РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 април 2012 година
относно държавна помощ SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), предоставена от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseitigung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург
(нотифицирано под номер C(2012) 2557)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/485/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочения по-горе член (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба, подадена от Saria Bio-Industries AG & Co KG (наричано по-нататък „жалбоподателят“) на 23 февруари 2008 г., Комисията беше уведомена, че Германия предоставя годишни вноски на асоциацията със специална цел за унищожаване на животински трупове „Zweckverband Tierkörperbeseitigung“ (наричана по-нататък „ZT“) в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург.
(2)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Германия за решението си да открие предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС процедура по отношение на мярката (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедура, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 26 октомври 2010 г., Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката (3).
(3)
Комисията получи мнението на жалбоподателя на 25 ноември 2010 г. В съответствие с одобрените искания за удължаване на срока от 20 август 2010 г. и 18 ноември 2010 г. Германия представя мнението си относно решението за откриване на процедурата и относно мнението на жалбоподателя в няколко части на 3 март 2011 г., 1 април 2011 г., 4 април 2011 г., 16 май 2011 г., 15 юли 2011 г. и 9 ноември 2011 г.
(4)
ZT изпрати писмено мнение до Комисията на 4 април 2011 г. Макар че съгласно член 20, параграф 1 във връзка с член 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4) заинтересованите страни следва да представят мненията си не по-късно от един месец след датата на публикуване в Официален вестник, ZT представи своето мнение четири месеца по-късно. Комисията може да взема предвид мнения, представени от страните със закъснение, само в отделни обосновани случаи (5). Комисията не намери такава обосновка в писмото на ZT, а в останалите обстоятелства по случая също липсва обяснение за това, поради което с писмо от 18 април 2011 г. Комисията уведоми ZT, че ако мнението на ZT бъде взето предвид в официалната процедура по разследване, това би било в противоречие с процесуалните норми и би довело до неоправдано неравно третиране на страните в производството. Въпреки това тя използва цялата съдържаща се в мнението информация за настоящото решение.
(5)
Успоредно с официалната процедура по разследване на Комисията жалбоподателят е участвал в национално съдебно производство в Германия, като е предявил иск срещу ZT пред Административен съд - Трир (Verwaltungsgericht Trier). На 2 декември 2008 г. съдът постановява, че годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Що се отнася до възстановяването на неправомерната помощ, съдът решава, че не се налага ZT да върне сумата, получена между 2005 г. и 2008 г., предвид наличието на специални обстоятелства, поради които възстановяването изглежда несъразмерна санкция.
(6)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Административен съд - Трир пред Висш административен съд - Кобленц (Oberverwaltungsgericht Koblenz). На 24 ноември 2009 г. Висш административен съд - Кобленц потвърди решението на Административен съд - Трир.
(7)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Висш административен съд - Кобленц пред Федералния административен съд (Bundesverwaltungsgericht) (наричан по-нататък „BverwG“). С решение от 16 декември 2010 г. (6) Федералният административен съд отхвърли жалбата на жалбоподателя, измени решението на Висш административен съд - Кобленц и отхвърли исканията в тяхната цялост, като прие, че жалбата е недопустима по отношение на периода от 2005 г. до 2009 г. и че годишната вноска за 2010 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Правна уредба
2.1.1. Европейско законодателство
(8)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. за установяване на здравни правила относно странични животински продукти и производни продукти, непредназначени за консумация от човека, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1774/2002 (Регламент за страничните животински продукти) (7) урежда събирането, транспортирането, съхранението, обработката, преработката и употребата или унищожаването на странични животински продукти, така че те да не представляват риск за човешкото здраве и здравето на животните. Сред целите на законодателния акт е да се предотвратява възникването на огнища на трансмисивна спонгиформна енцефалопатия (ТСЕ) и други трнасмисивни болести по животните като класическа чума по свинете (КЧС) и шап.
(9)
Раздел 4 от Регламент (ЕО) № 1069/2009 разграничава три различни категории странични животински продукти според специфичните рискове за здравето на животните и човешкото здраве:
а)
Материалът от категория 1 крие значителни рискове, свързани по-конкретно с ТСЕ и наличието на определени забранени вещества и замърсители на околната среда. Материалът от тази категория включва, наред с други неща, части от тялото на животни, за които съществува съмнение, че са заразени с ТСЕ, или при които е потвърдено наличието на ТСЕ, както и смеси от материал от категория 1 с материал от категория 2 или 3. Тези материали трябва да се унищожават чрез изгаряне или преработка и да не се включват в състава на фуражи за селскостопански животни или на технически продукти.
б)
Материалът от категория 2 също крие значителни рискове, тъй като се състои от мъртви животни и други материали, съдържащи определени забранени вещества или замърсители. Материалът от тази категория трябва да се унищожава чрез изгаряне или преработка и да не се включва в състава на фуражи за селскостопански животни. В някои случаи обаче той може да се използва като тор или за технически цели.
в)
Материалът от категория 3 включва, наред с други неща, части от заклани животни, които макар да са отхвърлени като негодни за консумация от човека не са засегнати от признаци на болести, предаващи се на хората или животните, а също така и материали, произхождащи от животни, които са годни за консумация от човека, но поради икономически съображения се използват за други цели, например като храна за селскостопански животни.
(10)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 по същество е еднозначен с предшественика си, Регламент (ЕО) № 1774/2002 на Европейския парламент и на Съвета (8), и включва разпоредби, забраняващи вноса и износа на материал от категории 1 и 2 и изискващи съоръженията за унищожаване да бъдат одобрени от компетентните органи, натоварени с прилагането на разпоредбите на регламента. По-нататък Регламент (ЕО) № 1069/2009 съдържа конкретни разпоредби за контрол на унищожаването на материал от категории 1 и 2. Освен посоченото по-горе обаче регламентът не поставя изисквания относно начина, по който от икономическа гледна точка да се организира унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно Регламент (ЕО) № 1069/2009 не изисква унищожаването в определен район да се извършва от едно-единствено предприятие, както е в Германия.
2.1.2. Национално законодателство
(11)
Съгласно член 3 от германския закон за транспониране на общностните разпоредби относно преработката и унищожаването на странични животински продукти, непредназначени за консумация от човека (9) (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten, наричан по-нататък „TierNebG“) областите (Landkreise) и градовете със статут на общини (kreisfreie Städte) са задължени да извършват унищожаването и преработката на материал от категории 1 и 2, наричани „контролирани стоки“. Тази задача могат да осъществяват сами или чрез договори с трети лица.
(12)
Унищожаването на материал от категория 3, наричан „неконтролирани стоки“,може да се извършва от всяко преработвателно предприятие при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung
(13)
ZT е публичноправен субект, основан през 1979 г. съгласно членове 1 и 2 от Закона на провинция Рейнланд-Пфалц за прилагане на Закона за страничните животински продукти („TierNebGAG RP“ - Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG на Рейнланд-Пфалц (10)). Междувременно всички административни области и по-големите градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц и Заарланд, както и две области в провинция Хесен - област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург - са членове на ZT (вж. член 1 от устава на ZT).
(14)
Съгласно член 2 от своя устав ZT е упълномощена от членовете си да поеме всички права и задължения на областите и градовете със статут на общини, чиято отговорност е унищожаването по член 3 от TierNebG в съответствие със законите на отделните провинции.
(15)
Според германското право асоциация със специална цел не може да бъде обект на производство по несъстоятелност поради правния си статут на публичноправен субект. Тя обаче може да бъде закрита по решение на своите членове.
2.3. Унищожаване на мъртви животни и отпадъци от кланици
2.3.1. Дейността на ZT
(16)
ZT извършва не само възложената от устава ѝ задача, а именно унищожаване на материал от категории 1 и 2 на територията, на която извършва дейността си (наричан по-нататък „вътрешен материал“), а унищожава също така материал от категории 1 и 2, произхождащ от съседните провинции Баден-Вюртемберг и Хесен (вж. подробното описание в съображение 20 и следващите), както и материал от категория 3 (наричани заедно по-нататък „външен материал“).
(17)
Както показва таблицата по-долу, в миналото ZT е преработвала големи количества външен материал. През последните години средно почти половината от преработваните количества се състои от външен материал.
Таблица 1
Обработвани от ZT количества през 1998-2009 г.
Вътрешен материал
Външен материал
Баден-Вюртемберг
Северен и Централен Хесен
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Неконтролирани стоки от категория 3
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Общо
1998 г.
Тонове
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999 г.
Тонове
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000 г.
Тонове
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001 г.
Тонове
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002 г.
Тонове
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003 г.
Тонове
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004 г.
Тонове
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005 г.
Тонове
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006 г.
Тонове
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007 г.
Тонове
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008 г.
Тонове
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009 г.
Тонове
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Средно
Тонове
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009 г.
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Вътрешният материал се състои от мъртви животни и отпадъци от кланици. ZT извършва както събиране, така и преработка (заедно наричани по-нататък „унищожаване“). За да покрие свързаните с дейността разходи, ZT събира такси. За мъртвите животни и отпадъците от кланици се прилагат различни тарифи.
(19)
Тъй като материалът от категория 3 се търгува на свободния пазар, ZT договаря таксите за унищожаване в съответствие с частното право. Докато повечето частни съоръжения за унищожаване унищожават материала от категория 3 отделно с цел постигане на по-високи приходи от продажби чрез преработката му - например в храна за домашни любимци - ZT преработва материала от категория 3 заедно с контролираните стоки, тъй като не разполага с отделно съоръжение. Следователно от преработените контролирани стоки могат да се получат само крайни продукти с ниска стойност, например мазнини и масла, които носят ниски приходи.
(20)
От 2000 г. насам ZT преработва също отпадъци от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг. За тази цел е сключено специално споразумение между ZT и асоциацията със специална цел Zweckverband Neckar-Franken в съответствие с публичното право. Съгласно споразумението събирането се извършва на местно равнище от Zweckverband Neckar-Franken, след което материалът се доставя до ZT за преработка.
(21)
През 2007 г. ZT участва и в търг за унищожаване на контролирани стоки в областите на Северен и Централен Хесен, който печели. Преди ZT да поеме дейността по унищожаването от 1 април 2009 г. тя се извършва от дружество, което принадлежи към групата на жалбоподателя.
(22)
По този начин ZT цели максимално оползотворяване капацитета на съоръженията си не само чрез преработка на вътрешен материал от категории 1 и 2, но и чрез интензивна дейност извън официалната си задача, като преработва свободно търгуващ се материал от категория 3 и материал от категории 1 и 2 с произход извън територията на дейност на асоциацията. Между 2002 г. и 2008 г. само 54-58 % от обработваните от ZT количества са вътрешен материал от категории 1 и 2. През 2009 г. - отчасти поради включването на материал от Северен и Централен Хесен - този дял намалява значително до едва 39 %, т.е. по-малко от половината от общите количества, преработвани от ZT.
2.3.2. Капацитет на съоръженията на ZT
(23)
ZT разполага с две съоръжения за унищожаване - в Rivenich и Sandersmühle. При нормална експлоатация и двете работят средно пет дни в седмицата на две смени (5-дневна експлоатация на две смени). За толкова време могат да се преработват най-много 2 160 тона седмично. Този нормален работен капацитет в общия случай е бил достатъчен за преработка на възникващите в последните години 88 000 тона материал годишно, т.е. 1 700 тона седмично.
(24)
Подобно на други предприятия за унищожаване ZT разполага със свободен работен капацитет под формата на неизползвани смени в хода на нормалната експлоатация през седмицата и в почивните дни. Този свободен работен капацитет може да се използва за преработка на допълнителни животински трупове в случай на епидемия.
2.3.2.1. Краткосрочен свободен работен капацитет
(25)
Според предоставената от ZT информация съоръженията могат да работят на три смени във всички дни от седмицата (7-дневна експлоатация на 3 смени) за кратък период от 6 до 12 седмици. Това означава, че за кратки периоди разполагаемият седмичен капацитет достига 4 536 тона. Седемдневната експлоатация на три смени обаче не може да се поддържа за по-продължителен период от време поради износване, както и преумора на персонала.
(26)
Следователно в краткосрочен план - за период до 12 седмици, ZT има свободен работен капацитет от 2 376 тона седмично над обичайната стойност, който може да се използва за преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.3.2.2. Дългосрочен свободен работен капацитет
(27)
В дългосрочен план максималното възможно натоварване на съоръженията с цел преработване на допълнителен материал, възникнал при епидемия, е пет дни в седмицата на три смени (5-дневна експлоатация на 3 смени), тъй като почивните дни биха били необходими за поддръжка в случай на продължително по-интензивно натоварване. В този случай биха могли да се преработват до 3 240 тона седмично.
(28)
Следователно в по-дългосрочен план, т.е. за период, по-дълъг от 12 седмици, ZT разполага със свободен работен капацитет от 1 080 тона седмично над обичайната стойност, позволяващ преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.4. Годишни вноски и обществена задача
(29)
Правното основание за годишните вноски, които ZT получава от членовете си (области и градове със статут на общини), се съдържа в устава на ZT. Предназначението на годишните вноски е да се компенсират разходите, непокрити от приходите (вж. член 9, параграф 1 от устава).
(30)
Размерът на годишната вноска се определя въз основа на годишния бюджет, който първо се одобрява от общото събрание на членовете. След приемането на бюджета ZT има право да изиска плащане на годишната вноска чрез административен акт.
(31)
През февруари 2010 г. уставът на ZT е изменен с обратно действие от 1 януари 2009 г. До този момент уставът не е съдържал други правила относно използването и изчисляването на годишни вноски освен разпоредбите на член 9, параграф 1, но през февруари 2010 г. са въведени следните нови разпоредби.
(32)
Съгласно член 9, параграф 2 от устава годишната вноска вече трябва да бъде предварително определена. Правилата гласят също, че годишната вноска може да се събира единствено като компенсация за разходи, произтичащи от възложената на ZT задача да унищожава материал от категории 1 и 2 и да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии.
(33)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава резервният капацитет за епидемии от 2009 г. насам, е бил по 7 110 тона годишно, които да бъдат преработвани в шестседмичен срок (т.е. шест пъти по 1 185 тона седмично). При определянето на размера на резерва за епидемии е отчетено, че освен собствения капацитет на ZT в случай на епидемия може да се ползва допълнителен, алтернативен капацитет за унищожаване от 5 000 тона годишно. Разходите по резерва за епидемии трябва да се определят предварително в съответния стопански план за дейността, като за разходи за резерва за епидемии се считат само съответният дял от постоянните разходи (амортизация, данъци, застраховка, лихви по заеми), разходите по договори за външна поддръжка, както и делът от разходите за персонал, необходими за поддържане на постоянна работна готовност. Разходите по резерва за епидемии трябва да се записват в специални сметки, отделно от другите разходи на предприятието, като се разпределят според съответния дял от капацитета.
(34)
От основаването си през 1979 г. до 2011 г. ZT е получила годишни вноски в общ размер от 66 493 680 EUR. Стойностите по години от 1998 г. насам са, както следва:
1998 г.
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999 г.
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 г. и 2001 г.
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) годишно
2002-2008 г.
:
2 250 000 EUR годишно
2009 г.
:
1 961 515 EUR
2010 г.
:
2 212 392 EUR
2011 г.
:
1 962 515 EUR
(35)
Годишните вноски от 1998 г. до 2011 г. възлизат на общо 30 932 198 EUR.
(36)
Според представените отчети за приходите и разходите в периода 1998-2009 г. след прибавяне на годишните вноски ZT бележи обща загуба от 4 562 795 EUR. Ако се изключат вноските, чиято обща стойност е 26 757 292 EUR, сумарната загуба за периода от 1998 г. до 2009 г. възлиза на 31 320 678 EUR. Следователно годишните вноски не са били достатъчни, за да компенсират напълно общите загуби.
2.5. Одобрена държавна помощ във връзка с тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици
(37)
Принципът „замърсителят плаща“ съгласно член 191, параграф 2 от ДФЕС важи като цяло за унищожаването на странични животински продукти. Ето защо на първо място фермерите и кланиците носят отговорността да се погрижат за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици и да понесат съответните разходи (12).
(38)
Поради кризата с ТСЕ обаче възниква необходимост да се осигури съответната обработка на мъртви животни и отпадъци от кланици, състоящи се от материали от категории 1 и 2, и да се подкрепят фермерите посредством държавна помощ. Европейската комисия установява съответния ред с Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици от 24 декември 2002 г. (13) (наричани по-нататък „Насоките за ТСЕ“). Този ред е включен и направен по-строг в раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (14) (наричани „Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.“).
(39)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. по принцип замърсителят трябва да понася разходите за унищожаване на странични животински продукти (15). При някои строго ограничени обстоятелства обаче се допуска помощ за тестове за ТСЕ и унищожаване на мъртви животни (16). За унищожаване на отпадъци от кланици помощ не може да се отпуска (17). Освен това помощта е съвместима с вътрешния пазар само ако може да се докаже, че тя достига само до фермерите, а не до предприятия производители надолу по веригата (например кланици или съоръжения за унищожаване на животински трупове) (18).
2.5.1. Решение на Комисията от 29 януари 2004 г. по дело за държавна помощ NN 33/03
(40)
През 2004 г. Комисията одобри мерки за държавна помощ с цел противодействие на заплахата от ТСЕ в Рейнланд-Пфалц, за които Германия изпрати уведомление съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките на Общността за държавна помощ за земеделския сектор от 12 август 2000 г. (19) Мерките имат за цел да се предотврати разпространението на ТСЕ, наред с другото чрез възстановяване на допълнителните разходи, понесени от фермерите за подходящото унищожаване на рисков материал след въвеждането на забраната за хранене на добитък с месно и костно брашно.
(41)
Наред с други мерки Комисията одобри еднократна помощ в размер 100 % от разходите за унищожаване на определени рискови отпадъци от кланици, натрупани от октомври 2000 г. до септември 2001 г. в резултат на забраната за хранене с животинско брашно на територията на дейност на асоциацията. За получатели на помощта се смятат обаче кланиците, а не ZT.
2.5.2. Решение на Комисията от 6 юли 2004 г. по дело за държавна помощ N 15/04
(42)
Съгласно втората схема за помощ, също одобрена през 2004 г., фермерите в Рейнланд-Пфалц биват компенсирани за разходите за събиране и преработка на мъртви животни, за които са плащали вноски в Касата за болести по животните (Tierseuchenkasse) (20) Прилаганите от ZT такси за събиране и преработка на вътрешни мъртви животни се понасят поравно от провинциите (Рейнланд-Пфалц, Хесен, Заарланд), членовете на асоциацията и касата за болести по животните на съответните провинции. По отношение на разходите за преработка обаче собствениците на селскостопански животни следва сами да покрият 25 %.
(43)
Помощта, заплащана директно на ZT, е одобрена за периода от 1 януари 1999 г. до 31 декември 2013 г. Тя се отпуска при условие да се ползва изключително от фермерите и да няма кумулиране с друга помощ.
(44)
Тъй като помощта компенсира пропорционален дял от предварително определените такси (100 % за събиране и 75 % за преработка), Комисията прави заключението, че тя е в полза изключително на фермерите и не създава икономическо предимство за ZT.
2.5.3. Връзка между одобрените схеми за помощ NN 33/03 и N 15/04 и годишните вноски
(45)
Двете схеми за помощ (наричани по-нататък „земеделските помощи“) се отчитат като приходи в счетоводните книги на ZT. Следователно в посочените в съображение 36 загуби вече е отчетено, че ZT е получавала в приход земеделски помощи.
(46)
Следователно ZT е получавала годишните вноски в допълнение към земеделските помощи, за да финансира непокритите си загуби.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(47)
Жалбоподателят твърди, че от икономическа гледна точка ZT не би могла да оцелее, ако членовете ѝ не покриват годишните загуби, произтичащи от унищожаването на вътрешен и външен материал, като заплащат годишни вноски. ZT, която има монопол върху унищожаването на вътрешен материал и следователно не е изложена на конкуренция, предлага по-ниски от пазарните цени на отворените пазари за външен материал. Ценовата политика на ZT е ориентирана единствено към максимално оползотворяване на съоръженията, които разполагат с голям свободен капацитет.
(48)
Според жалбоподателя от заплащането на годишни вноски произтичат много видове нарушаване на конкуренцията. По-специално той критикува ценообразуването на ZT на свободния материал от категория 3 и на офертата в търга за унищожаване в Северен и Централен Хесен:
а)
ZT предлага да унищожава отпадъци от кланици не по цени, зависещи от преработваното количество, а срещу твърда цена на животно. Това я прави атрактивна за по-малките кланици, при които разделянето на материала от категория 3 от материала от категория 1 и 2 е свързано с по-високи разходи, отколкото при по-големите и добре оборудвани кланици, тъй като те могат да си спестят разделянето и да предават на ZT материал от категория 3 заедно с отпадъци от категории 1 и 2. Така ZT предлага унищожаване на отпадъци от кланици на цени, които не покриват нейните разходи, тъй като не включва в таксите си допълнителните разходи, произтичащи от същевременната преработка на материал от категория 3.
б)
В търга за унищожаване на материал от категория 1 и 2 в Северен и Централен Хесен ZT успява да спечели единствено защото постоянните ѝ разходи за поддържане на резервен капацитет вече са покрити от годишните вноски, което ѝ позволява да предложи по-ниски тарифи.
