justice contre l’annulation, par le Tribunal, de la décision de la Commission du 23 juillet 2003 de ne pas soulever d’objections.
(4)
Le 22 septembre 2011, la Cour a rejeté le pourvoi formé par la Belgique, constatant que le Tribunal avait annulé à raison la décision de la Commission de 2003.
1.2. PLAINTE CONCERNANT L’AIDE À LA DISTRIBUTION DE LA PRESSE
(5)
En 2005, plusieurs distributeurs de presse privés belges ont déposé une plainte (8), au titre des règles relatives tant aux ententes qu’aux aides d’État, à l’encontre d’un accord portant sur la distribution de la presse, conclu entre les autorités belges et DPLP. Cet accord confie à DPLP la mission de service public de distribution de la presse dans toute la Belgique et fixe les tarifs de ce service ainsi que la compensation à laquelle DPLP a droit en raison des coûts additionnels qu’implique l’exécution de cette mission. La plainte porte principalement sur les tarifs des services proposés par DPLP, dont les plaignants affirment qu’ils sont si bas qu’ils excluent effectivement toute velléité de concurrence.
(6)
En ce qui concerne les règles applicables aux aides d’État, les services de la Commission ont rejeté la plainte, l’examen préliminaire ayant permis de constater l’absence de surcompensation des coûts nets additionnels induits par ce service public. En mai 2009, toutefois, les plaignants ont contesté cette position préliminaire, fourni un complément d’information et demandé à la Commission de procéder à une enquête approfondie.
1.3. QUATRIÈME «CONTRAT DE GESTION» (2005-2010)
(7)
L’examen de la plainte concernant la compensation octroyée pour la distribution de la presse a permis à la Commission de découvrir qu’en 2005, la Belgique avait conclu avec DPLP un «contrat de gestion», non notifié, qui prévoyait le versement d’une compensation de services d’intérêt économique général (SIEG). La Commission a donc ouvert une procédure d’office (9) et adressé une demande de renseignements à la Belgique en avril 2007.
(8)
En décembre 2007, les autorités belges ont répondu qu’elles estimaient que la compensation du SIEG ne constituait pas une aide d’État puisque chacune des quatre conditions énoncées dans l’arrêt Altmark (10) était remplie. Elles ont communiqué ultérieurement des informations sur le quatrième contrat de gestion, et plus particulièrement sur le système de comptabilité analytique utilisé aux fins du calcul de la compensation versée par l’État.
(9)
Par la suite, les mesures visées par la procédure d’office et les plaintes ont été incluses dans la procédure formelle d’examen C20/09 ouverte le 23 juillet 2009.
1.4. DÉCISION D’OUVERTURE
(10)
Compte tenu de l’annulation de la décision de la Commission du 23 juillet 2003 par le Tribunal, et après avoir examiné les renseignements communiqués par les autorités belges concernant les mesures en cause, la Commission a décidé, le 13 juillet 2009, d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE (11).
(11)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne. La Commission a invité les intéressés à lui faire part de leurs observations.
1.5. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT LA DÉCISION D’OUVERTURE
(12)
Les autorités belges ont fait part de leurs observations le 13 août 2009 et les ont complétées par d’autres observations les 10 septembre 2009, 12 octobre 2009, 23 avril 2010, 26 avril 2010, 19 octobre 2010, 19 novembre 2010, 21 décembre 2010, 18 janvier 2011, 17 février 2011, 2 mars 2011, 29 mars 2011, 11 avril 2011, 10 mai 2011, 27 mai 2011, 14 juin 2011, 10 août 2011, 26 août 2011, 7 octobre 2011, 14 décembre 2011, 19 décembre 2011, 20 décembre 2011 et 26 décembre 2011. Elles ont indiqué qu’elles avaient formé un pourvoi le 22 avril 2009 contre l’arrêt du Tribunal du 10 février 2009 et ont apporté des précisions concernant la compensation de services publics et d’autres mesures ad hoc en faveur de DPLP.
1.6. OBSERVATIONS DE TIERS CONCERNANT LA DÉCISION D’OUVERTURE ET OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT LES OBSERVATIONS DES TIERS
(13)
Deutsche Post AG et DHL International NV/SA ont présenté des observations le 28 août 2009.
(14)
La Vlaamse Federatie van Persverspreiders (ci-après «VFP», la fédération flamande des diffuseurs de presse) et Prodipresse (Union des professionnels de la diffusion de la presse) ont présenté leurs observations le 28 août 2009.
(15)
Le Belgische Distributiedienst BVBA (ci-après «BD», un concurrent de DPLP sur le marché de la distribution de la presse) a présenté ses observations le 28 août 2009.
(16)
L’Association belge des éditeurs de journaux ASBL a présenté ses observations le 28 août 2009.
2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L’AIDE
2.1. STATUT JURIDIQUE ET ACTIVITÉS DE DPLP
(17)
La Poste belge était une régie d’État («Régie des postes») jusqu’en 1992, lorsqu’elle a été constituée en personne morale distincte («entreprise publique autonome»). En 2000, elle a changé de statut juridique pour devenir une «société anonyme de droit public».
(18)
En 2010, DPLP a réalisé un produit d’exploitation de 2 318 millions d’EUR et un bénéfice d’exploitation de 319 millions d’EUR. Fin 2010, elle occupait 33 616 personnes. À titre comparatif, elle comptait 42 000 salariés en 2002. Les coûts de personnel représentent 65 % de ses coûts d’exploitation totaux.
(19)
Une participation minoritaire de 50 % moins une part est détenue par l’investisseur privé CVC Capital Partners. L’État belge est actionnaire majoritaire.
2.2. SYNTHÈSE DES MESURES PUBLIQUES EN CAUSE
2.2.1. Missions de service public au cours de la période 1992-2010
(20)
DPLP a été chargée de missions de service public par la loi postale (12) et quatre contrats de gestion successifs durant l’ensemble de la période visée par l’enquête, soit de 1992 à 2010.
2.2.1.1. Obligations de service public définies dans les contrats de gestion
(21)
Les contrats de gestion énoncent les règles et modalités d’exécution des tâches entreprises par DPLP dans le cadre de l’exécution de ses activités d’intérêt public et fixent l’intervention financière de l’État belge.
(22)
Depuis sa constitution en 1992, DPLP a signé avec l’État belge quatre contrats de gestion couvrant les périodes suivantes (13):
1)
premier contrat: du 14.9.1992 au 31.12.1996;
2)
deuxième contrat: du 1.1.1997 au 23.9.2002;
3)
troisième contrat: du 24.9.2002 au 23.9.2005;
4)
quatrième contrat: du 24.9.2005 au 23.9.2010; contrat prorogé dans l’attente du nouveau contrat.
(23)
Les contrats de gestion établissent la liste des missions de service public. Les missions de service public prévues par l’État belge dans l’actuel contrat de gestion sont les suivantes (14):
Services postaux
i)
Service postal universel
ii)
Distribution des quotidiens
iii)
Distribution des périodiques
iv)
Distribution des imprimés électoraux
v)
Tarifs spéciaux pour les associations sans but lucratif
vi)
Envois de la poste aux lettres soumis au régime de franchise postale (correspondance royale et autres correspondances spéciales)
vii)
Services postaux internationaux
viii)
Colis internationaux
Services financiers
ix)
Réception de dépôts en espèces sur un compte courant postal
x)
Émission de mandats-poste
xi)
Paiement à domicile des pensions de retraite et de survie et des allocations aux personnes handicapées
xii)
Paiement des jetons de présence lors des élections
xiii)
Comptabilisation des fonds et titres des amendes routières
xiv)
Services relatifs aux permis de pêche
Vente de timbres-poste
xv)
Vente de timbres-poste
Autres services publics
xvi)
Rôle social du facteur
xvii)
Information adéquate du public
xviii)
Impression et livraison de courrier électronique
xix)
Services de certification des messages
xx)
Prestations effectuées pour les comptables de l’État
xxi)
Débit de timbres fiscaux et d’amendes
xxii)
Coopération dans la distribution des paquets de bulletins de vote
2.2.2. Mesures publiques visées par l’enquête
(24)
De 1992 à 2010, DPLP a bénéficié d’un soutien public sous la forme de différentes mesures:
1)
prise en charge des retraites: à la suite de la réforme du système de retraites opérée en 1997, l’État a libéré DPLP de ses engagements accumulés au titre des retraites pour un montant de 3,8 milliards d’EUR;
2)
compensation annuelle des coûts d’exécution des obligations de service public (15), pour un montant total de 5,2 milliards d’EUR sur la période 1992-2010;
3)
apports de capitaux: deux en 1997 (62 millions d’EUR), un en 2003 (297,5 millions d’EUR) et un en 2006 (40 millions d’EUR);
4)
exonérations fiscales: exonération de l’impôt sur les sociétés, de l’impôt foncier et d’autres impôts indirects et locaux;
5)
transfert d’immeubles: en 1992, 63 immeubles d’une valeur de 112,2 millions d’EUR ont été transférés à DPLP;
6)
garantie accordée par l’État en 2004, contre une prime de 0,25 %, pour un prêt de 100 millions d’EUR.
2.2.2.1. Prise en charge des retraites
(25)
En 1992, la Régie des postes a été transformée par loi en une entreprise publique autonome (EPA) dénommée «De Post-La Poste». DPLP, en sa qualité de successeur légal de la Régie des postes, a repris les actifs et le personnel de cette dernière. Ce changement a marqué une rupture importante en ce qui concerne le modèle d’entreprise:
1)
contrairement à la Régie des postes, gérée par et sous l’autorité et la direction du ministre compétent, DPLP était désormais gérée par son conseil d’administration et son comité de gestion, le gouvernement ne conservant qu’un pouvoir de supervision aux fins du respect de la loi et du contrat de gestion (16);
2)
DPLP était, en principe, responsable de son propre équilibre financier, alors que le budget annuel de la Régie des postes était, jusqu’alors, établi par le ministre compétent, qui le soumettait pour approbation au Parlement en annexe du budget de son propre ministère.
(26)
Ainsi, en 1992, DPLP a repris 43 747 fonctionnaires, ainsi que la protection juridique dont jouissaient ceux-ci en matière de sécurité d’emploi, de retraite et de rémunération (article 33 de la loi du 21 mars 1991).
(27)
En 2008, DPLP employait encore quelque 23 500 agents statutaires (dont le statut était similaire à celui des fonctionnaires), représentant près de deux tiers de l’ensemble de son personnel, ainsi que cela est indiqué ci-après.
Tableau 1
Régimes d'emploi au sein de DPLP
(28)
Entre 1972 et 1996, les retraites étaient payées en vertu d’un régime par répartition. Selon ce système, DPLP remboursait à l’État le montant des retraites versées par celui-ci aux anciens fonctionnaires retraités (17) pour les droits à la retraite qu’ils avaient accumulés depuis 1972, année durant laquelle la Poste belge est devenue une entité comptable distincte au sein de l’État (Régie des postes).
(29)
Aucune modification n’a été apportée au système de financement des retraites jusqu’à la réforme des retraites en 1997. Cette réforme a consisté à aligner le système de retraites du premier pilier applicable au personnel statutaire de DPLP sur celui du secteur privé: à partir de 1997, DLPL a dû verser à l’ONSS (Office national de sécurité sociale) une contribution au titre des retraites représentant 8,86 % des salaires.
(30)
Parallèlement, l’État a accepté de prendre en charge les engagements au titre des retraites accumulés par DPLP, qui s’élevaient à 3,8 milliards d’EUR.
2.2.2.2. Compensation annuelle du coût d’exécution des obligations de service public
(31)
Chaque contrat prévoyait le versement d’une compensation annuelle par l’État en vue de l’exécution des missions de service public définies dans ledit contrat.
(32)
Dans les trois premiers contrats, la compensation était définie sur la base de la différence effective entre les dépenses et les recettes des missions de service public. Le quatrième contrat de gestion prévoit le paiement d’une compensation fixe calculée sur la base de la différence attendue entre le coût supporté par DPLP et les recettes générées par les usagers des services publics, compensation qui est toutefois soumise à un plafond défini dans les contrats de gestion (18).
(33)
Les services publics pour lesquels DPLP est, conformément à l’actuel contrat de gestion (19), habilitée à recevoir une compensation de l’État sont les suivants:
Services postaux
ii)
Distribution des quotidiens
iii)
Distribution des périodiques
iv)
Distribution des imprimés électoraux
v)
Tarifs spéciaux pour les associations sans but lucratif
vi)
Envois de la poste aux lettres soumis au régime de franchise postale (correspondance royale et autres correspondances spéciales)
Services financiers
ix)
Réception de dépôts en espèces sur un compte courant postal
x)
Émission de mandats-poste
xi)
Paiement à domicile des pensions de retraite et de survie et des allocations aux personnes handicapées
xiii)
Comptabilisation des fonds et titres des amendes routières
xiv)
Services relatifs aux permis de pêche
Vente de timbres-poste
xv)
Vente de timbres-poste
Autres services publics
xvi)
Rôle social du facteur
xx)
Prestations effectuées pour les comptables de l’État
xxi)
Débit de timbres fiscaux et d’amendes
(34)
Il convient de noter que le service postal universel ne peut donner lieu à une compensation conformément aux trois derniers contrats de gestion (20). Bien que la distribution de la presse puisse généralement s’inscrire dans le cadre du service universel, conformément à la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service (21), les missions spécifiques (distribution des quotidiens et des périodiques) devant donner lieu à une compensation en vertu des contrats de gestion ont été définies par les autorités belges selon des critères qui les distinguent du service postal universel. Ces critères sont: 1) les objectifs de la mission, qui vont au-delà des objectifs du service universel; 2) les conditions spécifiques énoncées par lesdits contrats; et 3) les dispositions spécifiques en matière de tarification, qui diffèrent de celles applicables à la tarification du service universel.
(35)
Objectifs de la mission: les autorités belges considèrent qu’il est particulièrement important d’assurer une large distribution de la presse écrite sur l’ensemble du territoire belge afin d’accroître le niveau d’information et la diversité d’opinions et d’encourager la participation du public au débat politique.
(36)
Le contrat fixe des conditions d’exploitation spécifiques: le service spécifique de distribution de la presse, imposé à DPLP et donnant lieu à une compensation, va au-delà du service de distribution classique inclus dans le service universel. Il est soumis à une série de conditions strictes sur les plans de la qualité et des résultats, qui concernent l’heure de la distribution (par exemple, distribution avant 7 h 30), la fréquence, les options de distribution pour les éditeurs, la souplesse accordée aux éditeurs pour ce qui est du volume, de même que la continuité du service (y compris une définition stricte des cas de force majeure).
(37)
Tarification spécifique: les tarifs de la mission de distribution de la presse donnant lieu à une compensation sont définis dans le cadre de négociations tripartites (État belge/DPLP/secteur de la presse) et ne doivent pas recevoir l’aval de l’autorité de régulation, contrairement aux tarifs du service public universel. Alors que les tarifs du service public universel sont basés sur les coûts, les tarifs de la mission spécifique de distribution de la presse donnant lieu à une compensation sont nettement moins élevés, de façon à permettre la réalisation des objectifs qu’elle poursuit.
(38)
Les services publics mentionnés au considérant 33 peuvent bénéficier d’une compensation de service public. Les compensations de service public effectivement versées pour chaque exercice sont les suivantes:
Premier contrat de gestion
Année
Montant (en EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Deuxième contrat de gestion
Année
Montant (en EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Troisième contrat de gestion
Année
Montant (en EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Quatrième contrat de gestion
Année
Montant (en EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Apports de capitaux
(39)
Capitaux apportés en 1997: DPLP a bénéficié de deux apports de capitaux, non notifiés, pour un montant total de 62 millions d’EUR. Les autorités belges ont toutefois indiqué par la suite que ces fonds constituaient en réalité des compensations de service public différées, qui n’avaient pas été versées en temps voulu à DPLP.
(40)
Capitaux apportés en 2003: les autorités belges ont procédé à un apport de capitaux en faveur de DPLP à hauteur de 297,5 millions d’EUR. Selon elles, cet apport a été réalisé à des conditions acceptables pour un investisseur privé opérant dans les conditions normales d’une économie de marché; conformément au principe de l’investisseur privé en économie de marché, il ne constituerait donc pas une aide d’État.
(41)
Capitaux apportés en 2006: les autorités belges ont procédé à un nouvel apport de capitaux à hauteur de 40 millions d’EUR. Selon elles, cet apport était conforme au principe de l’investisseur privé en économie de marché, ayant été effectué à des conditions identiques à celles qui s’appliquent aux investisseurs privés (pari passu).
2.2.2.4. Exonérations fiscales
(42)
Jusqu’au 31 décembre 2005, DPLP a bénéficié d’une exonération de l’impôt sur les sociétés.
(43)
Au cours de la période couverte par l’enquête, elle a bénéficié d’une exonération de l’impôt foncier sur les immeubles utilisés dans le cadre de l’exécution de services publics, représentant un avantage de […] (23) à […] d’EUR par an. Si cet impôt avait été acquitté, les coûts des produits (service public et produits commerciaux) utilisant ces immeubles auraient été proportionnellement plus élevés.
(44)
DPLP bénéficie également d’une exonération en ce qui concerne d’autres impôts indirects et locaux. Les autorités belges ne sont pas en mesure d’estimer la valeur exacte de cet avantage mais indiquent que cette mesure entre dans le champ d’application des règles de minimis.
(45)
Les exonérations fiscales sont antérieures à l’entrée en vigueur du traité CEE en 1958 et ont été maintenues sans modification majeure. Alors qu’il a été mis fin à l’exonération de l’impôt sur les sociétés le 31 décembre 2005, les deux dernières mesures sont toujours en vigueur.
2.2.2.5. Transfert d’immeubles
(46)
En 1992, l’État belge a transféré 63 immeubles, sans contrepartie, à DPLP (24). Celle-ci les utilisait déjà, même s’ils appartenaient juridiquement à l’État. La valeur totale de ces biens était estimée à 112,2 millions d’EUR (25). Ces immeubles étaient distincts des actifs initiaux, auxquels ils venaient s’ajouter, qui avaient été dissociés des biens appartenant à l’État lorsque la Poste était devenue une régie d’État («la Régie des postes») distincte en 1971. La Régie des postes possédait déjà légalement les actifs qui avaient été portés à son bilan. Ces immeubles supplémentaires transférés en 1992 étaient, en revanche, supposés compenser la charge représentée par les retraites, qui continuait d’incomber à DPLP au moment où celle-ci a abandonné son statut de régie au profit de celui d’entreprise publique autonome.
(47)
Les autorités belges font valoir que le transfert de ces immeubles s’inscrivait uniquement dans le cadre d’une réorganisation interne des biens appartenant à l’État et ne constituait pas un avantage. Selon elles, ces immeubles étaient déjà utilisés par la Poste belge avant que celle-ci ne soit transformée en DPLP en 1992 (et étaient donc déjà utilisés par la Régie des postes).
2.2.2.6. Garantie de l’État
(48)
La possibilité a été donnée à DPLP de solliciter une garantie publique pour ses emprunts contre une prime de 0,25 %.
(49)
Au cours de la période visée par l’enquête, il n’a été recouru à cette garantie qu’une seule fois, pour un prêt de 100 millions d’EUR contracté auprès de la Banque européenne d’investissement (BEI). L’accord signé entre DPLP et la BEI le 22 décembre 2004 permettant à DPLP d’utiliser la facilité de crédit de la BEI jusqu’au 10 juin 2008. Faisant usage de cette facilité, DPLP a demandé un montant de 100 millions d’EUR le 8 novembre 2007, montant qu’elle a effectivement reçu le 5 décembre 2007. DPLP s’est engagée à rembourser le prêt en 11 tranches annuelles égales de 9,09 millions d’EUR environ. La première tranche doit être versée le 5 décembre 2012 et la dernière, le 5 décembre 2022. Les intérêts sont payés trimestriellement (5 décembre, 5 mars, 5 juin, 5 septembre). Le taux d’intérêt est défini sur la base du taux EURIBOR à trois mois, minoré de 37 points de base.
3. DESCRIPTION DES RAISONS AYANT CONDUIT À L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE EN 2009
(50)
Se fondant sur l’arrêt Altmark (26), la Commission a estimé que les compensations de service public versées depuis 1992, de même que les exonérations fiscales, les apports de capitaux, la garantie de l’État et le transfert d’immeubles mentionnés plus haut, étaient susceptibles de constituer une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(51)
Les aides d’État consistant en des compensations des coûts liés à des obligations de service universel peuvent être déclarées compatibles en vertu de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE si elles sont nécessaires à l’exécution de ces services et n’affectent pas le développement des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union européenne.
(52)
Dans la décision d’ouverture de 2009, la Commission s’est interrogée sur la nécessité et la proportionnalité des mesures d’aides accordées à DPLP aux fins de l’exécution de ses missions de service public.
(53)
En ce qui concerne le calcul de la surcompensation en vertu de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, la Commission a estimé que l’ensemble des recettes et coûts liés aux obligations de service public auraient été pris en compte en s’assurant de l’absence de surcompensation pour les missions de service public. Il convient, aux fins de ce calcul, de vérifier la solidité de la méthode comptable appliquée pour déterminer les coûts imputables aux services d’intérêt économique général, ainsi que de tenir compte de l’ensemble des coûts nets du service public et des aides supplémentaires octroyées sous quelque forme que ce soit.
(54)
S’agissant du financement des retraites des fonctionnaires par l’État, la Commission s’est demandé dans quelle mesure le fait d’être déchargée de ses obligations en matière de retraites plaçait DPLP dans une situation comparable à celle de ses concurrents en ce qui concerne les cotisations de sécurité sociale.
(55)
Conformément à l’approche suivie par la Commission dans sa décision sur le financement public du coût des retraites des fonctionnaires travaillant pour La Poste française (27), il convenait d’examiner si cette mesure était compatible au regard de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE et, à cet effet, de déterminer dans quelle mesure les coûts de sécurité sociale acquittés par DPLP après avoir été déchargée de ces obligations étaient comparables à ceux supportés par ses concurrents.
