ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o státní podpoře C 27/09 (dříve N 34/B/09) Rozpočtová podpora ve prospěch France Télévisions, kterou Francouzská republika hodlá poskytnout ve prospěch France Télévisions
(oznámeno pod číslem K(2010) 4918)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s uvedenými články podaly své připomínky (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 23. ledna 2009 oznámila Francouzská republika Komisi, že zamýšlí poskytnout rozpočtovou podporu na rok 2009 ve výši 450 milionů EUR ve prospěch France Télévisions, začleněnou již do rozpočtového zákona. Komise ji dopisem ze dne 13. března 2009 požádala o doplňující informace, které Francouzská republika poskytla dne 25. května 2009. V tomto dopisu Francouzská republika rozšířila předmět oznámení a současně dala najevo záměr zavést dlouhodobý víceletý mechanismus veřejného financování France Télévisions, jehož součástí bude roční podpora.
(2)
Komise v dopisu ze dne 1. září 2009 jednak usoudila, že rozpočtová podpora schválená na rok 2009 je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), jednak informovala Francouzskou republiku o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ohledně nového mechanismu veřejného financování France Télévisions v následujících letech.
(3)
Francouzská republika předložila své komentáře dne 7. října 2009.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily své připomínky k dotčené podpoře.
(5)
Komise v této věci obdržela připomínky od zúčastněných stran. Předala je Francouzské republice a umožnila jí, aby se k nim vyjádřila, a její připomínky obdržela dopisem ze dne 15. ledna 2010.
(6)
Ve dnech 23. dubna, 19. května a 22. června 2010 zaslala Francouzská republika Komisi upřesnění nebo doplňující informace.
II. PODROBNÝ POPIS MECHANISMU FINANCOVÁNÍ
(7)
Víceletý mechanismus financování, který je předmětem tohoto rozhodnutí, souvisí s financováním poslání veřejné služby France Télévisions, které Komise zkoumala ve svých rozhodnutích ze dne 10. prosince 2003 (3), 20. dubna 2005 (4), 16. července 2008 (5) a 1. září 2009 (6). Představuje nicméně opatření odlišné od opatření, která byla předmětem rozhodnutí z let 2003, 2005 a 2008. Tedy konkrétněji: rozpočtové podpory, jež jsou podrobněji popsány níže, doplní veřejné zdroje přidělované France Télévisions v rámci příspěvku na veřejnoprávní audiovizuální vysílání, dříve nazývaného poplatek, který byl předmětem rozhodnutí Komise ze dne 20. dubna 2005 a který není jakožto stávající podpora pozměněn novými ustanoveními. Účelem těchto dvou veřejných zdrojů bude pokrýt náklady na poslání veřejné služby France Télévisions, snížené o nadále existující čisté příjmy z obchodních činností.
II.1 Hlavní právní základy
(8)
Hlavní ustanovení nového mechanismu veřejného financování jsou obsažena v zákoně č. 2009-258 ze dne 5. března 2009 o audiovizuální komunikaci a nové veřejné službě televize. Oznámená podpora je součástí širší reformy struktur a poslání obecného hospodářského zájmu veřejnoprávního audiovizuálního vysílání, kterou zákon zavádí. Zákon tak pozměňuje zákonná ustanovení, jimiž se řídí poslání veřejné služby France Télévisions, zejména zákon č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků. Tato poslání jsou dále upřesněna v seznamu úkolů a povinností a ve smlouvě o cílech a prostředcích France Télévisions, které byly schváleny prováděcími předpisy k zákonu o svobodě sdělovacích prostředků. Zákon č. 2009-258 ze dne 5. března 2009 obsahuje rovněž finanční ustanovení, jimiž se na jednu stranu mění daňový zákoník, na druhou stranu stanoví zásada rozpočtové podpory pro France Télévisions začleněné v rozpočtovém zákoně.
II.2 Činnost a financování příjemce: France Télévisions
(9)
France Télévisions je akciová společnost založená podle článku 44-I zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků. Tento pozměněný zákon zřizuje jediný podnik, France Télévisions, který seskupuje dříve samostatné právnické subjekty různých televizních kanálů. Podléhá hospodářské a finanční kontrole francouzského státu. Její akciový kapitál je rozdělen na akcie na jméno, které smí vlastnit pouze stát. V její správní radě zasedá kromě předsedy čtrnáct členů s pětiletým mandátem, a sice dva členové parlamentu jmenovaní kulturními komisemi národního shromáždění a senátu, pět zástupců státu, pět osobností jmenovaných Nejvyšší radou pro audiovizuální vysílání a dva zástupci zaměstnanců.
(10)
France Télévisions je přední francouzskou audiovizuální skupinou. Zaměstnává zhruba 11 000 pracovníků a zahrnuje televizní kanály France 2, France 3, France 4, France 5 a France Ô vysílající na území francouzské metropole, jakož i RFO, společnost zahrnující veřejnoprávní televizní a rádiové stanice vysílající v zámořských departementech a územích. Skupina zahrnuje rovněž reklamní agenturu, ačkoli se v současnosti zkoumá možnost osvobození od tohoto závazku, a společnosti věnující se diverzifikačním činnostem. Některé kanály France Télévisions vysílají ve velkém rozsahu v několika členských státech, zejména v Belgii a v Lucembursku.
(11)
Obrat France Télévisions za rok 2007, což bylo poslední finanční období před oznámením reformy veřejnoprávního audiovizuálního vysílání, činil 2 927 milionů EUR, z toho 64,2 % pocházelo z poplatků, 28,1 % z příjmů z reklamy (reklama a sponzorování) a 7,7 % z jiných příjmů. V letech 2003 až 2007 zůstával podíl jednotlivých složek obratu relativně stálý, přičemž příjmy z reklamy a sponzorování se pohybovaly v rozmezí 30 % a 28 %. V letech 2003 až 2007 vykazovala celá skupina každoročně lehce plusový čistý výsledek, jehož souhrnná výše za toto období činí 99 milionů EUR.
(12)
Tento trend se změnil po oznámení reformy veřejnoprávního audiovizuálního vysílání v lednu 2008, která zahrnuje zejména budoucí ztrátu příjmů z reklamních spotů. Finanční období 2008 bylo pro France Télévisions ztrátové s čistým minusovým výsledkem [50-100] (7) milionů EUR (z toho [50-100] milionů EUR za oblast veřejné služby) způsobeným zejména značným poklesem příjmů z reklamy, kterému úplně nezabránila ani výjimečná kapitálová dotace ve výši 150 milionů EUR schválená rozhodnutím Komise ze dne 16. července 2008. V roce 2009, jakmile vstoupila v platnost reforma veřejnoprávního audiovizuálního vysílání, umožnila poskytnutá rozpočtová podpora ve výši 415 milionů EUR, kterou Komise schválila svým rozhodnutím ze dne 1. září 2009, téměř vykompenzovat snížení příjmů z reklamy a skupina France Télévisions vykázala lehce přebytkový čistý výsledek ([10-20] milionů EUR). Oblast veřejné služby však zůstala lehce ztrátová ve výši [0-5] milionů EUR, přičemž plusového výsledku dosáhly obchodní společnosti skupiny.
(13)
Činnosti a řízení skupiny France Télévisions v těchto posledních letech 2004-2008 a postavení podniku v perspektivě reformy veřejnoprávního audiovizuálního vysílání byly předmětem relativně kritické zprávy francouzského Účetního dvora „France Télévisions a nová veřejnoprávní televize“. Zpráva, na niž se odvolávají jisté třetí zúčastněné strany ve svých připomínkách, byla schválena na jednání a zveřejněna dne 14. října 2009, tedy po rozhodnutí o zahájení řízení. Zpráva odkrývá dosavadní nevyužité možnosti pokroku v řízení a ve výsledcích France Télévisions a obsahuje doporučení k budoucímu zlepšení v novém kontextu reformy.
II.3 Poslání veřejné služby France Télévisions
II.3.1 Definice poslání veřejné služby v zákoně
(14)
Pozměněný článek 43-11 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 formuluje poslání veřejné služby France Télévisions a stanoví, že veřejnoprávní kanály „sledují poslání veřejné služby v obecném zájmu. Poskytují všem složkám veřejnosti souhrn programů a služeb, které se vyznačují rozmanitostí a pluralismem, požadavky na kvalitu a inovaci, dodržování ústavně zakotvených lidských práv a demokratických zásad. Předkládají rozmanitou nabídku analogových i digitálních programů v oblastech informací, kultury, vědy, zábavy a sportu. Podporují demokratickou diskuzi, výměnu názorů mezi různými částmi obyvatelstva, jakož i sociální začlenění a občanské povědomí. Vyvíjejí činnost ve prospěch sociální soudržnosti, kulturní rozmanitosti a boje proti diskriminaci a navrhují programovou tvorbu odrážející rozmanitost francouzské společnosti. Zajišťují šíření francouzského jazyka, popřípadě regionálních jazyků, a zdůrazňují rozmanitost kulturního a jazykového dědictví Francie. Přispívají k rozvoji a šíření intelektuální a umělecké tvorby a občanských, hospodářských, sociálních, vědeckých a technických znalostí, jakož i ke vzdělávání v oblasti audiovizuálního odvětví a médií. Podporují výuku cizích jazyků. Podílejí se na výchově v oblasti životního prostředí a trvalého rozvoje. Vhodnými prostředky podporují přístup neslyšících a osob s poruchou sluchu k programům, které vysílají. Zajišťují solidnost, nezávislost a pluralismus informací, jakož i pluralistický výklad myšlenkových proudů a názorů za dodržení zásady rovného zacházení a doporučení Nejvyšší rady pro audiovizuální vysílání. Subjekty veřejného sektoru audiovizuální komunikace při výkonu svých poslání přispívají k vnější audiovizuální činnosti, k šíření frankofonie a kultury a francouzského jazyka ve světě. Snaží se o rozvíjení nových služeb, které by obohatily a doplnily jejich nabídku programů, jakož i nové techniky výroby a vysílání programů a služeb audiovizuální komunikace. Každý rok je parlamentu předkládána zpráva za účelem vykázání, jak jsou prováděna ustanovení tohoto článku“.
II.3.2 Promítnutí povinností veřejné služby do činnosti France Télévisions
(15)
Pokud jde o konkrétní promítnutí těchto poslání, část I článku 44 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 uvádí, že France Télévisions je pověřena sestavováním a plánováním televizních programů a služeb audiovizuální komunikace, jež odpovídají posláním veřejné služby vymezeným v článku 43-11 a v seznamu úkolů a povinností podle článku 48 uvedeného zákona.
(16)
Nařízení č. 2009-796 ze dne 23. června 2009 nyní stanoví jednotný seznam úkolů a povinností skupiny France Télévisions. V seznamu úkolů a povinností je vymezena činnost kanálů France Télévisions se závaznými programovými úkoly vysílání, často v době vysoké sledovanosti, každodenních kulturních pořadů, hudebních pořadů, zejména klasické hudby, za současného střídání evropských nebo regionálních orchestrů, divadelních představení nebo populárně vědeckých pořadů (články 4 až 7 seznamu úkolů a povinností). France Télévisions je rovněž povinna začlenit do souhrnu svých programů evropský rozměr, zejména vysíláním reportáží o životním stylu nebo kulturním životě v ostatních členských státech a vysíláním pořadů náboženského zaměření věnovaným hlavním náboženským vyznáním zastoupeným ve Francii (články 14 a 15 seznamu úkolů a povinností). Uvedena je rovněž povinnost sdružovat širokou a vyváženou diváckou veřejnost (článek 18).
(17)
Kromě toho jsou podle článku 53 zákona č. 86-1067 o svobodě sdělovacích prostředků uzavírány víceleté smlouvy o cílech a prostředcích mezi státem a France Télévisions na dobu tří až pěti let. Smlouvy o cílech a prostředcích stanoví za dodržení poslání veřejné služby France Télévisions zejména:
-
prioritní směry jejího rozvoje,
-
závazky přijaté se zřetelem na tvůrčí rozmanitost a inovaci,
-
minimální výši investic France Télévisions - v procentech jejích příjmů a v absolutní hodnotě - do produkce evropských filmových a audiovizuálních děl a původní tvorby ve francouzském jazyce,
-
závazky umožňující zajistit účast a občanské povědomí znevýhodněných osob, přizpůsobení všech televizních programů neslyšícím osobám nebo osobám s poruchou sluchu,
-
závazky umožňující zajistit vysílání televizních programů, které budou pomocí vhodného zařízení přístupné nevidomým nebo zrakově postiženým osobám,
-
předpokládané náklady na její činnost v každém dotyčném roce a kvantitativní i kvalitativní ukazatele plnění a zjištěných výsledků,
-
výši veřejných prostředků, které jí mají být přiděleny, a stanovení prostředků přednostně určených na rozvoj programových rozpočtů,
-
výši očekávaného výnosu z vlastních příjmů s odlišením příjmů z reklam a sponzorování,
-
hospodářský výhled v případě placených služeb,
-
popřípadě výhled v oblasti obnovení finanční rovnováhy.
(18)
V současnosti jsou povinnosti veřejné služby France Télévisions předmětem smlouvy o cílech a prostředcích na léta 2007-2010 „France Télévisions, první soubor bezplatných televizních kanálů v éře digitálního vysílání“ ze dne 24. dubna 2007, kterou podepsali odpovědní ministři a prezident France Télévisions. V oddílu cíle I.2 „Podporovat hodnoty identity veřejné služby“ smlouva stanoví cíle konkrétní činnosti provázené kvalitativními nebo kvantitativními ukazateli, jichž má být dosaženo v těchto oblastech:
-
vysíláním kulturních programů alespoň v době vysoké sledovanosti napomáhat přístupu širší veřejnosti ke kulturním programům i z hlediska demokratizace kultury,
-
odrážet pluralismus v informacích a občanskou debatu,
-
nabízet širokou škálu sportovních disciplín s důrazem na sporty méně exponované na soukromých televizních kanálech,
-
odrážet rozmanitost a zlepšovat zviditelnění složek francouzské společnosti,
-
podporovat obranu francouzské a evropské kulturní identity, chápání fungování Evropské unie a její přínosy, jakož i výuku cizích jazyků.
(19)
Smlouva rovněž stanoví víceletý finanční plán, který obsahuje opravnou doložku, jež stanoví, že stát a skupina se v závislosti na vývoji příjmů z reklamy shodnou na úpravě potřeby veřejných zdrojů, přičemž přebytky nevyčleněné na snížení této potřeby veřejných zdrojů budou přednostně vyčleněny na výdaje ve prospěch audiovizuální tvorby.
(20)
Po reformě byl k platné smlouvě o cílech a prostředcích připojen dodatek na léta 2009-2012. Tento dodatek, který je co do finančního plánu podrobněji popsán níže, ještě posiluje hodnoty identity veřejné služby poskytované France Télévisions a stanoví nové kvantitativní ukazatele, jichž má být každoročně dosahováno v určitých oblastech uvedených v 18. bodě odůvodnění.
II.3.3 Zavedení nových inovativních audiovizuálních služeb
(21)
Nový seznam úkolů a povinností France Télévisions stanoví zavedení řady inovativních služeb určených k obohacení redakční nabídky, například zavedení komunikačních služeb, audiovizuálních mediálních služeb na požádání nebo doplňkových obsahů obohacujících její programy. V dodatku smlouvy o cílech a prostředcích se plánuje také zavedení inovativních služeb, zejména bezplatného nebo zpoplatněného videa na vyžádání, osobní mobilní televize, vysílání na internetu, mobilní aplikace, regionální nebo tematické WebTV.
II.3.4 Externí kontrola povinností veřejné služby, včetně zavedení nových služeb
(22)
Správní rada France Télévisions schvaluje podle článku 53 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 návrh smlouvy o cílech a prostředcích této společnosti a projednává její každoroční plnění, přičemž výsledek projednávání je veřejně dostupný. Smlouvy o cílech a prostředcích, jakož i případné dodatky k těmto smlouvám, se před podpisem zašlou kulturním a finančním výborům národního shromáždění, senátu a Nejvyšší rady pro audiovizuální vysílání. Výbory mohou vyslovit stanovisko ve lhůtě šesti týdnů.
(23)
Prezident France Télévisions navíc kulturním a finančním výborům národního shromáždění a senátu předloží výroční zprávu o plnění smlouvy o cílech a prostředcích. Při příležitosti předložení zprávy o plnění smlouvy o cílech a prostředcích příslušným výborům národního shromáždění a senátu prezident France Télévisions podá zprávu i o činnosti a práci interního poradního výboru odpovědného za programy, který je složen z diváků a pověřen vydáváním stanovisek a doporučení k programům.
(24)
Stejně tak se stal předběžný návrh seznamu úkolů a povinností France Télévisions, jenž byl stanoven nařízením, předmětem veřejné konzultace ve dnech 10. až 24. listopadu 2008, kdy zhruba patnáct subjektů předložilo příspěvky, jež daly podnět ke změnám původního znění, a po konzultaci bylo vydáno stanovisko Nejvyšší rady pro audiovizuální vysílání. Pokud jde o externí kontrolu jeho plnění, článek 48 zákona ze dne 30. září 1986 stanoví předkládání roční zprávy Nejvyšší rady pro audiovizuální vysílání kulturním výborům národního shromáždění a senátu. Zpráva bude předkládána rovněž ministerstvu kultury a komunikací.
(25)
Tyto parlamentní výbory, stejně jako Nejvyšší rada pro audiovizuální vysílání, mohou vyslechnout třetí strany. Ve skutečnosti jsou zúčastněné strany pravidelně vyslechnuty na této půdě a oznamují svá stanoviska k otázkám, které se týkají veřejnoprávního audiovizuálního vysílání.
II.4 Finanční vyrovnání postupného úbytku až úplného zániku reklamních spotů
(26)
Aby programová tvorba veřejnoprávního vysílání byla svobodnější a méně závislá na obchodních hlediscích, čl. 53 pododstavec VI pozměněného zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků počítá s úbytkem a později úplným zánikem reklamních spotů: „Programy státních televizních služeb uvedených v části I článku 44, s výjimkou jejich regionálních a místních programů, vysílané mezi dvacátou a šestou hodinou, neobsahují jiné reklamní spoty než ty, které se týkají výrobků a služeb prezentovaných pod jejich obecným označením. Toto ustanovení platí rovněž pro programy, které tyto služby vysílají mezi šestou a dvacátou hodinou od ukončení analogového pozemního vysílání televizních služeb uvedených v téže části I na celém území metropole. Netýká se kampaní obecného zájmu“.
(27)
Ukončení analogového pozemního vysílání televizních služeb je stanoveno nejpozději na 30. listopad 2011. Kromě výjimky týkající se reklamy na výrobky nebo služby bez obchodní značky jsou stanoveny odchylky u vysílání reklamních spotů pro zámořské departementy a společenství nebo pro Novou Kaledonii, neexistuje-li nabídka soukromé televize s nekódovaným pozemním vysíláním.
(28)
Jak stanoví článek 53 pozměněného zákona č. 86-1067 o svobodě sdělovacích prostředků, úbytek a poté zánik reklamních spotů vyplývající z provádění zákona vede k finančnímu vyrovnání od státu, které je poskytnuto France Télévisions za podmínek stanovených každým rozpočtovým zákonem. Za tímto účelem Francouzský stát vytvořil v rubrice „Média“ souhrnného státního rozpočtu nový program nazvaný „Podíl na financování veřejnoprávního audiovizuálního vysílání“. Čistě pro informaci: francouzské orgány mají za to, že podíl veřejné dotace, který doplňuje výnos z příspěvku na veřejnoprávní audiovizuální vysílání, bude činit v roce 2010 přibližně 460 milionů EUR, v roce 2011 to bude 500 milionů EUR a v roce 2012 650 milionů EUR.
(29)
Francouzská republika prohlašuje, že veřejné financování z rozpočtové podpory bude každoročně stanoveno v závislosti na nákladech na výkon veřejné služby France Télévisions a připočteno k výnosu z příspěvku na veřejnoprávní audiovizuální vysílání za současného odečtení nadále existujících příjmů z obchodní činnosti. Francouzské orgány v tomto ohledu předložily odhad nákladů a příjmů veřejné služby France Télévisions sestavený podle obchodního plánu na léta 2009-2012 a shrnutý níže:
Tabulka 1
Odhad příjmů a nákladů France Télévisions v souvislosti s poskytováním veřejné služby v letech 2010-2012
(v mil. EUR)
2010
2011
2012
Rozpočet
Rozp. odh.
Rozp. odh.
A/Veřejné zdroje
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B/Jiné zdroje (reklama, sponzorování atd.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C/Hrubé náklady veřejné služby
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D/Čisté náklady veřejné služby (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Rozdíl čisté náklady veřejné služby - veřejné zdroje (D + A)
[- 50-50]
[- 50-50]
[- 50-50]
Zdroj: Připomínky Francie ze dne 15. ledna 2010.
