ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 14. července 2010
o vynětí výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny v italské makrozóně Sever a maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2010) 4740)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/403/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 této směrnice,
s ohledem na žádost Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (dále jen „CVA“) předloženou prostřednictvím elektronické pošty ze dne 15. února 2010,
po konzultaci s Poradním výborem pro veřejné zakázky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 15. února 2010 zaslala CVA elektronickou poštou Komisi žádost dle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. Komise požádala elektronickou poštou ze dne 15. dubna 2010 italské orgány a společnost CVA o doplňující informace. Doplňující informace byly zaslány italskými orgány prostřednictvím elektronické pošty ve dnech 10. a 20. května 2010 a společností CVA po prodloužení původní lhůty dne 7. května 2010.
(2)
Žádost předložená společností CVA, veřejným podnikem ve smyslu směrnice 2004/17/ES, se týká těchto činností, které jsou popsány v žádosti:
a)
výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky;
b)
podpůrně výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na území severní zeměpisné zóny (dále jen „Makrozóna Sever“ (2)) a
c)
maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům na volném trhu s elektřinou na celém území Italské republiky.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(3)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na které se směrnice vztahuje, se neřídí touto směrnicí, pokud je činnost v členském státě, ve kterém má být vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se vyhodnocuje na základě objektivních kritérií, která vezmou v úvahu zvláštní vlastnosti dotčeného odvětví. K neomezenému přístupu na trh dochází, pokud členský stát provede a uplatní příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která pro odvětví elektrické energie odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (3). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (4).
(4)
Itálie provedla a uplatnila nejen směrnici 96/92/ES, ale rovněž směrnici 2003/54/ES a zvolila právní a funkční oddělení u přenosových a rozvodných sítí s výjimkou nejmenších distribučních společností, které jsou vyňaty z požadavků na právní a funkční oddělení. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být považován za neomezený na celém území Italské republiky.
(5)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by mělo být hodnoceno na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, je podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem je míra koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice daných trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je fungování vyrovnávacího trhu, cenová konkurence a míra, v jaké zákazníci mění dodavatele.
(6)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(7)
Na základě precedentů Komise (5) lze v odvětví elektrické energie odlišit tyto relevantní trhy výrobků: i) výroba a velkoobchodní dodávky, ii) přenos, iii) rozvod a iv) maloobchodní dodávky. Žádost CVA by tedy měla být analyzována nezávisle, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky na jedné straně a maloobchodní prodej na straně druhé.
(8)
Jak se připomíná výše v 2. bodě odůvodnění, žádost předložená společností CVA se týká výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky nebo případně v makrozóně Sever.
(9)
Podle dostupných informací (6) by se mělo mít za to, že celostátní území Itálie kvůli přetížení na spojení mezi jednotlivými zónami, jejichž ceny jsou téměř dokonale korelované, tvoří čtyři zeměpisné trhy, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie: makrozóna Sever, makrozóna Střed-Jih (7), makrozóna Sicílie (8) a Sardinie. Italské orgány potvrdily, že vymezení makrozóny Sever zůstává v platnosti jako relevantní trh. Dodaly však, že probíhají změny, takže vymezení mezi zbývajícími makrozónami není zatím jasné, a dokud neproběhnou rozsáhlá šetření, není v současné době konečné posouzení stavu hospodářské soutěže na těchto zeměpisných trzích možné. Na základě výše uvedených skutečností a vzhledem k tomu, že se mimochodem všechny elektrárny CVA nacházejí v makrozóně Sever, se pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES toto rozhodnutí omezí na zkoumání situace v oblasti hospodářské soutěže na území makrozóny Sever, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie. Přestože makrozóna Sever tvoří relevantní trh sám o sobě, nemůže být nicméně považována za zcela oddělenou od okolních zemí a ostatních regionů.