4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
4.1. OBSERVATIONS DE VFP ET DE PRODIPRESSE
(56)
Le 28 août 2009, VFP et Prodipresse ont fait part de leurs observations concernant le système de distribution de la presse mis en œuvre par DPLP.
(57)
Conformément à la plainte qu’elles avaient déposée plus tôt, VFP et Prodipresse ont souligné les distorsions de concurrence résultant des tarifs peu élevés pratiqués par DPLP pour la distribution de la presse, empêchant toute concurrence de la part d’autres opérateurs sur le marché.
(58)
Elles ont indiqué que les prix pratiqués par DPLP étaient fixés lors de négociations tripartites entre DPLP, les éditeurs et l’État. Les pertes subies par DPLP en raison de ces prix inférieurs au marché sont, selon elles, compensées par l’État dans le cadre de la compensation des SIEG. Si DPLP est le bénéficiaire direct de cette aide, les éditeurs de quotidiens en bénéficieraient aussi de façon indirecte.
(59)
VFP et Prodipresse estiment que DPLP pourrait bénéficier d’une surcompensation pour le système de distribution de la presse, surcompensation qu’elle utiliserait pour financer ses autres activités.
4.2. OBSERVATIONS DE L’ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DE JOURNAUX
(60)
Le 28 août 2009, l’Association belge des éditeurs de journaux a fait part de ses observations. Elle a souligné à cette occasion l’importance, en termes de démocratie et d’égalité, d’un système efficace de distribution des quotidiens sur l’ensemble du territoire belge, à des prix uniformes et raisonnables, permettant aux abonnés de recevoir leurs quotidiens tôt le matin.
4.3. OBSERVATIONS DE DEUTSCHE POST AG ET DE DHL INTERNATIONAL
(61)
Le 28 août 2009, Deutsche Post AG et DHL International ont fait part de leurs observations. Elles ont insisté sur la nécessité d’examiner la prise en charge des obligations incombant à DPLP en matière de retraites, et notamment de s’assurer de la conformité de cette mesure avec la pratique antérieure, de contrôler la conformité des apports de capitaux avec le marché, de vérifier la conformité de la répartition des coûts avec l’arrêt Chronopost et enfin, d’examiner le transfert d’immeubles.
4.4. OBSERVATIONS DE BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Le 28 août 2009, Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA («BD»), qui fait partie du groupe TNT, a fait part de ses observations. BD est un concurrent de DPLP, et notamment de sa filiale chargée de la distribution de la presse, Deltamedia, sur le marché de la distribution des quotidiens et des périodiques. Conformément à la plainte qu’elle avait déposée précédemment, BD a souligné que DPLP pratiquait des prix inférieurs à ses coûts pour ce qui est de la distribution des quotidiens. Les pertes subies par DPLP étaient, selon elle, financées par des subventions publiques. Les prix peu élevés rendraient malaisée toute concurrence à l’égard de DPLP.
(63)
Selon BD, DPLP aurait enfreint la directive 92/50/CEE du Conseil du 18 juin 1992, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services (28), ainsi que l’article 7 de la directive 97/67/CE. BD s’est également interrogée sur l’existence d’une aide en vertu de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE et sur la compatibilité de la compensation des coûts liés aux SIEG en vertu de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(64)
Elle s’est demandé si la distribution des quotidiens pouvait être qualifiée de SIEG, étant donné que, dans la plupart des États membres, cette activité est ouverte à la concurrence, sans implication de l’opérateur postal.
(65)
BD s’est aussi demandé si une subvention réservée exclusivement à l’opérateur postal constituait le moyen le plus approprié de soutenir la distribution des quotidiens, par opposition à une aide apportée aux éditeurs, qui pourraient alors se procurer les services de distribution sur le marché libre, ce qui permettrait à différents prestataires de se livrer concurrence.
(66)
BD s’est interrogée sur la nécessité des coûts, et ce même si la mission de distribution des quotidiens confiée à DPLP devait être approuvée. Selon elle, DPLP supporte des coûts beaucoup plus élevés que ceux des autres opérateurs, ce qui accroît le niveau de subventions nécessaire. En ce sens, les subventions ne seraient ni proportionnées, ni justifiées.
(67)
Enfin, BD estime que les coûts de DPLP pris en charge par l’État pourraient inclure des coûts d’investissement qui ne seraient pas nécessaires aux fins de l’exécution du SIEG, étant donné que DPLP pourrait avoir utilisé les infrastructures mises en place pour d’autres services. Les campagnes de promotion en faveur de produits commerciaux pourraient également avoir été financées au moyen de la subvention publique.
5. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES
5.1. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES SUR LA PRISE EN CHARGE DES RETRAITES
(68)
Les autorités belges font valoir que, conformément à l’approche suivie dans l’arrêt Combus (29), la prise en charge des engagements en matière de retraite ne constituerait pas une aide d’État, étant donné qu’elle soulage la Poste belge d’une charge anormale, et non d’une charge grevant normalement le budget d’une entreprise.
(69)
Une telle charge anormale découlerait de coûts salariaux plus élevés liés au personnel statutaire et d’un manque de souplesse sur le plan opérationnel, qui empêcheraient DPLP de réduire autant qu’elle le souhaiterait le nombre de fonctionnaires dans son personnel.
(70)
Les autorités belges définissent trois causes de souplesse insuffisante:
1)
la sécurité d’emploi des fonctionnaires;
2)
l’absence de mobilité interne;
3)
l’absence d’accès au chômage temporaire.
(71)
Sécurité d’emploi des fonctionnaires: DPLP fait valoir que son personnel statutaire est de facto engagé pour une durée indéterminée. DPLP n’est pas en mesure de mettre fin aux contrats de son personnel statutaire, sauf motif grave ou mauvais résultats récurrents. Même en pareil cas, la procédure de licenciement est soumise à des exigences particulièrement lourdes.
(72)
En outre, le Conseil d’État (juridiction administrative belge compétente pour le personnel statutaire, alors que le personnel contractuel relève de la compétence des tribunaux du travail) s’est montré enclin à favoriser le personnel statutaire en fixant une norme stricte aux fins de l’établissement d’un «motif valable». Il s’ensuit que DPLP n’est pas en mesure de licencier son personnel statutaire, que ce soit individuellement ou de façon collective, pour des raisons économiques ou techniques.
(73)
En conséquence, la résiliation d’un contrat de travail ne constitue pas un outil de gestion permettant de reconfigurer la composition du personnel en fonction des besoins opérationnels effectifs. De même, l’impossibilité de procéder à des renvois pour motif économique limite considérablement les moyens dont dispose DPLP pour résoudre des problèmes tels qu’une mobilité insuffisante ou des salaires et avantages du personnel statutaire supérieurs à ceux pratiqués sur le marché. En outre, le personnel statutaire n’est pas habilité à demander un transfert automatique vers l’administration publique, et DPLP ne peut pas davantage imposer un tel transfert.
(74)
Cela signifie qu’une réduction du personnel statutaire se limite essentiellement à des départs volontaires, peu nombreux, et aux départs naturels.
(75)
Absence de mobilité interne: outre l’incapacité de DPLP à réduire le personnel statutaire dans les domaines où la demande de services a diminué, les possibilités dont elle dispose en vue du redéploiement de son personnel statutaire au sein de son organisation compte tenu de ses besoins sont soumises à des contraintes strictes.
(76)
Des éléments tels que l’appartenance linguistique, les qualifications, l’ancienneté et la classification fonctionnelle font que DPLP est largement incapable de redéployer son personnel travaillant dans des domaines où les besoins en personnel diminuent, par exemple en raison du recul du courrier traditionnel, au profit de secteurs en sous-effectif du fait, notamment, des départs à la retraite ou d’une demande en hausse.
(77)
En d’autres termes, en raison des rigidités du «statut», DPLP est largement incapable de redéployer du personnel statutaire en fonction de ses besoins ou de compenser une inadéquation entre les domaines d’activités en sureffectif et ceux en sous-effectif. Paradoxalement, pour répondre aux besoins constatés dans les secteurs en sous-effectif, DPLP doit engager du personnel intérimaire ou contractuel, tout en conservant son personnel statutaire excédentaire dans les secteurs en sureffectif.
(78)
Absence d’accès au chômage temporaire: en outre, DPLP ne peut mettre son personnel statutaire au chômage temporaire («chômage économique»), comme peuvent le faire les opérateurs du secteur privé lorsque le travail vient à manquer.
(79)
Coûts salariaux plus élevés: lorsque la Régie des postes est devenue une entreprise publique autonome en 1992 et a été rebaptisée DPLP, le personnel statutaire percevait des salaires et des avantages nettement plus élevés que le personnel contractuel du secteur privé. Depuis 1992, les augmentations de salaires automatiques liées à l’ancienneté et l’important pouvoir de négociation des syndicats ont contribué à maintenir les salaires et avantages à ces niveaux comparativement plus élevés.
(80)
Outre les salaires et avantages plus élevés que ceux perçus par le personnel contractuel, les agents statutaires bénéficient de 4 à 11 jours de congés rémunérés supplémentaires (30), ce qui accroît les coûts supportés par DPLP. Ces éléments caractérisant le personnel statutaire ont rendu malaisée la gestion, par DPLP, du coût unitaire du personnel statutaire, sensiblement supérieur à celui des agents contractuels du secteur privé.
(81)
Depuis la reprise du personnel statutaire de la Régie des postes en 1992, les dirigeants de DPLP ont reconnu que ce personnel, avec ses coûts salariaux plus élevés et ses rigidités opérationnelles, constituait un handicap structurel qu’il était de plus en plus difficile de supporter au fur et à mesure de l’avancement de la libéralisation du marché postal. DPLP a par conséquent cessé d’engager des agents statutaires en 1998. Les départs naturels résultant pour l’essentiel de départs à la retraite ont conduit à une diminution, en termes absolus, du personnel, qui est passé à 23 538 personnes en 2008.
(82)
La réduction du personnel statutaire dépendant principalement du taux de départs naturels dans le contexte de la pyramide des âges actuelle, sa progression a été lente et devrait selon toute probabilité le rester jusqu’en 2030, soit bien après la libéralisation complète du marché postal, ainsi que le montre le tableau ci-après.
Tableau 2
Évolution des effectifs statutaires de DPLP
(83)
Les autorités belges considèrent par conséquent que le personnel statutaire de DPLP représente un handicap sérieux sur le plan opérationnel et en termes de coûts vis-à-vis des opérateurs privés et que l’État a soulagé DPLP d’une charge anormale que ne supportent pas ses concurrents.
(84)
La mesure ne constitue pas, selon elles, une aide d’État, et la ligne de conduite suivie par la Commission dans la décision d’ouverture, conformément à des affaires antérieures portant sur des régimes de retraite [EDF (31), La Poste (France) (32), Royal Mail (33)], ne serait par conséquent pas nécessaire dans le cas de DPLP.
(85)
Les autorités belges font cependant valoir que l’application éventuelle d’une telle méthode à DPLP conduirait à conclure que la part des coûts de sécurité sociale, en pourcentage des coûts salariaux, supportée par DPLP équivaut à celle de ses concurrents.
5.2. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT LA COMPENSATION ANNUELLE DES COÛTS DE SERVICE PUBLIC
(86)
Les autorités belges ont communiqué les données comptables (34) de DPLP et exposé les principes de comptabilité analytique appliqués par DPLP.
(87)
Elles arguent tout d’abord que la compensation de service public versée annuellement ne constitue pas une aide, dans la mesure où elle est conforme à la jurisprudence Altmark.
(88)
Elles font ensuite valoir que, si la compensation de service public constitue une aide, elle est compatible, étant donné qu’elle ne constitue pas une surcompensation des coûts nets supportés par DPLP dans le cadre de l’exécution de ses missions de service public. Les calculs présentés par les autorités belges révèlent, selon celles-ci, une sous-compensation des coûts supportés par DPLP.
(89)
Enfin, les autorités belges indiquent que certaines des mesures constituent une aide existante. Il est renvoyé, à cet égard, à la section traitant des aides existantes [considérants 224 et suivants].
5.3. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES SUR LES APPORTS DE CAPITAUX
5.3.1. Capitaux apportés en 1997
(90)
Dans une lettre adressée à la Commission le 12 août 2009, les autorités belges indiquent qu’il convient de considérer les apports de capitaux effectués en 1997, à hauteur de 62 millions d’EUR au total, comme la compensation différée d’obligations de service public.
5.3.2. Capitaux apportés en 2003 et 2006
(91)
Selon les autorités belges, les augmentations de capital réalisées en 2003 et 2006 reposaient toutes deux sur un plan stratégique (35), dont l’objectif ultime était d’améliorer la compétitivité et la rentabilité de l’entreprise dans le contexte de la libéralisation progressive du marché postal.
(92)
Ce plan stratégique poursuivait deux objectifs principaux:
1)
améliorer la productivité afin de garantir la compétitivité et la rentabilité dans un environnement de marché davantage libéralisé;
2)
faire évoluer DPLP vers une logique de marché en ouvrant son capital aux investisseurs privés, c’est-à-dire atteindre et maintenir les niveaux de rendement requis pour attirer les investisseurs privés et libérer le potentiel de l’entreprise en termes de rentabilité.
(93)
Capitaux apportés en 2003: selon les autorités belges, l’augmentation de capital de 2003 avait pour objectif de renforcer les fonds propres de DPLP eu égard aux importants engagements financiers qu’elle avait contractés en vue, notamment, de la construction de quatre nouveaux centres de tri et de la modernisation d’un centre existant, de l’optimisation des tournées de distribution du courrier et de l’automatisation.
(94)
En outre, les autorités belges ont fait valoir que les fonds injectés couvraient également des dépenses de personnel résultant de la diminution du nombre de salariés liée à un régime de préretraite, de la réduction du temps de travail et de l’augmentation des salaires des nouveaux membres du personnel.
(95)
Ces mesures auraient apporté des assurances raisonnables quant à une rentabilité accrue sur la période 2003-2007 répondant aux attentes des investisseurs privés. Ainsi, l’État belge, en tant qu’unique actionnaire de DPLP en 2003, aurait été guidé par des perspectives de rentabilité, dans une logique respectant pleinement le principe de l’investisseur privé opérant dans une économie de marché, lorsqu’il a décidé d’effectuer un investissement en capitaux.
(96)
Le 5 août 2009, les autorités belges ont en outre fait valoir que les prévisions de rentabilité montraient que l’apport de capitaux avait été effectué à des conditions conformes au principe de l’investisseur en économie de marché, étant donné que le rendement escompté excédait celui qu’un investisseur privé aurait exigé. Ces prévisions n’étaient pas irréalistes, puisque la rentabilité effective enregistrée entre 2003 et 2008 a été nettement supérieure à la rentabilité escomptée.
(97)
Les autorités belges ont précisé que l’apport de capitaux de 2003 et l’annulation, en 2005, des créances de l’État dans les comptes de DPLP n’étaient nullement liés. Cette annulation, opérée à un autre moment, constituait une opération comptable normale, étant donné que l’État avait clairement indiqué que ces créances n’allaient pas être payées à DPLP. Les montants finaux annulés dans le cadre de l’assainissement du bilan de 2005 différaient des montants de l’apport de capitaux de 2003 et des pertes accumulées à la fin de l’année 2002.
(98)
Capitaux apportés en 2006: les autorités belges font valoir que cet apport était conforme au principe de l’investisseur privé en économie de marché, dans la mesure où il a été effectué à des conditions équivalentes (pari passu) à celles appliquées à un investisseur privé, soit Post Invest Europe SA, qui a investi 300 millions d’EUR. De nouvelles actions ont été souscrites par l’État et l’investisseur privé, ce qui a permis au nouvel investisseur d’obtenir 50 % des actions moins une part, l’État conservant 50 % des actions plus une part (36).
(99)
Pour déterminer le prix des nouvelles actions émises, la banque d’investissement à laquelle se sont adressées les autorités belges a estimé que la valeur totale de DPLP était comprise entre […] et […] d’EUR. L’État a finalement retenu le chiffre de […] d’EUR pour l’ensemble de l’entreprise avant les apports de capitaux. Les autorités belges reconnaissent que les résultats ultérieurs de DPLP ont dépassé les hypothèses formulées au moment de l’estimation.
(100)
La mise en œuvre du plan stratégique aurait, selon les autorités belges, permis de faire de DPLP l’un des opérateurs les plus efficaces d’Europe. DPLP aurait réalisé des avancées substantielles en termes de rentabilité, d’efficience (37) et de qualité tout en maintenant à un niveau raisonnable les prix facturés aux clients.
5.4. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES SUR LES EXONÉRATIONS FISCALES
(101)
Dans leur déclaration du 12 août 2009, les autorités belges admettent que DPLP n’était pas soumise au régime de l’impôt sur les sociétés, mais bien à un impôt sur les bénéfices (à savoir, l’impôt des personnes morales) jusqu’au 27 décembre 2005. Elles font néanmoins valoir que durant la période 2003-2005, DPLP n’a pas bénéficié de ce régime fiscal: en effet, si elle avait été soumise à l’impôt sur les sociétés, elle aurait été à même de reporter des pertes enregistrées par le passé et n’aurait donc pas dû acquitter l’impôt sur les sociétés au cours de cette période.
(102)
Elles arguent en outre que DPLP a dû payer des impôts sur ses bénéfices à hauteur de 2 millions d’EUR au cours de la période 2003-2005.
(103)
À compter de l’exercice 2006, DLPL a dû acquitter l’impôt sur les sociétés sans être en mesure de reporter ses pertes antérieures. Les autorités belges évaluent le crédit d’impôt sacrifié à cette date à 51,87 millions d’EUR.
(104)
Elles en concluent donc que DPLP n’a pas tiré un bénéfice net de l’exonération de l’impôt sur les sociétés avant 2006.
(105)
Les autorités belges précisent que DPLP bénéficie d’une exonération de l’impôt foncier sur les revenus tirés des biens immobiliers utilisés aux fins de l’exécution d’un service d’intérêt public.
(106)
Elles ont estimé l’avantage net perçu par DPLP, qui ne représente selon elles qu’une part limitée des coûts supplémentaires qu’elle supporte eu égard à l’obligation qui lui incombe de maintenir un réseau postal caractérisé par une densité territoriale strictement définie, obligation qui ne fait l’objet d’aucune autre compensation.
(107)
Les autorités belges expliquent que DPLP bénéficie de certaines exonérations d’impôts indirects et locaux. Elles font valoir que ces exonérations ont une incidence nette de minimis.
5.5. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT LE TRANSFERT D’IMMEUBLES
(108)
Dans leur déclaration du 12 août 2009, les autorités belges ont confirmé qu’un certain nombre d’immeubles avaient été transférés à DPLP au moment de sa transformation en entreprise publique autonome. Ces bâtiments étaient déjà utilisés par DPLP depuis 1971 et étaient nécessaires aux fins de l’exécution de sa mission de service postal.
(109)
Les autorités belges font valoir que le transfert de ces immeubles n’a conféré aucun avantage à DPLP, puisque celle-ci les utilisait déjà dans le cadre de sa mission de service public. En d’autres termes, il ne s’agissait selon elles que d’une réorganisation de biens publics.
5.6. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT LA GARANTIE DES EMPRUNTS PAR L’ÉTAT
(110)
Dans leur déclaration du 12 août 2009, les autorités belges font valoir que DPLP ne bénéficie pas automatiquement d’une garantie de l’État pour ses emprunts. Si DPLP devait solliciter une telle garantie, elle devrait recevoir l’aval des autorités belges et verser une prime annuelle de 0,25 % au Trésor public.
(111)
Au cours de la période considérée, DPLP n’a eu recours qu’une seule fois à une garantie publique.
(112)
Les autorités belges considèrent qu’une prime de 0,25 % est appropriée eu égard à la situation financière de DPLP et à la faible probabilité d’un non-remboursement de la part de DPLP. Elles estiment par ailleurs que les taux accordés par le marché pour un prêt similaire en l’absence de garantie de l’État auraient été jusqu’à 40 points de base plus élevés.
5.7. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT LES OBSERVATIONS FORMULÉES PAR LES PARTIES INTÉRESSÉES
(113)
Dans leur déclaration du 12 octobre 2009, les autorités belges font valoir que seules les déclarations de BD et de FVP/Prodipresse contiennent des éléments déterminants. Ces éléments ont trait, notamment, à la distribution avancée des quotidiens et périodiques.
(114)
Les autorités belges arguent que, contrairement à ce que souligne BD, l’attribution de la prestation des services postaux non réservés (tels que la distribution de la presse) n’entre pas dans le champ d’application de la réglementation de l’Union sur les marchés publics [directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil (38)].
(115)
Elles font en outre valoir que la distribution des quotidiens et des périodiques, qui constitue un service d’intérêt économique général, n’enfreint pas les dispositions de l’Union concernant la libéralisation du marché postal.
(116)
Les autorités belges indiquent également que cette attribution ne relève pas d’une décision arbitraire. Selon elles, DPLP est la seule entreprise à pouvoir remplir les conditions et obligations imposées au prestataire de ce type de services.
(117)
Les autorités belges font valoir que, contrairement à ce qu’allègue BD, DPLP n’a pas bénéficié au cours de la période 2002-2008 d’une surcompensation des coûts liés à l’exécution de son service de distribution des quotidiens et périodiques.
(118)
Elles ne partagent pas l’avis de FVP/Prodipresse selon lequel DPLP a gonflé ses investissements et surcoûts liés à l’extension de la couverture nationale avancée, qu’elle aurait fait passer de 82 à 100 %. Les 18 % concernant principalement des régions éloignées, les frais de personnel de DPLP ont augmenté de façon non proportionnelle et DPLP a dû acquérir des véhicules de transport pour de longues distances, caractérisés par des coûts d’amortissement élevés.
(119)
Les autorités belges, enfin, font valoir que les coûts de sa campagne publicitaire n’ont pas été pris en compte dans le calcul de la compensation qu’elle a reçue de l’État pour la distribution avancée de la presse.
(120)
BD indique que DPLP n’est, manifestement, pas efficiente au regard des coûts. Les autorités belges contestent cet argument, soulignant qu’il ne tient pas pleinement compte des surcoûts élevés liés à la distribution avancée de la presse et qu’il néglige les efforts importants qu’a déployés DPLP afin de maîtriser ses coûts et d’accroître sa productivité.
