РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 юли 2012 година
относно дело за държавна помощ SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Диференцирани данъчни ставки върху пътуване с въздушен транспорт, приведени в действие от Ирландия
(нотифицирано под номер C(2012) 5037)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2013/199/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
През 2009 г. Комисията получи жалба във връзка с държавна помощ от въздушен превозвач (наричан по-нататък „жалбоподател“) по отношение на редица аспекти на данък за облагане на пътуване с въздушен транспорт, приведен в действие от Ирландия, включително диференцирани данъчни ставки, приложими за полети до дестинации, намиращи се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, за които се твърди, че поставят Aer Arann в благоприятно положение.
(2)
С писмо от 13 юли 2011 г. Комисията информира Ирландия, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на диференцираните данъчни ставки, прилагани съгласно ирландския данък върху пътуване с въздушен транспорт. Комисията поиска от ирландските органи да изпратят копие от решението до бенефициерите.
(3)
На 9 август 2011 г. и на 5 септември 2011 г. въздушният превозвач Ryanair Ltd. (наричан по-нататък „Ryanair“) изпрати писма по отношение на решението на Комисията да открие процедурата. Комисията отговори на тези писма на 5 октомври 2011 г. На 17 октомври 2011 г. Ryanair изпрати друго писмо.
(4)
След удължаване на срока за отговор ирландските органи представиха наблюденията си по решението на Комисията на 15 септември 2011 г.
(5)
На 18 октомври 2011 г. решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят наблюденията си по мярката.
(6)
На 17 ноември 2011 г. Ryanair изпрати отговора си на поканата. С писмо от 28 ноември 2011 г. Комисията попита Ryanair дали писмото на Ryanair съдържа поверителна информация и дали тя може да бъде разкрита на ирландските органи. С писмо от 30 ноември 2011 г. Ryanair потвърди, че писмото от 17 ноември 2011 г. може да бъде изпратено до ирландските органи.
(7)
С писмо от 12 декември 2011 г. Комисията изпрати мнението на Ryanair до ирландските органи, които предоставиха своите мнения по него на 13 януари 2012 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(8)
Считано от 30 март 2009 г. ирландските органи въведоха акциз върху въздушния транспорт на пътници. Националното правно основание за акциза е дял 55 от Закона за финансите (№ 2) от 2008 г., чрез който се въвежда акциз, наречен „данък върху пътуването с въздушен транспорт“, който въздушните превозвачи са задължени да плащат по отношение на „всяко отпътуване на пътник със самолет от летище“, намиращо се в Ирландия (3). Данъкът е дължим от момента, в който пътник отпътува от летище със самолет, който може да превози над 20 пътници и не се използва за държавни или военни цели. Въпреки че данъкът, in fine, трябва да бъде прехвърлен на пътниците посредством цената на билета, именно въздушните превозвачи са облагани с него и са задължени да го плащат (4).
(9)
В момента на въвеждането си данъкът беше определен въз основа на разстоянието между летището, в което е започнало пътуването, и летището, в което то е завършило, в размер на i) 2 EUR в случай на пътуване от летище до дестинация, намираща се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, и ii) 10 EUR във всички други случаи.
(10)
След разследване от Комисията по отношение на евентуално нарушение на Регламент (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 г. относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността (5) и на член 56 от Договора относно свободното предоставяне на услуги, считано от 1 март 2011 г. ставките бяха променени, така че за всички отпътувания се прилага единна данъчна ставка в размер на 3 EUR, независимо от пропътуваното разстояние. (6)
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(11)
Комисията откри официалната процедура по разследване по отношение на по-ниската данъчна ставка, която се прилага за някои трасета през периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г., тъй като смята, че тя вероятно представлява държавна помощ, и има съмнения относно съвместимостта с вътрешния пазар.
(12)
В оценката си дали мярката е селективна в съответствие с установената съдебна практика (7) Комисията първо анализира съответната референтна данъчна система и след това анализира дали мярката представлява дерогация от тази система и ако е така, дали Ирландия е показала, че дерогацията следва по характер и логика данъчната система.
(13)
Тя стигна до заключението, че в конкретния случай референтната система е облагането с данъци на пътници във въздушен транспорт, които отпътуват от летище, намиращо се в Ирландия.
(14)
Комисията отбеляза, че данъчната система за пътуване с въздушен транспорт предвижда една обща или нормална ставка, приложима за почти всички полети, и една намалена ставка за полети до дестинации, намиращи се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин. Тя установи, че нормалната ставка представлява референтната система, а намалената ставка, приложима за ясно разграничена категория полети, изглежда изключение от референтната система.
(15)
Комисията изрази съмнения дали намалената ставка е оправдана въз основа на разстоянието от точката на отпътуване и крайната дестинация на пътуването.
(16)
Първо, ставката не е приложима въз основа на действителната продължителност на пътуването, а въз основа на разстоянието между летище Дъблин и дестинацията.
(17)
Второ, структурата и обективният характер на данъка не изглеждат да са свързани с разстоянието на полета, а с факта, че се отпътува от ирландско летище. Връзката с данъчния орган, данъчното събитие (отпътуването от ирландско летище) и отрицателните външни последици за ирландското общество (шум и замърсяване на въздуха) са съвсем същите за всички пътници, които отпътуват от ирландско летище, независимо от дестинацията на полета и на пропътуваното разстояние. Съответните въздушни превозвачи се намират в едно и също правно и обстоятелствено положение като останалите относно тази цел.
(18)
Трето, данъчната система не се характеризира с ясно изразено диференциране на данъчното равнище по отношение на разстоянието на полетите, а определя само две ставки: една за полети на много къси разстояния и друга за всички останали полети. Този критерий изглежда облагодетелства полетите в рамките на Ирландия и до някои западни части на Обединеното кралство и следователно представлява разграничение между националните полети и тези в Съюза. В конкретния случай ирландските органи изтъкнаха, че по-висока такса за дестинации, за които се прилага по-ниската ставка, би била непропорционална по отношение на цената. Комисията установи, че цената на билетите за вътрешни дестинации не е задължително по-ниска от тази на полетите до други дестинации в Съюза. По този начин по-ниската данъчна ставка не изглеждаше обоснована от характера и логиката на данъчната система на пътуването с въздушен транспорт и следователно изглеждаше селективна мярка.
(19)
Тъй като всички останали критерии в член 107, параграф 1 от Договора също бяха изпълнени, мярката изглежда представлява държавна помощ за въздушните превозвачи, обслужвали трасетата, възползващи се от намалената ставка.
(20)
Помощта не изглеждаше да попада в обхвата на никои насоки за съвместимост на държавна помощ, издадени от Комисията. Тъй като изглежда представляваше оперативна помощ, въвеждаща дискриминиращо разграничение между полетите в Съюза, тя не можеше да се смята за пряко съвместима помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора. Освен това помощта не попадна в рамките на нито едно друго изключение, посочено в член 107, параграф 2 или 3 от Договора.
(21)
Следователно Комисията изрази съмнения относно съвместимостта с вътрешния пазар на мярката за помощ и в съответствие с член 4, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (8) реши да открие официалната процедура по разследване, като покани Ирландия и други заинтересовани страни да представят мненията си.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(22)
В отговор на известието в Официален вестник (9) Комисията получи мнения от ирландските органи и от Ryanair.
4.1. Мнения на ирландските органи
4.1.1. Данъкът е данък върху потребителите
(23)
Ирландските органи посочват, че характерът на данъка върху пътуването с въздушен транспорт е по същество данък върху клиента. За улесняване на прилагането ирландските органи са задължили всеки въздушен превозвач да плати в Службата по приходите съответната сума на пътник, отпътуващ от ирландско летище и превозван от този превозвач. Въздушните превозвачи обаче могат да прехвърлят данъка и да го събират от пътниците си.
(24)
Освен това данъкът върху въздушния транспорт обикновено се посочва в цената на билета и/или в общите условия на превозвачите като данък или такса, заедно с други данъци и такси. Съответно данъкът не предоставя предимство на никой въздушен превозвач, тъй като е само още една такса, данък или налог, който се събира ефективно от потребителя.
4.1.2. Липса на предимство за конкретни превозвачи
(25)
Ирландските органи твърдят, че предоставянето на предимство на конкретни превозвачи е предпоставка данъкът върху пътуването с въздушен транспорт да попадне в определението на член 107, параграф 1 от Договора. Според ирландските органи, при положение че данъкът върху пътуването с въздушен транспорт е по същество данък върху потреблението, независимо дали се прилага в размер на 10 EUR или на 2 EUR, е трудно да се разбере как данъкът предоставя предимство на конкретни превозвачи.
(26)
Няма спор, че всички въздушни превозвачи, независимо дали са задължени да налагат данъчна ставка в размер на 10 EUR или на 2 EUR, са равнопоставени. Въпросът, който възниква, е дали се предоставя предимство на въздушните превозвачи, които колективно трябва да налагат данъчна ставка в размер само на 2 EUR. Според ирландските органи единственият реалистичен сценарий, при който данъкът за пътуване с въздушен транспорт може да представлява помощ, е ако въздушните превозвачи, обслужващи трасета до дестинации на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, са задължени да събират данък за пътуване с въздушен транспорт в размер на 10 EUR, но могат да запазят разликата между ставката в размер на 10 EUR и тази в размер на 2 EUR. Това обаче не е така. В това отношение е важно да се посочи, че при създаването на въпросния данък ирландските органи не са имали предвид конкретен въздушен превозвач или бизнес модел.
4.1.3. Няма предимство за ирландските въздушни превозвачи
(27)
Първо, следва да се отбележи, че Ирландия вече не разполага с национален въздушен превозва per se, предвид факта, че държавата е прехвърлила дела си в дружеството Aer Lingus, което първоначално беше националният държавен въздушен превозвач, така че сега разполага с миноритарно дялово участие.
