РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 ноември 2011 година
относно държавна помощ C 28/10, приведена в действие от Португалия за застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити
(нотифицирано под номер C(2011) 7756)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/532/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за създаване на Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
(1)
Настоящото решение засяга държавна помощ, приведена в действие от Португалия под формата на застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити (наричана по-долу „схемата“).
1. ПРОЦЕДУРНИ АСПЕКТИ
(2)
На 12 януари 2009 г. Португалия изпрати уведомление относно застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити съгласно раздел 5.1 от съобщението на комисията относно „Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза“ (2) (наричана по-долу „временната рамка“).
(3)
Въпреки че в първоначално уведомление схемата е представена като застраховане на краткосрочни експортни кредити за държавите от ОИСР, схемата покрива и транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(4)
Тъй като португалските органи потвърдиха, че схемата е приведена в действие през януари 2009 г., с писмо от 19 април 2010 г. Комисията уведоми Португалия, че схемата е била прехвърлена в регистъра на помощите, за които не е изпратено уведомление.
(5)
С писмо от 27 октомври 2010 г. Комисията уведоми Португалия за започването на разследване съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на схемата.
(6)
С писмо от 29 ноември 2010 г. португалските органи изпратиха своите забележки по отношение на писмото на Комисията от 27 октомври 2010 г. Те приложиха две писма от кредитни застрахователи (CESCE и COSEC) съответно от 22 ноември 2010 г. и 23 ноември 2010 г.
(7)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 9 април 2011 г. (3) Комисията прикани заинтересованите страни да представят мнения по отношение на схемата. Мнения не бяха получени.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЦЕЛ
(8)
Португалските органи твърдят, че настоящата финансова криза е довела до увеличаване на риска за търговките операции. Това от своя страна е довело до все по-консервативно поведение от страна на кредитните застрахователи, отразено в равнището на застрахователното покритие за рискове, присъщи за търговски операции.
(9)
Целта на схемата е да се преодолее неефективност на пазара, дължаща се на липсата на предлагане на застраховане на кредити, и да се спомогне за възстановяването на доверието в пазара за кредитно застраховане.
(10)
Постигането на тези цели се преследва чрез предоставянето на застрахователно покритие за кредити на износители и на предприятия, които са временно изправени пред липсата на застрахователно покритие за експортни кредити на частния пазар за транзакции с купувачи в държавите от ЕИСР или за вътрешни транзакции.
(11)
Според португалските органи застрахователният сектор се е свил значително от 2008 г. насам, което е довело до липсата на покритие. Към 30 септември 2010 г. общата стойност на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % между 31 декември 2008 г. и 31 декември 2009 г. и с още 22,4 % от 31 декември 2009 г. до 30 септември 2010 г. Общата стойност на застрахования портфейл е намаляла до 15,9 милиарда EUR през 2010 г. от 30,6 милиарда EUR в края на 2008 г. Броят на застрахованите дружества е намалял от 3709 в края на 2008 г. на 2290 през септември 2010 г. Застрахователите представиха и писма, обосноваващи необходимостта от продължаване на схемата до края на 2010 г. въпреки твърденията в писмата, че няма да бъде достигнат максималният размер на покритието, предоставен по схемата. В писмата беше обяснена необходимостта от схемата, като се посочва повишеният риск при застраховането на експортни кредити поради общото икономическо положение в период на възстановяване от кризата, с последващо увеличаване на цените и намаляване на покритието от частни застрахователи в някои сектори.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
(12)
Националното правно основание за схемата е Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. от 16 юли 1998 г. за установяване на правила, приложими за организациите за взаимно гарантиране (изменена с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.).
2.3. ПРИЛАГАЩ ОРГАН
(13)
Схемата се реализира чрез следните частни кредитни застрахователи, извършващи дейност на португалския пазар: COSEC, CESCE, COFACE и Credito y Caución.
2.4. ПОЛУЧАТЕЛИ
(14)
Според информацията, изпратена на 26 ноември 2010 г. от португалските органи, към октомври 2010 г. е имало 399 получатели по схемата.
(15)
Разпределението на кредитните тавани, предоставени към октомври 2010 г., е представено в следните таблици:
(16)
Използване по застрахователни посредници:
Застрахователно дружество
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Общо
399
100
211 630 292
100
(17)
Разбивка според пазарния дял в евро на транзакциите, свързани с вътрешна търговия и с износ, през октомври 2010 г.
Действително използван кредитен таван (4)
Стойност (EUR)
(%)
Транзакции, свързани с вътрешна търговия
137 175 542
73,20
Транзакции, свързани с износ
50 221 841
26,80
Общо
187 397 383
100
(18)
Разбивка според размера на получателя:
Размер на получателя
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност (EUR)
(%)
Големи предприятия
126
31,58
101 135 009
47,79
Средни предприятия
158
39,60
71 507 618
33,79
Микро-/малки предприятия
115
28,82
38 987 665
18,42
Общо
399
100
211 630 292
100
2.5. УСЛОВИЯ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА СХЕМАТА
(19)
Схемата покрива търговски рискове (като например неплатежоспособност и забавени неизплатени плащания), свързани с транзакции за износ за периоди под две години с държавите от ОИСР, и рискове по отношение на транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(20)
Обществената застраховка действа като инструмент за споделяне на риска (с допълващ характер) с частни застрахователи. Тя се предоставя само в допълнение към покритието, предоставено от частен застраховател.
(21)
Според португалските органи обществената застраховка се предоставя при напълно идентични условия като тези на частната застраховка. Така сумата, която се покрива от обществената застраховка, никога не може да надвишава сумата, покрита от частния застраховател. Приложимата застрахователна премия обаче възлиза на 60 % от премията, прилагана от частния застраховател. Средната ставка, приложима по схемата, е представлявала 0,21 % от оборота, докато пазарната ставка, прилагана от частните застрахователи, е възлизала средно на 0,36 % от оборота през 2009 г. Дори средните пазарни ставки - съответно 0,23 % и 0,24 % през 2007 г. и 2008 г. - са били по-високи от средната приложима ставка по схемата от 2009 г. насам.
(22)
В случай на настъпване на застрахователното събитие всички суми за възстановяване се поделят между държавата и частния застраховател, осигуряващ основното покритие, пропорционално на дела от общото гарантирано покритие, т.е на квотния дял. Процедурата за възстановяване се управлява от частния застраховател.
2.6. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(23)
Уведомление за схемата е изпратено на 12 януари 2009 г. за срок от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Комисията не е уведомена за удължаване.
2.7. БЮДЖЕТ
(24)
Според информацията, предоставена на Комисията от страна на португалските органи, максималната гаранция за един получател е 1,5 милиона евро.
(25)
Според информацията, предоставена на Комисията от португалските органи, общият бюджет на схемата за вътрешни и експортни транзакции, е 2 милиарда EUR (5).
3. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(26)
В решението си от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията представи своята предварителна оценка и изрази съмнения по отношение на съвместимостта на схемата с вътрешния пазар. Съмненията, изразени в решението, засягаха:
-
прилагането на схемата по отношение на застраховането на краткосрочни експортни кредити, когато цените по гаранцията са били под равнището, което обикновено се изисква съгласно Съобщението на Комисията относно застраховането на краткосрочни експортни кредити (6) (наричано по-долу „съобщението“). Комисията изрази съмнения, че възнаграждението е било необходимо и пропорционално за постигане на целта, като се има предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията, свързано с него,
-
прилагането на схемата по отношение на вътрешните транзакции. Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката и отново постави под въпрос цената на предоставената гаранция.
4. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(27)
В мнението си по отношение на откриването на официалната процедура по разследване португалските органи заявяват, че твърдението на Комисията, че предприятията по схемата се възползват от предимство, което иначе не би съществувало, не съответства на целите, представени във временната рамка. За да докажат неефективността на пазара, португалските органи посочват коефициента на загубата, който е достигнал рекордната стойност от 102 % през 2008 г. въпреки факта, че броят на застрахованите предприятия е намалял с 29,41 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 12,53 % до края на септември 2010 г. Стойността на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 22,36 % към септември 2010 г. Португалия твърди още, че други държави-членки също са приели такива схеми.
(28)
По отношение на избирателния характер на предимството Португалия твърди, че схемата не е избирателна, а представлява мярка от общ характер, която не води до вътрешносекторна или междусекторна дискриминация. Освен това Португалия критикува липсата на определение на Комисията за това какво представлява обща мярка. Според Португалия липсата на дискриминация се доказва с i) прилагането на схемата и по отношение на предприятия от други държави-членки, които извършват дейност в Португалия; ii) приемането на заявления за схемата от всички четири застрахователи, осъществяващи дейност в Португалия, като всички те са поне частична собственост на чуждестранни образувания; iii) липсата на промяна в необходимостта от финансиране по време на кризата; iv) основният получател по схемата, който през октомври 2010 г. е бил сегментът с операциите, свързани с националния пазар (73,2 %); v) възможността всички предприятия, извършващи дейност в Португалия, да използват схемата, независимо от това дали естеството на дейността им е свързано с търговия със стоки (отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата със суми съответно в размер на 2 155 000 EUR, 471 500 EUR и 4 580 000 EUR), въпреки че по своето естество експортните кредити са свързани основно с транзакции със стоки. Освен това според Португалия моделът с допълващ характер не е източник на дискриминация, тъй като не възпрепятства нито едно предприятие да договори такава политика с частен застраховател. Публичните органи разчитат изцяло на оценката на риска на частните застрахователи. Освен това според португалските органи максималният таван, определен за една застраховка, не ограничава достъпа до нея за големи предприятия, които са се възползвали от схемата (до 47,79 % според стойността на операциите в сравнение с 33,79 % за средни предприятия и 18,42 % за малки предприятия, но само до 31,58 % според броя на получателите в сравнение с 39,60 % за средни предприятия и 28,82 % за малки предприятия). Максималният таван е предназначен да гарантира, че използваните държавни ресурси са пропорционални на преследваните цели и че рискът е диверсифициран по подходящ начин, като същевременно се осигурява достъп до схемата за по-голям брой предприятия. Според португалските органи фактът, че максималната сума по схемата не е била използвана, служи за доказателство за липсата на дискриминация за големите предприятия. И накрая, Португалия изразява съмнение по отношение на връзката между съдебната практика, посочена от Комисията в точка 36 от решението за откриване на официалната процедура по разследване, и дискриминацията. Тя изразява съжаление, че Комисията не е определила критерии, на които дадена мярка трябва да отговаря, за да бъде от общ характер.
(29)
Португалия обоснова по-ниските цени по схемата в сравнение с тези при частното застраховане, твърдейки, че може да се наблюдава неблагоприятен избор, т.к. предприятията са решавали да застраховат по-малко рисковите операции по схемата, като са оставили по-рисковите операции за покритие чрез частно застраховане. Във връзка с това според португалските органи обосновката на Комисията не би могла да бъде уместна за сектора на експортните кредити, където рискът не се увеличава с размера на кредита, както се случва при банковите кредити. Според португалските органи ниският риск се доказва с факта, че към октомври 2010 г. обемът на исканията, натрупани по схемата, се е увеличил само с 0,26 % от общата стойност на договорените застраховки. Освен това според португалските органи цените, прилагани за държавната гаранция, съответстват на пазарните цени преди кризата и следователно не създават предимство за техните получатели.
(30)
Освен това според португалските органи схемата не предизвиква нарушаване на конкуренцията между държавите-членки, тъй като: i) тя обхваща и национални операции; ii) разходите за застраховане се различават в държавите-членки, както проличава от различните цени за застраховане; и iii) този вид услуга не се предлага на пазара.
5. МНЕНИЯ НА ДРУГИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(31)
След публикуването на решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване в Официален вестник на 9 април 2011 г. Комисията не получи мнения от трети страни.
6. ОЦЕНКА
6.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ НА МЯРКАТА КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(32)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи:
Освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(33)
За да се прилага член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да е налице мярка за помощ, която може да се припише на държавата и се предоставя чрез държавни ресурси, засяга търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията на вътрешния пазар, като предоставя избирателно предимство на определени предприятия.
Държавни ресурси
(34)
Както се обяснява в решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, застраховката се предлага пряко от държавата и всички загуби, произтичащи от схемата, засягат националния бюджет. Следователно схемата включва държавни ресурси. Наличието на държавни ресурси не се оспорва от Португалия.