(49)
Германия от друга страна настоява, че годишните вноски са необходими за покриване разходите на ZT, произтичащи от задължението ѝ да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии. В подкрепа на позицията си Германия представя експертно становище на института Fraunhofer от март 2007 г. (21) (наричано по-нататък „становището на Fraunhofer“), с което показва, че разходите по резерва за епидемии възлизат на около 50 % от общите разходи за капацитет. Освен това се твърди, че годишните вноски са необходими за покриване на разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти.
(50)
При предварителното разглеждане Комисията първоначално установява, че годишните вноски предоставят на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват нейните текущи разходи, както и че останалите критерии за наличие на държавна помощ са изпълнени.
(51)
Комисията изтъкна, че подобна помощ за предприятия в общия случай е забранена. Освен това тя изрази своите съмнения за това до каква степен годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за поддържане на резерв за епидемии. Анализът на Комисията беше основан на разглеждане на четирите критерия, изложени в решението по делото Altmark (22):
а)
предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
ако предприятието носител на задължения за обществени услуги не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, която създава условия за избор на кандидата, който е в състояние да предостави тези услуги при най-ниската цена за съответната общност, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на тези задължения.
(52)
По въпроса за наличието на услуга от общ икономически интерес Комисията изрази съмнение дали съществува обществен интерес в осигуряването на резерв за епидемии, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ фермерите са задължени да унищожават мъртвите животни и отпадъците от кланици и се ползват с гореспоменатите помощи, одобрени от Комисията. Под въпрос е също дали годишните вноски са необходими, тъй като практиката на други германски провинции показва, че съоръженията на частните оператори разполагат с достатъчен свободен капацитет, за да се справят с епидемии сред животните, без да получават допълнителни компенсационни плащания за поддържането на такъв капацитет.
(53)
Комисията се съмнява също дали уставът на ZT отговаря на изискванията за прозрачен акт за възлагане, тъй като преди 2010 г. поддържането на резерв за епидемии не е било определено като задължение от обществен интерес, което да се изпълнява от ZT, не са определени и необходимите параметри за изчисляване на разходите.
(54)
По отношение на необходимостта от заплащане на компенсация Комисията повдигна въпроса дали годишните вноски всъщност не финансират загубите, произлизащи от непечелившия свободен капацитет. Под въпрос е дали са необходими допълнителни годишни вноски, щом в други германски провинции всички разходи се покриват от таксите, заплащани от замърсителите.
(55)
Тъй като ZT не е избрана чрез публична покана за участие в търг, е под съмнение дали ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(56)
Поради това Комисията стига до предварителното заключение, че е необходимо подробно разглеждане, за да се установи дали заплащаните на ZT годишни вноски действително са необходими за поддържане на резерв за епидемии или дали самият пазар не би осигурил достатъчен свободен капацитет в случай на епидемия.
(57)
На последно място се подлага на съмнение доводът на Германия, че годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти. Съгласно точка 132 от Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда от 1 април 2008 г. (23) (наричани по-нататък „Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда“) такава помощ може да се смята за съвместима с вътрешния пазар, само ако получателят не може да бъде подведен под отговорност съгласно националното право, което в настоящия случай очевидно не е така.
4. ПРОИЗВОДСТВА ПРЕД НАЦИОНАЛНИ СЪДИЛИЩА
(58)
В решението си от 16 декември 2010 г. BVerwG определя, че вноските за 2010 г. не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. BVerwG не се произнесе относно по-ранните вноски, тъй като приема жалбата за недопустима в частта за вноските, заплащани преди 2010 г.
4.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(59)
BVerwG определя, че унищожаването на странични животински продукти съгласно регламента за страничните животински продукти и съгласно член 3, параграф 1 от TierNebG представлява услуга от общ икономически интерес, която включва поддържането на резервен капацитет за епидемии.
(60)
BVerwG разграничава капацитета, използван при нормална експлоатация, включително свободния работен капацитет, и незаетия капацитет, който в общия случай остава неизползван. Ако годишните вноски покриват разходите за нормалния капацитет, включително за основния работен свободен капацитет, BVerwG би приел, че годишните вноски представляват държавна помощ на основание на принципа „замърсителят плаща“.
(61)
Ако обаче годишните вноски покриват само разходите за свободния капацитет, поддържан единствено за случай на избухване на епидемия, то тогава те не биха представлявали държавна помощ. При това не е от значение, че свободният капацитет може да бъде по-висок, отколкото налагат експлоатационните нужди, тъй като по своето естество той обикновено не се използва. Единствено ако има данни, че свободният капацитет е бил използван и за нормална експлоатация (напр. за унищожаване на материал от категория 3), заключението би било различно. Тъй като обаче това очевидно не е така, годишните вноски компенсират единствено разходите, произлизащи от задължението за предоставяне на обществена услуга под формата на поддържане на резерв за епидемии.
4.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(62)
Що се отнася до изискването за прозрачност, BVerwG обръща внимание, че уставът е бил изменен на 2 февруари 2010 г., непосредствено преди определянето на вноските за 2010 г. BVerwG заключава, че от член 9 от приетия през 2010 г. устав става ясно, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резервен капацитет в случай на епидемия.
4.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(63)
Измененият член 9 от устава гарантира, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резерва за епидемии.
(64)
Освен това BVerwG обръща внимание на това, че решението за размера на резерва не е стопанско решение, което трябва да се вземе въз основа на икономическата рентабилност. По своята същност поддържането на резервен капацитет за епидемии е икономически нерентабилно, тъй като разходите за подобен резерв по никакъв начин не са пропорционални на вероятността за възникване на мащабни епидемии.
4.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(65)
Според BVerwG в случая не е възможно да се приложи четвъртият критерий от решението по делото Altmark, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2 се извършва отделно от унищожаването на материал от категория 3. Няма припокриване между обществените и търговските услуги, предоставяни от ZT, докато в делото Altmark на частна фирма за автобусни превози са били възложени множество задължения във връзка с предоставянето на обществени услуги (напр. по отношение на броя спирки и разписанието), които съществено са променили начина на извършване на основната транспортна услуга. Следователно заплащаните на ZT годишни вноски имат за цел да я компенсират за разходите по предоставяне на обществена услуга, която се предлага извън пазара.
(66)
Освен това BVerwG е на мнение, че публичните органи имат право да осъществяват задачите си от обществен интерес сами, без да бъдат задължавани да прибягват до частни доставчици на услуги. По отношение на определението на съда, свързано с обществените поръчки, BVerwG изтъква, че публичните органи могат свободно да решават дали да извършват услуга със собствени ресурси или да си я набавят на пазара (24).
5. МНЕНИЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
5.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(67)
Жалбоподателят твърди, че на основание на принципа „замърсителят плаща“ поддържането на резерв за епидемии не е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(68)
За замърсители лесно могат да бъдат определени фермерите и кланиците -фермерите имат полза от ефективното справяне с епидемии сред животните, тъй като те могат да застрашат стадата и следователно активите им. Бързото и ефективно справяне с епидемии позволява на кланиците да продължат дейността си нормално.
(69)
Принципът „замърсителят плаща“ е приет и в съответното германско законодателство, в което фермерите и кланиците често се споменават като замърсители, които трябва да понасят разходите за унищожаване (25).
5.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(70)
Според жалбоподателя ZT е започнала да твърди, че винаги е била натоварена със задачата да поддържа резервен капацитет, едва след началото на националното разследване и разследването на Комисията. Преди изменението на устава през 2010 г. осигуряването на резервен капацитет не е било изрично възложено на ZT и параметрите за изчисляването на компенсацията не са били предварително определени.
5.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(71)
Жалбоподателят изтъква, че изискването за поддържане на резерв за епидемии не е свързано с нетни разходи за съоръженията за унищожаване на животински трупове.
5.3.1. Резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет
(72)
Съоръженията за унищожаване на животински трупове в Германия в общия случай работят на две смени, пет или шест дни в седмицата, с колебания от ± 5 % по отношение на часовете на експлоатация. Сезонните колебания в търсенето се поемат чрез работа на три смени в периоди на повишено търсене и връщане към петдневна експлоатация на две смени при слабо търсене. Експертното становище на Böckenhoff (26) потвърждава, че при използване на третата смяна през седмицата и допълнителните смени в почивните дни може да бъде осигурен достатъчен резерв за епидемии, който да позволи справяне с увеличените количества материал в случай на епидемия.
(73)
Следователно необходимият резерв за епидемии може да се осигури от работния свободен капацитет, който е на разположение при нормалната експлоатация на съоръженията за унищожаване. Жалбоподателят подчертава, че никога не му се е налагало да прави допълнителни инвестиции, за да поддържа достатъчен резерв в случай на епидемии.
(74)
Жалбоподателят изтъква също така, че при планиране на капацитета на едно съоръжение за унищожаване трябва да се вземат предвид капацитетите на съседните провинции. В случай на голямо огнище на болест за справяне с краткосрочното увеличение в търсенето на капацитет могат да се използват капацитетите на останалите провинции. Няма правни разпоредби, забраняващи транспортирането на материали от категории 1 и 2. Напротив, съответното германско законодателство (27) приема прибягването до капацитетите на съседни региони като очевиден начин за справяне с претоварване на преработвателния капацитет в случай на епидемия.
5.3.2. Общите разходи трябва да бъдат финансирани от обичайните приходи от такси
(75)
Според жалбоподателя в обичайния случай всички разходи за капацитет се покриват от приходите, които предприятието, натоварено със задачата да унищожава материал от категории 1 и 2, получава чрез събиране на такси за своята обичайна дейност. Тъй като разходите за работен свободен капацитет са неделима част от разходите на съоръжението, те могат да бъдат включени при изчисляването на таксите. Наред с други неща, жалбоподателят цитира решение на BVerwG (28), от което става ясно, че разходите за обективно оправдания резервен капацитет могат да се включват в изчисляването на таксите.
(76)
В 10 от 16-те провинции с унищожаването на материали от категории 1 и 2 са натоварени само частни предприятия (Берлин, Бранденбург, Бремен, Хамбург, Мекленбург-Предна Померания, Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия, Саксония-Анхалт, Шлезвиг-Холщайн и Тюрингия). В някои от тези провинции има региони с особено голяма численост на добитъка, например в Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия и Шлезвиг-Холщайн. В Бавария и Хесен унищожаването на животински трупове частично се осигурява от частни предприятия.
(77)
В провинциите, в които жалбоподателят или свързани с него предприятия са натоварени с унищожаването на странични животински продукти, включително в Мекленбург-Предна Померания, Саксония-Анхалт и Тюрингия, държавният орган и натовареното с тази задача предприятие договарят максималния годишен капацитет, който трябва да поддържа съоръжението за унищожаване. Тези капацитети се смятат за достатъчни за справяне с увеличеното търсене в случай на епидемия. Според информацията, с която разполага жалбоподателят, при някои процедури по възлагане на обществени поръчки в Северен Рейн-Вестфалия равнището на резервния капацитет за епидемии се определя предварително. Цитираният пример е регион Щайнфурт, където като резерв са заложени 5 % от числеността на добитъка през предходната година. Таксите за унищожаване се изчисляват така, че всички постоянни разходи на съоръженията за унищожаване се рефинансират напълно от таксите за унищожаване, събирани от фермерите и кланиците.
(78)
Следователно практиката в другите провинции показва, че общите разходи за едно съоръжение за унищожаване - включително тези за резерв за епидемии - могат напълно да се финансират с приходите от такси и че не е необходима допълнителна компенсация с публични средства.
5.3.3. Действителното използване на годишните вноски от страна на ZT
(79)
Жалбоподателят изтъква, че ZT използва годишните вноски, не само за да финансира загуби от нормална експлоатация, но и от поддържане на свръхкапацитет, който след това да се използва за външни цели.
5.3.3.1. Използване на предполагаемия резерв за епидемии за целите на обществената задача, възложена на ZT в Северен и Централен Хесен
(80)
Сравнението между количеството свободен капацитет, което ZT посочва в офертата си в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен през 2009 г., и количеството свободен капацитет, описано в експертното становище на Fraunhofer (29), сочи съществен спад в свободния капацитет на ZT с времето. Докато през 2005 г. свободният капацитет и съответно предполагаемо необходимият резерв за епидемии все още е около 50 % от общия капацитет, според експертното становище на Fraunhofer към 2009 г. той е намалял до едва 35 %, както показва офертата на ZT в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен и Централен Хесен.
(81)
Ако се приеме, че ZT действително е била натоварена със задачата да поддържа резерв за епидемии и че 50 % от средния капацитет на ZT е подходящ резерв за епидемии (както се заключава в експертното становище на Fraunhofer), ZT не би могла да участва в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен, нито да поеме допълнителни задължения за унищожаване на материал в Баден-Вюртемберг.
(82)
Тъй като обаче ZT всъщност печели договора по процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен и поема предоставянето на допълнителни услуги по унищожаване на материал, тя непременно трябва да е използвала за нормална експлоатация част от резерва, за който се твърди, че е необходим в случай на епидемии. Така става очевидно, че с годишните вноски са финансирани разходите за свободен капацитет, който не е необходим като резерв за епидемии.
5.3.3.2. Финансиране на излишен свободен капацитет
(83)
Жалбоподателят съпоставя равнището на наличния свободен капацитет на ZT с разполагаемия свободен капацитет в други провинции и стига до заключението, че свободният капацитет на ZT е четири-пет пъти по-голям от свободния капацитет, с който разполагат другите провинции като резерв за епидемии, като се отчетат разликите в числеността на добитъка. Следователно с годишните вноски е бил финансиран свободният капацитет, който значително надвишава необходимия резерв за епидемии в сравнение с други провинции. Впоследствие излишният свободен капацитет на ZT е бил на разположение за ползване за външни цели, включително за участие в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен.
5.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(84)
Жалбоподателят посочва, че ZT не е спечелила договора чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, докато в повечето други провинции се провежда публичен търг с цел избор на най-ефективен доставчик. Освен това не е направен анализ на разходите, в който да се съпоставят разходите на ZT с тези на тези на типично, добре управлявано предприятие.
(85)
Според жалбоподателя не е имало правни пречки за провеждане на публичен търг в Рейнланд-Пфалц.
5.5. Нарушаване на конкуренцията на външните пазари
5.5.1. Оферта на ZT за цени, по-ниски от разходите, в публичния търг в Северен и Централен Хесен
(86)
Жалбоподателят твърди, че нарушаващото въздействие на заплащаните годишни вноски върху конкуренцията може да се покаже нагледно с начина, по който е протекъл публичният търг в Северен Хесен.
(87)
Преди тръжната процедура унищожаването на материали от категории 1 и 2 е било възложено на свързаното с жалбоподателя дружество Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (наричано по-нататък „TBA Schäfer“). То обаче не успява да се наложи в конкуренцията със ZT в търга през 2009 г. Докато офертата на TBA Schäfer е трябвало да се основава на пълните разходи, ZT е можела да предложи такси, по-ниски от разходите, тъй като част от нейните разходи за капацитета вече са финансирани от годишните вноски.
(88)
Друго доказателство, че в търга за Северен Хесен ZT е предложила цени, по-ниски от разходите, е съпоставката с таксите, събирани от ZT на собствената ѝ територия. Там таксата е 328 EUR на тон, докато офертата на ZT в търга за Северен Хесен е за едва 208 EUR на тон. Тъй като няма съществени разлики между разходите за събиране в двата региона, е непонятно как ZT би заложила в офертата си за Северен Хесен такси, по-ниски с около една трета от тези, които събира на собствената си територия, за абсолютно същата услуга.
(89)
Разходната база на TBA Schäfer е обществено достояние от предишни търгове, което улеснява ZT да подаде оферта за 208 EUR на тон, т.е. с едва 4 EUR по-малко от офертата на TBA за 212 EUR на тон, и така да спечели търга.
5.5.2. Събирани от ZT такси за унищожаване на материал от категория 3, по-ниски от разходите
(90)
Жалбоподателят подчертава, че поради недиференцираната ценова политика на ZT в Рейнланд-Пфалц е нарушен стимулът за кланиците да разделят материала от категория 3 от материала от категории 1 и 2. В резултат на това заедно с лошия материал от категории 1 и 2 се унищожават значителни количества материал от категория 3, който иначе би могъл да се преработи в храна за домашни любимци (30).
(91)
Освен това количеството материал от категория 3, изтеглено от пазара поради ценовата политика на ZT, е по-голямо, отколкото предполага Комисията в своята предварителна оценка на пазара. В точка 33 от решението за откриване на процедурата се посочва, че материалите от категория 3 се отделят при 72 % от всички заклани животни в Рейнланд-Пфалц. Тази стойност обаче се основава единствено на броя заклани животни. Ако се отчете, че при клането на телета се получава много по-голямо количество материал от категория 3, отколкото при клането на прасета, резултатът би бил, че се отделят едва 45 % от материала от категория 3. Следователно нарушаването на пазара поради ценовата политика на ZT е много по-голямо, отколкото се е допускало преди.
6. МНЕНИЕ НА ZT
(92)
В съществените точки мнението на ZT съвпада с това на Германия, описано в следващия раздел. Ето защо с цел избягване на излишно повторение мнението на ZT не е изложено отделно.
7. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
(93)
Германия оспорва, че годишните вноски, събирани съгласно устава на ZT, представляват неправомерна помощ, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. Освен това Германия твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар, тъй като годишните вноски не надвишават разходите за поддържане на резерва за епидемии и разходите за рехабилитация на стари индустриални обекти.
7.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(94)
На първо място Германия твърди, че поддържането на резерв за епидемии е услуга от общ икономически интерес. Това свое твърдение тя основава на факта, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 е законоустановено задължение на местните власти.
(95)
Местните власти са натоварили ZT, в качеството ѝ на правоспособен публичноправен субект, с изпълнението на това законоустановено задължение. Общият икономически интерес се състои в това, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве. Това важи преди всичко в случай на епидемия.
(96)
При това трябва да се има предвид, че фактът, че финансиране е било възможно съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г., не може да се привежда в ущърб на ZT, Насоките регламентират само финансирането на разходи за унищожаване на животински трупове (мъртви животни) без да се занимават конкретно с разходите за поддържане на резерв за епидемии. Следователно няма кумулиране на годишните вноски с одобрената помощ за ТСЕ.
(97)
Освен това що се отнася до унищожаването на мъртви животни, за замърсители могат да се посочат фермерите, но що се касае за разходите по резерва за епидемии, е трудно да бъдат определени замърсителите.
7.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(98)
По силата на TierNebGAG RP от 1979 г. ZT е била натоварена със задачата да унищожава странични животински продукти.
(99)
Размерът на необходимия резерв за епидемии и параметрите за изчисляване на нетните разходи са определени в изменения устав на ZT от 1 февруари 2010 г. Те се основават на експертното становище на Fraunhofer.
(100)
Германия подчертава, че още преди изменението на устава през 2010 г. годишните вноски, които ZT събира от членовете си, са определяни обективно и прозрачно. По-специално планът за дейността за всяка година се приема от общото събрание на ZT в рамките на публична процедура, одобрена от надзорния орган, и се публикува в официалните вестници на Рейнланд-Пфалц, Хесен и Заарланд.
7.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(101)
Германия твърди, че поддържаният за справяне с епидемии резерв е необходим за опазване на човешкото здраве в случай на епидемии.
7.3.1. Експертно становище относно размера на резерва за епидемии
(102)
Според Германия размерът на резерва за епидемии, определен в изменения устав от 2 февруари 2010 г., се основава на експертното проучване на Fraunhofer. След откриването на процедурата Германия възлага на Института за структурни изследвания и планиране в районите на интензивно земеделие (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (ISPA) да изготви допълнително експертно становище (31) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-RP“).
(103)
В своето експертното становище Fraunhofer прави оценка на очакваните количества материал при различни сценарии, като отчита доколко вероятни са те. Експертното становище на ISPA-RP следва методически подробен подход за моделиране на различните сценарии на епидемии при възникване на огнище на шап или класическа чума по свинете (КЧС).
(104)
И двете експертни становища стигат заключението, че наред с обичайните количества вътрешен и външен материал, чието количество е приблизително 1 700 тона седмично, общият капацитет, с който разполага ZT, е достатъчен за преработка на количества, произтичащи от краткотрайни и продължителни епидемии.
7.3.1.1. Краткотрайни епидемии
(105)
Експертното становище на ISPA показва, че в случай на краткотрайни епидемии, ако се допусне, че те водят до около 200 тона допълнителен материал дневно в продължение на 2-5 дни, този материал може лесно да се преработи заедно с обичайните количества, като се използва разполагаемият седмичен свободен капацитет до 1 523 тона при 5-дневна експлоатация на три смени, без да се прибягва до допълнителните смени в почивните дни.
(106)
Дори ако значителна част от територията на дейност на асоциацията бъде засегната от епидемии, така че в продължение на 8 седмици да възникват допълнителни количества от 1 300-1 800 тона, те могат да се преработват чрез смени в почивните дни, които позволяват ползване на краткосрочния свободен капацитет от 2 819 тона седмично (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.2. Продължителни епидемии
(107)
Този сценарий допуска възникване на огнище на шап на цялата територия на дейност на асоциацията при умъртвяване на 10 % от всички животни, какъвто беше случаят във Великобритания през 2001 г. При този сценарий прогнозното количество материал би било приблизително 1 300 тона седмично за период от 18 седмици. Експертното становище на ISPA-RP показва, че при 5-дневна експлоатация на три смени съоръженията на ZT могат да преработват дори тези количества наред с обичайните количества (вж. таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.3. Заключения от представените проучвания
(108)
Според Германия представените експертни становища показват, че общият разполагаем капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени е достатъчен, за да се преработват, наред с обичайните количества, допълнителните количества, произтичащи от краткотрайни и дори по-продължителни епидемии. При повечето сценарии дори не би се наложило да се прибегне до допълнителните смени в почивни дни, които могат да бъдат използвани при работа с пълен капацитет в продължение на 6-12 седмици.