(28)
Ако данъкът имаше ефект върху ирландските въздушни превозвачи, този ефект щеше да е много различен за всеки от въздушните превозвачи. Ирландските органи твърдят, че трасетата в Съюза, които подлежат на по-високата ставка в размер на 10 EUR, се обслужват в голямата си част от същите ирландски въздушни оператори. В съответния период трите въздушни превозвачи притежават около [93-97] (10) % от пазара на полети, за които се прилага по-ниската ставка, но те доминират и на пазара на пътуване с въздушен транспорт в Съюза, като притежават [82-87] (10) % от всички такива полети в Съюза.
(29)
По-специално ирландските органи изтъкват, че изтъкнатото от Ryanair неблагоприятно положение очевидно е несъстоятелно, тъй като Ryanair отговаря за приблизително [56-63] (10) % от пътниците, превозвани по трасетата, за които се прилага по-ниската ставка (вж. таблица 1).
Таблица 1
Пазарни дялове на ирландските въздушни превозвачи за трасета, тръгващи от ирландски летища
Пазарни дялове
Най-много 300 км
Над 300 км (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
ОБЩО
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Източник:
Информация, предоставена от Ирландия въз основа на цифри, предоставени от трите ирландски въздушни превозвачи и данни от Централната статистическа служба.
(30)
Таблица 1 показва, че единственият превозвач, който може да бъде определен за национален превозвач предвид миноритарния дял на държавата (Aer Lingus), има много по-голям дял от полетите, за които се прилага по-високата ставка ([35-40] (*) %), отколкото от полетите, за които се прилага по-ниската ставка ([16-23] (*) %). Следователно ако по-ниската данъчна ставка имаше ефект върху въздушните превозвачи, Aer Lingus щеше да е в значително неблагоприятно положение.
(31)
По отношение на Aer Arann, за който жалбоподателят също твърди, че се ползва от предполагаемата помощ, ирландските органи твърдят, че през периода 2007-2010 г. той преминава през значително намаление на оборота и на броя пътници. След въвеждането на данъка Aer Arann отчита загуби в размер на 18 млн. EUR. Следователно изглежда, че превозвачът е най-печеливш преди въвеждането на данъка. Ирландските органи изтъкват също, че има само едно вътрешно трасе, по което жалбоподателят и Aer Arann са конкуренти, и че по това трасе [37-42] (*) % от полетите се обслужват от жалбоподателя. За полети до чуждестранни дестинации, които се ползват от по-ниската ставка (западни части на Обединеното кралство), жалбоподателят обслужва над [37-42] (*) % от редовните полети, докато Aer Arann и Aer Lingus имат по-ниски дялове.
(32)
Освен това, неирландските въздушни превозвачи винаги са имали свободата да обслужват полети, за които се прилага по-ниската ставка. В този контекст не съществува свобода на действие за държавата. Ирландските органи изтъкват, че ако имаше предимство в обслужването на полети, за които се прилага по-ниската ставка, чуждестранни (неирландски) превозвачи щяха да изберат да обслужват тези полети. Липсата на чуждестранни въздушни превозвачи, обслужващи тези полети, сочи, че от по-ниската ставка не произтича предимство.
4.1.4. По-ниската ставка е въведена с цел да се избегне данъчна ставка, която не е пропорционална по отношение на цената на билета
(33)
Ирландските органи подчертават, че целта на диференцирането на ставките е да се въведе елемент на пропорционалност в равнището на данъците по отношение на разстоянието, тъй като цените обикновено са по-ниски за по-близки дестинации. Въпреки че се приема, че не съществува идеално съотношение между разстояние и цена, стана ясно, че съотношението е достатъчно, за да обоснове двустепенното разделяне на данъка. Ирландските органи смятат, че механизъм, предоставящ по-точно диференциране въз основа на разстоянието, щеше да направи системата изключително сложна и административно утежняваща.
4.1.5. Няма нарушаване на конкуренцията
(34)
Ирландските органи изтъкват, че по-ниската данъчна ставка няма за резултат нарушаване на конкуренцията и не повлиява върху търговията. Първо, тъй като данъкът е по характер данък върху потреблението, той няма видим ефект върху въздушните превозвачи. Второ, при диференцираните данъчни ставки не се прави разлика между ирландския пазар и пазара на други държави членки. От полетите, за които се прилага по-ниската ставка, мнозинството са невътрешни (68 % в сравнение с 32 % за изцяло вътрешните полети). Трето, въздушните превозвачи извършват дейност на пазар, отворен за конкуренция, което означава, че пазарът е отворен за новодошли участници, за които по-ниската ставка се прилага при същите условия, както и за останалите въздушните превозвачи. Ако по-ниската ставка предоставяше предимство на някои превозвачи, неирландските въздушните превозвачи вероятно щяха да изберат да обслужват трасетата, за които се прилага по-ниската ставка. Липсата на новодошли участници показва, че по-ниската ставка не предоставя предимство на някои въздушни превозвачи.
4.1.6. Всяка помощ би била помощ de minimis или би имала незначителен ефект върху съответните въздушни превозвачи
(35)
Ирландските органи твърдят, че дори и по-ниската данъчна ставка да се разглеждаше като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, тя следва да се обяви за съвместима с вътрешния пазар, тъй като би била или помощ de minimis, или при всички случаи би имала незначителен ефект върху съответните въздушни превозвачи.
4.2. Мнения от трети страни
4.2.1. Ryanair
(36)
По отношение на характера на държавната помощ на по-ниската данъчна ставка Ryanair се съгласява с предварителната гледна точка, изразена от Комисията в решението ѝ от 13 май 2011 г., че по-ниската данъчна ставка предоставя предимство на някои въздушни превозвачи и представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. При все това Ryanair не се съгласява с гледната точка на Комисията, че i) по-високата ставка от 10 EUR трябва да се смята за „нормалната“ ставка и че ii) дружеството Ryanair е получило предимство посредством мярката.
(37)
По отношение на установяването на „нормална“ или „стандартна“ ставка по данъчната система Ryanair твърди, че гледната точка на Комисията, че по-високата ставка в размер на 10 EUR е нормалната ставка и че всички превозвачи, за които се прилага по-ниската ставка в размер на 2 EUR, са получили предимство, е необоснована. Според Ryanair няма причина, поради която по-високата, а не по-ниската ставка, да следва да се разглежда като нормалната ставка. Нещо повече, тъй като двустепенната ставка е заменена с единна ставка, новата ставка вероятно ще е съчетание от първоначалните ставки. Следователно новата ставка би била разумният целеви показател за оценяване на всяка възможна вреда или предимства, произтичащи от двустепенната система.
(38)
Ryanair твърди още, че двустепенният данък върху пътуването с въздушен транспорт не предоставя предимство на Ryanair. При разглеждането на мярка, която може да представлява държавна помощ, Комисията трябва да вземе под внимание общите ефекти от нея върху възможния бенефициер и по-специално да приспадне всички специфични такси, които представляват тежест върху предимството, предоставено от предполагаемата помощ. През периода, в който се прилага двустепенната данъчна система, дружеството Ryanair е изплатило данъците, посочени в таблица 2.
Таблица 2
Превозвани пътници и платен данък през периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г.
Категория дестинация от летище Дъблин
Пътници, подлежащи на данък
Платен данък
Дял
Най-много 300 км в страната (ставка 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Най-много 300 км извън страната (ставка 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Над 300 км в рамките на ЕС
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Над 300 км извън ЕС
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
ОБЩО
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Тъй като Ryanair смята, че новата единна ставка от 3 EUR следва да се смята за нормалната ставка, Ryanair следва да е платил сума в размер на […] (*) (12) EUR данък за пътуване с въздушен транспорт за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. Това е с […] (*) EUR по-малко от действително платената сума (вж. таблица 2). По този начин дружеството Ryanair изтъква, че не се е ползвало от предимство от по-ниската ставка, а по-скоро е понесло неблагоприятно положение.
4.3. Наблюдения на Ирландия по коментарите от трети страни
(40)
На 13 януари 2012 г. ирландските органи предоставиха гледната си точка по мненията на Ryanair: първо, те не са съгласни с описанието на Ryanair на данъка, тъй като според тях данъкът е по същество данък върху потреблението и по-ниската данъчна ставка не предоставя предимство на въздушните превозвачи. Второ, те не могат да разберат как Ryanair може да бъде страната, която е засегната най-пряко и най-отрицателно от по-ниската ставка, особено след като на дружеството се падат [56-63] (*) % от пътниците, превозвани с полетите, които са предмет на по-ниската ставка. Трето, няма основание за твърдението, че по-ниската ставка е създадена, за да подкрепя Aer Arann. Ирландските органи не са имали конкретен превозвач предвид при създаването на данъка върху пътуванията с въздушен транспорт. Четвърто, няма логика в аргумента на Ryanair, че по-високата ставка в размер на 10 EUR не трябва да се смята за основната ставка на данъка върху пътуванията с въздушен транспорт. Съгласно двустепенната данъчна система по-високата ставка се прилага за между 85 % и 90 % от всички отпътувания. Ирландските органи заявиха отново, че са позволили дерогация от стандартната ставка в размер на 10 EUR, за да въведат елемент на пропорционалност в равнището на данъка по отношение на разстоянието.
5. ОЦЕНКА
5.1. Наличие на държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора
(41)
По силата на член 107, параграф 1 от Договора „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(42)
За да попадне в приложното поле на член 107, параграф 1 от Договора, дадена мярка трябва да бъде селективна (13). Когато установява дали мярка е селективна, Комисията трябва да оцени дали мярката поставя в по-благоприятно положение „определени предприятия или производството на някои стоки“ спрямо други, които биха се оказали с оглед на преследваните от споменатия режим цели в сходно обстоятелствено и правно положение. (14) Съгласно установената съдебна практика (15) данъчна мярка е prima facie селективна, ако представлява отклонение от обичайното прилагане на общата данъчна рамка.