Избирателно предимство за застрахователи
(35)
Комисията анализира пазарите за застраховане на краткосрочни експортни кредити в решенията си относно застрахователните схеми за краткосрочни експортни кредити (7). Ставките на премиите на пазара за застраховане на краткосрочни експортни кредити обикновено се фиксират в договори за минимален срок от една година. Поради това всяка промяна в цените на предлаганото покритие започва да действа единствено след известен период. Освен това пазарната практика е да се коригира предлагането на кредитно застраховане чрез увеличаване или намаляване на размерите на предлаганите кредити, а не чрез промяна на ставката, прилагана за покритието. Тази практика се наблюдава също и от началото на финансовата криза, както се доказва с писмата за отказ на покритие, изпратени от Португалия, и писмата за отказ, изпратени по други дела за застрахователни схеми за краткосрочни експортни кредити (8). Като цяло писмата за отказ от застрахователите не предлагат на износителите като алтернатива по-висока цена за покритието на някои купувачи. Сведенията показват, че в резултат на финансовата криза частните застрахователи значително са намалили предлаганото покритие, като често изобщо го оттеглят. Други данни, предоставени от пазарни оператори, потвърждават горепосоченото (9). Следователно конкуренцията между застрахователите се основава главно на количествата, а не на цените. Чрез мярката държавата е реагирала на търсенето, за което липсва покритие от съществуващите частни оператори. Въпреки това на конкурентен пазар без държавна намеса нов оператор би реагирал на търсенето чрез предоставяне на допълнително застрахователно покритие. Следователно въздействието на държавната намеса е било да защити пазарните позиции на частните оператори, които вече извършват дейност на португалския пазар.
(36)
Застраховането на краткосрочни експортни кредити е продукт, при който застрахователят поема търговския и политическия риск от неизпълнение от страна на купувача при търговска транзакция. Банките също предлагат поемането на търговските рискове, свързани с търговски транзакции, чрез документарен кредит и факторинг без право на обратен иск. Застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от дружествата за застраховане на експортни кредити, и документарните кредити, предлагани от банките, са взаимно заменяеми по отношение на търсенето на пазара за защита срещу търговски риск при търговски транзакции. При липсата на държавна намеса износителите биха прибегнали поне в някаква степен до документарен кредит (акредитив), предлаган от банките. (10) Поради възможната заменяемост между застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от застрахователите, и документарния кредит, предлаган от банките, мярката създава предимство в полза на сектора на застраховането на краткосрочни експортни кредити, тъй като допринася за поддържането на пазарния дял на застрахователите на експортни кредити на пазара за защита срещу търговски и политически рискове, свързани с търговски транзакции. Тъй като банките не отговарят на условията за кандидатстване по схемата, при която публичното застраховане се предлага единствено като допълнение към покритието, предлагано от частни застрахователи, предимството е избирателно.
(37)
С оглед на горепосоченото Комисията достига до заключението, че мярката предоставя избирателно предимство на застрахователите.
Избирателно предимство за износители и предприятия, извършващи вътрешна търговия
(38)
Износителите и предприятията, извършващи вътрешна търговия, които участват в схемата, заплащат премия, която е по-ниска от пазарната премия. Това води до укрепване на позицията на предприятията, които се възползват от схемата, в сравнение с тези, които вероятно ще получат своето покритие единствено от частни застрахователи на пазарна цена. Самото укрепване чрез мерки на дадена схема на позицията на някои участници на пазара в сравнение с техните конкуренти в сходно положение се счита за предимство (11). В настоящия случай укрепването на позицията на тези получатели не би било възможно в същата степен без намесата на държавата.
(39)
Освен това, както потвърждава Португалия, покритието не се предлага на пазара, поне не в същата степен, за рисковете, покривани по схемата. Така предприятията, които се възползват от схемата, получават двойно предимство под формата на достъп до застрахователно покритие, което иначе не би се предлагало: те не само се възползват от по-ниска премия в сравнение с пазарната цена, но се възползват и от съществуването на допълнителното покритие.
(40)
Португалската схема de facto e избирателна.
(41)
Първоначален признак, че схемата е избирателна, е, че предприятията, които се възползват от мярката, са почти изключително предприятия, търгуващи със стоки, докато предприятията, които предоставят услуги, се възползват в много по-малка степен от нея. В контекста на официалната процедура по разследване португалските органи посочват, че няма правни ограничения, възпрепятстващи предприятията, които не извършват търговска дейност, да се възползват от схемата, и че отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата. Въпреки това Португалия признава също, че поради своето естество застраховането на експортни кредити засяга основно транзакциите със стоки. Само около 2,4 % от застраховките, предоставени по схемата към октомври 2010 г., са били за предприятия, които предоставят транспорт и други услуги. Като се има предвид, че предприятията, които предоставят услуги, са съставлявали само 8 от общо 361 предприятия, възползвали се от схемата, и около 1,25 % от дела на кредитните тавани, е ясно, че въпросната мярка е подпомогнала основно предприятия, които търгуват със стоки.
(42)
Има други елементи, които показват, че схемата de facto e избирателна.
(43)
Първо, въпреки твърдението на португалските органи, че схемата има общ характер, тъй като получателите се определят по обективни критерии, които не водят до дискриминация по отношение на образувания от други държави-членки, условията, определени съгласно схемата, предоставят известна възможност за избор на получатели. Схемата следва модел с допълващ характер, според който само предприятия, които имат кредитен таван при частен застраховател, отговарят на условията на схемата, докато предприятия, на които частни кредитни застрахователи напълно отказват покритие, не отговарят на условието за допълване. Схемата изцяло предоставя възможността на частните предприятия да преценят изпълнението на изискванията за покритие. При липсата на еднакви и обективни критерии за определяне на риска, свързан с транзакциите, които всеки износител или търговец извършва, схемата предоставя на частните оператори известна степен на свобода при оценката на кредитоспособността на предприятията, които отговарят на условията за кандидатстване за покритие. Съдът е преценил, че за да се счита за неизбирателна, дадена мярка следва да се основава на критерий за прилагане, който е обективен, няма географски или отраслов аспект и съответства на целта на мярката (12). В настоящия случай липсата на обективен критерий за решението за предоставяне на частно покритие води до потенциална дискриминация между получателите, които са в съпоставимо фактическо положение (13).
(44)
Второ, дори ако критериите за достъп до схемата се считат за обективни, според Съда единствено съществуването на обективни критерии не пречи мярката да има избирателен характер, когато действието ѝ облагодетелства някои предприятия за сметка на други. Във връзка с това Съдът посочи, че „[ф]актът, че помощта не е насочена към един или повече конкретни получатели, определени предварително, а че тя е предмет на редица обективни критерии, според които може да бъде предоставена, в рамките на предварително определено общо разпределение на бюджета, на неограничен брой получатели, които не са определени индивидуално предварително, не може да бъде достатъчен, за да се постави под въпрос избирателният характер на мярката и съответно определянето ѝ като държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора [член 107, параграф 1 от ДФЕС]. Това обстоятелство може най-много да означава, че въпросната мярка не е индивидуална помощ. Това обаче не е пречка тази публична мярка да се счита за схема за помощ, представляваща избирателна и следователно конкретна мярка, ако поради своите критерии на прилагане тя осигурява предимство на определени предприятия или на производството на някои стоки при изключване на други.“ (14) Следователно според Съда случаите на държавна намеса не следва да се оценяват въз основа на причините за тях или на техните цели, а на тяхното въздействие. (15) В настоящия случаи схемата de facto е избирателна.
(45)
Трето, за да има общ характер, мярката трябва не само да се основава на обективни и хоризонтални критерии, но и да не бъде ограничена нито във времето, нито в областта на своето приложение. Схемата, въпреки че Португалия защитава нейния общ характер, е ограничена както във времето, така и в областта на своето приложение, включително поради самото естество на модела с допълващ характер, както е обяснено по-горе в съображение 43.
(46)
И накрая, критериите по схемата не съответстват на целта и логиката на мярката (16). Дори ако схемата се прилагаше по обективен начин от частните застрахователи, само предприятия, чието покритие е намаляло по време на кризата, биха отговаряли на условията по схемата. Предприятията, за които частните застрахователи са отменили кредитните тавани напълно, се изключват от схемата. Следователно въпреки целта на схемата, а именно да бъде преодоляна предполагаема липса на покритие на частния пазар, тя не обхваща предприятията, които са засегнати най-тежко от намаляването на капацитета за частно застраховане на пазара. Във връзка с това формата на мярката не е подходяща за преодоляване на установената неефективност на пазара.
(47)
Въз основа на горепосочените съображения предимствата, предоставяни на износителите и търговските предприятия, които участват в схемата, имат избирателен характер.
Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(48)
По отношение на въздействието върху търговията схемата покрива транзакции за износ и вътрешни транзакции за търгуеми стоки.
(49)
Като покрива вътрешни операции, схемата евентуално може да засяга търговията между държавите-членки в степен, която може значително да наруши търговските потоци, например като пренасочва търговските дейности от износ към вътрешни транзакции.
(50)
По отношение на нарушаването на конкуренцията, съгласно практиката на Съда дори само фактът, че конкурентната позиция на дадено предприятие укрепва в сравнение с други конкурентни предприятия, като му се предоставя икономическа полза, която иначе не би получило при нормално протичане на неговата дейност, е признак за евентуално нарушаване на конкуренцията (17).
(51)
Тъй като схемата се прилага по отношение на износа, включително за други държави-членки, мярката очевидно засяга търговските потоци между държавите-членки, тъй като улеснява извършването на експортна дейност от страна на получателите.
(52)
Освен това схемата засяга търговията, доколкото обхваща вътрешни транзакции. Установена съдебна практика е, че когато помощ, предоставена от държава-членка, укрепва позицията на предприятие в сравнение с други конкурентни предприятия при търговия в рамките на Съюза, се счита, че търговията е засегната от тази помощ. Във връзка с това фактът, че икономически отрасъл е бил либерализиран на равнището на Съюза, може да послужи да се определи, че помощта има действително или потенциално въздействие върху конкуренцията и засяга търговията между държавите-членки. Освен това не е необходимо самото предприятие на получателя да участва в търговията в рамките на Съюза. Помощ, предоставена от държава-членка на предприятие, може да допринесе за поддържане или увеличаване на дейността на вътрешния пазар, като вследствие на това предприятия, установени в други държави-членки, имат по-малко възможности за навлизане на пазара на въпросната държава-членка. Освен това укрепването на предприятие, което до момента не е участвало в търговия в рамките на Съюза, може да постави това предприятие в позиция, която му позволява да навлезе на пазара на друга държава-членка (18).
(53)
В настоящия случай мярката облагодетелства предприятия, които извършват дейност в различни сектори, които са отворени за търговия на територията на Европейския съюз. Така дори предимствата, предоставени за вътрешните транзакции на предприятията, извършващи дейност само на португалския пазар, засягат търговията между държавите-членки.
(54)
Освен това предназначението на мярката е да подпомага търговската дейност на предприятията, установени в Португалия, а не на предприятията, установени в други държави-членки. Следователно мярката може да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
Заключение
(55)
Следователно настоящият проект представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Помощта може да се счита за съвместима с общия пазар, ако изпълнява условията на някое от изключенията, предвидени в Договора.
6.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ЗАСТРАХОВАТЕЛИ
(56)
В съобщението си Комисията определи условията, при които помощ за застрахователи под формата на подкрепени от държавата схеми за краткосрочни експортни кредити, се счита за съвместима. В условията на финансовата криза временната рамка определя условията за прилагане на съобщението.
(57)
В точка 2.5 от измененото съобщение (19)„продаваеми рискове“ се определят като търговските и политическите рискове във връзка с публични и непублични длъжници, установени в държавите, изброени в приложението (20) към съобщението. Обикновено се забраняват финансови предимства в полза на застрахователи на експортни кредити, които сключват или покриват транзакция, квалифицирана като продаваем риск.
(58)
В точка 3.1 от съобщението се посочва, че факторите, които могат да нарушат конкуренцията между частни или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити, които застраховат продаваеми рискове, са de jure и de facto държавните гаранции за вземане на заеми и за загуби. Тези гаранции позволяват на застрахователите да вземат заеми при ставки, по-ниски от нормалните пазарни ставки, или изобщо им осигуряват възможност да вземат заеми. Освен това те премахват необходимостта застрахователите да се презастраховат на частния пазар.
(59)
Що се отнася до държави, които не са изброени в приложението към съобщението, тези рискове са „непродаваеми“ по смисъла на съобщението и публичната подкрепа за тяхното застраховане не е обхваната от съобщението.