(10)
Jak vyplývá z ustálené praxe (9) v rozhodnutích Komise podle článku 30, Komise dospěla k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „je jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích celkový podíl na trhu tří největších výrobců“. Podle italských orgánů činil v makrozóně Sever v roce 2009 podíl tří největších výrobců 49,7 %. Tato míra koncentrace zahrnující celkový podíl na trhu tří největších výrobců je nižší než míra (52,2 %) uvedená v rozhodnutí 2008/585/ES ohledně Rakouska a je rovněž nižší než míra (58 % hrubé produkce) uvedená v rozhodnutí 2008/741/ES v případě Polska a mnohem nižší než příslušné míry uvedené v rozhodnutích 2006/422/ES a 2007/706/ES týkající se Finska (73,6 %) a Švédska (86,7 %). Je však třeba poznamenat, že míra koncentrace je vyšší než odpovídající procentní podíl, který uvádějí rozhodnutí Komise 2006/211/ES a 2007/141/ES pro Spojené království, tj. 39 %. Tato míra je nicméně považována za uspokojivě nízkou, a lze ji tedy považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(11)
Itálie navíc rovněž vykazuje významné hodnoty dovozu elektrické energie, kdy v roce 2008 její vývoz dosáhl více než 42 997 GWh. Itálie je čistým dovozcem a dovezená elektřina se na pokrytí jejích celkových potřeb podílela zhruba 13,43 % (10). Jak potvrdily italské orgány (11), dovoz má pozitivní účinek na hospodářskou soutěž, a to zejména v makrozóně Sever. Přestože je tento účinek podmíněn technickým omezením vzájemného propojení s jinými zeměmi, očekává se, že s ohledem na zavedení nových právních předpisů (12) se situace dále zlepší. Dovoz elektřiny ze zahraničí tedy vytváří určitý tlak na cenové chování předních výrobců elektrické energie v makrozóně Sever. Tyto faktory by se proto měly považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži z jiných členských států EU v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(12)
Ze sdělení Komise ze dne 11. března 2010„Zpráva o pokroku při vytváření vnitřního trhu s plynem a elektřinou“ (13) vyplynulo, že tři největší producenti stále kontrolují více než 75 % výrobní kapacity ve 14 členských státech. Zpráva nicméně řadí italský trh s elektřinou do kategorie „mírně koncentrovaných“ trhů (14), ve které má Herfindahl-Hirschmanův index (HHI) nižší hodnoty ve srovnání s ostatními kategoriemi. Vzhledem k tomu, že konkurenční tlak je v makrozóně Sever pociťován ještě mnohem více než ve zbytku zón, může být míra koncentrace považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny a velkoobchodního prodeje v makrozóně Sever.
(13)
Za doplňkový ukazatel by se také mělo považovat fungování vyrovnávacích mechanismů, byť představují malý podíl na celkovém množství elektřiny vyrobené a/nebo spotřebované v členském státě. Podle dostupných informací fungování vyrovnávacího mechanismu (zejména tržní ceny a dobře vyvinutý intradenní trh) nepředstavuje samo o sobě překážku tomu, aby byla výroba elektřiny přímo vystavena hospodářské soutěži.
(14)
Pokud jde o maloobchodní dodávky elektřiny, lze rozdělit relevantní trhy výrobků na: (A) maloobchodní dodávky velkým průmyslovým zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí a (B) maloobchodní dodávky menším zákazníkům z řad podniků, obchodníků a domácností napojeným na nízkonapěťovou soustavu. Tyto trhy budou dále analyzovány samostatně.
(15)
Jak potvrdily italské orgány, trh pro maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí je celostátního rozsahu.
(16)
Podle dostupných informací (15) celkové tržní podíly všech tří největších maloobchodních prodejců elektřiny pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí činí 43,89 %, což je uspokojivě nízká úroveň (16) a měla by být považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži.
(17)
Vzhledem k vlastnostem daného výrobku (elektřina) a nedostatku či nedostupnosti vhodných náhradních výrobků nebo služeb má při hodnocení stavu hospodářské soutěže na trzích s elektřinou větší význam cenová konkurence a tvorba cen. Počet zákazníků, kteří mění dodavatele, může proto sloužit jako ukazatel cenové konkurence, a tedy nepřímo jako „přirozený ukazatel účinnosti hospodářské soutěže. Mění-li dodavatele pouze málo zákazníků, je pravděpodobné, že trh nefunguje správně, ačkoli by se neměly opomíjet výhody plynoucí z možnosti opětovného uzavírání dohod s dosavadními dodavateli.“ (17)
(18)
Podle posledních dostupných údajů (18) dosahuje míra změn dodavatele na odběrní místo v roce 2008 úrovně 32,50 % v případě velkých průmyslových zákazníků a úrovně 32,80 % v případě středně velkých průmyslových subjektů v Itálii. Třebaže je nižší než míra změny dodavatele např. v Rakousku, kde míra změny dodavatele u velkých a největších průmyslových zákazníků činila 41,5 % (19), přesto je míra změny dodavatele v Itálii stále značná, přičemž ji využívá téměř jedna třetina velkých a středně velkých průmyslových zákazníků. Maloobchodní trh pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí navíc nepodléhá regulovaným cenám. Situace v Itálii je proto uspokojivá, pokud jde o změnu dodavatele a regulaci cen pro koncového uživatele, a měla by se považovat za ukazatel přímého vystavení hospodářské soutěži.
(19)
Co se týče relevantního zeměpisného trhu pro maloobchodní dodávky, byl tradičně považován za trh celostátního rozsahu. Ve své přihlášce CVA používá celostátní trh jako trh relevantní pro maloobchodní dodávky elektrické energie.