(30)
Výše uvedená tabulka ukazuje odhad schodku odpovídajícího nekrytým čistým nákladům k tíži veřejné služby France Télévisions v letech 2010 a 2011. Tento schodek by měl být částečně snížen v roce 2012, kdy se počítá s mírným přebytkem ve výši [30-50] milionů EUR, čili [0-5] % čistých nákladů veřejné služby. Tento odhad přebytku na rok 2012 (pokud by se ve skutečnosti potvrdil, což předpokládá, že se příjmy a náklady budou vyvíjet přesně podle odhadu) zůstane nižší než kumulovaný schodek plánovaný na roky 2010 a 2011. Podle stávající smlouvy o cílech a prostředcích budou muset být přebytky nepřidělené na snížení potřeb veřejných zdrojů přednostně přiděleny na výdaje ve prospěch audiovizuální tvorby. Ta je běžně určena k tvorbě programů, případným přebytkem by se tedy neměla financovat obchodní činnost.
(31)
Je třeba poznamenat, že obchodní plán na léta 2009-2012 převzatý v kapitole V dodatku ke stávající smlouvě o cílech a prostředcích nahrazuje finanční složku smlouvy, která byla uzavřena v dubnu 2007, s ohledem na nový rámec stanovený reformou a na související finanční důsledky. Obchodní plán počítá se snížením celkových hrubých nákladů na poskytování veřejné služby za období 2010-2012, se současným snížením provozních nákladů ve srovnání s původní smlouvou, snížením nákladů na vysílání a využitím synergických účinků vyplývajících ze společného podniku, a to navzdory zavedení nových nákladových položek spojených s reformou.
(32)
Pokud jde o příjmy: ačkoli plánované veřejné příjmy rostou, úplně nezajišťují vyrovnanost účtů v období 2010-2012 a jak je uvedeno v tabulce 1, jsou stále nižší než hrubé náklady veřejné služby, takže odhadovaná finanční rovnováha závisí na příjmech z obchodní činnosti, které budou každoročně přetrvávat. Z obchodního plánu je také zřejmé, že podnik i stát mají zájem na rychlejším dosažení rovnováhy, než bylo původně plánováno. Dále je v něm upřesněna potřeba přesného a pravidelného monitorování s ohledem na pozitivní nebo negativní události.
II.5 Určení maximální výše veřejných zdrojů
(33)
Článek 44 pozměněného zákona č. 86-1067 o svobodě sdělovacích prostředků upřesňuje také, že: „Veřejné zdroje přidělené subjektům veřejnoprávního audiovizuálního vysílání náhradou za povinnosti veřejné služby, které jim byly uloženy, nepřesáhnou výši nákladů na plnění uvedených povinností“. Toto ustanovení vyplývá ze závazků Francouzské republiky výslovně začlenit do zákona zásadu neposkytování nadměrných vyrovnávacích plateb za povinnosti veřejné služby v rámci řízení, jež vedlo k rozhodnutí Komise o slučitelnosti ze dne 20. dubna 2005, které se týká použití zdrojů z televizních poplatků (8).
(34)
Podle výše uvedeného závazku převzalo nařízení č. 2007-958 ze dne 15. května 2007 o finančních vztazích mezi státem a subjekty veřejného sektoru audiovizuální komunikace ve svém článku 2 doslovné znění článku 53 zákona ze dne 30. září 1986 s přihlédnutím k „přímým nebo nepřímým příjmům získaným z poslání veřejné služby“ a upřesňuje, že náklady na plnění povinností veřejné služby byly určeny pomocí oddělených účtů. Nařízení ukládá ve svém článku 3 skupině France Télévisions a jejím dceřiným společnostem povinnost, aby při všech obchodních činnostech dodržovala tržní podmínky a aby nezávislý subjekt vypracoval výroční zprávu o plnění této povinnosti, která bude předána odpovědnému ministrovi, národnímu shromáždění a senátu.
(35)
Komise obdržela a prozkoumala zprávy o provádění článků 2 a 3 nařízení, které se týkají finančních období 2007 a 2008 (zprávy vypracované podle článku 3 nařízení byly schváleny za rok 2007 auditory společností PriceWaterhouseCoopers a KPMG a za rok 2008 společností Cabinet Rise), jakož i návrh zprávy za rok 2009 podle článku 2.
II.6 Nové poplatky stanovené reformou veřejnoprávního audiovizuálního vysílání
(36)
Zákon č. 2009-258 ze dne 5. března 2009 rovněž pozměnil daňový zákon za účelem zavedení nových poplatků z reklamy a elektronických komunikací.
II.6.1 Poplatek z reklamních spotů
(37)
V oddílu II první části knihy I všeobecného daňového zákoníku je nyní zařazena kapitola VIIf, která zavádí poplatek, jemuž podléhají všichni poskytovatelé televizních služeb se sídlem ve Francii. Základem poplatku jsou celkové částky (bez DPH) placené inzerenty za vysílání jejich reklamních spotů dotyčným poplatníkům nebo produkčním vedoucím reklamních spotů, po odečtení částek zaplacených v rámci daně stanovené v článku 302a KC všeobecného daňového zákoníku, kterou musí zaplatit poskytovatelé a distributoři televizních služeb vysílající audiovizuální díla, jež jsou způsobilá k čerpání podpory ze Státního filmového centra. Tyto částky jsou předmětem paušálního snížení o 4 %. Poplatek je vypočten tak, že se uplatní sazba 3 % na část ročních plateb (bez DPH) připadající na každou televizní službu, která převyšuje 11 milionů EUR.
(38)
Pro jiné televizní služby než ty, které jsou šířeny pozemním analogovým vysíláním, je však tato sazba stanovena pro rok 2009 na 1,5 %, pro rok 2010 na 2 % a pro rok 2011 na 2,5 %. Až do roku ukončení pozemního analogového vysílání televizních služeb na metropolitním území je pro všechny poplatníky přechodně stanovena maximální výše poplatku na 50 % zvýšení jeho základu oproti roku 2008, zjištěného v kalendářním roce, za nějž bude poplatek splatný. Částka poplatku v žádném případě nesmí být nižší než 1,5 % základu. V případě poskytovatelů televizních služeb, jejichž dosažená každodenní sledovanost mimo metropolitní Francii je vyšší než 90 % jejich celkové sledovanosti, je částka pro výpočet poplatku snížena o částky zaplacené za vysílání reklamních spotů určených pro evropský nebo světový trh, vynásobené podílem celkové roční sledovanosti dosažené mimo metropolitní Francii.
II.6.2 Poplatek z elektronických komunikací
(39)
V oddílu II první části knihy I všeobecného daňového zákoníku je nyní zařazena kapitola VIIg, jež zavádí poplatek, který musí zaplatit každý subjekt elektronických komunikací, jenž poskytuje službu ve Francii a který byl předem přihlášen u Regulačního úřadu pro elektronické komunikace (Autorité de régulation des communications électroniques). Tento poplatek se vyměřuje z částky (bez DPH) předplatného a jiných částek zaplacených uživateli za služby elektronických komunikací, které poskytují subjekty elektronických komunikací, po odečtení částky odpisů účtovaných v průběhu uzavřeného účetního období za rok, v němž se poplatek stal splatným, pokud se vztahují na materiál a vybavení, jež subjekty získaly po nabytí účinnosti zákona pro potřeby infrastruktur a sítí elektronických komunikací zřízených na území státu a jejichž doba odpisování činí nejméně deset let. Poplatek je vypočten tak, že se uplatní sazba 0,9 % na část základu poplatku, jež převyšuje 5 milionů EUR.
III. DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(40)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení měla za to, že vyrovnávací platba zamýšlená počínaje rokem 2010 může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jejíž slučitelnost s vnitřním trhem je podle čl. 106 odst. 2 SFEU třeba prozkoumat podle zásad a prováděcích předpisů pro veřejné služby rozhlasového vysílání.
(41)
Pokud jde o existenci činnosti veřejné služby, jejíž poslání byla jasně stanovena úředním aktem a jež podléhá přiměřeným kontrolním mechanismům, Komise bez pochybností dospěla k závěru, stejně jako ve svých rozhodnutích z prosince 2003, dubna 2005, července 2008 a září 2009, že poslání veřejné služby France Télévisions jsou jasně stanovena úředními akty vydanými nebo schválenými francouzským státem podle pravidel, kterými se stanoví nezávislá kontrola France Télévisions.
(42)
Naproti tomu, pokud jde o zkoumání přiměřenosti zamýšleného finančního vyrovnání v porovnání s čistými náklady na poskytování veřejné služby, Komise mimo jiné s přihlédnutím k účinkům podpory vyjádřila pochybnosti ohledně dvou otázek:
-
na jednu stranu ohledně rizika nadměrného vyrovnání čistých nákladů veřejné služby za rok 2012 a pravděpodobně i za roky 2010 a 2011, zatímco Komise k těmto rokům neměla k dispozici tak podrobné informace jako ty, které francouzské orgány poskytly za rok 2009, a
-
na druhou stranu ohledně možné existence vztahu závazného určení mezi příjmy z poplatků z reklamy a elektronických komunikací a podporou určenou pro France Télévisions, a pokud by bylo možno takový vztah prokázat, ohledně jejich negativních dopadů a jejich slučitelnosti se Smlouvou, zejména v rámci hodnocení reformy financování skupiny France Télévisions z hlediska hospodářské soutěže, které chybělo.
(43)
Komise kromě toho francouzské orgány upozornila na přijetí svého sdělení dne 2. července 2009 o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (9) (dále jako „sdělení o vysílání“), jež je použitelné na podporu oznámenou již po jeho zveřejnění, a francouzské orgány vyzvala, aby k tomuto revidovanému sdělení přihlédly ve svých připomínkách.
IV. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(44)
Společnost Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD) ve svých připomínkách ze dne 2. listopadu 2009 upozorňuje Komisi na význam povinností, které musí France Télévisions plnit, aby podporovala národní audiovizuální tvorbu. Tento význam byl koncem roku 2008 údajně posílen mezioborovou dohodou, která má být zahrnuta do budoucí smlouvy o cílech. France Télévisions tak bude muset v roce 2010 vynaložit na národní audiovizuální tvorbu 19 % z obratu zahrnutého do základu za rok 2009 a tento podíl bude muset být v roce 2012 zvýšen na 20 %, tedy na 420 milionů EUR. Stejný podíl v případě TF1 je naopak omezen na 12,5 % a u stanice M6 a u pozemních digitálních televizních kanálů nepřekročí 11 %. Závazek ve prospěch filmové tvorby rovněž poroste každoročně v průměru o více než 1,2 % až do roku 2012. Současně se zrušením reklamy by došlo k růstu nákladů na programovou skladbu v oblasti děl z vlastní a nedovážené produkce, o čemž svědčí závazek ve prospěch inovativní a kvalitní veřejné služby.
(45)
Svaz La Fédération Française des Télécommunications et des Communications Électroniques (FFTCE) se ve svých připomínkách ze dne 30. října 2009, k nimž se připojila Iliad jakožto nečlen FFTCE, domnívá, že zrušení komerční reklamy jako takové nepřispívá k poslání veřejné služby France Télévisions. Vzhledem k tomu, že reklama není nedílnou součástí tohoto poslání, jakákoli dotace, cílená výhradně na vyrovnání ušlého zisku bez ohledu na skutečné poslání, by byla sama o sobě státní podporou v rozporu s čl. 106 odst. 2 a článkem 107 SFEU. Tato vyrovnávací platba musí krýt vlastní náklady veřejné služby, které se musí objevit v oddělených účtech. Výše dotace je ovšem zřejmě stanovena pro nadcházející roky na základě odhadu ztráty příjmů z obchodní činnosti, což za zhoršené situace na trhu vážně narušuje hospodářskou soutěž se soukromými provozovateli vysílání. Zatímco celkový obrat z reklamy France Télévisions by za zhoršené situace na trhu bezpochyby nedosáhl 500 milionů EUR, francouzské orgány se zavázaly zaplatit v roce 2009 450 milionů EUR pouze za zrušení reklamy po 20 hodině. V budoucnosti budou údajně příjmy z dotace také mnohem vyšší než příjmy z reklamních spotů, jichž by bylo dosaženo bez uskutečnění reformy.
(46)
Pokud jde o poslání služby obecného hospodářského zájmu, FFTCE poznamenává, že povinnosti, které France Télévisions ukládají stanovy Evropské vysílací unie (Union Européenne de Radiotélévision - UER) jakožto jejímu členu, již existovaly a budou pro ni použitelné, ačkoli nejsou začleněny do francouzského zákona. Omezení uložená zákonem, ostatně velmi neurčitá, se podstatně neliší od omezení vyplývajících ze stanov UER, jimž podléhají rovněž stanice TF1 a Canal + jakožto členové, takže vyrovnávací dotace podle zákona musí být označena za státní podporu.
(47)
FTTCE má nakonec za to, že nový poplatek z obratu subjektů elektronické komunikace zavedený reformou veřejnoprávního audiovizuálního vysílání je určen k financování France Télévisions. Kromě vztahu závazného určení, který orgány ve svých prohlášeních potvrdily, ovlivňují změny v jeho základě a sazbě výši dotace. Zavedení takového poplatku však porušuje článek 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (10), neboť členské státy nemohou subjektům ukládat žádný další poplatek z obratu, než je stanoveno touto směrnicí.
(48)
Svaz Association des chaînes privées (Sdružení soukromých televizních kanálů) se ve svých připomínkách ze dne 2. listopadu 2009 domnívá, že špatné řízení France Télévisions, na jehož četné příklady poukázal Účetní dvůr, zhoršuje zjištěný inflační dopad na trh programové tvorby a nákup vysílacích práv. V případě, že se nevede analytické účetnictví, vyvolá absence kontroly nákladů nejistoty, pokud jde o vymezení nákladů na výkon poslání veřejné služby, jež mají být financována, a tím vznikne i vážné riziko nadměrné vyrovnávací platby. Jelikož řada náznaků nasvědčuje tomu, že nový audiovizuální poplatek bude určen pro France Télévisions, jeho odvod do státního rozpočtu nesleduje jiný účel než uniknout kontrole Komise. Tento poplatek nutí konkurenty France Télévisions, aby financovali podporu, přičemž způsobuje narušení, které je ještě zhoršeno nedostatečnou diferenciací mezi programy jednotlivých kanálů v historii televize.
(49)
Evropská vysílací unie (UER) ve svých komentářích ze dne 2. listopadu 2009 zdůrazňuje nevyhnutelně výhledový charakter všech víceletých odhadů nákladů a příjmů provozovatele veřejnoprávního vysílání, které Francie předložila. Tyto odhady musí zajistit dlouhodobý finanční výhled, a danému subjektu tak umožnit zabezpečení zcela nezávislé nepřetržité služby. Korekci případných odchylek v odhadech mají zajistit mechanismy vytvořené ex post. Rozhodnutí Komise se musí týkat výpočetních parametrů ex ante a těchto mechanismů, aniž by omezovalo skutečnou výši budoucí vyrovnávací platby schválením pouze odhadovaných nákladů a příjmů, jinak by Komise stanovila a kontrolovala roční výše režimu podpor spíše než režim samotný. UER také vyjadřuje obavu, že se Komise snaží zjistit odhadovanou výši synergických účinků a zvýšení účinnosti v budoucích letech, neboť účinnost, s níž se služba obecného hospodářského zájmu poskytuje, uniká kontrole Komise podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(50)
Sdružení evropských komerčních televizních společností - Association des Télévisions Commerciales européennes (ACT) - ve svých komentářích ze dne 2. listopadu 2009 podporuje rozhodnutí Francouzské republiky podstatně omezit komerční reklamu u svého provozovatele veřejnoprávního vysílání. ACT poznamenává, že v daném případě nebyly splněny dvě podmínky judikatury Altmark (11), takže zamýšlený rozpočtový příspěvek představuje podporu. ACT má nicméně za to, že je-li systém financování podpory prostřednictvím poplatku vybíraného z reklamních příjmů konkurentů považován za slučitelný s právem Unie, výhody ze stažení z trhu by byly značně sníženy, zatímco takový systém by mohl v určitých ohledech způsobit větší narušení než tradiční podvojné systémy veřejného a komerčního financování.
(51)
ACT má za to, že povinnosti veřejné služby France Télévisions se údajně od roku 1994 podstatně nezměnily a jsou obdobné jako povinnosti jiných soukromých provozovatelů vysílání. Rovněž odhady vyrovnání ztráty příjmů z reklamy jsou až do roku 2012 neurčité a neberou v úvahu ani snížení s nimi spojených investičních nákladů, ani možné snížení nákladů na programovou tvorbu, která méně podléhá omezením kladeným inzerenty, ani očekávané zisky ze synergických účinků. Mechanismus přizpůsobení veřejných příjmů a příjmů z obchodní činnosti nákladům, stanovený ve smlouvě o cílech a prostředcích, by měl být přezkoumán, zejména s ohledem na proměnlivost příjmů z obchodní činnosti, jinak by Komise neměla k dispozici důvěryhodné informace, aby mohla určit skutečné náklady na poskytovanou službu a případnou nadměrnou vyrovnávací platbu. Toto ověření by bylo provedeno, aniž by podnik vedl analytické účetnictví, jak zjistil Účetní dvůr.
(52)
Nakonec má ACT za to, že podpora je fakticky financována novými poplatky, které zavádí reforma, a že pokud jde o poplatek z audiovizuální reklamy, tento poplatek zavádí ve Francii model financování veřejné služby konkurenty, od něhož bylo jinde upuštěno. Mechanismus podpory však chrání zdroje France Télévisions, ačkoli je čím dál zjevnější, že inzerenti nepřenesou celou svoji poptávku na konkurenční kanály. Kromě toho by takový mechanismus zvětšil překážky vstupu na francouzský trh.
(53)
France Télévisions se ve svých připomínkách ze dne 2. listopadu 2009 domnívá, že oznámený mechanismus jí neposkytuje žádné hospodářské zvýhodnění vůči jejím konkurentům, neboť i když je chráněna před ztrátou příjmů z obchodní činnosti, stát jí na druhé straně uložil omezení v jiné oblasti, kde není omezen žádný ze soukromých objektů na trhu: ukončení vysílání reklamy. Až nabude ukončení vysílání reklamních spotů účinnosti, zmizí jakékoli narušení hospodářské soutěže na tomto trhu, zatímco tlak na konkurenty v oblasti sponzorování bude vzhledem k omezené existenci skupiny France Télévisions nulový. Pokud jde o nákup audiovizuálních práv zvaných „premiums“, zatímco kanál TF1 dosáhl 96 nejvyšších sledovaností ze 100 a v roce 2008 18 z 20 nejvyšších sledovaností, France Télévisions nemá žádnou výhradní smlouvu s velkými americkými distribučními společnostmi. Kromě toho musí investovat do audiovizuální tvorby s požadavky na kvalitu, jež jsou neslučitelné s cíli sledovanosti komerčních televizních kanálů. Pokud jde o prodej programů, domnívá se, že je zastoupena pouze okrajově.
(54)
France Télévisions má navíc za to, že jelikož částka, která jí bude přidělena, závisí každý rok předběžně, konkrétně a objektivně na nákladech na její poslání, s korekcí ex post v případě odchylky od skutečných nákladů, splňuje oznámený mechanismus druhou podmínku judikatury Altmark. Čtvrtá podmínka této judikatury by byla rovněž splněna, neboť synergických účinků, kterých v minulosti nebylo možno využít, bude možné využít po právní reorganizaci a změně stanov; tato čtvrtá podmínka nevyžaduje, aby byla služba poskytována za co nejnižší náklady, ale aby tyto náklady odpovídaly nákladům průměrného a řádně řízeného podniku.
(55)
Pokud jde o podmínky slučitelnosti oznámeného mechanismu s vnitřním trhem: jelikož má tento mechanismus nadále existovat ještě mnoho let, nebude podle France Télévisions možné s dostatečnou jistotou zjistit čisté náklady veřejné služby tak, aby mohla Komise provést kontrolu ex ante a ověřit, zda nedošlo k nadměrné vyrovnávací platbě. Zatímco informativní odhady na léta 2010 až 2012 nejsou neslučitelné s možností dosáhnout přiměřeného zisku nebo s možností vytvořit rezervu omezenou na 10 % ročních výdajů na veřejnou službu, zákonná ustanovení a právní předpisy zřizující kontrolu ex post umožní v každém případě zajistit přiměřené financování. France Télévisions se domnívá, že - vzhledem k tomu, že kolísání nákladů na její programovou skladbu závisí na jejích redakčních výběrech - je povinna plnit pouze zákonem uložené povinnosti veřejné služby a že má Francouzská republika naprostou volnost při vymezování jejich obsahu. Tyto povinnosti se kromě toho projevují v požadavku na sledovanost, který se ukončením vysílání reklamních spotů nezmírnil. Naopak bude muset být získán větší počet programů.
(56)
Televizní kanál Métropole Télévisions (M6) má ve svých připomínkách ze dne 2. listopadu 2009 za to, že zamýšlený systém financování představuje státní podporu ve smyslu článku 107 SFEU, zejména pokud by nebyly splněny druhá a čtvrtá podmínka judikatury Altmark: vyrovnávací platbu založenou na odhadu ztráty obchodních příjmů, které jsou svou povahou (a v praxi) proměnlivé, nelze považovat za vycházející z objektivních a transparentních výpočetních parametrů nákladů veřejné služby. Základem pro výpočet kromě toho nejsou náklady průměrného a řádně řízeného podniku tohoto odvětví, nýbrž náklady skupiny France Télévisions, která je podle četných informací řízena neefektivně, což zvyšuje náklady veřejné služby, které společenství nese.