(121)
Selon BD, les coûts de Deltamedia sont inférieurs à ceux de DPLP. Cette situation est, d’après les autorités belges, imputable aux éléments suivants:
a)
Deltamedia ne propose pas une couverture nationale;
b)
Deltamedia travaille avec des distributeurs indépendants;
c)
le service fourni par Deltamedia est simplifié, étant donné qu’elle ne travaille qu’avec un nombre restreint d’éditeurs associés à un seul groupe de presse;
d)
les éditeurs livrent les quotidiens immédiatement aux points de distribution.
5.8. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BELGES CONCERNANT L’AIDE EXISTANTE
(122)
Dans leur déclaration du 21 décembre 2010, les autorités belges indiquent que certaines des mesures visées par l’enquête constituent des aides existantes.
(123)
Premièrement, les autorités belges font valoir que les exonérations fiscales dont bénéficiait DPLP sont antérieures à l’adhésion de la Belgique à l’Union européenne et constituent par conséquent des aides existantes.
(124)
Deuxièmement, les autorités belges arguent que la subvention annuelle versée à DPLP date d’avant 1999, soit avant la libéralisation du marché postal, et constitue dès lors une aide existante. De même, les apports de capitaux effectués avant 1999 ne devraient pas, s’ils constituaient des aides d’État, être considérés comme des aides existantes.
(125)
Troisièmement, les autorités belges prétendent, en raison du délai de prescription de dix ans, que toutes les mesures adoptées avant le 13 juillet 1999 (soit 10 ans avant l’ouverture de la procédure formelle en l’espèce) constitueraient des aides existantes, étant donné que l’annulation par le TPI intervenue plus tôt aurait également entraîné l’annulation de l’ensemble des actes d’enquête antérieurs de la Commission. Elles arguent, en revanche, que comme la Commission a posé son premier acte d’enquête en décembre 2002, il convient de ne pas inclure dans l’enquête les mesures mises à exécution avant décembre 1992. Cela concernerait le transfert des immeubles et la première subvention annuelle versée en 1992.
6. APPRÉCIATION
6.1. REMARQUES PRÉLIMINAIRES CONCERNANT LE SYSTÈME DE COMPTABILITÉ ANALYTIQUE DE DPLP
(126)
L’article 14 de la directive 97/67/CE, telle que modifiée par la directive 2008/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 février 2008 modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne l’achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté (39) (la troisième directive postale) exige des opérateurs postaux qu’ils tiennent une comptabilité analytique établissant une nette distinction entre, d’une part, les services et produits qui font partie du service universel et, d’autre part, les services et produits qui n’en font pas partie. Leur comptabilité doit affecter directement les coûts directs aux produits et affecter directement ou indirectement les coûts communs, et notamment imputer de la manière qu’il convient les coûts communs nécessaires pour assurer à la fois les services universels et non universels. La comptabilité analytique de DPLP consiste en une méthode de comptabilité par activités (CPA), qui impute l’ensemble des frais de fonctionnement, jusqu’au niveau du résultat avant intérêts et impôts (EBIT), aux différents produits, conformément à la méthode d’allocation complète des coûts (FDC). La comptabilité analytique couvre l’ensemble des frais d’exploitation et des entités organisationnelles de DPLP. En 2009, les produits commerciaux représentaient […] % du chiffre d’affaires de DPLP, contre […] % pour les produits liés au service public.
(127)
La méthode de comptabilité analytique compte trois niveaux: les ressources, les activités et les produits. Elle vise à déterminer la part des coûts imputable à chaque produit.
(128)
Les coûts sont divisés en 398 types de coûts différents et 3 954 centres de responsabilité. À des fins comptables, ceux-ci sont regroupés en 34 pools de ressources et 108 groupes de codes. Il existe 986 activités différentes.
(129)
Les coûts des ressources sont imputés aux activités en fonction de leur nature: les «ressources directes» sont directement associées à une activité spécifique, tandis que les «ressources indirectes» contribuent à plusieurs activités et doivent être imputées au moyen de clés de répartition reflétant le degré d’utilisation de la ressource en question par chaque activité. Enfin, la contribution globale à l’activité inclut les frais généraux ne pouvant être imputés à des activités spécifiques; ces frais sont donc imputés de façon égale à l’ensemble des produits sur la base du prix de revient majoré.
(130)
Les 986 activités différentes forment les éléments constitutifs de la chaîne de valeur de chaque produit. Une partie des coûts liés à une activité donnée est affectée à des produits en fonction de l’utilisation de l’activité en question dans chaque produit. Les coûts des activités non opérationnelles sont d’abord affectés aux activités d’exploitation qui contribuent directement aux produits.
(131)
Au dernier stade du processus, les coûts des activités sont finalement imputés à chaque produit selon une clé de répartition généralement fondée sur le volume. En d’autres termes, tous les produits qui utilisent une activité sont comptabilisés avec une part des coûts de cette activité proportionnelle à leur volume d’utilisation de celle-ci.
(132)
La Commission considère que la méthode de comptabilité analytique appliquée actuellement par DPLP est satisfaisante, étant donné qu’elle affecte correctement tous les coûts avec un niveau d’adéquation suffisant. La Commission constate toutefois que DPLP a mis au point cette méthode progressivement; on peut donc penser que les données comptables datant du début de la période couverte par l’enquête ne sont pas, même si elles sont globalement fiables, aussi circonstanciées que les données du système comptable actuel.
(133)
En mars 2011, les autorités belges ont présenté à la Commission une modification rétroactive de la méthode de comptabilité analytique de DPLP en vue d’une répartition différente de certains coûts entre les activités commerciales et les activités de service public. La modification envisagée par les autorités belges porte sur la dernière étape de l’affectation des coûts lorsque les produits sont comptabilisés avec des coûts proportionnels à leur volume d’utilisation de chaque activité.
(134)
La modification change la méthode d’affectation des frais d’exploitation aux produits que DPLP appliquait jusqu’à présent. À la suite d’une telle modification, certains coûts liés aux produits commerciaux passeraient dans la sphère des services publics, ce qui élargirait la base des coûts des services publics. Les services publics supporteraient de ce fait en moyenne […] d’EUR par an de coûts actuellement imputés à des produits commerciaux. Les autres volets de la méthode de compatibilité analytique resteraient inchangés.
(135)
Les autorités belges indiquent que les coûts de certaines activités sont, par nature, fixés à un certain niveau, déterminé par les besoins du service public. En d’autres termes, les coûts de ces activités utilisées aux fins de services publics resteraient inchangés même si aucun produit commercial n’utilisait ces activités. Dans la mesure où un produit commercial n’a pas causé l’activité en question, le produit ne devrait pas supporter le coût d’exploitation lié à cette activité même s’il l’utilise.
(136)
Bien que les autorités belges fassent valoir que la méthode révisée est compatible avec la directive 97/67/CE, l’arrêt Chronopost (40) et l’encadrement communautaire des aides d’État sous forme de compensations de service public (41) (ci-après «l’encadrement sur les SIEG»), puisqu’elle affecte aux produits les coûts directement imputables et une partie des coûts communs et qu’elle reflète mieux les coûts réels liés aux obligations de service public, la Commission considère que cette nouvelle argumentation ne peut être retenue pour des raisons formelles, économiques et juridiques.
(137)
D’un point de vue formel, la méthode proposée n’est pas utilisée dans les faits dans la comptabilité interne de DPLP, mais consiste davantage en une modification ex post de données antérieures. La méthode révisée n’a pas reçu l’aval de l’autorité de régulation en tant que base de tarification et n’est pas davantage utilisée par l’État aux fins du calcul de la compensation des SIEG. La méthode révisée semble donc être une présentation théorique élaborée aux fins de la présente procédure en matière d’aides d’État. D’un point de vue économique, on ne peut supposer, en ce qui concerne la fixation du prix du transfert opéré en interne, que les produits commerciaux ne devraient pas se voir imputer une part des coûts des ressources qu’ils utilisent (selon cette méthode, par exemple, les produits commerciaux ne contribueraient pas aux coûts des tournées de distribution des facteurs, même si ces derniers distribuent également des produits commerciaux). Enfin, en termes juridiques, une telle modification ne semble pas conforme à l’article 14, paragraphe 3, point b) iv), de la directive 97/67/CE, à l’arrêt Chronopost (42) et à l’encadrement sur les SIEG de 2005 (43), qui tous exigent que les coûts communs soient imputés de la manière qu’il convient aux activités commerciales.
(138)
La Commission ne fondera donc pas son appréciation sur les comptes modifiés, mais sur les données de comptabilité analytique validées, conformément à la directive 97/67/CE, par l’Institut belge des services postaux et des télécommunications [l’IBPT, soit l’autorité de régulation du secteur postal belge (44)], qui ont été communiquées précédemment et qui reposent sur la méthode de comptabilité analytique officiellement appliquée par DPLP.
6.2. APPRÉCIATION DE LA PRISE EN CHARGE DES RETRAITES
6.2.1. Existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE
(139)
L’article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que «sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(140)
Pour qu’une mesure constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, les quatre conditions cumulatives suivantes doivent être réunies. La mesure doit:
i)
conférer un avantage au bénéficiaire;
ii)
fausser ou menacer de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises;
iii)
constituer une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État;
iv)
être susceptible d’affecter les échanges entre États membres.
6.2.1.1. Avantage et sélectivité
(141)
Se fondant sur l’approche suivie dans l’arrêt Combus (45), les autorités belges font valoir que les engagements en matière de retraite constituaient une charge anormale que les concurrents n’auraient pas dû financer et, partant, que leur prise en charge par l’État ne constitue pas une aide.
(142)
Elles font essentiellement valoir qu’en raison du manque de souplesse caractérisant le statut du personnel statutaire, il n’était pas possible pour DPLP de réduire la part représentée par cette catégorie de personnel, bien qu’elle soit beaucoup plus onéreuse que d’hypothétiques effectifs composés de salariés bénéficiant de contrats moins favorables.
(143)
Il convient tout d’abord de rappeler d’une façon générale que l’arrêt Combus n’a pas été confirmé par la Cour. Au contraire, la jurisprudence de la Cour contredit l’hypothèse selon laquelle la compensation d’un handicap structurel exclurait toute qualification en tant qu’aide. Ainsi, il ressort de la jurisprudence constante de la Cour que l’existence d’une aide doit être appréciée eu égard aux effets, et non aux causes ou aux objectifs de l’intervention étatique (46). La Cour a également jugé que la notion d’aide couvre les avantages consentis par les autorités publiques qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise (47).
(144)
En outre, la Cour a indiqué que les coûts liés à la rémunération des salariés grèvent, par leur nature, le budget des entreprises, indépendamment de la question de savoir si ces coûts découlent ou non d’obligations légales ou d’accords collectifs (48). À cet égard, elle a établi que le fait que les mesures étatiques visent à compenser des surcoûts ne peut les faire échapper à la qualification d’aide (49).
(145)
De plus, on peut observer que le contexte concurrentiel dans lequel s’inscrivait Combus était différent de celui de DPLP. Combus devait mener son activité de transport sur une base commerciale et opérer sur le marché dans des conditions de concurrence comparables à celles des sociétés d’autobus privées. À l’issue d’une procédure d’appel d’offres, les sociétés de transport en commun cèdent leur activité de transport par autobus à des entreprises privées et publiques. Conformément aux règles de passation de marchés, les marchés sont attribués à l’«offre économiquement la plus avantageuse», indépendamment de la nature publique ou privée du soumissionnaire. Pendant toute la durée de la période d’appréciation, DPLP a joui d’un large monopole où les pressions économiques s’exerçaient de façon totalement différente. En outre, contrairement à l’affaire Combus, la Belgique n’a, en l’occurrence, adopté aucune disposition législative visant à supprimer ou à adapter le régime spécial d’emploi applicable aux fonctionnaires travaillant pour DPLP ou la manière dont ils acquièrent leurs droits à pension.
(146)
Par conséquent, la Commission estime que les différences factuelles entre l’affaire Combus et l’affaire en cause justifient une conclusion différente dans la présente affaire.
(147)
Afin d’apprécier si les mesures en cause comportent des éléments d’aide d’État, il convient de déterminer si ces mesures confèrent un avantage économique à DPLP en ce qu’elles lui permettent d’éviter de supporter des coûts qui auraient normalement dû grever ses ressources financières propres et ont ainsi empêché que les forces en présence sur le marché ne produisent leur effet normal. Une aide consiste en un allègement des charges qui pèsent normalement sur le budget des entreprises compte tenu de la nature ou de l’économie du système de charges en cause. Inversement, il pourrait être possible de définir une notion de «charge spéciale», qui consisterait en une charge supplémentaire par rapport à ces charges normales. Le retrait d’une telle charge spéciale par une disposition législative n’octroierait pas un avantage au bénéficiaire et ne constituerait donc pas une aide d’État.
(148)
À l’image de la jurisprudence de la Cour en matière d’analyse de sélectivité, qui implique une comparaison avec un cadre de référence pour déterminer la conformité ou non avec la «nature et l’économie du système» d’un traitement différencié de certaines entreprises et certaines productions, dans une situation normale de marché au point de vue structurel, la qualification de charge «normale» ou «spéciale» implique de définir un cadre de référence, ou comparateur, avec l’objectif d’identifier des entreprises qui seraient dans une situation juridique et factuelle comparable au regard de l’objectif poursuivi par les mesures concernées.
(149)
Cependant, il ne semble pas possible d’établir un comparateur exogène qui permettrait de définir une contribution «normale» supportée par des entreprises se trouvant dans une situation juridique et factuelle comparable à celle de DPLP au regard de l’objectif poursuivi par la mesure concernée. En particulier, les concurrents de DPLP sont des entreprises de droit privé exerçant leurs activités sur des marchés concurrentiels, tandis que DPLP a bénéficié d’un monopole légal pendant la période sur laquelle porte l’appréciation, avant la libéralisation complète intervenue en 2011.
(150)
Pour déterminer l’existence d’un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, la Commission doit dès lors examiner la situation de DPLP et comparer les cotisations sociales avant et après la prise en charge des retraites.
(151)
Depuis la loi du 6 juillet 1971 et jusqu’à la réforme des retraites de 1997, DPLP a supporté l’ensemble des coûts de retraite et des charges sociales pour ses fonctionnaires. Dans ces circonstances, la Commission estime que ces coûts font partie des dépenses normales que DPLP devait financer sur ses ressources propres eu égard à sa position juridique et factuelle sur le marché postal belge.
(152)
Comme la prise en charge des retraites opérée en 1997 et qui fait l’objet de l’enquête a permis à DPLP de ne pas supporter des coûts qu’elle aurait dû, normalement, financer sur ses ressources propres, les mesures en cause confèrent à l’opérateur un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(153)
L’avantage en question est sélectif, puisqu’il ne concerne que DPLP.
6.2.1.2. Ressources d’État
(154)
La prise en charge des retraites a été financée par l’État, qui a repris les compétences de DPLP en matière de retraites.
(155)
Étant donné que l’État paie directement les retraites du personnel retraité de DPLP sur son propre budget, il est manifestement recouru à des ressources d’État.
6.2.1.3. Distorsion de la concurrence et affectation des échanges entre États membres
(156)
Les mesures présentées plus haut sont susceptibles d’affecter les échanges entre États membres, étant donné que DPLP est présente sur des marchés ouverts à la concurrence, tels que les services de livraison des colis, qui sont caractérisés par d’importants échanges transfrontaliers. Sur le marché des colis, elle est confrontée à la concurrence d’entreprises exerçant des activités dans d’autres États membres, telles que UPS, FedEx ou encore TNT Express. DPLP exerce également des activités sur le marché de la distribution de la presse, où opèrent ou peuvent opérer des entreprises d’autres États membres. La distribution des colis n’a jamais été entièrement réservée à DPLP, et d’autres entreprises proposaient déjà certains services de distribution de colis (50) ou d’autres services postaux spécifiques au début des années 1990 (51). DPLP est en outre présente sur le marché des secteurs financiers (comptes courants postaux, comptes d’épargne et services de paiement), où elle est confrontée à la concurrence d’opérateurs proposant des produits financiers, tels que des banques et des opérateurs financiers. Les comptes courants et d’épargne postaux, utilisés à des fins tant de paiement que d’épargne, concurrencent les comptes courants et d’épargne bancaires. Le secteur bancaire était déjà ouvert à la concurrence avant 1992 et était caractérisé par de vastes échanges entre les États membres. Des banques de différents États membres se sont installées en Belgique avant 1992: à l’époque, en effet, elle comptait plus de 70 établissements financiers étrangers sur son territoire (52).
(157)
Eu égard aux considérations qui précèdent, il est manifeste que toute mesure étatique conférant à DPLP un avantage économique est susceptible d’affecter les échanges entre États membres.
(158)
Pour les raisons exposées aux considérants 141 à 157, la Commission considère que la prise en charge des retraites constitue une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
6.2.2. Appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur, au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), de la prise en charge des retraites
(159)
Dans le cadre de la réforme des retraites de 1997, le remboursement à l’État, par DPLP, du coût net annuel des retraites a cédé la place à une contribution libératoire alignant les coûts des retraites supportés par DPLP sur ceux de ses concurrents. En l’absence de cette réforme, le niveau des coûts des retraites aurait continué d’augmenter sensiblement les années suivantes, en raison notamment de la détérioration du ratio entre fonctionnaires actifs (contributeurs) et fonctionnaires non actifs (bénéficiaires) à la suite de la décision de DPLP de ne plus engager de fonctionnaires.
(160)
Étant donné que les dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 2, et à l’article 107, paragraphe 3, points a) et b), du TFUE ne s’appliquent manifestement pas et que la Belgique n’a pas invoqué l’article 106, paragraphe 2, du TFUE à l’appui de la compatibilité de la prise en charge des retraites en faveur de DPLP, la Commission examinera si cette prise en charge peut être déclarée compatible en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, qui dispose que les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.
(161)
La Commission examinera d’abord la mesure dans laquelle la prise en charge de la totalité des coûts liés aux retraites remplit un objectif d’intérêt commun et est nécessaire à cet effet, avant d’examiner la proportionnalité de cette mesure et de mettre en balance les effets positifs et négatifs de l’aide.
6.2.2.1. La libéralisation du secteur postal constitue un objectif d’intérêt commun.
(162)
Le droit de l’Union a encouragé une libéralisation de plus en plus grande du secteur postal depuis 1992 avec l’adoption du livre vert, qui a débouché par la suite sur l’adoption de trois directives, à savoir: i) la directive 97/67/CE; ii) la directive 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 juin 2002 modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne la poursuite de l’ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté (53); et iii) la directive 2008/6/CE. Il est également admis que la libéralisation des marchés postaux au niveau de l’Union européenne a un rôle important à jouer dans la stratégie de Lisbonne en faveur de la croissance et de l’emploi.
(163)
Il importe par conséquent, non seulement de garantir la prestation des services postaux de base, telle qu’elle se manifeste dans la notion d’obligation de service universel, mais aussi de mettre en place des conditions de concurrence homogènes pour l’opérateur historique, les concurrents déjà présents et les nouveaux arrivants.
(164)
Dans la décision relative à La Poste française, déjà, la Commission a reconnu que la mise en place de conditions égales en matière de cotisations sociales pour l’opérateur historique et ses concurrents constituait une condition clé en vue d’une concurrence équitable dans le secteur de la poste. Elle a estimé que la prise en charge des obligations de financement des retraites des fonctionnaires imposées à La Poste française était compatible avec le marché intérieur, les subventions publiques garantissant des taux de cotisations sociales égaux pour La Poste française et ses concurrents. La Commission entend suivre en l’espèce la même logique que celle appliquée au chapitre 6.3 de cette décision, qui doit être considérée comme applicable en l’espèce dans la mesure où elle est pertinente.
6.2.2.2. Nécessité de la prise en charge des retraites
(165)
La Commission estime que la transformation de DPLP en 1992 était nécessaire pour favoriser la concurrence sur le marché postal: cette mesure a en effet placé DPLP et ses concurrents sur un pied d’égalité pour ce qui est de la forme juridique (et a, de la sorte, fait disparaître la garantie illimitée dont DPLP jouissait jusque-là en tant qu’entité publique).
(166)
Toutefois, ni l’État belge, ni la Régie des postes n’avaient accumulé de réserves correspondant aux engagements accumulés au titre des retraites. Lors de sa constitution en 1992, DPLP a continué à assumer les obligations en matière de retraites, mais aucun actif correspondant n’a été porté dans sa comptabilité en vue de leur couverture.
(167)
Le versement des retraites aurait donc constitué progressivement une charge beaucoup trop lourde pour DPLP, l’âge de la retraite approchant pour de nombreux fonctionnaires. Bien que des mesures (amélioration de la productivité, réduction progressive du personnel grâce aux départs naturels, indexation des salaires) aient été prises afin d’améliorer cette situation, cela n’aurait pas suffi à instaurer un équilibre durable pour ce qui est des finances de DPLP (voir le tableau 3 ci-après).
(168)
Cela tient notamment au fait que la transformation en une entreprise de droit privé impliquait aussi, pour DPLP, de ne plus engager de fonctionnaires et de ne plus recruter que des agents contractuels (soumis à un contrat d’emploi général et aux dispositions du droit du travail). DPLP aurait par conséquent dû, après 1997, financer sur ses recettes propres à la fois les dépenses de retraites des fonctionnaires retraités et les cotisations sociales liées à l’assurance retraite de ses agents contractuels actifs.
(169)
La tendance négative des flux de trésorerie de DPLP allait s’aggraver au fil des ans, puisque les paiements des retraites plus élevés allaient dépasser les recettes générées par ses activités (voir le tableau 3).
Tableau 3
Simulations des flux de trésorerie de DPLP réalisées par les autorités belges en 1996
(170)
Il est incontestable que DPLP aurait été confrontée à des coûts beaucoup plus élevés si elle avait dû financer les retraites de l’ensemble de ses fonctionnaires retraités sur ses ressources propres après 1997. Il est évident qu’en l’absence d’aide, le passage du statut juridique d’administration publique à celui d’entreprise privée aurait été compromis.