(60)
В точка 4.2 от съобщението се предвижда, че „продаваемите рискове“ не могат да бъдат покривани чрез застраховане на експортни кредити с помощ от държавите-членки. В точка 4.4 от съобщението обаче се посочва, че при определени условия тези рискове могат временно да бъдат покривани от публични или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити. По-специално тя гласи, че рисковете, поети по отношение на длъжници, установени в държавите, изброени в приложението към съобщението, се считат за временно непродаваеми само ако може да бъде доказано, че на частния застрахователен пазар липсва покритие за рисковете, които по принцип се считат за продаваеми. Държавите-членки, които искат да задействат тази клауза за дерогация, трябва да представят пазарен доклад и да осигурят доказателства от двама големи международно признати застрахователи на експортни кредити, както и от национален кредитен застраховател, за липсата на покритие за рисковете на частния застрахователен пазар. Освен това публично подкрепяните застрахователи на експортни кредити трябва, доколкото е възможно, да съгласуват ставките на своите премии за такива „непродаваеми рискове“ със ставките, прилагани другаде от частните застрахователи на експортни кредити за въпросния вид риск, и да осигурят описание на условията, които публичният застраховател на експортни кредити възнамерява да прилага по отношение на такива рискове.
(61)
За да се ускори процедурата във временната рамка беше опростено, до 31 декември 2010 г., доказателството, което държавите-членки трябва да представят, за да докажат липсата на покритие. За тази цел държавите-членки трябваше да представят доказателства, осигурени от един голям международно признат частен застраховател на експортни кредити и от един национален кредитен застраховател, или от поне от четири утвърдени износители на местния пазар. Временната рамка беше удължена до 31 декември 2011 г. (21)
Липса на покритие
(62)
Португалия представи няколко писма от износители, които показват, че им е отказано покритие за редица транзакции. Въпреки това Комисията не намери достатъчно доказателства за липсата на покритие в писмата, предоставени от португалските органи. Посочените в писмата причини за отказ са или поверителни, или се посочва ясно, че отказът се дължи на недостатъчната ликвидност и финансовото състояние на клиента, което е нормална бизнес практика при добре функциониращ застрахователен пазар. Португалия представи данни в отговора си във връзка с решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, които показват намаляване на броя на дружествата, които сключват застраховки (към края на 2009 г. има намаление от 29,41 % в сравнение с предходната година и още 12,53 % до септември 2010 г.), както и намаление на стойността на застрахования портфейл (намаление от 32,84 % към края на 2009 г. в сравнение с предходната година и още 22,36 % до септември 2010 г.). Въпреки това от двете писма от частни застрахователи, предоставени от Португалия, в които се отбелязва липсата на покритие на частния пазар, в едно от тях (от CESCE от 22 ноември 2010 г.) се посочва, че нуждите от финансиране на предприятията също са намалели поради намаляването на търсенето на пазарите. Поради това предполагаемото намаление на застрахованите обеми не е достатъчно доказателство за липсата на покритие на пазара.
(63)
Освен това, ако на частния пазар действително има липса на покритие и впоследствие такова започне да се предлага, когато държавата предостави частично покритие, това може да бъде признак, че застрахователите са получили държавна помощ. Тъй като пазарът се приспособява основно според количеството, а не според цените, както се обяснява в съображение 35, наличието на кредитиране, получено чрез държавната помощ, позволява на операторите, които вече присъстват на пазара, да поддържат своята позиция.
Съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(64)
Ставките, прилагани съгласно схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател, за осигуряване на покритие за един и същ клиент. Освен това, обратно на твърденията на Португалия, рискът, който се прехвърля на държавата във връзка със схемата, може да се счита за по-висок от риска, който се покрива самостоятелно от частния застраховател. Следва да се припомни, че рискът от неизпълнение се увеличава с увеличаването на застрахованата сума. Така с по-голяма стойност на застрахователното покритие износителят ще приеме да сключи повече търговски транзакции с даден купувач. Общата стойност на транзакциите може да надвиши капацитета на купувача за изплащане.
(65)
Португалските органи считат, че рискът от допълнителни транзакции е по-нисък, като приемат, че износител, който е получил ограничено покритие, първо ще застрахова най-рисковите купувачи; а с увеличаване на покритието износителят постепенно ще застрахова купувачите, които са по-малко рискови. При този аргумент обаче се пропуска фактът, че кредитните тавани се предоставят за отделните купувачи и следователно износителят няма избор да използва целия предоставен таван изключително за купувачите с най-ниска кредитоспособност.
(66)
Освен това твърдението на португалските органи, че допълнителните застраховани транзакции са с по-нисък риск в сравнение с транзакциите, застраховани от частния застраховател, води до заключението, че частните застрахователи приемат по-висок риск за определено равнище на премията, като същевременно отказват да покриват транзакции с по-нисък риск за същото равнище на премията. Ако този аргумент беше верен, един рационален частен застраховател би застраховал повече транзакции, което ще увеличи неговия приход от премии от тях при същевременно намаляване на риска. С други думи според аргумента на португалските органи частните застрахователи биха действали нерационално, като биха се съгласили да застраховат по-рискова част от портфейла вместо по-малко рисковата част. Поради това аргументът не може да бъде приет.
(67)
В резултат на увеличения риск, покрит чрез мярката, държавата поема риска от по-голяма очаквана крайна загуба в сравнение с частния застраховател, когато предоставя и определя цената на първоначалното покритие самостоятелно. Поради това при схема с допълващ характер, при което решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван за застраховането на кредити, цената на допълнителната част трябва да отразява по-високия риск от евентуално прекомерно покритие. Аргументът на португалските органи, според които предприятията биха направили неблагоприятен избор, който би гарантирал, че по-рисковите операции ще бъдат покрити от частни застрахователи, не е подкрепен от конкретни данни, нито от познатата пазарна практика. Най-разпространената форма на частно застраховане на краткосрочни кредити (полиза за целия оборот) изисква целият портфейл на кредитираните продажби да се покрива от полицата. Така застрахованото дружество няма възможност да застрахова своите рискове избирателно. Комисията счита, че цената на допълнителната застраховка следва да бъде съобразена с по-високото равнище на поетия риск. Затова цената е следвало да бъде по-висока от цената, прилагана от страна на частните застрахователи за основното покритие.
(68)
В настоящия случай ставките, прилагани по схемата, са по-ниски от текущите ставки на пазара за застраховане на експортни кредити, което се потвърждава от Португалия в отговора ѝ по повод на решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване. Тази цена е по-ниска и от пазарните ставки през 2007 и 2008 г. Поради тази причина аргументът, представен от португалските органи, според който определените цени съответстват на пазарните ставки преди кризата, също не се потвърждава. Освен това цената следва да бъде съобразена и с равнището на поетия риск. Следователно цената всъщност следва да бъде по-висока от пазарната цена.
(69)
С оглед на горепосоченото схемата, прилагана по отношение на застрахователи, е несъвместима със съобщението и временната рамка.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ИЗНОСИТЕЛИ И ПРЕДПРИЯТИЯ, ИЗВЪРШВАЩИ ВЪТРЕШНА ТЪРГОВИЯ
6.3.1. Съвместимост на мярката, предназначена за застраховане на краткосрочни експортни кредити
(70)
Член 107, параграф 3, буква в), приложима при нормални пазарни условия, и член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, приложима в периоди на сериозни затруднения в икономиката, позволяват помощта да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар при определени условия.
(71)
Комисията припомня, че според съдебната практика член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения в цялата икономика на държава-членка (22).
(72)
В съответствие с принципите, определени във временната рамка (параграф 5.1), удължена до 31 декември 2012 г., за да се счита за съвместима, мярката за помощ трябва да отговаря на следните критерии:
а.
Уместност
Помощта трябва да бъде насочена по подходящ начин, за да може ефективно да постига целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката. Това няма да е така, ако мярката не е подходяща за преодоляване на затрудненията.
б.
Необходимост
Мярката за помощ трябва по своя размер и форма да бъде необходима за постигане на целта. Следователно тя трябва да бъде в минималния размер, необходим за постигане на целта, и да бъде в най-подходящата форма за преодоляване на затрудненията. С други думи, ако помощ в по-малък размер или мярка във форма, пораждаща по-слабо нарушение, са достатъчни за преодоляване на сериозни затруднения в цялата икономика, въпросната мярка не би била необходима. Този анализ се потвърждава от утвърдената практика на Съда (23).
в.
Пропорционалност
Положителното въздействие на мярката трябва да бъде балансирано правилно по отношение на нарушаването на конкуренцията, така че нарушенията да бъдат ограничени до необходимия минимум за постигане на целите на мерките. С член 107, параграф 1 от ДФЕС се забраняват всички избирателни публични мерки, които могат да нарушат търговията между държавите-членки. При всяка дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, с която се разрешава държавна помощ, трябва да се гарантира, че помощта е ограничена до необходимото за постигане на нейната определена цел.
Уместност
(73)
Както е обяснено в съображение 46, моделът на схемата изключва предприятия, които са засегнати най-сериозно от кризата, и поради това тя не е подходяща за преодоляване на предполагаема неефективност на пазара поради липса на частно покритие.
Необходимост и пропорционалност: съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(74)
Както се посочва по-горе в съображение 62, въпреки че информацията, предоставена от Португалия, показва затруднения на частния пазар за застраховане на кредити, тя не доказва липса на покритие. Следователно не може да бъде установена необходимост от държавна намеса.
(75)
Както се обяснява в съображения 21 и 64, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частни застрахователи, за осигуряване на покритие за един и същ клиент.
(76)
Както се обяснява по-горе в съображения 65-67, при схема с допълващ характер, когато решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван на застраховка на кредит, цената на допълнителната част трябва да отразява по-висок риск от евентуалното прекомерно покритие.
(77)
Целта да се осигури предполагаемото липсващо застрахователно покритие може да бъде постигната и чрез схема, чиито цени са определени така, че да отразяват основния риск, поет от държавата. Следователно цените по схемата, основаващи се на премия, която е по-ниска от премията, която би била прилагана на пазара за подобни рискове, не са пропорционални на целта на схемата.
(78)
С оглед на горепосоченото частта от схемата, отнасяща се за застраховането на експортни кредити, не може да се счита за съвместима помощ за износители съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС и временната рамка.
(79)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в), всички аргументи във връзка с уместността, необходимостта и пропорционалността, имат еднакво отношение към анализа за съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква б). Следователно помощта за застрахователи на експортни кредити по схемата засяга условията на търговия в степен, която противоречи на общия интерес.
6.3.2. Съвместимост на схемата по отношение на застраховането на транзакции, свързани с вътрешна търговия
(80)
По отношение на прилагането на схемата за вътрешни транзакции, застраховането на вътрешна търговия под пазарната цена може да отклони търговските транзакции от износ в полза на вътрешни транзакции и да окаже сериозно въздействие върху вноса. Поради това при нормални пазарни условия подкрепата от държавата в полза на вътрешнотърговски операции е строго забранена. С букви в) и б) от член 107, параграф 3 от ДФЕС обаче се позволява помощта да се счита за съвместима с вътрешния пазар при определени условия. Във връзка с това в съобщението и във временната рамка се определят критерии за съвместимостта на мерките за помощ за застраховане на краткосрочни експортни кредити. Тези текстове обаче не включват транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(81)
Въпреки това Португалия изпрати уведомление за схемата в контекста на настоящата финансова криза съгласно временната рамка. Поради това трябва да се установи дали, с оглед на всеобхватните последствия от настоящата икономическа криза, схемата може да се счита за пряко съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС. Ако това не е така, трябва да се анализира дали мярката може да се счита за съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква в).
(82)
По отношение на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС посочената разпоредба позволява на Комисията да обяви помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако целта ѝ е „преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“.
(83)
Комисията отбелязва отново, че член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения, които засягат цялата икономика на държава-членка (24). Тя припомня също, както е посочено в съображение 73 по-горе, че мярката трябва да отговаря на принципите за уместност, необходимост и пропорционалност.
(84)
Мярката беше приведена в действие в условията на настоящата финансова криза и е ограничена по време.
(85)
Комисията получи писма от износители и частни застрахователи, в които се посочва намаление на застрахователното покритие за вътрешни транзакции. Португалските органи твърдят, че коефициентът на загубата се е увеличил на 102 %. От тази забележка обаче не може да се направи заключение, тъй като увеличението следва постоянна тенденция от 2004 г., както е посочено в коментарите, предоставени от португалските органи. Постоянното увеличаване на коефициента на загубата още преди настъпването на финансовата криза е възможно да не бъде признак за неефективност на пазара при финансирането на вътрешната търговия, а по-скоро за структурен проблем. Поради това Комисията не намери доказателства, че схемата е подходяща за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката, и счита, че схемата не може да бъде обявена за съвместима с временната рамка или член 107, параграф 3, буква б).