(43)
Първо, Комисията следователно трябва да идентифицира съответната референтна данъчна система. По отношение на данъчното облагане Комисията отбелязва, че по принцип определянето на система на данъчно облагане попада в изключителната компетентност на държавите членки. При разработването на системата си на данъчно облагане ирландските органи са избрали да определят за данъчно събитие в данъка върху пътуване с въздушен транспорт отпътуването на пътник със самолет от летище, намиращо се в Ирландия. Следователно референтната система е данъчното облагане на пътниците във въздушния транспорт, отпътуващи със самолет от летище, намиращо се в Ирландия. Целта на тази система е да генерира постъпления в държавния бюджет. Заключението, че референтната система е данъчното облагане на пътниците във въздушния транспорт, отпътуващи от летище, намиращо се в Ирландия, беше потвърдено от ирландските органи в отговора им на наблюденията на третата страна.
(44)
Второ, в съответствие с установената съдебна практика (16) Комисията трябва да определи дали въпросната данъчна мярка представлява дерогация от идентифицираната референтна система.
(45)
Ryanair изтъква, че по-ниската ставка в размер на 2 EUR или като алтернатива единната ставка в размер на 3 EUR, въведена на 1 март 2011 г., следва да се разглежда като нормалната ставка в системата на данъка върху пътуването с въздушен транспорт. При все това с изключение на някои дестинации в западните части на Обединеното кралство, по-ниската ставка се прилага само за вътрешни дестинации и според ирландските органи само за 10-15 % от всички полети, които подлежат на облагане с данъка. Следователно тя не може да се разглежда като нормална данъчна ставка. По отношение на ставката в размер на 3 EUR, тя не е била в сила в момента, с който е свързано настоящото решение, и следователно не може да се разглежда за нормалната ставка в системата на данъка върху пътуването с въздушен транспорт по това време. По тези причини Комисията смята, че по-високата ставка в размер на 10 EUR е нормалната ставка в референтната система, докато намалената ставка в размер на 2 EUR, приложима за ясно ограничена категория полети, е изключение от референтната система.
(46)
Трето, Комисията трябва да разгледа дали такива изключения са обосновани от „характера или общата схема на системата“ (17) в държавата членка. Ако това е така, се смята, че мярката не предоставя селективно предимство и съответно не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. В този контекст следва да се отбележи, че съгласно съдебната практика (18) относими са основните и водещи принципи на референтната система, а не тези в конкретната мярка.
(47)
Според ирландските органи по-ниската ставка е въведена, за да се внесе елемент на пропорционалност в равнището на данъка по отношение на разстоянието на полета. Комисията смята, че това разсъждение не е свързано с основните и водещи принципи на самия данък, а по-скоро с тези на самата дерогация. Структурата и обективният характер на данъка не са свързани с разстоянието на полета, а с факта на отпътуване от ирландско летище. Връзката с данъчния орган, данъчното събитие (отпътуването от ирландско летище) и отрицателните външни последици за ирландското общество от пътниците, отпътуващи от ирландско летище (например шум и замърсяване), са напълно същите, независимо от дестинацията на полета и на пропътуваното разстояние. Следователно засегнатите въздушни превозвачи са едни спрямо други в едно и също правно и обстоятелствено положение по отношение на целта.
(48)
В допълнение данъчната система не се характеризира с ясно изразено диференциране на данъчното равнище по отношение на действителната дължина на полетите. Първо, данъчната ставка не се прилага въз основа на действителната дължина на полета, а въз основа на разстоянието между летище Дъблин и дестинацията, независимо къде се е осъществило действителното отпътуване. Второ, данъчната система определя само две ставки: една за полети на много кратки разстояния от летище Дъблин и друга за всички останали полети.
(49)
Освен това дори причината за дерогацията да следва характера и логиката на данъчната система за пътуване с въздушен транспорт, Съдът е заявил, че дадено предимство трябва да е съгласувано не само с присъщите особености на разглежданата данъчна система, но и що се отнася до привеждането в действие на тази система (19). Както е посочено в съображение 47, данъчната система de facto не гарантира пропорционални ставки по отношение на действителната дължина на полета, тъй като приложимата ставка се определя въз основа на разстоянието между летище Дъблин и дестинацията, независимо от това къде се е осъществило действителното отпътуване и тъй като се прилагат само две ставки: една за полети на много кратки разстояния от летище Дъблин и друга за всички останали полети. Цената на билетите до вътрешните дестинации не е задължително по-ниска от тази на полетите до други дестинации в Съюза. Така мярката не е успяла да постигне целта си за гарантиране на пропорционалност при данъчното облагане по отношение на разстоянието на полета. В този случай нито ирландските органи, нито трета страна е изтъкнала, че ефектът от дерогацията е, че равнището на данъка de facto е пропорционално на разстоянието. Напротив, ирландските органи признават, че няма идеално съотношение между разстоянието и данъчната ставка.
(50)
Следователно Комисията не вижда причина да промени предварителната си гледна точка, че по-ниската ставка не следва логиката и общата схема на данъчната система за облагане на пътуването с въздушен транспорт. Съответно Комисията смята, че мярката е селективна и не се обосновава от характера и логиката на системата.
(51)
Разходите за данъци обикновено се поемат от предприятието.
(52)
Прилагането на данъка върху пътуването с въздушен транспорт може да засегне приходите на въздушните превозвачи, които трябва да плащат този данък, чрез увеличаване на цените на билетите, които могат да предложат на клиентите си, или намаляване на маржа при всеки билет, който продават, когато въздушните превозвачи решат да не прехвърлят данъка на клиентите. В това отношение Съдът е установил, че „тъй като летищните данъци пряко и автоматично повлияват върху цената на пътуването, разликите в данъците, платими от пътниците, ще се отразят автоматично на транспортните разходи и по този начин […] достъпът до вътрешни полети ще бъде поставен в благоприятно положение в сравнение с полетите в Общността“ (20).
(53)
Следователно намалената ставка за някои видове полети има по-малък ефект, отколкото нормалната ставка върху въздушните превозвачи, които предлагат този вид полети. Тези въздушни превозвачи са освободени от разхода, който по принцип трябва да поемат, и следователно прехвърлят на клиентите си и самите те понасят по-ниски разходи.
(54)
Съответно Комисията установява, че по-ниската данъчна ставка предоставя предимство на въздушните оператори, обслужващи трасетата, за които се прилага тази ставка. По-ниските разходи, които те трябва да прехвърлят на клиентите си или да понесат пряко, представляват финансови ресурси, които тези въздушни оператори могат да спестят, и следователно са подобрили икономическото им положение спрямо други въздушни превозвачи, които се конкурират на пазара на въздушния транспорт. Предимството съответства на разликата между по-ниската ставка в размер на 2 EUR и нормалната данъчна ставка в размер на 10 EUR за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. Комисията отбелязва, че полетите, за които се прилага по-ниската ставка, са обслужвани основно от силно свързани с Ирландия въздушни превозвачи (Aer Lingus, Aer Arann и Ryanair са основани в Ирландия и седалищата им все още се намират там). Следователно намалената ставка de facto е предоставила предимство на ирландските въздушни превозвачи в сравнение с други превозвачи от Съюза.
(55)
Комисията не може да приеме аргумента на Ryanair, че предимството е ограничено до разликата между по-ниската ставка и ставката в размер на 3 EUR, въведена на 1 март 2011 г. Тази ставка не е приложена по същото време, както по-ниската ставка и ако предимството се определя в система с една по-висока ставка и една по-ниска, прилагането на целеви показател, определен някъде между тези ставки, не обхваща цялото предоставено предимство.
(56)
Ryanair изтъква също, че дружеството се е възползвало по-малко от по-ниската ставка, отколкото Aer Arann например, тъй като повечето му полети са до дестинации, за които се прилага по-високата ставка. При все това предимството, произтичащо от прилагането на по-ниската данъчна ставка в размер на 2 EUR, е разликата между тази ставка и стандартната ставка в размер на 10 EUR. Когато прилага по-ниската ставка за някои полети, дружеството Ryanair, както и всички останали въздушни превозвачи, обслужващи полети, за които се прилага тази ставка, се е ползвало от предимство, съответстващо на разликата между двете ставки.
(57)
Ирландските органи изтъкват, че данъкът е предназначен да се прехвърли на пътниците и следователно не съществува предимство за въздушните оператори. В този контекст Комисията отбелязва, че намаляването на нормалната ставка на даден данък може да предостави селективно предимство на въздушен превозвач, който е задължен да плати намалената ставка, дори и в ситуации, в които съществува правно задължение въпросният данък да се прехвърли на клиентите (21). Комисията отбелязва също, че в конкретния случай, не е имало механизъм, който да гарантира, че данъкът действително се прехвърля, а е оставено на въздушния оператор да реши дали и как данъкът ще се прехвърли на пътниците. В жалбата си жалбоподателят всъщност е изтъкнал обратното, а именно, че не е могъл да прехвърли разходите за данъка върху клиентите си, тъй като това би имало непропорционален ефект върху цените на билетите. Следователно Комисията не е съгласна с ирландските органи, че няма предимство за въздушните оператори: онези, които са можели да използват по-ниската данъчна ставка за някои полети, са имали по-ниски разходи за предаване на клиентите си, отколкото останалите. Това е и в съответствие с практиката на Комисията по отношение на мерките за помощ, произтичащи от акциз (22), съгласно която е установено, че облекчения от тези акцизи предоставят предимство на въздушния превозвач, който трябва да плати данъка, независимо от факта, че този субект може да избере да прехвърли разхода на клиентите си.
(58)
Съответно Комисията установява, че по-ниската данъчна ставка е предоставила предимство на някои въздушни превозвачи. Предимството съответства на разликата между по-ниската ставка в размер на 2 EUR и нормалната данъчна ставка в размер на 10 EUR за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. Полетите, за които се прилага по-ниската ставка, са обслужвани основно от силно свързани с Ирландия въздушни превозвачи (Aer Lingus, Aer Arann и Ryanair). Следователно намалената ставка е предоставила предимство на ирландски въздушни превозвачи в сравнение с други превозвачи от Съюза.
(59)
Фактът, че ирландските органи са позволили да се приложи данъчна ставка, по-ниска от нормалната, има за резултат загуба на данъчни постъпления за държавата и следователно представлява финансиране с държавни ресурси. Тъй като решението за по-ниската ставка е взето от държавните органи, мярката се приписва на държавата.