(109)
В експертните становища се стига до заключението, че ZT разполага с достатъчен общ капацитет при 5-дневна експлоатация на три смени, за да преработва обичайните количества заедно с материала, очакван при по-продължителни епидемии. Ето защо наличният понастоящем общ капацитет не се смята за прекалено висок, а за подходящ предвид нуждите.
7.3.2. Разходи по резерва за епидемии
(110)
Представените от Германия изчисления на разходите по резерва за епидемии следват подхода в експертното становище на Fraunhofer. Разбивката на разходите за капацитет между нормалната експлоатация и резерва за епидемии е направена въз основа на средното оползотворяване на общия капацитет, разполагаем при 5-дневна експлоатация на 3 смени. Резултатът е, че при нормална експлоатация ZT използва средно около 50 % от общия капацитет, с който разполага при 5-дневна експлоатация на три смени.
(111)
Въз основа на тази степен на оползотворяване между нормалната експлоатация и резерва за епидемии се разпределят по приблизително 50 % от разходите за капацитет - както за събиране, така и за преработка (32). Получените разходи за поддържането на резерва за епидемии са както следва:
Таблица 2
Разходи по резерва за епидемии според Германия за периода 2000-2009 г.
(в евро)
Разходи по резерва за епидемии
2000 г.
2 250 106
2001 г.
2 608 383
2002 г.
3 163 429
2003 г.
3 121 934
2004 г.
3 133 539
2005 г.
2 986 695
2006 г.
2 793 466
2007 г.
2 606 508
2008 г.
2 507 167
2009 г.
1 961 515
Средно
2 784 282
(112)
Следва да се отбележи, че през 2000 г. и 2001 г. за резерва за епидемии са разпределени само около 45 % от разходите за капацитет, а през 2009 г. със спечелването на обществената поръчка в Северен и Централен Хесен резервът за епидемии намалява с приблизително една пета. За 1998 г. и 1999 г. изчисление на разходите по резерва за епидемии липсва.
7.3.3. Финансиране на разходите по резерва за епидемии чрез годишните вноски
(113)
В представените години с изключение на 2009 г. заплащаните от членовете на ZT годишни вноски са били по-ниски от показаните в таблица 2 разходи по резерва за епидемии. През 2009 г. окончателната сума на годишните вноски е равна на разходите по резерва.
(114)
Германия посочва, че разходите по резерва за епидемии не са включени в изчисляването на таксата за ползване, тъй като това не е възможно от правна гледна точка. Макар че местните власти могат да събират такси за ползване на обществени обекти и съоръжения с цел покриване на разходите по член 7 от Закона за местните такси на Рейнланд-Пфалц (Kommunalabgabengesetz, наричан по-нататък „KAG RP“), не може да има очевидно несъответствие между производителността на обекта или съоръжението и таксата. Съгласно член 8 от KAG RP разходите, на които се основават таксите за ползване, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността. Според Германия обаче основата на таксите се формира само от унищожаването на материал от категории 1 и 2, а не от поддържането на капацитет за епидемии. Последното не се предоставя като услуга за отделни данъкоплатци, а като средство за противодействие на бъдещи опасности за обществеността като цяло.
7.3.4. Финансиране в други германски провинции
(115)
По искане на Комисията Германия проведе национално проучване на практиките, прилагани при определянето и финансирането на резерва за епидемии.
(116)
Във всички германски провинции, с изключение на района на действие на ZT, резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет, който е на разположение през седмицата и в почивните дни. Въз основа на експертното становище на Böckenhoff относно борбата с епидемии, в общия случай няма допълнителни инвестиции в капацитет. Наличният свободен капацитет под формата на трета смяна през седмицата и смени през почивните дни е достатъчен като резерв за епидемии. Междувременно на базата на експертни становища като това на ISPA за Долна Саксония (33) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-NS“) или по договаряне със заинтересованите групи се прилагат алтернативни методи на изчисляване. Налага се обаче основното заключение от експертното становище на Böckenhoff, а именно, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет.
(117)
Разходите по работния свободен капацитет се финансират чрез налози или такси (в зависимост от правната форма на оператора). Съществуват различни системи според начина на разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици.
(118)
Що се отнася до помощта, отпускана на фермерите за унищожаване на мъртви животни съгласно Насоките за земеделски помощи, в повечето от останалите провинции тя възлиза на 67 %-75 % от таксите за унищожаване на мъртви животни:
а)
Баден-Вюртемберг и Северен Рейн-Вестфалия: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за преработка, а с публични средства (от области и провинции) се финансират 100 % от разходите за събиране и останалите 75 % от разходите за преработка;
б)
Саксония-Анхалт, Тюрингия и Бранденбург: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за събиране и 33 % от разходите за преработка. Останалите разходи за събиране и за преработка (съответно 75 % и 67 %) се покриват с публични средства;
в)
Бавария, Рейнланд-Пфалц и Заарланд: по една трета от разходите за събиране се заплащат от областните управление, касите за болести при животните и провинцията, 66 % от разходите за преработка се финансират с публични средства, 25 % - от собствениците на животни, а 8 % - от Касата за болести при животните;
г)
В Саксония 25 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от собствениците на животни, 8 % - от Касата за болести при животните, а 66 % - с публични средства;
д)
В Долна Саксония 60 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от Касата за болести при животните, а 40 % - с публични средства. В последствие Касата за болести при животните събира от собствениците на животни 25 % от разходите за преработка;
е)
В Шлезвиг-Холщайн 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от Касата за болести при животните;
ж)
В Мекленбург-Предна Померания 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от собствениците на животни.
(119)
Според Германия този преглед показва, че е относително маловажно дали разходите по резерва за епидемии се включват в изчисляването на налозите и таксите или се финансират чрез годишни вноски, както е в Рейнланд-Пфалц. От значение е кой всъщност заплаща разходите. В крайна сметка голяма част от резерва за епидемии се финансира с публични средства чрез помощи съгласно Насоките за ТСЕ или Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
7.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(120)
Германия поддържа мнението, че в европейското право няма изискване за отваряне на пазар за унищожаването на материал от категории 1 и 2 чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Това е потвърдено и от Съда на Европейския съюз (34).
7.5. Липса на нарушаване на конкуренцията на външните пазари
(121)
Германия смята, че в случая няма нарушаване на конкуренцията на външните пазари.
7.5.1. Унищожаване на неконтролирани стоки от ZT без кръстосано субсидиране
(122)
Германия твърди, че събираните от ZT годишни вноски не са довели до нарушаване на конкуренцията при материала от категория 3, тъй като няма кръстосано субсидиране:
а)
годишните отчети на ZT показват ясно, че асоциацията е постигала значителни маржове през годините чрез преработката на отделен материал от категория 3, което изключва твърдението за кръстосано субсидиране;
б)
ако материалът от категория 3 се доставя заедно с материала от категория 1 и 2, смесите (по тегло) вече биха били включени в изчислените такси за унищожаване. Това означава, че размерът на таксите в тарифата вече включва количествата смесен материал от тази категория, които са предварително изчислени.
(123)
Германия счита за неоснователно твърдението на жалбоподателя, че поради ценовата политика на ZT се отделят едва 45 % от материала от категория 3. ZT никога не е преработвало такива големи количества материал от категория 3, което се потвърждава от съответните статистически данни. Процентът на отделяне за 2009 г., цитиран от Комисията в решението за откриване на процедурата, а именно 72 %, може да бъде потвърден.
(124)
Следва да се посочи също, че на територията на дейност на асоциацията 85 % от кланетата се извършват в 6 предприятия, в които се прави разделяне в най-общ смисъл. Жалбоподателят осъществява дейност в тези предприятия и получава от тях отделен материал от категория 3. Затова жалбоподателят има достъп до пазарите на материал от категория 3 и притежава много значителен дял от тези пазари.
7.5.2. Търгът в Северен и Централен Хесен
(125)
Фактът, че в Северен и Централен Хесен ZT събира различни такси от тези на територията на дейност на асоциацията, не доказва наличието на нарушаване на конкуренцията. Разликите във финансирането се дължат на различните правни изисквания по отношение на изчисляването. Съгласно раздел 3(1) от TierNebG унищожаването на странични животински продукти от категории 1 и 2 в Германия е отговорност на регионалните и местните власти, които са компетентните органи съгласно правото на съответните провинции. Следователно финансирането може да е регламентирано по различен начин в зависимост от съответните разпоредби на провинциално и местно равнище.
(126)
Ако унищожаването на странични животински продукти не се извършва от самите учреждения, отговарящи за него, а задачата е възложена на трети лица - както в Северен и Централен Хесен, правилата за изчисляване не се уреждат от съответния закон за местните такси, който е в сила, а от Насоките за ценообразуване на база себестойността (Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (наричани по-нататък „LSP“) (35).
(127)
Има големи разлики между KAG RP и LSP, особено по отношение на размера на разходите за лихви, които могат да се включват в таксите, и тези разлики имат значение за ZT, тъй като тя в съществена степен е финансирала инвестициите си чрез кредити и ежегодно заплаща лихви в голям размер по тези кредити.
(128)
Докато съгласно член 8 от KAG RP ZT може да включи тези разходи за лихви в изчисляването на таксите, LSP позволява таксите в Северен и Централен Хесен да включват само изчислените лихви, съотнесени към средния необходим оперативен капитал. Ето защо е невъзможно да се прехвърлят всички разходи по реалните лихвени плащания.
(129)
Според Германия твърдението на жалбоподателя, че TBA Schäfer не е успяла да спечели в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен поради кръстосаното субсидиране чрез годишните вноски, също е неоснователно. По-високата цена в офертата на TBA Schäfer се дължи на това, че прогнозираните от TBA Schäfer приходи от производство са твърде ниски, като в същото време то трябва да заплаща по-високи административни разходи и вноски в рамките на своята група. От друга страна ZT е изчислило приходите си от производство правилно и понеже не е част от група, не му се налага да заплаща вътрешногрупови вноски.
7.6. Рехабилитация на замърсени индустриални обекти
(130)
Германия твърди, че част от годишните вноски, събирани от ZT, имат за цел финансирането на разходите за рехабилитация на два замърсени индустриални обекта - в Зоршид и в Шпрендлинген-Гензинген.
(131)
В двата замърсени обекта в следствие на използването на въглеводороди от предишни собственици или оператори се е натрупало замърсяване на почвата и подпочвените води. И двата имота стават собственост на ZT при основаването му през 1979 г.
(132)
Решенията за рехабилитация, приети от областната управа на Кобленц на 21 април 1997 г. и 31 март 1998 г., задължават ZT да отстрани замърсяването. В допълнително решение от 13 юли 2001 г. са поставени още условия относно рехабилитацията на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Разходите за рехабилитация за съответния период от 1998 г. до 2010 г. възлизат на общо 2 413 049,36 EUR за двата обекта.
7.6.1. Обектът в Шпрендлинген-Гензинген
(133)
Германия признава, че съгласно решението за почистване от 31 март 1998 г. ZT е задължена да поеме разходите за рехабилитация на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Тя е на мнение обаче, че от гледна точка на правото в областта на държавните помощи не е справедливо ZT да носи пълната отговорност за разходите за рехабилитация, тъй като неограничената отговорност би довела до неравнопоставеност в сравнение с частните предприятия съгласно по-новата съдебна практика в Германия.
(134)
Според решението на Федералния конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) от 16 декември 2000 г. (36) съгласно националното право частно предприятие би носило отговорност само в разумни граници. Според Федералния конституционен съд този праг може да бъде достигнат, ако отговорността надвишава стойността на имуществото. Отговорността над тази граница вече не може да се смята за пропорционална материалноправна и ограничаваща норма за целите на защитата на имуществото, гарантирана от член 14, параграф 2, второ изречение от германския Основен закон (Grundgesetz). Тъй като обаче в качеството си на публичноправно юридическо лице ZT не може да се позовава на правата, дадени на частни лица от германския Основен закон, това ограничение на отговорността не важи за ZT.
(135)
Според Германия обектът в Шпрендлинген-Гензинген има отрицателна пазарна стойност, тъй като балансовата му стойност към 31 декември 2009 г. възлиза на 128 500,00 EUR, а разходите за рехабилитирането му към момента възлизат на общо 1 542 315,85 EUR. Това надхвърля описаната по-горе граница на отговорността.
(136)
Финансирането на разходите за рехабилитация над границата на отговорността чрез годишните вноски следва да се разглежда като съвместима помощ по точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като частните лица трябва да понасят разходи за рехабилитация само до пазарната стойност на имуществото.
7.6.2. Обектът в Зоршид
(137)
Въпреки че съгласно решението за почистване от 21 април 1997 г. ZT носи отговорност като замърсител, Германия се съмнява дали в съответствие с германското право ZT действително би била задължена да понесе разходите за рехабилитация във връзка с щетите, нанесени от предишните собственици или оператори. Тъй като обаче това са обстоятелства от преди повече от 30 години, въпросът за отговорността вече не може да се изясни категорично.
(138)
Германия е на мнение, че доколкото годишните вноски се ползват за покриване на разходите за рехабилитацията на обекта в Зоршид, те представляват съвместима помощ по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като не е следвало ZT да се задължава да извърши рехабилитацията.
(139)
Освен това Германия твърди, че пазарната стойност на обекта в Зоршид също е отрицателна и че границата за отговорността е надхвърлена и в този случай.
8. ОЦЕНКА НА ОБЩИТЕ КРИТЕРИИ ЗА НАЛИЧИЕТО НА ПОМОЩ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС (БЕЗ ОГЛЕД НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK)
(140)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
8.1. Годишни вноски, финансирани с държавни средства
(141)
Германия не оспорва, че годишните вноски от членовете на Zweckverband са държавни средства. Членовете на ZT са области и градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц, Заарланд и Хесен. Тъй като ZT е събирало годишни вноски от членовете си по силата на административни актове от 1979 г. насам, мярката включва пряк трансфер на държавни средства. Тъй като става въпрос за административни актове, годишните вноски могат да бъдат приписани на държавата.
8.2. Икономическо предимство за ZT
(142)
На първо място, получателят трябва да бъде предприятие. Смисълът на понятието „предприятие“ включва всеки субект, който извършва стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина на финансирането му. Това важи не само за частните, но и за публичните предприятия (37). Всяка дейност, при която се предлагат стоки или услуги на определен пазар, обикновено срещу заплащане, е стопанска дейност (38). Тъй като ZT предлага услуги по унищожаване на определени странични животински продукти срещу възнаграждение, то тя е предприятие.
(143)
По същество годишните вноски дават на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват текущите ѝ разходи и не се предоставят в замяна изпълнение на съответстваща им дейност. Германия твърди обаче, че вноските компенсират ZT единствено за разходите, които трябва да понася поради задължението да поддържа резерв за епидемии, и следователно ZT не печели икономическо предимство.
(144)
В решението си по делото Altmark Съдът на ЕС определя, че компенсацията за изпълнението на задължение за предоставяне на обществена услуга не е държавна помощ, т.е. не дава предимство на получателя, при условие че са изпълнени едновременно определени критерии (39).
(145)
Поради същественото значение на решението по делото Altmark за настоящия случай твърдението от страна на Германия, че критериите по делото Altmark са изпълнени, ще бъде разгледано отделно и по-подробно в раздел 9.
8.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(146)
Германия е на мнение, че пазарът за унищожаване на материал от категории 1 и 2 от района на дейност на асоциацията е не е отворен за конкуренция и следователно могат да се изключат както нарушаването на конкуренцията, така и въздействието върху търговията между държавите членки.
(147)
На първо място Комисията отбелязва, че са налице регионални монополи върху унищожаването на материал от категории 1 и 2. Повечето компетентни регионални и местни власти обаче предоставят тези монополи чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Следователно съществува конкуренция на пазара. В настоящия случай това се потвърждава от процедурата за възлагане на обществена поръчка за Северен и Централен Хесен.
(148)
В съответствие с решението си от 23 февруари 2011 г. относно държавна помощ C 58/06 (ex NN 98/05) в полза на предприятията Bahnen der Stadt Monheim (BSM) и Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) Комисията е на мнение, че пазарът за унищожаването на материал от категории 1 и 2 е отворен за конкуренция. Както правото на Съюза, така и националното право оставят на регионалните и местните власти, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, свободата да изберат дали да намерят доставчик от пазара и да му възложат задачата чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, или сами да извършват унищожаването, като намерят „вътрешно решение“ (41). Въпреки твърдението на Германия, че ZT отговаря на критериите за вътрешно възлагане (42), годишните вноски поставят ZT в по-добро финансово положение спрямо останалите потенциални доставчици. Тъй като в процедурите за възлагане на обществени поръчки могат да участват доставчици от всички държави членки, вноските могат да засегнат и търговията между държавите членки.
(149)
Икономическите предимства от годишните вноски могат също да затвърдят позицията на ZT на пазари, на които тя пряко се конкурира с други доставчици (унищожаване на материал от категория 3, процедура по възлагане на обществена поръчка за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в Северен и Централен Хесен).
8.4. Предварително заключение относно наличието на помощ
(150)
Годишните вноски отговарят на условията за наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В следващия раздел е разгледано подробно твърдението на Германия, че четирите условия от решението по делото Altmark са изпълнени.
9. ОЦЕНКА НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK В КОНТЕКСТА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
9.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(151)
Съгласно първия критерий от решението по делото Altmark предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(152)
На първо място следва да се отбележи, че трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и този от 2009 г. до 2011 г.
(153)
Преди изменението на устава от 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. ZT е била натоварена като цяло само с унищожаването на материал от категории 1 и 2. В стария устав не е заложено задължение за поддържане на резерв за епидемии. Следователно не е имало ясно определено задължение за поддържане на резерв за епидемии по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
(154)
С изменения устав освен задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2 ZT вече има и изричното задължение за поддържане на резерв за епидемии.
(155)
В следващите параграфи Комисията показва, че нито задължението на ZT за унищожаване на материал от категории 1 и 2, нито задължението за поддържане на резерв за епидемии могат да оправдаят годишните вноски като държавни компенсационни плащания по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
9.1.1. Задължение за унищожаване на материал от категории 1 и 2
9.1.1.1. Липса на услуга от общ икономически интерес
(156)
BVerwG определя, че съгласно Регламент (ЕО) № 1069/2009 и член 3, параграф 1 от TierNebG унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга и следователно услуга от общ икономически интерес. BVerwG отдава особено значение на обстоятелството, че съгласно германското право унищожаването на материала е обществено задължение, и изхожда от допускането, че ZT изпълнява публични правомощия. BVerwG счита, че задължението за предоставяне на обществена услуга включва и поддържането на резерв за епидемии (43).
(157)
Германия споделя това гледище, като твърди също, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 и поддържането на резерва за епидемии имат за цел опазването на човешкото здраве.
(158)
Понеже унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга, BVerwG и Германия смятат годишните вноски за оправдани, тъй като представляват държавна компенсация за разходите, които ZT понася в резултат на това задължение.
(159)
Както се обяснява в точка 13 от Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (44) (наричана по-нататък „Рамката на ЕС за УОИИ“), съгласно постоянната практика на Съда държавите членки разполагат с голяма свобода на действие по отношение на естеството на услугите, които могат да се класифицират като услуги от общ икономически интерес, освен в секторите, в които има конкретни правила на Съюза в това отношение.
(160)
В решението си Съдът подчертава, че определена дейност е от общ икономически интерес само ако проявява специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес от други стопански дейности (45).
(161)
Така в делото GEMO Съдът трябваше да реши въпроса дали фермерите и кланиците следва да понасят пълните разходи за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици или тези разходи могат да се покриват отчасти от държавата на основанието, че това е услуга от общ икономически интерес. В решението си Съдът определя, че фермерите и кланиците трябва да понасят всички разходи (46).
(162)
Съдът приема, че финансовата тежест, свързана с унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици, е разходно перо, неизбежно свързано със стопанската дейност на фермерите и кланиците. От дейността им произтичат продукти и остатъци, които са непотребни и преди всичко вредни за околната среда, така че унищожаването е задължение на замърсителите.
(163)
Следователно намесата на държавните органи с цел освобождаване на фермерите и кланиците от тази тежест създава икономическо предимство, което може да наруши конкуренцията. Дори ако с поемането на отговорността за разходите за унищожаване държавата преследва цел от здравната си политика, не се променя обстоятелството, че е налице икономическо предимство за фермерите и кланиците, тъй като съгласно установената съдебна практика член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разграничения според причините за държавните мерки и целите им, а ги определя по последиците им (47).
(164)
В точки 27 и 37 от Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици (2002/C324/02) (до 2006 г.) и раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (2006/C319/01) също се потвърждава, че отговорни за законосъобразното унищожаване са собствениците или производителите на странични животински продукти, поради което именно те трябва да понасят разходите в съответствие с принципа „замърсителят плаща“. Съгласно тези разпоредби изключение от това правило се прави единствено при държавна помощ, която е допустима само в специални случаи (особено при мъртвите животни).