(86)
По отношение на съвместимостта на мярката съгласно съобщението и член 107, параграф 3, буква в), целта на схемата е да се преодолее липсата на покритие на застрахователния пазар. Поради своя допълващ характер обаче схемата, която позволява известна степен на свобода на частните застрахователи при избора на получател, съществува вероятност тя да остави без покритие предприятия, които са в съпоставимо фактическо положение с предприятията, ползващи покритие, но засегнати от кризата в по-голяма степен. За тези изключени предприятия застрахователното покритие би било оттеглено напълно, а не само частично отменено. Освен това мярката не само осигурява допълнително покритие на получателите, но и предоставя предимство по отношение на цената, като се има предвид, че ставките на премиите са под пазарните ставки. Както вече беше отбелязано, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател за осигуряване на покритие за един и същ клиент, а фактът, че таванът на покритието е увеличен двойно в сравнение с първоначалния таван, предполага по-голям риск, който не е отразен в премията. Равнището на цените по схемата не е обосновано от гледна точка на необходимостта да се преодолее липсата на застрахователно покритие. Схемата не е пропорционална за постигането на нейната определена цел предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията.
(87)
Поради това Комисията заключава, че държавната помощ, предоставена за застраховане на вътрешнотърговскте транзакции, не изпълнява условията на букви б) или в) от член 107, параграф 3 от ДФЕС и е несъвместима с вътрешния пазар.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(88)
С оглед на горепосоченото Комисията заключава, че схемата предоставя държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, която не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(89)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (25), когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателите. Възстановява се само помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(90)
Целта на възстановяването е връщане към положението, съществувало преди предоставянето на помощта. Тя се постига, след като несъвместимата помощ бъде изплатена от получателите, които по този начин се отказват от предимството, което са имали спрямо своите конкуренти. Сумата, която подлежи на възстановяване, следва да бъде такава, че да се премахне икономическото предимство, предоставено на получателите.
(91)
За да се определи точната количествена стойност на помощта, тъй като не е налична подходяща пазарна цена за възнаграждението за покритието от държавата, е необходимо да се определи подходящ показател. Както се посочва в първото тире на точка 4.2 от известието на Комисията относно гаранциите (26)„еквивалентът на помощта в брой“ за гаранция по заем през дадена година може да се изчисли по същия начин като еквивалента за помощта за заем при облекчени условия. Следователно размерът на помощта може да се изчисли като разлика между теоретичната пазарна ставка и получената благодарение на държавната гаранция ставка, след като се приспаднат всички изплатени премии.
(92)
По отношение на помощта за застрахователи предимството се изразява под формата на запазване на пазарния дял на застрахователите. При липса на помощ покритието би могло да се осигури от друг участник на пазара. По-специално, както е обяснено в съображение 35, конкуренцията на пазара се основава главно на количествата, а не на цените. Освен това пазарната практика е да се определи средна цена за целия портфейл, който след това следва да се застрахова при същия застраховател (27) с цел да се избегне подбиране на определени клиенти (cherry picking) от страна на застрахованото предприятие. Подбирането на определени клиенти може да възникне, ако застрахованото предприятие заплати средна цена само за клиенти с висок риск и не застрахова клиентите с по-нисък риск или застрахова клиенти с по-нисък риск при друг застраховател. Следователно, ако друг участник на пазара беше предоставил покритие на износителите за целия изискан кредитен таван дори на по-висока цена, износителите вероятно щяха да пренасочат съвкупността от своите застрахователи полици към алтернативния доставчик на покритие. Предимството в парично отношение е маржът на печалбата, реализирана по застрахования обем от всеки частен застраховател, като се приспаднат разходите, свързани с този обем. Тези елементи, преобразувани в печалбите, реализирани от частните застрахователи, участващи в схемата през периода, в който държавата е предоставяла допълнителното покритие, биха били отчетени от друг участник на пазара при липса на схема. Следователно помощта в полза на застрахователите се определя количествено като печалбите, реализирани от застрахователите, участващи в схемата през периода на нейното действие, в резултат на тяхното покритие на индивидуални износители и вътрешнотърговски предприятия, включени в схемата. Предимството за клиентите, които са се включили в схемата, следва да се изчисли на равнището на всеки индивидуален застраховател, участващ в схемата, и в случай че печалбата надвишава стойността de minimis, тя следва да бъде възстановена.
(93)
По отношение на износителите получателите следва да са заплатили възнаграждение за покритието от държавата при пазарни условия. Следователно стойността на помощта следва да се изчисли като разлика между действителната пазарна ставка, коригирана според промяната в равнището на риска. Комисията разработи метод за изчисляване на сумата за възстановяване (обяснен в приложението към настоящото решение), основаващ се на разумни допускания и на обичайната пазарна практика. При този метод теоретичната пазарна цена за покритието, предоставено от държавата, се равнява на 110 % от цената (под формата на ставка на премията), определена от частния застраховател за всеки индивидуален износител. Тъй като цената, която се заплаща по схемата, е 60 % от премиите, прилагани от частния застраховател, сумата, която следва да се възстанови при всяка транзакция, се равнява на сумата, прилагана от държавата съгласно схемата, умножена по 5/6.
(94)
Сумата, посочена в съображение 93, представлява сумата, която трябва да се възстанови, плюс лихвата по възстановяването, която се натрупва реално върху тази сума от датата, на която помощта е предоставена на получателите (дата на индивидуалните гаранции) до нейното действително възстановяване. Лихвата по възстановяването се изчислява с натрупване съгласно глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (28), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 (29).
(95)
Настоящото решение се прилага незабавно, по-специално по отношение на възстановяването на всички индивидуални помощи, предоставени по схемата, с изключение на помощите, които отговарят на условията, посочени в регламентите, приети в съответствие с членове 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (30), или чрез друга одобрена схема за помощ, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която се съдържа в застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити в изпълнение на Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. за установяване на правилата, приложими за организациите за взаимно гарантиране, от 16 юли 1998 г. (изменени с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.), предоставена неправомерно от Португалия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето отговаря на условията, посочени в регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или в друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
Член 3
1. Португалия възстановява от получателите несъвместимата помощ, посочена в член 1.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начисляват лихви от датата на тяхното предоставяне на получателя до тяхното действително възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008.
4. Португалия преустановява незабавно схемата, посочена в член 1, и анулира всички неизвършени плащания на помощ по схемата, посочена в член 1, от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение се прилага в срок от четири месеца от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Португалия изпраща на Комисията следната информация:
а)
списък на получателите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общата стойност на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихва по възстановяването), подлежаща на възстановяване от всеки получател;
в)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерките за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на получателите е наредено да възстановят помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Португалия предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателите.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Португалия.
Съставено в Брюксел на 23 ноември 2011 година.
SKLEP KOMISIJE
z dne 23. novembra 2011
o državni pomoči C 28/10, ki jo je izvedla Portugalska za shemo zavarovanja kratkoročnih izvoznih posojil
(notificirano pod dokumentarno številko C(2011) 7756)
(Besedilo v portugalskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2014/532/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima določbama (1),
ob upoštevanju naslednjega:
(1)
Ta sklep obravnava državno pomoč, ki jo je uvedla Portugalska v obliki sheme zavarovanja kratkoročnih izvoznih posojil (v nadaljnjem besedilu: shema).
1. POSTOPKOVNI VIDIKI
(2)
Portugalska je 12. januarja 2009 priglasila shemo zavarovanja kratkoročnih izvoznih posojil na podlagi oddelka 5.1 Sporočila Komisije „Začasni okvir Skupnosti za ukrepe državnih pomoči v podporo dostopu do financiranja ob trenutni finančni in gospodarski krizi“ (2) (v nadaljnjem besedilu: začasni okvir).
(3)
Čeprav je bila shema prvotno priglašena kot zavarovanje kratkoročnih izvoznih posojil za države OECD, obsega tudi domače trgovinske transakcije.
(4)
Ker so portugalski organi potrdili, da se je shema izvajala od januarja 2009, je Komisija z dopisom z dne 19. aprila 2010 Portugalsko obvestila, da je bila shema vpisana v register nepriglašenih pomoči.
(5)
Komisija je z dopisom z dne 27. oktobra 2010 obvestila Portugalsko o začetku preiskave na podlagi člena 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) v zvezi s shemo.
(6)
Portugalski organi so z dopisom z dne 29. novembra 2010 poslali svoje pripombe na dopis Komisije z dne 27. oktobra 2010. Priložili so dva dopisa zavarovateljev kreditov (CESCE in COSEC) z dne 22. novembra 2010 oziroma 23. novembra 2010.
(7)
Sklep Komisije o začetku postopka je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije dne 9. aprila 2011 (3). Komisija je pozvala vse zainteresirane strani, naj predložijo svoje pripombe o shemi. Prejete niso bile nobene pripombe.
2. OPIS UKREPA
2.1 CILJ
(8)
Portugalski organi so trdili, da se je zaradi trenutne finančne krize povečalo tveganje za komercialne dejavnosti. To je posledično privedlo do vse bolj konservativnega odnosa s strani zavarovateljev kreditov, kar pa se je odražalo v ravni zavarovalnega kritja za tveganja pri komercialnih dejavnostih.
(9)
Cilj sheme je obravnavanje tržne nepopolnosti zaradi nerazpoložljivosti zavarovanja posojil in pomoč pri obnovi zaupanja v trg zavarovanj posojil.
(10)
Ti cilji se dosegajo z zagotavljanjem kritja zavarovanja posojil izvoznikom in podjetjem, katerim začasno ni na voljo kritje zavarovanja izvoznih posojil na zasebnem trgu za transakcije s kupci v državah OECD ali za domače transakcije.
(11)
Zavarovalni sektor se je po navedbah portugalskih organov od leta 2008 bistveno skrčil, to pa je povzročilo nerazpoložljivost kritja. Do 30. septembra 2010 se je skupna vrednost zavarovanega portfelja med 31. decembrom 2008 in 31. decembrom 2009 zmanjšala za 32,84 %, med 31. decembrom 2009 in 30. septembrom 2010 pa za nadaljnjih 22,4 %. Skupna vrednost zavarovalnega portfelja se je s 30,6 milijarde EUR leta 2008 zmanjšala na 15,9 milijarde EUR leta 2010. Število zavarovanih podjetij se je zmanjšalo, in sicer s 3 709 konec leta 2008 na 2 290 septembra 2010. Dopisi zavarovateljev so bili predloženi tudi za utemeljitev potrebe po nadaljnjem izvajanju sheme do konca leta 2010, čeprav je v dopisih navedeno, da največji znesek kritja, dodeljen s shemo, ne bo dosežen. V teh dopisih je bila pojasnjena potreba po shemi, in sicer s sklicevanjem na povečano tveganje pri zavarovanju izvoznih posojil zaradi splošnih gospodarskih razmer v času okrevanja po krizi s posledičnim zvišanjem cen in zmanjšanjem kritja s strani zasebnih zavarovateljev v nekaterih sektorjih.
2.2 PRAVNA PODLAGA
(12)
Nacionalna pravna podlaga za shemo sta zakonski odlok št. 175/2008 z dne 26. avgusta 2008 o ustanovitvi sklada Finova in zakonski odlok št. 211/1998 z dne 16. julija 1998, ki določa pravila, ki se uporabljajo za skupne poroštvene družbe (kot je bil spremenjen z zakonskima odlokoma št. 19/2001 z dne 30. januarja 2001 in št. 309-A/2007 z dne 7. septembra 2007).
2.3 IZVAJALEC
(13)
Shema se izvaja prek naslednjih zasebnih zavarovateljev posojil, dejavnih na portugalskem trgu: COSEC, CESCE, COFACE in Credito y Caución.
2.4 UPRAVIČENCI
(14)
Glede na informacije, ki so jih portugalski organi predložili 26. novembra 2010, je bilo oktobra 2010 shemi pridruženih 399 upravičencev.
(15)
V naslednjih preglednicah je navedena delitev posojilnih limitov, odobrenih oktobra 2010.
(16)
Izkoriščanje s strani posredniškega zavarovatelja:
Zavarovalnica
Upravičenci
Posojilni limit v eurih
Število
(%)
Vrednost
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Skupaj
399
100
211 630 292
100
(17)
Razčlenitev po tržnem deležu v eurih na domače in izvozne transakcije oktobra 2010:
Dejansko porabljen posojilni limit (4)
Vrednost (EUR)
(%)
Domače trgovinske transakcije
137 175 542
73,20
Izvozne transakcije
50 221 841
26,80
Skupaj
187 397 383
100
(18)
Razčlenitev po velikosti upravičenca:
Velikost upravičenca
Upravičenci
Posojilni limit v eurih
Število
(%)
Vrednost (EUR)
(%)
Velika podjetja
126
31,58
101 135 009
47,79
Srednje velika podjetja
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikro/mala podjetja
115
28,82
38 987 665
18,42
Skupaj
399
100
211 630 292
100
2.5 DOLOČILA IN POGOJI UPORABE SHEME
(19)
Shema zajema poslovna tveganja (kot so nesolventnost in podaljšane zamude plačil), povezana z izvoznimi transakcijami z državami OECD za obdobje, krajše od dveh let, ter tveganja, povezana z domačimi trgovinskimi transakcijami.