(60)
В сравнение с конкурентите си въздушните превозвачи, ползвали по-ниската ставка, са били облекчени от загуби, които иначе е трябвало да поемат или да прехвърлят на клиентите си. Следователно по-ниската ставка на данъка върху пътуване с въздушен транспорт е подобрила икономическото им положение спрямо други предприятия, които се конкурират на пазара за въздушен транспорт, като по този начин е нарушила или рискува да наруши конкуренцията.
(61)
Когато предоставена от държава членка помощ укрепва положението на едно предприятие в сравнение с други предприятия, които се конкурират в областта на търговията в рамките на Съюза, последната трябва да се разглежда като засегната от тази помощ (23). Достатъчно е получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на пазари, отворени за конкуренция (24). Секторът на въздушния транспорт се характеризира от силна конкуренция между превозвачите от различни държави членки, по-специално след влизането в сила на третия етап на либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“) на 1 януари 1993 г., именно Регламент (ЕИО) № 2407/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. относно лицензирането на въздушни превозвачи (25), Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. относно достъпа на въздушни превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността (26) и Регламент (ЕИО) № 2409/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. относно тарифите на самолетните билети и таксите за услуги за въздушен превоз (27). Следователно намалената ставка е можела да наруши търговията между държавите членки, тъй като е укрепила позицията на някои въздушни превозвачи, конкуриращи се на напълно либерализиран пазар на равнището на Съюза.
(62)
Тъй като всички критерии в член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени, мярката представлява държавна помощ за всички въздушни превозвачи, обслужвали полети, които са се ползвали от намалената ставка.
5.2. Законност
(63)
Като не са изпратили уведомление за мярката преди нейното привеждане в действие, ирландските органи не са изпълнили задълженията си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Следователно мярката за помощ представлява неправомерна държавна помощ.
5.3. Съвместимост на помощта с Договора
(64)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора помощи могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар, ако имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Тъй като помощта представлява оперативна помощ, която е намалила част от текущите разходи на някои въздушни превозвачи, според съдебната практика на Съда тя е принципно несъвместима с вътрешния пазар (28). Помощта не попада в обхвата на нито едни насоки за съвместимост на държавна помощ, дадени от Комисията в този контекст. По-специално, тя не се обхваща от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (29), тъй като не е свързана със започването на никакви трасета. Ирландските органи не са изтъкнали или предоставили никаква информация, показваща, че помощта може да се смята за съвместима по силата на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (30). Точно обратното, те са заявили ясно, че целта на данъка е да генерира постъпления, а не да защитава околната среда. Фактът, че въпросният данък няма ясна и пропорционална връзка с намаляването на енергийното потребление, замърсяването или емисиите на газове, с равнищата на шум и др. подкрепя това разсъждение. Следователно Комисията не смята, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(65)
Въпросната помощ не попада в никое от изключенията, посочени в член 107, параграфи 2 или 3 от Договора.
(66)
Освен това, дори и помощта да беше съвместима с някое от заключенията, посочени в член 107, параграфи 2 или 3 от Договора, което не е така, Съдът е установил, че процедурата съгласно членове 107 и 108 от Договора не трябва никога да има резултат, противоречащ на конкретни разпоредби от Договора. Съдът също е посочил, че тези аспекти на помощта, които нарушават конкретни разпоредби на Договора, различни от членове 107 и 108, може да са така неразривно свързани с обекта на помощта, че да е невъзможно да бъдат оценени отделно. (31) Конкретно в този случай, както е описано в съображение 10, диференцираните ставки са били обект на разследване на Комисията, което установява, че са в нарушение на Регламент (ЕО) № 1008/2008 и на член 56 от Договора относно свободното предоставяне на услуги, тъй като диференцирането е наложило по-тежки условия за предоставянето на въздухоплавателни услуги в Съюза, отколкото условията, наложени за националните услуги. Съдът е посочил изрично в решения по дела относно летищни данъци, че разпоредбите от Договора за свободното предлагане на услуги са приложими и в сектора на транспорта (32). В този случай държавната помощ произтича от самото диференциране на данъчните ставки. Тъй като данъкът и помощта представляват два елемента от една и съща данъчна мярка, те са неразривно свързани (33) и следователно държавната помощ не може да бъде отпусната, без да се наруши принципа на свободното предоставяне на услуги. Следователно помощта не може да се обяви за съвместима с Договора в никой случай, тъй като неминуемо ще наруши разпоредбите от Регламент (ЕО) № 1008/2008 и член 56 от Договора.
(67)
Следователно Комисията заключава, че помощта не може да се смята за съвместима с Договора.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(68)
Комисията смята, че по-ниската ставка от данъка върху пътуването с въздушен транспорт до дестинация, намираща се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, предвидена в дял 55 (2) от Закона за финансите (№ 2) и по-специално член 2, буква б) от него за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Ирландия неправомерно е привела в действие държавната помощ в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора.
(69)
Държавната помощ не е в съответствие с никоя дерогация, предвидена в член 107, параграф 2 и 3 от Договора. Тъй като не могат да се предвидят други причини за съвместимост на дадената мярка, тя е несъвместима с вътрешния пазар.
(70)
Държавната помощ възлиза на разликата между по-ниската ставка от данъка върху пътуването с въздушен транспорт и стандартната ставка в размер на 10 EUR (т.е. 8 EUR на пътник), удържана на всеки пътник. Това засяга всички полети, осъществени от самолети, в които могат да пътуват над 20 пътници и които не се използват за държавни или военни цели, отпътуващи от летище с над 10 000 пътници годишно до дестинация, намираща се на разстояние най-малко 300 км от летище Дъблин. Бенефициерите са Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann и други въздушни превозвачи, които Ирландия трябва да идентифицира.
(71)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато са взети отрицателни решения относно случаи на неправомерна помощ, Комисията трябва да изиска от съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя. От Ирландия следва да се изиска да възстанови несъвместимата помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ във вид на по-ниска ставка за данък върху пътуване с въздушен транспорт за всички полети, осъществени от самолети, които могат да превозват над 20 пътници и които не се използват за държавни или военни цели, отпътуващи от летище с над 10 000 пътници годишно до дестинация, намираща се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. в приложение на дял 55 от Закона за финансите (№ 2) от 2008 г., приведена в действие неправомерно от Ирландия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, която е отпусната по схемата, посочена в член 1, не представлява помощ, ако отговаря на условията, определени с регламент, приет в съответствие с член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (34).
Член 3
Индивидуална помощ, отпусната по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, определени с регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или определени с решение на Комисията за одобрение на схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималните интензитети на помощта, приложими за този вид помощ.
Член 4
1. Ирландия възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1.
2. Сумите, подлежащи на възстановяване, включват лихви, изчислени от датата, на която помощта е предоставена на бенефициерите, до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (35).
Член 5
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, е незабавно и ефективно.
2. Ирландия осигурява изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 6
1. В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Ирландия предоставя следната информация:
а)
списък на бенефициерите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихви), която следва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че от получателите е изискано да възстановят помощта.
2. Ирландия уведомява редовно Комисията за напредъка в прилагането на националните мерки, които са предприети с цел изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Ирландия незабавно предоставя информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Ирландия.
Съставено в Брюксел на 25 юли 2012 година.
SKLEP KOMISIJE
z dne 25. julija 2012
o državni pomoči SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Različne stopnje takse, ki se na Irskem uporabljajo za letalska potovanja
(notificirano pod dokumentarno številko C(2012) 5037)
(Besedilo v angleškem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2013/199/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenimi določbami (1), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Letalski prevoznik (v nadaljnjem besedilu: pritožnik) je leta 2009 Komisiji poslal pritožbo v zvezi z državno pomočjo glede več vidikov takse na letalska potovanja, ki se uporablja na Irskem, vključno z različnimi stopnjami takse, ki se uporabljajo za lete do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu, zaradi katerih naj bi bila družba Aer Arann v prednostnem položaju.
(2)
Komisija je z dopisom z dne 13. julija 2011 Irsko obvestila, da bo v zvezi različnimi stopnjami takse, ki se uporabljajo v skladu z irsko takso na letalska potovanja, začela postopek na podlagi člena 108(2) Pogodbe. Komisija je od irskih organov zahtevala, da upravičencem pošljejo kopijo odločbe.
(3)
Letalski prevoznik Ryanair Ltd. (v nadaljnjem besedilu: družba Ryanair) je 9. avgusta in 5. septembra 2011 predložil dopisa v zvezi s sklepom Komisije, da bo začela postopek. Komisija je na navedena dopisa odgovorila 5. oktobra 2011. Družba Ryanair je 17. oktobra 2011 predložila še en dopis.
(4)
Irski organi so 15. septembra 2011 po podaljšanju roka za odgovor predložili svoje pripombe v zvezi s sklepom Komisije.
(5)
Sklep Komisije o začetku postopka je bil 18. oktobra 2011 objavljena v Uradnem listu Evropske unije (2). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo svoje pripombe v zvezi z ukrepom.
(6)
Družba Ryanair je 17. novembra 2011 kot odgovor na ta poziv predložila svoje pripombe. Komisija je družbo Ryanair z dopisom z dne 28. novembra 2011 pozvala, naj ji pojasni, ali so kakršne koli informacije v predloženih pripombah zaupne in se ne smejo razkriti irskim organom. Družba Ryanair je z dopisom z dne 30. novembra 2011 potrdila, da se lahko pripombe, predložene 17. novembra 2011, pošljejo irskim organom.
(7)
Komisija je z dopisom z dne 12. decembra 2011 irskim organom poslala pripombe družbe Ryanair, ti pa so nato svoje pripombe predložili 13. januarja 2012.