(57)
Pokud jde o slučitelnost opatření s vnitřním trhem, M6 má za to, že zamýšlený systém financování je nezákonný, neboť strukturálně vede k nadměrné vyrovnávací platbě za náklady veřejné služby. Směrnice Komise (ES) č. 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (12) ukládá Francii, aby veškeré náklady a výnosy služby obecného zájmu byly správně přičteny na základě důsledně uplatňovaných zásad analytického účetnictví. Jak však zdůraznil Účetní dvůr, France Télévisions takové účetní nástroje nemá. K výpočtu výše vyrovnávací platby by tedy nemohl sloužit žádný objektivní údaj. K nadměrné vyrovnávací platbě by nevyhnutelně došlo, neboť dotace je vypočtena na základě příjmů z obchodní činnosti, které nespadají do poslání veřejné služby, ani nemohou být zohledněny v jejích nákladech. Nahodilá povaha odhadů ušlých příjmů a neexistence analýzy nákladů by nevyhnutelně způsobily také nadměrnou vyrovnávací platbu.
(58)
Zahrnutí nových poplatků do mechanismu financování zhoršuje negativní dopady podpor na trhy, na nichž se nakupují audiovizuální práva a kde špatné řízení France Télévisions zaštítěné veřejnými podporami zvyšuje náklady konkurentů, a na reklamní činnost, kterou France Télévisions přenese do oblasti sponzorování, aniž by kanál M6 s ohledem na svůj odlišný profil sledovanosti mohl obsadit prostor, který France Télévisions opustila. Za těchto podmínek by mohlo být oprávněné pouze financování ex post. Mechanismus by byl tudíž strukturálně nezákonný, pokud by nebyly zavedeny mechanismy nezávislé kontroly ex post, která by zaručila, že nedojde k nadměrné vyrovnávací platbě na základě reálných číselných údajů, přičemž podle M6 by zavedení těchto mechanismů ve Francii by bylo neúčinné.
(59)
Ve svých připomínkách ze dne 2. listopadu 2009 staví televizní kanál Télévision Française 1 (TF 1) reformu financování France Télévisions do kontextu strukturálních změn ovlivňujících trh s reklamou, na němž dochází k silnému rozvoji internetu. Televize představovala v roce 2008 pouze asi 11 % z 33 miliard EUR výdajů na komunikace inzerentů. Obrat z reklamy televizních kanálů vysílajících pozemní digitální cestou vzrostl od ledna do září 2009 o 60 % oproti poklesu o 8 % v případě všech tří soukromých kanálů v historii televize. Daně a poplatky odvedené TF1 za rok 2008 představují 60 % jeho výsledku. Víceleté smlouvy o nabývání vysílacích práv, cenová inflace a nepružnost nákladů včetně nákladů na programovou skladbu, jež jsou způsobeny právními požadavky v oblasti produkce a vysílání francouzských a evropských děl, jež představují 30 % z celkového objemu poplatků, zmenšují podle TF1 jeho manévrovací prostor. Skutečnost, že bude podléhat novému audiovizuálnímu poplatku, by posílila narušení hospodářské soutěže na trhu.
(60)
Možný přesun poptávky inzerentů na TF1 je veřejně oznámeným předmětem poplatku z audiovizuální reklamy. Nejenže k očekávanému přesunu obratu ve výši 350 milionů EUR na všechny tři pozemní televizní kanály v roce 2009 nedošlo, tyto kanály dokonce vykázaly pokles o 450 milionů EUR oproti odhadům. Kromě toho by byl rozsah tohoto přesunu každopádně omezen právními předpisy, které při provádění práva Evropské unie omezují čas vysílání reklam na maximálně dvanáct minut za jednu vysílací hodinu, pokud se nepřekročí celodenní průměr šesti minut za hodinu.
(61)
TF1 se domnívá, že poplatek představuje státní podporu ze dvou důvodů: tím, že France Télévisions již ve skutečnosti nebude povinna platit poplatek po 30. listopadu 2011 (k tomuto datu bude povinna ukončit vysílání reklamních spotů a částky za ně inkasované tvoří základ poplatku), a za druhé tím, že France Télévisions obdrží zdroje takto získané, neboť z četných vládních a parlamentních prohlášení při debatách o návrhu zákona vyplývá, že tento poplatek je určen na financování podpory. Při posuzování podpory by tedy měl být vzat v úvahu režim zdanění určený na financování podpory, a to nezávisle na jeho zákonnosti.
(62)
Kanál TF1 se domnívá, že jeho povinnosti jsou srovnatelné a s povinnostmi skupiny France Télévisions, jejíž programy se takřka neliší od jejích. I když TF1 vítá přepracování smlouvy o cílech a prostředcích a seznamu úkolů a povinností v důsledku reformy veřejnoprávního audiovizuálního vysílání, má s odvoláním na stanovisko Účetního dvora za to, že nabídka veřejnoprávního vysílání je nedostatečně individualizována. Tak je zdůrazněno, že v dřívějších seznamech úkolů a povinností představovaly kvantitativní povinnosti vysílání 10 % programové skladby.
(63)
Stejně tak nedostatečná je kontrola nákladů a kvalita řízení France Télévisions, jež způsobují, že veřejná služba není poskytována za nejnižší náklady pro společenství a vzniká riziko nadměrné vyrovnávací platby. Komise by také v tomto ohledu měla prověřit růst zisků z obchodních činností, synergické účinky, které by měly po roce 2009 vyplynout ze založení jediného podniku France Télévisions, a sebemenší tlak na náklady na programovou skladbu vyplývající z menší závislosti inzerentů.
V. PŘIPOMÍNKY FRANCOUZSKÉ REPUBLIKY
(64)
Pokud jde o použití čl. 106 odst. 2 SFEU, Francouzská republika se ve svých připomínkách předaných dne 7. října 2009 a následně upřesněných odvolává zejména na pochybnosti Komise vyjádřené na jednu stranu ohledně přiměřenosti veřejného financování a rizika nadměrné vyrovnávací platby, na stranu druhou ohledně zohlednění nových poplatků zavedených reformou veřejnoprávního audiovizuálního vysílání za účelem posouzení slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
V.1 Přiměřenost financování a kontrola ex-post rizika nadměrné vyrovnávací platby
(65)
Francouzská republika upřesňuje, že oznámené opatření není vyrovnávací platbou za ztrátu příjmů skupiny France Télévisions z reklamy, i když odhadované částky uvedené pro informaci k tomu přihlížejí, nýbrž jde o financování určené ke krytí nákladů na plnění poslání veřejné služby. Potřeby financování se budou muset vyvíjet v závislosti na změnách nákladů na programovou skladbu, na kolísání příjmů z obchodní činnosti nebo na vysílacích prostředcích.
(66)
Francouzská republika zdůrazňuje, že potvrzení ex ante týkající se neexistence rizika nadměrné vyrovnávací platby je nutno provést ověřením existence kontrolních mechanismů stanovených právními a správními předpisy v souladu s judikaturou a prováděcí praxí Komise, a nikoli s ohledem na uvedené odhadované orientační částky dotace a budoucích nákladů. Orientační částky jsou uvedeny pro ilustraci na základě obchodního plánu schváleného orgány dozoru a France Télévisions. Metoda výpočtu dotace nespočívá v odhadu snížení příjmů France Télévisions z reklamy. Výpočet bude spočívat v obecném vzorci: pro každý rok bude kombinovaná částka příspěvku na veřejnoprávní audiovizuální vysílání a rozpočtové dotace - při dodržení závazků Francouzské republiky a kontrolních mechanismů ex post stanovených právními a správními předpisy - úměrná nákladům na poslání veřejné služby France Télévisions sníženým o příjmy z obchodní činnosti.
(67)
Kromě toho, pokud jde o nové inovativní audiovizuální služby uvedené ve sdělení o vysílání, Francouzská republika zdůrazňuje, že některé jsou již uvedeny v novém seznamu úkolů a povinností France Télévisions a v pozměněné smlouvě o cílech a prostředcích, které byly a budou předmětem předběžných a pravidelných kontrol a konzultací, jež jsou popsány výše. Pokud jde o budoucí vývoj, Francie se domnívá, že zavedení každé významné nové služby musí být zapracováno do smlouvy o cílech a prostředcích, na niž se budou vztahovat tytéž kontroly.
(68)
Kromě toho, vzhledem k nabytí účinnosti sdělení o vysílání po zahájení tohoto řízení se Francouzská republika zavazuje ke zdokonalení svého systému finanční kontroly ex post, aby vyhověla nově upřesněným pravidlům tohoto sdělení ve věci mechanismu finanční kontroly. Bylo tak stanoveno, že se změní článek 2 nařízení č. 2007-958 ze dne 15. května 2007. Účelem této změny je:
-
zajistit, aby zpráva o oddělených účtech - což je požadavek umožňující zajistit kontrolu, zda nedošlo k nadměrné vyrovnávací platbě - byla, podobně jako zpráva podle článku 3, kontrolována externím subjektem, jehož výběr podléhá schválení ministra odpovědného za komunikace, předána tomuto ministrovi, jakož i národnímu shromáždění a senátu, a vyhotovena na náklady France Télévisions,
-
zdokonalit funkční mechanismus schopný zajistit skutečné navrácení případných nadměrných vyrovnávacích plateb nebo křížových dotací, které by tyto oddělené účty odhalily a které by nebyly slučitelné s článkem 53 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků, jakož i se sdělením Komise o vysílání.
(69)
Francouzské orgány se za účelem zdokonalení informovanosti Komise v průběhu prvních let reformy, která byla zahájena zákonem č. 2009-258 ze dne 5. března 2009, rovněž zavazují sdělovat Komisi v letech 2010 až 2013:
-
zprávy vypracované podle článků 2 a 3 výše uvedeného pozměněného nařízení ve lhůtě nejpozději šesti měsíců po schválení účtů valnou hromadou, včetně údajů týkajících se vývoje podílů na trhu s reklamou od roku 2007,
-
veřejné údaje o monitoringu plnění poslání veřejné služby France Télévisions, jako je výroční zpráva o televizních kanálech vypracovaná Nejvyšší radou pro audiovizuální vysílání (ustanoveno článkem 18 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986) a zápis ze slyšení prezidenta France Télévisions před parlamentními výbory (kulturní a finanční výbory národního shromáždění a senátu) ohledně ročního plnění smlouvy o cílech a prostředcích (jak stanoví článek 53 výše uvedeného zákona).
V.2 Zohlednění nových poplatků zavedených reformou veřejnoprávního audiovizuálního vysílání
(70)
Francouzská republika má za to, že ve svém oznámení nepřihlédla k novým poplatkům z reklamy a elektronických komunikací. I když byly tyto poplatky zavedeny stejným legislativním nástrojem, kterým byla zavedena reforma, nespadají do oznámeného opatření.
(71)
Francouzská republika upřesňuje, že veřejná prohlášení před hlasováním o zákonu, o němž se zmiňuje rozhodnutí o zahájení řízení, později popřená ustanoveními tohoto zákona, nepostačují ke zjištění vztahu závazného určení mezi poplatky a financováním podpory podle práva Evropské unie. Podle francouzského práva jsou tyto poplatky vybírány ve prospěch souhrnného státního rozpočtu, přispívají k financování veškerých veřejných výdajů a odpovídají zásadám rozpočtové univerzálnosti a jednotnosti, které jsou součástí ústavnosti veřejných financí jako celku. Podle článku 36 ústavního zákona ze dne 1. srpna 2001 o rozpočtových zákonech může částečné nebo úplné přidělení zdroje určeného ve prospěch státu právnické osobě vyplývat pouze z výslovného ustanovení rozpočtového zákona, který v daném případě neexistuje.
(72)
Francouzská republika kromě toho zdůrazňuje, že neexistuje návrh směřující k vytvoření vztahu závazného určení mezi uvedenými poplatky a financováním France Télévisions. Upřesňuje, že pokud by měla být zvažována změna struktury režimu, francouzské orgány by přikročily k novému oznámení Komisi podle ustanovení čl. 108 odst. 3 SFEU.
VI. POSOUZENÍ PODPORY
VI.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
(73)
Článek 107 odst. 1 SFEU stanoví, že: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“. Tyto prováděcí podmínky jsou zkoumány níže:
VI.1.1 Státní zdroje
(74)
Rozpočtové podpory, které jsou předmětem tohoto oznámení, budou každoročně začleněny do rozpočtového zákona stanovujícího rozpočet francouzského státu. Jedná se tedy o opatření poskytnutá prostřednictvím státních zdrojů.
VI.1.2 Selektivní hospodářské zvýhodnění
(75)
Mechanismus rozpočtové podpory doplňující veřejné zdroje poskytnuté skupině France Télévisions je selektivní, neboť z něho bude mít výhody pouze France Télévisions. Roční rozpočtová podpora provozu, která má zejména umožnit, aby podnik pokračoval v činnosti, jej ochrání před ztrátou obchodních příjmů z reklamy, které až dosud částečně financovaly jeho výdaje a investice. France Télévisions tak bude moci dosáhnout takového podílu sledovanosti, který by bez rozpočtové podpory nemohla očekávat. Dostává se jí tak hospodářského zvýhodnění, jehož by nemohla dosáhnout jiným způsobem, nebo v tomto případě podpory, kterou by za jiných tržních podmínek, to znamená takových, za nichž působí její soukromí konkurenti, nezískala.
(76)
Komise kromě toho poznamenává, že Francouzská republika nevyslovila připomínky zpochybňující hodnocení Komise v rozhodnutí o zahájení řízení v tom ohledu, že by plánované dotace nesplňovaly kumulativní kritéria judikatury Altmark, a poskytovaly by tudíž hospodářské zvýhodnění představující státní podporu (13). Kromě toho poznamenává, že bez újmy na pozdějším vývoji řízení a výsledků France Télévisions v budoucích letech, zpráva francouzského Účetního dvora o France Télévisions - která byla zveřejněna v říjnu 2009 po rozhodnutí o zahájení řízení - podporuje její argumentaci, podle níž čtvrtá podmínka nebyla splněna.
(77)
Z předchozího zkrátka vyplývá, že rozpočtové podpory pouze pro skupinu France Télévisions prostřednictvím finančních zdrojů francouzského státu poskytují tomuto podniku selektivní zvýhodnění.
VI.1.3 Narušení hospodářské soutěže a nepříznivý vliv na obchod mezi členskými státy
(78)
France Télévisions působí v oblasti produkce a vysílání programů, které komerčně využívá, a to zejména vysíláním placené reklamy inzerentů nebo sponzorovaných programů ve své programové tvorbě a prodejem svých vysílacích práv nebo nákupem takových práv. Tyto obchodní činnosti jsou prováděny v konkurenci s jinými televizními kanály, jako například TF1, M6 a Canal+, zejména ve Francii, kde France Télévisions, jak zdůrazňují francouzské orgány, představuje čelní audiovizuální skupinu. Podíl France Télévisions by v roce 2010 měl činit asi 10 %, což by z ní stále činilo třetího nejvýznamnějšího dodavatele na francouzském trhu.
(79)
Až do termínu zrušení komerční reklamy koncem roku 2011 bude France Télévisions nadále působit na francouzském trhu televizní komerční reklamy v konkurenci s jinými provozovateli vysílání, i když vysílací časy budou omezeny. France Télévisions bude moci i po roce 2011 nabízet své služby inzerentům v oblasti reklamy na výrobky pod jejich obecným označením nebo v oblasti sponzorování pořadů v konkurenci s ostatními provozovateli vysílání působícími ve Francii. I když konkurenti France Télévisions plně využijí téměř úplného ústupu France Télévisions z trhu s reklamou, ke kterému došlo následkem reformy, France Télévisions bude na tomto trhu přesto nadále působit. Na základě odhadů příjmů z reklamy a sponzorování France Télévisions, které předložily francouzské orgány, si France Télévisions co do obratu a tržního podílu stálých konkurentů ve srovnání s rokem 2007 udrží v roce 2012 ještě 3,3 % trhu oproti více než zhruba 50 % v případě TF1 a 20 % v případě M6.
(80)
France Télévisions bude moci dosáhnout podílu na sledovanosti, kterého by nemohla dosáhnout bez dotčené rozpočtové podpory, což může mít dopad na sledovanost jiných provozovatelů vysílání, a tudíž na jejich obchodní činnost, čímž by došlo k porušení podmínek hospodářské soutěže. France Télévisions každopádně bude také nadále působit na trzích nákupu a prodeje audiovizuálních práv, její vyjednávací možnosti zůstanou díky uvedené podpoře zachovány. Pokračující investování do programové tvorby, které rozpočtové podpory umožňují, ovlivňuje tudíž míru, v níž může France Télévisions na těchto trzích nakupovat nebo prodávat.
(81)
Z výše uvedeného vyplývá, že rozpočtové podpory prostřednictvím finančních zdrojů francouzského státu pouze ve prospěch skupiny France Télévisions narušují nebo přinejmenším ohrožují hospodářskou soutěž v komerčním provozování vysílání ve Francii a v určité míře v jiných členských státech, kde se programy France Télévisions vysílají.
(82)
Trhy prodeje a nákupu audiovizuálních programů a vysílacích práv, na nichž France Télévisions působí, mají mezinárodní rozměr, i když nabytí práv je obvykle územně omezeno hranicemi členského státu. Kromě toho je vysílání programů France Télévisions, které může pokračovat díky státní podpoře, přijímáno v dalších členských státech, například v Belgii a v Lucembursku. France Télévisions vysílá také programy prostřednictvím internetu, které jsou dostupné i mimo území Francie.
(83)
Za těchto podmínek mohou zamýšlené rozpočtové podpory porušit podmínky hospodářské soutěže a nepříznivě ovlivnit obchod mezi členskými státy.
VI.1.4 Závěr ohledně existence státní podpory
(84)
Vzhledem k výše uvedenému představují rozpočtové podpory, které Francouzská republika zamýšlí poskytnout France Télévisions, státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jejíž slučitelnost s vnitřním trhem je nutno posoudit.
VI.2 Slučitelnost podle čl. 106 odst. 2 SFEU
(85)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 SFEU stanoví, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(86)
Komise ve svém sdělení o vysílání formuluje zásady, jimiž se řídí při uplatňování článku 107 a čl. 106 odst. 2 SFEU o financování organizací veřejnoprávního vysílání státem. Posouzení Komise se v tomto ohledu týká obou následujících hledisek:
-
existence přesné a jasné definice poslání veřejné služby v úředním aktu, včetně poskytování významných nových služeb, podléhající mechanismům účinné kontroly subjektem nezávislým na provozovateli vysílání,
-
přiměřenost a transparentnost veřejného financování vyrovnávacích plateb nezbytných k tomuto poslání, aniž by vyrovnávací platby převýšily částku čistých nákladů poslání veřejné služby, které také podléhá účinným kontrolám.
VI.2.1 Přesná a jasná definice poslání veřejné služby v úředním aktu podléhající účinným kontrolám
(87)
Jak bylo upřesněno výše, Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení a z důvodů v něm uvedených nevyslovila pochybnosti ani ohledně přiměřenosti definice poslání veřejné služby a zmocnění k němu, které bylo France Télévisions uloženo úředními akty, ani ohledně přiměřenosti prováděných externích kontrol způsobu, jímž France Télévisions plní uložené povinnosti, jak byly popsány výše. Komise má tudíž za to, že příslušná ustanovení pozměněného zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 (články 43-11, 44, 48 a 53) a jeho prováděcí nařízení nebo úřední akty týkající se zejména seznamu úkolů a povinností (nařízení č. 2009-796 ze dne 23. června 2009) a smlouvy o cílech a prostředcích jsou v souladu s prováděcími pravidly čl. 106 odst. 2 SFEU, která se týkají posuzování podpor, jež jsou poskytovány službám veřejnoprávního vysílání a uvedeny ve sdělení o vysílání.
(88)
Tento závěr se shodoval s dřívějšími závěry Komise v této věci podle tehdy platného sdělení, v jejích rozhodnutích z let 2003 a 2005 o France 2 a France 3 a z let 2008 a 2009 o France Télévisions.
(89)
Proto je zbytečné zkoumat celkem obecné připomínky, kterými se určité zúčastněné strany snaží potvrdit údajnou podobnost programové tvorby veřejnoprávních televizí a konkurentů, které jsou ve skutečnosti v rozporu s připomínkami jiných zúčastněných stran a které nemohou toto hodnocení změnit.
(90)
Pozměněný zákon č. 86-1067 o svobodě sdělovacích prostředků definuje rozsáhle, kvalitativně, avšak přesně povinnosti veřejné služby France Télévisions. Ta se musí zejména zaměřit na širokou veřejnost a předkládat různorodou nabídku odpovídající uloženému cíli při zohlednění hledisek pluralismu a demokratických, sociálních, občanských a kulturních potřeb společnosti. To, že jsou určití konkurenti z důvodu svého členství v Evropské vysílací unii povinni (UER) dodržovat stanovy této unie, jak zdůrazňuje FFTCE, nevytváří překážku zvláštním povinnostem veřejné služby uvedeným v úředních aktech Francouzské republiky, které jsou na rozdíl od povinností vyplývajících z členství v UER uloženy pouze France Télévisions.