(20)
Na základě předpokladu, že zeměpisný trh je celostátního rozsahu, a na základě údajů, které jsou v současné době dostupné (20), se zdá, že míra koncentrace trhu pro maloobchodní dodávky elektřiny na italském trhu je velmi vysoká. Kumulovaný podíl na trhu tří největších maloobchodních dodavatelů pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu činí 79,44 %, z toho největší společnost má sama o sobě podíl 71,11 %. V této souvislosti by mělo být přihlédnuto k ustálené judikatuře (21), podle které jsou až na výjimečné případy „velké podíly na trhu samy o sobě důkazem existence dominantního postavení. To je situace, kdy podíl na trhu představuje 50 %“.
(21)
Mimoto je maloobchodní trh v Itálii rozdělen do tří podkategorií, z nichž první dvě podléhají regulovaným cenám:
a)
služba zvýšené ochrany pro zákazníky v domácnostech a malé společnosti (s méně než 50 zaměstnanci a obratem nejvýše 10 milionů EUR) napojené na nízkonapěťovou soustavu, kteří nepodepsali smlouvu o nákupu na volném trhu. Provozování této služby je vyhrazeno pro společnost Acquirente Unico SpA (dále jen „Jediný kupující“);
b)
chráněná služba pro všechny zákazníky, kteří nejsou způsobilí pro službu zvýšené ochrany a kteří nemají smlouvu pro nákupy na volném trhu. Tato služba je dodávána poskytovateli vybranými Jediným kupujícím prostřednictvím výběrového řízení; a
c)
volný trh, tedy zbývající část maloobchodního trhu
(22)
Tyto trhy by však neměly být považovány za nezávislé relevantní trhy pro účely tohoto rozhodnutí, jelikož zákazníci mohou přecházet z jedné podkategorie do druhé a jelikož ceny v rámci všech tří podkategorií jsou tržně orientované (22). Podle výroční zprávy AEEG z roku 2009 však na takzvaný „trh vlastní spotřeby“, který zahrnuje „službu zvýšené ochrany“ a „chráněnou službu“, připadá zhruba 36 % celého maloobchodního trhu. Podle stejné zprávy se navíc služba zvýšené ochrany vyznačuje velmi silnou přítomností (84,3 %) jednoho konkrétního dodavatele, který působí také na volném trhu. Podle italských orgánů jsou náklady na změnu dodavatele vnímány zákazníky jako vysoké a vnímané výhody změny dodavatele jsou považovány za nízké. To ve spojení s nízkými cenami v podkategorii služby zvýšené ochrany způsobuje novým operátorům velké obtíže při získávání dostatečné zákaznické základny v této podkategorii. To má v podstatě za následek konkurenční výhodu operátorů působících v podkategorii služby zvýšené ochrany, kteří působí rovněž na volném trhu, vzhledem k tomu, že zákazníci, kteří chtějí přejít od služby zvýšené ochrany na volný trh nebo naopak, tak činí, aniž by změnili dodavatele.
(23)
Nicméně na základě údajů předaných příslušnými italskými orgány (23) lze mít pro účely tohoto rozhodnutí za to, že zeměpisný trh pro maloobchodní prodej elektřiny v Itálii není celostátního rozsahu, za jaký je tradičně považován a jak předpokládá žadatel, nýbrž je rozsahu místního, s územím, které nejčastěji nepřekračuje úroveň obce.
(24)
Při nedostatku informací o míře hospodářské soutěže na každém z takto definovaných místních trhů pro maloobchodní dodávky elektřiny koncovým uživatelům napojeným na nízkonapěťovou soustavu a s ohledem na výše uvedené pochybnosti o míře hospodářské soutěže na maloobchodním trhu pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu posuzované celkově na vnitrostátní úrovni, jak je uvedeno v 19. až 22. bodě odůvodnění, nelze mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii.
(25)
Směrnice 2004/17/ES proto nadále zůstává v platnosti v případě, kdy zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, které mají být poskytovány v Itálii, a v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v Itálii.
IV. ZÁVĚRY
(26)
Pokud jde o výrobu a velkoobchodní prodej elektřiny v makrozóně Sever, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších výrobců na trhu je relativně nízký a podstatné množství dovážené elektrické energie má v této zóně na hospodářskou soutěž pozitivní účinky. Jak je uvedeno v 13. bodu odůvodnění, fungování vyrovnávacího mechanismu nepředstavuje překážku přímému vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny. Lze mít tedy za to, že všechny výše uvedené faktory jsou projevem přímého vystavení hospodářské soutěži v makrozóně Sever.
(27)
Na základě faktorů posouzených v 8. až 13. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever.