(171)
En outre, un refinancement complet des coûts des retraites au moyen d’une augmentation des recettes tirées du courrier réglementé aurait conduit à des tarifs d’envoi très élevés et à une diminution potentiellement très importante du nombre de lettres envoyées telle que l’offre de services de courrier universel aurait été compromise.
(172)
La Commission est en outre d’avis que les mesures en cause sont adaptées à l’objectif d’intérêt communautaire qu’elles visent. Aucun autre instrument n’aurait pu aborder la question d’une façon plus efficace. Dans les secteurs pourvus d’un SIEG, des compensations de service public auraient certes pu être accordées, mais une telle approche ne serait pas soutenable à long terme en raison de la nature structurelle spécifique du problème.
(173)
Eu égard aux objectifs de libéralisation des marchés postaux, consistant notamment à garantir une offre de services postaux universels de bonne qualité à des prix abordables, et compte tenu de l’objectif de promotion d’une concurrence loyale, la prise en charge des retraites constituait une mesure nécessaire.
6.2.2.3. Proportionnalité de la prise en charge des retraites
(174)
La décision concernant La Poste française expose l’appréciation, par la Commission, de la proportionnalité des mesures d’aide liées à la prise en charge des coûts des retraites supportés par les opérateurs historiques du secteur postal qui continuent à employer des fonctionnaires à des conditions convenues à l’époque où ils se trouvaient en situation de monopole. La proportionnalité doit être appréciée eu égard à la mise en place de conditions équitables sur les marchés ouverts à la concurrence (courrier, colis et services financiers, par exemple). L’opérateur historique doit acquitter des taux de cotisations de sécurité sociale identiques à ceux de ses concurrents.
(175)
Le personnel contractuel de DPLP se trouvant, sur le plan juridique, dans la même situation que les salariés d’une entreprise privée quelconque, au contraire du personnel statutaire, qui jouit d’un statut similaire à celui des fonctionnaires, une comparaison des cotisations sociales versées par DPLP pour chaque catégorie de salariés permet de vérifier si celle-ci respecte, depuis qu’elle est déchargée des retraites, la condition relative au paiement d’un taux de cotisations sociales identique à celui de ses concurrents.
(176)
Le tableau récapitulatif ci-après présente de façon circonstanciée les coûts de sécurité sociale acquittés par DPLP pour son personnel statutaire et contractuel:
Coûts de sécurité sociale supportés et acquittés par DPLP
Personnel statutaire
Personnel contractuel
Contribution de DPLP au système de sécurité sociale, dont 8,86 % au titre des retraites
[…] %
[…] %
Coûts directement supportés par DPLP
[…] %
[…] %
Maladie et handicap
[…] %
[…] %
Allocations familiales
[…] %
-
Contribution au versement des compensations (54)
[…] %
Réduction structurelle (55)
[…] %
CONTRIBUTION DE L’EMPLOYEUR au total
[…] %
[…] %
CONTRIBUTIONS DES SALARIÉS
[…] %
[…] %
Contribution du salarié au système général de sécurité sociale
[…] %
[…] %
(177)
Ainsi que le montre le tableau ci-dessus, le niveau de la contribution de DPLP au système de sécurité sociale belge (pourcentage nominal des coûts salariaux) est nettement inférieur à celui de la contribution des opérateurs privés ([…] % contre […] %).
(178)
Toutefois, si l’on tient compte des coûts directement supportés par l’employeur aux fins de la comparaison des taux effectifs de cotisations sociales, les deux pourcentages sont quasiment identiques, et même légèrement supérieurs pour le personnel statutaire de DPLP […] %, contre […] %).
(179)
On constate également que les cotisations versées par les salariés sont sensiblement identiques dans les deux cas ([…] % contre […] %).
(180)
Le taux nominal de contribution à la sécurité sociale moins élevé acquitté par DPLP pour son personnel statutaire est dû à l’exemption de certaines cotisations de sécurité sociale qui ne s’appliquent pas aux salariés bénéficiant du statut de fonctionnaires (maladie professionnelle, chômage, accident de travail, par exemple). Toutefois, DPLP elle-même supporte directement les coûts des cotisations bénéficiant de l’exonération en raison du statut spécifique de son personnel statutaire. Cette approche entraîne des coûts directs élevés pour DPLP.
(181)
En ce qui concerne la contribution des salariés eux-mêmes, dont il conviendrait également de tenir compte puisque les salariés doivent verser cette contribution sur le salaire qui leur est versé par l’employeur (contribution qui représente donc aussi un coût pour ce dernier), elle est légèrement plus élevée pour le personnel statutaire que pour le personnel contractuel.
(182)
Les autorités belges et DPLP ont communiqué des informations montrant que les cotisations directes sont restées globalement stables au fil du temps.
(183)
Bien que les coûts directs supportés directement par DPLP ([…] %) n’équivalent pas au sens strict à des cotisations sociales, il convient de tenir compte du fait que ces coûts ne sont pas des coûts volontaires, mais qu’ils découlent en droite ligne du statut particulier des salariés statutaires et qu’ils ont donc été imposés à DPLP. Il semble dès lors logique de les assimiler à d’autres coûts de sécurité sociale obligatoires en termes d’origine et de finalité.
(184)
Il convient par conséquent de tenir compte de ces coûts directs pour le calcul des cotisations sociales effectives de DPLP. Le taux de cotisations sociales total en résultant serait légèrement plus élevé pour le personnel statutaire de DPLP ([…] %) que pour le personnel d’entreprises du secteur privé ([…] %).
6.2.2.4. Critère de mise en balance de la prise en charge des retraites
(185)
La réforme du régime de retraites applicable à DPLP a marqué une étape essentielle dans l’adaptation de l’entreprise à la libéralisation progressive et en vue de la libéralisation complète du marché postal belge, qui joue un rôle important dans le cadre de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l’emploi.
(186)
Dans la décision sur La Poste, la Commission a indiqué que la libéralisation du secteur postal pourrait être rendue plus difficile si des projets de réforme des retraites (comparable à celle mise en place en Belgique) n’étaient pas approuvés.
(187)
La Commission considère également que les mesures en cause, même si elles ne concernent pas un régime spécial pour ce qui est des prestations versées aux retraités, permettent de rendre durable un mécanisme de financement que les évolutions historiques avaient rendu caduc. Elle estime que ces mesures s’inscrivent dès lors dans le cadre plus général de la réforme des systèmes de retraite des États membres, réforme souhaitée à la fois par le Conseil et la Commission.
(188)
Les effets négatifs de la mesure semblent limités étant donné que, compte tenu du passé de DPLP et de ses activités, il est clair qu’une grande partie de ses engagements en matière de retraite se rapporte aux activités dans le secteur réservé, où la distorsion de concurrence est par nature limitée.
(189)
La mesure en cause pourrait théoriquement permettre à DPLP de conserver une position dominante. Toutefois, la Commission considère ce risque comme faible parce que les mesures se limitent à aligner les cotisations payées par DPLP sur celles de ses concurrents.
(190)
Il découle de ce qui précède que les effets négatifs de l’aide accordée à DPLP sont limités, par rapport aux effets positifs de la mesure.
(191)
Étant donné que les mesures se limitent à ce qui est strictement nécessaire à l’établissement de conditions égales en ce qui concerne les cotisations sociales et mettent un terme à une distorsion de concurrence qui handicapait DPLP, elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.
(192)
Par conséquent, la Commission est d’avis que la mesure de prise en charge des retraites adoptée en 1997 peut être considérée comme une aide compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, étant donné que DPLP n’est pas mieux placée que d’autres opérateurs en ce qui concerne les coûts de sécurité sociale de son personnel statutaire.
6.3. APPRÉCIATION DE LA COMPENSATION DE SERVICE PUBLIC ET D’AUTRES MESURES
6.3.1. Existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE
6.3.1.1. Avantage et sélectivité
(193)
En ce qui concerne la compensation des coûts de service public, l’arrêt Altmark (56) définit les critères qu’une intervention publique doit remplir pour pouvoir être considérée comme une compensation des obligations de service public et échapper à la qualification d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(194)
En l’espèce, ces critères, et plus particulièrement le quatrième critère, ne sont pas remplis: le choix de DPLP n’a pas été effectué dans le cadre d’une procédure de marché public. Qui plus est, les autorités belges n’ont pas démontré que le niveau de la compensation avait été déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et dotée de moyens adéquats, aurait encourus pour exécuter les obligations de service public qui lui sont demandées et la Commission ne dispose d’aucune indication ou information donnant à penser que le quatrième critère est rempli.
(195)
Les compensations annuelles n’ayant bénéficié qu’à une seule entreprise et ayant mis des ressources supplémentaires à la disposition de cette entreprise, la mesure a conféré un avantage sélectif à DPLP.
(196)
Capitaux apportés en 1997: les autorités belges ont reconnu que les apports de capitaux effectués en 1997 à hauteur de 62 millions d’EUR constituaient en réalité le versement différé d’une compensation de SIEG due pour l’année 1996. Ces apports doivent par conséquent être appréciés sur les mêmes fondements que les compensations annuelles. Les différentes conditions définies dans l’arrêt Altmark n’étant pas réunies, la mesure a conféré un avantage sélectif à DPLP.
(197)
Capitaux apportés en 2003: les autorités belges ont déclaré que l’apport de capitaux effectué en 2003 (297,5 millions d’EUR) respectait le principe de l’investisseur en économie de marché et ne constituait donc pas une aide d’État. Selon elles, cet apport avait pour objectif de renforcer les fonds propres de DPLP en vue de la construction et de la modernisation des centres de tri, de l’optimisation des tournées de distribution du courrier et de l’automatisation. Les fonds injectés visaient également à couvrir des dépenses de personnel résultant de la diminution du nombre de salariés liée à un régime de préretraite, de la réduction du temps de travail et de l’augmentation des salaires offerts aux nouveaux membres du personnel.
(198)
Pour démontrer que cet apport de capitaux était conforme au principe de l’investisseur en économie de marché, les autorités belges ont réalisé des prévisions de rentabilité dans le cadre de leur plan stratégique, qui ont débouché sur un niveau de rentabilité supérieur au coût de capital qu’exigerait un investisseur privé.
(199)
Les projections et le calcul des bénéfices réalisés par les autorités belges ont un caractère prospectif, sont très détaillés et sont conformes à la méthode qu’utiliserait un investisseur privé:
1)
la rentabilité a été calculée au moyen de la méthode des flux de trésorerie futurs actualisés, qui tient compte de la croissance future de l’entreprise et de la capacité des investissements à générer des bénéfices et des flux de trésorerie pour ses actionnaires;
2)
trois scénarios différents ont été envisagés: un scénario optimiste, un scénario pessimiste et un scénario le plus probable, finalement retenu aux fins de l’appréciation de la sensibilité des projections;
3)
les projections indiquaient une augmentation de la marge bénéficiaire à […] % en 2007 (voir le tableau 4) et un taux de rendement interne escompté de […] % sur la période 2003-2012 (voir le tableau 5), soit un taux supérieur à celui de […] % indiqué par un expert indépendant (Banque Degroof) comme étant la marge bénéficiaire que des investisseurs privés du secteur postal jugeraient appropriée.
Tableau 4
Projections ex ante des bénéfices sur la période 2003-2007 réalisées par les autorités belges
[…]
Source: autorités belges.
Tableau 5
Calcul du taux de rendement interne ex ante effectué par les autorités belges pour le scénario le plus probable
[…]
Source: autorités belges.
(200)
On peut également noter que la solidité des projections a été globalement validée par les résultats financiers obtenus au cours des années suivantes (voir le tableau 6). Du fait de cette augmentation de rentabilité, DPLP a commencé à distribuer des dividendes à partir de 2007.
Tableau 6
Bénéfices ex post sur la période 2003-2007
[…]
Source: autorités belges.
(201)
Les résultats enregistrés sur une période de dix ans sont également conformes aux prévisions de 2003, étant donné que le taux de rendement interne ex post devrait être de […] %, soit un niveau supérieur à celui de […] % prévu en 2003.
(202)
Bien que le rendement de l’investissement effectué par l’État belge semble suffisant pour confirmer le respect, par ledit investissement, du principe de l’investisseur privé en économie de marché, il convient de noter que les recettes escomptées, servant de fondement à l’appréciation de cette rentabilité, incluaient des aides d’État et, notamment, les compensations annuelles versées à DPLP.
(203)
Toutefois, ces mesures d’aide d’État poursuivent manifestement des objectifs distincts et n’ont aucun lien chronologique avec l’apport de capitaux réalisé en 2003.
(204)
En outre, l’incertitude pouvant résulter, pour un investisseur privé, de l’aide non notifiée en faveur de DPLP a été atténuée par l’autorisation formelle de l’apport de capitaux accordée par la Commission dans sa décision de 2003. Au moment de la réalisation de l’investissement, tout investisseur privé ayant de bonnes perspectives de rendement aurait probablement pris le risque de réaliser cet investissement à la suite de l’adoption de la décision favorable de la Commission, même si cette décision n’avait pas encore un caractère définitif. Pour prendre cette décision, un investisseur privé n’aurait pas attendu plusieurs années, soit jusqu’à la date de l’arrêt du Tribunal et de la Cour. En conséquence, l’annulation ultérieure de cette décision constitue un événement qui n’était pas prévisible au moment où l’investissement a été réalisé, mais qui doit avoir semblé peu probable, étant donné que les décisions de la Commission sont considérées comme légales tant qu’elles n’ont pas été annulées.
(205)
La Commission est par conséquent d’avis que l’apport de capitaux effectué en 2003 peut être considéré comme conforme au principe de l’investisseur privé en économie de marché et qu’il ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(206)
Capitaux apportés en 2006: les autorités belges ont déclaré que l’apport de capitaux effectué en 2006 (à hauteur de 40 millions d’EUR) respectait le principe de l’investisseur en économie de marché et ne constituait donc pas une aide d’État.
(207)
Cet apport a été réalisé aux mêmes conditions que celles qui s’appliquent à un investisseur privé: l’augmentation de capital de DPLP a été souscrite par l’État (à hauteur de 40 millions d’EUR) et par Post Invest Europe (à hauteur de 300 millions d’EUR), à un prix par action équivalent (pari passu). Post Invest Europe était à l’époque un investisseur extérieur qui n’avait aucun lien avec DPLP ou avec l’État belge.
(208)
En outre, le prix d’émission des actions a été établi correctement. Pour déterminer le prix des nouvelles actions émises, la banque d’investissement vers laquelle se sont tournées les autorités belges a estimé que la valeur totale de DPLP était comprise entre […] et […] d’EUR. L’État a finalement retenu le chiffre de […] d’EUR pour l’ensemble de l’entreprise avant les apports de capitaux. Les hypothèses concernant le niveau de rendement et de risque sur la base d’un plan d’entreprise commun reposaient en tant que telles sur des considérations liées à l’optimisation des profits à long terme. Les résultats enregistrés ultérieurement par DPLP à la suite de l’augmentation de capital de 2006 (voir ci-dessous) confirment eux aussi la solidité des hypothèses et des paramètres pris en considération au moment de la décision d’investissement.
Tableau 7
Résultats de DPLP entre 2006 et 2010
[…]
Source: autorités belges.
(209)
La Commission considère que l’apport de capitaux réalisé en 2006 à hauteur de 40 millions d’EUR est manifestement conforme au comportement d’un investisseur en économie de marché et ne constitue par conséquent pas une aide d’État.
(210)
L’exonération de l’impôt sur les sociétés, quoique susceptible de conférer un avantage à DPLP du fait d’une éventuelle réduction du montant de l’impôt que celle-ci aurait dû, sinon, acquitter, n’a produit aucun avantage concret: en effet, de 1992 à 2005, année durant laquelle cette exonération a été supprimée, le résultat cumulé de DPLP après impôt a été négatif. Bien que son résultat net ait été, certaines années, positif, le crédit d’impôt qui aurait été reporté d’une année à l’autre aurait permis à DPLP de ne pas payer d’impôt, même si elle avait été soumise au régime de l’impôt sur les sociétés. Cette exonération n’est par conséquent pas examinée plus en détail dans la présente décision.
(211)
Les exonérations de l’impôt foncier et de l’impôt local, en revanche, placent DPLP dans une position plus favorable que celle des autres entreprises, puisqu’elles la soulagent d’obligations qu’elle aurait dû, normalement, supporter. Elles lui confèrent par conséquent un avantage sélectif.
(212)
Les autorités belges ont fait valoir que le transfert d’immeubles relevait d’une réorganisation interne des biens appartenant à l’État, puisque DPLP appartenait alors intégralement à l’État. Cependant, le transfert d’immeubles a mis à la disposition de DPLP de nouveaux actifs appartenant précédemment à l’État. DPLP utilisait déjà ces immeubles alors qu’ils appartenaient à l’État, mais elle n’en était pas le propriétaire légal. Le transfert du titre légal de propriété a donné à DPLP, entreprise distincte de l’État, les droits de propriété sur les immeubles. DPLP a donc obtenu des ressources supplémentaires par rapport à la situation antérieure au transfert. Cette mesure lui a donc conféré un avantage sélectif.
(213)
En l’absence de garantie de l’État, DPLP n’aurait pas pu obtenir un prêt aux mêmes conditions. Les autorités belges ont estimé que les taux du marché auraient été jusqu’à 40 points de base plus élevés, tandis que la prime versée à l’État était de 25 points de base.
(214)
Conformément à la communication de la Commission sur l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d’État sous forme de garanties (57) [point 3.2 d)], «la prise de risque devrait normalement être rémunérée par une prime adéquate sur le montant couvert par une garantie ou une contre-garantie. Lorsque le prix payé pour la garantie est au moins aussi élevé que la prime de garantie de référence correspondante offerte sur les marchés financiers, la garantie ne contient pas d’aide. S’il n’existe pas de prime de garantie de référence correspondante sur les marchés financiers, le coût financier total du prêt garanti, comprenant le taux d’intérêt et la prime versée, doit être comparé au prix de marché d’un prêt similaire non garanti». Étant donné que la prime ne semble pas conforme au marché, la garantie de l’État a permis à DPLP d’obtenir un financement à un coût inférieur à celui qu’elle aurait dû en principe supporter.
(215)
En conséquence, la mesure a conféré un avantage sélectif à DPLP, qui équivaut à la différence entre le taux d’intérêt que DPLP aurait dû payer en l’absence de garantie de l’État et le taux d’intérêt effectif plus la prime versée pour la garantie. L’avantage obtenu était, chaque année, de 15 points de base sur l’encours en capital. L’avantage peut donc être estimé à 1,5 million d’EUR sur toute la durée du prêt.
6.3.1.2. Existence de ressources d’État
(216)
La compensation annuelle des SIEG a été financée sur le budget de l’État belge conformément aux contrats de gestion successifs conclus entre DPLP et l’État belge. Selon les informations communiquées par l’État belge, les apports de capitaux réalisés en 1997 représentent de facto une compensation de SIEG et sont par conséquent inclus dans cette partie de la décision.
(217)
Les exonérations fiscales ont entraîné une diminution des recettes fiscales de l’État du fait de la réduction des recettes qu’aurait réalisées l’État en l’absence desdites exonérations. Elles impliquent par conséquent un transfert de ressources d’État consistant en une perte de recettes fiscales pour l’État belge.
(218)
Les immeubles transférés à DPLP appartenaient auparavant à l’État. Celui-ci en a cédé la propriété à DPLP, diminuant de la sorte ses propres actifs et accroissant ceux de DPLP. La mesure constitue par conséquent un transfert de ressources d’État.
(219)
La garantie relative au prêt a été accordée par l’État qui en a assumé les risques sur son propre budget sans contrepartie; elle constitue par conséquent une ressource d’État sous la forme d’un abandon de recettes.
(220)
Les recettes générées par les services de distribution de courrier ne constituent pas des recettes d’État, conformément à l’arrêt Preussen Elektra (58), étant donné que les prix acquittés par les usagers sont financés sur leurs fonds propres, qui échappent au contrôle de l’État.
(221)
Néanmoins, aux fins de l’appréciation de la compatibilité, ces recettes sont directement mises en rapport avec la prestation d’un service d’intérêt général dans le secteur postal et doivent par conséquent être prises en considération, conformément au point 17 de l’encadrement sur les SIEG et à l’article 7 de la directive 97/67/CE, aux fins de la détermination de la nécessité et de la proportionnalité de la compensation.
6.3.1.3. Distorsion de la concurrence et affectation des échanges entre États membres
(222)
Les mesures sont susceptibles d’affecter les échanges entre États membres pour les mêmes raisons que celles indiquées au considérant 156.
6.3.1.4. Récapitulatif des mesures d’aides
(223)
Pour les raisons exposées aux considérants 193 à 222, les mesures suivantes constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE:
a)
compensation annuelle de SIEG (1992-2010);
b)
apports de capitaux réalisés en 1997;
c)
exonération de l’impôt foncier (1992-2005);
d)
transfert des immeubles en 1992;
e)
garantie accordée par l’État en 2004.
6.3.2. Aide existante au sens de l’article 108, paragraphe 1, du TFUE
(224)
Certaines des mesures examinées en l’espèce pourraient être considérées comme des aides existantes au sens de l’article 108, paragraphe 1, du TFUE.
6.3.2.1. Exonérations de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt foncier
(225)
Les exonérations de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt foncier ont bénéficié à DPLP lorsque celle-ci était toujours une administration publique, soit avant 1971, et sont antérieures à l’adhésion de la Belgique à la CEE. Elles n’ont pas été modifiées depuis. Ces mesures constituent par conséquent des aides existantes.
(226)
L’exonération de l’impôt sur les sociétés a été supprimée en 2005, alors que l’exonération de l’impôt foncier est toujours appliquée.
6.3.2.2. Libéralisation du marché postal
(227)
Selon les autorités belges, toutes les mesures antérieures à la libéralisation des marchés postaux en 1999 devraient être considérées comme des aides existantes. Toutefois, les mesures en question ont bénéficié à l’ensemble des activités de DPLP, présente sur des marchés concurrentiels (tels que les marchés de la distribution des colis et des services financiers) bien avant l’entrée en vigueur de la directive 97/67/CE en 1999. En conséquence, conformément à l’arrêt Alzetta (59), une telle aide ne peut être considérée comme devenant une aide existante en raison de l’évolution du marché intérieur: elle peut être considérée comme une aide existante pour un bénéficiaire donné dans la mesure où celui-ci exerçait des activités uniquement sur des marchés qui n’étaient pas ouverts à la concurrence lorsque l’aide a été mise à exécution.