(91)
Povinnosti France Télévisions jsou kromě toho v případě potřeby upřesněny ještě v seznamu úkolů a povinností a smlouvě o cílech a prostředcích a doplněny přesnými a kvantifikovanými ukazateli, jichž má být dosaženo v jejich programové skladbě a jimiž se nemusí konkurenční provozovatelé vysílání řídit. Veřejné prostředky jsou přidělovány France Télévisions proto, aby mohla dosáhnout cílů a splnit povinnosti veřejné služby, které jsou stanoveny právními a správními předpisy v obecném zájmu, kdežto soukromé zdroje jsou přidělovány konkurenčním provozovatelům vysílání za čistě výdělečným účelem. Stejně tak existence omezení stanovených předpisy nebo dobrovolně přijatých subjekty při provozování vysílání sama o sobě neznamená, že nabídka veřejnoprávních a soukromých provozovatelů vysílání je nerozlišená. Plnění těchto povinností veřejné služby vyplývajících ze zákona kromě toho podléhá - na rozdíl od povinností vyplývajících z členství v UER - pravidelným externím kontrolám, zejména parlamentním.
(92)
Mimo to SACD zdůrazňuje intenzivní angažování France Télévisions ve prospěch původní francouzské audiovizuální a filmové tvorby ve srovnání s konkurenty, na něž se vztahují mnohem menší povinnosti. Je jisté, že SACD ve svých připomínkách nijak nepodporuje ani nevysvětluje důvody, proč by měla být dovážená nefrancouzská díla, případně díla z jiných členských států, méně kvalitní než ta, která bude financovat France Télévisions. Pevné angažování ve prospěch původní tvorby, zvýšené výslovně i ve srovnání s konkurenty, totiž přispívá k uspokojení sociálních a kulturních potřeb francouzské společnosti, které musí programová tvorba France Télévisions vzhledem ke svým povinnostem služby obecného zájmu uspokojovat, a je s těmito potřebami přímo spojeno.
(93)
S ohledem na informace, které poskytla Francouzská republika, musí být toto kladné hodnocení definice a kontroly poslání veřejné služby France Télévisions rozšířeno na mechanismy určené k zavedení nových významných audiovizuálních služeb ve smyslu sdělení o vysílání, které nabylo účinnosti po rozhodnutí o zahájení tohoto řízení. Tyto služby, které rozšiřují programovou nabídku vysílání na jiné nosiče nebo formáty, jsou začleněny do seznamů úkolů a povinností a do smluv o cílech a prostředcích France Télévisions, které mimo jiné upřesňují a tlumočí zákonem stanovená poslání služby obecného hospodářského zájmu. Tyto dokumenty byly přijaty nařízením, jak je uvedeno výše, takže nové, již plánované služby a případné budoucí služby jsou předmětem stejných specifických postupů konzultace ex ante a kontroly ex post každoročního plnění, jako je tomu u uvedených poslání.
(94)
Je tedy vcelku zřejmé, že definice poslání veřejné služby, jíž byla pověřena France Télévisions, jakož i příslušné mechanismy kontroly, jsou v souladu s pravidly a zásadami stanovenými sdělením o vysílání, které samotné vycházejí z judikatury soudů Evropské unie.
VI.2.2 Přiměřenost a transparentnost veřejného financování
(95)
Mechanismus financování, který oznámila Francouzská republika a jehož součástí je každoroční dotace na vyrovnání úbytku a poté zániku reklamních spotů, má být víceletý a má tudíž fungovat i po zákonem stanoveném datu ukončení vysílání reklamních spotů; ve skutečnosti se jedná o listopad 2011.
(96)
Každoroční veřejné financování bude zahrnovat přidělení části zdrojů z příspěvku na veřejnoprávní vysílání, dříve poplatku, a roční dotaci podle zákona č. 2009-258 ze dne 5. března 2009. Ke stávající podpoře schválené Komisí rozhodnutím ze dne 20. dubna 2005, kterou plánovaný mechanismus nemění, se tudíž připojí rozpočtová podpora, jejíž přesnou výši stanoví každoročně rozpočtový zákon pro běžné finanční období. Francouzská republika ve svých připomínkách upřesňuje, že výše roční dotace bude stanovena ex ante před každým finančním obdobím na základě odhadovaných čistých nákladů veřejné služby.
(97)
To ostatně vyplývá z odhadů, které pro ilustraci poskytly francouzské orgány jako odpověď na pochybnosti Komise vyslovené v rozhodnutí o zahájení řízení. Komise bere na vědomí orientační charakter, který francouzské orgány přisuzují odhadům v obchodním plánu, a uznává, že pro podnik pověřený posláním veřejné služby, který za tím účelem musí nést víceleté náklady, je prospěšné, aby měl k dispozici finanční rámec stanovený obchodním plánem zahrnutým do dodatku smlouvy o cílech a prostředcích. Z výše uvedeného vyplývá, že orientační celkové veřejné zdroje, které jsou v něm uvedeny, souvisejí i přes jejich nižší hodnotu s položkami hrubých nákladů na poskytování této služby plánovaných pro období let 2010 až 2012.
(98)
Vzhledem k relativní předvídatelnosti hrubých nákladů, které jsou méně proměnlivé než příjmy z obchodní činnosti sloužící ke stanovení čistých nákladů, orientační číselné údaje v obchodním plánu podporují apriori tvrzení Francouzské republiky ohledně rozhodující povahy kritéria čistých nákladů na veřejnou službu pro stanovení roční částky budoucí dotace. Povinnost finančního vyrovnání od státu, jež stanoví zákon č. 2009-258 ze dne 5. března 2009, vyvolá oznámenou rozpočtovou podporu, aniž by podmínila její výši ve srovnání s případným odhadem ušlých příjmů z reklamy z důvodu zániku reklamních spotů.
(99)
Takový přístup je zřejmě objektivně oprávněný. Vzhledem k dlouhodobé povaze dotace by ke stanovení její výše v poměru k tomu, jaké by byly příjmy z reklamy, kdyby reklamní spoty nebyly zákonem zrušeny, například stanovením její výše podle příjmů před oznámením a zavedením reformy, a případně upravené v závislosti na vývoji trhu s televizní reklamou, docházelo čím dále tím svévolněji. Kdyby výše dotace byla takto vypočtena v poměru k předpokládaným příjmům, výraznější snížení hrubých nákladů na veřejnou službu, než se plánovalo, vyplývající například z budoucích synergických účinků při založení jediného podniku France Télévisions by mohlo vyvolat riziko nadměrné vyrovnávací platby z veřejných zdrojů.
(100)
Způsob výpočtu roční dotace v poměru k nákladům na poslání veřejné služby sníženým o nadále existující čisté příjmy z obchodní činnosti je mimo jiné v souladu se závazkem Francouzské republiky vyjádřeným nyní v článku 44 pozměněného zákona č. 86-1067 o svobodě sdělovacích prostředků a v článku 2 nařízení o finančních vztazích mezi francouzským státem a subjekty odvětví veřejnoprávního vysílání, aby veřejné zdroje přidělené France Télévisions nepřevýšily čisté náklady na plnění povinností veřejné služby, jimiž byla pověřena. Jak připomínají francouzské orgány, tento závazek a výše uvedená ustanovení jsou plně použitelná pro oznámenou rozpočtovou podporu a pro mechanismus ročního veřejného financování, jehož bude od nynějška nedělitelnou částí.
(101)
V důsledku toho se způsob výpočtu každoroční dotace v poměru k čistým nákladům poslání veřejné služby - a tudíž sníženým o nadále existující čisté příjmy z obchodní činnosti - jeví jako přiměřený ve smyslu sdělení Komise o vysílání.
(102)
V tomto ohledu nemohou protichůdné připomínky určitých zúčastněných stran tento závěr vyvrátit:
-
připomínky FFTCE prohlašující, že vyrovnávací platba za ušlý zisk z příjmů z reklamy, které nejsou součástí poslání veřejné služby, nespadá do financování tohoto poslání, nelze brát v úvahu, stejně jako připomínky M6 ohledně proměnlivosti, a tudíž nepřesnosti odhadů ztráty příjmů z obchodní činnosti; roční výše dotace musí být stanovena ex ante v závislosti na čistých nákladech veřejné služby France Télévisions, odhady výše dotace, které poskytla Francouzská republika na roky 2010, 2011 a 2012, jsou mimo jiné čistě orientační,
-
připomínky kanálu M6 potvrzující, že údajná neexistence nástrojů analytického účetnictví ve France Télévisions, na niž poukázal francouzský Účetní dvůr, strukturálně vede k nadměrné vyrovnávací platbě tím, že se dotace zakládá na neobjektivních složkách nákladů, nejsou stejně jako připomínky TF1 ohledně nadměrné vyrovnávací platby za nekontrolované nebo nesprávně řízené náklady odůvodněné; za prvé, Účetní dvůr poukázal v září 2009 na neexistenci kontrolních řídících nástrojů, které by na úrovni skupiny France Télévisions integrovaly nástroje analytického účetnictví dceřiných společností, a nikoli na neexistenci jakýchkoli řídících nástrojů analytického účetnictví; každá společnost skupiny France Télévisions analytické účetnictví vede.
-
Za druhé, posuzování slučitelnosti vyrovnávací platby s vnitřním trhem se na rozdíl od posuzování existence hospodářského zvýhodnění France Télévisions netýká nákladů, které by v odvětví vynaložil průměrný a řádně řízený podnik při poskytování služby obecného zájmu, nýbrž nákladů, které skutečně vynaloží France Télévisions, a to včetně stanoveného budoucího snížení; jak bylo ovšem uvedeno výše, celková výše veřejných zdrojů, která má být vyplacena France Télévisions, bude a priori nižší než náklady vynaložené na poskytování veřejné služby a bude určena tak, aby po odečtení čistých příjmů z obchodní činnosti nedošlo k nadměrným vyrovnávacím platbám.
(103)
Tyto neopodstatněné připomínky, pokud jde o předběžné stanovení výše každoročních dotací, mimo jiné neberou v úvahu existenci mechanismů kontroly ex post. Jak se uvádí níže, po každoročním předběžném stanovení výše dotace v rozpočtovém zákoně pro dané finanční období totiž následují mechanismy kontroly ex post, popřípadě vrácení dotace.
(104)
Sdělení o vysílání stanoví, že členské státy musejí zavést vhodné mechanismy k zamezení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a pravidelně kontrolovat využívání veřejného financování. Účinnost kontroly, jak byla upřesněna ve sdělení, by měla vyplynout z jejího pravidelného provádění nezávislým subjektem ve spojení s mechanismy pro vrácení případných nadměrných vyrovnávacích plateb nebo pro správné určení případných rezerv v následujícím období, které nepřevyšují 10 % každoročních nákladů veřejné služby na jedné straně, nebo případných křížových dotací na straně druhé.
(105)
Článek 44 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 upřesňuje, že „veřejné zdroje přidělené subjektům veřejnoprávního audiovizuálního odvětví jako vyrovnání za povinnosti veřejné služby, které jim byly uloženy, nepřesahují výši nákladů na plnění uvedených povinností“. Toto ustanovení vyplývá ze závazků Francouzské republiky výslovně začlenit do zákona zásadu neposkytování nadměrných vyrovnávacích plateb za povinnosti veřejné služby stanovenou v rámci řízení, které vedlo k rozhodnutí Komise o slučitelnosti ze dne 20. dubna 2005 týkajícím se použití zdrojů z televizních poplatků (14).
(106)
Nařízení č. 2007-958 ze dne 15. května 2007 o finančních vztazích mezi státem a organizacemi veřejného sektoru audiovizuální komunikace zahrnuje do svého článku 2 stejná ustanovení jako článek 53 zákona ze dne 30. září 1986 s přihlédnutím k „přímým nebo nepřímým příjmům získaným z poslání veřejné služby“ a upřesňuje, že náklady na výkon veřejné služby byly určeny pomocí oddělených účtů. Nařízení v článku 3 stanoví, že France Télévisions a její dceřiné společnosti musí dodržovat při všech obchodních činnostech obvyklé tržní podmínky a že externí subjekt vypracuje roční zprávu o plnění této povinnosti, která bude předávána odpovědnému ministrovi, národnímu shromáždění a senátu. Na toto poslední ustanovení se odkazovalo také v závazcích Francouzské republiky uvedených v rozhodnutí Komise ze dne 20. dubna 2005, které je ve výše zmíněno v 7. bodě odůvodnění.
(107)
Tribunál Evropské unie rozhodl, že jak ustanovení potvrzující zásadu neposkytování nadměrných vyrovnávacích plateb, tak kontrola a prověrky podmínek, jimiž se France Télévisions řídí při svých obchodních činnostech, plně reagují na obavy, které Komise vyjádřila v průběhu řízení, jež vedlo k rozhodnutí ze dne 20. dubna 2005 (15). Tribunál ostatně potvrdil přiměřenost kontrol prováděných ex post a týkajících se dodržování těchto závazků (16).
(108)
Komise obdržela a prozkoumala zprávy o provádění článků 2 a 3 nařízení, které se týkají finančních období 2007 a 2008 (zprávy vypracované podle článku 3 nařízení, které byly za rok 2007 schváleny auditory společností PriceWaterhouseCoopers a KPMG a za rok 2008 společností Cabinet Rise), jakož i návrh zprávy za rok 2009 podle článku 2. V dostupných zprávách se dospělo k závěru, že veřejné zdroje přidělené skupině France Télévisions nepřesáhly čisté náklady na plnění povinností veřejné služby, jež byly France Télévisions uloženy, a že France Télévisions dodržovala obvyklé tržní podmínky při všech svých obchodních činnostech. Což tedy vylučuje případné křížové dotace mezi obchodními činnostmi a činnostmi veřejné služby. Na rozdíl od toho, co tvrdí zejména M6, z dotyčných zpráv mimo jiné vyplývá, že je pomocí stávajících účetních nástrojů možné zřídit nákladové a příjmové účty veřejné služby jednotlivých kanálů France Télévisions.
(109)
Podmínky kontroly ex post veřejných zdrojů stanovené nařízením č. 2007-958 se použijí na oznámenou rozpočtovou podporu. Celkové veřejné zdroje přidělené France Télévisions nepostačovaly od zavedení kontroly ke krytí čistých nákladů na plnění povinností veřejné služby, takže otázka poskytnutí případné nadměrné vyrovnávací platby nevyvstala. Ze střednědobých odhadů nákladů a příjmů uvedených v obchodním plánu a shrnutých pro ilustraci ve výše uvedené tabulce 1 vyplývá, že se v roce 2012 počítá s mírným přebytkem, který by měl být v případě, že se potvrdí a že není nezbytný ke snížení plánovaných schodků v letech 2010 a 2011, za běžných podmínek přednostně určen na výdaje ve prospěch audiovizuální tvorby.
(110)
Francouzská republika se v každém případě zavázala ke změně článku 2 nařízení č. 2007-958 ze dne 15. května 2007, aby uvedla stávající mechanismus do souladu s upřesněními, které byly v roce 2009 nově zavedeny sdělením o vysílání. Cílem takového postupu je, aby:
-
se zajistilo, že roční zpráva o oddělených účtech bude, podobně jako zpráva podle článku 3, zkontrolována externím subjektem, jehož výběr podléhá schválení ministra odpovědného za komunikace, předána tomuto ministrovi, jakož i národnímu shromáždění a senátu, a vyhotovena na náklady France Télévisions,
-
se zdokonalil funkční mechanismus schopný zajistit skutečné navrácení případných nadměrných vyrovnávacích plateb nebo křížových dotací, které by tyto oddělené účty odhalily a které by nebyly slučitelné s článkem 53 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků, jakož i se sdělením o vysílání.
(111)
Za těchto podmínek je zřejmé, že Francouzská republika zavede vhodné mechanismy pravidelné a účinné kontroly využívání veřejného financování, aby předešla jakékoli nadměrné vyrovnávací platbě nebo křížové dotaci, jak stanoví sdělení o vysílání.
(112)
Vzhledem k předchozímu je zřejmé, že možná konkurenční omezení vyplývající z působení France Télévisions na komerčních trzích budou i po úplném zavedení reformy celkem limitována. Toto působení bude pravděpodobně velmi omezené a předvídatelným účinkem reformy bude byť částečné přesunutí poptávky po televizní reklamě na konkurenty France Télévisions.
(113)
Jak totiž upozorňuje dopis, který zveřejnilo sedm soukromých televizních nebo rozhlasových stanic, dovedení reformy do konce až do zániku reklamních spotů France Télévisions by mohlo: „poskytnout soukromým médiím možnosti oživení, které potřebují“, kdežto zachování reklamních spotů: „by mělo neblahý dopad na všechna francouzská média a podstatně by změnilo hospodářské vyhlídky účastníků…“ (17).
(114)
Jinak řečeno, částečný ústup France Télévisions a změna orientace struktury jejích příjmů (obchodních nebo z veřejných vyrovnávacích plateb) na vysílání programů odpovídajících jejímu poslání obecného zájmu, bez přímého finančního vyrovnání za sledovanost, zmenšují možná konkurenční omezení na konkurenčních trzích, na nichž France Télévisions působí. Tento ústup otevírá prostor, který by mohly obsadit nově příchozí subjekty nebo subjekty, jejichž působení na trhu s reklamou je v současnosti omezené, čímž by do budoucna došlo k oživení hospodářské soutěže.
(115)
Z toho vyplývá, že s ohledem na poskytnutou informaci a závazky Francouzské republiky bude cílem veřejného financování umožnit France Télévisions, aby pokryla vynaložené čisté náklady na plnění povinností, které jí byly uloženy, a toto financování se bude muset omezit na uvedené náklady a bude nadále podléhat kontrolám ex post, které splňují kritéria platného sdělení o vysílání. Jelikož France Télévisions mimo jiné omezí své působení na konkurenčních trzích, zamýšlená podpora neohrozí rozvoj obchodu v rozsahu, který by byl v rozporu se zájmy Evropské unie, čímž splní prováděcí podmínky čl. 106 odst. 2 SFEU.
(116)
Kromě toho se Francouzská republika zavazuje, že bude předávat Komisi roční zprávy až do roku 2013, kdy bude reforma veřejnoprávního vysílání dovršena, což umožní monitorovat nejpodstatnější aspekty provádění reformy se zřetelem k pravidlům v oblasti státních podpor, tedy roční vyrovnávací platby a mechanismy kontroly ex post, podmínky, které France Télévisions uplatňuje na své obchodní činnosti, a vývoj jejího postavení na tomto trhu, jakož i každoroční plnění smluv o cílech a prostředcích.
(117)
Vzhledem k rozsahu reformy, k inovacím ve financování poslání veřejné služby France Télévisions, které reforma zavádí, k jejím důsledkům pro vývoj nákladů a příjmů France Télévisions a k nejistému hospodářskému prostředí na trzích, nepříznivě ovlivňujícímu příjmy z obchodní činnosti France Télévisions a jejích konkurentů, může tento závazek umožnit Komisi, aby kontrolovala a blíže monitorovala provádění reformy, stejně jako plnění závazků, které Francouzská republika přijala v rámci tohoto řízení.
(118)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti ohledně existence případného vztahu závazného určení mezi příjmy z nových poplatků z reklamy a elektronických komunikací a roční dotací, která se má vyplácet France Télévisions od roku 2010. Kdyby takový vztah byl zjištěn, musely by být tyto poplatky považovány za nedílnou součást podpory a musely by se stát předmětem přezkumu slučitelnosti podpory s vnitřním trhem. Přestože bylo možno v roce 2009 existenci takového vztahu vyloučit, zejména vzhledem k datu nabytí účinnosti a provádění zákona č. 2009-258 ze dne 5. března 2009 o veřejnoprávním vysílání, do budoucna přetrvávala pochybnost s ohledem na dosavadní prohlášení nejvyšších francouzských orgánů.
(119)
Z judikatury Soudního dvora potvrzené rozsudkem ze dne 22. prosince 2008 o předběžné otázce ve věci Régie Networks (C-333/07), (bod 99) vyplývá následující: „Aby mohl být poplatek považován za nedílnou součást opatření podpory, musí na základě relevantní vnitrostátní právní úpravy existovat vztah závazného určení mezi dotčeným poplatkem a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z poplatku je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši, a v důsledku toho i posouzení slučitelnosti této podpory se společným trhem“ (18). Obě prováděcí podmínky stanovené Soudním dvorem, to znamená platné vnitrostátní předpisy a přímý vliv na výši podpory, jsou zkoumány dále.
(120)
Ve francouzském právu podle článku 36 ústavního zákona ze dne 1. srpna 2001 o rozpočtových zákonech může přidělení zdroje, jenž je určen francouzskému státu, jiné právnické osobě vyplývat pouze z výslovného ustanovení rozpočtového zákona. Rozpočtový zákon by měl tudíž výslovně stanovit, že výnos z poplatků z reklamy a elektronických komunikací zavedených zákonem č. 2009-258 ze dne 5. března 2009 bude v úplnosti nebo zčásti určen na financování France Télévisions. Takové ustanovení nebylo dodnes přijato. Francouzská republika se do budoucna zavazuje, že v souladu s ustanoveními čl. 108 odst. 3 SFEU přikročí k novému oznámení jakéhokoli návrhu struktury režimu Komisi. Za těchto podmínek nelze stanovit vztah závazného určení mezi oznámenou podporou a novými poplatky podle vnitrostátního práva ve smyslu judikatury Soudního dvora.