(20)
Javno zavarovanje deluje kot mehanizem za dodelitev tveganja („top-up“) z zasebnimi zavarovatelji. Dodeli se le kot dopolnilo kritja, ki ga zagotovi zasebni zavarovatelj.
(21)
Po navedbah portugalskih organov se javno zavarovanje dodeli pod povsem enakimi pogoji kot zasebno zavarovanje. Zato znesek, ki ga krije javno zavarovanje, ne sme presegati zneska, ki ga krije zasebni zavarovatelj. Vendar veljavna zavarovalna premija znaša 60 % premije, ki jo zaračunava zasebni zavarovatelj. Leta 2009 je povprečna stopnja, ki se je uporabljala v okviru sheme, pomenila 0,21 % prometa, medtem ko je tržna stopnja, ki so jo zaračunavali zasebni zavarovatelji, v povprečju pomenila 0,36 % prometa. Tudi povprečni tržni stopnji (0,23-odstotna leta 2007 in 0,24-odstotna leta 2008) sta bili višji od povprečne stopnje, ki se je od leta 2009 naprej uporabljala v okviru sheme.
(22)
Vsi vrnjeni zneski se v primeru zavarovanega dogodka razdelijo med državo in zasebnim zavarovateljem, kar sorazmerno z deležem zagotovljenega skupnega kritja, tj. deležem kvote, zagotavlja osnovno kritje. Postopek izterjave vodi zasebni zavarovatelj.
2.6 TRAJANJE
(23)
Shema je bila priglašena 12. januarja 2009 za obdobje od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010. Komisiji ni bilo priglašeno nobeno podaljšanje obdobja.
2.7 PRORAČUN
(24)
Glede na informacije, ki so jih portugalski organi predložili Komisiji, najvišje poroštvo na enega upravičenca znaša 1,5 milijona EUR.
(25)
Glede na informacije, ki so jih portugalski organi predložili Komisiji, celotni proračun sheme tako za domače kot tuje izvozne transakcije znaša 2 milijardi EUR (5).
3. SKLEP KOMISIJE O FORMALNEM POSTOPKU PREISKAVE
(26)
Komisija je v svojem sklepu z dne 27. oktobra 2010 o začetku formalnega postopka preiskave navedla svojo predhodno oceno in izrazila pomisleke glede združljivosti sheme z notranjim trgom. Ti pomisleki so se nanašali na:
-
uporabo sheme pri zavarovanju kratkoročnih izvoznih posojil, v katerem so bile cene, ki se oblikujejo v okviru poroštva, nižje od ravni, ki se običajno zahteva v skladu s sporočilom Komisije o kratkoročnem zavarovanju izvoznih posojil (6) (v nadaljnjem besedilu: sporočilo). Komisija je izrazila pomisleke v zvezi s tem, ali je plačilo nujno in sorazmerno za doseganje cilja, pri čemer je upoštevala morebitna izkrivljanja konkurence, ki jih obsega,
-
uporabo sheme pri domačih transakcijah. Komisija je izrazila pomisleke glede združljivosti ukrepa in ponovno podvomila v cene, ki se oblikujejo v okviru poroštva.
4. PRIPOMBE PORTUGALSKE
(27)
Portugalski organi so v svojih pripombah o začetku formalnega postopka preiskave trdili, da trditev Komisije, da imajo podjetja v okviru sheme prednost, ki jim sicer ne bi bila zagotovljena, ni skladna s cilji, navedenimi v začasnem okviru. Da bi dokazali tržno nepopolnost, se portugalski organi sklicujejo na škodni količnik, ki je leta 2008 dosegel rekordna 102 % kljub dejstvu, da se je v primerjavi z letom 2008 konec leta 2009 število podjetij, kritih z zavarovanjem, zmanjšalo za 29,41 % in za nadaljnjih 12,53 % do konca septembra 2010. Vrednost zavarovanega portfelja se je v primerjavi z letom 2008 konec leta 2009 zmanjšala za 32,84 %, do septembra 2010 pa za nadaljnjih 22,36 %. Portugalska prav tako trdi, da so take sheme sprejele tudi druge države članice.
(28)
Portugalska v zvezi s selektivno naravo prednosti trdi, da shema ni selektivna, ampak pomeni ukrep splošnega značaja, ki ne povzroča nobene znotrajsektorske ali medsektorske diskriminacije. Portugalska prav tako obžaluje, da Komisija ni zagotovila opredelitve tega, kaj pomeni splošni ukrep. Odsotnost diskriminacije se po navedbah Portugalske dokazuje z: (i) uporabo sheme pri podjetjih iz drugih držav članic, ki so dejavna na Portugalskem; (ii) sprejetjem prijav za shemo od vseh štirih zavarovateljev, dejavnih na Portugalskem, od katerih so vsi vsaj delno v lasti tujih institucij; (iii) odsotnostjo spremembe potreb po financiranju med krizo; (iv) glavnim upravičencem sheme, ki je oktobra 2010 pomenil segment dejavnosti v zvezi z nacionalnim trgom (73,2 %); (v) možnostjo, da vsa podjetja, dejavna na Portugalskem, uporabljajo shemo neodvisno od tega, ali je narava njihovih dejavnosti povezana s trgovino z blagom (sektor „gradnje“ je od sheme pridobil sredstva v višini 2 155 000 EUR, sektor „prometa“471 500 EUR, sektor „drugih storitev - razen trgovine“ pa 4 580 000 EUR), čeprav so izvozna posojila po svoji naravi v glavnem povezana s transakcijami z blagom. Poleg tega po navedbah Portugalske model „top-up“ ne bi bil vir diskriminacije, saj nobenemu podjetju ne preprečuje, da bi se o taki politiki pogajalo z zasebnim zavarovateljem. Javni organi se v celoti zanašajo na oceno tveganja zasebnih zavarovateljev. Po navedbah portugalskih organov tudi največji limit, določen na zavarovanje, velikim podjetjem, ki so imela koristi od sheme, ne onemogoča dostopa do le-tega (do 47,79 % glede na vrednost dejavnosti - za srednje velika podjetja do 33,79 % in za mala podjetja do 18,42 % - vendar le do 31,58 % glede na število upravičencev - za srednje velika podjetja do 39,60 % in za mala podjetja do 28,82 %). Ta največji limit je oblikovan za zagotovitev, da so vključena državna sredstva sorazmerna s cilji, ki se skušajo doseči, in da je tveganje dobro razpršeno, hkrati pa večjemu številu podjetij zagotavlja dostop do sheme. Po navedbah portugalskih organov dejstvo, da največji limit sheme ni bil porabljen, dokazuje odsotnost diskriminiranja velikih podjetij. Poleg tega Portugalska dvomi v povezavo med sodno prakso, ki jo je Komisija navedla v točki 36 sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, in diskriminacijo. Obžaluje, da Komisija ni določila meril, ki morajo biti izpolnjena v zvezi z ukrepom, da se ta obravnava kot ukrep splošne narave.
(29)
Portugalska je nižje cene sheme v primerjavi s tistimi iz zasebnega zavarovanja upravičila s trditvijo, da je mogoče zaradi tega, ker se podjetja odločajo, da bodo v okviru sheme zavarovala manj tvegane dejavnosti, pri čemer prepuščajo bolj tvegane dejavnosti kritju iz zasebnega zavarovanja, opaziti škodljivo selekcijo. Glede na to po navedbah portugalskih organov obrazložitev Komisije ne bi bila ustrezna za sektor izvoznega posojila, v katerem se tveganje z zneskom posojila ne poveča, kot se poveča za bančna posojila. Po navedbah portugalskih organov je nizko tveganje dokazano tudi z dejstvom, da se je obseg zahtevkov, akumuliranih v shemi, oktobra 2010 povečal zgolj za 0,26 % skupne vrednosti sklenjenega zavarovanja. Poleg tega oblikovanje cen, ki se uporablja za državno poroštvo, po navedbah portugalskih organov ustreza oblikovanju cen na trgu pred krizo in zato upravičencem ne daje prednosti.
(30)
Shema po navedbah portugalskih organov ne povzroča izkrivljanja konkurence med državami članicami, ker: (i) obsega tudi nacionalne dejavnosti, (ii) se stroški zavarovanja v državah članicah razlikujejo, kot kaže različno oblikovanje cen zavarovanja, in (iii) ta vrsta storitve na trgu ni na voljo.
5. PRIPOMBE DRUGIH ZAINTERESIRANIH STRANI
(31)
Komisija po objavi sklepa Komisije o začetku formalnega postopka preiskave v Uradnem listu Evropske unije dne 9. aprila 2011 ni prejela nobenih pripomb tretjih strani.
6. OCENA
6.1 PRIZNANJE UKREPOV KOT DRŽAVNO POMOČ
(32)
Člen 107(1) PDEU določa:
„Razen če Pogodbi ne določata drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.“
(33)
Da se lahko uporabi člen 107(1) PDEU, mora obstajati ukrep pomoči, ki bremeni državo in je dodeljen z državnimi sredstvi, vpliva na trgovino med državami članicami in izkrivlja konkurenco na notranjem trgu z dajanjem selektivne prednosti nekaterim podjetjem.
Državna sredstva
(34)
Kot je pojasnjeno v sklepu Komisije z dne 27. oktobra 2010 o začetku formalnega postopka preiskave, država neposredno zagotovi zavarovanje, kakršne koli izgube, ki izvirajo iz sheme, pa vplivajo na državni proračun. Zato shema vključuje državna sredstva. Portugalska ne nasprotuje vključenosti državnih sredstev.
Selektivna prednost za zavarovatelje
(35)
Komisija je v svojih sklepih o shemah zavarovanja kratkoročnih izvoznih posojil analizirala trge zavarovanj kratkoročnih izvoznih posojil (7). Premijske stopnje na trgu zavarovanj kratkoročnih izvoznih posojil so praviloma določene v pogodbah za obdobje najmanj enega leta. Zato je kakršno koli spreminjanje cen ponujenega kritja učinkovito samo z zakasnitvijo. Poleg tega je tržna praksa taka, da se ponudba zavarovanja posojil prilagaja z zviševanjem ali zniževanjem zneskov ponujenih posojil, ne pa s spreminjanjem stopnje, zaračunane za kritje. Ta praksa je opazna tudi od začetka finančne krize, kot dokazujejo dopisi o zavrnitvi kritja, ki jih je poslala Portugalska, in dopisi o zavrnitvi, poslani v drugih primerih v zvezi s shemami zavarovanja kratkoročnih izvoznih posojil (8). Na splošno dopisi zavarovateljev o zavrnitvi izvoznikom kot drugo možnost ne nudijo višje cene za kritje nekaterih kupcev. Dokazi kažejo, da so zasebni zavarovatelji zaradi finančne krize bistveno zmanjšali ponujeno kritje, pogosto pa so ga v celoti umaknili. Drugi podatki, ki so jih predložili tržni operaterji, potrjujejo zgoraj navedeno (9). Zato konkurenca med zavarovatelji temelji v glavnem na količini in ne na cenah. Država se je z ukrepom odzvala na povpraševanje, ki ga obstoječi zasebnimi operaterji ne krijejo. Vendar bi se nov operater na konkurenčnem trgu brez državnega posredovanja na povpraševanje odzval z dodelitvijo dodatnega zavarovalnega kritja. Posledično je bil namen državnega posredovanja zaščititi tržne položaje zasebnih operaterjev, ki so že dejavni na portugalskem trgu.
(36)
Zavarovanje kratkoročnih izvoznih posojil je proizvod, pri katerem zavarovatelj v trgovinski transakciji prevzame trgovinsko in politično tveganje neplačila s strani kupca. Banke ponujajo tudi možnost, da z dokumentarnim akreditivom in odkupom terjatev brez regresa prevzamejo trgovinska tveganja trgovinskih transakcij. Zavarovanje kratkoročnih izvoznih posojil, ki ga nudijo zavarovalnice izvoznih posojil, in dokumentiran akreditiv, ki ga nudijo banke, sta nadomestili na strani povpraševanja na trgu za zaščito pred trgovinskim tveganjem pri trgovinskih transakcijah. Izvozniki bi se lahko brez državnega posredovanja vsaj v določeni meri zatekli k dokumentarnemu akreditivu (akreditiv), ki ga nudijo banke (10). Ukrep zaradi možne zamenljivosti med zavarovanjem kratkoročnih izvoznih posojil, ki jih nudijo zavarovatelji, in dokumentarnim akreditivom, ki ga nudijo banke, daje prednost sektorju zavarovanja kratkoročnih izvoznih posojil, ker na trgu prispeva k ohranjanju tržnega deleža zavarovateljev izvoznih kreditov za zaščito pred trgovinskimi in političnimi tveganji trgovinskih transakcij. Prednost je selektivna zato, ker banke niso upravičene do prijave za shemo, v okviru katere je javno zavarovanje ponujeno samo kot nadomestilo za kritje, ki ga dodelijo zasebni zavarovatelji.