(228)
Cet argument ne peut par conséquent pas être retenu par la Commission.
6.3.2.3. Délai de prescription de dix ans
(229)
L’allégation selon laquelle le délai de prescription de dix ans devrait courir à partir de l’ouverture de la présente procédure formelle d’examen, en 2009, ne saurait davantage être retenue. L’arrêt rendu par le Tribunal en 2009 n’a pas annulé l’ensemble des actes d’enquête antérieurs. Il a seulement laissé entendre que ces actes auraient dû inciter la Commission à ouvrir une procédure formelle d’examen (60).
(230)
En revanche, la Commission ayant posé son premier acte d’enquête le 23 décembre 2002, lorsqu’elle a adressé sa première demande de renseignements aux autorités belges, les mesures mises en œuvre avant le 23 décembre 1992 doivent être considérées comme des aides existantes.
6.3.3. Compatibilité de la compensation des SIEG au regard de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE
(231)
La compatibilité de la compensation des SIEG est appréciée au regard de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE et de l’encadrement sur les SIEG. L’encadrement sur les SIEG est applicable à partir de son entrée en vigueur, le 29 novembre 2005. Étant donné qu’il consiste, pour l’essentiel, en une codification de règles qui existaient déjà avant son entrée en vigueur, il y sera également fait référence lors de l’appréciation de mesures qui précèdent son entrée en vigueur.
6.3.3.1. Périmètre d’évaluation établi sur la base du mandat conféré par les contrats de gestion
(232)
Dans leurs observations, les autorités belges et DPLP se sont fortement opposées à ce que la Commission, conformément à l’approche retenue précédemment pour apprécier d’autres affaires portant sur des aides versées illégalement par le passé, procède à une analyse globale de toute l’aide accordée à DPLP sur l’ensemble de la période, ce qui suppose que cette aide a financé indistinctement toutes les missions de service public confiées à l’entreprise. Les autorités belges et DPLP ont fait valoir qu’en l’espèce, contrairement à ce qui est observé dans d’autres affaires, les contrats de gestion qu’elles ont conclus délimitent de manière stricte le champ des activités de DPLP devant bénéficier d’une aide, de même que les montants d’aide auxquels ces activités pouvaient prétendre (61).
(233)
La Commission estime que les contrats de gestion en cause définissent de manière rigoureuse les droits et obligations respectifs de l’État et du bénéficiaire de l’aide en fixant les paramètres de calcul de la compensation à laquelle ce dernier peut prétendre pour les activités spécifiques qui y sont énumérées et pour les périodes qui y sont indiquées. En conséquence, la Commission fondera son appréciation sur les dispositions des différents contrats de gestion.
(234)
Les SIEG pour lesquels la compatibilité de l’aide doit être contrôlée sont définis dans les mandats établis par l’État membre. Les missions de service public dont DPLP doit s’acquitter lui sont confiées par les actes administratifs successifs approuvant les contrats de gestion qu’elle signe avec l’État tous les cinq ans environ. Ces contrats développent et complètent les dispositions de la loi postale nationale.
(235)
Chaque contrat de gestion successif constitue un mandat distinct qui décrit les missions de service public dont DPLP doit s’acquitter et fixe la durée du mandat, ainsi que les paramètres sur la base desquels la compensation à verser par l’État est calculée. Les contrats de gestion précisent les activités qui sont prises en compte dans le calcul du montant de la compensation financière accordée par l’État.
(236)
La compatibilité des mesures d’aide doit s’apprécier au regard de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, puisque la compensation a été accordée pour financer des coûts occasionnés par l’accomplissement de missions de service public. La compensation serait compatible si elle ne compense pas de manière excessive les coûts additionnels supportés par DPLP dans l’exercice des missions de service public qui lui sont confiées par les contrats de gestion, en ce compris un bénéfice raisonnable. Toute surcompensation devra faire l’objet d’une récupération.
(237)
Le périmètre d’évaluation de la surcompensation comprend les SIEG pour lesquels les dispositions des contrats de gestion successifs prévoient une compensation.
(238)
Il importe de noter que les dispositions des contrats de gestion successifs présentent quelques différences. Par conséquent, la surcompensation doit être calculée sur la base des paramètres spécifiques définis dans chacun des contrats.
(239)
Dans le premier contrat de gestion (1992-1996), la compensation des SIEG couvre l’ensemble des services publics. Les dispositions de ce premier contrat de gestion ne répartissent pas la compensation entre les différents services publics selon qu’ils peuvent prétendre ou non à une compensation en vertu dudit contrat.
(240)
En conséquence, il y a lieu de considérer que la compensation prévue dans ce contrat couvre les coûts additionnels résultant de l’accomplissement de l’ensemble des missions de service public, sans distinction. Pour cette période, le contrôle de la surcompensation éventuelle portera donc sur toutes les mesures de service public: le service postal universel (obligation de service universel/OSU), ainsi que la distribution de la presse et d’autres missions confiées à DPLP.
(241)
Contrairement au premier contrat de gestion, les deuxième, troisième et quatrième contrats de gestion réservent les aides à certains SIEG qui y sont définis. Les SIEG pouvant prétendre à une compensation sont: la distribution de quotidiens et de périodiques, ainsi que les autres services publics énumérés au considérant 33. Les clauses déterminant les services bénéficiant d’une aide figurent dans les contrats de gestion: article 7 du deuxième contrat de gestion, article 15 du troisième contrat de gestion et articles 12 et 13 du quatrième contrat de gestion.
(242)
Le service postal universel, en revanche, ne bénéficie d’aucune compensation au titre des contrats de gestion, à l’exception du premier.
(243)
Les coûts et les recettes relatifs au service postal universel ne sont donc pas pris en compte dans le calcul de la surcompensation, hormis, s’il y a lieu, les bénéfices excédentaires provenant du secteur réservé (62).
6.3.3.2. Calcul de la surcompensation
(244)
En raison des différences entre les mandats de service public visées aux considérants 239 à 243, la surcompensation éventuelle est calculée de manière distincte pour le premier contrat de gestion et les trois contrats de gestion qui ont suivi.
(245)
Outre la couverture des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, l’encadrement sur les SIEG prévoit également la compensation d’un taux de rémunération raisonnable (63).
(246)
Le point 18 de l’encadrement sur les SIEG dispose que par bénéfice raisonnable, «il convient d’entendre un taux de rémunération du capital propre qui doit prendre en compte le risque, ou l’absence de risque, encouru par l’entreprise du fait de l’intervention de l’État membre, notamment si ce dernier octroie des droits exclusifs ou spéciaux. Normalement, ce taux ne doit pas dépasser le taux moyen constaté dans le secteur concerné au cours des années récentes. Dans les secteurs où il n’existe aucune entreprise comparable à celle à laquelle a été confiée la gestion du service d’intérêt économique général, une comparaison peut être effectuée avec des entreprises établies dans d’autres États membres ou, au besoin, appartenant à d’autres secteurs, à condition que les caractéristiques particulières de chaque entreprise soient prises en considération. Pour la détermination de ce qui est un bénéfice raisonnable, l’État membre peut introduire des critères incitatifs, liés notamment à la qualité du service rendu et aux gains de productivité.»
(247)
Le niveau pertinent de bénéfice raisonnable doit donc être choisi en tenant compte de divers paramètres, notamment le taux moyen pour le secteur concerné, le risque associé aux activités de l’entreprise et, le cas échéant, les critères incitatifs liés à la société en cause.
(248)
Pour établir un niveau de bénéfice raisonnable, la Commission s’est fondée sur plusieurs études d’experts, qui sont exposées plus en détail ci-dessous. Sur la base des études et du niveau de risque de chaque contrat de gestion, la Commission a défini un éventail de niveaux de bénéfice raisonnable pour DPLP portant, d’une part, sur la distribution du courrier et, d’autre part, sur la distribution de la presse pour chacun des quatre contrats de gestion. Ces études ont en commun le fait qu’elles tentent de définir des groupes d’entreprises suffisamment comparables en termes d’activités et de profil de risque par rapport à l’opérateur postal historique en question et d’établir un niveau de bénéfice de référence pour ce dernier fondé sur les bénéfices observés dans ces entreprises comparables.
(249)
En ce qui concerne notamment le risque, la Commission tient à souligner que DPLP, durant toute la période examinée, a été confrontée à une concurrence faible ou inexistante pour la grande majorité de ses activités, soit parce qu’elle jouissait d’un monopole légalement protégé (celui-ci s’applique à la plupart des services de distribution de courrier) soit parce qu’elle occupait une position dominante se caractérisant par des parts de marché très élevées et des barrières à l’entrée créées par le subventionnement de prix inférieurs aux coûts (la distribution de la presse, par exemple). Selon la Commission, cet aspect doit être pris en compte dans toutes les études comparatives effectuées avec des sociétés qui, tout en assurant des services similaires que DPLP, devaient exercer leur activité dans un environnement compétitif.
(250)
En outre, le degré d’exposition au risque d’un opérateur postal historique dépend essentiellement des caractéristiques du mécanisme régulateur mis en place par les pouvoirs publics.
(251)
Pour ce qui est de la distribution du courrier, secteur dans lequel l’obligation de service universel de DPLP était principalement financée grâce aux prix des timbres (64), la Commission estime que le risque est sensiblement différent selon que les prix des timbres étaient adaptés plus ou moins fréquemment par l’autorité de régulation (par exemple, en début de chaque année ou simplement chaque fois que cela était nécessaire) pour couvrir les coûts nets de l’obligation de service universel de manière constante ou selon que les prix des timbres (65) étaient fixés à l’avance pour une longue période (portant, par exemple, sur quatre ou cinq ans) dans le cadre d’un contrat à long terme (66). Le premier mode de régulation des prix tend à faire courir un risque assez faible à l’entreprise en question, dans la mesure où les prix des timbres sont adaptés avec une certaine fréquence de manière à maintenir un équilibre financier constant entre les recettes et les coûts. Ce type de régulation protège les marges bénéficiaires de la société contre les incertitudes. Le second mode entraîne un risque plus grand, car il expose l’opérateur aux conséquences des variations des coûts et des recettes sur une longue période.
(252)
De la même manière, pour ce qui concerne la distribution de la presse (obligation de service universel financée par des compensations financières), la différence est importante selon que la compensation repose sur des coûts nets effectifs (coûts nets réellement encourus) ou sur des coûts nets prévus sur une longue période. Ainsi, une compensation versée sous la forme d’un montant forfaitaire couvrant les coûts nets escomptés sur une longue période à venir expose l’opérateur à toutes les variations de recettes et de coûts. L’opérateur est alors confronté à un risque plus élevé qu’en cas de compensation intégrale sur la base des coûts et revenus déterminés a posteriori.
(253)
Si le contrat qui lie l’opérateur et les pouvoirs publics est tel que le service public s’accompagne d’un certain degré de risque, par exemple parce qu’il expose l’opérateur historique à des variations importantes des recettes et des coûts, le bénéfice raisonnable auquel a droit l’opérateur historique doit être proportionnel au niveau correspondant de risque encouru. À l’opposé, si le contrat entre l’opérateur historique et les pouvoirs publics est tel que le service public ne s’accompagne pas d’un risque substantiel, le bénéfice raisonnable autorisé doit également être modeste.
(254)
La Commission observe en outre que le niveau de risque encouru par la société et le niveau des compensations auxquelles a droit cette dernière pour des gains d’efficience sont étroitement liés. Ainsi, les pouvoirs publics peuvent définir au préalable un niveau de compensation fixe qui anticipe et intègre les gains d’efficience que l’entreprise devrait normalement réaliser pendant la durée du mandat. En exposant la société à toutes les variations de coûts et de recettes, le contrat l’incite à devenir plus performante et à améliorer le rapport coût-efficience. Parallèlement, il lui fait courir un plus grand risque. Dans une certaine mesure, risque et incitations à l’efficience vont donc de pair. De la même manière, un prix plafond défini a priori pour une longue période incite normalement davantage à une plus grande efficience mais est aussi plus risqué pour la société concernée.
(255)
Pour examiner la question du taux de bénéfice raisonnable de DPLP, la Commission se fonde sur plusieurs études d’experts:
(256)
Étude WIK: dans le cadre de l’affaire C-36/07, une procédure d’aide d’État concernant l’opérateur postal allemand Deutsche Post AG (ci-après «DP»), la Commission a demandé à WIK Consult de réaliser une étude sur le niveau approprié de bénéfice raisonnable pour les opérateurs postaux historiques (67) (ci-après l’«étude WIK»). Les aspects pertinents de l’étude WIK ont été communiqués à la Belgique le 25 mars 2010 et le 7 février 2011. La Commission a reçu les observations de la Belgique concernant l’étude WIK le 23 avril 2010 et le 1er mars 2011.
(257)
Étude Deloitte: le 23 avril 2010, la Commission a reçu une étude réalisée par le bureau Deloitte (68) (ci-après l’«étude Deloitte») dans laquelle ce dernier donnait son avis sur le niveau de bénéfice raisonnable à adopter pour les services universels de DP. Cette étude a été transmise à la Belgique le 9 décembre 2011. La Commission a reçu les observations de la Belgique concernant l’étude Deloitte le 26 décembre 2011.
(258)
Étude CRA: le 1er mars 2011, la Belgique a présenté une étude de Charles Rivers Associates (69) contestant l’étude WIK (ci-après «CRA»).
(259)
Dans cette étude, WIK définit un bénéfice raisonnable de référence pour DP. Concrètement, WIK analyse d’abord les missions et le risque propres à DP et conclut que cette dernière assure principalement des missions de routine et est confrontée à un risque entrepreneurial limité (70). Sur la base de cette analyse, WIK choisit les entreprises servant à la comparaison, autrement dit, elle détermine la composition des groupes de référence qui permettront de déduire le bénéfice raisonnable de référence. De manière générale, WIK souligne que la procédure d’évaluation adoptée reprend les principes de la méthodologie type utilisée pour les valeurs de référence de la rentabilité dans les prix de transfert (71). Une telle méthodologie est non seulement appliquée dans les règlements nationaux en matière de prix de transfert mais aussi dans les principes de l’OCDE en matière de prix de transfert (ci-après les principes de l’OCDE) (72).
(260)
WIK retient plusieurs instruments de mesure de la rentabilité et fait la distinction entre le taux de rendement interne (TRI), fondé sur les flux de trésorerie et considéré comme l’instrument de mesure théoriquement correct de la rentabilité d’une activité, et d’autres indicateurs tirés des données comptables (taux de rémunération), comme le rendement du capital employé (RCE), le rendement des capitaux propres (RCP), le rendement de l’actif (RDA) et la marge d’exploitation (MDE) (73). Comme expliqué au chapitre 5 de l’étude, WIK propose en l’espèce d’utiliser la MDE comme indicateur de la rentabilité. L’un des avantages de cet instrument est qu’il ne dépend que des données comptables sur les bénéfices [EBIT (74)] et sur les ventes, deux postes facilement observables dans la comptabilité de la société. En outre, le recours à la MDE évite l’estimation et l’attribution d’actifs entre différents services, ce qui s’avérerait nécessaire pour un indicateur de référence basé sur les capitaux, comme le RCP et le RCE, et constitue normalement un exercice difficile. WIK signale également qu’un indicateur de référence basé sur la MDE est conseillé si les entreprises servant à la comparaison et la société soumise à l’étude comparative appartiennent à la même branche/au même secteur industriel, ce qui garantit l’homogénéité de la structure de l’EBIT et des ventes.
(261)
En ce qui concerne la composition du groupe de référence, WIK conclut à la nécessité de trouver un compromis entre la comparabilité des entreprises figurant dans l’échantillon et la taille de celui-ci. WIK s’oppose à l’inclusion d’opérateurs postaux historiques européens dans l’échantillon car leurs prix ont été régulés sur un marché qui a été verrouillé à la concurrence dans la plupart des pays pendant toute la période examinée. Pour la même raison, le nombre de sociétés qui sont en concurrence directe avec les opérateurs postaux historiques est assez limité. Il s’agit principalement de sociétés de plus petite taille. Pour obtenir un groupe équilibré d’entreprises comparables, WIK inclut à la fois les concurrents directs sur les marchés nationaux et les grands acteurs multinationaux, comme les sociétés internationales de colis express (UPS, FedEx, DHL), qui exercent des activités plus risquées et à plus haute intensité de capital qu’un opérateur postal historique présent sur un marché national protégé.
(262)
Concernant la question du compromis entre la comparabilité et la taille de l’échantillon, WIK prévoit trois groupes de référence: i) le groupe de référence I, ou secteur restreint des colis, qui comprend des sociétés principalement actives comme prestataires de services de colis (10 sociétés, jugées hautement comparables aux prestataires de service postal universel); ii) le groupe de référence II, ou secteur élargi des colis, qui comprend des sociétés dont l’activité principale pourrait porter sur d’autres services, comme les services de courrier (26 sociétés présentant un niveau de comparabilité quelque peu inférieur) et iii) le groupe de référence III, qui comprend aussi des sociétés du secteur du transport terrestre (1 163 sociétés présentant une comparabilité moindre) (75). Selon WIK, cette approche renforce la validité statistique de l’étude comparative finale.
(263)
L’un des critères de sélection appliqués à tous les groupes de référence concerne la taille de la société; seules les sociétés dont les recettes dépassent 3 millions d’EUR sont prises en compte (76). En ce qui concerne la période couverte par les données, des données fiables n’étaient disponibles que pour la période 1998-2007 et des interpolations rétroactives ont été utilisées pour la période 1990-1997 (77).
(264)
En outre, WIK reprend l’analyse adoptée dans les prix de transfert en se basant sur le concept d’intervalle interquartile (78) pour lisser l’effet des valeurs extrêmes et pour définir un niveau de bénéfice raisonnable.
(265)
WIK obtient les résultats suivants pour la période 1998-2007:
a)
groupe de référence I: 25e centile égal à - 0,42 %, 75e centile égal à 6,72 % et médiane (50e centile) égale à 3,86 %;
b)
groupe de référence II: 25e centile égal à 0,45 %, 75e centile égal à 6,77 % et médiane (50e centile) égale à 3,48 %;
c)
groupe de référence III: 25e centile égal à 0,64 %, 75e centile égal à 5,57 % et médiane (50e centile) égale à 2,59 %.
(266)
WIK conclut que le secteur élargi des colis, ou groupe de référence II, est le groupe de référence le plus approprié, car les résultats obtenus sont relativement stables dans le temps par rapport à l’autre groupe de référence (secteur restreint des colis) et parce que ce secteur est fonctionnellement plus proche des activités de courrier et de colis que l’autre groupe de référence (secteur du transport terrestre).
(267)
Un autre ajustement est réalisé pour obtenir une limite supérieure du bénéfice raisonnable de DP fondée sur l’analyse du risque entrepreneurial couru par l’entreprise par rapport au groupe de référence. Sur cette base, WIK propose comme limite supérieure du bénéfice raisonnable de DP la valeur de 3,48 % correspondant à la MDE médiane du groupe de référence II. En choisissant la médiane plutôt que le 75e centile comme valeur supérieure du bénéfice raisonnable, WIK veut refléter le fait que les sociétés présentes dans l’échantillon assument un risque plus grand que les opérateurs postaux historiques, étant donné qu’elles ne bénéficient d’aucun droit spécial.
(268)
Les autorités belges ont estimé que la méthodologie utilisée dans le rapport WIK était incorrecte et elles ont présenté plusieurs documents (lettres, prises de position et rapports) les 23 avril 2010, 1er mars 2011, 14 juin 2011, 5 août 2011, 10 août 2011, 14 décembre 2011 et 19 décembre 2011 réfutant la démarche du rapport WIK et présentant leur propre méthode d’estimation d’un bénéfice raisonnable de référence.
(269)
Dans une prise de position envoyée le 5 août 2011, les autorités belges ont, en substance, fait valoir que l’échantillon utilisé dans l’étude WIK n’était pas représentatif de l’activité, de la taille, du profil de risque et de la période de référence. La Belgique affirme donc qu’il est très difficile de légitimer l’échantillon sur la base des critères exposés au point 18 de l’encadrement sur les SIEG.
(270)
Dans la même prise de position, la Belgique fait aussi valoir qu’il serait logique d’opérer une distinction entre les marges bénéficiaires des activités présentant des niveaux de risque sensiblement différents: si la distribution de la presse et celle du courrier sont des activités ayant un profil de risque différent, les autorités belges font valoir qu’il conviendrait alors d’utiliser des niveaux différents de bénéfice raisonnable.
(271)
En outre, les autorités belges affirment que les activités de DPLP bénéficient de gains de productivité et que la Commission devrait en tenir compte lorsqu’elle définit le taux de rémunération raisonnable, comme le prévoit le point 18 de l’encadrement sur les SIEG. Les autorités belges soulignent que DPLP est devenue rentable au terme de nombreuses réformes et après avoir été pendant très longtemps déficitaire. Les coûts de DPLP ont été réduits, notamment grâce à la fermeture de bureaux de poste. La part de 50 % détenue par des investisseurs privés depuis 2006 a fait naître une nouvelle culture axée sur l’efficience. Selon les autorités belges, de tels gains d’efficience devraient être pris en compte lors de la détermination du taux de rémunération raisonnable qui peut être accordé à DPLP.
(272)
Le 1er mars 2011, les autorités belges ont envoyé à la Commission un rapport rédigé par Charles River Associates (CRA) qui jette un œil critique sur l’étude WIK et propose une autre méthode d’évaluation du bénéfice raisonnable de DPLP.
(273)
En ce qui concerne la composition de l’échantillon, CRA fait valoir que les trois échantillons WIK incluent de nombreuses sociétés de petite taille dont les profils de risque ne sont pas comparables à celui d’un grand opérateur postal. CRA conteste donc les conclusions de WIK affirmant que la prestation des services de lettres par l’opérateur postal historique en question comporte un faible risque et que les sociétés incluses dans les groupes de référence permettent d’effectuer de bonnes comparaisons.