(121)
Nadto je zřejmé, že rozhodujícím kritériem pro stanovení roční výše rozpočtové podpory, kumulované s plánovanou výší přidělených zdrojů z audiovizuálních poplatků, bude výše čistých nákladů na povinnosti veřejné služby uložené France Télévisions, a nikoli výše příjmů z nových poplatků. Odhadované náklady na veřejnou službu však jsou a budou předmětem odhadů ex ante ve smlouvě o cílech a prostředcích podle článku 53 pozměněného zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků, roční výše podpory plánovaná v návrhu rozpočtového zákona bude vyměřena v závislosti na plánovaných čistých nákladech a shodnost odhadů a výsledků bude muset být zjištěna a podle potřeby upravena ex post v rámci plánované zprávy podle článku 2 nařízení č. 2007-958 ze dne 15. května 2007 o finančních vztazích mezi státem a subjekty veřejného audiovizuálního odvětví. Jelikož jsou náklady vynakládány nezávisle na zdrojích vybraných z poplatků, výnos z poplatků nemůže přímo ovlivnit výši podpory. Kromě toho je zřejmé, že sazby poplatků, které původně stanovila francouzská vláda, byly v konečném znění zákona odhlasovaném parlamentem sníženy, aniž by se to projevilo v současném a úměrném snížení dotace, jež má být vyplacena France Télévisions.
(122)
Vzhledem k předchozímu nejsou poplatky z reklamy a elektronických komunikací zavedené zákonem č. 2009-258 ze dne 5. března 2009 nedílnou součástí podpory, a nemají být tudíž zahrnuty do posuzování její slučitelnosti s vnitřním trhem, na rozdíl od tvrzení určitých dalších zúčastněných stran, tedy ACT, FFTCE, Association des chaînes privées, M6 a TF1.
(123)
Tento závěr se nedotýká slučitelnosti uvedených poplatků a jejich specifických ustanovení jakožto odlišných opatření s právem Evropské unie, zejména pokud se jedná o poplatky z elektronických komunikací, pokud jde o otázky zkoumané v rámci řízení o porušení předpisů č. 2009/5061 s ohledem na směrnici 2002/20/ES nebo směrnici Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (19).
(124)
Komise mimo jiné bere na vědomí prohlášení Francie vylučující uvedené poplatky z jejího oznámení, které je předmětem tohoto rozhodnutí.
VII. ZÁVĚRY
(125)
Vzhledem k předchozímu dospěla Komise k závěru, že roční rozpočtovou podporu ve prospěch France Télévisions, uplatněnou jak uvedeno výše, lze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU, podle zásad a prováděcích pravidel stanovených pro veřejnoprávní vysílání,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Francouzská republika hodlá poskytnout ve prospěch France Télévisions v podobě roční rozpočtové podpory podle čl. 53 pododstavce VI pozměněného zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků, je slučitelná s vnitřním trhem v souladu s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Poskytnutí této podpory je tudíž povoleno.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 20. července 2010.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 20 juillet 2010
concernant l’aide d’État C 27/09 (ex N 34/B/09) subvention budgétaire pour France Télévisions que la République française envisage de mettre à exécution en faveur de France Télévisions
[notifiée sous le numéro C(2010) 4918]
(Le texte en langue française est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2011/140/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a)
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1)
Par lettre du 23 janvier 2009, la République française a notifié à la Commission son intention de procéder à une dotation budgétaire de 450 millions EUR déjà inscrite en loi de finances au bénéfice de France Télévisions pour l’année 2009. Le 13 mars 2009, la Commission lui a demandé des informations complémentaires, que la République française a fournies le 25 mai 2009. Dans cette lettre, la République française a étendu l’objet de la notification en manifestant son intention de mettre en place un mécanisme pérenne et pluriannuel de financement public de France Télévisions, dont une subvention annuelle fera partie.
(2)
Par lettre du 1er septembre 2009, la Commission a, d’une part, considéré que la subvention budgétaire votée pour l’année 2009 était compatible avec le marché intérieur au titre de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après «TFUE») et, d’autre part, informé la République française de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE à l’égard du nouveau mécanisme de financement public de France Télévisions pour les années suivantes.
(3)
La République française a présenté ses commentaires le 7 octobre 2009.
(4)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (2). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l’aide en cause.
(5)
La Commission a reçu des observations à ce sujet de la part des intéressés. Elle les a transmises à la République française en lui donnant la possibilité de les commenter, et a reçu ses commentaires par lettre du 15 janvier 2010.
(6)
Les 23 avril, 19 mai et 22 juin 2010, la République française a transmis à la Commission des précisions ou des informations complémentaires.
II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DU MÉCANISME DE FINANCEMENT
(7)
Le mécanisme de financement pluriannuel qui fait l’objet de la présente décision se situe dans le contexte du financement des missions de service public de France Télévisions que la Commission a examiné dans ses décisions en date du 10 décembre 2003 (3), du 20 avril 2005 (4), du 16 juillet 2008 (5) et du 1er septembre 2009 (6). Il constitue néanmoins une mesure distincte de celles qui ont fait l’objet des décisions de 2003, 2005 et 2008. Plus particulièrement, les subventions budgétaires plus amplement décrites ci-après, abonderont les ressources publiques allouées à France Télévisions au titre de la contribution à l’audiovisuel public, anciennement appelée redevance, qui a fait l’objet de la décision de la Commission du 20 avril 2005 et qui, en tant qu’aide existante, n’est pas modifiée par les nouvelles dispositions. Ces deux ressources publiques viseront à couvrir le coût de la mission de service public de France Télévisions, minoré des recettes commerciales nettes qui subsisteront.
II.1. Bases juridiques principales
(8)
Les principales dispositions du nouveau mécanisme de financement public sont contenues dans la loi no 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision. L’aide notifiée fait partie d’une réforme plus large des structures et missions d’intérêt économique général de l’audiovisuel public prévue par la loi. La loi amende ainsi des dispositions législatives régissant les missions de service public de France Télévisions et, plus particulièrement, la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Ces missions sont précisées encore davantage dans le cahier de charges et le contrat d’objectifs et de moyens de France Télévisions, qui sont approuvés par des textes règlementaires pris pour l’application de la loi relative à la liberté de communication. La loi no 2009-258 du 5 mars 2009 contient aussi des dispositions financières amendant le code des impôts, d’une part, et consacrant le principe d’une dotation budgétaire inscrite en loi de finances pour France Télévisions, d’autre part.
II.2. Les activités et le financement du bénéficiaire: France Télévisions
(9)
France Télévisions est une société anonyme créée en application de l’article 44-I de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Cette loi telle qu’amendée établit une entreprise unique, France Télévisions, regroupant les entités juridiques distinctes de différentes chaînes auparavant. Elle est soumise au contrôle économique et financier de l’État français. Son capital social est divisé en actions nominatives qui ne peuvent appartenir qu’à l’État. Son conseil d’administration comprend, outre le président, quatorze membres dont le mandat est de cinq ans, à savoir, deux parlementaires désignés par les commissions chargées des affaires culturelles de l’Assemblée nationale et du Sénat respectivement, cinq représentants de l’État, cinq personnalités nommées par le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel et deux représentants du personnel.
(10)
France Télévisions est le premier groupe audiovisuel français. Elle emploie 11 000 personnes environ et comprend les chaînes France 2, France 3, France 4, France 5 et France Ô diffusant sur le territoire français métropolitain, ainsi que RFO, société regroupant les télévisions et radios publiques émettant dans les départements et territoires d’outre-mer. Le groupe comprend également une régie publicitaire, bien qu’un désengagement soit à l’étude, et des sociétés dédiées aux activités de diversification. Certaines chaînes de France Télévisions sont largement diffusées dans plusieurs États membres, notamment en Belgique et au Luxembourg.
(11)
Le chiffre d’affaires de France Télévisions en 2007, dernier exercice avant l’annonce de la réforme de l’audiovisuel public, était de 2 927 millions EUR, dont 64,2 % provenaient de la ressource de redevance, 28,1 % de recettes publicitaires (publicité et parrainages) et 7,7 % d’autres recettes. Entre 2003 et 2007, la part des différentes composantes du chiffre d’affaires est restée relativement stable, les recettes publicitaires et de parrainage oscillant dans une fourchette de 30 % à 28 %. L’ensemble du groupe a dégagé un résultat net légèrement positif chaque année entre 2003 et 2007 dont le montant cumulé pour la période est de 99 millions EUR.
(12)
Cette tendance s’est inversée après l’annonce de la réforme de l’audiovisuel public en janvier 2008, incluant notamment la disparition à terme des recettes provenant des messages publicitaires. L’exercice 2008 a été déficitaire pour le groupe France Télévisions, avec un résultat net négatif de [50-100] (7) millions EUR (dont -[50-100] millions EUR pour le périmètre du service public), dû notamment à une chute considérable des recettes de publicité, qu’une dotation exceptionnelle au capital de 150 millions EUR validée par la Commission dans sa décision du 16 juillet 2008 n’a pas permis d’endiguer complètement. Pour 2009, une fois entrée en vigueur la réforme de l’audiovisuel public, la subvention budgétaire finalement versée de 415 millions EUR, validée par la Commission dans sa décision du 1er septembre 2009, a permis presque de pallier la baisse des recettes publicitaires et le groupe France Télévisions a dégagé un résultat net légèrement excédentaire ([10-20] millions EUR). Toutefois, le périmètre du service public est resté légèrement déficitaire à hauteur de [0-5] millions EUR, le résultat positif étant imputable aux sociétés commerciales du groupe.
(13)
Les activités et la gestion de France Télévisions ces dernières années 2004-2008 et la position de l’entreprise dans la perspective de la réforme de l’audiovisuel public ont fait l’objet d’un rapport relativement critique de la Cour des comptes française «France Télévisions et la nouvelles télévision publique». Le rapport, auquel se réfèrent certains tiers intéressés dans leurs observations, a été adopté en délibéré et rendu public le 14 octobre 2009, soit après la décision d’ouverture de la procédure. Le rapport relève l’existence de marges de progression inexploitées dans la gestion et les résultats de France Télévisions jusque là et contient des recommandations pour une amélioration future dans le nouveau contexte de la réforme.
II.3. Les missions de service public de France Télévisions
II.3.1. Définition des missions de service public dans la loi
(14)
L’article 43-11 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 amendée énonce la mission de service public de France Télévisions, en établissant que les chaînes publiques «poursuivent, dans l’intérêt général, des missions de service public. Elles offrent au public, pris dans toutes ses composantes, un ensemble de programmes et de services qui se caractérisent par leur diversité et leur pluralisme, leur exigence de qualité et d’innovation, le respect des droits de la personne et des principes démocratiques constitutionnellement définis. Elles présentent une offre diversifiée de programmes en modes analogique et numérique dans les domaines de l’information, de la culture, de la connaissance, du divertissement et du sport. Elles favorisent le débat démocratique, les échanges entre les différentes parties de la population ainsi que l’insertion sociale et la citoyenneté. Elles mettent en œuvre des actions en faveur de la cohésion sociale, de la diversité culturelle et de la lutte contre les discriminations et proposent une programmation reflétant la diversité de la société française. Elles assurent la promotion de la langue française et, le cas échéant, des langues régionales et mettent en valeur la diversité du patrimoine culturel et linguistique de la France. Elles concourent au développement et à la diffusion de la création intellectuelle et artistique et des connaissances civiques, économiques, sociales, scientifiques et techniques ainsi qu’à l’éducation à l’audiovisuel et aux médias. Elles favorisent l’apprentissage des langues étrangères. Elles participent à l’éducation à l’environnement et au développement durable. Elles favorisent, par des dispositifs adaptés, l’accès des personnes sourdes et malentendantes aux programmes qu’elles diffusent. Elles assurent l’honnêteté, l’indépendance et le pluralisme de l’information ainsi que l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion dans le respect du principe d’égalité de traitement et des recommandations du Conseil supérieur de l’audiovisuel. Les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle, pour l’exercice de leurs missions, contribuent à l’action audiovisuelle extérieure, au rayonnement de la francophonie et à la diffusion de la culture et de la langue françaises dans le monde. Ils s’attachent à développer les nouveaux services susceptibles d’enrichir ou de compléter leur offre de programmes ainsi que les nouvelles techniques de production et de diffusion des programmes et services de communication audiovisuelle. Chaque année, un rapport est déposé au Parlement afin de faire l’état de l’application des dispositions du présent article».
II.3.2. Traduction des obligations de service public dans les activités de France Télévisions
(15)
Pour ce qui est de la traduction concrète de ces missions, le I de l’article 44 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986, précise que France Télévisions est chargée de concevoir et programmer des émissions de télévision et des services de communication audiovisuelle répondant aux missions de service public définies à l’article 43-11 et dans un cahier des charges prévu par l’article 48 de ladite loi.
(16)
Le décret no 2009-796 du 23 juin 2009 fixe le cahier des charges désormais unique de France Télévisions. Le cahier des charges cadre l’activité des chaînes de France Télévisions, avec des engagements programmatiques contraignants de diffusion, souvent en heures de grande écoute, d’émissions culturelles quotidiennes, des émissions musicales notamment de musique classique en diversifiant les orchestres européens ou régionaux, des spectacles d’expression théâtrale ou de vulgarisation scientifique (articles 4 à 7 du cahier des charges). France Télévisions est aussi tenue d’intégrer la dimension européenne dans l’ensemble de ses programmes, notamment en diffusant des reportages sur les modes de vie ou pratiques culturelles d’autres États membres et de diffuser des émissions à caractère religieux consacrées aux principaux cultes pratiqués en France (articles 14 et 15 du cahier des charges). L’obligation de rassembler une audience large et équilibrée sur l’ensemble des publics est aussi énoncée (article 18).
(17)
Par ailleurs, en application de l’article 53 de la loi no 86-1067 sur la liberté de communication, des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens sont conclus entre l’État et France Télévisions pour une durée comprise entre trois et cinq ans. Les contrats d’objectifs et de moyens déterminent notamment, dans le respect des missions de service public de France Télévisions:
-
les axes prioritaires de son développement,
-
les engagements pris au titre de la diversité et l’innovation dans la création,
-
les montants minimaux d’investissements de France Télévisions dans la production d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et d’expression originale française, en pourcentage de ses recettes et en valeur absolue,
-
les engagements permettant d’assurer la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, l’adaptation à destination des personnes sourdes ou malentendantes de la totalité des programmes de télévision,
-
les engagements permettant d’assurer la diffusion de programmes de télévision qui, par des dispositifs adaptés, sont accessibles aux personnes aveugles ou malvoyantes,
-
le coût prévisionnel de ses activités pour chacune des années concernées, et les indicateurs quantitatifs et qualitatifs d’exécution et de résultats qui sont retenus,
-
le montant des ressources publiques devant lui être affectées en identifiant celles prioritairement consacrées au développement des budgets de programmes,
-
le montant du produit attendu des recettes propres, en distinguant celles issues de la publicité et du parrainage,
-
les perspectives économiques pour les services qui donnent lieu au paiement d’un prix,
-
le cas échéant, les perspectives en matière de retour à l’équilibre financier.
(18)
À l’heure actuelle, les obligations de service public de France Télévisions font l’objet du contrat d’objectifs et de moyens 2007-2010 «France Télévisions, le premier bouquet de chaînes gratuites de l’ère numérique» du 24 avril 2007, signé par les ministres de tutelle et le président de France Télévisions. Sous la rubrique d’objectif I.2 «Promouvoir les valeurs identitaires du service public», le contrat stipule des objectifs déclinés dans des actions concrètes, assortis d’indicateurs qualitatifs ou quantitatifs à atteindre dans des domaines tels que:
-
favoriser l’accès d’un public plus large aux programmes culturels et dans une optique de démocratisation de la culture, en diffusant un programme culturel au moins aux heures de grande écoute,
-
refléter le pluralisme dans l’information et le débat citoyen,
-
proposer un large éventail de disciplines sportives, avec un accent mis sur les sports les moins exposés dans les chaînes privées,
-
refléter la diversité et améliorer la visibilité des composantes de la société française,
-
favoriser la défense de l’identité culturelle française et européenne, la compréhension du fonctionnement de l’Union et ses apports ainsi que l’apprentissage des langues étrangères.
(19)
Le contrat prévoit aussi un volet financier pluriannuel, qui comporte une clause d’ajustement qui prévoit que, en fonction de l’évolution des recettes publicitaires, l’État et le Groupe conviennent de se concerter pour ajuster le besoin en ressources publiques, étant entendu que les surplus non affectés à la réduction de ces besoins en ressources publiques le seront prioritairement aux dépenses en faveur de la création audiovisuelle.
(20)
À la suite de la réforme, le contrat d’objectifs et des moyens en vigueur a fait l’objet d’un avenant pour la période 2009-2012. Cet avenant, plus amplement décrit ci-après pour son volet financier, renforce encore les valeurs identitaires du service public presté par France Télévisions et fixe de nouveaux indicateurs quantitatifs à atteindre par année dans certains des domaines indiqués au considérant 18.
II.3.3. Mise en place de nouveaux services audiovisuels innovants
(21)
Le nouveau cahier des charges de France Télévisions prévoit l’introduction d’une série de services innovants destinés à enrichir l’offre éditoriale, comme la mise en ligne de services de communication, des services de médias audiovisuels à la demande ou des contenus de complément qui enrichissent ses programmes. De même, l’avenant au contrat d’objectifs et de moyens envisage aussi l’introduction des services innovants, notamment la vidéo à la demande gratuite ou payante, la télévision mobile personnelle, la diffusion sur internet, les applications mobiles, des WebTV régionales ou thématisées.
II.3.4. Contrôle extérieur des obligations de service public, y compris la lancement de nouveaux services
(22)
En application de l’article 53 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986, le conseil d’administration de France Télévisions approuve le projet de contrat d’objectifs et de moyens de cette société et délibère sur l’exécution annuelle de celui-ci, le résultat de la délibération étant public. Avant signature, les contrats d’objectifs et de moyens ainsi que les éventuels avenants à ces contrats sont transmis aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat et au Conseil supérieur de l’audiovisuel. Les commissions peuvent formuler un avis dans un délai de six semaines.
(23)
Par ailleurs, un rapport annuel sur l’exécution du contrat d’objectifs et de moyens de France Télévisions est présenté par son président devant les commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. À l’occasion de la présentation du rapport sur l’exécution du contrat d’objectifs et de moyens de la société devant les commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, le président de France Télévisions rend compte aussi de l’activité et des travaux du conseil consultatif des programmes créé en son sein et composé de téléspectateurs, chargé d’émettre des avis et des recommandations sur les programmes.
(24)
De même, l’avant-projet du cahier des charges de France Télévisions fixé par décret a fait l’objet d’une consultation publique du 10 au 24 novembre 2008 où une quinzaine d’entités ont soumis des contributions, qui ont donné lieu à des modifications du texte initial, suivie par l’avis du Conseil supérieur de l’audiovisuel. Pour ce qui est du contrôle extérieur de son exécution, l’article 48 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit la transmission d’un rapport annuel par le Conseil supérieur de l’audiovisuel aux commissions chargées des affaires culturelles de l’Assemblée nationale et du Sénat. Le rapport est également transmis au ministère de la culture et de la communication.
(25)
Ces commissions parlementaires, tout comme le Conseil supérieur de l’audiovisuel, peuvent entendre des tiers. De fait, les parties intéressées sont régulièrement entendues dans ces enceintes et font connaître leurs avis sur les questions intéressant l’audiovisuel public.
II.4. Compensation financière pour la diminution progressive puis la disparition des messages publicitaires
(26)
Afin de rendre la programmation de la radiodiffusion publique plus libre et moins dépendante de contraintes commerciales, l’article 53, alinéa VI de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 amendée sur la liberté de communication prévoit la diminution puis la disparition des messages publicitaires: «Les programmes diffusés entre vingt heures et six heures des services nationaux de télévision mentionnés au I de l’article 44, à l’exception de leurs programmes régionaux et locaux, ne comportent pas de messages publicitaires autres que ceux pour des biens ou services présentés sous leur appellation générique. Cette disposition s’applique également aux programmes diffusés par ces services entre six heures et vingt heures à compter de l’extinction de la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique des services de télévision mentionnés au même I sur l’ensemble du territoire métropolitain. Elle ne s’applique pas aux campagnes d’intérêt général».
(27)
L’extinction de la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique des services de télévision est prévue au plus tard le 30 novembre 2011. Outre l’exception pour la publicité de biens ou services sans marque commerciale, des dérogations pour la diffusion de messages publicitaires sont prévues pour les départements et collectivités d’outre-mer ou de Nouvelle-Calédonie, en l’absence d’une offre de télévision privée diffusée par voie hertzienne terrestre en clair.
(28)
Comme le prévoit l’article 53 de la loi no 86-1067 amendée sur la liberté de communication, la diminution puis la disparition des messages publicitaires résultant de la mise en œuvre de la loi donne lieu à une compensation financière de l’État affectée à France Télévisions dans des conditions définies par chaque loi de finances. À cette fin, l’État français a créé un nouveau programme, intitulé «Contribution au financement de l’audiovisuel public», au sein de la mission «Médias» du budget général de l’État. A titre purement indicatif, les autorités françaises estiment que la part de la subvention publique venant compléter le produit de la contribution à l’audiovisuel public serait d’environ 460 millions EUR en 2010, 500 millions EUR en 2011 et 650 millions EUR en 2012.