2. OPIS UKREPA
(8)
Irski organi so s 30. marcem 2009 uvedli trošarino na potniški letalski prevoz. Nacionalna pravna podlaga za takso je razdelek 55 Zakona o financah (št. 2) iz leta 2008, ki uvaja trošarino, imenovano „taksa na letalska potovanja“, ki so jo letalski prevozniki dolžni plačati ob „vsakem odhodu potnika na letalu z letališča“ na Irskem (3). Plačilo takse zapade, ko letalo, na katerem je potnik in s katerim lahko potuje več kot 20 potnikov ter ki ga ne uporablja država ali vojska, vzleti z letališča. Predvideno je bilo, da se taksa prek cene letalske vozovnice prenese na potnike, vendar so letalski prevozniki tisti, ki so odgovorni za pobiranje in plačilo takse (4).
(9)
Taksa se je ob uvedbi določala na podlagi razdalje med letališčem začetka in letališčem konca potovanja, in sicer v višini (i) 2 EUR, če je bila razdalja od letališča v Dublinu do končne destinacije največ 300 km, ter v višini (ii) 10 EUR v vseh ostalih primerih.
(10)
Po preiskavi Komisije v zvezi z morebitno kršitvijo Uredbe (ES) št. 1008/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. septembra 2008 o skupnih pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Skupnosti (5) ter člena 56 Pogodbe o svobodi opravljanja storitev se je s 1. marcem 2011 spremenila stopnja takse, tako da se enotna taksa v višini 3 EUR uporablja za vse odhode, ne glede na prepotovano razdaljo (6).
3. RAZLOGI ZA ZAČETEK FORMALNEGA POSTOPKA PREISKAVE
(11)
Komisija je začela formalni postopek v zvezi z nižjo takso, ki se je uporabljala za nekatere letalske proge v obdobju od 30. marca 2009 do 1. marca 2011, saj je menila, da gre za državno pomoč, in je imela pomisleke glede njene združljivosti z notranjim trgom.
(12)
V skladu z ustaljeno sodno prakso (7) je Komisija v svoji oceni, ali je ukrep selektiven, najprej opredelila zadevni referenčni davčni sistem in nato analizirala, ali ukrep pomeni odstopanje od navedenega sistema, in če je odgovor pritrdilen, ali je Irska dokazala, da je takšno odstopanje značilno in logično za davčni sistem.
(13)
V zadevnem primeru je ugotovila, da je referenčni sistem obdavčitev potnikov v zračnem prometu, ki odhajajo z irskega letališča.
(14)
Komisija je opozorila, da je davčni sistem za letalska potovanja predvidel splošno ali običajno stopnjo, veljavno za skoraj vse lete, in znižano stopnjo za lete do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu. Ugotovila je, da običajna stopnja pomeni referenčni sistem, znižana stopnja, ki se je uporabljala za jasno določeno kategorijo letov, pa se šteje za izjemo od referenčnega sistema.
(15)
Komisija je imela pomisleke, ali je znižana stopnja upravičena na podlagi razdalje med začetno in končno destinacijo potovanja.
(16)
Prvič, takšna stopnja se ni uporabljala na podlagi dejanske dolžine leta, temveč na podlagi razdalje med letališčem v Dublinu in končno destinacijo.
(17)
Drugič, strukturiranost in objektivnost takse nista bili povezani z razdaljo leta, temveč s samim odhodom z irskega letališča. Povezanost z davčnim organom, obdavčitev (odhod z irskega letališča) in negativni zunanji učinki na irsko družbo (hrup in onesnaževanje zraka) so bili popolnoma enaki za vse potnike, ki so leteli z irskega letališča, ne glede na destinacijo leta in prepotovano razdaljo. Vsi zadevni letalski prevozniki so bili ob upoštevanju navedenega cilja v enakem pravnem in dejanskem položaju.
(18)
Tretjič, za davčni sistem ni bilo značilno jasno razlikovanje davčnih stopenj glede na razdaljo leta, saj je določal samo dve stopnji: eno za zelo kratke lete in drugo za vse ostale lete. Navedeno merilo je dajalo prednost letom znotraj Irske in v nekatere zahodne dele Združenega kraljestva ter posledično neupravičeno razlikovalo med nacionalnimi leti in leti znotraj Unije. Irski organi so v zadevnem primeru trdili, da bi bila višja pristojbina za destinacije, za katere se je uporabljala nižja taksa, nesorazmerna glede na ceno. Komisija je ugotovila, da cena letalskih vozovnic za notranje lete ni nujno nižja od cene leta za druge destinacije v Uniji. Zato se zdi, da narava in logika davčnega sistema za letalska potovanja ne upravičujeta nižje takse, ki se tako šteje za selektivni ukrep.
(19)
Ker so bila vsa ostala merila iz člena 107(1) Pogodbe izpolnjena, je ukrep pomenil državno pomoč za letalske prevoznike, ki so opravljali lete na progah, upravičenih do znižane stopnje.
(20)
Pomoč ni spadala v področje uporabe smernic o združljivosti državne pomoči, ki jih je objavila Komisija. Ker naj bi pomenila pomoč za tekoče poslovanje, ki je neupravičeno razlikovala med leti znotraj Unije, se ni mogla šteti za združljivo neposredno v skladu s členom 107(3)(c) Pogodbe. Poleg tega pomoč ni spadala niti v katero koli drugo izjemo iz člena 107(2) ali (3) Pogodbe.
(21)
Zato je imela Komisija pomisleke v smislu združljivosti ukrepa pomoči z notranjim trgom in se v skladu s členom 4(4) Uredbe (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (8) odločila začeti postopek formalne preiskave, s čimer je Irsko in druge zainteresirane strani pozvala k predložitvi pripomb.
4. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
(22)
Komisija je kot odgovor na obvestilo, objavljeno v Uradnem listu (9), prejela pripombe irskih organov in družbe Ryanair.
4.1 Pripombe irskih organov
4.1.1 To je taksa za potrošnike
(23)
Irski organi navajajo, da je taksa na letalska potovanja v osnovi taksa za potrošnike. Irski organi so zaradi lažje izvedbe vsakemu letalskemu prevozniku naložili, naj davčnemu uradu plača ustrezen znesek za vsakega potnika, ki leti z irskega letališča in potuje z navedenim prevoznikom. Vendar lahko letalski prevozniki takso prenesejo na potnike in jim jo zaračunajo.
(24)
Poleg tega je taksa na letalska potovanja ponavadi navedena pri ceni letalske vozovnice in/ali v splošnih pogojih prevoznika kot taksa ali dajatev, in sicer v povezavi z drugimi pristojbinami in taksami. Zato taksa letalskim prevoznikom ne prinaša koristi, saj je le še ena dajatev, taksa ali pristojbina, ki se dejansko zaračuna potrošniku.
4.1.2 Brez ugodnosti za posamezne prevoznike
(25)
Irski organi navajajo, da je zagotavljanje prednosti za posamezne prevoznike predpogoj, da bi taksa na letalska potovanja spadala v opredelitev iz člena 107(1) Pogodbe. Menijo, da bi bilo v okoliščinah, ko je taksa na letalska potovanju dejansko davek na potrošnjo, ne glede na to, ali je v višini 10 ali 2 EUR, težko razumeti, kako bi posameznim prevoznikom prinašala koristi.
(26)
Nedvomno so vsi prevozniki, ne glede na to, ali morajo zaračunavati takso v višini 10 ali 2 EUR, v enakem položaju. Vprašanje, ki se postavlja, je, ali imajo ugodnosti le tisti letalski prevozniki, ki morajo zaračunavati takso v skupni višini 2 EUR. Irski organi menijo, da je edini realni scenarij, ko bi lahko taksa na letalska potovanja pomenila pomoč, če bi bili letalski prevozniki, ki opravljalo lete do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu, zavezani zaračunavati takso v višini 10 EUR, vendar bi imeli pravico zadržati razliko med 10 in 2 EUR. Vendar v tem primeru ni bilo tako. V zvezi s tem je treba izpostaviti, da irski organi pri načrtovanju zadevne takse niso imeli v mislih določenega prevoznika ali poslovnega modela.
4.1.3 Irski letalski prevozniki nimajo prednosti
(27)
Prvič, opozoriti je treba, da Irska nima več nacionalnih letalskih prevoznikov kot takih, če upoštevamo, da je družbo Aer Lingus, ki je bila prvotno nacionalni letalski prevoznik, odprodala v manjšinskih deležih.
(28)
Če bi imela taksa kakršen koli učinek na letalske prevoznike, bi se ta učinek med navedenimi prevozniki zelo razlikoval. Irski organi so izpostavili, da so lete znotraj Unije, za katere se je uporabljala višja taksa v višini 10 EUR, opravljali predvsem isti irski letalski prevozniki. Trije letalski prevozniki so v zadevnem obdobju obvladovali približno [93-97] (10) % trga letov, za katere se je uporabljala nižja taksa, hkrati pa so bili z [82-87] (10) % vodilni tudi na trgu letov znotraj Unije.
(29)
Irski organi so zlasti trdili, da je kakršen koli slabši položaj, na katerega se sklicuje družba Ryanair, prav gotovo neutemeljen, saj družba predstavlja približno [56-63] (10) % potnikov, ki so potovali z leti, za katere se je uporabljala nižja taksa (glej preglednico 1).
Preglednica 1
Tržni deleži irskih letalskih prevoznikov za lete z irskih letališč
Tržni deleži
največ 300 km
več kot 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
SKUPAJ
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Vir:
Informacije je zagotovila Irska na podlagi podatkov, ki so jih predložili trije irski letalski prevozniki, in podatkov iz osrednjega statističnega urada.
(30)
Preglednica 1 kaže, da je imel edini letalski prevoznik, ki bi ga bilo mogoče zaradi manjšega lastniškega deleža države opredeliti kot nacionalnega prevoznika (Aer Lingus), veliko večji delež letov, za katere se je uporabljala višja taksa ([35-40] (*) %), kot tistih, za katere je veljala nižja taksa ([16-23] (*) %). Zato bi bila družba Aer Lingus v bistveno slabšem položaju, če bi imela nižja taksa kakršen koli učinek na letalske prevoznike.