(165)
Приложимостта на принципа „замърсителят плаща“ в общия случай се потвърждава и от правото на Рейнланд-Пфалц. Член 4, параграф 1 от TierNebGAG гласи, че с разходите за унищожаване и свързаните процеси могат да се задължават собствениците.
(166)
По отношение на разглеждания случай от практиката на Съда Регламент (ЕО) № 1069/2009, Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. следват представените по-долу заключения.
(167)
На първо място, за да има услуга от общ икономически интерес, решаващият фактор не е дали държавата членка определя въпросната услуга като обществено задължение. Определянето на услуга като обществено задължение е равнозначно на предоставяне на изключително право. Ако BVerwG беше прав в този си възглед, държава членка би могла да обяви всяка услуга за обществено задължение, с което да я превърне в услуга от общ икономически интерес. Това тълкувание обаче би лишило член 106 от ДФЕС от цялото му действие: неговата цел е именно да се гарантира, че компенсационни плащания могат да се предоставят само ако са обосновани с услуга от общ икономически интерес.
(168)
Комисията е на мнение, че трябва да се направи разграничение между предоставянето на изключително право и класифицирането на една услуга като услуга от общ икономически интерес.
(169)
Предоставянето на изключително право за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС. Съгласно член 52 във връзка с член 62 от ДФЕС това може да се оправдае само със съображения за опазване на общественото здраве. Когато Германия и Рейнланд-Пфалц определят, че само едно предприятие отговаря за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в даден регион, целта им е да гарантират, че предприятието е обект на много интензивен надзор, с което да се осигури опазването на общественото здраве.
(170)
Мярка, целяща опазване на общественото здраве, не представлява обаче непременно услуга от общ обществен интерес, противно на мнението на Германия и BVerwG.
(171)
Следователно Комисията не оспорва, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 означава унищожаване на отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. По тази причина Регламент (ЕО) № 1069/2009 предвижда строга система за контрол на учрежденията, унищожаващи такива отпадъци. Тези разпоредби със сигурност означават допълнителни разходи за предприятията за унищожаване, но тези разходи трябва да се включват в таксите.
(172)
В това отношение унищожаването на материал от категории 1 и 2 не се различава от унищожаването на други отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. Разходите за унищожаване на такива отпадъци в обичайния случай трябва да се покриват от този, който ги е причинил, а не от обществото.
(173)
В настоящия случай услугата се състои в унищожаването на материал от категории 1 и 2. Затова Комисията трябва да проучи дали тази услуга се различава съществено по своето естество от останалите стопански дейности, така че да бъде от общ интерес, а не само от интерес за печелещия от нея стопански субект.
(174)
Според Комисията унищожаването на материал от категории 1 и 2 по принцип не се различава по съдържание от другите стопански дейности. По тази причина то не може да се класифицира като услуга от общ икономически интерес.
(175)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден от Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се смята за услуга от общ икономически интерес.
(176)
Освен това въпросният сектор се регламентира от разпоредбите на правото на Съюза. По-специално, тези разпоредби изискват замърсителят да понесе разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно няма основания за покриване на част от разходите с публични средства, както определя Съдът в решението си по делото GEMO (48). Поради тези конкретни разпоредби от правото на Съюза вече няма място за национални разпоредби, които противно на правото на Съюза целят да класифицират унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес. Ето защо класифицирането му като такава се изключва.
(177)
На последно място, по отношение на твърдението на Германия, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве, Комисията се позовава отново на решението по делото GEMO, в което Съдът определя, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не разграничава държавните мерки според техните причини или цели, а ги определя в зависимост от последиците им.
(178)
Следователно стопанският субект по принцип трябва да понася разходите, които произтичат от регулаторните разпоредби, уреждащи извършването на неговата дейност, каквито в настоящия случай са строгите правила за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Целта да се опазва човешкото здраве е взета предвид за оправдаване предоставянето на изключително право по отношение на свободата да се извършват услуги и на равнището на съвместимостта на помощта за фермерите с вътрешния пазар.
(179)
По тези причини Комисията смята, че Германия не може да определи унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес.
9.1.1.2. Помощни съображения: компенсационните плащания в никакъв случай не са изискване
(180)
Като помощно съображение Комисията би изтъква, че първият критерий от решението по делото Altmark предполага също да се прецени дали компенсационните плащания са необходими за услуга от общ икономически интерес. Дори ако унищожаването на материал от категории 1 и 2 представляваше услуга от общ икономически интерес, трябва да се провери необходимостта от компенсационни плащания.
(181)
Доводите на Германия и BVerwG пропускат обстоятелството, че в решението си по делото GEMO Съдът определя, че задълженията, които са приели предприятията, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, не оправдават получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от тези задължения. Всички разходи за унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се понасят от отговорните за възникването им субекти, тъй като това са разходи, присъщи на стопанската дейност на фермерите и кланиците.
(182)
Съдът определя, че държавната компенсация за разходите, произлизащи от това задължение, не е оправдана, тъй като разходите трябва да се понасят от отговорните субекти.
(183)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден в Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да се обезпечава с компенсационни плащания от държавата.
(184)
С други думи самото съществуване на задължение за предоставяне на обществена услуга не означава непременно, че е оправдано получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от това задължение.
(185)
Според Комисията Германия не може да оправдае годишните вноски като предоставяна от държавата компенсация за разходите на ZT, произлизащи от задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ пълният размер на разходите трябва да се покрива от таксите, които ZT събира от отговорните за възникването на материала субекти.
9.1.2. Поддържане на резерв за епидемии
(186)
Що се отнася до въпроса дали резервният капацитет сам по себе си може да се разглежда като услуга от общ икономически интерес, трябва да се отбележи следното. Съгласно германското право предприятие, притежаващо регионален монопол върху унищожаването на материал от категории 1 и 2, трябва да гарантира възможността си да се справя и с увеличени количества материал при възникване на епидемии. Както показва съпоставката на 16-те провинции, представена от германското правителство, навсякъде освен в района на ZT предприятията постигат това като експлоатират съоръженията си на три смени, и евентуално и в почивните дни, а ако е необходимо - и чрез прехвърляне на материал към други провинции. Иначе казано, задължението за поддържане на резерв за епидемии не поражда допълнителни разходи, тъй като резервът за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет.
(187)
Дори ако възникнат допълнителни разходи, те би следвало да се прехвърлят на фермерите и кланиците. Справянето с увеличените количества материал при епидемии е част от разходите, присъщи на дейността на съоръжение за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(188)
Обстоятелството, че собствениците, т.е. регионалните и местните власти, задължават притежаваните от тях предприятия да поддържат резерв за епидемии по силата на официален акт, е без значение. Поддържането на резерва за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес по две причини:
(189)
Ако свободният капацитет, който е оперативно разполагаем без допълнителни разходи, не е достатъчен, за да се обезпечи предвиденият резерв за епидемии, поради което задължението за поддържане на резерва за епидемии поражда допълнителни инвестиционни разходи, принципът „замърсителят плаща“ изисква тези разходи да се покриват от събираните такси. Тук няма разлика с предишните аргументи относно унищожаването на други отпадъци (вж. съображения 156-185 по-горе за подробности).
(190)
Ако поддържаният свободен капацитет е по-голям, отколкото се изисква за случаи на епидемии, няма обществен интерес в поддържането на този излишен свободен капацитет.
(191)
В тази връзка BVerwG определя, че за класифицирането на поддържането на резервен капацитет е без значение дали ZT поддържа твърде голям капацитет, от който няма нужда, както и че единствено регионалните и местните власти трябва да решават дали да финансират свръхкапацитета или да настояват за намаляването му. Това е въпрос на политическа отговорност на регионалните и местните власти, а не на правото в областта на държавните помощи (49). Този довод е неприемлив, тъй като не може да се очаква напълно излишният капацитет да е в обществен интерес.
(192)
Както е разгледано по-обстойно в раздел 9.3, в случая на ZT предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет и следователно компенсационните плащания по никакъв начин не могат да се оправдаят.
(193)
По тези причини Комисията е на мнение, че и задължението за поддържане на резерв за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес. Като помощно съображение Комисията изтъква, че в никакъв случай то не дава основания за наличието на годишни вноски като компенсация от държавата.
9.1.3. Унищожаване на материал от категория 3
(194)
На ZT не е възложено унищожаването на материал от категория 3, което само по себе си изключва възможността то да се определи като услуга от общ икономически интерес. Във всеки случай това не е възможно и поради причините, изложени в раздел 9.1.1.
9.1.4. Обобщение
(195)
Може да се заключи, че първият критерий от решението по делото Altmark в настоящия случай не е изпълнен.
(196)
Поради това съображенията по-долу относно втория, третия и четвъртия критерии от решението по делото Altmark са представени единствено като помощни съображения.
9.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(197)
Вторият критерий от решението по делото Altmark изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да са предварително определени по обективен и прозрачен начин. Тоест ако държава членка компенсира предприятие за загуби, без параметрите за това да са определени предварително, това представлява предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(198)
В настоящия случай трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и периода от 2009 г. до 2012 г.
9.2.1. Период от 1979 г. до 2008 г.
(199)
Приетият на 28 октомври 1994 г. устав позволява на ZT да покрива всички загуби, понесени през финансовата година, с годишните вноски. Както обаче посочва Германия, годишните вноски са били предназначени да финансират разходите, които ZT понася по поддържането на резерва за епидемии.
(200)
Уставът от 1994 г. обаче не съдържа указания относно размера на резерва за епидемии, който ZT трябва да поддържа, или относно параметрите за изчисляване на разходите по резерва. Понесената загуба не е обективен показател за разходите по резерва за епидемии, тъй като размерът на загубата зависи от редица фактори, които нямат нищо общо с разходите по резерва за епидемии.
(201)
Следователно не е бил налице определен предварително обективен и прозрачен метод, който да е направил възможно изчислението на разходите по резерва за епидемии. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2008 г.
9.2.2. Период от 2009 г. до 2012 г.
(202)
Уставът е изменен на 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. В член 10, параграф 2 изрично се определя размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа. Според член 9, параграф 2 и член 10, параграф 4 разходите по резерва за епидемии и съответно размерът на годишната вноска трябва да бъдат определени преди началото на финансовата година чрез бюджета.
(203)
С член 10, параграф 5 от новия устав се въвеждат правила за изчисляването на разходите по резерва за епидемии. В съответствие с експертното становище на Fraunhofer за предвидения резерв за епидемии се разпределя пропорционален дял от общите разходи за капацитет. В устава и годишния бюджет са определени параметрите, необходими за изчисляване на разходите. Комисията се увери, че параметрите са обективни и основателни и методът за изчисляване е определен недвусмислено и прозрачно. Ето защо от 2010 г. насам годишните вноски са предварително определени въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(204)
Следователно изискванията за прозрачност от втория критерий от решението по делото Altmark са изпълнени за периода 2010-2012 г. Същевременно обаче трябва да се отбележи, че макар Комисията да приема, че изчисленията са направени предварително и прозрачно, тя смята, че използваната за изчисляването формула не е подходяща, за да предотврати свръхкомпенсация по смисъла на третия критерий от решението по делото Altmark.
(205)
От друга страна за 2009 г. правилата за изчисляване на разходите, бюджетът и размерът на годишната вноска са определени със задна дата, а не предварително. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за 2009 г.
9.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(206)
Третият критерий от решението по делото Altmark изисква компенсацията да не надвишава необходимото за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществена услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения.
(207)
При изчисляването на разходите по изпълнение на задължението за предоставяне на обществена услуга Комисията прилага метода на нетните избегнати разходи (50). Нетните разходи, които са необходими или би следвало да са необходими за изпълнение на задължението за извършване на обществени услуги, се изчисляват като разликата между нетните разходи на доставчика на услугата, произлизащи от изпълнението на задължението за предоставяне на обществена услуга, и нетните му разходи без това задължение. Особено трябва да се внимава за правилната оценка на разходите или приходите, които доставчикът на услугата не би понесъл или спечелил, ако нямаше задължение за предоставяне на обществена услуга. При изчисляването на нетните разходи трябва да се разгледат предимствата за доставчика на услугата от общ икономически интерес, включително, ако е възможно, и нематериалните предимства (51).
(208)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава от 2 февруари 2010 г. размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа от 2009 г., е определен на 7 110 тона, които да бъдат преработвани за период от шест седмици. Изразено в количество на седмица това означава, ZT трябва да гарантира, че в случай на епидемия могат да се преработват допълнително по 1 185 тона седмично над обичайните количества в продължение на шест седмици (52).
(209)
Германия изтъква, че годишните вноски компенсират нетните разходи, които ZT понася, като поддържа резерва за епидемии. Въпреки че уставът съдържа изрично задължение за поддържане на резерв за епидемии едва откакто е изменен на 2 февруари 2010 г., ZT е поддържала резерв за епидемии още преди това и е трябвало да понася свързаните с него разходи. По-специално съгласно правилата за таксите в Рейнланд-Пфалц ZT не е можела да включва тези разходи в таксите за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(210)
Като се основава на експертното становище на Fraunhofer, Германия изчислява разходите по резерва за епидемии като приблизително половината от всички разходи на съоръженията за периода 2002-2009 г., тъй като през седмицата (при 5-дневна експлоатация на 3 смени)се оползотворяват по-малко от 50 % от технически възможния им капацитет.
(211)
В следващите параграфи Комисията ще покаже, че противно на изчисленията на Германия ZT не е понесла нетни разходи в резултат на поддържането на резерв за епидемии в предвидения размер. Посочените от Германия разходи се състоят от разходите за оперативно разполагаемия свободен капацитет, които трябва да се покриват от таксите, и разходите за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване на съоръженията.
9.3.1. Обезпечаване на предвидения резерв за епидемии с неизползвания работен капацитет на ZT
(212)
В експертното становище на Böckenhoff от 1991 г. за първи път се изследва дали е необходимо изграждане на по-голямо съоръжение за унищожаване, за да се осигури достатъчен капацитет в случай на епидемия. Стига се до обратното заключение, тъй като при нормална експлоатация съоръжението за унищожаване работи 5 дни седмично на 2 смени и работният свободен капацитет на третата смяна е сметнат за достатъчен резерв за епидемии.
(213)
С течение на времето много предприятия за унищожаване са преминали към частично използване на третата смяна дори при нормална експлоатация, или работа на една или две смени в събота в особено натоварени периоди. Това означава, че има по-добро оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация и в случай на епидемия ще се наложи засилено натоварване на разполагаемия свободен капацитет в почивните дни.
(214)
Подробните изчисления за различни сценарии в по-новата техническа литература (53) обаче потвърждават основната констатация от експертното становище на Böckenhoff, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет за борба с епидемии, тъй като разполагаемият свободен капацитет под формата на третата смяна през седмицата и смените в почивните дни е достатъчен за унищожаването на допълнителните животински трупове вследствие на епидемия. Тук се отчита по-голямото оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация. Разглежданите случаи на епидемии са най-вече ограничени на местна територия, краткотрайни огнища на класическа чума по свинете (КЧС) или шап.
(215)
Предвиденият в устава от 2 февруари 2010 г. резерв за епидемии в размер на 1 185 тона седмично, който ZT трябва да осигури за период от шест седмици в случай на епидемия, е предназначен за ограничени на местна територия огнища на КЧС и шап. Размерът на резерва за епидемии се основава на експертното становище на ISPA-RP, което показва, че допълнителните количества животински трупове, които могат да се очакват в случай на краткотрайни епидемии в района на действие на асоциацията, са в този порядък.
(216)
Както се вижда от таблицата по-долу, и при ZT, както и в останалите провинции, задължението за осигуряване на резерв при епидемии може бъде изпълнено в краткосрочен план от наличния работен свободен капацитет през нощта и през почивните дни. Работният свободен капацитет от 2 376 тона седмично, който осигурява 7-дневната експлоатация на 3 смени в продължение на 6 седмици, е приблизително два пъти по-голям от предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично.
(217)
Дори да се приеме, че капацитетът на съоръженията не се оползотворява напълно при 7-дневна експлоатация на 3 смени или не се използва в продължение на 7 дни без прекъсване, все още има достатъчно работен свободен капацитет, за да се осигури необходимият резерв за епидемии. Както показва съпоставката между предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично и свободния капацитет на разположение в съоръженията на ZT според експертното становище на ISPA-RP (54), ZT разполага с достатъчен работен свободен капацитет нощем и в почивните дни:
Таблица 3
Разполагаем свободен капацитет на ZT, съпоставен с предвидения резерв за епидемии (въз основа на средното оползотворяване на капацитета от 1998 г. до 2009 г.)
Тип експлоатация
Общ капацитет
Разполагаем свободен капацитет
Резерв за епидемии съгласно устава
Свободен капацитет след изваждане на резерва за епидемии
Поради степента на оползотворяване
Поради експлоатационни фактори
Общо
Общо
Максимален капацитет при 5 дни на 2 смени
2 160
443
443
Максимален капацитет при 5 дни на 3 смени
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Нормален капацитет при 7 дни на 3 смени
3 864
443
1 704
2 147
962
Максимален капацитет при 7 дни на 3 смени
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Следователно както предприятията в останалите провинции ZT има достатъчен работен свободен капацитет за осигуряване на резерва за епидемии. Следователно на ZT никога не ѝ се е налагало да изгражда допълнителен капацитет, за да осигури резерв за епидемии. Така че ZT не е понесла никакви нетни разходи вследствие на това задължение.
(219)
Германия обаче твърди, че по закон ZT не може да включва в таксите за унищожаване разходите за свободен капацитет, който се използва единствено в случай на епидемии, тъй като този резерв за епидемии би бил в обществена полза.
(220)
Резултатите от експертното становище сред провинциите и представените договори на жалбоподателя показват обаче, че независимо от правната форма на предприятието за унищожаване или прилаганите правила за изчисляване всички разходи за капацитет без изключение се финансират от приходите от оперативна дейност. Това е очевидно и от член 8 от KAG RP, който гласи, че „разходите, на които се основават таксите за ползване и периодичните вноски, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността“. С други думи разходите за работния свободен капацитет трябва да се включват в таксите пропорционално, тъй като съществува причинно-следствена връзка с унищожаването на вътрешен и външен материал при нормална експлоатация.
(221)
Освен това в решението си BVerwG правилно приема, че разходите за работен свободен капацитет трябва да се финансират с приходите от унищожаването на вътрешен и външен материал (55). Следователно ако предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с работния свободен капацитет, какъвто е случаят със ZT, няма нужда от годишни вноски.
(222)
Накрая, като основание за годишните вноски Германия твърди, че всички разходи за работен свободен капацитет за третата смяна през седмицата са следствие от задължението за поддържане на резерва за епидемии. Без това задължение ZT би могла напълно да оползотворява своя максимален технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени.
(223)
Германия обаче не е представила доказателства, че ако е нямало задължение за поддържане на резерва за епидемии, не би имало работен свободен капацитет през седмицата. По-скоро излиза - например от експертното становище на ISPA-NS - че дори предприятията, които унищожават само материал от категория 3 и съответно нямат никакво задължение да поддържат резерв за епидемии, разполагат със значителен свободен капацитет и финансират всичките си разходи за капацитет чрез таксите си.
9.3.2. Разполагаемият свободен капацитет надвишава предвидения резерв за епидемии
(224)
Както показва таблица 3, ZT има много по-голям свободен капацитет, отколкото е необходим за поддържане на предвидения резерв за епидемии. Краткосрочно разполагаемият свободен капацитет е повече от два пъти по-голям от необходимия за случаи на епидемии. Фигура 2 показва, че в някои години до 25 % от нормалния капацитет остават неизползвани при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Разходите за свободния капацитет, който изобщо не е необходим за предвидения резерв за епидемии, също не могат да се включват в нетните разходи. Следователно представените от Германия изчисления на нетните разходи трябва да се отхвърлят и поради тази причина, тъй като в тя разходите за целия свободен капацитет неправилно се разпределят за резерва за епидемии.
(225)
Експертното становище на ISPA-RP и експертното становище на Fraunhofer показват, че разполагаемият свободен капацитет на ZT е достатъчен дори за справяне с епидемия от шап в цялата провинция в продължение на 3 месеца. Въпреки това от ZT никога не се е изисквало да поддържа резерва за епидемии за период, по-дълъг от 6 седмици. С други думи членовете на асоциацията никога не са задължавали ZT да осигурява по-дългосрочен резерв за епидемии, който да може да се ползва повече от 6 седмици, за да успее ZT сама да се справи с продължителна епидемия в цялата провинция. Затова сравнението с капацитета, необходим за справяне с епидемия от шап в цялата провинция, е неуместно (56).
(226)
Обстоятелството, че капацитетът на съоръженията на ZT е значително по-голям, отколкото е изискването в устава, се потвърждава и от следното: ZT е задължена от устава да преработва вътрешен материал от категории 1 и 2 в количества от порядъка на средно 900 тона седмично (57). Ако се прибави предвиденият резерв за епидемии от 1 185 тона седмично, ZT би се нуждаела от съоръжение с капацитет 2 085 тона седмично при 7-дневна експлоатация на 3 смени, за да изпълни задълженията си съгласно устава.