(29)
La République française déclare que, pour chaque année, le financement public en provenance de la subvention budgétaire sera déterminé en fonction des coûts d’exécution de la mission de service public de France Télévisions et cumulé avec le produit de la contribution à l’audiovisuel public, déduction faite des recettes commerciales qui subsisteront. À cet égard, les autorités françaises ont transmis la prévision de coûts et recettes du service public de France Télévisions, établie à partir du plan d’affaires 2009-2012 et résumée ci-dessous:
Tableau 1
Prévision de recettes et coûts de service public de France Télévisions 2010-2012
(millions EUR)
2010
2011
2012
Budget
Budget prévisionnel
Budget prévisionnel
A/Ressources publiques
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B/Recettes autres (publicité, parrainage etc.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C/Coût brut service public
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D/Coût net service public (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Écart coût net SP - ressources publiques (D + A)
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
Sources: Observations France du 15 janvier 2010.
(30)
Le tableau ci-dessus montre une prévision de déficit correspondant au coût net non couvert pour les comptes du service public de France Télévision en 2010 et 2011. Ce déficit devrait être partiellement résorbé en 2012, avec un faible excédent prévu de [30-50] millions EUR, soit [0-5] % des coûts nets de service public. Cette prévision d’excédent pour 2012, si elle devait se confirmer dans les faits, ce qui présuppose que les recettes et coûts évoluent exactement comme prévu, reste inférieure au déficit cumulé prévu pour 2010 et 2011. En application du contrat d’objectifs et de moyens en cours, les surplus non affectés à la réduction des besoins en ressources publiques devront l’être prioritairement aux dépenses en faveur de la création audiovisuelle. Cette création étant destinée normalement à la programmation, l’éventuel surplus ne devrait donc pas financer des activités commerciales.
(31)
Il est à noter que le plan d’affaires 2009-2012 repris dans le chapitre V de l’avenant au contrat d’objectifs et de moyens en cours se substitue au volet financier du contrat conclu en avril 2007, compte tenu du nouveau cadre introduit par la réforme et ses conséquences financières. Le plan d’affaires prévoit une diminution du coût brut global de fourniture du service public pour la période 2010-2012, avec une réduction des charges opérationnelles par rapport au contrat initial, une baisse des coûts de diffusion et l’exploitation de synergies résultant de l’entreprise commune, et ce malgré la mise en place de nouveaux éléments de coûts d’accompagnement de la réforme.
(32)
Au niveau des recettes, les ressources publiques prévues, bien qu’en augmentation, n’équilibrent pas totalement les comptes sur la période 2010-2012 et, comme indiqué au tableau 1, restent inférieures aux coûts bruts de service public, de sorte que l’équilibre financier dans les projections dépend des recettes commerciales qui subsisteront chaque année. Aussi le plan d’affaires signale l’intérêt pour l’entreprise et pour l’État d’atteindre l’équilibre plus rapidement que prévu et précise un besoin de suivi précis et régulier, au vu des aléas positifs ou négatifs.
II.5. Plafonnement des ressources publiques
(33)
L’article 44 de la loi no 86-1067 amendée sur la liberté de communication précise aussi que «Les ressources publiques allouées aux organismes du secteur audiovisuel public en compensation des obligations de service public mises à leur charge n’excèdent pas le montant du coût d’exécution desdites obligations». Cette disposition résulte des engagements pris par la République française d’inscrire expressément dans la loi le principe de non surcompensation des obligations de service public dans le cadre de la procédure qui a mené à la décision de compatibilité de la Commission du 20 avril 2005 concernant l’utilisation des ressources de la redevance (8).
(34)
En application de l’engagement susvisé, le décret no 2007-958 du 15 mai 2007 relatif aux relations financières entre l’État et les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle reprend dans son article 2 le même libellé que l’article 53 de la loi du 30 septembre 1986 en tenant compte «des recettes directes ou indirectes tirées de la mission de service public» et précise que le coût d’exécution des obligations de service public est établi au moyen de comptes séparés. Le décret prévoit, à son article 3, l’obligation pour France Télévisions et ses filiales de respecter les conditions de marché pour l’ensemble de leurs activités commerciales et l’établissement par un organisme extérieur d’un rapport annuel sur l’exécution de cette obligation, transmis au ministre de tutelle, à l’Assemblée nationale et au Sénat.
(35)
La Commission a reçu et examiné des rapports d’exécution des articles 2 et 3 du décret portant sur les exercices 2007 et 2008 (les rapports établis au titre de l’article 3 du décret ayant été certifiés, pour 2007, par les commissaires aux comptes PriceWaterhouseCoopers et KPMG et, pour 2008, par le Cabinet Rise) ainsi que le projet de rapport prévu à l’article 2 pour l’année 2009.
II.6. Nouvelles taxes prévues dans la réforme de l’audiovisuel public
(36)
La loi no 2009-258 du 5 mars 2009 a aussi modifié le code des impôts pour introduire de nouvelles taxes sur la publicité et les communications électroniques.
II.6.1. Taxe sur les messages publicitaires
(37)
Sous le titre II de la première partie du livre Ier du code général des impôts, figure désormais un chapitre VII septies qui institue une taxe due par tout éditeur de services de télévision établi en France. La taxe est assise sur le montant, hors taxe sur la valeur ajoutée, des sommes versées par les annonceurs, pour la diffusion de leurs messages publicitaires, aux redevables concernés ou aux régisseurs de messages publicitaires, déduction faite des sommes versées en application de la taxe prévue à l’article 302 bis KC du code général des impôts, dont sont redevables les éditeurs et distributeurs de télévision diffusant des œuvres audiovisuelles éligibles au soutien du Centre National de la Cinématographie. Ces sommes font l’objet d’un abattement forfaitaire de 4 %. La taxe est calculée en appliquant un taux de 3 % à la fraction du montant des versements annuels, hors taxe sur la valeur ajoutée, afférent à chaque service de télévision, qui excède 11 millions d’euros.
(38)
Toutefois, pour les services de télévision autres que ceux diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique, ce taux est fixé à 1,5 % en 2009, 2 % en 2010 et 2,5 % en 2011. A titre transitoire, pour l’ensemble des redevables, jusqu’à l’année d’extinction en métropole de la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique des services de télévision, la taxe est plafonnée à 50 % de l’accroissement de son assiette constaté pour l’année civile au titre de laquelle la taxe est due par rapport à 2008. En tout état de cause, le montant de la taxe ne peut pas être inférieur à 1,5 % de l’assiette. Néanmoins, pour les éditeurs de services de télévision dont l’audience quotidienne réalisée en dehors de la France métropolitaine est supérieure à 90 % de leur audience totale, le montant à retenir pour le calcul de la taxe est diminué du montant des sommes versées pour la diffusion de messages publicitaires destinés au marché européen ou mondial, multiplié par la part dans l’audience totale annuelle de l’audience obtenue en dehors de la France métropolitaine.
II.6.2. Taxe sur les communications électroniques
(39)
Sous le titre II de la première partie du livre Ier du code général des impôts figure désormais un chapitre VII octies qui institue une taxe due par tout opérateur de communications électroniques qui fournit un service en France et qui a fait l’objet d’une déclaration préalable auprès de l’Autorité de régulation des communications électroniques. La taxe est assise sur le montant, hors taxe sur la valeur ajoutée, des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers en rémunération des services de communications électroniques que fournissent les opérateurs de communications électroniques, déduction faite du montant des dotations aux amortissements comptabilisés au cours de l’exercice clos au titre de l’année au cours de laquelle la taxe est devenue exigible, lorsqu’ils sont afférents aux matériels et équipements acquis, à compter de l’entrée en vigueur de la loi, par les opérateurs, pour les besoins des infrastructures et réseaux de communications électroniques établis sur le territoire national et dont la durée d’amortissement est au moins égale à dix ans. La taxe est calculée en appliquant un taux de 0,9 % à la fraction de l’assiette qui excède 5 millions d’euros.
III. RAISONS AYANT CONDUIT À L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(40)
Dans sa décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, la Commission a estimé que la compensation envisagée à partir de 2010 pouvait constituer une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, dont il convenait d’examiner la compatibilité avec le marché intérieur au titre de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, selon les principes et règles d’application prévus pour les services publics de radiodiffusion.
(41)
Pour ce qui est de l’existence d’une activité de service public aux missions clairement définies par un acte officiel et soumise à des mécanismes de contrôle appropriés, sans soulever de doutes, la Commission a conclu, tout comme dans ses décisions de décembre 2003, avril 2005, juillet 2008 et septembre 2009, que les missions de service public de France Télévisions sont clairement définies dans des actes officiels émanant de ou souscrits par l’État français, selon des modalités qui prévoient un contrôle indépendant de France Télévisions.
(42)
En revanche, pour ce qui est de l’examen de la proportionnalité de la compensation financière envisagée par rapport au coût net de l’activité de service public, en tenant par ailleurs compte des effets de l’aide, la Commission a émis des doutes sur deux questions, à savoir:
-
d’une part, un risque de surcompensation des coûts nets de service public pour l’année 2012 et, probablement, pour 2010 et 2011, alors que, pour ces années, la Commission ne disposait pas d’informations aussi détaillées que celles fournies par les autorités françaises pour 2009, et
-
d’autre part, sur l’existence possible d’un lien d’affectation entre les recettes des taxes sur la publicité et les communications électroniques et l’aide à verser à France Télévisions et, pour autant qu’un tel lien pût être établi, sur les effets négatifs de celles-ci et leur compatibilité avec le traité, notamment dans le cadre d’un bilan concurrentiel de la réforme du financement de France Télévisions, qui faisait défaut.
(43)
Par ailleurs, la Commission attirait l’attention des autorités françaises sur l’adoption le 2 juillet 2009 de sa communication concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État (9) (ci-après la «communication sur la radiodiffusion») applicable à l’aide notifiée dès sa publication et invitait les autorités françaises à tenir compte de cette communication révisée dans leurs observations.
IV. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS
(44)
Dans ses observations du 2 novembre 2009, la Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD) attire l’attention de la Commission sur l’importance des obligations auxquelles France Télévisions est tenue pour soutenir la création audiovisuelle patrimoniale. Cette importance aurait été renforcée fin 2008 par un accord interprofessionnel, qui serait intégré dans un contrat d’objectifs à venir. En 2010, France Télévisions devra ainsi consacrer à la création audiovisuelle patrimoniale une part de 19 % du chiffre d’affaires inclus dans l’assiette de 2009, part qui devra être portée à 20 %, soit 420 millions EUR en 2012. La part équivalente de TF1 est, en revanche, plafonnée à 12,5 % et celle de M6 et des chaînes de télévision terrestre numérique ne dépasseront pas 11 % respectivement. L’engagement en faveur du cinéma ira aussi croissant de plus de 1,2 % en taux moyen annuel jusqu’en 2012. La suppression de la publicité irait de pair avec un accroissement du coût de grille de programmes en matière d’œuvres de production propre et non importée, qui témoignent d’un engagement en faveur d’un service public innovant et de qualité.
(45)
La Fédération française des télécommunications et des communications électroniques (FFTCE), dans ses observations du 30 octobre 2009, auxquelles se joint Iliad, non-membre de la FFTCE, estime que la suppression de la publicité commerciale ne concourt pas, en tant que telle, à la mission de service public de France Télévisions. Dès lors que la publicité ne fait pas partie intégrante de cette mission, toute subvention visant uniquement la compensation d’un manque à gagner sans égard à la réalité de la mission serait, per se, une aide d’État contraire aux articles 106, paragraphe 2 et 107 du TFUE. Cette compensation doit couvrir des coûts propres au service public, que des comptes séparés doivent retracer. Or le montant de la subvention semble fixé pour les années à venir sur la base de l’estimation de la perte de recettes commerciales ce qui, sur un marché détérioré, fausse gravement la concurrence avec les radiodiffuseurs privés. Alors que le chiffre d’affaires publicitaire total de France Télévisions dans un marché dégradé n’aurait sans doute pas atteint 500 millions EUR, les autorités françaises se sont engagées à verser 450 millions EUR en 2009 en contrepartie de la seule suppression de la publicité après 20 heures. À l’avenir, les recettes de subvention seraient aussi très supérieures aux recettes publicitaires qui auraient été obtenues en l’absence de réforme.
(46)
Pour ce qui est de la mission de service d’intérêt économique général, la FFTCE note que les obligations dévolues à France Télévisions en tant que membre de l’Union européenne de radiotélévision (UER), de par les statuts de celle-ci, préexistent et s’appliqueraient sans celles inscrites dans la loi française. Les contraintes, par ailleurs vagues, qu’impose la loi, ne seraient pas substantiellement différentes de celles découlant des statuts de l’UER, auxquelles TF1 et Canal + sont sujettes aussi en tant que membres, de sorte qu’une subvention de compensation au titre de la loi doit être qualifiée d’aide d’État.
(47)
La FFTCE considère enfin que la nouvelle taxe sur le chiffre d’affaires des opérateurs de communications électroniques introduite par la réforme de l’audiovisuel public est affectée au financement de France Télévisions. Outre le lien d’affectation affirmé dans les déclarations des autorités, des variations dans son assiette et dans son taux font varier le montant de la subvention. Or l’instauration d’une telle taxe viole l’article 12 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (10) puisque les États membres ne peuvent édicter à l’égard des opérateurs aucune autre taxe sur le chiffre d’affaires que celles qui y sont prévues.
(48)
Dans ses observations du 2 novembre 2009, l’Association des chaînes privées estime que la mauvaise gestion de France Télévisions, dont de nombreux exemples auraient été relevés par la Cour des comptes, aggrave l’effet inflationniste constaté sur le marché de la production de programmes et l’achat de droits. En l’absence de comptabilité analytique, la non maîtrise des coûts crée des incertitudes quant à la détermination du coût des missions de service public à financer, avec un risque sérieux de surcompensation. Un faisceau d’indices indiquant que la nouvelle taxe audiovisuelle sera affectée à France Télévisions, sa destination au budget de l’État n’aurait d’autre but que de la faire échapper au contrôle de la Commission. Celle-ci contraint les concurrents de France Télévisions à financer l’aide, en créant une distorsion qu’aggrave la différentiation insuffisante entre les programmes des différentes chaînes historiques.
(49)
Dans ses commentaires du 2 novembre 2009, l’Union européenne de radiotélévision (UER), souligne le caractère nécessairement prospectif de toute estimation pluriannuelle des coûts et revenus du radiodiffuseur public soumise par la France. Ces estimations doivent assurer la visibilité financière à long terme dont doit disposer l’opérateur pour assurer la continuité du service en toute indépendance. Ce sont des mécanismes ex post qui doivent assurer la correction d’éventuels écarts de prévision. La décision de la Commission doit porter sur les paramètres de calcul ex ante et sur ces mécanismes, sans contraindre le montant effectif de compensation à venir par une validation des seuls montants de coûts et recettes estimés, à défaut de quoi la Commission fixerait et contrôlerait les montants annuels d’un régime d’aides, plutôt que le régime lui-même. L’UER exprime aussi sa préoccupation que la Commission cherche à connaître le montant estimé des synergies et gains d’efficience pour les années à venir, puisque l’efficience avec laquelle un service d’intérêt économique général est presté échappe au contrôle de la Commission en application de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(50)
Dans ses commentaires du 2 novembre 2009, l’Association des télévisions commerciales européennes (ACT) se déclare favorable à la décision de la République française de réduire substantiellement la publicité commerciale de son radiodiffuseur public. L’ACT note que deux conditions posées par la jurisprudence Altmark (11) ne sont pas remplies en l’espèce, de sorte que la contribution budgétaire envisagée constitue une aide. Toutefois, l’ACT estime que si le système de financement de l’aide par une taxe prélevée sur les recettes de publicité des concurrents est considéré conforme au droit de l’Union, les bénéfices du retrait du marché seraient très amoindris alors qu’un tel système pourrait, à certains égards, introduire plus de distorsions que les systèmes duaux de financement public et commercial traditionnels.
(51)
L’ACT considère que les obligations de service public de France Télévisions n’auraient pas été fondamentalement modifiées depuis 1994 et resteraient similaires aux obligations d’autres diffuseurs privés. De même, les estimations de compensation pour la perte de recettes publicitaires jusqu’en 2012 sont vagues et ne tiennent compte ni de la diminution de coûts d’investissements y afférents, ni de la baisse possible des coûts d’une programmation moins soumise aux contraintes des annonceurs, ni des gains de synergies espérés. Le mécanisme d’ajustement des recettes publiques et commerciales aux coûts prévu au contrat d’objectifs et de moyens devrait être vérifié, eu égard notamment à la variabilité des recettes commerciales, sans quoi la Commission ne disposerait pas d’informations fiables pour déterminer les coûts effectifs du service fourni et l’existence d’une surcompensation éventuelle. Cette vérification serait faite sans que l’entreprise dispose de comptabilité analytique, comme relevé par la Cour des comptes.
(52)
Enfin, l’ACT considère que l’aide est dans les faits financée par les nouvelles taxes introduites par la réforme et que, pour ce qui est de la taxe sur la publicité audiovisuelle, celle-ci introduit en France un modèle de financement du service public par les concurrents qui a été abandonné ailleurs. Or le mécanisme d’aide préserve les ressources de France Télévisions alors qu’il serait de plus en plus manifeste que les annonceurs ne reportent pas intégralement leur demande vers les chaînes concurrentes. Par ailleurs, un tel mécanisme renforcerait les barrières à l’entrée sur le marché français.
(53)
Dans ses observations du 2 novembre 2009, France Télévisions estime que le mécanisme notifié ne lui confère aucun avantage économique par rapport à ses concurrents puisque, si elle est mise à l’abri de la perte de recettes commerciales, c’est en contrepartie d’une contrainte que l’État lui a imposée par ailleurs et qu’aucun opérateur privé sur le marché ne subit: l’arrêt de la publicité. Quand l’arrêt des messages publicitaires sera effectif, toute distorsion de concurrence sur ce marché disparaîtra, alors que sa pression sur les concurrents pour le parrainage, compte tenu de sa présence limitée, serait aussi nulle. Pour ce qui est de l’achat de droits audiovisuels dits «premiums», alors que TF1 aurait réalisé 96 des 100 meilleures audiences et 18 des 20 meilleures audiences en 2008, France Télévisions ne disposerait d’aucun contrat d’exclusivité avec les majors américaines. Elle doit par ailleurs investir dans la création audiovisuelle avec des exigences de qualité incompatibles avec les objectifs d’audience des chaînes commerciales. Pour la vente de programmes, elle estime ne disposer que d’une présence marginale.
(54)
France Télévisions considère en outre que, comme le montant qui lui sera alloué dépend préalablement, précisément et objectivement chaque année du coût de ses missions, avec une correction ex post en cas d’écart avec les coûts réels, le mécanisme notifié satisfait à la deuxième condition posée par la jurisprudence Altmark. La quatrième condition requise par cette jurisprudence serait elle aussi satisfaite puisque des synergies n’ayant pu être exploitées dans le passé le seront avec la refonte de l’organisation juridique et des statuts, cette quatrième condition n’exigeant pas que le service soit rendu avec le plus bas niveau de coûts possible, mais que les coûts correspondent aux coûts d’une entreprise moyenne bien gérée.
(55)
Selon France Télévisions, pour ce qui est des conditions de compatibilité avec le marché intérieur du mécanisme notifié, celui-ci étant appelé à perdurer de nombreuses années, les coûts nets du service public ne pourront être connus avec une certitude suffisante pour que la Commission puisse exercer un contrôle ex ante de l’absence de surcompensation. Alors que les estimations indicatives fournies pour 2010 à 2012 ne sont pas incompatibles avec la possibilité d’effectuer un bénéfice raisonnable ou de constituer une réserve limitée à 10 % des dépenses annuelles de service public, les dispositions législatives et règlementaires établissant un contrôle ex post permettront en tout cas d’assurer la proportionnalité du financement. En revanche, la variation de ses coûts de grille dépendant de ses choix éditoriaux, France Télévisions estime n’être contrainte qu’au respect des obligations de service public imposées par la loi, dans la liberté qu’a la République française d’en définir le contenu. Par ailleurs, ces obligations se traduisent aussi par une exigence d’audience, que l’arrêt des messages publicitaires n’amoindrit pas. Au contraire, un nombre plus important de programmes devra être acquis.
(56)
Dans ses observations du 2 novembre 2009, Métropole Télévisions (M6) considère que le dispositif de financement envisagé constitue une aide d’État au sens de l’article 107 du TFUE, notamment dès lors que la deuxième et la quatrième conditions posées par la jurisprudence Altmark ne seraient pas remplies: une compensation fondée sur une estimation de perte de recettes commerciales par nature - et dans les faits - fluctuantes, ne saurait être considérée comme basée sur des paramètres de calcul objectifs et transparents des coûts de service public. Par ailleurs, la base de calcul n’est pas celle des coûts d’une entreprise moyenne du secteur et bien gérée, mais celle des coûts de France Télévisions, dont de nombreuses indications montrent qu’elle est gérée de façon inefficace, ce qui alourdit les coûts du service public à supporter par la collectivité.