(28)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(29)
Pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších maloobchodních společností na trhu je nízký a míra změny dodavatele podle odběrního místa je uspokojivá a neexistuje kontrola cen pro koncového uživatele. Tyto závěry jsou rovněž v souladu se stanoviskem příslušných italských orgánů, dle kterého byl tento trh vystaven hospodářské soutěži po několik let a výsledná míra hospodářské soutěže je uspokojivá.
(30)
Na základě faktorů posouzených v 15. až 18. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o maloobchodní dodávky elektrické energie konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
(31)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(32)
Na základě faktorů posouzených v 19. až 25. bodě odůvodnění a vzhledem k pochybnostem o existenci dostatečné hospodářské soutěže na vnitrostátní úrovni, pokud jde o maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, a mimoto při nedostatku podrobnějších informací o všech jednotlivých relevantních místních trzích, jak jsou definovány italskými orgány, není možné mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii. Směrnice 2004/17/ES se tedy nadále uplatňuje v případě, kdy zadavatelé zadají zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii nebo když pořádají veřejné soutěže na výkon této činnosti v Itálii. Vzhledem k tomu, že budou nadále platit statistické povinnosti podle článku 67, může být nezbytné zajistit, aby dotyční zadavatelé přijali vhodná opatření, jako je oddělené řízení a/nebo účetnictví, aby bylo možné podávat přesné zprávy o zadávání zakázek na výkon příslušných činností, které nebyly vyňaty podle tohoto rozhodnutí.
(33)
Rovněž se připomíná, že se zakázkami zahrnujícími více činností se nakládá v souladu s článkem 9 směrnice 2004/17/ES. Za stávající situace to znamená, že pokud zadavatel provádí „smíšené“ zadávání zakázek, tj. zadávání zakázek určených na podporu provádění jak činností vyňatých z použití směrnice 2004/17/ES, tak činností nevyňatých, je třeba přihlížet k činnostem, pro které je zakázka především zamýšlena. V případě tohoto smíšeného zadávání zakázek, kde je účelem především podpora maloobchodního prodeje konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, se použije ustanovení směrnice 2004/17/ES. Jestliže je objektivně nemožné stanovit, pro které činnosti je zakázka především zamýšlena, zadává se zakázka v souladu s pravidly stanovenými v odstavcích 2 a 3 článku 9.
(34)
Toto rozhodnutí se zakládá na právní a skutkové situaci z období února až května 2010, jak je zřejmé z informací předložených Italskou republikou, společností CVA, ze sdělení z roku 2005 a 2010 a jejich technických příloh a z dokumentu útvarů Komise z roku 2007 a ze závěrečné zprávy a z výroční zprávy AEEG z roku 2009. Může být revidováno, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES pro velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever a maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které jim mají umožnit provádět tyto činnosti:
a)
výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever;
b)
maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 14. července 2010.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 14 juillet 2010
exemptant la production et le commerce en gros d’électricité dans la macrozone nord de l’Italie et la vente au détail d’électricité aux clients finals connectés au réseau à moyenne, haute et très haute tension en Italie de l’application de la directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux
[notifiée sous le numéro C(2010) 4740]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2010/403/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
vu la directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (1), et notamment son article 30, paragraphes 5 et 6,
vu la demande adressée par la Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (ci-après «CVA») par courrier électronique daté du 15 février 2010,
après consultation du comité consultatif en matière de marchés publics,
considérant ce qui suit:
I. LES FAITS
(1)
Le 15 février 2010, CVA a transmis à la Commission par courrier électronique une demande en application de l’article 30, paragraphe 5, de la directive 2004/17/CE. La Commission a demandé un complément d’information aux autorités italiennes et à CVA par courriers électroniques le 15 avril 2010. Les autorités italiennes ont envoyé des informations complémentaires par courrier électronique le 10 et le 20 mai 2010; CVA a transmis de telles informations le 7 mai 2010 après prolongation du délai initial.
(2)
La demande soumise par CVA, qui est une entreprise publique au sens de la directive 2004/17/CE, porte sur les activités suivantes, décrites dans ladite demande:
a)
la production et le commerce en gros d’électricité sur l’ensemble du territoire de la République italienne;
b)
sinon, la production et le commerce en gros d’électricité sur le territoire de la zone géographique septentrionale [ci-après la «macrozone nord» (2)]; et
c)
la vente au détail d’électricité aux clients finals sur le marché libre de l’électricité dans l’ensemble du territoire de la République italienne.
II. LE CADRE JURIDIQUE
(3)
L’article 30 de la directive 2004/17/CE prévoit que les marchés destinés à permettre la prestation d’une activité visée par la directive ne sont pas soumis à ladite directive si, dans l’État membre où l’activité est prestée, elle est directement exposée à la concurrence, sur des marchés dont l’accès n’est pas limité. L’exposition directe à la concurrence est évaluée sur la base de critères objectifs, en tenant compte des caractéristiques spécifiques du secteur concerné. L’entrée sur un marché sera considérée comme non limitée si l’État membre a mis en œuvre et appliqué les dispositions pertinentes de la législation communautaire en ouvrant entièrement ou partiellement un secteur donné. La législation en question est citée à l’annexe XI de la directive 2004/17/CE; pour le secteur de l’électricité, il s’agit de la directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité (3). La directive 96/92/CE a été remplacée par la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 96/92/CE (4).