(37)
Komisija glede na navedeno ugotavlja, da ukrep zavarovateljem daje selektivno prednost.
Selektivna prednost za izvoznike in domače trgovinske družbe
(38)
Shemi pridruženi izvozniki in trgovinske družbe plačajo premijo, ki je nižja od tržne premije. To vodi do krepitve položaja podjetij, ki imajo od sheme koristi, v primerjavi s tistimi, ki bi svoje kritje morebiti prejela le od zasebnih zavarovateljev po tržni ceni. Sama krepitev položaja nekaterih tržnih akterjev z ukrepi sheme se v primerjavi z njihovimi konkurenti v primerljivem položaju obravnava kot prednost (11). V tem primeru krepitev položaja teh upravičencev brez posredovanja države ne bi bila možna v enaki meri.
(39)
Poleg tega, kot je potrdila Portugalska, kritje vsaj do določene mere na trgu ni na voljo za tveganja, krita v okviru sheme. Zato imajo podjetja, ki imajo koristi od sheme, dvojno prednost v obliki dostopa do zavarovalnega kritja, ki v nasprotnem primeru ne bi bilo na voljo: ne le, da imajo korist od premije, ki je nižja od tržne cene, ampak imajo korist tudi od dodatnega kritja.
(40)
Portugalska shema je dejansko selektivna.
(41)
V prvotni navedbi, da je shema selektivna, gre za to, da so podjetja, ki jim ukrep koristi, skoraj izključno podjetja, ki trgujejo z blagom, medtem ko imajo podjetja, ki zagotavljajo storitve, od sheme precej manj koristi. Portugalski organi v zvezi s formalnim postopkom preiskave navajajo, da ni pravnih ovir, ki bi podjetjem, ki niso vključena v komercialne dejavnosti, preprečevale, da bi imela koristi od sheme, ter da je sektorjem „gradnje“, „prometa“ in „drugih storitev - razen trgovine“ shema koristila. Vendar se Portugalska tudi strinja, da zavarovanje izvoznih posojil po svoji naravi v glavnem vključuje transakcije z blagom. Podjetja, ki nudijo prevozne in druge storitve, so oktobra 2010 pomenile le 2,4 % zavarovanj, zagotovljenih v okviru sheme. Glede na to, da je bilo od skupno 361 podjetij, ki so imela koristi od sheme, samo 8 podjetij, ki nudijo storitve, in da so pomenila 1,25-odstotni delež posojilnih limitov, je jasno, da je zadevni ukrep v glavnem pomagal podjetjem, ki trgujejo z blagom.
(42)
Obstajajo tudi drugi elementi, ki kažejo, da je shema dejansko selektivna.
(43)
Prvič, kljub trditvi portugalskih organov, da je shema splošnega značaja, ker so upravičenci določeni z objektivnimi merili, ki ne vključujejo diskriminacije institucij iz drugih držav članic, pogoji, določeni v okviru sheme, pri izbiranju upravičencev dopuščajo določeno mejo diskrecije. Shema sledi modelu „top-up“, po katerem so do sheme upravičena samo podjetja, ki imajo posojilni limit pri zasebnem zavarovatelju, medtem ko podjetja, ki jim zasebni zavarovatelji posojil v celoti zavrnejo kritje, niso upravičena do modela „top-up“. Shema presojo o upravičenosti do kritja v celoti prepušča zasebnim podjetjem. Če ni enotnih in objektivnih meril za določanje tveganja, ki ga prinašajo transakcije, ki jih izvede vsak izvoznik ali trgovec, shema zasebnim operaterjem dopušča nekaj proste presoje pri ocenjevanju kreditne sposobnosti podjetij, ki so upravičena do prijave za kritje. Sodišče je menilo, da je treba to obravnavati kot neselektivno, ukrep pa mora temeljiti na merilu uporabe, ki je objektivno, ne sme imeti geografskega ali sektorskega stranskega pomena in mora biti v skladu s cilji ukrepa (12). Ker v tem primeru ni objektivnih meril za odločitev o dodelitvi zasebnega kritja, to vodi do morebitne diskriminacije med upravičenci, ki so v primerljivem dejanskem položaju (13).
(44)
Drugič, tudi če bi se merila za dostop do sheme obravnavala kot objektivna, Sodišče meni, da sam obstoj objektivnih meril ne prejudicira selektivne narave ukrepa, če ukrep daje prednost določenim podjetjem na škodo drugih. Zato je Sodišče navedlo, da „[d]ejstvo, da pomoč ni namenjena enemu ali več vnaprej določenim posebnim prejemnikom, ampak je predmet številnih objektivnih meril, v skladu s katerimi se lahko v okviru predhodno določene celotne proračunske razdelitve dodeli neomejenemu številu upravičencev, ki niso prvotno posamezno določeni, ne zadostuje za dvom o selektivni naravi ukrepa in skladno s tem njegovi razvrstitvi kot državna pomoč v smislu člena 92 Pogodbe [107(1) PDEU]. Ta okoliščina kvečjemu pomeni, da zadevni ukrep ni individualna pomoč. Vendar temu ukrepu ne onemogoča, da bi se obravnaval kot sistem pomoči, ki pomeni selektiven in zato specifičen ukrep, če zaradi meril, ki urejajo njegovo uporabo, na škodo drugih daje prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“ (14). Zato Sodišče meni, da se državno posredovanje ne sme ocenjevati glede na njegove vzroke ali cilje, ampak glede na njegove učinke (15). V tem primeru je shema dejansko selektivna.
(45)
Tretjič, da bi bil ukrep splošne narave, mora ne le temeljiti na objektivnih in horizontalnih merilih, ampak tudi ne sme biti omejen niti časovno niti na njegovem področju uporabe. Čeprav Portugalska vztraja, da je shema splošnega značaja, je ta omejena tako časovno kot na področju uporabe, vključno s samo naravo modela „top-up“, kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 43.
(46)
Ne nazadnje, merila v okviru sheme niso skladna s ciljem in logiko ukrepa (16). Čeprav bi zasebni zavarovatelji shemo uporabljali na objektiven način, bi bila v okviru sheme upravičena samo podjetja, katerih kritje se je med krizo zmanjšalo. Podjetja, za katera so zasebni zavarovatelji v celoti preklicali posojilne limite, so izključena iz sheme. Zato shema kljub svojemu cilju, da se obravnava domnevna nedostopnost kritja na zasebnem trgu, ne vključuje podjetij, ki jih je zmanjšanje zasebnih zavarovalnih zmogljivosti na trgu najbolj prizadelo. Glede na to oblika ukrepa ni ustrezna za obravnavanje ugotovljene tržne nepopolnosti.
(47)
Na podlagi navedenih ugotovitev so prednosti izvoznikov in trgovinskih družb, ki so pridruženi shemi, selektivne narave.
Vpliv na trgovino in izkrivljanje konkurence
(48)
Shema ob upoštevanju vpliva na trgovino obsega izvozne transakcije in domače transakcije s tržnim blagom.
(49)
Ker shema obsega domače transakcije, bi lahko vplivala na trgovino med državami članicami do te mere, da bi znatno izkrivljala trgovinske tokove, na primer s preusmeritvijo gospodarskih dejavnosti od izvoza k domačim transakcijam.
(50)
Glede na sodno prakso Sodišča v zvezi z izkrivljanjem konkurence preprosto dejstvo, da se z gospodarsko prednostjo, ki jo podjetje drugače ne bi prejelo za običajno opravljanje svoje dejavnosti, okrepi konkurenčni položaj podjetja v primerjavi z drugimi konkurenčnimi podjetji, kaže na možno izkrivljanje konkurence (17).
(51)
Ker se shema uporablja za izvoz, vključno za druge države članice, ukrep nedvomno vpliva na trgovinske tokove med državami članicami, saj pospešuje izvajanje izvozne dejavnosti upravičencev.
(52)
Shema prav tako vpliva na trgovino, če obsega domače transakcije. Kadar pomoč, ki jo dodeli država članica, okrepi položaj podjetja v primerjavi z drugimi konkurenčnimi podjetji v trgovini znotraj Unije, je treba po dobro uveljavljeni sodni praksi šteti, da pomoč vpliva na ta podjetja. V zvezi s tem bi lahko dejstvo, da je bil gospodarski sektor liberaliziran na ravni Unije, pripomoglo k odločitvi, da ima pomoč dejanski ali potencialni vpliv na konkurenco in da vpliva na trgovino med državami članicami. Poleg tega ni nujno, da je samo upravičeno podjetje vključeno v trgovino znotraj Unije. Pomoč, ki jo država članica dodeli podjetju, lahko prispeva k ohranjanju ali povečevanju dejavnosti na domačem trgu, pri čemer imajo podjetja, ustanovljena v drugih državah članicah, manj možnosti za prodor na trg zadevne države članice. Poleg tega lahko krepitev podjetja, ki do takrat ni bilo vključeno v trgovino znotraj Unije, to podjetje postavi v položaj, ki mu omogoča prodor na trg druge države članice (18).
(53)
V tem primeru ukrep koristi podjetjem, dejavnim v različnih sektorjih, ki so odprti za trgovino znotraj Evropske unije. Zato tudi prednosti, dodeljene za domače transakcije podjetij, ki so dejavna samo na portugalskem trgu, vplivajo na trgovino med državami članicami.
(54)
Poleg tega je namen ukrepa podpreti komercialne trgovinske dejavnosti podjetij, ustanovljenih na Portugalskem, v nasprotju s podjetji, ustanovljenimi v drugih državah članicah. Zato lahko ukrep izkrivlja konkurenco na notranjem trgu.
Sklepna ugotovitev
(55)
Ta projekt posledično pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Pomoč se lahko šteje za združljivo s skupnim trgom, če izpolnjuje katerega od pogojev za izjeme iz Pogodbe.
6.2 ZDRUŽLJIVOST POMOČI ZA ZAVAROVATELJE
(56)
Komisija je v svojem sporočilu določila pogoje, pod katerimi se pomoč zavarovateljem v obliki državno podprtih shem kratkoročnih izvoznih kreditov šteje za združljivo. Začasni okvir glede na finančno krizo določa pogoje uporabe sporočila.
(57)
Točka 2.5 spremenjenega sporočila (19) opredeljuje „tržna tveganja“ kot trgovinska in politična tveganja v zvezi z javnimi in nejavnimi dolžniki, registriranimi v državah, ki so naštete v prilogi (20) k sporočilu. Finančne prednosti v korist zavarovateljev izvoznih posojil, ki vnesejo ali krijejo transakcijo, opredeljeno kot tržno tveganje, so običajno prepovedane.
(58)
V točki 3.1 sporočila je navedeno, da dejavniki, ki lahko izkrivljajo konkurenco med zasebnimi in javnimi ali javno podprtimi zavarovatelji izvoznih posojil, ki nudijo zavarovanja pred tržnimi tveganji, vključujejo pravne in dejanske državne garancije za zadolževanje in izgube. Take garancije omogočajo, da se zavarovatelji zadolžujejo po stopnjah, ki so nižje od običajnih tržnih stopenj ali jim izposojanje denarja omogočajo. Poleg tega obidejo potrebo zavarovateljev, da se sami pozavarujejo na zasebnem trgu.
(59)
V zvezi z državami, ki niso naštete v prilogi k sporočilu, so taka tveganja v smislu sporočila „netržna“, sporočilo pa ne vključuje javne podpore za zavarovanje le-teh.
(60)
Točka 4.2 sporočila določa, da „tržna tveganja“ ne morejo biti krita z zavarovanjem izvoznih posojil s pomočjo držav članic. Vendar točka 4.4 sporočila določa, da lahko javni ali javno podprti zavarovatelji izvoznih posojil pod določenimi pogoji začasno krijejo ta tveganja. Zlasti je navedeno, da se tveganja, nastala v zvezi z dolžniki, registriranimi v državah, ki so naštete v prilogi k sporočilu, štejejo za začasno netržna samo, če se lahko dokaže, da kritje zasebnega zavarovanja za tveganja, ki se običajno obravnavajo kot tržna, ni na voljo. Države članice, ki želijo uveljaviti to odstopno klavzulo, morajo zagotoviti tržno poročilo in predložiti dokaze dveh velikih, mednarodno priznanih zavarovateljev izvoznih posojil ter domačega zavarovatelja posojil, ki dokazujejo nerazpoložljivost kritja za tveganja na trgu zasebnih zavarovateljev. Poleg tega mora javno podprt zavarovatelj izvoznih posojil, kolikor je mogoče, uskladiti svoje premijske stopnje za taka netržna tveganja s stopnjami, ki jih drugje zaračunavajo zasebni zavarovatelji izvoznih posojil za zadevno vrsto tveganj, in zagotoviti opis pogojev, ki jih namerava javni zavarovatelj izvoznih posojil uporabiti za taka tveganja.