(57)
Pour ce qui est de la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur, M6 considère que le dispositif de financement envisagé est illégal car il engendre de façon structurelle une surcompensation des coûts du service public. La directive 2006/111/CE de la Commission du 16 novembre 2006 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu’à la transparence financière dans certaines entreprises (12) impose à la France d’imputer les charges et produits du service d’intérêt général sur la base de principes de comptabilité analytique appliqués de façon cohérente. Or, comme le soulignerait la Cour des comptes, France Télévisions ne disposerait pas de tels outils comptables. Aucun élément objectif ne pourrait donc servir à calculer le montant de la compensation. Une surcompensation serait inévitable puisque la subvention est calculée sur la base de recettes commerciales qui ne relèvent pas de la mission de service public ni ne doivent être prises en compte dans les coûts de celle-ci. Le caractère aléatoire des prévisions de recettes perdues et l’absence d’analyse des coûts rendraient inéluctable aussi la surcompensation.
(58)
L’intégration dans le mécanisme de financement des nouvelles taxes aggrave les effets négatifs des aides sur les marchés d’acquisition des droits audiovisuels - où la mauvaise gestion de France Télévisions, mise à l’abri par les aides publiques, augmente les coûts des concurrents - et sur l’activité de publicité, que France Télévisions reportera vers le parrainage, sans que M6, vu son profil d’audience différent, récupère l’espace laissé par France Télévisions. Dans ces conditions, seul un financement ex post pourrait être justifié. Le mécanisme serait donc structurellement illégal en l’absence de mise en place de mécanismes de contrôle ex post indépendant garantissant effectivement l’absence de surcompensation sur la base des chiffres réels, dont la mise en ouvre serait ineffective en France, selon M6.
(59)
Dans ses observations du 2 novembre 2009, Télévision française 1 (TF1), replace la réforme du financement de France Télévisions dans un contexte de changements structurels affectant le marché publicitaire, où internet connaît une forte croissance. La télévision ne représenterait que 11 % environ des 33 milliards EUR de dépenses de communication des annonceurs, en 2008. Entre janvier et septembre 2009, le chiffre d’affaires publicitaire des chaînes de la télévision terrestre numérique a eu une croissance de 60 % contre une baisse de 8 % pour les trois chaînes hertziennes privées historiques. Pour l’année 2008, les impôts et taxes acquittés par TF1 représentaient 60 % de son résultat. Or, des contrats d’acquisition de droits pluriannuels, l’inflation des prix et la rigidité de coûts dont ceux de grille absorbés par les obligations règlementaires de production et diffusion d’œuvres françaises et européennes représentant 30 % du total réduisent, selon TF1, sa marge de manœuvre. Parallèlement, son assujettissement à une nouvelle taxe audiovisuelle renforcerait les distorsions de concurrence sur le marché.
(60)
Le report potentiel vers TF1 de la demande des annonceurs est l’objet affiché de la taxe sur la publicité audiovisuelle. Non seulement le report attendu de 350 millions EUR de chiffre d’affaires vers les trois chaînes hertziennes ne s’est pas produit en 2009, mais celles-ci affichent une baisse de 450 millions EUR par rapport aux prévisions. Par ailleurs, l’étendue de ce report serait de toute façon limitée par les dispositions législatives et règlementaires qui, en transposition du droit de l’Union, limitent le temps consacré à la publicité à douze minutes maximum par heure d’antenne, pour autant qu’une moyenne quotidienne de six minutes par heure ne soit pas dépassée.
(61)
TF1 considère que la taxe est constitutive d’aide d’État à un double titre: en ce que France Télévisions ne sera effectivement plus tenue au paiement après le 30 novembre 2011 (date à laquelle elle sera tenue de cesser les messages publicitaires dont les sommes payées constituent l’assiette) et, deuxièmement, en ce que France Télévisions sera destinataire des ressources levées à ce titre puisqu’il ressort de nombreuses déclarations gouvernementales et parlementaires lors des débats sur le projet de loi que celle-ci est affectée au financement de l’aide. Indépendamment de sa légalité intrinsèque, le régime de taxation qui la finance devrait donc être pris en considération pour apprécier l’aide.
(62)
TF1 estime être soumise à des obligations comparables à celles pesant sur France Télévisions, dont les programmes seraient peu différents des siens. Même si TF1 accueille favorablement la refonte du contrat d’objectifs et de moyens et du cahier de charges consécutive à la réforme de l’audiovisuel public, elle estime, s’appuyant sur l’avis de la Cour des comptes, que l’offre du service public de radiodiffusion est insuffisamment individualisée. Ainsi est-il mis en exergue que, dans les anciens cahiers des charges, les obligations quantitatives de diffusion représentaient 10 % des grilles de programmes.
(63)
Toute aussi insuffisante serait la maîtrise des coûts et la qualité de la gestion de France Télévisions, qui font que le service public n’est pas rendu au moindre coût pour la collectivité et engendre un risque de surcompensation. Aussi la Commission devrait-elle vérifier, à cet égard, la croissance des bénéfices des activités commerciales, les synergies qui devraient résulter après 2009 de la création d’une entreprise unique France Télévisions et la moindre pression sur les coûts de grille de programmation résultant d’une moindre dépendance des annonceurs.
V. COMMENTAIRES DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
(64)
Dans ses observations transmises le 7 octobre 2009 et par la suite précisées, pour ce qui est de l’application de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, la République française se réfère notamment aux doutes émis par la Commission, d’une part, sur la proportionnalité du financement public et le risque de surcompensation et, d’autre part sur la prise en considération des nouvelles taxes introduites par la réforme de l’audiovisuel public aux fins d’évaluer la compatibilité avec le marché intérieur de la mesure notifiée.
V.1. Proportionnalité du financement et contrôle ex post du risque de surcompensation
(65)
La République française précise que la mesure notifiée n’est pas une compensation de la perte de recettes publicitaires du groupe France Télévisions, bien que les montants prévisionnels fournis à titre indicatif en tiennent compte, mais bien un financement destiné à couvrir les coûts d’exécution de la mission de service public. Les besoins de financement devront en effet évoluer en fonction des changements du coût de grille, des fluctuations de recettes commerciales ou des moyens de diffusion.
(66)
La République française souligne que la validation ex ante de l’absence de risque de surcompensation doit être faite par la vérification de l’existence de mécanismes législatifs et règlementaires de contrôle, conformément à la jurisprudence et à la pratique d’application de la Commission, et non par rapport aux montants indicatifs prévisionnels de subvention et de coûts indiqués pour l’avenir. Les montants indicatifs sont fournis à titre d’illustration, à la lumière du plan d’affaires agréé par les pouvoirs de tutelle et France Télévisions. La méthode de calcul de la subvention ne repose pas sur l’estimation de la baisse des recettes publicitaires de France Télévisions. Le calcul reposera sur une formule générale telle que, pour chaque année, le montant combiné de la contribution à l’audiovisuel public et de la dotation budgétaire sera, dans le respect des engagements de la République française et des mécanismes de contrôle ex post établis par voie législative et règlementaire, proportionnel au coût de la mission de service public de France Télévisions, minoré de ses recettes commerciales.
(67)
En outre, pour ce qui est des nouveaux services audiovisuels innovants mentionnés dans la communication sur la radiodiffusion, la République française souligne qu’un certain nombre est déjà prévu dans le nouveau cahier des charges de France Télévisions et le contrat d’objectifs et de moyens amendé, qui ont fait et feront l’objet des contrôles et consultations préalables et réguliers décrits ci-dessus. Pour l’avenir, la France estime que le lancement de tout service nouveau important doit faire l’objet d’un traitement au sein du contrat d’objectifs et de moyens, auquel les mêmes contrôles s’appliqueront.
(68)
Par ailleurs, compte tenu de l’entrée en vigueur de la communication sur la radiodiffusion après l’ouverture de la présente procédure, la République française s’engage à parfaire son dispositif de contrôle financier ex post pour satisfaire aux règles nouvellement précisées de cette communication en matière de mécanismes de contrôle financier. Il est ainsi prévu de modifier l’article 2 du décret no 2007- 958 du 15 mai 2007. Cette modification vise:
-
à assurer que le rapport sur les comptes séparés - exigence permettant d’assurer le contrôle de l’absence de surcompensation - soit, à l’image du rapport prévu à l’article 3, contrôlé par un organisme extérieur dont le choix est soumis à l’approbation du ministre chargé de la communication, transmis à ce ministre ainsi qu’à l’Assemblée nationale et au Sénat, et réalisé aux frais de France Télévisions,
-
à perfectionner le mécanisme fonctionnel propre à assurer la récupération effective des éventuelles surcompensations ou subventions croisées que ces comptes séparés auraient relevé et qui ne seraient pas compatibles avec l’article 53 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ainsi qu’avec la communication sur la radiodiffusion de la Commission.
(69)
De même, afin de parfaire l’information de la Commission durant les premières années de la réforme engagée par la loi no 2009-258 du 5 mars 2009, les autorités françaises s’engagent à communiquer à la Commission, pour les années 2010 à 2013:
-
les rapports établis en vertu des articles 2 et 3 du décret précité, après modification, dans un délai maximum de six mois après les assemblées générales approuvant les comptes, y compris les données concernant l’évolution des parts de marché publicitaires depuis 2007,
-
les éléments publics de suivi de l’exécution des missions de service public par France Télévisions que sont le bilan des chaînes établi annuellement par le Conseil supérieur de l’audiovisuel (prévu par l’article 18 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986) et le compte-rendu des auditions par les commissions parlementaires (commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat) du président de France Télévisions au sujet de l’exécution annuelle du contrat d’objectifs et de moyens (comme le prévoit l’article 53 de la loi précitée).
V.2. Prise en considération des nouvelles taxes introduites par la réforme de l’audiovisuel public
(70)
La République française considère qu’elle n’a pas tenu compte des nouvelles taxes sur la publicité et les communications électroniques dans sa notification. Bien qu’instaurées par le même instrument législatif qui établit la réforme, ces taxes n’entreraient pas dans le champ de la mesure notifiée.
(71)
La République française précise que les déclarations publiques en amont du vote de la loi dont fait état la décision d’ouverture de la procédure, ultérieurement contredites par les dispositions de cette loi, ne suffisent pas à constater un lien contraignant d’affectation des taxes au financement de l’aide en droit de l’Union. En droit français, ces taxes sont perçues au profit du budget général de l’État, concourent au financement de l’ensemble des dépenses publiques et répondent aux principes d’universalité et d’unité budgétaire, qui appartiennent au bloc de constitutionalité des finances publiques. En vertu de l’article 36 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, l’affectation, totale ou partielle, d’une ressource établie au profit de l’État, à une personne morale, ne peut résulter que d’une disposition expresse de loi de finances, qui, en l’occurrence, n’existe pas.
(72)
La République française souligne par ailleurs qu’il n’existe pas de projet tendant à instituer un lien d’affectation entre lesdites taxes et le financement de France Télévisions. Elle précise que, si une modification de l’architecture du régime devait être envisagée, les autorités françaises procéderaient à une nouvelle notification à la Commission, conformément aux dispositions de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE.
VI. APPRÉCIATION DE L’AIDE
VI.1. Présence d’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1 du TFUE
(73)
L’article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que: «Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions». Ces conditions d’application sont examinées ci-après.
VI.1.1. Ressources d’État
(74)
Les dotations budgétaires objet de la présente notification seront inscrites chaque année dans la loi de finances établissant le budget de l’État français. Il s’agit en conséquence de mesures octroyées au moyen de ressources d’État.
VI.1.2. Avantage économique sélectif
(75)
Le mécanisme de subvention budgétaire venant abonder les ressources publiques mises à la disposition de France Télévisions est sélectif car France Télévisions en sera seule bénéficiaire. La subvention budgétaire annuelle de fonctionnement, qui vise notamment à permettre de poursuivre les activités de l’entreprise, mettra celle-ci à l’abri d’une perte de recettes commerciales publicitaires qui ont en partie financé ses dépenses et investissements jusque là. France Télévisions pourra ainsi atteindre une part d’audience qu’elle ne pourrait envisager en l’absence de la dotation budgétaire. Partant, elle reçoit un avantage économique qu’elle n’aurait pu obtenir autrement ou, le cas échéant, s’agissant d’une subvention, dans des conditions de marché autres, soit celles où opèrent ses concurrents privés.
(76)
Par ailleurs, la Commission note que la République française n’a pas formulé d’observations remettant en cause ses appréciations dans la décision d’ouverture en ce que les dotations envisagées ne satisferaient pas cumulativement les critères énoncés dans la jurisprudence Altmark, et fourniraient donc un avantage économique constitutif d’aide d’État (13). Elle note par ailleurs que, sans préjudice des évolutions ultérieures dans la gestion et les résultats de France Télévisions pour les années à venir, à l’heure actuelle, le rapport de la Cour des comptes française sur France Télévisions - dont la publication en octobre 2009 est intervenue après la décision d’ouverture- corrobore son argumentation selon laquelle la quatrième condition n’est pas remplie.
(77)
En somme, il résulte de ce qui précède que les subventions budgétaires pour le seul groupe France Télévisions au moyen des ressources financières de l’État français confèreront un avantage sélectif à cette entreprise.
VI.1.3. Distorsion de concurrence et affectation des échanges entre États membres
(78)
France Télévisions est active dans le domaine de la production et de la radiodiffusion de programmes qu’elle exploite commercialement, notamment en diffusant des publicités payantes pour des annonceurs ou des programmes parrainés dans sa programmation, en revendant ses droits de diffusion ou en achetant de tels droits. Ces activités commerciales sont exercées en concurrence avec d’autres chaînes telles que TF1, M6, Canal +, notamment en France, où, comme le soulignent les autorités françaises, le groupe France Télévisions constitue le premier groupe audiovisuel. En 2010, la part de France Télévisions devrait s’établir à 10 % environ, qui ferait d’elle encore le troisième fournisseur du marché français.
(79)
Jusqu’à l’échéance de la suppression de la publicité commerciale fin 2011, France Télévisions continuera d’être active, bien qu’avec des limitations des créneaux horaires, sur le marché français de la publicité commerciale télévisée, en concurrence avec les autres radiodiffuseurs. Même après 2011, France Télévisions pourra offrir ses services aux annonceurs pour des publicités de biens sous leur appellation générique ou pour les parrainages d’émissions, en concurrence avec les autres radiodiffuseurs actifs en France. Même si les concurrents de France Télévisions auront pleinement profité du retrait quasi-total de France Télévisions du marché publicitaire induit par la réforme, il n’en reste pas moins que France Télévisions y restera présente. En effet, en volumes et part de marché pour les concurrents constants par rapport à 2007, sur la base des estimations de recettes de publicité et de parrainage de France Télévisions transmises par les autorités françaises, France Télévisions détiendrait encore 3,3 % du marché en 2012, contre plus de 50 % et 20 % environ pour TF1 et M6 respectivement.
(80)
France Télévisions pourra atteindre une part d’audience qu’elle ne pourrait envisager en l’absence de la dotation budgétaire en cause, ce qui est susceptible d’avoir un effet sur l’audience des autres radiodiffuseurs et, donc, sur les activités commerciales de ces derniers, de sorte que les conditions de concurrence seraient faussées. En tout état de cause, France Télévisions restera aussi active sur les marchés d’achat et de vente de droits audiovisuels, avec un pouvoir de négociation maintenu grâce audit soutien. Le maintien des investissements en programmation que rendent possible les dotations budgétaires influence donc la mesure dans laquelle France Télévisions peut se porter acquéreuse ou vendeuse sur ces marchés.
(81)
Il résulte de ce qui précède que les dotations budgétaires pour le seul groupe France Télévisions au moyen des ressources financières de l’État français, faussent ou, à tout le moins, menacent de fausser la concurrence qui s’exerce dans l’exploitation commerciale de la radiodiffusion en France et, dans une certaine mesure, dans d’autres États membres où les programmes de France Télévisions sont diffusés.
(82)
Les marchés de vente et d’achat de programmes audiovisuels et de droits de diffusion sur lesquels France Télévisions est active ont une dimension internationale, même si l’acquisition s’effectue avec une limitation territoriale généralement circonscrite à un État membre. Par ailleurs, les programmes de France Télévisions dont la diffusion peut être maintenue grâce au soutien étatique sont captés dans d’autres États membres, tels la Belgique et le Luxembourg. Enfin, France Télévisions diffuse aussi des programmes par internet, accessible ailleurs qu’en France.
(83)
Dans ces conditions, les subventions budgétaires envisagées sont susceptibles de fausser les conditions de concurrence et d’affecter les échanges entre États membres.
VI.1.4. Conclusion sur la présence d’aide d’État
(84)
Au regard de ce qui précède, les subventions budgétaires que la République française envisage de verser à France Télévisions constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, dont il est nécessaire d’examiner la compatibilité avec le marché intérieur.
VI.2. Compatibilité à la lumière de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE
(85)
L’article 106, paragraphe 2, du TFUE dispose que «[l]es entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union».
(86)
Dans sa communication sur la radiodiffusion, la Commission énonce les principes auxquels elle se conforme dans son application des articles 107 et 106, paragraphe 2, du TFUE au financement des organismes publics de radiodiffusion par l’État. À cet égard, l’appréciation de la Commission porte sur les deux aspects suivants:
-
l’existence d’une définition précise et claire dans un acte officiel de la mission de service public, y compris dans la fourniture de services nouveaux importants, et soumise à des mécanismes de contrôle efficace par une entité indépendante du radiodiffuseur,
-
le caractère proportionnel et transparent du financement public des compensations nécessaires pour cette mission, sans que les compensations n’excèdent le montant du coût net induit par la mission de service public, soumis, lui-aussi à des contrôles efficaces.
VI.2.1. Définition précise et claire dans un acte officiel de la mission de service public, soumise à des contrôles efficaces
(87)
Comme précisé ci-dessus, la Commission n’a pas exprimé de doute dans sa décision d’ouverture de la procédure, pour les raisons qui y sont exposées, ni sur l’adéquation de la définition et du mandat de la mission de service public dont France Télévisions est investie par des actes officiels, ni sur l’adéquation des contrôles externes qui s’exercent sur la façon dont France Télévisions s’acquitte des obligations mises à sa charge, tels que décrits ci-dessus. Aussi la Commission a-t-elle estimé que les dispositions pertinentes de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 amendée (articles 43-11, 44, 48 et 53) et des décrets ou actes officiels qui la mettent en œuvre, notamment portant sur le cahier des charges (décret no 2009-796 du 23 juin 2009) et le contrat d’objectifs et de moyens, étaient conformes aux règles d’application de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE concernant l’évaluation des aides aux services de radiodiffusion publique énoncées dans la communication sur la radiodiffusion.
(88)
Cette conclusion était analogue à celles déjà tirées à ce sujet par la Commission en application de la communication alors applicable, dans ses décisions de 2003 et de 2005 pour France 2 et France 3 et, pour France Télévisions, de 2008 et de 2009.
(89)
C’est donc à titre surabondant qu’il convient d’examiner les commentaires somme toute généraux de certaines parties intéressées tendant à affirmer le caractère prétendument similaire de la programmation des écrans publics et des concurrents, contredits dans les faits par les commentaires d’autres parties, et qui ne sont pas de nature à modifier cette appréciation.
(90)
La loi no 86-1067 amendée sur la liberté de communication définit de façon large, qualitative mais précise les obligations de service public de France Télévisions. Celle-ci doit notamment viser un public large et proposer une offre diversifiée conforme à l’objectif d’assurer, dans le respect du pluralisme, les besoins démocratiques, sociaux, citoyens et culturels de la société. Que certains concurrents soient tenus, en raison de leur appartenance à l’UER, de respecter les statuts de celle-ci, comme le souligne la FFTCE, ne fait pas obstacle à l’existence d’obligations spécifiques de service public précisées dans des actes officiels de la République française qui, contrairement aux obligations qui découlent de l’appartenance à l’UER, s’imposent uniquement à France Télévisions.
(91)
Pour autant que de besoin, par ailleurs, les obligations de France Télévisions sont précisées encore dans le cahier des charges et le contrat d’objectifs et des moyens et assorties d’indicateurs précis et quantifiés à atteindre dans leur grille de programmes, auxquels ne sont pas soumis les diffuseurs concurrents. Les moyens publics alloués à France Télévisions le sont pour atteindre les objectifs et s’acquitter des obligations de service public définis par voie législative et règlementaire dans l’intérêt général, alors que les ressources privées allouées aux diffuseurs concurrents le sont dans un but purement lucratif. De même, l’existence de limitations règlementaires ou librement assumées par les opérateurs dans leur activité de diffusion n’implique pas l’existence d’une offre indifférenciée dans les faits pour les diffuseurs publics et privés. Ces obligations de service public découlant de la loi, contrairement à celles découlant de l’appartenance à l’UER, sont par ailleurs soumises à des contrôles externes réguliers, notamment parlementaires, quant à leur accomplissement.
(92)
En outre, la SACD met en relief le plus grand engagement de France Télévisions en faveur de la création audiovisuelle et cinématographique originale française par rapport aux concurrents, soumis à des obligations bien moindres. Certes, les observations de la SACD n’étayent ni n’illustrent les raisons pour lesquelles les œuvres non-françaises importées, éventuellement d’autres États membres, seraient de moindre qualité que celles que France Télévisions financera. Il n’en reste pas moins qu’un engagement contraignant en faveur de la création originale, accru en termes absolus et par rapport aux concurrents, concourt et est directement lié aux besoins sociaux et culturels de la société française auxquels la programmation de France Télévisions est tenue de satisfaire en raison de ses obligations de service d’intérêt général.