(227)
Фактически обаче максималният възможен капацитет на съоръженията на ZT е 4 536 тона седмично. Това означава, че ZT експлоатира съоръжения с два пъти по-голям капацитет, отколкото е необходимо за изпълнение на задачите, заложени в устава. Тъй като ZT има много по-голям капацитет, отколкото се изисква за изпълнението на обществените ѝ задачи, тя не може да е понесла нетни разходи поради задължението за поддържане на резерва за епидемии.
9.3.3. Обобщение
(228)
В заключение може да се каже, че Германия не успява да докаже, че ZT е понесла нетни разходи вследствие на задължението за поддържане на резерва за епидемии. Анализът показва, че годишните вноски финансират разходите за свободния капацитет, който оперативно е на разположение при нормална експлоатация (и съответно следва да се финансира с таксите за тези услуги) или е наличен поради недостатъчното натоварване на съоръженията на ZT.
9.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(229)
Четвъртият критерий от решението по делото Altmark гласи, че когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в конкретен случай не е избрано вследствие на процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран участника в търга, който е в състояние да предостави тези услуги на най-ниската цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на съответните задължения, като се отчетат съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на задълженията.
(230)
Четирите критерия от решението по делото Altmark трябва да са изпълнени, за да се направи изключение от принципа, че компенсационните плащания представляват предимство. Ето защо държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са изпълнени.
(231)
ZT не е избрана посредством процедура за възлагане на обществена поръчка, в същото време Германия не е представила доказателства, че ZT е типично, добре управлявано предприятие. Следователно Германия не е успяла да докаже, че е изпълнен четвъртият критерий от решението по делото Altmark. Високите такси за унищожаване на животински трупове в Рейнланд-Пфалц и необходимостта от финансиране чрез годишна вноска, каквато не съществува в никоя друга провинция, също свидетелстват за това, че ZT не е типично, добре управлявано предприятие.
(232)
Следователно четвъртият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен.
(233)
BVerwG приема, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за ZT, тъй като годишните вноски не са предназначени да компенсират ZT за допълнителните разходи, произтичащи от поемането на задължение за предоставяне на обществена услуга в контекста на иначе търговска дейност, а да финансират служебното изпълнение на обществена задача извън пазара. Според BVerwG служебното естество на изпълнението на тази задача произтича от политическото решение на членуващите в асоциацията регионални и местни власти да възложат унищожаването на материал от категории 1 и 2 вътрешно. BVerwG основава тълкуванието си на решението на Съда по делото Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Според BVerwG четвъртият критерий от решението по делото Altmark предполага, че задължението за предоставяне на обществена услуга следва да се изпълнява от частно предприятие. Тъй като това не е така в случая на вътрешното възлагане, четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за предприятия, ангажирани чрез вътрешно възлагане (59).
(235)
Комисията не споделя правното тълкувание на BVerwG. На първо място, никъде в четвъртия критерий от решението по делото Altmark не е указано, че той не важи при вътрешно възлагане. Напротив, като дава две възможности (процедура за възлагане на обществена поръчка или анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие), Съдът показва, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark е в сила, дори ако не е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, и по-специално в случай на вътрешно възлагане.
(236)
Решението по делото Stadtreinigung Hamburg засяга само въпроса в кои случаи съществува задължение за възлагане. От него не могат да се направят обаче никакви заключения по отношение на правото в областта на държавните помощи. Тъкмо напротив: втората възможност по четвъртия критерий от решението по делото Altmark касае точно случая, при който няма задължение за провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка.
(237)
Освен това BVerwG изхожда от допускането, че от регионалния монопол на ZT следва, че тя не се конкурира с останалите предприятия и че не може да има нарушаване на конкуренцията. Нарушаването на конкуренцията обаче е отделен елемент от понятието за държавна помощ, различен от елемента на икономическото предимство (контекста, в който бяха разработени четирите критерия от решението по делото Altmark). В настоящия случай е изпълнен елементът за нарушаване на конкуренцията (вж. раздел 8.3). Комисията също така изрично посочва в точка 37 от своето Съобщение за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричано „Съобщението за УОИИ“) (60), че вътрешното възлагане не изключва възможността за нарушаване на конкуренцията.
(238)
Накрая, поставеният от BVerwG акцент върху служебното естество на дейността на ZT повдига въпроса дали BVerwG отхвърля приложимостта на четвъртия критерий от решението по делото Altmark, тъй като приема, че ZT не извършва стопанска дейност. Това също е неправилно: ZT предлага услуга срещу заплащане и следователно извършва стопанска дейност (вж. раздел 8.2). Комисията също изрично потвърждава това в точка 13 от Съобщението за УОИИ.
9.5. Заключение относно наличието на икономически предимства за ZT
(239)
Противно на решението на BVerwG и доводите на Германия критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени. На първо място, годишните вноски не могат да се оправдаят по същество като компенсационни плащания от държавата за поетите от ZT задължения, тъй като всички разходи, свързани с тези задължения, трябва да се покриват от приходите от такси. Второ, беше показано, че противно на твърденията на Германия ZT не е направила никакви нетни разходи в резултат на задължението за поддържане на резерв за епидемии. Цитираните от Германия разходи са свързани или с работния свободен капацитет, който трябва да се обезпечи с приходите от такси и с печалбите, или със свободен капацитет над предвидения резерв за епидемии. Трето, до 2010 г. параметрите за изчисляване на годишните вноски не са били определени предварително и с необходимата прозрачност. На последно място, Германия не успя да докаже, че ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(240)
Следователно годишните вноски са предоставили на ZT икономическо предимство.
(241)
Ако неправилно изчислените от Германия разходи по резерва за епидемии се разпределят според техния произход между различните предоставяни услуги - унищожаване на вътрешен материал от категории 1 и 2, унищожаване на материал от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг и Хесен и унищожаване на материал от категория 3 - получените от ZT чрез годишните вноски икономически предимства на различните пазари се виждат по-ясно.
(242)
В следващите раздели 9.5.1-9.5.3 ще бъде демонстрирано, че годишните вноски всъщност компенсират загуби, дължащи се на следните фактори:
а)
преработка на материал от категория 3 с ниска стойност;
б)
недостатъчно оползотворяван капацитет;
в)
такси, по-ниски от разходите за унищожаване, в Северен и Централен Хесен;
г)
такси, по-ниски от разходите, за унищожаването на вътрешен материал.
9.5.1. Загуби от унищожаването на вътрешен и външен материал, когато неправилно изчислените разходи по резерва за епидемии са разпределени по предназначение
(243)
Въз основа на представените отчети за приходите и разходите на ZT за 2002-2009 г. всички предполагаеми разходи по резерва за епидемии са разпределени според своя произход в съответствие с експлоатацията на съоръженията 5 дни в седмицата на 2 смени.
(244)
На първо място трябва да се отбележи, че основна причина за високите разходи за свободен капацитет е недостатъчното оползотворяване на съоръженията на ZT. Затова най-напред трябва да бъдат извадени тези разходи за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация.
(245)
Както показва статистиката за натоварването в Таблица 3 (колона „свободен капацитет поради степента на оползотворяване“), ZT никога не е използвала напълно разполагаемия си технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Особено от 2002 г. насам степента на оползотворяване силно се е понижила в резултат на резкия спад на вътрешния материал. Критерият, използван за определяне на равнището на недостатъчно оползотворяване, е свободният капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. За сравнение при изчисляването на степента на недостатъчно оползотворяване служи най-високото ниво на оползотворяване, постигано при 5-дневна експлоатация на 2 смени, а именно 101 855 тона през 2002 г. Това прави недостатъчно оползотворяване от средно 13 %.
(246)
Както се вижда от съответната колона („свободен капацитет поради степента на оползотворяване“) в таблица 4, средните разходи в следствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация възлизат на 434 304 EUR. ZT трябва да понесе търговската отговорност за тези разходи, тъй като те са следствие от стопанисването на съоръжение, което не се оползотворява напълно при нормална експлоатация.
(247)
Разходите за работен свободен капацитет са разделени пропорционално на използването при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Така те са пропорционално разпределени между вътрешните и външните услуги. Същевременно в таблица 4 по-долу се разграничават разходите за работен свободен капацитет, свързани със събирането, от тези, свързани с преработката.
(248)
Средно за периода от 2002 г. до 2009 г. ZT не успява да си покрие разходите за работен свободен капацитет нито с приходите от вътрешните, нито с приходите от външните си услуги. Колоната „марж на вноските II“ показва средна годишна загуба от 1 198 257 EUR от външни услуги и 1 140 898 EUR от вътрешни услуги.
Таблица 4
Отчет за приходите и разходите
(в EUR)
Мъртви животни
Отпадъци от кланици
Вътрешен материал
Кол. 1 + 2
Материал от категория 3
БВ и Хесен
Недостатъчно оползотворяване
Външен материал
Кол. 4 + 5+6
Общо
Кол. 3 + 7
(1)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Разходи, представени от ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Коригирани разходи
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Сума на покриване I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Свободен капацитет (СК) поради степента на оползотворяване
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Работен СК за събиране
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Работен СК за преработка
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Сума на покриване II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Неразпределени постоянни разходи
[…]
(11)
Сума на покриване III
[…]
(12)
+
Годишни вноски
[…]
(13)
Печалба или загуба
[…]
Редове 1-2: информация, представена от ZT
ZT не записва приходите от унищожаването на материал от категория 3 отделно в разходните си сметки. Вместо това, както при останалите приходи от продукти (напр. за масла и мазнини), тя ги вади от общите разходи, които след това се разпределят между вътрешните отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Тъй като обаче по-долу е създадена отделна сметка за материала от категория 3, приходите от унищожаването на материал от категория 3 трябва да се извадят от общите разходи.
Редове 3-5: Изчисляване на сумата на покриване I
За да се получат коригираните разходи, приходите от преработката на материал от категория 3, които са извадени от разходите, са разпределени пропорционално между разходите за вътрешни отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Така разликите в общите разходи между ред 2 и ред 4 отговарят на приходите от унищожаване на материал от категория 3 в ред 3.
Поради липса на данни Комисията не успя да провери дали ZT правилно е разпределила общите разходи в редове 2 и 3 между различните услуги. По-специално следва да се отбележи, че на унищожаването на животински трупове съответства прекомерно голям дял от разходите за капацитет. Затова е възможно „Сума на покриване I“ за вътрешни отпадъци от кланици, материал от категория 3 и материал от БВ и Хесен да са с твърде високи стойности.
Редове 6-9: Изчисляване на сумата на покриване II
Първо от разходите по резерва за епидемии се изважда недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени (= свободен капацитет поради степента на оползотворяване). След това останалите разходи по резерва за епидемии се разделят пропорционално на преработените количества и изчислената степен на недостатъчно оползотворяване. Поради липсата на събиране за БВ разходите за събиране и за преработка се разглеждат поотделно. Тъй като през 2009 г. преките разходи за свободен капацитет вече са добавени за работата в Северен и Централен Хесен, не са добавени повече разходи.
9.5.2. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на външен материал
(249)
На външните пазари ZT се конкурира с предприятия, които трябва да финансират общите разходи за съоръженията си изцяло от собствения си оборот. Нито предприятието, конкуриращо се със ZT за материала от категория 3, нито предишният оператор в Северен и Централен Хесен не могат да разчитат на допълнително държавно рефинансиране на работния свободен капацитет или на недостатъчно оползотворяване поради нивото на търсене.
9.5.2.1. Загуби от унищожаването на материал от категория 3
(250)
Както всички други предприятия, унищожаващи материал от категория 3, без да са натоварени с обществена задача, ZT трябва сама да понася всички свързани разходи и рискове.
(251)
ZT унищожава материала от категория 3 заедно с този от категории 1 и 2 и следователно не може да постигне същите приходи от продукти както при разделното унищожаване на материал. Увеличеното търсене на чист материал от категория 3 за преработка доведе до срив на цените, които ZT може да получава от кланиците. Както обяснява жалбоподателят, предприятията за унищожаване дори заплащат премии на кланиците за някои материали от категория 3.
(252)
Тази тенденция се разпознава ясно в развитието на доходността от тон преработен материал от категория 3: ако ZT все още е получавала […] EUR на тон през 2002 г., след постоянен спад в доходността през 2009 г. тя вече е едва […] EUR. Това прави спад от почти 70 % от в приходите на тон за седем години.
Фигура 1
Суми на покриване за материал от категория 3 от 2000 г. до 2009 г. (в евро)
[…]
(253)
Следователно през последните няколко години преработката на материал от категория 3 става все по-непечеливша за ZT. Ако до 2004 г. ZT все още е могла да покрива директните си разходи, в следващите години унищожаването на материал от категория 3 вече не допринася за покриването на разходите за свободен капацитет.
(254)
Предложеното от Германия изчисление, показващо, че приходите, които ZT може да получава от унищожаването на материал от категория 3, са по-големи от преките разходи, е неправилно. Германия базира изчислението си на разходите, от които вече са извадени приходите (вж. ред 2 от таблица 4), вместо да използва реално направените разходи, което би било правилно (вж. коригираните разходи на ред 4 от таблица 4).
(255)
ZT очевидно е готова да понася постоянните загуби поради намалялото унищожаване на материал от категория 3 с цел да поддържа натоварването на съоръженията си.
9.5.2.2. Загуби от недостатъчно оползотворяване
(256)
Друга основна причина за загубите на ZT е, че през повечето години съоръженията не се оползотворяват добре. В някои години недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени достига над 25 % в сравнение с най-добрата степен на оползотворяване през 2001 г. Единствено през 2001 г. и 2002 г. е постигната по-добра степен на оползотворяване благодарение на кризата с ТСЕ, макар че дори тогава не се налага прибягване до работния свободен капацитет чрез работа нощем или в почивни дни.
Фигура 2
Недостатъчно оползотворяване на нормалния капацитет на ZT при 5-дневна експлоатация на 2 смени от 1998 г. до 2009 г.
(257)
Причината за подчертано недостатъчното оползотворяване след 2002 г. е спадът в числеността на селскостопанските животни и съответно в количеството вътрешен материал, което намалява с повече от 35 % между 2002 г. и 2009 г. ZT е направила опит да оползотвори освободилия си капацитет, като поема по-големи количества външен материал. Едва със спечелването на тръжната процедура в Северен и Централен Хесен обаче тя успява да възстанови степента на оползотворяване приблизително до нивото от 2002/2003 г.
9.5.2.3. Загуби от тръжната процедура в Северен и Централен Хесен
(258)
Понеже ZT извършва унищожаване на материал в Северен и Централен Хесен едва от 2009 г. насам, наличните данни за постигнатите резултати от тази дейност са много малко. От представените разходни сметки за 2009 г. изглежда, че нововъзложената дейност е довела до положителен марж на вноските след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащи на приблизително 200 000 EUR.
(259)
Тръжните документи обаче дават основания да се смята, че ZT е подала оферта за цени, по-ниски от реалните ѝ разходи. Както посочва самата Германия, лихвите, които ZT плаща по банковите си кредити, са по-високи от изчислената лихва, определена от ZT според правилата за изчисляване за тръжната процедура. С други думи ZT не очаква да е в състояние да покрива пълните си разходи за лихви по изтеглените кредити или да получава подходяща възвръщаемост от собствения си капитал.
(260)
Лихвите на ZT по кредити възлизат на общо 1,07 млн. евро годишно. Ако се приеме в съответствие с дела от общия капацитет, който съставляват количествата унищожаван материал от Северен и Централен Хесен, че около една четвърт от разходите по заеми трябва да се разпределят на възложената дейност в Северен и Централен Хесен, делът от разходите е 0,26 млн. евро, докато ZT залага в изчислението си на таксите за Северен и Централен Хесен 0,16 млн. евро. Освен непокритите лихви в размер 0,10 млн. евро годишно за чужд капитал, трябва да се отчетат и непокритите лихви за собствен капитал.
(261)
Никой рационално действащ търговец не би подал оферта, която не покрива неговите очаквани капиталови разходи. Затова многократното позоваване от Германия на предполагаемите изисквания за изчисляването на таксите, които не позволяват прехвърлянето на пълните разходи, по никакъв начин не променя това обстоятелство. Никой частен стопански субект не може да бъде принуждаван и не би бил готов да предлага услуги на цени, които не му позволяват да покрива разходите си и да получава разумна печалба.
(262)
Дори ако се изхожда от представените разходни сметки за 2009 г., според които има положителна сума на покриване от около 200 000 EUR, очакваните маржове на вноските за 10-годишния срок на договора не могат да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване, възлизащи на средно около 700 000 EUR годишно от 2002 г. насам. Едно работещо в пазарни условия предприятие не би поддържало недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на толкова дълъг период от време.
(263)
При външния материал освен това се вижда, че благодарение на годишните вноски ZT разполага с капацитет, който може да предлага на пазара на цени, по-ниски от нейните разходи, а от друга страна поддържа недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на години, бъдещите приходи от който няма да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване през предходните години. Оттук става ясно, че ZT е поддържала на пазара капацитет, какъвто едно рационално предприятие за унищожаване не би могло да си позволи.
9.5.3. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на вътрешен материал
(264)
Разходите за работен свободен капацитет, свързани с унищожаването на вътрешен материал, трябва да се покриват от приходите от такси. ZT, както и всички други предприятия, натоварени с унищожаването на контролиран материал, трябва на собствена отговорност и със съответната управленческа политика да осигурят рентабилно изпълнение на тази задача. Допълнителните компенсационни плащания биха я освободили от тази икономическа отговорност.
(265)
Следователно разходите за работен свободен капацитет трябва да се разпределят между унищожаването на мъртви животни и на отпадъци от кланици. В провинциите има различни подходи за разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на отпадъци от кланици и на животински трупове. В някои провинции за мъртвите животни се разпределя по-голям дял от разходите за свободен капацитет, отколкото за отпадъците от кланици. Тъй като нито в правилата за таксите, нито в устава се определя скала за разпределение, разходите за свободен капацитет следва да се разпределят пропорционално.
9.5.3.1. Цени за унищожаване на отпадъци от кланици, които са по-ниски от себестойността
(266)
Както посочва самата Германия, ZT се конкурира с останалите предприятия в бранша за унищожаването на отпадъци от кланици. Размерът на таксите за унищожаване на вътрешни отпадъци от кланици се отразява на процента на разделяне на отпадъците в кланиците и съответно на количеството чист материал от категория 3, който могат да получават останалите предприятия за унищожаване.
(267)
Докато приходите средно едва покриват преките разходи, с течение на времето започва да се проявява същата тенденция като при сумите на покриване за материал от категория 3: до 2004 г. приходите са надвишавали преките разходи. С новата тарифа на таксите от 2005 г. обаче, довела до спад в средните приходи на тон от 160 EUR на 116 EUR, т.е. с 27,5 %, в следващите години не могат да бъдат покрити дори преките разходи и съответно не е направен принос за покриването на разходите за работен свободен капацитет. Едва през 2009 г. сумата на покриване I отново придобива положителна стойност (вж. таблица 4).
(268)
Без годишните вноски ZT очевидно не би могла да поддържа такава ценова политика. Точно както при отпадъците от кланици от категория 3, от 2005 г., за да продължи да оползотворява капацитета на съоръженията си, ZT е приела цени, които дори не са покривали преките ѝ разходи,. Като цяло за вътрешните материали има ясно изразен отрицателна сума на покриване II след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащ на общо около 13 % от оборота (вж. таблица 4).
9.5.3.2. Затвърждаване на монополното положение в района на действие на асоциацията благодарение на преките годишни вноски
(269)
Германия е на мнение, че ZT не е получила икономическо предимство от годишните вноски, тъй като е без значение дали държавата отпуска компенсация за поддържане на резерва за епидемии директно на предприятието за унищожаване или го финансира косвено чрез помощ за ТСЕ, отпускана на произвеждащите материала лица. Във втория случай разходите по резерва за епидемии биха били включени в таксите, но същевременно субектите, отговорни за възникването на материала, биха получили облекчения чрез съответно по-висока помощ. И в двата случая голяма част от тежестта всъщност би била понесена от публичните средства, а именно това е основното, което е от значение за анализа в контекста на правото в областта на конкуренцията.
(270)
На първо място следва отново да се отбележи (вж. раздел 2.5.3), че ZT получава годишните вноски в допълнение към помощта за ТСЕ, предоставена на фермерите. Освен това благодарение на помощта за ТСЕ в Рейнланд-Пфалц ZT получава по-високо ниво на подкрепа, отколкото в Северен и Централен Хесен, тъй като цената на тон (212 EUR) - и съответно основата за помощта за ТСЕ - е значително по-ниска, отколкото цената на тон в Рейнланд-Пфалц (390 EUR). Очевидно обаче фермерите на територията на дейност на асоциацията не се възползват от по-ниски такси заради наличието на годишните вноски.
(271)
На второ място, съгласно насоките на Общността за ТСЕ изрично се изискват доказателства, че помощта не облагодетелства предприятия производители надолу по веригата (61). Както обаче показват анализът в раздели 9.5.2 и 9.5.3 ZT в действителност използва годишните вноски, за да финансира загубите вследствие на ценовата си политика, недостатъчно оползотворявания капацитет или други форми на неефективност в дейността си.
(272)
Ето защо Германия очевидно не успява да докаже, че годишните вноски облагодетелстват фермерите като компенсация за разходите за унищожаване на мъртви животни. Напротив, възниква въпросът дали фермерите не биха се възползвали от по-ниски цени, ако годишните вноски не съществуваха, тъй като в такъв случай ZT би се сблъскала с по-голям икономически натиск да приспособи капацитета си и търговските си практики към пазарните условия по-ранен етап.