(31)
V zvezi z družbo Aer Arann, za katero pritožnik trdi, da je imela koristi od domnevne pomoči, so irski organi navedli, da je med letoma 2007 in 2010 doživela precejšen upad v prometu in številu potnikov. Družba Aer Arann je po uvedbi takse poročala o izgubah v višini 18 milijonov EUR, zato se zdi, da je imela največji dobiček pred uvedbo takse. Irski organi so izpostavili še, da sta se pritožnik in družba Aer Arann potegovala samo za eno notranjo progo, na kateri je prvi opravljal skoraj [37-42] (*) % letov. V zvezi z leti do destinacij v tujini, za katere se je uporabljala nižja taksa (zahodno Združeno kraljestvo), je pritožnik opravljal več kot [37-42] (*) % rednih letov, medtem ko sta imeli družbi Aer Arann in Aer Lingus manjši delež.
(32)
Poleg tega so imeli letalski prevozniki zunaj Irske vedno možnost opravljati lete, za katere se je uporabljala nižja taksa. Država v tem okviru ni imela nobene diskrecijske pravice. Irski organi trdijo, da bi tuji prevozniki (zunaj Irske) opravljali lete, za katere se uporablja nižja taksa, če bi opravljanje takšnih letov prinašalo prednosti. Dejstvo, da takih letov ne opravlja noben tuj letalski prevoznik, kaže, da nižja taksa ne prinaša nobenih prednosti.
4.1.4 Nižja taksa je bila uvedena, da bi se izognili uporabi takse, ki bi bila nesorazmerna glede na ceno vozovnice
(33)
Irski organi poudarjajo, da je namen različnih stopenj uvesti sorazmernosti na ravni takse, ki se nanaša na razdaljo, saj so cene ponavadi nižje za bližje destinacije. Čeprav ni sporno, da popolna vzajemna povezava med razdaljo in ceno ne obstaja, je prevladovalo mnenje, da je takšna povezava zadostna za upravičenost razdelitve takse na dve stopnji. Irski organi menijo, da bi sistem zaradi mehanizma, ki bi zagotovil natančnejše razlikovanje na podlagi razdalje, postal izjemno zapleten in bi pomenil upravno obremenitev.
4.1.5 Brez izkrivljanja konkurence
(34)
Irski organi trdijo, da nižja taksa ni povzročila nobenega izkrivljanja konkurence in ni vplivala na trgovino. Prvič, ker je bila taksa kot taka davek na potrošnjo, ni imela nobenega občutnega učinka na letalske prevoznike. Drugič, različne stopnje takse niso razlikovale med irskim trgom in trgi ostalih držav članic. Velika večina letov, za katere se je uporabljala nižja taksa, ni bilo notranjih (68 % v primerjavi z 32 % za povsem notranje lete). Tretjič, letalski prevozniki so dejavni na trgu, odprtem za konkurenco, kar pomeni, da je bil trg odprt za nove udeležence, za katere se je nižja taksa uporabljala na podlagi enakih pogojev, kot veljajo za druge letalske prevoznike. Če bi nižja taksa nekaterim prevoznikom prinašala koristi, bi letalski prevozniki zunaj Irske verjetno opravljali lete, za katere se je ta uporabljala. Dejstvo, da ni novih udeležencev, kaže, da nižja taksa ni zagotavljala prednosti določenim letalskim prevoznikom.
4.1.6 Kakršna koli pomoč bi bila pomoč de minimis ali pa bi imela negativen učinek na sodelujoče letalske prevoznike
(35)
Četudi naj bi se nižja taksa štela za državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe, bi morala biti po trditvah irskih organov razglašena za združljivo z notranjim trgom, saj naj bi šlo bodisi za pomoč de minimis bodisi za zanemarljiv učinek na sodelujoče letalske prevoznike.
4.2 Pripombe tretjih strani
4.2.1 Ryanair
(36)
Glede na to, da gre pri nižji taksi za državno pomoč, družba Ryanair soglaša s predhodnim stališčem, ki ga je Komisija izrazila v sklepu z dne 13. maja 2011, da je nižja taksa nekaterim letalskim ponudnikom prinašala koristi in da pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe. Vendar se družba ne strinja s stališčem Komisije, da (i) se višja taksa v višini 10 EUR šteje za „običajno“ in da (ii) ji je ukrep zagotovil prednost.
(37)
Družba Ryanair v zvezi z uvedbo „običajne“ ali „standardne“ takse na podlagi davčnega sistema trdi, da je stališče Komisije, da je višja taksa v višini 10 EUR običajna in da so imeli koristi vsi letalski prevozniki, za katere se je uporabljala taksa v višini 2 EUR, samovoljno. Po mnenju družbe Ryanair ni nobenega razloga, zakaj bi morala višja taksa, in ne nižja, veljati za običajno. Poleg tega je verjetno, da je nova taksa skupek prvotnih stopenj, saj je enotna taksa nadomestila dvostopenjsko. Zato bi bila nova taksa smiselno merilo za oceno kakršne koli morebitne škode ali koristi, ki jih prinaša dvostopenjski sistem.
(38)
Družba Ryanair nadalje trdi, da ji taksa na letalska potovanja z dvema stopnjama ni zagotovila prednosti. Komisija mora pri proučitvi ukrepa, ki lahko pomeni državno pomoč, upoštevati njegove učinke na morebitne upravičence in zlasti odšteti kakršne koli posebne pristojbine, ki bremenijo ugodnosti, ki jih prinaša domnevna pomoč. Družba Ryanair je v obdobju, ko je veljal dvostopenjski davčni sistem, plačala takse, opredeljene v preglednici 2.
Preglednica 2
Število potnikov in plačana taksa v obdobju od 30. marca 2009 do 1. marca 2011
Ciljna kategorija z letališča v Dublinu
Potniki, za katere velja plačilo takse
Plačana taksa
Delež
Največ 300 km znotraj države (plačilo 2 EUR)
[…] (*)
[…] EUR (*)
[0,5-2,5] (*) %
Največ 300 km zunaj države (plačilo 2 EUR)
[…] (*)
[…] EUR (*)
[1,5-4,5] (*) %
Več kot 300 km znotraj EU
[…] (*)
[…] EUR (*)
[93-98] (*) %
Več kot 300 km zunaj EU
[…] (*)
[…] EUR (*)
[0,3-2,5] (*) %
SKUPAJ
[…] (*)
[…] EUR (*)
100 %
(39)
Ker družba Ryanair meni, da bi se morala nova enotna taksa v višini 3 EUR šteti za običajno, bi morala v obdobju od 30. marca 2009 do 1. marca 2011 plačati […] EUR (*) (12) takse na letalska potovanja. To znaša […] EUR (*) manj od dejansko plačanega zneska (glej preglednico 2). Zato družba Ryanair trdi, da ji nižja taksa ni prinašala nobenih koristi, temveč je bila zaradi tega samo v slabšem položaju.
4.3 Pripombe Irske o ugotovitvah tretje strani
(40)
Irski organi so 13. januarja 2012 predložili svoje stališče o pripombah družbe Ryanair: Prvič, ne strinjajo se z opisom takse, ki ga je podala družba, saj menijo, da gre dejansko za davek na potrošnjo in da nižja taksa letalskim prevoznikom ni zagotovila prednosti. Drugič, ne vidijo, kako bi bil lahko Ryanair družba, ki jo je nižja taksa najbolj neposredno in negativno prizadela, zlasti ker šteje [56-63] (*) % potnikov, ki potujejo na letih, za katere se uporablja navedena taksa. Tretjič, ni podlage za trditev, da je nižja taksa namenjena podpori družbe Aer Arann. Irski organi pri načrtovanju takse na letalska potovanja niso imeli v mislih določenega letalskega prevoznika. Četrtič, trditev družbe Ryanair, da naj se višja taksa v višini 10 EUR ne šteje za običajno v smislu takse na letalska potovanja, ni smiselna. Višja taksa se je v okviru dvostopenjskega sistema uporabljala za 85 do 90 % vseh odhodov. Irski organi so ponovno poudarili, da so dovolili odstopanje od standardnega zneska v višini 10 EUR, da bi uvedli element sorazmernosti na ravni takse, ki se nanaša na razdaljo.
5. OCENA
5.1 Obstoj državne pomoči v skladu s členom 107(1) Pogodbe
(41)
V skladu s členom 107(1) Pogodbe „je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.
(42)
Da bi bil ukrep skladen s členom 107(1) Pogodbe, mora biti selektiven (13). Komisija mora za določitev, ali je ukrep selektiven, oceniti, ali daje prednost „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“ v primerjavi z drugimi ukrepi, ki so ob upoštevanju cilja, ki si ga zadevna ureditev prizadeva doseči, v dejansko in pravno primerljivem položaju (14). Fiskalni ukrep je glede na ustaljeno sodno prakso (15) na prvi pogled selektiven, če pomeni odmik od običajne uporabe splošnega davčnega okvira.
(43)
Prvič, Komisija mora zato opredeliti zadevni referenčni davčni sistem. Komisija v zvezi z obdavčitvijo ugotavlja, da opredelitev pojma sistem obdavčitve načeloma spada v izključno pristojnost držav članic. Irski organi so pri načrtovanju sistema obdavčitev obdavčljivi dogodek letalskih potovanj opredelili kot odhod potnika na letalu z letališča na Irskem. Referenčni sistem je zato obdavčitev potnikov v zračnem prometu, ki odhajajo z irskega letališča. Cilj navedenega sistema je povečati prihodke v državni proračun. Irski organi so v odgovoru na ugotovitve tretje strani potrdili odločitev, da je referenčni sistem obdavčitev potnikov v zračnem prometu, ki odhajajo z irskega letališča.
(44)
Drugič, Komisija se mora v skladu z ustaljeno sodno prakso (16) odločiti, ali zadevni davčni ukrep pomeni odstopanje od opredeljenega referenčnega sistema.