(93)
Au regard des informations fournies par la République française, cette appréciation positive sur la définition et le contrôle de la mission de service public de France Télévisions doit être étendue aux mécanismes applicables au lancement de services audiovisuels nouveaux importants, au sens de la communication sur la radiodiffusion entrée en application après la décision d’ouverture de la présente procédure. Ces services, qui prolongent sur d’autres supports ou formats l’offre programmatique radiodiffusée, sont inclus dans les cahiers des charges et les contrats d’objectifs et des moyens de France Télévisions qui précisent et traduisent par ailleurs les missions de service d’intérêt économique général prévues par la loi. Ces documents sont adoptés par décret comme indiqué ci-dessus, de sorte que les nouveaux services déjà prévus et ceux éventuellement à venir font l’objet des mêmes procédures spécifiques de consultation ex ante et de contrôle d’exécution annuelle ex post que lesdites missions.
(94)
Il apparaît donc en somme que la définition de la mission de service public dévolue à France Télévisions ainsi que les mécanismes de contrôle y afférents sont conformes aux règles et principes établis dans la communication sur la radiodiffusion, eux-mêmes inspirés par la jurisprudence des juridictions de l’Union.
VI.2.2. Le caractère proportionnel et transparent du financement public
(95)
Le mécanisme de financement notifié par la République française, dont la subvention annuelle pour compensation de la diminution puis disparition des messages publicitaires fait partie, a vocation à être pérenne et à s’étendre donc au-delà de la date prévue par la loi pour la cessation des messages publicitaires, en novembre 2011 dans les faits.
(96)
Le financement public annuel comprendra l’allocation d’une partie des ressources de la contribution à l’audiovisuel public, anciennement redevance, et la subvention annuelle prévue par la loi no 2009-258 du 5 mars 2009. À l’aide existante validée par la Commission dans sa décision du 20 avril 2005, qui n’est pas modifiée par le mécanisme envisagé, viendra donc s’ajouter une subvention budgétaire dont le montant exact sera fixé chaque année dans la loi de finances pour l’exercice en cours. Dans ses observations, la République française précise que ce sont les coûts nets de service public prévus qui serviront à déterminer ex ante, avant chaque exercice, le montant de la subvention annuelle.
(97)
C’est d’ailleurs ce qui ressort des estimations illustratives fournies par les autorités françaises en réponse aux doutes exprimés par la Commission dans la décision d’ouverture de la procédure. La Commission note le caractère indicatif qu’attachent les autorités françaises aux prévisions du plan d’affaires et convient de l’utilité pour l’entreprise chargée d’une mission de service public et devant engager des dépenses pluriannuelles à cet effet de disposer d’un cadrage financier prévu par le plan d’affaires inclus dans l’avenant au contrat d’objectifs et de moyens. Cela étant, les ressources publiques totales indicatives qui y figurent restent en rapport, quoique inférieures, aux montants de coûts bruts de fourniture de ce service prévus pour la période allant de 2010 à 2012.
(98)
Compte tenu de la relative prévisibilité des coûts bruts, moins volatiles que les recettes commerciales qui servent à établir les coûts nets, les chiffres indicatifs du plan d’affaires corroborent a priori l’affirmation de la République française quant au caractère déterminant du critère des coûts nets de service public pour la fixation du montant annuel de subvention à venir. Ainsi, l’obligation de compensation financière par l’État qu’introduit la loi no 2009-258 du 5 mars 2009 constituera le fait générateur de la subvention budgétaire notifiée, sans en conditionner le montant, par rapport à une estimation éventuelle de ce que devraient être les recettes publicitaires perdues du fait de la disparition des messages publicitaires.
(99)
Une telle approche semble objectivement justifiée. En effet, du fait du caractère pérenne de la subvention, la fixation de son montant par rapport à ce qu’auraient été les recettes publicitaires si les messages publicitaires n’avaient pas disparu du fait de la loi, par exemple, en fixant le montant à ce qu’étaient les recettes avant l’annonce et la mise en place de la réforme, ajusté éventuellement en fonction des évolutions du marché de la publicité sur la télévision, deviendrait de plus en plus arbitraire. Si le montant de la subvention était ainsi calculé par rapport à des recettes putatives, une réduction de coûts bruts de service public plus ample que prévu résultant, par exemple, de synergies à venir dans la mise en place de l’entreprise unique France Télévisions, pourrait engendrer un risque de surcompensation par les ressources publiques.
(100)
Le mode de calcul de la subvention annuelle par rapport au coût de la mission de service public, minoré des recettes commerciales nettes qui subsisteront, est par ailleurs cohérent avec l’engagement de la République française, traduit désormais dans l’article 44 de la loi no 86-1067 amendée sur la liberté de communication et dans l’article 2 du décret relatif aux relations financières entre l’État français et les organismes du secteur public audiovisuel, pour que les ressources publiques allouées à France Télévision n’excèdent pas le coût net d’exécution des obligations de service public mises à la charge de cette dernière. Comme le rappellent les autorités françaises, cet engagement et les dispositions susvisées sont pleinement applicables à la subvention budgétaire notifiée et au mécanisme de financement public annuel dont elle fera désormais partie intégrante.
(101)
Par conséquent, le mode de calcul de la subvention annuelle par rapport au coût net de la mission de service public - et donc minoré des recettes nettes commerciales qui subsisteront - apparaît comme proportionnel au sens de la communication sur la radiodiffusion de la Commission.
(102)
À cet égard, les observations contraires de certains tiers intéressés ne sont pas de nature à infirmer cette conclusion:
-
les commentaires de la FFTCE alléguant que la compensation pour un manque à gagner de recettes publicitaires, qui ne font pas partie de la mission de service public, ne relève pas du financement de cette mission, ne sauraient être retenus, pas plus que ceux de M6 concernant le caractère fluctuant et donc imprécis d’estimations de perte de recettes commerciales; c’est en fonction des coûts nets de service public de France Télévision que le montant annuel de la subvention devra être fixé ex ante, les estimations du montant fournies par la République française pour 2010, 2011 et 2012 étant par ailleurs purement indicatives,
-
les observations de M6 tendant à affirmer qu’une prétendue absence d’outils de comptabilité analytique à France Télévisions relevée par la Cour des comptes française engendrerait de façon structurelle une surcompensation en ce que la subvention serait basée sur des éléments de coûts non objectifs, tout comme les observations de TF1 sur la surcompensation de coûts non maîtrisés ou mal gérés, ne sont pas fondées; en premier lieu, la Cour des comptes a relevé en octobre 2009 l’absence d’outils de gestion de pilotage intégrant au niveau du groupe France Télévisions les outils de comptabilité analytique des filiales et non pas l’absence de tout outil de comptabilité analytique de gestion; il existe, pour chaque société du groupe France Télévisions une comptabilité analytique,
-
en second lieu, l’examen de la compatibilité de la compensation avec le marché intérieur, contrairement à celui portant sur l’existence d’un avantage économique pour France Télévisions, ne porte pas sur les coûts qu’une entreprise moyenne et bien gérée dans le secteur pourrait encourir pour prester le service d’intérêt général, mais sur ceux qu’encourra effectivement France Télévisions, en ce compris donc la réduction prévue à l’avenir; or, comme il est montré ci-dessus, le montant total de ressources publiques à verser à France Télévisions sera à priori inférieur aux coûts encourus pour fournir le service public et sera fixé de façon à éviter des surcompensations, une fois les recettes nettes commerciales déduites.
(103)
Ces commentaires, non fondés pour ce qui est de la fixation ex ante du montant de subvention annuelles, ne tiennent par ailleurs pas compte de l’existence de mécanismes de contrôle ex post. En effet, comme il est montré ci-dessous, la fixation annuelle ex ante en loi de finances du montant de subvention pour l’exercice sera suivie de mécanismes ex post de contrôle et, le cas échéant, d’une récupération.
(104)
La communication sur la radiodiffusion prévoit que les États membres doivent mettre en place des mécanismes appropriés pour prévenir toute surcompensation, en procédant à des contrôles réguliers de l’utilisation du financement public. L’efficacité du contrôle telle que précisée dans la communication devrait résulter de son accomplissement à intervalles réguliers par une entité indépendante, couplé avec des mécanismes pour obtenir le remboursement d’éventuelles surcompensations ou l’affectation correcte, lors de l’exercice suivant, d’éventuelles réserves ne dépassant pas 10 % des coûts de service public annuels, d’une part ou, d’autre part, d’éventuelles subventions croisées.
(105)
L’article 44 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 précise que «[l]es ressources publiques allouées aux organismes du secteur audiovisuel public en compensation des obligations de service public mises à leur charge n’excèdent pas le montant du coût d’exécution desdites obligations». Cette disposition résulte des engagements de la République française à inscrire expressément dans la loi le principe de non surcompensation des obligations de service public établi dans le cadre de la procédure qui a mené à la décision de compatibilité de la Commission du 20 avril 2005 concernant l’utilisation des ressources de la redevance (14).
(106)
Le décret no 2007-958 du 15 mai 2007 relatif aux relations financières entre l’État et les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle inclut à son article 2 le même libellé que l’article 53 de la loi du 30 septembre 1986 en tenant compte «des recettes directes ou indirectes tirées de la mission de service public» et précise que le coût de la mission de service public est établi au moyen de comptes séparés. Le décret prévoit, à son article 3, l’obligation pour France Télévisions et ses filiales de respecter les conditions normales de marché pour l’ensemble de leurs activités commerciales et l’établissement par un organisme extérieur d’un rapport annuel sur l’exécution de cette obligation, transmis au ministre de tutelle, à l’Assemblée nationale et au Sénat. Cette dernière disposition était aussi visée par les engagements de la République française repris dans la décision de la Commission du 20 avril 2005, citée au considérant 7.
(107)
Le Tribunal de l’Union a jugé que tant les dispositions consacrant le principe de non-surcompensation que le contrôle et la vérification des conditions appliquées par France Télévision à ses activités commerciales répondaient parfaitement aux soucis exprimées par la Commission au cours de la procédure qui a mené à la décision du 20 avril 2005 (15). Le caractère approprié des contrôles effectués ex post sur le respect de ces engagements a d’ailleurs été confirmé par le Tribunal (16).
(108)
La Commission a reçu et examiné des rapports d’exécution des articles 2 et 3 du décret portant sur les exercices 2007 et 2008 (les rapports établis au titre de l’article 3 du décret ayant été, pour 2007, certifiés par les commissaires aux comptes PriceWaterhouseCoopers et KPMG et, pour 2008, par le Cabinet Rise), ainsi que le projet de rapport prévu à l’article 2 pour l’année 2009. Les rapports disponibles concluent que les ressources publiques allouées au groupe France Télévisions n’ont pas excédé le coût net d’exécution des obligations de service public mises à sa charge et que France Télévisions a respecté les conditions normales de marché dans l’ensemble de ses activités commerciales. Cela exclut donc les éventuelles subventions croisées entre activités commerciales et activités de service public. L’établissement des rapports en question montre par ailleurs que l’établissement des comptes des coûts et ressources du service public des différentes chaînes de France Télévisions est possible à partir des outils comptables existants, contrairement à ce que soutient notamment M6.
(109)
Les modalités de contrôle ex post des ressources publiques prévues dans le décret no 2007-958 s’appliqueront à la subvention budgétaire notifiée. Depuis la mise en place du contrôle, les ressources publiques totales allouées à France Télévisions ont été insuffisantes pour couvrir le coût net d’exécution des obligations de service public, de sorte que la question de l’affectation d’une surcompensation éventuelle ne s’est pas posée. Pour les prévisions de coûts et recettes à moyen terme reprises au plan d’affaires et illustrées au tableau 1 ci-dessus, un faible excédent semble prévu en 2012 qui, s’il était confirmé et non nécessaire pour résorber les déficits prévus pour les années 2010 et 2011, devrait être normalement affecté prioritairement aux dépenses en faveur de la création audiovisuelle.
(110)
En tout état de cause, pour mettre le dispositif existant en adéquation avec les précisions nouvellement introduites en 2009 par la communication sur la radiodiffusion, la République française s’engage à modifier l’article 2 du décret no 2007- 958 du 15 mai 2007, de façon:
-
à assurer que le rapport annuel sur les comptes séparés soit, à l’image du rapport prévu à l’article 3, contrôlé par un organisme extérieur dont le choix est soumis à l’approbation du ministre chargé de la communication, transmis à ce ministre ainsi qu’à l’Assemblée nationale et au Sénat, et réalisé aux frais de France Télévisions,
-
à perfectionner le mécanisme fonctionnel propre à assurer la récupération effective des éventuelles surcompensations ou subventions croisées que ces comptes séparés auraient relevé et qui ne seraient pas compatibles avec l’article 53 de la loi 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ainsi qu’avec la communication sur la radiodiffusion.
(111)
Dans ces conditions, il apparaît que la République française aura en place des mécanismes appropriés pour procéder à des contrôles réguliers et efficaces de l’utilisation du financement public, afin de prévenir toute surcompensation ou subvention croisée, comme le prévoit la communication sur la radiodiffusion.
(112)
Compte tenu de ce qui précède, il apparaît que les restrictions de concurrence potentielles dues à la présence de France Télévisions sur des marchés commerciaux où elle opèrera encore après la pleine mise en œuvre de la réforme seront somme toute limitées. Cette présence sera vraisemblablement très réduite et la réforme aura pour effet prévisible de reporter, fût-ce partiellement, la demande de publicité sur télévision vers les concurrents de France Télévisions.
(113)
En effet, ainsi que le signale une lettre rendue publique par sept chaînes de télévision ou radios privées, la poursuite de la réforme jusqu’à son terme avec la disparition des messages publicitaires de France Télévisions serait de nature à: «donner aux médias privés les capacités de rebond dont ils ont besoin», alors que le maintien des messages publicitaires: «engendrerait des conséquences néfastes pour l’ensemble des médias français et modifierait substantiellement les perspectives économiques [des] acteurs…» (17).
(114)
En d’autres termes, le retrait partiel de France Télévisions et le recentrage au niveau de la structure de ses recettes - commerciales ou publiques de compensation - sur la diffusion de programmes répondant à sa mission d’intérêt général et ce sans contrepartie financière directe pour le public d’audience, diminuent les restrictions de concurrence potentielles sur les marchés concurrentiels où France Télévisions opère. Ce retrait ouvre un espace qui pourrait être repris par de nouveaux entrants ou des acteurs à la présence réduite sur le marché publicitaire à l’heure actuelle, en dynamisant la concurrence à terme.
(115)
Il en résulte que, au vu de l’information fournie et des engagements souscrits par la République française, le financement public aura pour but de permettre à France Télévisions de couvrir les coûts nets encourus pour s’acquitter des obligations qui pèsent sur elle, et ce financement devra être limité auxdits coûts et restera soumis à des contrôles ex post qui satisfont aux critères de la communication sur la radiodiffusion applicable. En outre, étant donné que France Télévisions réduira par ailleurs sa présence sur des marchés concurrentiels, l’aide envisagée ne risque pas d’affecter le développement des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union, remplissant par là les conditions d’application de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(116)
Par ailleurs, la République française s’engage à fournir à la Commission un rapport annuel jusqu’en 2013, date à laquelle la réforme de l’audiovisuel public aura été achevée, qui permettra de suivre les aspects de mise en œuvre de la réforme les plus pertinents au regard des règles sur les aides d’État, à savoir, les compensations annuelles et les mécanismes de contrôle ex post, les conditions appliquées par France Télévisions à ses activités commerciales et l’évolution de la position de celle-ci sur ce marché ainsi que l’exécution annuelle du contrat d’objectifs et des moyens.
(117)
Compte tenu de l’ampleur de la réforme, des innovations sur le financement de la mission de service de France Télévisions qu’elle introduit, de ses conséquences sur l’évolution des coûts et recettes de France Télévisions et de l’environnement économique incertain des marchés affectant les recettes commerciales de France Télévisions et de ses concurrents, cet engagement est de nature à permettre à la Commission de vérifier et de suivre au plus près la mise en œuvre de la réforme, tout comme celle des engagements assumés par la République française dans le cadre de la présente procédure.
(118)
Dans sa décision d’ouverture de la procédure, la Commission avait exprimé des doutes sur l’existence d’un lien d’affectation éventuelle entre les recettes en provenance des nouvelles taxes sur la publicité et les communications électroniques et la subvention annuelle à verser à partir de 2010 à France Télévisions. Un tel lien, s’il pouvait être établi, ferait que ces taxes devraient être considérées comme faisant partie intégrante de l’aide et soumises à l’examen de compatibilité avec le marché intérieur de cette dernière. Si l’existence d’un tel lien pouvait être exclue pour l’année 2009, compte tenu notamment de la date d’entrée en vigueur et mise en œuvre de la loi no 2009-258 du 5 mars 2009 sur l’audiovisuel public, un doute subsistait pour l’avenir, eu égard aux déclarations faites par les plus hautes autorités françaises.
(119)
Il ressort de la jurisprudence de la Cour de Justice, confirmée par l’arrêt du 22 décembre 2008 dans l’affaire préjudicielle Régie Networks (C-333/07) (point 99), que «pour qu’une taxe puisse être considérée comme faisant partie intégrante d’une mesure d’aide, il doit exister un lien d’affectation contraignant entre la taxe et l’aide concernées en vertu de la réglementation nationale pertinente, en ce sens que le produit de la taxe est nécessairement affecté au financement de l’aide et influence directement l’importance de celle-ci et, par voie de conséquence, l’appréciation de la comptabilité de cette aide avec le marché commun» (18). Les deux conditions d’application établies par la Cour à savoir, la réglementation nationale pertinente et l’influence directe sur le montant de l’aide sont examinées ci-après.
(120)
En droit français, en vertu de l’article 36 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, l’affectation à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’État français ne peut résulter que d’une disposition de loi de finances. La loi de finances devrait donc prévoir expressément que le produit des taxes sur la publicité et les communications électroniques introduites par la loi no 2009-258 du 5 mars 2009 sera en tout ou en partie affecté au financement de France Télévisions. Une telle disposition n’a pas été adoptée à ce jour. Pour l’avenir, la République française s’engage à procéder, conformément aux dispositions de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, à une nouvelle notification à la Commission de tout projet de modification de l’architecture du régime. Dans ces conditions, un lien contraignant d’affectation entre l’aide notifiée et les nouvelles taxes en vertu du droit national ne peut être établi, au sens de la jurisprudence de la Cour.
(121)
De surcroît, il apparaît que le critère déterminant pour la détermination du montant annuel de subvention budgétaire, cumulé au montant prévu d’allocation des ressources de la contribution à l’audiovisuel public, sera celui du montant des coûts nets des obligations de service public mises à la charge de France Télévisions et non celui des recettes tirées des nouvelles taxes. Or les coûts prévisionnels de service public font et feront l’objet d’estimations ex ante dans le contrat d’objectifs et de moyens en application de l’article 53 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 amendée sur la liberté de communication, la subvention annuelle prévue en projet de loi de finances sera calibrée en fonction des coûts nets prévus et l’adéquation entre prévisions et résultats devra être constatée et, au besoin, corrigée ex post dans le cadre du rapport prévu pour la mise en œuvre de l’article 2 du décret no 2007-958 du 15 mai 2007 relatif aux relations financières entre l’État et les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle. Puisque les coûts sont encourus indépendamment des ressources levées au titre des taxes, le produit des taxes ne peut influencer directement le montant de l’aide. Il apparaît par ailleurs que les taux des taxes initialement prévus par le gouvernement français ont été diminués dans la loi finale votée par le Parlement, sans que cela se traduise par une diminution concomitante et proportionnelle de la subvention à verser pour France Télévisions.
(122)
Compte tenu de ce qui précède, les taxes sur la publicité et les communications électroniques introduites par la loi no 2009-258 du 5 mars 2009 ne font pas partie intégrante de l’aide et, par conséquent, ne doivent pas être intégrées dans l’examen de la compatibilité de cette dernière avec le marché intérieur, contrairement à ce que prétendent certains tiers intéressés, à savoir, l’ACT, la FFTCE, l’Association des chaînes privées, M6 et TF1.
(123)
Cette conclusion est sans préjudice de la compatibilité desdites taxes et de leurs dispositions spécifiques en tant que mesures distinctes avec le droit de l’Union, notamment, en ce qui concerne la taxe sur les communications électroniques, pour ce qui est des questions examinées dans le cadre de la procédure d’infraction No 2009/5061, au regard de la directive 2002/20/CE, ou de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (19).
(124)
La Commission prend acte par ailleurs de la déclaration de la France excluant lesdites taxes du champ de sa notification, qui est l’objet de la présente décision.
VII. CONCLUSIONS
(125)
Au vu de ce qui précède, la Commission conclut que la subvention budgétaire annuelle au profit de France Télévisions mise en œuvre comme indiqué ci-dessus peut être déclarée compatible avec le marché intérieur au titre de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, selon les principes et règles d’application prévues pour les services publics de radiodiffusion,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’aide d’État que la République française envisage de mettre à exécution en faveur de France Télévisions sous la forme d’une subvention budgétaire annuelle en application de l’article 53, alinéa VI de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 amendée sur la liberté de communication est compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
La mise à exécution de cette aide est par conséquent autorisée.
Article 2
La République française est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 20 juillet 2010.