(4)
L’Italie a transposé et appliqué non seulement la directive 96/92/CE, mais aussi la directive 2003/54/CE, optant pour la séparation juridique et fonctionnelle des réseaux de transport et de distribution, sauf pour les plus petites entreprises, qui sont exemptées des exigences de séparation fonctionnelle. Par conséquent, et conformément à l’article 30, paragraphe 3, premier alinéa, il y a lieu de considérer que l’entrée sur le marché n’est pas limitée sur l’ensemble du territoire de la République italienne.
(5)
L’exposition directe à la concurrence doit être évaluée sur la base de différents indicateurs dont aucun n’est déterminant en soi. Eu égard aux marchés concernés par la présente décision, la part de marché des principaux acteurs sur un marché donné constitue un critère à prendre en considération, la concentration sur ces marchés en étant un autre. Compte tenu des caractéristiques des marchés concernés, d’autres critères devraient aussi être pris en considération, tels que le fonctionnement du marché d’équilibrage, la concurrence sur les prix et la proportion de clients qui changent de fournisseur.
(6)
La présente décision est sans préjudice de l’application des règles de concurrence.
III. L’ÉVALUATION
(7)
Sur le fondement de décisions précédentes de la Commission (5), les marchés de produits concernés suivants peuvent être distingués dans le secteur électrique: (i) la production et l’offre de gros; (ii) le transport; (iii) la distribution et (iv) l’offre de détail. En conséquence, la demande de CVA devrait être examinée sous deux angles distincts: la production et l’offre de gros d’une part, et le marché de détail d’autre part.
(8)
Comme cela est mentionné dans le considérant 2 ci-dessus, la demande soumise par CVA concerne la production et le commerce de gros de l’électricité sur l’intégralité du territoire de la République italienne ou, autrement, dans la macrozone nord.
(9)
Selon les informations disponibles (6), et en raison de la congestion sur les liaisons entre différentes zones dans lesquelles les prix sont presque parfaitement corrélés, le territoire national italien devrait être considéré comme étant constitué de quatre marchés régionaux pour ce qui est de la production et de l’offre de gros d’électricité. Il s’agit de la macrozone nord, de la macrozone centre sud (7), de la macrozone Sicile (8) et de la Sardaigne. Les autorités italiennes ont confirmé que la délimitation de la macrozone nord reste valable comme marché pertinent; elles ont ajouté par ailleurs que des modifications étant en cours, la délimitation entre les autres macrozones est peu claire à l’heure actuelle et le restera tant que des investigations plus poussées n’auront pas été entreprises et, partant, qu’une évaluation définitive de l’état de la concurrence sur ces marchés géographiques n’est pas possible pour le moment. Sur la base de ce qui précède, et considérant que les centrales électriques de CVA sont d’ailleurs toutes situées dans la macrozone nord, la présente décision se limitera, aux fins de l’évaluation des conditions énoncées dans l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE, à l’analyse de l’état actuel de la concurrence à l’intérieur du territoire de la macrozone nord eu égard à la production et à l’offre de gros d’électricité. Bien que la macrozone nord forme à elle seule un marché pertinent, elle ne peut être considérée comme complètement isolée des pays voisins et des autres régions.
(10)
Ainsi qu’il résulte d’une pratique constante (9) dans les décisions de la Commission au titre de l’article 30, celle-ci a estimé que, pour la production d’électricité, «la part de marché totale des trois plus gros producteurs […] est un indicateur de l’intensité de la concurrence sur les marchés nationaux». D’après les autorités italiennes, la part des trois plus gros producteurs dans la macrozone nord était de 49,7 % en 2009. Ces niveaux de concentration, si l’on considère la part de marché totale des trois producteurs principaux, sont plus bas que le pourcentage mentionné dans la décision 2008/585/CE pour l’Autriche (52,2 %), et plus bas que le pourcentage visé dans la décision 2008/741/CE dans le cas de la Pologne (58 % de la production brute), et bien inférieurs aux niveaux mentionnés dans les décisions 2006/422/CE et 2007/706/CE pour, respectivement, la Finlande (73,6 %) et la Suède (86,7 %). Il est toutefois fait remarquer que le taux de concentration excède celui dont les décisions 2006/211/CE et 2007/141/CE font état pour le Royaume-Uni, à savoir 39 %. Ce taux est cependant considéré comme suffisamment bas et peut par conséquent être pris comme un indice d’un certain degré d’exposition directe à la concurrence en ce qui concerne la production et l’offre de gros d’électricité dans la macrozone nord.