(45)
Družba Ryanair trdi, da je treba nižjo takso v višini 2 EUR ali namesto tega enotno takso v višini 3 EUR, ki je bila uvedena 1. marca 2011, obravnavati kot običajno v davčnem sistemu za letalska potovanja. Vendar se nižja taksa poleg nekaterih destinacij v zahodnem Združenem kraljestvu uporablja samo za notranje lete in po mnenju irskih organov samo za 10-15 % vseh letov, ki so obdavčeni. Zato je ni mogoče šteti za običajno takso. Taksa v višini 3 EUR pa ni bila v veljavi v obdobju, na katerega se nanaša ta sklep, zaradi česar je ni mogoče šteti za običajno za takratni davčni sistem za letalska potovanja. Zato Komisija ugotavlja, da je bila višja taksa v višini 10 EUR običajna za referenčni sistem, medtem ko se je znižana taksa v višini 2 EUR, ki se je uporabljala za jasno določeno kategorijo letov, štela za izjemo od referenčnega sistema.
(46)
Tretjič, Komisija mora proučiti, ali „narava ali splošna shema sistema“ (17) v državi članici upravičuje takšne izjeme. V tem primeru se šteje, da ukrep ne prinaša selektivne koristi in zato ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe. V tem okviru je treba opozoriti, da so v skladu s sodno prakso (18) pomembna osnovna in vodilna načela referenčnega sistema in ne tista iz posameznega zadevnega ukrepa.
(47)
Nižja taksa je bila po mnenju irskih organov uvedena, da bi na ravni takse, ki se nanaša na razdaljo leta, dodali element sorazmernosti. Komisija ugotavlja, da se takšna razlaga ne nanaša na osnovna in vodilna načela samega davčnega sistema, temveč na tista iz samega odstopanja. Strukturiranost in objektivnost takse nista bili povezani z razdaljo leta, temveč s samim odhodom z irskega letališča. Povezanost z davčnim organom, obdavčitev (odhod z irskega letališča) in negativni zunanji učinki na irsko skupino potnikov, ki so leteli z irskega letališča (na primer hrup in onesnaževanje zraka), so bili popolnoma enaki ne glede na destinacijo leta in prepotovano razdaljo. Zato so bili vsi zadevni letalski prevozniki ob upoštevanju navedenega cilja v enakem pravnem in dejanskem položaju.
(48)
Poleg tega za davčni sistem ni značilno jasno razlikovanje stopenj takse glede na dejansko dolžino letov. Prvič, takšna stopnja se ni uporabljala na podlagi dejanske dolžine leta, temveč na podlagi razdalje med letališčem v Dublinu in končno destinacijo, ne glede na dejanski kraj odhoda. Drugič, davčni sistem določa samo dve stopnji: eno za zelo kratke lete z letališča v Dublinu in drugo za vse ostale lete.
(49)
Čeprav so bili razlogi za odstopanje v naravi in logiki načel davčnega sistema za letalska potovanja, je Sodišče navedlo, da morajo biti koristi skladne s strukturnimi značilnostmi zadevnega davčnega sistema, pa tudi z načinom, kako se izvajajo (19). Kot je bilo že navedeno v uvodni izjavi 47, davčni sistem dejansko ni zagotovil sorazmernih taks v skladu z dejansko dolžino letov, ker je bila veljavna stopnja določena na podlagi razdalje med letališčem v Dublinu in končno destinacijo, ne glede na dejanski kraj odhoda, ter ker sta veljali samo dve stopnji: ena za zelo kratke lete z letališča v Dublinu in druga za vse ostale lete. Cena letalskih vozovnic za notranje lete ni nujno nižja od cene letov za druge destinacije v Uniji. Ukrep zato ni dosegel svojega cilja zagotovitve sorazmernosti taks v zvezi z razdaljo letov. V tem primeru niti irski organi niti nobena tretja stran niso trdili, da učinek odstopanja pomeni dejansko sorazmernost stopnje takse z razdaljo. Nasprotno, irski organi ugotavljajo, da ni bilo nobene popolne soodvisnosti med razdaljo in višino takse.
(50)
Zato Komisija ne vidi razloga za spremembo predhodnega stališča, da logika in splošna shema davčnega sistema za letalska potovanja ne predvidevata nižje takse. Komisija v skladu s tem meni, da je ukrep selektiven in da ga ni mogoče upravičiti z naravo in logiko sistema.
(51)
Davčni odhodki pomenijo stroške, ki jih ponavadi nosi podjetje.
(52)
Uporaba takse na letalska potovanja lahko vpliva na prihodke letalskih prevoznikov, ki morajo plačati navedeno takso, saj lahko ti zvišajo cene letalskih vozovnic, ki jih ponudijo kupcem, ali znižajo maržo za vsako vozovnico, ki jo prodajo, če se ne odločijo prenesti takse na kupce. V zvezi s tem je Sodišče navedlo, da „se bodo razlike v taksah, ki jih morajo poravnati potniki, samodejno odražale v stroških prevoza, saj letališke takse neposredno in samodejno vplivajo na cene letov, zato bo […] dostop do notranjih letov imel prednost pred dostopom do letov znotraj Skupnosti“ (20).
(53)
Zato ima znižana taksa za nekatere vrste letov manjši učinek na letalske prevoznike, ki ponujajo takšne lete, kot ga ima običajna taksa. Navedeni letalski prevozniki so oproščeni stroškov, ki bi jih ponavadi nosili, zaradi česar na kupce prenesejo manj stroškov ali pa jih tudi sami prevzamejo manj.
(54)
Komisija v skladu s tem ugotavlja, da je nižja taksa pomenila prednost za letalske prevoznike, ki opravljajo lete, za katere se uporablja navedena taksa. Nižji stroški, ki so jih morali prenesti na kupce ali ki so jih neposredno prevzeli sami, so predstavljali finančna sredstva, ki so jih lahko navedeni letalski prevozniki zmanjšali in zato izboljšali svoj gospodarski položaj v primerjavi z drugimi letalskimi prevozniki, ki tekmujejo na trgu za zračni promet. Prednost se nanaša na razliko med nižjo takso v višini 2 EUR in običajno takso v višini 10 EUR v obdobju med 30. marcem 2009 in 1. marcem 2011. Komisija ugotavlja, da so lete, za katere se je uporabljala nižja taksa, opravljali predvsem letalski prevozniki, ki so tesno povezani z Irsko (družbe Aer Lingus, Aer Arann in Ryanair so bile ustanovljene na Irskem in imajo tam še vedno svoj sedež). Zato je znižana taksa irskim prevoznikom dejansko zagotovila prednost pred drugimi prevozniki iz Unije.
(55)
Komisija ne more sprejeti trditve družbe Ryanair, da je bila prednost omejena na razliko med nižjo takso in takso v višini 3 EUR, ki je bila uvedena 1. marca 2011. Takšna taksa se ni uporabljala hkrati z nižjo takso, in če je prednost opredeljena v sistemu z eno nižjo in eno višjo takso, referenčna vrednost, ki se giblje med navedenima taksama, ne obsega celotne prednosti, ki je bila odobrena.
(56)
Družba Ryanair nadalje trdi, da ji je nižja taksa prinesla manj ugodnosti kot, na primer, družbi Aer Arann, saj je večina njenih letov namenjena na destinacije, za katere se uporablja višja taksa. Vendar je prednost, ki izhaja iz uporabe nižje takse v višini 2 EUR, razlika med navedeno in običajno takso v višini 10 EUR. Družba Ryanair je z uporabo nižje takse za nekatere lete, tako kot drugi letalski prevozniki, ki opravljajo lete, za katere se uporablja navedena taksa, uživala prednosti, ki se nanašajo na razliko med navedenima taksama.
(57)
Irski organi trdijo, da je bil namen prenesti takso na potnike in zato letalski prevozniki niso imeli nobene prednosti. Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da lahko znižanje običajne takse pomeni selektivno prednost za letalskega prevoznika, ki mora znižano takso plačati tudi, kadar prenos zadevne takse na kupce zahteva zakon (21). Nadalje še ugotavlja, da v zadevnem primeru ni bilo mehanizma, ki bi zagotovil, da je bila taksa dejansko prenesena, temveč je bil letalski prevoznik tisti, ki se je odločal, ali in kako bi takso prenesel na potnike. Pritožnik je v pritožbi dejansko trdil nasprotno, in sicer da stroškov takse ni mogel prenesti na kupce, saj bi to imelo nesorazmeren učinek na cene njegovih letalskih vozovnic. Komisija se zato ne strinja z irskimi organi, da letalski prevozniki niso imeli prednosti: tisti, ki so lahko uporabili nižjo takso za nekatere lete, so na svoje kupce prenesli nižje stroške kot drugi prevozniki. Prav tako je to v skladu s prakso Komisije, ob upoštevanju ukrepov pomoči, ki izhajajo iz trošarine (22), v skladu s katerimi je letalski prevoznik, ki je dolžan plačati takso, zaradi oprostitve trošarine imel prednost ne glede na dejstvo, da bo navedeni subjekt morda moral takso prenesti na kupce.
(58)
Komisija v skladu s tem ugotavlja, da je nižja taksa pomenila prednost za nekatere letalske prevoznike. Prednost se nanaša na razliko med nižjo takso v višini 2 EUR in običajno takso v višini 10 EUR v obdobju med 30. marcem 2009 in 1. marcem 2011. Lete, za katere se je uporabljala nižja taksa, so opravljali predvsem letalski prevozniki, ki so tesno povezani z Irsko (družbe Aer Lingus, Aer Arann in Ryanair). Zato je znižana taksa pomenila prednost irskih letalskih prevoznikov pred drugimi prevozniki iz Unije.
(59)
Dejstvo, da so irski organi dovolili uporabo nižje takse namesto običajne, je privedlo do izgube prihodka od takse na državni ravni, zaradi česar je morala država to financirati z lastnimi sredstvi. Ker so o nižji taksi odločili nacionalni organi, tega ukrepa ni mogoče pripisati državi.