(61)
Da se postopek pospeši, se je do 31. decembra 2010 v začasnem okviru poenostavil dokaz, ki ga morajo zagotoviti države članice, da dokažejo nerazpoložljivost kritja. Države članice so morale v ta namen predložiti dokaze, ki sta jih zagotovila velik mednarodno priznan zasebni zavarovatelj izvoznih posojil in nacionalni zavarovatelj posojil ali vsaj štirje dobro uveljavljeni izvozniki na domačem trgu. Začasni okvir je bil podaljšan do 31. decembra 2011 (21).
Nerazpoložljivost kritja
(62)
Portugalska je predložila številne dopise izvoznikov, ki kažejo, da je bilo kritje za številne transakcije zavrnjeno. Vendar Komisija meni, da v dopisih, ki so jih predložili portugalski organi, ni zadostnih dokazov za nerazpoložljivost kritja. Razlogi iz dopisov o zavrnitvi so bodisi zaupni ali pa izrecno navajajo, da je vzrok za zavrnitev slab likvidnostni in finančni položaj stranke, kar je običajna poslovna praksa na pravilno delujočem trgu zavarovanj. Portugalska je v svojem odgovoru na sklep Komisije z dne 27. oktobra 2010 o začetku formalnega postopka preiskave predložila podatke, ki kažejo zmanjšanje števila podjetij, ki sklenejo zavarovanje (upad je do konca leta 2009 v primerjavi s predhodnim letom 29,41-odstotni, do septembra 2010 pa se je povečal za nadaljnjih 12,53 %), pa tudi zmanjšanje vrednosti zavarovanega portfelja (32,84-odstotni upad konec leta 2009 v primerjavi s predhodnim letom, do septembra 2010 pa se je povečal še za nadaljnjih 22,36 %). Vendar je v enem od dveh dopisov zasebnih zavarovateljev, ki jih je predložila Portugalska in ki kažejo na nerazpoložljivost kritja na zasebnem trgu (v dopisu CESCE z dne 22. novembra 2010), navedeno, da so se zaradi zmanjšanja nabavnih trgov zmanjšale tudi finančne potrebe podjetij. Zato domnevno zmanjšanje obsega zavarovanj ni zadosten dokaz za nerazpoložljivost kritja na trgu.
(63)
Poleg tega bi v primeru, če kritje na zasebnem trgu dejansko ni razpoložljivo in bi nato postalo razpoložljivo, ko bi država dodelila delno kritje, to lahko pomenilo, da so zavarovatelji prejeli državno pomoč. Ker se ta trg prilagaja predvsem s količino in ne s cenami, kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 35, razpoložljivost posojila, ki izhaja iz državne pomoči, omogoča operaterjem, ki so že prisotni na trgu, da ohranijo svoj položaj.
Usklajevanje premijskih stopenj s stopnjami, ki jih zaračunavajo zasebni zavarovatelji posojil
(64)
Stopnje, ki se zaračunavajo v okviru sheme, pomenijo 60 % stopnje, ki jo zaračuna zasebni zavarovatelj za kritje iste stranke. Poleg se lahko, v nasprotju z navedbami Portugalske, tveganje, ki se v okviru sheme prenese na državo, obravnava kot večje od tveganja, ki ga samostojno krije zasebni zavarovatelj. Ponovno je treba poudariti, da se tveganje neplačila poveča, če se poveča zavarovani znesek. Tako bi izvoznik z večjim zneskom zavarovalnega kritja z danim kupcem sklenil več trgovinskih poslov. Skupni obseg poslov bi lahko presegel sposobnost vračila s strani kupca.
(65)
Portugalski organi menijo, da je tveganje dodatnih transakcij manjše, ker bi izvoznik, ki je pridobil omejeno kritje, najprej zavaroval najbolj tvegane kupce; izvoznik s povečanim kritjem bi postopoma zavaroval manj tvegane kupce. Vendar argument ne upošteva dejstva, da se posojilni limiti odobrijo na kupca, zato izvoznik nima možnosti, da bi celoten dodeljeni limit uporabil izključno za posojilno najmanj sposobne kupce.
(66)
Poleg tega bi argument portugalskih organov, da so dodatne zavarovane transakcije manj tvegane od transakcij, ki jih zavaruje zasebni zavarovatelj, privedel do sklepa, da zasebni zavarovatelji za določeno raven premije sprejmejo večje tveganje, medtem ko za enako raven premije ne krijejo transakcij z manjšim tveganjem. Če bi bil ta argument pravilen, bi racionalen zasebni zavarovatelj zavaroval več transakcij, kar bi povečalo njihov prihodek iz premij in zmanjšalo tveganje. Z drugimi besedami, argument portugalskih organov bi pokazal na neracionalno vedenje zasebnih zavarovateljev, ki bi pristali na to, da namesto manj tveganega dela portfelja zavarujejo bolj tvegan del. Zato tega argumenta ni mogoče sprejeti.
(67)
Država je zaradi povečanega tveganja, ki ga krije ukrep, pri samostojnem dodeljevanju in oblikovanju cen prvotnega kritja izpostavljena večjim pričakovanim končnim izgubam kot zasebni zavarovatelj. Zato mora v primeru sheme „top-up“, kadar se odločitev za razširitev kritja sprejme šele po določitvi premije za prvotni limit zavarovanja posojil, cena sheme „top-up“ odražati večje tveganje možnega presežnega kritja. Argument portugalskih organov, v skladu s katerim bi podjetja izvajala škodljivo selekcijo, kar bi zagotovilo, da bi bile bolj tvegane dejavnosti krite z zasebnim zavarovanjem, ni podprt z nobenimi konkretnimi podatki, niti z znano tržno prakso. Najpogostejša oblika zasebnega zavarovanja kratkoročnih posojil (celotna politika prometa) zahteva, da je celoten portfelj posojilnih prodaj krit v okviru politike. Zato zavarovanemu podjetju ni omogočeno, da bi svoja tveganja zavarovalo selektivno. Komisija meni, da bi moralo dodatno zavarovanje upoštevati višjo raven pričakovanega tveganja. Zato bi morale biti cene višje od cen, ki jih zasebni zavarovatelji zaračunavajo za osnovno kritje.
(68)
V tem primeru so stopnje, zaračunane v okviru sheme, nižje od veljavnih stopenj na trgu zavarovanj izvoznih posojil, kar je potrdila Portugalska v svojem odgovoru na sklep Komisije z dne 27. oktobra 2010 o začetku formalnega postopka preiskave. Te cene so tudi nižje od tržnih stopenj iz leta 2007 in leta 2008. Zato tudi argument, ki so ga izpostavili portugalski organi in po katerem cene ustrezajo tržnim stopnjam pred krizo, ni potrjen. Poleg tega bi morala biti v ceni upoštevana tudi raven pričakovanega tveganja. Zato bi morale biti cene dejansko višje od tržnih cen.
(69)
Glede na navedeno shema, ki jo uporabljajo zavarovatelji, ni skladna s sporočilom in začasnim okvirom.
6.3 ZDRUŽLJIVOST POMOČI ZA IZVOZNIKE IN DOMAČE TRGOVINSKE DRUŽBE
6.3.1 Združljivost ukrepa, usmerjenega k zavarovanju kratkoročnih izvoznih posojil
(70)
Člen 107(3)(c), ki se uporablja v običajnih tržnih okoliščinah, in člen 107(3)(b) PDEU, ki se uporablja v obdobju resnih motenj v gospodarstvu, omogočata, da se pomoč pod določenimi pogoji šteje za združljivo z notranjim trgom.
(71)
Komisija opozarja, da je treba člen 107(3)(b) PDEU v skladu s sodno prakso uporabljati restriktivno in da mora obravnavati motnjo v celotnem gospodarstvu države članice (22).
(72)
Da se ukrepi pomoči lahko štejejo za združljive, morajo v skladu z načeli, določenimi v začasnem okviru (odstavku 5.1), kot je bil podaljšan do 31. decembra 2012, izpolnjevati naslednja merila:
(a)
primernost
pomoč mora biti dobro ciljno usmerjena, da se lahko učinkovito doseže cilj, tj. odprava resne motnje v gospodarstvu. To se ne bi zgodilo, če ukrep ne bi bil primeren za odpravo motnje;
(b)
nujnost
ukrep pomoči mora biti po višini in obliki nujen za doseganje cilja. Tako mora biti določen v minimalni višini, ki je nujna za doseganj cilja, in v obliki, ki je najbolj primerna za odpravljanje motnje. Z drugimi besedami, če bi za odpravo resne motnje v celotnem gospodarstvu zadostoval nižji znesek pomoči v manj izkrivljajoči obliki, zadevni ukrep ne bi bil potreben. To analizo potrjuje tudi ustaljena sodna praksa Sodišča (23);
(c)
sorazmernost
pozitivni učinki ukrepov morajo biti ustrezno uravnoteženi z izkrivljanjem konkurence, da bi se izkrivljanje omejilo na najmanjšo možno mero in da bi se dosegli cilji ukrepov. Člen 107(1) PDEU prepoveduje vse selektivne državne ukrepe, ki lahko izkrivljajo trgovino med državami članicami. Kakršno koli odstopanje od člena 107(3)(b) PDEU, ki dovoljuje državno pomoč, mora zagotoviti, da se ta pomoč omeji na nujne ukrepe, da bi bil njen cilj dosežen.
Primernost
(73)
Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 46, oblika sheme izključuje podjetja, ki jih kriza najbolj prizadene, in zato obravnavanje domnevne tržne nepopolnosti glede nerazpoložljivosti zasebnega kritja ni ustrezno.
Nujnost in sorazmernost: usklajevanje premijskih stopenj s stopnjami, ki jih zaračunavajo zasebni zavarovatelji posojil
(74)
Kot je navedeno v uvodni izjavi 62, informacije, ki jih je zagotovila Portugalska, kljub temu, da kažejo na napetosti na trgu zasebnih zavarovanj posojil, ne dokazujejo nerazpoložljivosti kritja. Zato ni mogoče dokazati nujnosti državnega posredovanja.
(75)
Kot je pojasnjeno v uvodnih izjavah 21 in 64, stopnje, ki se zaračunavajo v okviru sheme, pomenijo 60 % stopnje, ki jo zaračuna zasebni zavarovatelj za kritje iste stranke.
(76)
Kot je pojasnjeno v uvodnih izjavah 65 in 67, mora v primeru sheme „top-up“, kadar se odločitev za razširitev kritja sprejme šele po določitvi premije za prvotni limit zavarovanja posojil, cena sheme „top-up“ odražati večje tveganje možnega presežnega kritja.
(77)
Cilj zagotovitve domnevno nerazpoložljivega zavarovalnega kritja bi se lahko dosegel tudi s shemo, katere cene se določijo na tak način, da odražajo osnovno tveganje, ki ga prevzame država. Zato oblikovanje cen sheme, ki temelji na premiji, nižji od premije, ki bi se za podobna tveganja zaračunavala na trgu, ni sorazmerno s ciljem sheme.
(78)
Glede na navedeno dela sheme v zvezi z zavarovanjem izvoznih posojil ni mogoče šteti za združljivega s pomočjo za izvoznike na podlagi člena 107(3)(b) PDEU in začasnega okvira.
(79)
Glede na člen 107(3)(c) so vsi argumenti v zvezi z primernostjo, nujnostjo in sorazmernostjo v analizi združljivosti na podlagi člena 107(3)(b) enako ustrezni. Zato pomoč za zavarovatelje izvoznih posojil v okviru sheme vpliva na trgovinske pogoje v obsegu, ki je v nasprotju s skupnim interesom.
6.3.2 Združljivost sheme v zvezi z dejavnostmi zavarovanja notranje trgovine
(80)
V zvezi z uporabo sheme za domače transakcije bi lahko zavarovanje notranje trgovine, ki je pod tržno ceno, trgovinske transakcije odvrnilo od izvoza v korist domačih transakcij in bi imelo velik vpliv na uvoz. Zato je državna podpora pod običajnimi tržnimi pogoji v korist dejavnostim notranje trgovine strogo prepovedana. Vendar pododstavka (b) in (c) člena 107(3) PDEU v določenih okoliščinah omogočata, da se pomoč šteje za združljivo z notranjim trgom. Sporočilo in začasni okvir v tem smislu za zavarovanje kratkoročnih izvoznih posojil določata merila za združljivost ukrepov pomoči. Vendar ta besedila ne vključujejo notranjih trgovinskih transakcij.