(11)
L’Italie a en outre importé en 2008 des volumes significatifs d’électricité, supérieurs à 42 997 GWh. L’Italie est importatrice nette d’électricité et l’électricité d’origine extérieure couvre environ 13,43 % de ses besoins totaux (10). Ainsi que les autorités italiennes (11) l’ont confirmé, les importations favorisent la concurrence, en particulier dans la macrozone nord. Si les contraintes techniques de l’interconnexion avec d’autres pays limitent cet effet favorable, on espère une amélioration de la situation grâce à la nouvelle législation en vigueur (12). Les importations d’électricité en provenance de l’étranger exercent, dès lors, une certaine contrainte sur le comportement de tarification des principaux producteurs de la macrozone nord. Ces facteurs sont, dès lors, à considérer comme des indices d’un certain degré d’exposition directe à la concurrence d’autres pays de l’Union européenne en ce qui concerne la production et le commerce de gros d’électricité dans la macrozone nord.
(12)
Dans sa communication du 11 mars 2010 intitulée «Rapport sur l’état d’avancement de la création du marché intérieur du gaz et de l’électricité» de 2010 (13), la Commission a révélé que les trois plus gros producteurs contrôlent toujours plus de 75 % de la capacité de production dans 14 États membres. Elle place cependant le marché italien de l’électricité dans la catégorie des marchés «moyennement concentrés» (14), dans laquelle l’indice Herfindahl-Hirchman (HHI) présente des valeurs inférieures à celles des autres catégories. Étant donné que la pression concurrentielle se fait sentir encore plus fortement dans la macrozone nord que dans les autres zones, le degré de concentration peut être considéré comme un indice de l’exposition directe à la concurrence de la production et du commerce de gros d’électricité dans la macrozone nord.
(13)
Par ailleurs, même s’ils représentent une petite partie de la quantité totale d’électricité produite et/ou consommée dans un État membre, les mécanismes d’équilibrage devraient également être pris en compte comme indicateur supplémentaire. Selon les informations disponibles, le fonctionnement du mécanisme d’équilibrage, et notamment la tarification en fonction des forces du marché et un marché intrajournalier bien développé, est tel qu’il ne constitue pas un obstacle à l’existence d’une exposition directe à la concurrence pour la production d’électricité.
(14)
En ce qui concerne l’offre au détail, on pourrait encore distinguer, à l’intérieur du marché de produits en cause: (A) l’offre au détail aux consommateurs industriels raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension et (B) l’offre de détail aux petits clients industriels, commerciaux et résidentiels raccordés au réseau à basse tension. Ces marchés feront l’objet d’une analyse plus poussée distincte.
(15)
Ainsi que l’ont confirmé les autorités italiennes, le marché de l’offre au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension est national.
(16)
Selon les informations disponibles (15), les parts de marché cumulées des trois plus gros vendeurs au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension représentent 43,89 %, ce qui est suffisamment bas (16) pour que l’on puisse considérer que le marché est directement exposé à la concurrence.
(17)
Compte tenu des caractéristiques du produit concerné (l’électricité) et de la rareté ou de l’indisponibilité de produits ou de services de substitution appropriés, la concurrence tarifaire et la formation des prix revêtent une plus grande importance dans l’évaluation de l’état de la concurrence sur les marchés de l’électricité. Le nombre de clients qui changent de fournisseur peut donc servir d’indicateur de concurrence tarifaire et donc, indirectement, d’«indicateur naturel de l’efficacité de la concurrence. Si ce nombre est faible, c’est qu’il y a probablement un problème de fonctionnement du marché, même s’il ne faut pas négliger les avantages découlant de la possibilité de renégocier avec le fournisseur historique» (17).
(18)
Il ressort des informations disponibles les plus récentes (18) que les taux de changement de fournisseur par point éligible en Italie se sont élevés à 32,50 % en 2008 pour les grands clients industriels et à 32,80 % pour les clients industriels de taille moyenne. S’il est inférieur au taux constaté en Autriche par exemple, où 41,5 % (19) des grands et très grands clients industriels ont changé de fournisseur, il demeure considérable car il représente presque un tiers des clients industriels de grande et de moyenne taille en Italie. Par ailleurs, les prix sur le marché de la vente au détail aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension ne sont pas réglementés. La situation en Italie est dès lors satisfaisante en ce qui concerne les changements de fournisseur et le contrôle des prix pour l’utilisateur final et, partant, doit être considérée comme un indicateur de l’exposition directe à la concurrence.
(19)
La porté géographique du marché pertinent pour l’offre au détail a de tout temps été considérée comme nationale. Dans sa demande, CVA se réfère au marché national comme marché pertinent pour la vente au détail d’électricité.