(274)
CRA attire notamment l’attention sur la corrélation entre la structure des coûts d’une entreprise (en termes de proportion des coûts fixes et variables) et le risque commercial encouru. CRA fait valoir qu’un opérateur postal assumant une obligation de service universel est confronté à des coûts fixes plus importants et est donc davantage exposé à une baisse de la demande qu’une société dont les coûts fixes sont plus faibles. En outre, CRA souligne l’écart de MDE entre les petites et les grandes sociétés des groupes WIK (79), ce qui sous-entend, selon elle, l’existence de différences systématiques entre les petites sociétés de colis et les plus grandes entreprises, comme UPS et FedEX, qui pourraient s’expliquer par la structure de coûts différente.
(275)
CRA analyse également plus en détail les caractéristiques de certaines des petites sociétés de colis incluses dans l’échantillon du groupe de référence I de WIK et conclut que leur profil de risque n’est pas comparable à celui d’un grand opérateur postal. CRA estime également qu’il n’y a pas lieu d’augmenter la taille de cet échantillon déjà difficilement comparable en ajoutant des entreprises encore moins comparables.
(276)
CRA rejette l’argument de WIK selon lequel les opérateurs postaux historiques européens ne devraient pas être inclus dans l’échantillon, car leurs bénéfices ont été déterminés, non par la concurrence, mais par la régulation des prix, le risque étant que ces opérateurs postaux historiques aient, grâce à cette régulation des prix, pu engranger des bénéfices excessifs. CRA fait valoir qu’en rejetant d’autres opérateurs postaux historiques aux fins de la comparaison, WIK se fonde sur l’hypothèse théorique selon laquelle ces opérateurs historiques auraient pu pratiquer des prix excessifs, mais sans avancer de preuves empiriques pour étayer son propos. À cet égard, CRA souligne qu’au vu des mécanismes de régulation des prix appliqués dans plusieurs États membres, comme le plafonnement des prix (80), les bénéfices importants observés seraient plutôt dus à des gains de productivité qu’à des prix élevés.
(277)
CRA fait valoir que la méthode naturelle de calcul d’une marge bénéficiaire raisonnable pour DPLP sur ses obligations de service public consisterait à se baser sur les données disponibles concernant les marges bénéficiaires réalisées sur les activités de courrier d’autres opérateurs postaux d’Europe occidentale. Elle est d’autant plus naturelle que les services publics en question sont avant tout des services de lettres et que les données sur les marges bénéficiaires réalisées sur les opérations liées au courrier des autres opérateurs postaux d’Europe occidentale sont directement accessibles et ne révèlent aucune régulation des prix trop clémente.
(278)
CRA fait valoir, en particulier, que l’analyse devrait reposer sur les marges EBIT (MDE) réalisées sur les activités de courrier des opérateurs postaux d’Europe occidentale qui communiquent des informations sectorielles sur les marges EBIT de leurs activités de courrier ou (si les informations sectorielles sur les marges EBIT ne sont pas communiquées) sur les marges EBIT globales des opérateurs postaux d’Europe occidentale qui tirent plus de 75 % de leurs recettes des services de courrier. CRA exclut de l’échantillon les opérateurs d’Europe orientale du fait de leur relative inefficience par rapport aux opérateurs postaux d’Europe occidentale.
(279)
En conséquence, l’analyse de CRA repose sur un échantillon de 11 opérateurs postaux d’Europe occidentale pour la période 2002-2009 (73 observations au total). La MDE moyenne de cet échantillon est de […] %, la médiane est de […] % et le 75e centile est égal à […] % (81). CRA calcule aussi la moyenne tronquée ([…] %) et la moyenne selon la méthode de Winsor ([…] %) qui, tout comme la médiane, ne sont pas touchées par les valeurs extrêmes (82).
(280)
En ce qui concerne la définition d’une valeur de référence pour la marge bénéficiaire raisonnable, CRA fait valoir que l’utilisation de valeurs moyennes pose des problèmes méthodologiques. CRA explique qu’en raison des variations des marges bénéficiaires observées dans l’échantillon, le seuil critique définissant une rentabilité excessive devrait être supérieur à la moyenne ou à toute autre mesure de tendance centrale et pourrait, par exemple, être égal au 75e centile. Selon CRA, une telle approche rejoindrait la méthode employée dans les enquêtes sur les prix de transfert et qui consiste à se baser sur un intervalle (par exemple, un intervalle interquartile ou d’autres centiles).
(281)
Le 14 décembre 2011, les autorités belges ont présenté à la Commission un document reprenant la position de DPLP sur les risques encourus par les opérateurs postaux et proposant une méthodologie en vue d’élaborer un outil de mesure de la prime de risque qui, ajouté à la marge d’exploitation sans risque, donnerait un niveau raisonnable de MDE.
(282)
Le document n’explique pas comment la marge d’exploitation sans risque (exprimée en termes de MDE) pourrait être définie en l’espèce et ne se prononce pas clairement sur ce que devrait être précisément la MDE raisonnable sur la base de la méthodologie proposée. L’analyse insiste plutôt sur l’appréciation des divers risques et sur le calcul d’une prime de risque qui reflète tous les types de risque.
(283)
Les autorités belges privilégient notamment trois grandes catégories de risque - le risque sectoriel, le risque lié au service et le risque contractuel - et les types habituels de risque, pour chaque catégorie, auxquels les opérateurs postaux sont exposés. La méthodologie d’appréciation de la prime de risque prévoit: i) la définition d’une «prime de risque maximal» (83); ii) la scission de la période prise en considération en périodes contractuelles, pour cerner les risques liés à chaque contrat; iii) l’utilisation d’une échelle simple pour évaluer chaque risque pour chaque période contractuelle (faible, moyen ou élevé); iv) la conversion des notes attribuées à chaque risque en une note globale pour chacune des trois grandes catégories de risques et v) la conversion des notes globales en primes de risque, dont la somme donne la prime de risque totale.
(284)
De plus, des exemples sont donnés pour démontrer que DPLP encourt des risques supérieurs à la moyenne. Ainsi, les autorités belges maintiennent que DPLP est confrontée à un risque lié aux volumes plus élevé car elle tire une part plus importante de ses recettes de son activité «courrier» et parce qu’elle présente une rigidité des coûts plus importante due à une proportion des coûts fixes supérieure à la moyenne. Un autre type de risque jugé plus élevé pour DPLP est le risque lié à la sécurité. Selon l’analyse, cela est dû au fait que DPLP est l’un des rares opérateurs postaux européens à distribuer à domicile les allocations de retraite en espèces.
(285)
Sur la base de l’appréciation des différents risques, les autorités belges concluent que le quatrième contrat de gestion présente un niveau élevé des trois types de risque, alors que les premier, deuxième et troisième contrats se caractérisent par un niveau moyen de risque (la seule exception étant le risque sectoriel, qui est jugé faible pour le premier contrat). Les autorités belges donnent d’autres exemples de la manière de convertir en prime de risque le classement ci-dessus des différents risques, en se basant sur des valeurs différentes pour la «prime de risque maximal».
(286)
L’étude Deloitte mentionnée au considérant 257 ci-dessus rejoint l’étude WIK sur plusieurs points:
1)
elles utilisent toutes deux la même méthodologie de recherche de sociétés comparables en termes de fonctions et de risque dans les bases de données financières;
2)
elles proposent toutes deux d’utiliser la MDE comme mesure de référence la plus pertinente pour définir le bénéfice de référence (en raison du manque de données, des différences de traitement comptable entre les différentes sociétés);
3)
enfin, les prestataires de service postal universel sont exclus du groupe d’entreprises comparables car ils opèrent principalement sur des marchés régulés et bénéficient de droits exclusifs.
(287)
En ce qui concerne le groupe d’entreprises comparables, la principale différence entre l’étude WIK et l’étude Deloitte porte sur la taille des sociétés entrant en ligne de compte. Deloitte n’inclut dans son échantillon que des sociétés dont les recettes annuelles sont supérieures à 100 millions d’EUR (84). Cette restriction s’explique par son analyse des spécificités des activités liées à la prestation de service universel et aux risques commerciaux et de marché y afférents (85).
(288)
Deloitte estime en particulier que les sociétés du secteur postal et des colis qui exploitent de vastes et complexes réseaux de collecte et de distribution peuvent être comparées raisonnablement à DP. Compte tenu des économies d’échelle, de portée et de densité qui prévalent dans les réseaux postaux et de la part élevée des coûts d’exploitation par rapport aux coûts du capital, ainsi que des risques connexes (comme le risque lié aux volumes, le risque de remplacement par le courrier électronique), les grandes entreprises multiproduits du secteur postal et des colis se prêtent davantage à une comparaison que les petites entreprises de courrier. Les sociétés de transport de marchandises et de logistique pourraient aussi - dans une moindre mesure - contribuer à la comparaison car elles utilisent les mêmes actifs.
(289)
Pour illustrer l’importance que revêt la taille des sociétés, Deloitte compare son échantillon avec celui du groupe de référence II de WIK. Deloitte fait remarquer que la MDE moyenne dans l’échantillon WIK diffère sensiblement entre les groupes de sociétés de taille différente (qui est déduite du nombre de salariés) (86). Deloitte fait valoir que dans son échantillon (basé sur des sociétés plus grandes), il n’y a, au contraire, aucun lien étroit entre l’échelle et la MDE.
(290)
Au terme du processus de sélection de l’échantillon, Deloitte fonde son analyse sur 7 sociétés postales et de colis, 18 sociétés de logistique et 19 sociétés de transport de marchandises. En ce qui concerne le secteur postal et des colis, le petit groupe de sept sociétés comparables inclut de grands opérateurs multinationaux de colis express comme UPS, FedEx et TNT Express, ainsi que quelques autres opérateurs postaux originaires principalement des États-Unis et du Royaume-Uni (87). En principe, l’ensemble de données couvre la période 1990-2007, mais les données pour les premières années sont toutefois très limitées et Deloitte considère dès lors que les résultats pour ces années sont moins fiables (88).
(291)
Deloitte examine en outre les avantages et inconvénients de plusieurs autres instruments de mesure de la rentabilité. Elle rejette l’utilisation du TRI en l’espèce, en raison des difficultés pratiques liées à l’obtention de données adéquates sur les flux de trésorerie. Elle rejette aussi l’utilisation du RCE ou du RCP en raison, par exemple, de différences entre les sociétés en matière de traitement comptable des coûts et de structure du capital (cette dernière étant importante pour le RCP). Le RDA est aussi jugé inadéquat car il est axé sur le total des actifs. Deloitte propose donc d’opter pour la MDE mais souligne qu’étant donné que celle-ci ne mesure pas directement le rendement du capital, elle peut être utilisée à des fins d’étude comparative pour autant que les entreprises comparées présentent une intensité du capital similaire.
(292)
Deloitte calcule cependant le RCE (ainsi que le RCE à la valeur du marché et le RDA) pour un petit sous-échantillon de six sociétés mais conclut que la fourchette et la variation du RCE pourraient refléter divers facteurs, ce qui exige une interprétation prudente et nuit à son utilité en tant qu’indicateur de référence. Parmi ces facteurs, Deloitte souligne l’importance de l’intensité du capital. Deloitte fait valoir qu’en termes d’intensité du capital, le service universel de DP est plus proche de celui, par exemple, d’UPS et de FedEx que de celui d’opérateurs de transport de marchandises comme Kuehne&Nagel ou Wincanton.
(293)
Deloitte souligne aussi les écarts importants de rentabilité des sociétés au fil du temps ainsi qu’au sein des différents secteurs et entre ces derniers. Ces écarts, selon Deloitte, justifieraient le recours à des fourchettes de bénéfice raisonnable plutôt qu’à une valeur moyenne unique. Une telle approche serait également opportune compte tenu de la nécessité de ne pas pénaliser les résultats supérieurs à la moyenne obtenus grâce à des gains d’efficience.
(294)
Les résultats recueillis par Deloitte, par secteur et pour tous les secteurs, sont résumés dans le tableau 22 de l’étude Deloitte. Ainsi:
a)
pour le secteur postal et des colis, pour la période 1998-2007, la moyenne des MDE moyennes annuelles est de 8,1 %, la moyenne des MDE médianes annuelles est de 7,4 %, la moyenne des 25es centiles annuels est de 4,8 % et la moyenne des 75es centiles annuels est de 12 %;
b)
pour l’ensemble des secteurs, pour la période 1990-2007, la moyenne des MDE moyennes annuelles est de 6 %, la moyenne des MDE médianes annuelles est de 5,4 %, la moyenne des 25es centiles annuels est de 3,6 % et la moyenne des 75es centiles annuels est de 8,1 % (89);
(295)
Comme indicateur de référence, Deloitte propose une valeur basée sur la moyenne des MDE moyennes annuelles égale à 7,9 % (90); pour refléter l’écart observé des MDE, Deloitte déduit également une fourchette pour la MDE raisonnable basée sur les intervalles interquartiles annuels (91).
(296)
Choisir un bon échantillon d’entreprises comparables pour les opérateurs postaux historiques est une tâche complexe. Il va sans dire que le plus grand soin doit être apporté au choix d’un groupe d’entreprises pouvant servir de référence pour les activités commerciales et le risque.
(297)
Les études WIK et Deloitte ont en commun le fait qu’elles ciblent les sociétés commerciales ayant des activités comparables à celles de DPLP, tout en excluant les opérateurs postaux historiques de l’échantillon de comparaison. CRA, à l’inverse, utilise un échantillon de comparaison composé uniquement d’autres opérateurs postaux historiques européens.
(298)
La Commission partage l’avis de WIK et de Deloitte selon lequel les bénéfices des opérateurs postaux historiques (utilisés par CRA dans son étude comparative) ne sont pas le fait de conditions de marché normales mais résultent en grande partie de choix d’autres États membres en matière de régulation. Ils pourraient, dès lors, ne pas refléter de manière adéquate la rémunération de référence. Dans le même temps, étant donné que l’échantillon de CRA porte sur les opérateurs postaux historiques d’autres pays européens, il semble constituer l’échantillon d’entreprises qui se rapprochent le plus de DPLP. C’est pourquoi la Commission considère qu’il convient de prendre pleinement en compte l’échantillon de CRA, notamment pour vérifier par recoupement les niveaux de référence du bénéfice raisonnable (MDE) définis sur la base des études WIK et Deloitte.
(299)
Tant l’étude WIK que l’étude Deloitte reconnaissent qu’il convient de disposer d’un échantillon d’une taille suffisante pour tirer des conclusions significatives aux fins de l’étude comparative. À cet effet, elles se basent sur un échantillon (relativement) restreint d’entreprises dans le secteur postal et des colis et sur des échantillons plus larges incluant des sociétés des secteurs de la logistique et du transport de marchandises. La Commission reconnaît qu’il importe de disposer d’un échantillon de taille suffisante à des fins statistiques. Concernant la position de CRA à cet égard, qui conteste l’utilité d’une augmentation de la taille de l’échantillon en y ajoutant des sociétés moins comparables, la Commission estime que les échantillons plus larges définis par WIK et, en particulier, par Deloitte, sur la base des méthodologies de sélection d’échantillons adoptées, sont suffisamment comparables pour servir de groupes de référence significatifs afin d’évaluer le bénéfice de DPLP.
(300)
L’étude WIK tente de définir une MDE de référence sur la base de trois groupes constitués à des fins de comparaison. Toutefois, la Commission considère également que l’étude WIK peut être attaquée sur deux points distincts bien que liés (92): i) le recours par WIK à des échantillons qui incluent également un grand nombre de plus petites sociétés (93) qui ne sont pas, à l’évidence, comparables à des opérateurs postaux historiques tels que DPLP; et ii) les hypothèses de WIK concernant le niveau de risque auquel l’opérateur postal faisant l’objet de l’enquête est confronté.
(301)
La Commission considère que l’échelle des activités, ainsi que la structure des coûts des opérateurs postaux historiques tels que DPLP (conjointement au type de mécanisme de régulation en place) sont des éléments essentiels pour l’appréciation de l’étude comparative des niveaux de bénéfice.
(302)
Premièrement, si les coûts fixes sont élevés (et concernent, par exemple, les coûts du capital ou d’autres coûts fixes liés au réseau), les plus grandes entreprises bénéficient davantage des économies d’échelle et de densité que les petites. En comparant la MDE moyenne des grandes et petites entreprises présentes dans l’échantillon WIK, l’étude Deloitte-II parvient à démontrer que la MDE moyenne augmente avec la taille des entreprises (mesurée selon le nombre de salariés) (94). En effet, la valeur moyenne du premier quartile (Q1) est très faible dans les trois échantillons WIK (par exemple, seulement 0,75 % pour l’échantillon WIK II sur la période 1998-2007) (95), ce qui pourrait traduire une certaine surreprésentation des (plus petites) entreprises qui subissent des pertes et luttent pour rester sur le marché. En incluant autant de petites entreprises dans ses échantillons (y compris dans son principal échantillon du groupe de référence II), WIK a peut-être sous-estimé la MDE de référence qui s’appliquerait davantage à des entreprises plus grandes et mieux implantées comme DP ou DPLP.
(303)
Deuxièmement, bien que WIK mentionne, à juste titre, le faible profil de risque de l’opérateur en raison du caractère monopolistique de ses activités, elle ne semble pas avoir suffisamment tenu compte des coûts fixes importants (par rapport aux coûts variables) induits par l’obligation de service universel, ni de l’évolution du profil de risque qu’auraient pu entraîner les modifications du régime réglementaire qu’a connues l’opérateur au fil du temps, en particulier entre les différentes périodes de régulation (par exemple, les différents contrats de gestion, dans le cas de DPLP).
(304)
La part de coûts fixes peut non seulement être élevée en raison de la haute intensité capitalistique d’une entreprise (une des explications courantes du caractère élevé des coûts fixes) mais aussi parce que celle-ci ne peut adapter ses coûts globaux compte tenu de son obligation (liée à l’obligation de service universel) de maintenir en place un vaste réseau de distribution et parce qu’elle est incapable de réduire les coûts du travail du fait des contrats de travail existants. La part élevée de coûts fixes (96) remet encore un peu plus en question l’inclusion des petites sociétés dont la structure des coûts (le ratio coûts fixes/coûts variables) semble différer de manière significative (97).
(305)
Comme indiqué dans l’introduction, la Commission estime également que le degré d’exposition au risque d’un opérateur postal historique dépend en grande partie des caractéristiques du mécanisme régulateur mis en place par les pouvoirs publics pour financer l’obligation de service universel. Le passage à un système de plafonnement des prix à plus long terme pour le prix des timbres (comme l’a connu DPLP en 2006) entraîne notamment une augmentation sensible de l’importance du risque lié aux volumes. L’existence d’un tel risque ébranle l’hypothèse de WIK concernant le risque intrinsèquement faible des activités de DPLP, du moins pour la période caractérisée par un système de plafonnement des prix.
(306)
Compte tenu des arguments présentés aux considérants 286 à 295, la Commission estime que pour l’évaluation du bénéfice de DPLP, les échantillons Deloitte constituent une amélioration par rapport aux échantillons WIK, étant donné qu’ils se limitent aux entreprises présentant une taille minimale plus élevée (chiffre d’affaires annuel dépassant les 100 millions d’EUR).
(307)
Parallèlement, il convient toutefois de noter que sur divers aspects, l’approche Deloitte présente aussi certaines faiblesses potentielles et ses conclusions doivent être interprétées avec prudence.
(308)
Les échantillons Deloitte semblent notamment inclure de nombreuses sociétés dont l’intensité du capital est supérieure à celle qui s’applique aux opérateurs de courrier (98). D’un point de vue méthodologique, l’utilisation de la MDE comme outil d’évaluation du bénéfice nécessite un échantillon comparatif de sociétés présentant des niveaux similaires d’intensité du capital (définie ici comme le ratio capital/ventes). L’hypothèse de travail est que les sociétés ayant la même MDE auront un rendement du capital employé [RCE (99)] inversement proportionnel à leur ratio capital/ventes. Par conséquent, le recours à la MDE comme indicateur de référence de la rentabilité requiert une intensité de capital identique pour les sociétés figurant dans le groupe de référence. Bien qu’il soit difficile d’obtenir des estimations fiables de l’intensité de capital (100), il semblerait que les activités de distribution du courrier et de la presse présentent une intensité de capital moindre que les activités de colis express des grandes multinationales telles qu’UPS, TNT, FedEx et DHL (101). Par conséquent, il se peut que l’indicateur de bénéfice raisonnable défini sur la base des échantillons Deloitte surévalue le bénéfice de référence qu’il conviendrait d’appliquer à des sociétés présentant la même structure de capital que DPLP (102).
(309)
Au vu des nombreuses incertitudes qui accompagnent cet exercice d’évaluation, la Commission estime qu’il est justifié de définir une fourchette raisonnable de MDE sur la base des estimations de Deloitte de la MDE médiane pour l’échantillon plus large de tous les secteurs (5,4 %) ainsi que la MDE médiane pour l’échantillon des sociétés actives dans le secteur postal et des colis (7,4 %) (103). La fourchette ainsi obtenue [5,4 %-7,4 %] constituerait, selon la Commission, une «fourchette par défaut» pour le bénéfice raisonnable, du moins pour les périodes pendant lesquelles DPLP était confrontée à un degré significatif de risque, compte tenu du contrat de compensation en vigueur, et à des mesures incitatives importantes pour devenir plus efficace (104).
(310)
La Commission considère que la fourchette de [5,4 %-7,4 %] est appropriée en tant que valeur par défaut, tant pour les activités de distribution de courrier de DPLP que pour ses activités de distribution de la presse, étant donné qu’il s’agit d’activités étroitement liées présentant des caractéristiques commerciales très similaires.