9.5.4. Обобщение
(273)
Германия не успява да докаже, че заплащаните на ZT годишни вноски са оправдани като отпускана от държавата компенсация за задълженията, произлизащи от устава. Критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени.
(274)
Напротив, при подробно разглеждане на приходните и разходните сметки на ZT се вижда, че годишните вноски дават на ZT икономически предимства по отношение на унищожаването на вътрешен и външен материал.
(275)
Следователно годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
10. ОЦЕНКА НА НЕПРАВОМЕРНОСТТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(276)
Комисията не е получила уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС относно годишните вноски, които ZT е получавала от 1979 г. насам. Следователно годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(277)
В този случай не се прилага задължението за уведомяване в съответствие с Решение 2005/842/ЕО на Комисията от 28 ноември 2005 г. относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (62) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2005 г.“) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (63) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2011 г.“), понеже, както беше показано в раздел 9, на ZT не е възложена услуга от общ икономически интерес. Унищожаването на материала от категории 1 и 2, осигуряването на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не са услуги от общ икономически интерес. Освен това вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2010 г., а третият - за целия период от 1979 г. насам. Следователно не са изпълнени условията в членове 4 и 5 от решенията за УОИИ от 2005 г. и 2011 г. и вноските не могат да бъдат освободени от задължението за уведомяване.
11. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА ПО ЧЛЕН 106, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(278)
Съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС разпоредбите на ДФЕС важат за предприятията, които са натоварени с функции да оказват услуги от общ икономически интерес или имат характер на фискален монопол. Член 106, параграф 2 от ДФЕС обаче предвижда изключение от правилата на ДФЕС, ако прилагането на правилата на конкуренцията препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, възложени на тези предприятия. Тази разпоредба за изключение се прилага само ако развитието на търговията не е засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(279)
Съгласно точка 69 от Рамката на ЕС за УОИИ Комисията прилага принципите на тази рамка за всяка неправомерна помощ, за която вземе решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е отпусната преди тази дата. Тъй като годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ, се прилага Рамката на ЕС за УОИИ.
(280)
Както е изложено в раздел 8.1, ZT не е натоварена с услуга от общ икономически интерес, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2, поддържането на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не представляват услуги от общ икономически интерес. Тази причина сама по себе си прави годишните вноски несъвместими съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ.
(281)
Съгласно втория и третия критерий от решението по делото Altmark помощта по Рамката на ЕС за УОИИ може да се смята за съвместима с член 106, параграф 2 от ДФЕС, само ако има акт за възлагане, определящ методите за изчисляване на компенсацията (раздел 2.3), и ако размерът на помощта не надвишава нетните разходи по задължението за предоставяне на обществена услуга (раздел 2.8).
(282)
Както е показано подробно в раздел 9.2, вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2009 г., а третият - за целия период. Следователно раздел 2.3 от Рамката на ЕС за УОИИ (за периода 1979 г. до 2009 г.) и раздел 2.8 (за целия период) не са изпълнени.
(283)
Това означава, че годишните вноски не могат да бъдат оправдани съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ като помощ за поддържане на резерва за епидемии на територията на дейност на асоциацията.
12. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА КАТО ПОМОЩ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА РАЗХОДИТЕ ЗА УНИЩОЖАВАНЕ НА ЖИВОТИНСКИ ТРУПОВЕ И ОТПАДЪЦИ ОТ КЛАНИЦИ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(284)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, каквато по принцип е забранена (64). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тази помощ е за държавата членка.
(285)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. са забранени помощи за разходите за унищожаване на отпадъци от кланици и са позволени помощи за разходите за унищожаване на мъртви животни, при условие че те облагодетелстват само фермерите. Предприятията надолу по веригата, като кланици и предприятия за унищожаване, не могат да се облагодетелстват с помощ при никакви обстоятелства (65).
(286)
Макар че с цел административно опростяване помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да се заплащат директно на предприятията за унищожаване, трябва да се докаже, че цялата помощ е в полза на фермерите (66).
(287)
Както показа анализът в раздел 9 обаче, годишните вноски дават икономически предимства на ZT и не облагодетелстват именно фермерите на територията на дейност на асоциацията, тъй като те дори трябва да заплащат по-високи такси за унищожаването на мъртви животни, отколкото например фермерите в Северен и Централен Хесен. Следователно Германия не успява да докаже, че годишните вноски се прехвърлят на фермерите в пълен размер.
(288)
Освен това в Решение № 15/04 на Комисията от 6 юли 2004 г., с което беше одобрена схемата за помощ, която да компенсира фермерите на територията на дейността на ZT за разходите за унищожаване на мъртви животни за периода от 1998 г. до 2013 г., се посочва, че одобрените земеделски помощи не могат да бъдат кумулирани с друга помощ.
(289)
Раздел VI от Насоките за ТСЕ предвижда изключения за неправомерна помощ, отпусната преди 1 януари 2003 г.:
а)
помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да бъдат разрешени до 100 %., дори ако са отпуснати на равнището на производството, преработката и маркетинга,
б)
освен това, в специални случаи по изключение помощта за унищожаването на отпадъци от кланици може да бъде съвместима с вътрешния пазар предвид кратката продължителност и необходимостта да се осигури дългосрочно спазване на принципа „замърсителят плаща“.
(290)
Тези изключения не са приложими. Годишните вноски не се ограничават до разходите за унищожаване на мъртви животни, които така или иначе в по-голямата си част са финансирани по схемите за земеделски помощи, нито пък представляват краткосрочна мярка с ограничена продължителност по отношение на отпадъците от кланици.
(291)
На последно място следва да се подчертае, че самата Германия не е представила доводи в потвърждение на съвместимостта на годишните вноски съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
(292)
Тъй като годишните вноски облагодетелстват ZT, те не могат да се смятат за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
13. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА НА ГОДИШНИТЕ ВНОСКИ КАТО ПОМОЩ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(293)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, която по принцип е забранена (67). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тези помощи е върху държавата членка. Германия твърди, че годишните вноски са помощ за опазване на околната среда.
(294)
Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда инвестиционни помощи за предприятия, които поправят нанесени върху околната среда щети чрез рехабилитация на замърсени индустриални обекти, ще се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС при условие че водят до подобряване на опазването на околната среда. Трябва обаче да се спазва принципът „замърсителят плаща“, заложен в член 191, параграф 2 от ДФЕС и в Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда. Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда замърсителят трябва да финансира рехабилитацията без държавна помощ. Лицето, виновно за замърсяването, се разпознава спрямо това кой носи отговорността съгласно националното право.
(295)
Съответният момент за оценка на положението съгласно националното право относно отговорността зависи от правното положение към датата на издаване на официалното решение.
(296)
Германия не оспорва, че съгласно заповедите за рехабилитация от 21 април 1997 г. за индустриалния обект в Зоршид и от 31 март 1998 г. за обекта в Шпрендлинген-Гензинген пълната отговорност за рехабилитацията на двата обекта съгласно приложимото към момента национално право е вменена на ZT като замърсител. Следователно съгласно германското право ZT като замърсител е задължена да поеме разходите за отстраняване на почвеното замърсяване на двата обекта. Германия твърди, че съгласно решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. (68) финансирането на разходите за рехабилитация над прага на отговорността чрез годишните вноски трябва да се смята за съвместима помощ, тъй като с това решение отговорността на частниците се ограничава до пазарната стойност на земята.
(297)
Доводите на Германия обаче пропускат същността. На първо място, решението на Федералния конституционен съд важи само между страните в производството. Преди всичко обаче промяна в практиката на най-висшия съд не променя правното положение и съответно не е основание за преразглеждане по смисъла на член 51, параграф 1, точка 1 от Административнопроцесуалния закон по отношение на влезли в сила административни актове.
(298)
Съгласно германската съдебна практика решението на Федералния конституционен съд не променя обстоятелството, че към датата на заповедта за рехабилитация всички замърсители отговарят в пълна степен за пълните разходи за рехабилитация. След решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. никой от замърсителите не би могъл да избегне пълната отговорност като замърсител по отношение на по-ранна заповед, която е влязла в сила.
(299)
Следователно ZT е отговорна, дори ако се вземе под внимание решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. по цитираното от Германия дело относно обектите в Шпрендлинген-Гензинген и Зоршид.
(300)
Тъй като ZT не е обжалвала заповедите за рехабилитация, те са влезли в сила и са окончателни. Отричането по същество от страна на Германия на отговорността на ZT за обекта в Зоршид впоследствие е аргумент, който не може да бъде приет. Следвало е ZT да обжалва заповедта за рехабилитация от 21 април 1997 г. и да не допуска влизането ѝ в сила. Не е задача на Комисията да преразглежда влязло в сила решение на национален орган по отношение на националното правно положение във връзка с отговорността в контекста на принципа „замърсителят плаща“.
(301)
Освен това самата Германия признава, че решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. важи единствено за частни лица, а не за публичноправни юридически лица. Това е така, тъй като правното основание за ограничаването на отговорността е имущественото право, на което не могат да се позовават публичноправните юридически лица. Ето защо е неоспоримо, че съгласно националното право ZT носи пълната отговорност за замърсените обекти.
(302)
Съгласно Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда не може да се потвърди потенциалната неравнопоставеност между частноправните юридически лица и публичноправните юридически лица в правната система на държавата членка. По въпроса за отговорността за замърсените обекти Насоките се позовават изключително на националното право.
(303)
Тъй като съгласно германското право ZT е длъжна да поеме всички разходи за рехабилитацията на двата индустриални обекта, годишните вноски не могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
14. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(304)
Годишните вноски, заплащани на ZT от 1979 г. насам, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Германия е предоставила годишните вноски в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(305)
Те не могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар нито по член 106, параграф 2 от ДФЕС, нито по член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС.
(306)
Съгласно член 1, буква б), подточка iv) от Регламент (ЕО) № 659/1999 във връзка с член 15, параграф 3 от същия регламент помощ, за която давностният срок за възстановяване е изтекъл, се смята за съществуваща помощ. Съгласно член 15 от регламента правомощията на Комисията за възстановяване на помощ имат давностен срок от десет години. Давностният срок за възстановяване започва да тече в деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя, и спира да тече с предприемането на мярка от страна на Комисията по отношение на неправомерната помощ. Срокът продължава да тече след всяко прекъсване.
(307)
Съдилищата на Съюза са постановили, че давностният срок за възстановяване може да се прекъсва не само с официална процедура, но и че искането за сведения също представлява акт, който може да прекъсне давностния срок (69).
(308)
През януари 2008 г. жалбоподателят оспори заплащаните на ZT годишни вноски и във връзка с това на 26 май 2008 г. към Германия беше отправено искане за информация. Това искане за предоставяне на информация прекъсна давностния срок за възстановяване. Следователно всички годишни вноски, получени от ZT преди 26 май 1998 г., се смятат за съществуваща помощ, а всички годишни вноски, които ZT е получила след 26 май 1998 г., представляват нова помощ.
(309)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Съюза. В настоящия случай възниква въпросът дали решението на BverwG от 16 декември 2010 г. може да е създало у ZT законни очаквания, че разглежданата мярка не представлява държавна помощ.
(310)
В тази връзка Комисията най-напред отбелязва, че решението на BverwG засяга единствено извършените плащания за 2010 г. Следователно ако изобщо са създадени някакви законни очаквания, те могат да бъдат единствено за посочената година (както и следващите години, при условие че уставът е останал непроменен).
(311)
Дори за 2010 г. (и следващите години) обаче решението не е могло да създаде законни очаквания. Според съдебната практика принципът на защита на законни очаквания важи за всеки правен субект, у когото институция на Европейския съюз е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения (70). Такива уверения, независимо под каква форма са предоставени, са конкретните, безусловните и непротиворечивите сведения (71).
(312)
В настоящия случай Комисията не е дала на ZT никакви подобни конкретни уверения, тъкмо напротив - на 20 юли 2010 г. тя е открила официална процедура по разследване.
(313)
BVerwG не е институция на Европейския съюз. Съгласно съдебната практика по отношение на контрола за изпълнение на задълженията на държавите членки съгласно членове 107 и 108 от ДФЕС националните съдилища и Комисията изпълняват допълващи се и самостоятелни роли (72). Докато преценката дали мерките за помощ са съвместими с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията под контрола на Съда на Европейския съюз, то националните съдилища следят за спазването на правата на отделните правни субекти при изпълнение на задължението за предварително уведомяване на Комисията за държавните помощи, предвидено в член 108, параграф 3 от ДФЕС (73).
(314)
В настоящия случай BVerwG се е произнесъл по мярка, за която Комисията вече е открила официална процедура по разследване. Според практиката на Съда това решение трябва да доведе до спиране на плащанията по мярката от страна на държавата членка (74). Освен това BVerwG се е произнесъл (като обосновава решението си, наред с другото, с предполагаемата неприложимост на четвъртия критерий от решението по делото Altmark) без да отнесе делото към Съда на ЕС по процедурата за преюдициално запитване.
(315)
Като отчита тези обстоятелства Комисията смята, че решението на BVerwG не представлява конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения.
(316)
По тези съображения възстановяването на годишните вноски не противоречи на общите принципи на правото на Съюза относно законните очаквания,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Годишните вноски, предоставени неправомерно от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseititgung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург (наричана по-нататък „получателят“) от 1 януари 1979 г. в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, представляват държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Германия изисква незабавното възстановяване от получателя на посочената в член 1 помощ, предоставена от 26 май 1998 г. насам.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датата на заплащане на посочените в параграф 1 помощи на получателя до фактическото им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (75).
4. Германия спира всички оставащи плащания на помощи по споменатата в параграф 1 схема, считано от датата на публикуване на настоящото решение.
Член 3
Германия гарантира възстановяването на помощта, спомената в член 2, параграф 1, в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение.
Член 4
1. Германия представя на Комисията в срок от два месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение, следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва), която следва да бъде възстановена от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документи, от които е видно, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Германия редовно осведомява Комисията за напредъка по прилагането на националните мерки, предприети с цел изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, спомената в член 2, параграф 1. При поискване от страна на Комисията Германия незабавно предоставя сведения за вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 април 2012 година.
SKLEP KOMISIJE
z dne 25. aprila 2012
o državni pomoči št. SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) ki jo je Nemčija odobrila podjetju Zweckverband Tierkörperbeseitigung v zveznih deželah Porenje-Pfalz in Posarje ter okrožjih Rheingau-Taunus in Limburg-Weilburg
(notificirano pod dokumentarno številko C(2012) 2557)
(Besedilo v nemškem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2012/485/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) PDEU (1),
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenim členom (2), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Komisija je bila v pritožbi, ki jo je 23. februarja 2008 vložilo podjetje Saria Bio-Industries AG & Co KG, (v nadaljnjem besedilu: pritožba) obveščena, da Nemčija dodeljuje letne prispevke podjetju Zweckverband Tierkörperbeseitigung (združenje s posebnim namenom za odstranjevanje živalskih trupel) v zveznih deželah Porenje-Pfalz in Posarje ter okrožjih Rheingau-Taunus in Limburg-Weilburg (v nadaljnjem besedilu: podjetje ZT).
(2)
Komisija je z dopisom z dne 20. julija 2010 obvestila Nemčijo o svoji odločitvi, da začne postopek na podlagi člena 108(2) PDEU v zvezi z ukrepom (v nadaljnjem besedilu: odločitev o začetku postopka). Komisija je 26. oktobra 2010 z objavo odločitve o začetku postopka v Uradnem listu Evropske unije zainteresirane strani pozvala k predložitvi pripomb o ukrepu (3).
(3)
Komisija je 25. novembra 2010 prejela pripombe pritožnika. V skladu z odobrenima prošnjama za podaljšanje roka z dne 20. avgusta 2010 in 18. novembra 2010 je Nemčija v več delih, in sicer 3. marca 2011, 1. aprila 2011, 4. aprila 2011, 16. maja 2011, 15. julija 2011, in 9. novembra 2011, predložila svoje pripombe na odločitev o začetku postopka in na pripombe pritožnika.
(4)
Podjetje ZT je 4. aprila 2011 Komisiji poslalo pisne pripombe. Čeprav se v skladu s členom 20(1) v povezavi s členom 6 Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (4) od zainteresiranih strani zahteva, da predložijo svoje pripombe najpozneje en mesec po datumu objave v Uradnem listu, je podjetje ZT predložilo svoje pripombe po štirih mesecih. Komisija lahko pripombe, ki jih strani v postopku predložijo pozneje, upošteva samo v posameznih utemeljenih primerih (5). Komisija v dopisu podjetja ZT ali v katerih koli drugih okoliščinah ni zaznala take utemeljitve. Zato je Komisija v dopisu z dne 18. aprila 2011 obvestila podjetje ZT, da bi bilo upoštevanje njegovih pripomb v postopku uradne preiskave v nasprotju s postopkovnimi pravili in bi vodilo do neupravičenega neenakega obravnavanja strani v postopku. Kljub temu pa je vse informacije iz pripomb uporabila kot podlago za ta sklep.
(5)
Pritožnik je vzporedno s formalnim postopkom preiskave, ki ga vodi Komisija, nadaljeval z nacionalnim sodnim postopkom v Nemčiji in vložil tožbo proti podjetju ZT pri Verwaltungsgericht Trier (upravnem sodišču v Trierju). Sodišče je 2. decembra 2008 razsodilo, da so letni prispevki pomenili državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Sodišče je v zvezi z vračilom nezakonite pomoči odločilo, da podjetju ZT ni treba vrniti zneska, prejetega med letoma 2005 in 2008, ker so obstajale posebne okoliščine, zaradi katerih je bilo vračilo nesorazmerno.
(6)
Tako pritožnik kot podjetje ZT sta se pritožila zoper sodbo upravnega sodišča Verwaltungsgericht Trier pri Oberverwaltungsgericht Koblenz (višjem upravnem sodišču v Koblenzu). Sodišče Oberverwaltungsgericht je 24. novembra 2009 potrdilo sodbo sodišča Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Pritožnik in podjetje ZT sta se pri sodišču Bundesverwaltungsgericht (v nadaljnjem besedilu: sodišče BverwG - zvezno upravno sodišče) pritožila zoper sodbo sodišča Oberverwaltungsgericht Koblenz. Sodišče Bundesverwaltungsgericht je v sodbi z dne 16. decembra 2010 (6) zavrnilo pritožbo pritožnika, spremenilo sodbo sodišča Oberverwaltungsgericht Koblenz in zavrnilo vloge kot celoto, pri čemer je upoštevalo, da je pritožba nedopustna za obdobje od leta 2005 do leta 2009 in da letni prispevek za leto 2010 ni pomenil pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
2. PODROBEN OPIS UKREPA
2.1 Pravna podlaga
2.1.1 Evropska zakonodaja
(8)
Uredba (ES) št. 1069/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o določitvi zdravstvenih pravil za živalske stranske proizvode in pridobljene proizvode, ki niso namenjeni prehrani ljudi, ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1774/2002 (Uredba o živalskih stranskih proizvodih) (7) ureja zbiranje, prevoz, skladiščenje, obdelavo, predelavo in uporabo ali odstranjevanje živalskih stranskih proizvodov, da ti proizvodi ne ogrožajo zdravja ljudi in živali. Namen zakonodaje je med drugim preprečiti izbruhe transmisivnega spongiformnega encefalitisa (TSE) in drugih prenosljivih živalskih bolezni, kot so klasična prašičja kuga (KPK) ali slinavka in parkljevka (SIP).
(9)
Oddelek 4 Uredbe (ES) št. 1069/2009 razlikuje med tremi različnimi kategorijami živalskih stranskih proizvodov glede na posebna tveganja za zdravje živali in ljudi:
(a)
snovi kategorije 1 predstavljajo resna tveganja, povezana zlasti s TSE ter obstojem določenih prepovedanih snovi in kontaminantov iz okolja. Snovi iz te kategorije med drugim zajemajo dele telesa živali, za katere obstaja sum, da so okužene z eno od oblik TSE, ali živali, pri katerih je prisotnost TSE potrjena, in mešanice snovi kategorije 1 bodisi s snovmi kategorije 2 ali s snovmi kategorije 3. Take snovi je treba odstraniti s sežiganjem ali predelavo in se ne smejo vključiti v krmo za rejne živali ali v tehnične proizvode;
(b)
tudi snovi kategorije 2 predstavljajo resna tveganja, saj zajemajo poginule živali in druge snovi, ki vsebujejo določene prepovedane snovi ali kontaminante. Snovi te kategorije je treba odstraniti s sežiganjem ali predelavo in se ne smejo vključiti v krmo za rejne živali. Vendar se v nekaterih primerih lahko uporabijo kot gnojila ali za tehnične proizvode;
(c)
snovi kategorije 3 med drugim zajemajo dele zaklanih živali, ki kljub temu, da so zavrnjeni kot neprimerni za prehrano ljudi, ne kažejo nobenih znakov bolezni, prenosljivih na ljudi ali živali, in tudi iz živali pridobljene snovi, ki so primerne za prehrano ljudi, vendar se iz gospodarskih razlogov uporabljajo za druge namene, na primer za krmo za rejne živali.