(20)
En partant du postulat que le marché géographique pertinent est de dimension nationale et sur la base des informations actuellement disponibles (20), on constate que le degré de concentration du marché italien de vente d’électricité au détail est très élevé. Les parts de marché cumulées des trois plus importants vendeurs au détail aux clients raccordés au réseau à basse tension représentent 79,44 %, la plus grosse de ces sociétés détenant à elle seule 71,11 % du marché. Il faut rappeler à cet égard que (21), selon une jurisprudence constante, «des parts de marché extrêmement importantes constituent par elles-mêmes, et sauf circonstances exceptionnelles, la preuve de l’existence d’une position dominante. Tel est le cas d’une part de marché de 50 %».
(21)
En outre, le marché de détail en Italie est divisé en trois sous-segments, dont les deux premiers sont soumis à un contrôle des prix:
a)
un service de protection renforcée des clients résidentiels et des petites entreprises (ayant moins de 50 employés et un chiffre d’affaires de 10 millions d’EUR maximal) raccordés au réseau à basse tension et n’ayant pas signé de contrat pour s’approvisionner sur le marché libre. La société Acquirente Unico SpA (ci-après «l’acheteur unique») est la seule autorisée à exploiter ces services;
b)
un service de sauvegarde («servizio di salvaguardia») pour tous les clients non éligibles à un service de protection renforcée et n’ayant pas signé de contrat pour s’approvisionner sur le marché libre. Ce service est offert par un fournisseur choisi par l’acheteur unique à l’issue d’un appel d’offres; et
c)
un marché libre, qui recouvre le segment restant du marché de détail.
(22)
Aux fins de la présente décision, ces marchés ne devraient cependant pas être considérés comme des marchés pertinents indépendants car les clients peuvent passer d’un sous-segment à un autre et les prix à l’intérieur de chaque segment sont définis par le jeu du marché (22). Quoi qu’il en soit, d’après le rapport de l’AEEG de 2009, le marché dit «captif», qui recouvre le «service de protection renforcée» et le «service de sauvegarde», représente environ 36 % de l’ensemble du marché de détail. Qui plus est, d’après ce même rapport, le service de protection renforcée se caractérise par une présence très forte (84,3 %) d’un fournisseur déterminé, qui est également actif sur le marché libre. Selon les autorités italiennes, les clients estiment que les changements de fournisseurs ont un coût élevé et présentent par contre peu d’avantages. Ceci, conjugué à un niveau de prix bas dans le cadre du service de protection renforcée, fait qu’il est très difficile, pour les nouveaux venus sur le marché, de se constituer une clientèle suffisante à l’intérieur de ce sous-segment. Il en résulte essentiellement un avantage concurrentiel pour les opérateurs actifs sur le sous-segment du service de protection renforcée qui sont présents également sur le marché libre, étant donné que les clients qui désirent passer d’un service de protection renforcée au marché libre ou l’inverse réalisent souvent ce transfert sans changer de fournisseur.
(23)
Cependant, sur le fondement des informations transmises par les autorités italiennes compétentes (23), on peut conclure, aux fins de la présente décision, que le marché géographique de la vente au détail d’électricité en Italie n’est pas de dimension nationale, contrairement à l’image qu’il a traditionnellement et au postulat posé par le demandeur, mais de dimension locale, avec un territoire se limitant bien souvent à celui d’une municipalité.
(24)
En l’absence d’informations relatives au degré de concurrence sur chacun des marchés ainsi définis comme locaux pour la vente au détail d’électricité aux utilisateurs finals raccordés au réseau à basse tension et considérant les doutes exprimés plus haut concernant le degré de concurrence sur le marché de la vente au détail aux clients raccordés au réseau à basse tension, considéré généralement comme national (voir les considérants 19 à 22), il n’est pas possible de conclure que les conditions pour l’octroi d’une exemption en vertu de l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE à la fourniture au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau italien à basse tension sont réunies.
(25)
Par conséquent, la directive 2004/17/CE reste applicable lorsque des entités adjudicatrices attribuent des marchés destinés à assurer la fourniture au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à basse tension en Italie et lorsqu’elles organisent des concours en vue de l’exercice d’une telle activité en Italie.
IV. CONCLUSIONS
(26)
La situation de la production et du commerce de gros d’électricité dans la macrozone nord peut se résumer comme suit: les parts de marché cumulées des trois plus grands producteurs sont modérément faibles et les importations, de par leur volume important, stimulent la concurrence dans cette zone. Comme il est précisé au considérant 13, le fonctionnement du mécanisme d’équilibrage ne constitue pas un obstacle à l’exposition directe à la concurrence du marché de la production d’électricité. En conséquence, on peut estimer que l’ensemble des facteurs susmentionnés constitue un indice d’une exposition directe à la concurrence dans la macrozone nord.