(81)
Vendar je Portugalska v okviru začasnega okvira priglasila shemo v okviru trenutne finančne krize. Zato je treba ugotoviti, ali bi se shema glede na daljnosežne posledice trenutne gospodarske krize lahko štela za združljivo neposredno na podlagi člena 107(3)(b) PDEU. Če ne, je treba analizirati, ali se lahko ukrep šteje za združljivega na podlagi člena 107(3)(c).
(82)
V zvezi z združljivostjo na podlagi člena 107(3)(b) PDEU ta določba Komisiji omogoča, da pomoč razglasi za združljivo z notranjim trgom, če je njen cilj „odprava resne motnje v gospodarstvu države članice“.
(83)
Komisija opozarja, da je treba člen 107(3)(b) PDEU uporabljati restriktivno in da mora obravnavati motnjo, ki vpliva na celotno gospodarstvo države članice (24). Prav tako opozarja, da mora ukrep izpolnjevati načela primernosti, nujnosti in sorazmernosti, kot je navedeno v uvodni izjavi 73.
(84)
Ukrep je bil sprejet v okviru trenutne finančne krize in je časovno omejen.
(85)
Komisija je prejela dopise izvoznikov in zasebnih zavarovateljev, ki kažejo zmanjšanje zavarovalnega kritja za domače transakcije. Portugalski organi trdijo, da se je škodni količnik povečal na 102 %. Vendar ugotovitev ni prepričljiva, ker povečanje sledi stalnemu trendu od leta 2004, kot je prikazano v ugotovitvah, ki so jih zagotovili portugalski organi. To stalno povečevanje škodnega količnika, tudi pred izbruhom finančne krize, lahko kaže na strukturno težavo na trgu in ne na tržno nepopolnost pri financiranju notranje trgovine. Zato Komisija ni našla dokazov, da je shema primerna za obravnavanje resne motnje v gospodarstvu, in meni, da sheme ni mogoče razglasiti za združljivo z začasnim okvirom ali členom 107(3)(b).
(86)
Cilj sheme v zvezi z združljivostjo ukrepa na podlagi sporočila in člena 107(3)(c) je obravnavati nerazpoložljivost kritja na trgu zavarovanj. Vendar ker gre za shemo „top-up“, ki zasebnim zavarovateljem dopušča nekaj proste presoje pri izbiri upravičenca, shema iz kritja morda izključuje podjetja, ki so v dejanskem položaju, primerljivem s podjetji, ki imajo kritje, vendar jih je kriza bolj prizadela. Za taka izključena podjetja bi se zavarovalno kritje v celoti umaknilo in ne samo delno preklicalo. Poleg tega ukrep upravičencem ne zagotavlja samo dodatnega kritja, ampak tudi prednost v zvezi z oblikovanjem cen, če so premije pod tržnimi stopnjami. Kot je že navedeno, stopnje, ki se zaračunavajo v okviru sheme, pomenijo 60 % stopnje, ki jo zaračuna zasebni zavarovatelj za kritje iste stranke, medtem ko dejstvo, da se limit kritja poveča na dvojno vrednost prvotnega limita, pomeni večje tveganje, ki ga premija ne odraža. Raven oblikovanja cen v okviru sheme ni upravičena glede na potrebo po obravnavi nerazpoložljivosti zavarovalnega kritja. Shema ni sorazmerna z doseganjem njenega navedenega cilja glede na morebitna izkrivljanja konkurence.
(87)
Komisija glede na navedeno ugotavlja, da državna pomoč, dodeljena za dejavnosti zavarovanja notranje trgovine, ne izpolnjuje pogojev iz pododstavkov (b) in (c) člena 107(3) PDEU ter ni združljiva z notranjim trgom.
7. SKLEPNA UGOTOVITEV
(88)
Komisija glede na navedeno ugotavlja, da shema dodeljuje državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, ki je ni mogoče razglasiti za združljivo z notranjim trgom.
8. VRAČILO
(89)
V primeru negativnih sklepov v zvezi z nezakonito pomočjo Komisija v skladu s členom 14(1) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 (25) odloči, da mora zadevna država članica sprejeti vse potrebne ukrepe, da upravičenci vrnejo pomoč. Izterja se samo pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom.
(90)
Namen izterjave je ponovna vzpostavitev stanja, ki je obstajalo pred dodelitvijo pomoči. Doseženo je takrat, ko upravičenci povrnejo nezdružljive pomoči in zato izgubijo prednosti, ki so jih bili deležni v nasprotju z njihovimi konkurenti. Znesek, ki ga je treba vrniti, mora odpraviti gospodarsko prednost, dano upravičencem.
(91)
Ker za povračilo državnega kritja ni na voljo nobena ustrezna tržna cena, je treba določiti ustrezno merilo za natančno količinsko opredelitev zneska pomoči. Kot je določeno v prvi alinei točke 4.2 obvestila Komisije o poroštvih (26), se lahko „gotovinski ekvivalent dotacije“ poroštva za posojilo v ustreznem letu izračuna na enak način kot ekvivalent dotacije ugodnega posojila. Zato se lahko znesek pomoči izračuna kot razlika med teoretično tržno stopnjo in stopnjo, pridobljeno z državnim poroštvom, potem ko se odštejejo vse plačane premije.
(92)
V zvezi s pomočjo za zavarovatelje prednost obstaja v obliki ohranjanja tržnega deleža zavarovateljev. Če pomoči ne bi bilo, bi lahko kritje zagotovil drug tržni akter. Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 35, konkurenčnost na trgu v glavnem temelji na količini in ne na cenah. Poleg tega je tržna praksa taka, da se določi povprečna cena za celoten portfelj, ki se nato zavaruje pri istem zavarovatelju (27), s čimer se zavarovano podjetje izogne selektivnosti. Selektivnost se lahko pojavi, če je zavarovano podjetje plačalo povprečno ceno samo za stranke z večjim tveganjem in ni zavarovalo strank z manjšim tveganjem ali strank z manjšim tveganjem ni zavarovalo pri drugem zavarovatelju. Zato bi v primeru, če bi drug tržni akter izvoznikom zagotovil kritje za celotne zahtevane posojilne limite tudi po višji ceni, izvozniki verjetno prenesli vse svoje zavarovalne police k drugemu ponudniku kritja. Prednost v monetarnem smislu je stopnja dobička, realizirana na obseg, ki ga zavaruje vsak zasebni zavarovatelj, in zmanjšana za stroške v zvezi z obsegom. Če sheme ne bi bilo, bi te elemente, pretvorjene v dobičke, ki jih realizirajo zasebni zavarovatelji, ki sodelujejo v shemi v obdobju, v katerem je kritje „top-up“ zagotovila država, evidentiral drug tržni akter. Zato se pomoč v korist zavarovateljev količinsko opredeli kot dobiček, ki ga realizirajo zavarovatelji, ki sodelujejo v shemi v obdobju, ko je veljala, in sicer zaradi njihovega kritja posameznih izvoznikov in domačih trgovinskih družb, pridruženih shemi. Prednost za stranke, pridružene shemi, je treba izračunati na ravni vsakega posameznega zavarovatelja, ki sodeluje v shemi, v primeru, če dobiček presega znesek de minimis, pa ga je treba vrniti.
(93)
V zvezi z izvozniki morajo upravičenci pod tržnimi pogoji plačati povračilo za državno kritje. Zato je treba znesek pomoči izračunati kot razliko med dejansko tržno stopnjo, prilagojeno za spremembo ravni tveganja. Komisija je na podlagi razumnih predpostavk in splošne tržne prakse razvila metodo za izračun zneska, ki ga je treba vrniti (pojasnjena je v Prilogi k temu sklepu). V skladu s to metodo je teoretična tržna cena za kritje, ki ga dodeli država, enaka 110-odstotni ceni (v smislu premijske stopnje), ki jo zasebni zavarovatelj zaračuna v primeru vsakega posameznega izvoznika. Ker cena, ki se zaračuna v okviru sheme, pomeni 60 % premij, ki jih zaračuna zasebni zavarovatelj, je znesek, ki ga je treba vrniti pri vsaki transakciji, enak znesku, ki ga država zaračuna v okviru sheme, pomnoženem s 5/6.
(94)
Znesek iz uvodne izjave 93 pomeni znesek, ki ga je treba vrniti, in obresti vračila, ki so dejansko obračunane za znesek od datuma, ko je bila pomoč na voljo upravičencem (datum posameznih poroštev), do dejanskega vračila zneska. Obresti vračila se izračunajo z obrestnoobrestnim računom v skladu s poglavjem V Uredbe Komisije (ES) št. 794/2004 (28), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 271/2008 (29).
(95)
Ta sklep se izvede takoj, zlasti v zvezi z vračilom vseh posameznih pomoči, dodeljenih v okviru sheme, razen pomoči, ki izpolnjujejo pogoje iz uredb, sprejetih v skladu s členoma 1 in 2 Uredbe Sveta (ES) št. 994/98 (30), ali so dodeljene v okviru katere koli druge odobrene sheme pomoči do največjih intenzivnosti pomoči ali limitov de minimis, ki se uporabljajo za to vrsto pomoči -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Državna pomoč, vključena v shemo zavarovanja kratkoročnih izvoznih posojil, pri uporabi zakonskega odloka št. 175/2008 z dne 26. avgusta 2008 o vzpostavitvi sklada Finova in zakonskega odloka št. 211/1998 z dne 16. julija 1998, ki določa pravila, ki se uporabljajo za skupne poroštvene družbe (kot je bil spremenjen z zakonskim odlokom št. 19/2001 z dne 30. januarja 2001 in zakonskim odlokom št. 309-A/2007 z dne 7. septembra 2007), ki jo je Portugalska nezakonito dodelila v nasprotju s členom 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije, je nezdružljiva z notranjim trgom.
Člen 2
Posamezna pomoč, dodeljena na podlagi sheme iz člena 1, ki ob dodelitvi izpolnjuje pogoje iz uredbe, sprejete v skladu s členom 1 Uredbe (ES) št. 994/98, ali se dodeli v okviru katere koli druge odobrene sheme pomoči, je združljiva z notranjim trgom do največjih intenzivnosti pomoči ali omejitev de minimis, ki se uporabljajo za to vrsto pomoči.
Člen 3
1. Portugalska od upravičencev izterja nezdružljivo pomoč iz člena 1.
2. Za zneske, ki jih je treba izterjati, se od datuma, ko so bili dani na razpolago upravičencem, do datuma dejanske izterjave zaračunavajo obresti.
3. Obresti se izračunajo z obrestnoobrestnim računom v skladu s poglavjem V Uredbe (ES) št. 794/2004, kakor je bila spremenjena s Uredbo (ES) št. 271/2008.
4. Portugalska takoj odpravi shemo iz člena 1 in prekliče vsa neporavnana plačila pomoči v okviru sheme iz člena 1 z začetkom veljavnosti z datumom priglasitve tega sklepa.
Člen 4
1. Izterjava pomoči, dodeljene v okviru sheme iz člena 1, je takojšnja in učinkovita.
2. Portugalska zagotovi, da se ta sklep izvede v štirih mesecih po uradnem obvestilu o tem sklepu.
Člen 5
1. Portugalska v dveh mesecih po uradnem obvestilu o tem sklepu Komisiji predloži naslednje informacije:
(a)
seznam upravičencev, ki so prejeli pomoč v okviru sheme iz člena 1, in skupni znesek pomoči, ki ga je prejel vsak izmed njih;
(b)
skupni znesek (glavnica in obresti na terjatev), ki ga je treba izterjati od vsakega upravičenca;
(c)
natančen opis ukrepov, ki so že sprejeti in načrtovani za uskladitev s tem sklepom;
(d)
dokumente, ki dokazujejo, da je bilo upravičencem naročeno, naj vrnejo pomoč.
2. Portugalska Komisijo obvešča o napredku nacionalnih ukrepov, sprejetih za izvajanje tega sklepa, do dokončne izterjave pomoči iz člena 1. Na zahtevo Komisije takoj predloži informacije o že sprejetih in načrtovanih ukrepih za uskladitev s tem sklepom. Zagotovi tudi podrobne informacije o zneskih pomoči in obrestnih merah za vračilo pomoči, ki so jih upravičenci že vrnili.
Člen 6
Ta sklep je naslovljen na Portugalsko republiko.
V Bruslju, 23. novembra 2011