(10)
Uredba (ES) št. 1069/2009 je v bistvu enaka predhodni uredbi, tj. Uredbi (ES) št. 1774/2002 Evropskega parlamenta in Sveta (8), in vključuje določbe o prepovedi uvoza in izvoza snovi kategorij 1 in 2 ter zahteva, da pristojni organi za izvajanje določb Uredbe, odobrijo obrate za odstranjevanje. Uredba (ES) št. 1069/2009 nato določa posebne določbe o nadziranju odstranjevanja snovi kategorij 1 in 2. Vendar razen tega v okviru navedene uredbe ni nobenih zahtev glede načina, na katerega bi bilo treba organizirati odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 v gospodarskem smislu. Tako Uredba (ES) št. 1069/2009 ne zahteva, da odstranjevanje na določeni lokaciji izvaja eno samo podjetje, tako kot v Nemčiji.
2.1.2 Nacionalna zakonodaja
(11)
Na podlagi člena 3 nemške zakonodaje o izvajanju določb Skupnosti o predelavi in odstranjevanju živalskih stranskih proizvodov, ki niso namenjeni prehrani ljudi (9) (v nadaljnjem besedilu: zakonodaja TierNebG), morajo odstranjevanje in predelavo snovi kategorij 1 in 2 (v nadaljnjem besedilu: nadzorovano blago) izvajati podeželski (Landkreise) in mestni okraji (kreisfreie Städte). To nalogo lahko izvajajo sami ali pa za to najamejo tretje strani.
(12)
Odstranjevanje snovi kategorije 3 (v nadaljnjem besedilu: nenadzorovano blago) lahko izvaja katero koli predelovalno podjetje, če so upoštevane določbe Uredbe (ES) št. 1069/2009.
2.2 Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Podjetje ZT je pravna oseba javnega prava, ustanovljena leta 1979 na podlagi členov 1 in 2 deželnega zakona zvezne dežele Porenje-Pfalz Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG (10) (v nadaljnjem besedilu: deželni zakon TierNebGAG RP - deželni zakon zvezne dežele Porenje-Pfalz o izvajanju akta o živalskih stranskih proizvodih). Medtem so vsa podeželska in mestna okrožja v zveznih deželah Porenje-Pfalz in Posarje ter dve podeželski okrožji v Hessnu, in sicer Rheingau-Taunus in Limburg-Weilburg, postali člani podjetja ZT (glej člen 1 statuta podjetja ZT („Verbandsordnung“)).
(14)
Podjetje ZT je na podlagi člena 2 svojega statuta pooblaščeno s strani svojih članov, da prevzame vse pravice in dolžnosti, dodeljene podeželskim in mestnim okrožjem kot organom, odgovornim za odstranjevanje na podlagi člena 3 zakonodaje TierNebG v povezavi z zakoni posameznih nemških dežel.
(15)
Po nemškem pravu združenje s posebnim namenom ne more biti predmet postopkov zaradi nesolventnosti, ker ima pravni status pravne osebe javnega prava. Vendar se lahko njegovi člani odločijo, da ga razpustijo.
2.3 Odstranjevanje poginulih živali in klavničnih odpadkov
2.3.1 Dejavnosti podjetja ZT
(16)
Podjetje ZT ne opravlja samo nalog, ki so mu dodeljene na podlagi njegovega statuta, in sicer odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 iz območja, ki ga pokriva (v nadaljnjem besedilu: notranje snovi), ampak odstranjuje tudi snovi kategorij 1 in 2 iz sosednjih nemških dežel Baden-Württemberg in Hessen (glej podroben opis v odstavku 20 in naslednjih odstavkih) ter nenadzorovane snovi kategorije 3 (v nadaljnjem besedilu: zunanje snovi).
(17)
Kot je razvidno iz spodnje preglednice, je podjetje ZT v preteklosti predelalo velike količine zunanjih snovi. V povprečju je skoraj polovica količine, predelane v zadnjih letih, predstavljala zunanje snovi.
Preglednica 1
Količine, ki jih je podjetje ZT predelalo v letih 1998-2009
Notranje snovi
Zunanje snovi
Baden-Württemberg
Severni in osrednji Hessen
kategoriji 1 in 2 nadzorovanega blaga
kategorija 3 nenadzorovanega blaga
kategoriji 1 in 2 nadzorovanega blaga
kategoriji 1 in 2 nadzorovanega blaga
Skupaj
1998
v tonah
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
v tonah
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
v tonah
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
v tonah
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
v tonah
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
v tonah
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
v tonah
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
v tonah
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
v tonah
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
v tonah
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
v tonah
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
v tonah
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Povprečje
v tonah
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
od leta 1998 do leta 2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Notranje snovi zajemajo poginule živali in klavnične odpadke. Podjetje ZT izvaja tako zbiranje kot predelavo (v nadaljnjem besedilu: odstranjevanje). Podjetje ZT za kritje stroškov zaračunava dajatve. Za poginule živali in klavnične odpadke se zaračunavajo različne dajatve.
(19)
Ker se s snovmi kategorije 3 trguje na prostem trgu, podjetje ZT določa dajatve za odstranjevanje na podlagi zasebnega prava. Medtem ko zasebni obrati za odstranjevanje snovi kategorije 3 odstranjujejo ločeno, da s predelavo teh snovi dosežejo večje prihodke od prodaje (na primer v hrano za hišne živali), podjetje ZT snovi kategorije 3 predeluje skupaj z nadzorovanim blagom, saj nima ločenega obrata. Posledično se lahko iz predelanega nadzorovanega blaga pridobijo samo končni proizvodi z nižjo vrednostjo (kot so olje in maščobe).
(20)
Podjetje ZT od leta 2000 predeluje tudi klavnične odpadke kategorije 1 in kategorije 2 iz Baden-Württemberga. Za to je bil med podjetjema ZT in Zweckverband Neckar-Franken na podlagi javnega prava sklenjen sporazum s posebnim namenom. Na podlagi sporazuma je podjetje Zweckverband Neckar-Franken zbiranje izvajalo na lokalni ravni, snovi pa so bile nato dostavljene podjetju ZT za predelavo.
(21)
Podjetje ZT je leta 2007 sodelovalo tudi na javnem razpisu za odstranjevanje nadzorovanega blaga v podeželskih okrožjih severnega in osrednjega Hessna in mu je bilo dodeljeno naročilo. Preden je podjetje ZT 1. aprila 2009 prevzelo izvajanje naloge, je odstranjevanje izvajalo eno od pritožnikovih podjetij v skupini.
(22)
Tako je podjetje ZT želelo doseči čim večjo izkoriščenost zmogljivosti svojega obrata ne le s predelavo zunanjih snovi, ampak tudi s precej obširnim izvajanjem predelave, ki presega njegovo formalno nalogo, tako snovi kategorije 3, s katerimi se prosto trguje, kot tudi snovi kategorij 1 in 2, ki niso iz območja, ki ga pokriva združenje. Med letoma 2002 in 2008 je bilo samo 54 % do 58 % količin, ki jih je predelalo podjetje ZT, notranjih snovi. Leta 2009 se je ta delež, delno zaradi vključitve snovi iz severnega in osrednjega Hessna, bistveno zmanjšal na zgolj 39 %, kar ni predstavljalo niti polovice skupne količine, predelane v podjetju ZT.
2.3.2 Zmogljivost obrata podjetja ZT
(23)
Podjetje ZT ima dva obrata za odstranjevanje, in sicer v krajih Rivenich in Sandersmühle. Oba obrata med normalnim delovanjem obratujeta v dveh izmenah pet delovnih dni (petdnevno dvoizmensko obratovanje). V tem času je mogoče predelati največ 2 160 ton na teden. Navedena normalna operativna zmogljivost je v zadnjih letih v povprečju zadostovala za predelavo 88 000 ton na leto, kar znaša 1 700 ton na teden.
(24)
Tako kot druga podjetja za odstranjevanje ima tudi podjetje ZT operativno prosto zmogljivost v obliki neizkoriščenih izmen, ki se med normalnim obratovanjem pojavijo med tednom in ob vikendih. Navedena prosta operativna zmogljivost se lahko uporabi za predelavo dodatnih klavnih trupov v primeru epidemije.
2.3.2.1 Kratkoročna prosta operativna zmogljivost
(25)
Po informacijah, ki jih je predložilo podjetje ZT, lahko obrata obratujeta v treh izmenah vseh sedem dni v tednu (sedemdnevno triizmensko obratovanje) v kratkem obdobju od 6 do 12 tednov. To pomeni, da je v kratkih obdobjih tedenska zmogljivost do 4 536 ton. Vendar stalnega triizmenskega sedemdnevnega obratovanja ni mogoče vzdrževati zaradi obrabe in utrujenosti osebja.
(26)
Tako ima podjetje ZT kratkoročno, tj. v obdobju do 12 tednov, prosto operativno zmogljivost, ki presega običajno postavko in znaša 2 376 ton na teden ter je na razpolago za predelavo v primeru epidemije (glej tudi preglednico 3 v oddelku 9.3.1).
2.3.2.2 Dolgoročna prosta operativna zmogljivost
(27)
Vendar bi se lahko obrata dolgoročno uporabljala za največ triizmensko delo pet dni na teden (petdnevno triizmensko obratovanje) za predelavo dodatnih snovi, nastalih zaradi epidemije, saj bi bili vikendi namenjeni vzdrževalnemu delu v primeru večje uporabe za precej dolgo obdobje. V tem primeru bi se lahko predelalo 3 240 ton na teden.
(28)
Tako ima podjetje ZT dolgoročno, tj. v obdobju več kot 12 tednov, prosto operativno zmogljivost, ki presega običajno postavko in znaša 1 080 ton na teden ter je na razpolago za predelavo v primeru epidemije (glej tudi preglednico 3 v oddelku 9.3.1).
2.4 Letni prispevek in javna naloga
(29)
Pravna podlaga letnih prispevkov, ki jih podjetje ZT prejema od svojih članov (podeželskih in mestnih okrožij), je statut podjetja ZT. Namen letnega prispevka je poravnava stroškov, ki jih prihodek ne pokrije (glej člen 9(1) statuta).
(30)
Znesek letnega prispevka se določi na podlagi letnega finančnega načrta, ki ga mora najprej odobriti skupščina članov. Takoj ko je finančni načrt sprejet, je podjetje ZT upravičeno, da z upravnim aktom zahteva plačilo letnega prispevka.
(31)
Statut podjetja ZT je bil februarja 2010 spremenjen s povratno veljavo od 1. januarja 2009. Statut, razen določb iz člena 9(1), do takrat ni vseboval nobenih pravil glede uporabe in izračuna letnih prispevkov, vendar so bile februarja 2010 uvedene naslednje nove določbe.
(32)
Na podlagi člena 9(2) statuta se mora letni prispevek po novem določiti vnaprej. Pravila prav tako določajo, da se lahko letni prispevek zaračuna samo kot nadomestilo za stroške, ki nastanejo zaradi obveznosti, ki mu je naložena, tj. odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 ter rezervacija zmogljivosti za spopadanje z epidemijami.
(33)
Na podlagi člena 10(2) statuta je bila rezervna zmogljivost za epidemije, ki jo je bilo treba zagotoviti tako za leto 2009 kot tudi za leto 2010, določena na 7 110 ton, ki jih je bilo treba predelati v šestih tednih (kar pomeni šestkrat po 1 185 ton na teden). Pri določanju obsega rezerve za epidemije se je upoštevalo dejstvo, da je bila poleg lastne zmogljivosti podjetja ZT na razpolago tudi alternativna zmogljivost odstranjevanja za dodatnih 5 000 ton na leto v primeru epidemije. Stroške rezerve za epidemije je treba določiti vnaprej v ustreznem poslovnem načrtu, edini stroški, ki se lahko upoštevajo, pa so ustrezni delež stalnih stroškov (amortizacija, davki, zavarovanje, obresti na posojila), stroški zunanjih pogodb o vzdrževanju ter delež stroškov za osebje, ki je potrebno za vzdrževanje stalne operativne pripravljenosti. Stroške rezerve za epidemije je treba evidentirati v posebnih poslovnih knjigah ločeno od drugih stroškov podjetja, dodeljujejo pa se glede na ustrezen delež zmogljivosti.
(34)
Podjetje ZT je od ustanovitve leta 1979 do leta 2011 prejemalo letne prispevke v skupni vrednosti 66 493 680 EUR. Letni zneski od leta 1998 so bili naslednji:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 in 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) letno
2002 do 2008
:
2 250 000 EUR letno
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Letni prispevki od leta 1998 do leta 2011 znašajo skupaj 30 932 198 EUR.
(36)
Glede na predložene izkaze uspeha je imelo podjetje ZT po vključitvi letnih prispevkov med letoma 1998 in 2009 skupaj 4 562 795 EUR izgube. Brez upoštevanja prispevkov, katerih skupna vrednost znaša 26 757 292 EUR, skupna izguba za obdobje 1998-2009 znaša 31 320 678 EUR. Zato letni prispevki niso zadostovali za pokritje skupnih izgub v celoti.
2.5 Odobrena državna pomoč v zvezi s testi na TSE, poginulimi živalmi in klavničnimi odpadki
(37)
Načelo „onesnaževalec plača“ iz člena 191(2) PDEU se na splošno uporablja za odstranjevanje živalskih stranskih proizvodov. Tako sta odstranjevanje poginulih živali in klavničnih odpadkov ter kritje vključenih stroškov predvsem odgovornost proizvajalcev (12).
(38)
Vendar je zaradi krize glede TSE obstajala potreba po zagotovitvi ustrezne obdelave poginulih živali in klavničnih odpadkov iz snovi kategorij 1 in 2 ter po podpori kmetov z državno pomočjo. Evropska komisija je določila ustrezne ureditve v Smernicah Skupnosti za državno pomoč v zvezi s testi na TSE, poginulimi živalmi in klavničnimi odpadki z dne 24. decembra 2002 (13) (v nadaljnjem besedilu: smernice Skupnosti o TSE). Te ureditve so bile vključene in poostrene v oddelku V.B.4 Smernic Skupnosti o državni pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju 2007-2013 (14) (v nadaljnjem besedilu: smernice o kmetijski pomoči 2007-2013).
(39)
Onesnaževalec mora v skladu s smernicami Skupnosti o TSE in smernicami o kmetijski pomoči 2007-2013 načeloma kriti stroške odstranitve živalskih stranskih proizvodov (15). Vendar je v nekaterih zelo omejenih okoliščinah pomoč dovoljena za teste na TSE in odstranitev poginulih živali (16). Nobena pomoč pa se ne odobri za odstranitev klavničnih odpadkov (17). Poleg tega je pomoč združljiva z notranjim trgom samo, če je mogoče dokazati, da je namenjena izključno kmetom in ne podjetjem v nadaljnjem proizvodnem procesu (kot so klavnice ali obrati za odstranjevanje živali) (18).
2.5.1 Odločba Komisije z dne 29. januarja 2004 v zadevi pomoči NN 33/03
(40)
Komisija je leta 2004 odobrila shemo državne pomoči za preprečitev nevarnosti TSE v zvezni deželi Porenje-Pfalz, ki jo je Nemčija priglasila v okviru člena 107(3)(c) PDEU, smernic Skupnosti o TSE in smernic Skupnosti za državno pomoč v kmetijskem sektorju z dne 12. avgusta 2000 (19). Cilj sheme je bil preprečiti širitev TSE, med drugim s povračilom dodatnih stroškov, ki so jih kmetje imeli zaradi ustreznega odstranjevanja tveganih snovi po uvedbi prepovedi krmljenja goveda z mesom in kostno moko.
(41)
Komisija je poleg drugih ukrepov odobrila enkratno 100-odstotno pomoč za stroške odstranjevanja klavniških odpadkov z določenim tveganjem, ki so se kopičili od oktobra 2000 do septembra 2001 kot posledica prepovedi krmljenja z mesom in kostno moko. Vendar so se kot upravičenke do pomoči obravnavale klavnice in ne podjetje ZT.
2.5.2 Odločba Komisije z dne 6. julija 2004 v zadevi pomoči N-15/2004
(42)
V okviru druge sheme pomoči, ki je bila prav tako potrjena leta 2004, naj bi kmetje v zvezni deželi Porenje-Pfalz prejeli nadomestilo za stroške zbiranja in predelave poginulih živali, za katere so plačali prispevke organu Tierseuchenkasse (20) (sklad za bolezni živali). Dajatve, ki jih podjetje ZT zaračunava za zbiranje in predelavo notranjih poginulih živali, v enakih delih krijejo nemške dežele (Porenje-Pfalz, Hessen, Posarje), člani združenja in sklad Tierseuchenkasse zadevnih dežel. Vendar morajo lastniki rejnih živali prispevati 25 % k stroškom predelave.
(43)
Pomoč, plačana neposredno podjetju ZT, je bila odobrena za obdobje od 1. januarja 1999 do 31. decembra 2013. Zanjo je veljal pogoj, da jo dobijo izključno kmetje in da se ne kumulira z drugo pomočjo.
(44)
Ker je pomoč nadomestilo za del vnaprej določenih dajatev (100 % za zbiranje in 75 % za predelavo), je Komisija sklenila, da je namenjena izključno kmetom in podjetju ZT ne daje nobene gospodarske prednosti.
2.5.3 Razmerje med odobrenima shemama pomoči NN 33/03 in N 15/04 ter letnimi prispevki
(45)
Obe shemi pomoči (v nadaljnjem besedilu: kmetijska pomoč) sta v poslovnih knjigah podjetja ZT evidentirani kot dohodek. Posledično je v izgubah, prikazanih v odstavku 36 in v katerih niso upoštevani letni prispevki, že upoštevano dejstvo, da je podjetje ZT prejelo kmetijsko pomoč kot dohodek.
(46)
Z drugimi besedami, podjetje ZT je za financiranje svojih velikih izgub prejelo tako letne prispevke kot tudi kmetijsko pomoč.
3. RAZLOGI ZA ZAČETEK POSTOPKA
(47)
Pritožnik trdi, da bi bilo ekonomsko preživetje podjetja ZT nemogoče, če njegovi člani ne bi krili letnih izgub, nastalih zaradi odstranjevanja notranjih in zunanjih snovi, s plačevanjem letnih prispevkov. Podjetje ZT, ki ima monopol na področju odstranjevanja notranjih snovi in tako nima konkurence, na odprtih trgih za zunanje snovi ponuja cene, nižje od tržnih cen. Cenovna politika podjetja ZT je usmerjena samo k povečevanju izkoriščenosti v njegovih obratih, katerih prosta zmogljivost je visoka.
(48)
Pritožnik zaznava več vrst izkrivljanja konkurence, ki nastaja zaradi plačil letnih prispevkov. Zlasti kritizira oblikovanje cen s strani podjetja ZT v primeru prostih snovi kategorije 3 in v primeru javnega razpisa za sklenitev pogodbe o odstranjevanju v severnem in osrednjem Hessnu:
(a)
podjetje ZT je nudilo odstranjevanje klavničnih odpadkov po cenah, ki niso bile odvisne od predelane količine, ampak so bile določene na žival. Zaradi tega v primeru manjših klavnic ni smiselno ločevati med nadzorovanim in nenadzorovanim blagom, saj imajo manjše klavnice višje stroške kot večje in bolje opremljene klavnice, in zanje je ugodneje, da podjetju ZT snovi kategorije 3 predajo skupaj s klavničnimi odpadki kategorij 1 in 2. Tako podjetje ZT nudi odstranjevanje klavničnih odpadkov po cenah, ki ne krijejo njegovih stroškov, ker v svoje dajatve ne vključuje dodatnih stroškov, ki nastanejo zaradi sočasne predelave snovi kategorije 3;
(b)
podjetje ZT je v razpisnem postopku za odstranjevanje nadzorovanega blaga v severnem in osrednjem Hessnu dobilo pogodbo samo zato, ker so bili njegovi stalni stroški za vzdrževanje rezervne zmogljivosti že kriti z letnim prispevkom in je zato lahko nudilo nižjo stopnjo dajatev.
(49)
Nemčija, po drugi strani, temu nasprotuje in trdi, da je bil letni prispevek potreben za kritje stroškov podjetja ZT, ki so nastali zaradi njegove obveznosti zagotavljanja rezervne zmogljivosti za spopadanje z epidemijami. Nemčija je v podporo predložila strokovno študijo inštituta Fraunhofer iz marca 2007 (21) (v nadaljnjem besedilu: študija Fraunhofer), da bi dokazala, da so stroški rezerve za epidemije predstavljali 50 % skupnih stroškov zmogljivosti. Poleg tega je trdila, da je bil letni prispevek potreben tudi za kritje stroškov čiščenja onesnaženih lokacij.
(50)
Komisija je v svoji predhodni presoji prvotno ugotovila, da letni prispevki zagotavljajo gospodarsko prednost za podjetje ZT, saj zmanjšujejo njegove tekoče izdatke, in da so bila druga merila za obstoj pomoči izpolnjeni.
(51)
Komisija je poudarila, da je taka pomoč na splošno prepovedana. Izrazila je tudi dvome glede tega, da bi se letni prispevek lahko upravičil kot nadomestilo za vzdrževanje rezerve za epidemije. Sklep Komisije je temeljil na presoji štirih meril, določenih v sodbi Altmark (22):
(a)
podjetju, ki prejme nadomestilo, mora biti dejansko zaupano izpolnjevanje obveznosti javnih storitev, obveznosti pa morajo biti jasno določene;
(b)
parametre, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, je treba določiti vnaprej na objektiven in pregleden način;
(c)
znesek nadomestila ne sme presegati zneska, potrebnega za pokrivanje vseh ali nekaterih stroškov izpolnjevanja obveznosti javnih storitev, pri čemer se upoštevajo realizirani dohodki in ustrezen dobiček iz izpolnjevanja teh obveznosti;
(d)
če podjetje, ki naj bi izpolnjevalo obveznosti javnih storitev, v danem primeru ni izbrano v skladu s postopkom oddaje javnih naročil, ki naj bi omogočil izbiro ponudnika, sposobnega, da te storitve skupnosti zagotovi po najnižjih stroških, je treba stopnjo potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi nastali v povprečnem, dobro vodenem podjetju pri izpolnjevanju teh obveznosti.