(27)
Au vu des facteurs examinés dans les considérants 8 à 13, la condition d’exposition directe à la concurrence énoncée à l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE doit être considérée comme satisfaite en ce qui concerne la production et la vente en gros d’électricité dans la macrozone nord.
(28)
En outre, la condition de l’accès sans restriction au marché étant réputée satisfaite, la directive 2004/17/CE ne doit pas s’appliquer lorsque des pouvoirs adjudicateurs attribuent des marchés destinés à permettre la production et l’offre de gros d’électricité dans la macrozone nord, ni lorsqu’ils organisent des concours en vue de l’exercice d’une telle activité dans cette zone géographique.
(29)
Ainsi, la situation de la vente au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau italien à moyenne, haute et très haute tension peut être résumée comme suit: les parts de marché cumulées des trois plus grandes sociétés de vente au détail est faible, le taux de changement de fournisseurs par point de retrait est satisfaisant et il n’y a pas de contrôle des prix appliqués à l’utilisateur final. Ces conclusions sont également conformes à l’avis des autorités italiennes compétentes, selon lesquelles ce marché est ouvert à la concurrence depuis plusieurs années et le degré de concurrence ainsi créée est satisfaisant.
(30)
Au vu des facteurs examinés dans les considérants 15 à 18, la condition d’exposition directe à la concurrence énoncée à l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE doit être considérée comme respectée en ce qui concerne la fourniture au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension sur l’ensemble du territoire de la République italienne.
(31)
En outre, la condition de l’accès sans restriction au marché étant réputée satisfaite, la directive 2004/17/CE ne doit pas s’appliquer lorsque des pouvoirs adjudicateurs attribuent des marchés destinés à permettre la fourniture au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension en Italie, ni lorsqu’ils organisent des concours en vue de l’exercice d’une telle activité dans cette zone géographique.
(32)
Compte tenu des facteurs examinés dans les considérants 19 à 25 et des doutes concernant l’existence d’un degré de concurrence acceptable au niveau national sur le marché de la vente au détail aux clients finals raccordés au réseau à basse tension et en raison, également, de l’absence d’informations précises pour chacun des marchés locaux pertinents, selon la définition donnée par les autorités italiennes, il n’est pas possible de conclure que les conditions pour accorder une dérogation au titre de l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE pour la vente au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau italien à basse tension sont réunies. Par conséquent, la directive 2004/17/CE reste applicable lorsque des entités adjudicatrices attribuent des marchés destinés à la vente au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à basse tension en Italie et lorsqu’elles organisent des concours en vue de l’exercice d’une telle activité en Italie. Puisque les obligations statistiques prévues par l’article 67 continueront de s’appliquer, il pourrait être nécessaire de s’assurer que les entités adjudicatrices concernées prennent les mesures qui s’imposent, notamment la séparation administrative et/ou comptable, de façon à consigner correctement les informations sur la passation de marchés pour la poursuite des activités pertinentes qui n’ont pas été exemptées en vertu de la présente décision.
(33)
Il convient en outre de rappeler que des marchés couvrant différentes activités doivent être gérés conformément à l’article 9 de la directive 2004/17/CE. Dans le présent contexte, cela signifie que lorsqu’une entité adjudicatrice se consacre à un marché «mixte», c’est-à-dire un marché servant à soutenir à la fois des activités exemptées de l’application de la directive 2004/17/CE et des activités non exemptées, l’attention doit être accordée aux activités auxquelles il est principalement destiné. Dans le cas d’un marché «mixte» destiné principalement à soutenir la vente au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à basse tension, les dispositions de la directive 2004/17/CE s’appliquent. S’il est objectivement impossible de déterminer à quelle activité le marché est principalement destiné, le marché est attribué conformément aux règles énoncées à l’article 9, paragraphes 2 et 3.
(34)
La présente décision est fondée sur la situation juridique et factuelle de février à mai 2010, telle qu’elle résulte des informations transmises par la République italienne et le CVA, des communications de 2005 et de 2010 et de leurs annexes techniques, du document des services de la Commission de 2007, ainsi que du rapport final et du rapport de l’AEEG de 2009. Elle pourra être révisée si, par suite de changements significatifs dans la situation juridique ou dans les faits, les conditions d’applicabilité de l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE pour la vente en gros d’électricité dans la macrozone nord et la vente au détail aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension ne sont plus remplies,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La directive 2004/17/CE ne s’applique pas aux marchés attribués par des entités adjudicatrices dans le but d’assurer la prestation des services suivants:
a)
la production et vente en gros d’électricité dans la macrozone nord;
b)
la vente au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension sur l’ensemble du territoire de la République italienne.
Article 2
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 14 juillet 2010.