(311)
Il est vrai que DPLP a été confrontée à une concurrence faible ou inexistante dans les domaines concernés d’activité (distribution de lettres et de la presse). Sur cette base, la question se pose de savoir s’il convient d’évaluer son bénéfice sur la base du bénéfice médian des échantillons de sociétés réellement confrontées à la concurrence et si une valeur de référence plus restrictive (c’est-à-dire plus basse), comme le premier quartile (25e centile), ne serait pas suffisante pour une société dans la position de DPLP. Toutefois, la Commission estime qu’une telle approche ne reconnaîtrait pas suffisamment l’existence d’une variation importante des niveaux de bénéfice, tant entre les sociétés que dans le temps. En outre, il conviendrait d’éviter toute suppression injustifiée des gains d’efficience éventuels en imposant un plafond aussi strict sur la MDE obtenue a posteriori par la société.
(312)
Dans l’affaire en cause, la Commission estime également qu’il est inapproprié de se baser sur des mesures allant au-delà de la médiane, comme le troisième quartile (105). Étant donné que l’approche retenue définit déjà une fourchette entre différents échantillons, la valeur ajoutée apportée par la prise en compte, à des fins statistiques, de fourchettes de part et d’autre de la médiane dans les échantillons (l’intervalle interquartile communément utilisé dans les prix de transfert) semble quelque peu limitée (106). La Commission tient donc compte de la variation de la médiane dans les différents groupes de référence, plutôt que de la variation autour de la médiane dans un échantillon particulier (107).
(313)
Mais surtout, étant donné que le secteur «courrier» de DPLP présente une plus faible intensité capitalistique que celui des opérateurs de colis exprès (108), il semblerait qu’utiliser la médiane de ce dernier échantillon offre déjà en soi une certaine marge de manœuvre permettant de cerner la variation des niveaux de bénéfice autour de la médiane pour les sociétés qui présentent une intensité en capital moindre, comme DPLP, et de récompenser suffisamment les gains d’efficience, le cas échéant.
(314)
Plusieurs vérifications croisées de cohérence peuvent être effectuées en comparant la fourchette par défaut mentionnée au considérant 309 avec d’autres estimations disponibles du bénéfice raisonnable. Comme indiqué au début de la présente sous-section, il est utile de procéder à une vérification croisée avec la MDE médiane de l’étude CRA, qui est de […] % (109). La MDE médiane calculée sur la base de l’échantillon du groupe de référence II de WIK, limité aux sociétés dont le chiffre d’affaires est supérieur à 100 millions, donne une MDE de 7,1 %. La Commission conclut que ces chiffres sont compris dans la fourchette [5,4 %-7,4 %], ce qui renforce l’affirmation selon laquelle cette fourchette peut être jugée raisonnable.
(315)
De manière générale, la Commission en arrive donc à la conclusion qu’une marge par défaut comprise dans une fourchette de [5,4 %-7,4 %] semble constituer une marge de référence adéquate pour le bénéfice, du moins pour les périodes pendant lesquelles DPLP était confrontée à un degré significatif de risque et à d’importantes incitations à l’efficience.
(316)
De manière générale, la Commission considère que si le contrat entre l’opérateur historique et les pouvoirs publics est tel que le service public est lié à un degré significatif de risque, le bénéfice raisonnable accordé à l’opérateur historique doit être proportionnel au niveau correspondant de risque encouru. À l’inverse, si le contrat n’entraîne que peu de risque, le niveau de bénéfice raisonnable devra être faible.
(317)
Dans la section précédente, la Commission a expliqué sa démarche visant à définir une fourchette par défaut de bénéfice raisonnable de [5,4 %-7,4 %], qui est considérée appropriée pour les contrats présentant un niveau de risque significatif. Il est difficile de quantifier la valeur de référence appropriée en termes de fourchette de MDE raisonnable en cas de faible risque mais il est évident qu’une telle fourchette de MDE devrait se situer à gauche de la répartition dans l’échantillon des niveaux de bénéfice observés. La Commission estime qu’il est justifié, dans cette perspective, d’adopter une fourchette pour le bénéfice raisonnable basée sur le premier quartile (25e centile) au lieu de la médiane.
(318)
Le recours au 25e centile en tant que valeur de référence pour les contrats à faible risque donne une fourchette de MDE raisonnable de [3,6 %-4,8 %] sur la base des différents échantillons Deloitte.
(319)
Là encore, une comparaison avec les résultats de CRA sur les opérateurs postaux historiques peut constituer une autre vérification croisée utile. La moyenne du 25e centile annuel calculé par la Commission est égale à […] %. La Commission conclut que ces chiffres sont compris dans la fourchette [3,6 %-4,8 %], ce qui renforce l’affirmation selon laquelle cette fourchette peut être considérée comme raisonnable.
(320)
De manière générale, la Commission en arrive donc à la conclusion qu’une marge par défaut comprise dans une fourchette de [3,6 %-4,8 %] semble constituer une marge de référence adéquate du bénéfice, pour les périodes pendant lesquelles DPLP était confrontée à un faible degré de risque.
(321)
Comme expliqué dans l’introduction de la présente section, le risque supporté par DPLP dépend du mécanisme de compensation appliqué par la Belgique. Ce mécanisme est prévu dans les différents contrats de gestion conclus entre DPLP et l’État belge et varie au fil du temps. Il est donc raisonnable de tenir compte de différentes fourchettes pour la «MDE raisonnable» selon le mécanisme de compensation en place, qui détermine le niveau de risque auquel DPLP est confrontée mais aussi la mesure dans laquelle DPLP est incitée à améliorer sa productivité.
(322)
Dans ce contexte, la Commission tient à souligner que la caractérisation du risque dans les contrats ne dépend pas de la simple présence du risque dans les contrats de gestion de DPLP, voire du degré absolu de risque, mais plutôt de la mesure dans laquelle le risque est supérieur ou inférieur à celui rencontré par les sociétés figurant dans les mêmes groupes d’échantillons. Il en va de même de l’intensité des mesures incitant DPLP à obtenir des gains d’efficience. Étant donné que ces groupes d’échantillons se composent de sociétés actives dans un environnement concurrentiel, elles sont normalement confrontées à un risque important et à de fortes incitations afin de devenir plus efficientes.
(323)
La Commission considère que le quatrième contrat de gestion (2006-2010) prévoit clairement des mécanismes incluant des engagements à long terme concernant les prix et le financement basés sur des paramètres ex ante. Cela s’applique aux activités de DPLP concernant à la fois la distribution de courrier et celle de la presse.
(324)
Plus spécifiquement, en ce qui concerne la distribution de la presse, l’article 9 du quatrième contrat de gestion dispose que sur la durée du contrat (période standard de cinq ans), la moyenne pondérée des tarifs pour la prestation de services appartenant au «panier des petits utilisateurs» n’augmentera pas plus rapidement que ne l’autorise un mécanisme de plafonnement des prix basé sur l’indice-santé (un indice spécifique des prix à la consommation) et un bonus de qualité reflétant le pourcentage du courrier individuel distribué dans les temps. Selon la Commission, fixer de cette manière les tarifs pour toute la période du contrat présente toutes les caractéristiques d’un contrat incitatif, ce qui expose la société à un niveau de risque significatif.
(325)
En ce qui concerne la distribution de la presse, l’article 2 du quatrième contrat de gestion précise que durant la période du contrat, les tarifs de distribution de la presse ne peuvent augmenter plus rapidement que l’indice-santé. Pour couvrir les coûts nets de distribution de la presse, compte tenu des efficiences projetées, l’article 13, paragraphe 2, fixe la compensation annuelle à laquelle DPLP a droit à 290 613 000 EUR (montant ajusté pour tenir compte de l’inflation) (110). L’article 13, paragraphe 5, énonce que si le contenu ou les conditions du SIEG changent ou si une évolution significative intervient dans les coûts que DPLP ne peut maîtriser, les parties examineront si le montant de la compensation doit être adapté pour suivre cette évolution des coûts. Une telle adaptation passe par une décision du Conseil des ministres. La Commission reconnaît que cette dernière clause pourrait être interprétée comme une clause échappatoire réintroduisant certains éléments ex post dans le contrat (qui protègent DPLP contre le risque). La Commission considère toutefois que les termes utilisés par les pouvoirs publics sont suffisamment évasifs et que DPLP ne peut, de ce fait, compter sur son utilisation. De manière générale, la Commission estime que les dispositions prises pour les activités de DPLP liées à la distribution de la presse supposent un engagement à long terme sur le niveau de compensation.
(326)
Par conséquent, selon la Commission, le quatrième contrat de gestion (2006-2010) ne peut pas être considéré comme induisant un faible risque mais plutôt comme entraînant un degré significatif de risque. De manière générale, la fourchette par défaut de [5,4 %-7,4 %] semble convenir aux deux types d’activités prévues par le quatrième contrat de gestion.
(327)
À l’inverse, les contrats de gestion précédents (jusqu’en 2005) semblaient reposer en grande partie sur des mécanismes de prix et de compensation incluant un faible degré de risque pour DPLP.
(328)
En ce qui concerne la fixation des prix des timbres, la Commission observe que les trois premiers contrats de gestion n’appliquent pas de mécanisme de plafonnement des prix du type utilisé dans le quatrième contrat de gestion (prévoyant un engagement à long terme sur les prix). Ces contrats renvoient plutôt, de manière assez générale, à des tarifs basés sur les coûts réels, établis sur la base de principes comptables appropriés (111).
(329)
De la même manière, concernant la distribution de la presse, la Commission observe que les trois premiers contrats de gestion ne prévoient aucun budget forfaitaire couvrant la période du contrat de manière similaire au quatrième contrat de gestion (112). Ils font plutôt référence aux compensations sur la base des coûts réels (113). La Commission constate que le deuxième contrat définissait en outre un plafond global pour la compensation mais les montants compensatoires effectifs observés durant la période semblent remettre en cause le caractère réellement contraignant du plafond (114). Le premier contrat de gestion fixait également une dotation annuelle (compensation) mais la Commission observe que, dans le même temps, le contrat ne définissait pas un plafond à long terme pour les tarifs de la distribution de la presse.
(330)
La Commission est donc d’avis que la fourchette de [3,6 %-4,8 %], qui était jugée raisonnable en l’absence de risque significatif lié au contrat, doit être appliquée à la fois à la distribution de la presse et à la distribution du courrier pour la période correspondant aux trois premiers contrats de gestion.
(331)
La Commission constate qu’une approche reposant sur les contrats est aussi proposée par les autorités belges dans le document qu’elles ont présenté le 14 décembre 2011. Bien que la méthodologie proposée soulève plusieurs questions concernant les facteurs de risque et la manière dont ils sont pondérés (115), une analyse par période contractuelle classant essentiellement le risque couru par DPLP selon une échelle à trois niveaux (faible, moyen, élevé) est globalement conforme à la démarche adoptée par la Commission. Dans l’ensemble, le classement pertinent fait par DPLP des contrats en termes de risque posé semble cohérent avec l’analyse de la Commission, étant donné que les autorités belges considèrent également que le quatrième contrat est globalement plus risqué que les trois premiers.
(332)
La Commission est parvenue à la conclusion qu’une fourchette par défaut de la marge d’exploitation (MDE) comprise entre [5,4 %-7,4 %] constitue une fourchette de référence adéquate pour définir le bénéfice raisonnable pour les périodes au cours desquelles DPLP devait faire face à un risque significatif et tenir compte de fortes incitations à l’efficience.
(333)
La Commission conclut aussi qu’une fourchette de la MDE comprise entre [3,6 %-4,8 %] constitue une fourchette de référence adéquate pour définir le bénéfice raisonnable pour les périodes au cours desquelles DPLP n’encourait pas de risque significatif.
(334)
Afin de tenir compte des efforts que, selon les autorités belges, DPLP a consentis pour réaliser des gains d’efficience, la Commission a décidé de faire montre de prudence en utilisant les limites supérieures de ces deux fourchettes pour fixer le bénéfice raisonnable à inclure dans les coûts des services publics. Cette démarche est également mise en évidence dans l’étude Deloitte (voir le considérant 293) selon laquelle le recours à des fourchettes serait opportun compte tenu de la nécessité de ne pas pénaliser les résultats supérieurs à la moyenne obtenus grâce à des gains d’efficience.
(335)
La Commission estime que les trois premiers contrats de gestion (1992-1996, 1997-2002 et 2003-2005) présentent un faible risque et qu’un niveau de bénéfice raisonnable correspondant à une MDE de 4,8 % peut être appliqué à la distribution tant du courrier que de la presse. Elle considère, en revanche, que le quatrième contrat de gestion (2006-2010) est assorti d’un risque nettement plus important, de sorte qu’un niveau de bénéfice raisonnable correspondant à une MDE de 7,4 % peut être appliqué à la distribution tant du courrier que de la presse.
(336)
Le premier contrat de gestion précise que la compensation annuelle versée par l’État est destinée à l’ensemble des missions de service public.
(337)
La surcompensation éventuelle doit donc être calculée en additionnant la totalité des coûts et des recettes de toutes les missions de service public.
(338)
La compensation annuelle versée par l’État pour les missions de service public doit être incluse dans les recettes. Les compensations annuelles reçues par DPLP au titre du premier contrat de gestion représentent un montant total de 1,5 milliard d’EUR.
(339)
De plus, les mesures d’aide ci-après doivent être prises en compte:
Transfert d’immeubles
(340)
Le premier contrat de gestion prévoyait aussi un transfert d’immeubles de l’État à DPLP. Ce transfert de propriété d’immeubles d’une valeur de 112,2 millions d’EUR, pour lequel aucune contrepartie n’a été versée, doit être inclus dans les recettes de DPLP aux fins du calcul de la surcompensation pour la période couverte par le premier contrat de gestion. DPLP n’avait versé aucune contrepartie à l’État pour l’utilisation des bâtiments au cours de la période qui a précédé le transfert.
(341)
En 1997, un montant de 62 millions d’EUR a été versé par l’État à DPLP et comptabilisé par celle-ci comme un apport de capitaux. Les autorités belges ont par la suite admis que ce transfert correspondait en fait au versement différé du solde de la compensation annuelle prévue pour 1996 par le premier contrat de gestion.
(342)
Au départ, le montant en question n’avait pas été versé à temps à DPLP en 1996, si bien que la compensation de l’État était inférieure au montant annuel prévu par le contrat de gestion pour l’année en question.
(343)
Aux fins du contrôle de la surcompensation, le versement de 62 millions d’EUR est inclus dans la compensation des SIEG pour la période couverte par le premier contrat de gestion.
(344)
Le calcul de la surcompensation pour le premier contrat de gestion peut être résumé comme suit:
-
Coûts nets (coûts - recettes) de l’ensemble des missions de service public, y compris l’obligation de service universel (OSU)
-
Bénéfice raisonnable autorisé pour les SIEG
+
Compensations annuelles des SIEG
+
Transfert d’immeubles
+
Apport de capitaux de 1997
=
Surcompensation
(345)
Pour les trois contrats de gestion suivants, le calcul de la surcompensation ne tiendra compte que des coûts et des recettes des SIEG qui, en vertu des dispositions desdits contrats, pouvaient faire l’objet d’une compensation de service public. Les coûts et recettes correspondant aux autres SIEG qui, conformément aux dispositions des contrats de gestion, ne pouvaient prétendre à une aide ne sont pas pris en considération. Le service postal universel ne faisant pas partie des activités bénéficiant d’une aide, son coût net potentiel ne sera pas pris en compte et doit être intégralement financé par DPLP sur ses ressources propres conformément au mandat de service public défini par les contrats de gestion. Les activités qui, conformément aux contrats de gestion, bénéficient du montant de compensation qui y est indiqué englobent notamment la distribution de la presse (quotidiens et périodiques) et les autres services publics énumérés au considérant 33.
(346)
En raison des tarifs peu élevés pratiqués pour la distribution de la presse, les SIEG bénéficiant d’une aide sont globalement en perte.
(347)
Dans la mesure où la surcompensation éventuelle d’un service donné peut être utilisée pour financer les coûts nets occasionnés par d’autres missions de service public sous-compensées, tous les coûts et recettes relatifs aux SIEG pouvant prétendre à une aide au titre des contrats de gestion seront additionnés aux fins du calcul.
(348)
Les compensations annuelles reçues par DPLP au titre de ces trois contrats de gestion représentent un montant total de 3,5 milliards d’EUR.
(349)
Outre les compensations prévues dans les contrats de gestion, DPLP a bénéficié, tout au long de la période couverte par l’enquête, de droits exclusifs conférés par l’État pour la prestation de services postaux réservés. Bien que les éventuels excédents nets provenant de ce secteur réservé ne constituent pas des ressources d’État aux fins du contrôle des aides d’État et ne peuvent donc faire l’objet d’un ordre de recouvrement en cas de surcompensation, ils peuvent et doivent être pris en compte, dans le cadre de l’application des règles en matière d’aides d’État, lors de l’appréciation de la nécessité et de la proportionnalité de toute autre aide publique accordée audit opérateur à titre de compensation de services publics. Par conséquent, lors de l’appréciation de la compatibilité de la compensation accordée à DPLP au titre des différents contrats de gestion au regard de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, les bénéfices excédentaires réalisés par l’opérateur postal belge dans ce secteur réservé seront déduits des coûts des SIEG pouvant prétendre à une compensation de service public en vertu des dispositions desdits contrats.
(350)
Il convient de noter à ce propos que ce principe est inscrit dans l’encadrement sur les SIEG, lequel dispose que «si l’entreprise en cause dispose de droits exclusifs ou spéciaux liés à un service d’intérêt économique général qui génère des bénéfices excédant le bénéfice raisonnable, ou bénéficie d’autres avantages octroyés par l’État, ceux-ci doivent être pris en considération, indépendamment de leur qualification au regard de l’article 87 du traité CE, et s’ajoutent à ses recettes» (116). Ce principe traduit la condition de nécessité et de proportionnalité inhérente à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE. En effet, l’aide versée pour un SIEG en sus des bénéfices excédentaires qui résultent d’un droit exclusif ou spécial accordé à l’opérateur et suffisent en soi pour couvrir les coûts d’un autre SIEG, n’est pas nécessaire à la prestation dudit SIEG. L’opérateur qui réalise ces bénéfices excédentaires bénéficie déjà d’une mesure publique qui lui permet d’assurer le SIEG dans des conditions d’équilibre économique, si bien qu’aucune compensation supplémentaire n’est nécessaire.
(351)
Dès lors, tout bénéfice excédentaire dans le secteur réservé résultant du droit exclusif accordé doit être pris en compte pour juger de la nécessité des compensations de SIEG en cause accordées à DPLP.
(352)
En conséquence, tout bénéfice généré par le secteur réservé (OSU R) excédant le niveau de bénéfice raisonnable est pris en compte dans l’analyse de la surcompensation des SIEG.
(353)
Toutefois, le secteur réservé étant avant tout destiné à financer le service universel, toute perte enregistrée dans d’autres domaines du service universel réduit la contribution du secteur réservé aux coûts des autres SIEG connexes.
(354)
En outre, pour déterminer le bénéfice excédentaire réellement généré par le secteur réservé, il est nécessaire de tenir compte des coûts qui sont induits par l’obligation de service universel, mais qui sont supportés par des activités qui sortent du périmètre du service universel. Conformément à la jurisprudence Chronopost, les coûts du réseau de détail sont répartis dans la comptabilité analytique de DPLP entre les activités nécessitant de recourir au réseau, ce qui comprend des produits relevant du service universel, mais pas uniquement. Plus particulièrement, l’obligation imposée à DPLP de maintenir un réseau de détail d’une certaine ampleur et densité, pour fournir un service postal universel d’un niveau de qualité suffisant défini par les autorités belges entraîne des pertes pour les activités commerciales qui ne relèvent pas du service universel parce qu’une partie des coûts du réseau de détail est, conformément à la jurisprudence Chronopost, imputée aux produits commerciaux qui utilisent le réseau de détail.
(355)
Contrainte de réseau imposée par les contrats de gestion: les contraintes imposées par l’État concernent la densité et le type de points de service postal (bureaux de poste et/ou points poste) constituant le réseau de détail. Elles sont définies dans les contrats de gestion successifs. Ainsi, le quatrième contrat de gestion (2005-2010) prévoit:
a)
l’obligation générale de maintenir un réseau permettant l’exécution du service universel et des autres services publics confiés à DPLP (117);
b)
l’obligation de maintenir au moins 1 300 points de service postal [bureaux de poste et points poste (118)];
c)
l’obligation de maintenir au moins 589 bureaux de poste;
d)
qui plus est, la distance maximale par la route entre chaque point de service postal offrant un assortiment de services de base et un bureau de poste proposant un assortiment de services complet ne peut excéder 10 km.
(356)
Les autorités belges considèrent que les exigences spécifiques applicables au nombre et au type de points de service postal qui composent le réseau de détail de DPLP constituent une obligation distincte de présence territoriale imposée par l’État au-delà des exigences liées à l’obligation de service universel (OSU). Sur cette base, la Belgique estime que tous les coûts nets correspondant à cette obligation spécifique de présence territoriale devraient être compensés par l’État.
(357)
Quantification de la contrainte de réseau: afin de déterminer les coûts nets que l’obligation de maintenir un réseau de détail comptant au moins 1 300 points de service postal, dont un minimum de 589 bureaux de poste, entraîne pour DPLP, les autorités belges ont comparé le réseau de détail réel, dont la densité et le type de points de service postal sont imposés par l’État, à un réseau de détail hypothétique que DPLP exploiterait si elle ne devait pas tenir compte de ces contraintes spécifiques. En d’autres termes, le réseau de détail hypothétique est celui que DPLP aurait choisi d’exploiter à des conditions commerciales si l’État ne lui imposait pas d’obligations de service public.
(358)
Les autorités belges estiment que ce réseau hypothétique serait uniquement constitué de points poste. Les bureaux de poste disparaîtraient. Toutefois, pour pouvoir continuer à servir le même volume total de clients, DPLP devrait considérablement augmenter le nombre de points poste.