(60)
Letalski prevozniki, ki jim je nižja taksa prinašala koristi, so bili v primerjavi s konkurenco oproščeni stroškov, ki bi jih sicer nosili ali prenesli na kupce. Zato je nižja taksa na letalska potovanja izboljšala njihov gospodarski položaj v primerjavi z drugimi podjetji, ki tekmujejo na trgu za zračni promet, s čimer so izkrivljali konkurenco ali tvegali takšno ravnanje.
(61)
Kadar pomoč, ki jo odobri država članica, okrepi položaj podjetja v primerjavi z drugimi konkurenčnimi podjetji v trgovini znotraj Unije, se šteje, da je zadevna pomoč vplivala na ta podjetja (23). Dovolj je, da prejemnik pomoči tekmuje z drugimi podjetji na trgih, odprtih za konkurenco (24). Za sektor zračnega prometa je značilna huda konkurenca med prevozniki iz različnih držav članic, zlasti od začetka veljavnosti tretje faze liberalizacije zračnega prometa („tretji paket“) 1. januarja 1993, in sicer z Uredbo Sveta (EGS) št. 2407/92 z dne 23. julija 1992 o licenciranju letalskih prevoznikov (25), Uredbo Sveta (EGS) št. 2408/92 z dne 23. julija 1992 o dostopu letalskih prevoznikov Skupnosti do letalskih prog znotraj Skupnosti (26) in Uredbo Sveta (EGS) št. 2409/92 z dne 23. julija 1992 o prevozninah in tarifah za zračni prevoz (27). Znižana taksa je zato lahko vplivala na trgovino med državami članicami, saj je okrepila položaj nekaterih letalskih prevoznikov, ki tekmujejo na trgu, popolnoma liberaliziranem na ravni Unije.
(62)
Ker so bila vsa merila iz člena 107(1) Pogodbe izpolnjena, ukrep pomeni državno pomoč za letalske prevoznike, ki so opravljali lete, upravičene do znižane takse.
5.2 Zakonitost
(63)
Irski organi ukrepa niso priglasili pred začetkom njegovega izvajanja in tako niso izpolnili svojih obveznosti iz člena 108(3) Pogodbe. Zato ukrep pomoči pomeni nezakonito državno pomoč.
5.3 Združljivost pomoči s Pogodbo
(64)
V skladu s členom 107(3)(c) PDEU se lahko za združljivo z notranjim trgom šteje pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kadar takšna pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi. Ker je pomoč pomenila pomoč za tekoče poslovanje, s čimer so se nekaterim letalskim prevoznikom znižali trenutni izdatki, je v skladu s sodno prakso Sodišča načeloma nezdružljiva z notranjim trgom (28). Pomoč ne spada na področje uporabe smernic o združljivosti državne pomoči, ki jih je v zvezi s tem objavila Komisija. Zlasti ni zajeta v smernicah Skupnosti o financiranju letališč in zagonski državni pomoči letalskim družbam z odhodi z regionalnih letališč (29), saj ni povezana z začetkom delovanja nekaterih prog. Irski organi niso trdili ali zagotovili nobenih informacij, da bi se lahko pomoč štela za združljivo v skladu s smernicami Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja (30). Nasprotno, pojasnili so, da je cilj takse povečati prihodke in ne zaščititi okolje. Dejstvo, da med zadevno takso ter zmanjšanjem porabe energije, onesnaževanja ali izpustnih plinov in ravni hrupa itd. ne obstaja nobena jasna ali sorazmerna povezava, podpira takšno razmišljanje. Zato Komisija meni, da pomoč ni združljiva z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) Pogodbe.
(65)
Zadevna pomoč ne spada niti v katero koli drugo izjemo iz člena 107(2) ali (3) Pogodbe.
(66)
Četudi bi bila pomoč združljiva s katero koli izjemo iz člena 107(2) ali (3) Pogodbe, kar v tem primeru ne drži, je Sodišče navedlo, da rezultat postopka iz členov 107 in 108 Pogodbe nikoli ne sme biti v nasprotju s posebnimi določbami Pogodbe. Sodišče je tudi presodilo, da so lahko tisti vidiki pomoči, ki so v nasprotju s posebnimi določbami Pogodbe, razen členov 107 in 108, tako močno povezani z namenom pomoči, da jih ni mogoče oceniti ločeno (31). V tem primeru, kot je opisano v uvodni izjavi 10, so bile različne stopnje predmet preiskave Komisije, ki je pokazala, da kršijo Uredbo (ES) št. 1008/2008 in člen 56 Pogodbe o svobodi opravljanja storitev, saj razlikovanje določa še bolj zahtevne pogoje za opravljanje zračnega prevoza znotraj Unije, kot so tisti, ki veljajo za domači prevoz. Sodišče je v primerih, ki zadevajo letališke takse, izrecno navedlo, da določbe Pogodbe o svobodi opravljanja storitev veljajo tudi za sektor zračnega prometa (32). V tem primeru državna pomoč izhaja iz samega razlikovanja v višini takse. Ker taksa in pomoč pomenita dva elementa enega in istega fiskalnega ukrepa, sta neločljivi (33) in zato državne pomoči ni mogoče odobriti, ne da bi kršili načelo svobode opravljanja storitev. Posledično pomoči v nobenem primeru ni mogoče šteti za združljivo s Pogodbo, saj bi neizogibno kršila določbe Uredbe (ES) št. 1008/2008 in člen 56 Pogodbe.
(67)
Komisija zato ugotavlja, da pomoči ni mogoče šteti za združljivo s Pogodbo.
6. SKLEPNE UGOTOVITVE
(68)
Komisija ugotavlja, da nižja stopnja takse na letalska potovanja za lete do destinacij v največji oddaljenosti 300 km od letališča v Dublinu, predvidena v razdelku 55(2) Zakona o financah (št. 2) in zlasti v členu 2(b) tega zakona za obdobje od 30. marca 2009 do 1. marca 2011, pomeni pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe. Irska je z nezakonitim izvajanjem zadevne državne pomoči kršila člen 108(3) Pogodbe.
(69)
Državna pomoč ni v skladu z nobenim odstopanjem iz člena 107(2) in (3) Pogodbe. Ker za združljivost zadevnega ukrepa ni mogoče predvideti nobenih drugih razlogov, je nezdružljiv z notranjim trgom.
(70)
Vrednost državne pomoči je enaka razliki med nižjo stopnjo takse na letalska potovanja in standardno stopnjo v višini 10 EUR (to pomeni 8 EUR na potnika), ki se obračuna na vsakega potnika. To se nanaša na vse lete z letali, s katerimi lahko potuje več kot 20 potnikov in ki jih ne uporablja država ali vojska ter letijo z letališča z več kot 10 000 potniki na leto do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu. Upravičenci pomoči so družbe Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann in drugi letalski prevozniki, ki jih določi Irska.
(71)
Komisija mora v skladu s členom 14(1) Uredbe (ES) št. 659/1999, če se v primerih nezakonite pomoči sprejmejo negativne odločbe, zahtevati, da zadevna država članica sprejme vse potrebne ukrepe, da upravičenec vrne pomoč. Irska bi morala zato vrniti nezdružljivo pomoč -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Državna pomoč v obliki nižje takse, ki se je v obdobju med 30. marcem 2009 in 1. marcem 2011 pri uporabi razdelka 55 Zakona o financah (št. 2) iz leta 2008 uporabljala za vse lete z letali, s katerimi lahko potuje več kot 20 potnikov in ki jih ne uporablja država ali vojska ter letijo z letališča z več kot 10 000 potniki na leto do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu, in jo je Irska nezakonito uveljavila s kršitvijo člena 108(3) Pogodbe, je nezdružljiva z notranjim trgom.
Člen 2
Individualna pomoč, dodeljena na podlagi sheme iz člena 1, ne pomeni pomoči, če izpolnjuje pogoje iz uredbe, sprejete v skladu s členom 2 Uredbe Sveta (ES) št. 994/98 (34).
Člen 3
Individualna pomoč, odobrena na podlagi sheme iz člena 1, ki ob odobritvi izpolnjuje pogoje iz uredbe, sprejete v skladu s členom 1 Uredbe (ES) št. 994/98, ali na podlagi sklepa Komisije o odobritvi sheme pomoči, je združljiva z notranjim trgom do največje intenzivnosti, ki se uporablja za navedeno vrsto pomoči.
Člen 4
1. Irska bo od upravičencev izterjala nezdružljivo pomoč, ki je bila dodeljena na podlagi sheme iz člena 1.
2. Zneskom, ki jih je treba vrniti, se prištejejo obresti od izplačila pomoči upravičencem do njihovega dejanskega vračila.
3. Obresti se izračunajo z obrestnoobrestnim računom v skladu s poglavjem V Uredbe Komisije (ES) Št. 794/2004 (35).
Člen 5
1. Vračilo pomoči, dodeljene na podlagi sheme iz člena 1, je takojšnje in dejansko.
2. Irska zagotovi, da se ta sklep izvede v štirih mesecih po uradnem obvestilu o tem sklepu.
Člen 6
1. Irska v dveh mesecih po uradnem obvestilu o tem sklepu predloži naslednje podatke:
(a)
seznam upravičencev, ki so prejeli pomoč na podlagi sheme iz člena 1, in skupni znesek prejete pomoči vsakega upravičenca iz te sheme;
(b)
skupni znesek (glavnica in obresti vračila), ki ga mora vrniti vsak upravičenec;
(c)
natančen opis ukrepov, ki so že sprejeti in načrtovani za uskladitev s tem sklepom;
(d)
dokumente, ki dokazujejo, da je bilo od upravičencev zahtevano vračilo pomoči.
2. Irska Komisijo obvešča o poteku nacionalnih ukrepov, sprejetih za izvajanje tega sklepa, do dokončnega vračila pomoči, dodeljene v okviru sheme iz člena 1. Na zahtevo Komisije takoj predloži informacije o že sprejetih in načrtovanih ukrepih za uskladitev s tem sklepom. Prav tako predloži podrobne informacije o zneskih pomoči in obrestih za vračilo, ki so jih upravičenci že vrnili.
Člen 7
Ta sklep je naslovljen na Irsko.
V Bruslju, 25. julija 2012