Comparaison entre le réseau de détail actuel de DPLP et un réseau hypothétique en l’absence d’obligations imposées par l’État
Nombre total de points de service postal
Bureaux de poste (a) + points poste (b)
(a)
Nombre de bureaux de poste
(points de service postal dédiés, gérés par DPLP elle-même)
(b)
Nombre de points poste
(points de service situés dans les locaux de tiers)
Réseau de détail réel de DPLP (fin 2009)
1 401 =
713 +
688
Réseau de détail hypothétique en l’absence de contraintes imposées par l’État (selon les autorités belges)
[…] =
[…] +
[…]
Obligation de réseau de détail imposée par l’État
Minimum 1 300
Minimum 589
Aucune obligation
(359)
Ainsi qu’il ressort du tableau ci-dessus, le réseau de détail réel de DPLP répond aux exigences de l’État: le nombre total de points de service postal et le nombre de bureaux de poste sont tous deux supérieurs au niveau requis. En revanche, le réseau hypothétique que DPLP exploiterait si elle était autorisée à choisir son réseau de détail sur la base de considérations purement commerciales serait très différent: le nombre total de points poste augmenterait, mais les bureaux de poste gérés par DPLP disparaîtraient.
(360)
Réalité de la contrainte de réseau: il convient de préciser que la contrainte que l’État impose à DPLP n’est pas clairement établie.
(361)
Premièrement, le réseau effectivement maintenu par DPLP est plus important que ce qu’exige l’État. Tant le nombre total de points de service postal que le nombre de bureaux de poste sont supérieurs au minimum requis par l’État, ce qui pourrait laisser à penser que les obligations qu’elle doit respecter ne pèsent pas sur DPLP, laquelle maintient de son propre gré un réseau de la taille actuelle.
(362)
Les autorités belges expliquent ce surplus de bureaux de poste par la condition de distance de 10 km, par la nécessité de disposer d’une marge de sécurité pour faire face aux fermetures inattendues de points poste et par leur intention de porter le nombre minimum requis de bureaux de poste à 650 dans le prochain contrat de gestion, si bien qu’il serait contre-productif de s’aligner sur le nombre actuellement fixé en fermant des bureaux de poste pour les rouvrir au bout de quelque temps. Les autorités belges font valoir que c’est pour ces raisons que DPLP n’a pas été en mesure de réduire davantage le nombre de bureaux de poste pour le rapprocher du minimum requis de 589. Selon elles, malgré le surplus nominal de points de service postal, la configuration actuelle du réseau, qui compte 713 bureaux de poste, est, de fait, dictée par les exigences de l’État.
(363)
Deuxièmement, la méthode retenue par les autorités belges repose sur la rétropolation des coûts du réseau de détail de 2009 à 1992. Pareille rétropolation entraîne inévitablement des incertitudes méthodologiques. Le modèle commercial des points poste n’est pas nécessairement disponible depuis 1992. Qui plus est, par le passé, le personnel de DPLP était essentiellement composé d’agents statutaires dont les coûts salariaux étaient très rigides. Les points poste n’étant pas gérés par le personnel de DPLP, les agents statutaires qui n’auraient plus été affectés à des bureaux de poste auraient continué d’être rémunérés par DPLP. Il est donc peu probable que la fermeture potentielle de bureaux de poste au début de la période couverte par l’enquête ait pu entraîner une diminution directe des coûts salariaux. En revanche, ce type d’économies aurait pu être réalisé, dans une certaine mesure, en 2009, le personnel comptant alors davantage de contractuels. Compte tenu de la transition progressive vers un personnel au statut moins rigide et des améliorations successives du système de comptabilité analytique, il peut être considéré que les données comptables relatives aux exercices plus récents sont exemptes de ce type de distorsion. Toutefois, étant donné que plus de 20 000 fonctionnaires travaillent toujours pour bpost et qu’ils ne peuvent être ni employés dans les points poste ni licenciés, le remplacement de tous les bureaux de poste par des points poste reste, aujourd’hui encore, une option théorique et irréaliste.
(364)
Les autorités belges soulignent cependant que, par le passé, les coûts de licenciement potentiels auraient été compensés par les économies de coûts d’exploitation et la vente des bâtiments devenus inutiles. Pour ce qui est de la fiabilité des données relatives à la période 1992-2002, les autorités belges affirment qu’en fait, les coûts du réseau de détail ont probablement été sous-estimés, car certains éléments qui auraient pu être considérés comme des coûts de réseau ont été regroupés sous d’autres centres de coûts. En conséquence, les faiblesses de la méthode de rétropolation seraient palliées par les autres hypothèses, prudentes, retenues par les autorités belges pour le calcul des coûts des exercices antérieurs.
(365)
Existence d’une obligation spécifique de présence territoriale: même en admettant l’existence d’une contrainte de réseau, l’allégation des autorités belges selon laquelle cette contrainte s’accompagne d’une mission distincte de présence territoriale ne paraît pas justifiée. Il apparaît en effet que les contrats de gestion ne contiennent pas de dispositions spécifiques définissant une réelle obligation de présence territoriale qui serait distincte et irait au-delà des exigences liées aux obligations de service universel et aux autres obligations de service public. Au contraire, les contrats de gestion conclus entre DPLP et l’État belge précisent que la contrainte de réseau a pour unique objectif d’assurer le service universel et les autres SIEG (distribution de quotidiens et de magazines, comptes et mandats postaux, ...) et les coûts de réseau nécessaires à cet effet sont, a priori, déjà comptabilisés dans les comptes de ces différents services (119). En outre, les contrats de gestion ne prévoient aucun mécanisme visant à compenser les coûts d’une obligation de présence territoriale. La Commission fait remarquer que l’obligation de définir préalablement les paramètres de calcul de la compensation a été introduite dans l’encadrement sur les SIEG de 2005 et que c’est pour la période postérieure à 2005 qu’une surcompensation des coûts de SIEG supportés par DPLP a été constatée (voir le considérant 386).
(366)
Il y a lieu de noter que, conformément à l’article 3 de la directive 97/67/CE, les États membres sont tenus d’imposer à leurs opérateurs postaux historiques l’obligation de fournir un service universel d’un niveau de qualité adéquat, notamment en termes de couverture géographique. Cette couverture territoriale, qui existe dans la présente affaire concernant la Belgique, n’est toutefois qu’un des multiples aspects de l’obligation de service universel. Dans les contrats de gestion qui confient la mission de service universel à DPLP, la Commission ne relève aucune mention d’une mission supplémentaire obligeant l’opérateur postal historique à maintenir un réseau plus important, comptant davantage de bureaux que ne l’exige la couverture territoriale requise par l’obligation de service public et les autres services publics connexes et répondant à une logique de cohésion ou de développement territorial. Il ne fait aucun doute que chaque bureau de poste exploité par DPLP pour assurer le service universel contribue à la cohésion territoriale (120), mais, d’un point de vue juridique, l’obligation de maintenir ce bureau de poste est liée à la nécessité de garantir un service postal universel et d’autres services connexes d’une qualité suffisante. En vertu de la jurisprudence applicable, pour pouvoir invoquer une mission territoriale complémentaire, il faudrait que DPLP soit chargée de la mission distincte et clairement définie de maintenir des bureaux en sus du réseau postal dont la taille a été fixée pour le service universel. Ce mandat devrait préciser les obligations, les coûts en résultant, de même que le système de financement des coûts nets de la mission territoriale supplémentaire.
(367)
La Commission ne trouve aucun de ces éléments dans les contrats de gestion conclus entre l’État et DPLP. Les autorités belges et DPLP tentent en fait de justifier a posteriori et de manière artificielle l’existence d’une mission territoriale distincte en faisant valoir que la couverture territoriale fixée dans les contrats de gestion a une double raison d’être: elle résulte à la fois de la mission de service universel et d’une prétendue mission territoriale allant au-delà de l’obligation de service universel. Toutefois, les contrats correspondants ne contiennent aucune disposition faisant état d’une prétendue mission territoriale distincte obligeant DPLP à maintenir un réseau plus important que celui prévu aux fins de la fourniture du service universel.
(368)
Il y a lieu de noter que le caractère artificiel des allégations des autorités belges et de DPLP ressort également de leur propre raisonnement. Pour diminuer le niveau d’une éventuelle surcompensation, les autorités belges voudraient que la Commission considère comme des coûts générés par une mission territoriale supplémentaire dépassant l’obligation de service universel la différence entre le coût réel d’un bureau de poste à part entière et celui d’un point poste hypothétique qui le remplacerait. Ce raisonnement ne s’appuie pas sur un réseau hypothétique plus important que DPLP maintiendrait pour atteindre des objectifs territoriaux. Il se borne à mettre en lumière le surcoût occasionné par la couverture du service universel, qui, conformément aux contrats de gestion, ne donne lieu à aucune aide. Cette absence d’objectif territorial est confirmée par le fait que les autorités belges devraient augmenter considérablement le nombre de points poste pour fournir le service universel, puisqu’il est impossible de l’assurer avec le même nombre de points poste.
(369)
Il peut néanmoins être observé que, bien qu’il ne semble pas possible d’accepter l’allégation des autorités belges qui invoquent une obligation réelle et distincte de présence territoriale, la contrainte de réseau imposée par l’État belge, qui exige le maintien d’un réseau permettant d’assurer le service universel et les autres services publics, ne concerne pas uniquement ces services; elle induit également des coûts additionnels pour les services commerciaux.
(370)
Selon la comptabilité par activités, et conformément à la jurisprudence Chronopost, toutes les activités qui utilisent le réseau de détail contribuent à ses coûts communs, ainsi qu’il est expliqué au considérant 354. En conséquence, tous les produits, y compris les produits commerciaux, contribuent aux coûts de réseau. Les coûts résultant de l’obligation, imposée par l’État, de maintenir des bureaux de poste pèsent sur les produits commerciaux, qui semblent constamment générer des pertes alors même qu’ils sont vendus au prix du marché. DPLP propose ses services commerciaux par le réseau parce qu’ils financent une partie des coûts fixes de ce dernier et contribuent ainsi indirectement au service universel.
(371)
D’un point de vue économique, il apparaîtrait sensé, lors de l’évaluation de la surcompensation de DPLP, de tenir compte des pertes enregistrées par les produits commerciaux, qui sont induites par les obligations de service universel et d’autres services publics. Si DPLP a économiquement intérêt à utiliser le réseau de détail pour vendre des produits commerciaux, cela a pour conséquence, sous l’angle de la comptabilité analytique, qu’une partie des coûts de réseau qui, autrement, serait imputée au service public l’est aux produits commerciaux qui semblent, de ce fait, être déficitaires.
(372)
En conséquence, le calcul de la surcompensation en l’espèce peut se résumer comme suit:
-
Coût net (coûts - recettes) des SIEG
-
Bénéfice raisonnable autorisé pour les SIEG
+
Compensations annuelles des SIEG
+
Bénéfices excédentaires en surplus provenant du secteur réservé du service universel (après financement du service universel, y compris le surcoût de réseau qu’il induit pour les services commerciaux)
=
Surcompensation
(373)
La compatibilité de l’apport de capitaux de 1997 doit être appréciée ci-dessous dans le cadre de l’appréciation de la compatibilité des compensations annuelles des SIEG, car il ne s’agit pas d’une recapitalisation distincte, mais bien d’un versement lié à la compensation accordée pour les missions de service public pour la période 1992-1996.
(374)
L’apport de capitaux de 2003 ne constituant pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, la question de la compatibilité de l’aide ne se pose pas.
(375)
L’apport de capitaux de 2006 ne constituant pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, la question de la compatibilité de l’aide ne se pose pas.
(376)
Il y a lieu de noter que la garantie d’État n’apparaît pas dans le contrat de gestion en tant que compensation des obligations de service public, si bien que sa compatibilité ne peut pas être appréciée au regard de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE. Les autorités belges n’ayant indiqué aucune autre base sur laquelle se fonder pour en établir la compatibilité et la Commission n’en ayant trouvé aucune, la mesure constitue une aide au fonctionnement incompatible avec le marché intérieur et doit, de ce fait, être récupérée.
(377)
Comme déjà indiqué, l’exonération de l’impôt sur les sociétés n’a conféré aucun avantage à DPLP et ne constitue donc pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(378)
Les exonérations de l’impôt foncier et des impôts locaux constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, mais doivent être considérées comme des aides existantes, car elles ont été mises en place avant l’entrée en vigueur du traité. Il convient par ailleurs de noter que ces mesures fiscales ne figurent pas dans les contrats de gestion en tant que compensation des obligations de service public.
(379)
En conséquence, les exonérations fiscales n’affectent pas le calcul de la surcompensation, lequel est fondé sur les coûts effectivement supportés par DPLP (qui intègrent déjà les effets de ces exonérations fiscales).
(380)
Les exonérations fiscales seront donc traitées dans le cadre d’une procédure distincte relative aux aides existantes, conformément aux articles 17, 18 et 19 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (121).
6.3.3.3. Calcul du montant de la surcompensation
(381)
Le montant de la surcompensation peut être calculé sur la base de l’appréciation exposée à la sous-section 6.3.3.2. Conformément au mécanisme de financement du service public mis en place par les autorités belges dans les contrats de gestion, la surcompensation sera calculée séparément pour chaque période de mandat.
Premier contrat de gestion: 1992-1996
(en milliers d’EUR)
-
Coûts nets du service public
:
-
[…]
-
Coûts de réseau induits
:
-
[…]
-
Bénéfice raisonnable autorisé
:
-
[…]
(marge d’exploitation de 4,8 %)
+
Compensations versées par l’État
:
+
[…]
+
Apport de capitaux (1997)
:
+
62 000
(compensation SIEG différée)
+
Transfert d’immeubles
:
+
112 209
=
Surcompensation
=
[…]
Deuxième contrat de gestion: 1997-2002
Calcul des bénéfices excédentaires en surplus provenant du secteur réservé du service universel (OSU R)
(en milliers d’EUR)
+
Bénéfices excédentaires OSU R
:
+
[…]
(bénéfices OSU R dépassant une marge d’exploitation de 4,8 %)
Coûts de réseau induits par l’OSU
:
[…]
Coût net OSU NR
:
[…]
(OSU NR en perte)
Bénéfice raisonnable OSU NR
:
[…]
(marge d’exploitation de 4,8 %)
=
Coûts du service universel devant être financés par le secteur réservé
=
[…]
Bénéfices excédentaires en surplus générés par le secteur réservé et réduisant les coûts nets des SIEG
=
[…]
Calcul de la surcompensation:
(en milliers d’EUR)
-
Coûts nets du service public
:
-
[…]
-
Bénéfice raisonnable autorisé
:
-
[…]
(marge d’exploitation de 4,8 %)
+
Compensations versées par l’État
:
+
1 286 461
+
Bénéfices excédentaires en surplus OSU R
+
[…]
=
Surcompensation
=
[…]
Troisième contrat de gestion: 2003-2005
Calcul des bénéfices excédentaires en surplus provenant du secteur réservé du service universel (OSU R)
(en milliers d’EUR)
+
Bénéfices excédentaires OSU R
:
+
[…]
(bénéfices OSU R dépassant une marge d’exploitation de 4,8 %)
Coûts de réseau induits par l’OSU
:
[…]
Coût net OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR bénéficiaire)
Bénéfice raisonnable OSU
:
[…]
(marge d’exploitation de 4,8 %)
=
Coûts occasionnés par l’OSU devant être financés par le secteur réservé
=
[…]
(pas de pertes à financer)
Bénéfices excédentaires en surplus générés par le secteur réservé et réduisant les coûts nets des SIEG
=
[…]
Calcul de la surcompensation:
(en milliers d’EUR)
-
Coûts nets du service public
:
-
[…]
-
Bénéfice raisonnable autorisé
:
-
[…]
(marge d’exploitation de 4,8 %)
+
Compensations versées par l’État
:
+
677 985
+
Bénéfices excédentaires en surplus OSU R
:
+
[…]
=
Surcompensation
=
[…]
Quatrième contrat de gestion: 2006-2010
Calcul des bénéfices excédentaires en surplus provenant du secteur réservé du service universel (OSU R)
(en milliers d’EUR)
+
Bénéfices excédentaires OSU R
:
+
[…]
(bénéfices OSU R dépassant une marge d’exploitation de 7,4 %)
Coûts de réseau induits par l’OSU
:
[…]
Coût net OSU NR
:
[…]
(OSU NR bénéficiaire)
Bénéfice raisonnable OSU
:
[…]
(marge d’exploitation de 7,4 %)
=
Coûts occasionnés par l’OSU devant être financés par le secteur réservé
=
[…]
(pas de pertes à financer)
Bénéfices excédentaires en surplus générés par le secteur réservé et réduisant les coûts nets des SIEG
=
[…]
Calcul de la surcompensation:
(en milliers d’EUR)
-
Coûts nets du service public:
:
-
[…]
-
Bénéfice raisonnable autorisé:
:
-
[…]
(marge d’exploitation de 7,4 %)
+
Compensations versées par l’État:
:
+
1 568 787
+
Bénéfices excédentaires en surplus OSU R
:
+
[…]
=
Surcompensation
=
[…]
Autres mesures
Garantie d’État
(en milliers d’EUR)
Garantie accordée par l’État en 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Comme convenu avec les autorités belges (122), la méthode «la plus objective et la plus équilibrée» pour définir l’intervalle de temps à prendre en compte pour calculer la surcompensation globale en l’espèce est l’approche «contrat par contrat». La Commission ne voit aucune objection à accepter la requête des autorités belges. En effet, cette méthode offre une plus grande prévisibilité et sécurité juridique aux parties et tend ainsi à réduire le risque de surcompensation. Chaque période sera donc examinée séparément et aucune sous-compensation ou surcompensation ne sera reportée d’une période à une autre.
(383)
Les autorités belges font toutefois valoir qu’avant l’entrée en vigueur de l’encadrement sur les SIEG de 2005, la Commission appliquait, de manière constante, une méthode globale de calcul de la sous-/surcompensation. Sur cette base, les autorités belges ont spécifiquement demandé de regrouper les années antérieures à 2005 (123) aux fins d’un calcul global de la sous-/surcompensation.
(384)
La Commission fait observer qu’une sous-compensation ayant été établie pour les trois contrats de gestion applicables avant 2005, le fait de regrouper toutes les années n’aurait aucune conséquence sur le montant de la surcompensation à récupérer.
(385)
En outre, la Commission fait remarquer que, depuis l’adoption de l’encadrement sur les SIEG de 2005, les «paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation» doivent être préalablement définis dans l’acte ou les actes confiant le mandat (124). Le quatrième contrat de gestion ne prévoyant aucune compensation pour des coûts, quels qu’ils soient, supportés en dehors de sa période de validité (2006-2010), la sous-compensation constatée pour des périodes non couvertes par ledit contrat ne peut être compensée par une éventuelle surcompensation versée à DPLP.
(386)
La Commission conclut que DPLP a reçu une surcompensation d’un montant de 415 millions d’EUR pour l’exécution de sa mission de service public, notamment au cours de la période d’application du quatrième contrat de gestion. La surcompensation constituant une aide incompatible, elle doit être récupérée.
7. CONCLUSION
(387)
La prise en charge des retraites, les transferts publics annuels, les transferts d’immeubles, l’apport de capitaux de 1997, les exonérations fiscales et la garantie d’État constituent des mesures d’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, car ils ont déchargé DPLP de coûts que les entreprises privées doivent normalement assumer.
(388)
Les apports de capitaux de 2003 et de 2006 ne constituent pas des aides au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, car l’État a agi conformément au principe de l’investisseur en économie de marché.
(389)
La Commission constate que la Belgique a illégalement mis les mesures en œuvre, en violation de l’article 108, paragraphe 2, du TFUE, à l’exception de l’apport de capitaux de 2003, qui a été dûment notifié à la Commission avant d’être mis à exécution, et des exonérations fiscales, qui constituent des aides existantes.
(390)
La prise en charge des retraites n’a pas placé DPLP dans une situation plus favorable que celle de ses concurrents en ce qui concerne les cotisations de sécurité sociale. La mesure peut donc être déclarée compatible au regard de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.
(391)
Les compensations annuelles accordées dans le cadre du quatrième contrat de gestion constituent des aides incompatibles au regard de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE dans la mesure où il y a eu surcompensation pour DPLP.
(392)
La garantie accordée par l’État est une aide incompatible.
(393)
L’exonération de l’impôt foncier et l’exonération des impôts locaux constituent des aides existantes et seront traitées séparément dans le cadre d’une procédure relative aux aides existantes, conformément aux articles 17, 18 et 19 du règlement (CE) no 659/1999.
(394)
Conformément au point 5 de l’encadrement sur les SIEG, la présente décision est sans préjudice des dispositions de l’Union en vigueur en matière de marchés publics et de concurrence,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’aide d’État sous la forme d’une prise en charge des retraites, accordée à De Post-La Poste (DPLP, désormais bpost) et mise à exécution par la Belgique, est compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Article 2
L’aide d’État sous la forme d’une compensation des coûts de service public, accordée à De Post-La Poste (DPLP, désormais bpost) et mise à exécution illégalement par la Belgique en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, est incompatible avec le marché intérieur.
Article 3
Les capitaux apportés à De Post-La Poste (DPLP, désormais bpost) par la Belgique en 2003 et 2006 ne constituent pas une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Article 4
L’aide d’État sous la forme d’une garantie d’État, accordée à De Post-La Poste (DPLP, désormais bpost) et mise à exécution illégalement par la Belgique en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, est incompatible avec le marché intérieur.
Article 5
1. La Belgique récupère les aides incompatibles octroyées dans le cadre des mesures visées aux articles 2 et 4.
2. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition du bénéficiaire, jusqu’à leur récupération effective.
3. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (125) et au règlement (CE) no 271/2008 modifiant le règlement (CE) no 794/2004.
4. La Belgique annule tous les paiements en suspens des aides octroyées dans le cadre des mesures visées aux articles 2 et 4, à compter de la date d’adoption de la présente décision.
Article 6
1. La récupération des aides octroyées dans le cadre des mesures visées aux articles 2 et 4 est immédiate et effective.
2. La Belgique veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans les quatre mois suivant la date de sa notification.
Article 7
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, la Belgique communique les informations suivantes à la Commission:
a)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès du bénéficiaire;
b)
une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
c)
les documents démontrant que le bénéficiaire a été mis en demeure de rembourser l’aide.
2. La Belgique tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu’à la récupération complète des aides accordées dans le cadre des mesures visées aux articles 2 et 4. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Elle fournit aussi des informations détaillées concernant les montants de l’aide et les intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.
Article 8
Le Royaume de Belgique est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 25 janvier 2012.