(52)
Komisija je zvezi z vprašanjem obstoja storitve splošnega gospodarskega pomena izrazila dvome glede tega, ali v zagotavljanju rezerve za epidemije obstaja javni interes, saj so kmetje v okviru načela „onesnaževalec plača“ zavezani k odstranjevanju poginulih živali in klavničnih odpadkov ter prejemajo zgoraj navedeno pomoč, ki jo je Komisija odobrila v okviru smernic Skupnosti o TSE. Prav tako je vprašljivo, ali je letni prispevek potreben, saj praksa drugih nemških zveznih dežel kaže, da prosta zmogljivost obratov zasebnih izvajalcev zadostuje za spopadanje z epidemijami živalskih bolezni, ne da bi prejemali dodatno nadomestilo za njeno zagotavljanje.
(53)
Komisija je prav tako dvomila, ali statut podjetja ZT izpolnjuje zahteve preglednega akta o pooblastitvi, saj zagotavljanje rezerve za epidemije pred letom 2010 ni bilo opredeljeno kot obveznost javnega interesa, ki bi jo moralo izvajati podjetje ZT, in ker ni določal potrebnih parametrov za izračun stroškov.
(54)
Komisija je v zvezi s potrebo po plačilu nadomestila izpostavila vprašanje, ali letni prispevki dejansko ne financirajo izgub, nastalih zaradi nedonosne proste zmogljivosti. Vprašljivo je, ali je dodatni letni prispevek potreben, če so v drugih nemških zveznih deželah stroški kriti z dajatvami, ki jih plačajo onesnaževalci.
(55)
Ker podjetje ZT ni bilo izbrano z javnim razpisom, je vprašljivo, ali je podjetje ZT povprečno učinkovito podjetje.
(56)
Komisija je zato začasno sklenila, da je potrebna podrobna presoja, da se ugotovi, ali je letni prispevek za podjetje ZT dejansko potreben za zagotavljanje rezerve za epidemije in ali trg sam ne bi zagotovil zadostne proste zmogljivosti obrata v primeru epidemije.
(57)
Obstajali so tudi dvomi glede trditve Nemčije, da bi lahko bili letni prispevki upravičeni kot nadomestilo za stroške čiščenja onesnaženih lokacij. V skladu z odstavkom 132 Smernic Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja z dne 1. aprila 2008 (23) (v nadaljnjem besedilu: smernice o okoljski pomoči) se taka pomoč lahko šteje za združljivo z notranjim trgom samo, če upravičencu na podlagi nacionalne zakonodaje ni mogoče pripisati odgovornosti, kar pa v tem primeru očitno ne drži.
4. NACIONALNI SODNI POSTOPEK
(58)
Najvišje nemško zvezno upravno sodišče, tj. BVerwG, je v svoji sodbi z dne 16. decembra 2010 razsodilo, da prispevki iz leta 2010 niso pomenili državne pomoči pod pogoji člena 107(1) PDEU, saj so bila izpolnjena merila iz sodbe Altmark. Sodišče BVerwG se ni izreklo o prejšnjih prispevkih, ker je razsodilo, da pritožba ni bila dopustna v zvezi s prispevki, plačanimi pred letom 2010.
4.1 Prvo merilo iz sodbe Altmark
(59)
Sodišče BVerwG je razsodilo, da odstranjevanje živalskih stranskih proizvodov v skladu z uredbo o živalskih stranskih proizvodih in členom 3(1) zakonodaje TierNebG pomeni storitev splošnega gospodarskega pomena ter vključuje zagotavljanje rezervne zmogljivosti v primeru epidemij.
(60)
Sodišče BVerwG je razlikovalo med zmogljivostjo, ki se uporablja za običajne dejavnosti, vključno s prosto operativno zmogljivostjo, in neizkoriščeno zmogljivostjo, ki se običajno ne uporabi. Če so letni prispevki krili stroške normalne zmogljivosti, vključno z bistveno rezervo za epidemije, bi se sodišče BVerwG strinjalo, da so letni prispevki pomenili državno pomoč zaradi načela „onesnaževalec plača“.
(61)
Vendar pa letni prispevki v primeru, če bi krili samo stroške proste zmogljivosti, ki se vzdržuje izključno za izbruh epidemije, ne bi pomenili državne pomoči. To, da je lahko prosta zmogljivost višja od zmogljivosti, ki jo narekujejo operativne zahteve, ni pomembno, saj se po svoji naravi običajno ne uporabi. Samo v primeru, če bi kazalo, da se je prosta zmogljivost uporabila tudi za običajne dejavnosti (npr. za odstranjevanje snovi kategorije 3), bi sledil drugačen sklep. Vendar ker to v tem primeru ne drži, so letni prispevki nadomeščali samo stroške, nastale zaradi obveznosti opravljanja javne storitve, tj. zagotavljanja rezerve za epidemije.
4.2 Drugo merilo iz sodbe Altmark
(62)
Sodišče BVerwG je v zvezi z zahtevo po preglednosti ugotovilo, da je bil statut podjetja ZT spremenjen 2. februarja 2010, tj. tik preden so bili določeni prispevki za leto 2010. Sodišče BVerwG je razsodilo, da je člen 9 statuta podjetja ZT iz leta 2010 pojasnil, da so letni prispevki nadomeščali samo stroške zagotavljanja rezervne zmogljivosti v primeru epidemij.
4.3 Tretje merilo iz sodbe Altmark
(63)
Spremenjeni člen 9 statuta podjetja ZT je zagotovil, da so letni prispevki nadomeščali samo stroške zagotavljanja rezerve za epidemije.
(64)
Poleg tega je sodišče BVerwG ugotovilo, da odločitev glede velikosti rezerve ni bila poslovna odločitev, ki bi jo bilo treba sprejeti na podlagi njene stroškovne učinkovitosti. Vzdrževanje rezervne zmogljivosti za izbruh epidemije je po svoji naravi ekonomsko neperspektivno, saj so stroški te rezerve nesorazmerni z verjetnostjo velikih izbruhov živalskih bolezni.
4.4 Četrto merilo iz sodbe Altmark
(65)
Sodišče BVerwG je razsodilo, da v tem primeru ni mogoče uporabiti četrtega merila iz sodbe Altmark, ker se odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 izvaja ločeno od odstranjevanja snovi kategorije 3. Med javnimi in komercialnimi storitvami, ki jih zagotavlja podjetje ZT, ni prekrivanja, medtem ko je za zasebno avtobusno podjetje iz zadeve Altmark veljalo veliko število zahtev javne službe (npr. v zvezi s številom postaj in voznim redom), ki so bistveno spremenile način, na katerega se je izvajala osnovna storitev linijskega cestnega prometa. Zato so letni prispevki podjetju ZT služili kot nadomestilo stroškov za zagotavljanje javne storitve zunaj katerega koli trga.
(66)
Sodišče BVerwG je prav tako razsodilo, da lahko javni organ sam izvaja svoje naloge v javnem interesu in se ni dolžan obrniti na zasebne izvajalce storitev. Sodišče BVerwG je v zvezi s sodno prakso Sodišča na področju javnih naročil navedlo, da se je lahko javni organ sam odločil, ali bo storitev izvajal interno ali jo bo pridobil na trgu (24).
5. PRIPOMBE PRITOŽNIKA
5.1 Prvo merilo iz sodbe v zadevi Altmark
(67)
Pritožnik trdi, da zagotavljanje rezerve za epidemije ni storitev splošnega gospodarskega pomena (SGEI) v smislu člena 106(2) PDEU zaradi načela „onesnaževalec plača“.
(68)
Kmete in klavnice je mogoče zlahka opredeliti kot onesnaževalce. Kmetje imajo korist od učinkovitega obvladovanja epidemij živalskih bolezni, saj lahko te ogrozijo njihove črede in posledično njihovo premoženje. Hitro in učinkovito obvladovanje epidemij klavnicam omogoča nadaljnje normalno izvajanje njihove dejavnosti.
(69)
Načelo „onesnaževalec plača“ je sprejeto tudi z ustrezno nemško zakonodajo, kjer so kmetje in klavnice dosledno imenovani kot onesnaževalci, ki krijejo stroške odstranjevanja (25).
5.2 Drugo merilo iz sodbe Altmark
(70)
Pritožnik navaja, da je podjetje ZT začelo trditi, da je bilo vedno pooblaščeno za opravljanje naloge zagotavljanja rezervne zmogljivosti, šele po začetku nacionalnih preiskav in preiskav s strani Komisije. Pred spremembo statuta podjetja ZT leta 2010 ni bilo nobenega izrecnega akta o pooblastitvi v zvezi z zagotavljanjem rezervne zmogljivosti s strani podjetja ZT, prav tako pa niso bili vnaprej določeni nobeni parametri za izračun nadomestila.
5.3 Tretje merilo iz sodbe Altmark
(71)
Pritožnik navaja, da zahteva po vzdrževanju rezerve za epidemije obratom za odstranjevanje živali ne povzroča nobenih neto stroškov.
5.3.1 Rezerva za epidemije, pokrita iz operativne proste zmogljivosti
(72)
Nemški obrati za odstranjevanje živali običajno obratujejo v dveh izmenah pet ali šest delovnih dni s +/- 5-odstotnimi nihanji v smislu operativnega časa. Sezonskim nihanjem v povpraševanju se prilagajajo z obratovanjem v treh izmenah, kadar je povpraševanje veliko, ali s prehodom nazaj na petdnevno dvoizmensko obratovanje, kadar je povpraševanje majhno. Böckenhoffova študija (26) je potrdila, da tretja izmena med tednom in dodatne izmene med vikendi zagotavljajo zadostno rezervo za epidemije za spopadanje s povečano količino snovi v primeru epidemij.
(73)
Tako se lahko potrebna rezerva za epidemije pokrije z operativno prosto zmogljivostjo, razpoložljivo med normalnim obratovanjem obratov za odstranjevanje. Pritožnik poudarja, da mu nikoli ni bilo treba izvajati dodatnih naložb, da bi zagotovil zadostno raven rezerve za epidemije.
(74)
Pritožnik prav tako trdi, da bi se morale pri načrtovanju zmogljivosti obrata za odstranjevanje upoštevati tudi zmogljivosti sosednjih dežel. V primeru masovnega izbruha bolezni se lahko zmogljivosti drugih dežel uporabijo pri spopadanju s kratkoročnim povečanjem povpraševanja po zmogljivosti. Ne obstajajo nobene pravne določbe o prepovedi prevoza snovi kategorij 1 in 2. Ravno nasprotno, upoštevna nemška zakonodaja (27) obravnava uporabo zmogljivosti sosednjih regij kot običajen način reševanja ozkih grl v predelovalni zmogljivosti v primeru epidemije.
5.3.2 Skupni stroški, financirani iz prihodka iz pristojbin
(75)
Po mnenju pritožnika bi se vsi stroški zmogljivosti običajno financirali iz prihodka, ki ga je z zaračunavanjem za svoje normalno obratovanje zaslužilo podjetje, ki je bilo pooblaščeno za opravljanje naloge odstranjevanja snovi kategorij 1 in 2. Ker so stroški operativne proste zmogljivosti sestavni del stalnih stroškov obrata, jih je mogoče vključiti v izračun pristojbine, zaračunane uporabnikom. Pritožnik je med drugim navedel sodbo sodišča BVerwG (28), v kateri je bilo pojasnjeno, da bi se lahko stroški objektivno upravičenih rezervnih zmogljivosti vključili pri izračunavanju dajatev.
(76)
V 10 od 16 dežel so za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 pooblaščena samo zasebna podjetja (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Spodnja Saška, Severno Porenje-Vestfalija, Saška-Anhalt, Schleswig-Holstein in Turingija). V nekaterih od teh dežel, kot so Spodnja Saška, Severno Porenje-Vestfalija in Schleswig-Holstein, obstajajo regije z izrazito velikim številom živine. Na Bavarskem in v Hessnu odstranjevanje živali delno izvajajo zasebna podjetja.
(77)
V tistih deželah, v katerih je pritožnik ali odvisno podjetje pooblaščeno za odstranjevanje živalskih stranskih proizvodov, tj. Mecklenburg-Vorpommern, Saška-Anhalt in Turingija, se javni organ in imenovano podjetje dogovorita o največji letni zmogljivosti, ki jo mora zagotoviti obrat. Te zmogljivosti se štejejo za zadostne za spopadanje s povečanim povpraševanjem v primeru epidemije. Pritožnik se zaveda, da je v nekaterih postopkih oddaje javnih naročil v Severnem Porenju-Vestfaliji raven rezervne zmogljivosti že določena. Naveden je primer okrožja Steinfurt, kjer je rezerva določena na 5 % glav živine iz predhodnega leta. Dajatve za odstranjevanje se izračunajo tako, da se celotni stalni stroški obratov odstranjevanja v celoti ponovno financirajo iz pristojbin za odstranjevanje, zaračunanih kmetom in klavnicam.
(78)
Tako praksa iz drugih dežel kaže, da bi se lahko skupni stroški obrata za odstranjevanje (vključno z vsemi stroški za rezervo za epidemije) v celoti financirali iz prihodka iz pristojbin in da dodatno nadomestilo iz javne blagajne ni bilo potrebno.
5.3.3 Dejanska poraba letnih prispevkov v strani podjetja ZT
(79)
Pritožnik trdi, da podjetje ZT uporablja letne prispevke za financiranje izgub ne le iz običajnih dejavnosti, ampak tudi iz vzdrževanja presežne zmogljivosti, ki bi se pozneje uporabila za zunanje namene.
5.3.3.1 Uporaba domnevne rezerve za epidemije za namene javne naloge, za katero je bilo podjetje ZT pooblaščeno v severnem in osrednjem Hessnu
(80)
Primerjava med obsegom proste zmogljivosti, ki ga je podjetje ZT navedlo v svoji ponudbi za postopek oddaje javnega naročila v severnem Hessnu leta 2009, in obsegom proste zmogljivosti, opisanem v študiji Fraunhofer (29), kaže na bistveno zmanjšanje proste zmogljivosti podjetja ZT v določenem časovnem obdobju. Čeprav je prosta zmogljivost, in s tem domnevno potrebna rezerva za epidemije, leta 2005 glede na študijo Fraunhofer še vedno predstavljala 50 % skupne zmogljivosti, se je do leta 2009 zmanjšala na samo 35 %, kot je prikazano v ponudbi podjetja ZT za postopek oddaje javnega naročila v severnem Hessnu.
(81)
Ob predpostavki, da je bilo podjetje ZT dejansko pooblaščeno za vzdrževanje rezerve za epidemije in da je 50 % povprečne zmogljivosti podjetja ZT zadostovalo za rezervo (kot je ugotovljeno v študiji Fraunhofer), podjetje ZT ne bi moglo sodelovati v postopku oddaje javnega naročila v severnem Hessnu ali prevzeti dodatnih obveznosti glede odstranjevanja v Baden-Württembergu.
(82)
Ker pa je podjetje ZT dejansko dobilo pogodbo v okviru postopka oddaje javnega naročila v severnem Hessnu in prevzelo zagotavljanje dodatnih storitev odstranjevanja, je moralo za običajne dejavnosti nujno uporabiti del domnevno zahtevane rezerve za epidemije. Tako je očitno, da so se z letnimi prispevki financirali stroški presežne zmogljivosti, ki kot rezerva za epidemije ni bila potrebna.
5.3.3.2 Financiranje nepotrebne proste zmogljivosti
(83)
Pritožnik je primerjal raven rezerve za epidemije podjetja ZT z razpoložljivo prosto zmogljivostjo v drugih deželah in ugotovil, da je bila rezerva za epidemije podjetja ZT štiri- do petkrat večja od proste zmogljivosti, razpoložljive v drugih deželah, pri čemer je upošteval razlike v številu živine. V primerjavi s prakso v drugih deželah se je tako z letnimi prispevki financirala presežna zmogljivost v bistveno večji meri, kot je bila potrebna za rezervo za epidemije. Ta presežna zmogljivost je bila nato na razpolago za kasnejšo uporabo v komercialne namene, kot je sodelovanje v razpisnem postopku v severnem in osrednjem Hessnu.
5.4 Četrto merilo iz sodbe Altmark
(84)
Pritožnik poudarja, da podjetju ZT pogodba ni bila dodeljena s postopkom oddaje javnega naročila, medtem ko se v večini drugih dežel javni razpisni postopek uporablja za izbiranje najučinkovitejšega izvajalca. Poleg tega ni bila izvedena nobena stroškovna analiza, ki bi primerjala stroške podjetja ZT s stroški povprečnega, dobro vodenega podjetja.
(85)
Po pritožnikovem mnenju ni bilo nobenih pravnih ovir, ki bi preprečevale javni razpisni postopek v zvezni deželi Porenje-Pfalz.
5.5 Izkrivljanje konkurence na zunanjih trgih
5.5.1 Ponudba podjetja ZT v javnem razpisnem postopku v severnem in osrednjem Hessnu, ki je nižja od stroškov
(86)
Pritožnik trdi, da je mogoče izkrivljajoči učinek plačil letnih prispevkov prikazati z načinom izvajanja javnega razpisa v severnem Hessnu.
(87)
Pred razpisnim postopkom je bilo za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 pooblaščeno podjetje Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (v nadaljnjem besedilu: podjetje TBA Schäfer), odvisno podjetje pritožnika. Vendar podjetje TBA Schäfer ni bilo sposobno uspešno konkurirati podjetju ZT v razpisnem postopku leta 2009. Medtem ko je morala ponudba podjetja TBA Schäfer temeljiti na celotnih stroških, je lahko podjetje ZT ponudilo dajatve, nižje od stroškov, saj je bil del njegovih stalnih stroškov že financiran z letnimi prispevki.
(88)
Nadaljnji dokaz, da je bila ponudba podjetja ZT v razpisu za severni Hessen nižja od stroškov, izhaja iz primerjave z dajatvami, ki jih podjetje ZT zaračunava na lastnem ozemlju. Tam znaša dajatev 328 EUR na tono, medtem ko je podjetje ZT v razpisu za severni Hessen ponudilo dajatev v višini 208 EUR na tono. Ker v teh dveh regijah ni bistvenih razlik med stroški zbiranja, ni razumljivo, zakaj bi lahko podjetje ZT oddalo ponudbo, v okviru katere za povsem enako storitev zaračunava približno tretjino manj v severnem Hessnu kot na lastnem ozemlju.
(89)
Ker je bila stroškovna osnova podjetja TBA Schäfer splošno znana iz predhodnih razpisov, je lahko podjetje ZT oddalo ponudbo v višini 208 EUR na tono, kar je samo 4 EUR manj od ponudbe podjetja TBA v višini 212 EUR na tono, in tako dobilo pogodbo.
5.5.2 Pristojbine, ki jih je podjetje ZT zaračunavalo za odstranjevanje snovi kategorije 3 in so nižje od stroškov
(90)
Pritožnik poudarja, da je spodbuda za klavnice, naj ločujejo snovi kategorije 3 od snovi kategorij 1 in 2, v zvezni deželi Porenje-Pfalz izkrivljena zaradi politike oblikovanja pavšalnih cen podjetja ZT. Posledično se velika količina snovi kategorije 3, ki bi se lahko drugače nadalje predelala v hrano za živali, odstrani skupaj s snovmi nižjih kategorij 1 in 2 (30).
(91)
Poleg tega je bila količina snovi kategorije 3, ki je bila izločena s trga zaradi cenovne politike podjetja ZT, večja od tiste, ki jo je Komisija predvidevala v svoji predhodni oceni trga. V odstavku 33 odločitve o začetku postopka je bilo navedeno, da so bile snovi kategorije 3 izločene v 72 % vseh zakolov v zvezi deželi Porenje-Pfalz. Vendar pa ta številka temelji izključno na številu zakolov. Če bi se upoštevalo dejstvo, da se pri zakolu krave proizvede veliko večja količina snovi kategorije 3 kot pri zakolu prašiča, bi rezultat pokazal, da je bilo izločenih samo 45 % snovi kategorije 3. Posledično bi bilo izkrivljanje trga zaradi cenovne politike podjetja ZT veliko večje od prej predvidenega.
6. PRIPOMBE PODJETJA ZT
(92)
Pripombe podjetja ZT v bistvenih točkah sovpadajo s pripombami Nemčije, ki so navedene v naslednjem oddelku. Zato pripombe podjetja ZT niso navedene ločeno, da se prepreči nepotrebno ponavljanje.
7. PRIPOMBE NEMČIJE
(93)
Nemčija oporeka trditvi, da letni prispevek, ki velja v okviru statuta podjetja ZT, pomeni nezakonito državno pomoč, saj so izpolnjena merila iz sodbe Altmark. Nemčija trdi, da je pomoč združljiva z notranjim trgom, ker letni prispevek ne presega stroškov vzdrževanja rezerve za epidemije in stroškov čiščenja za prejšnje lokacije.
7.1 Prvo merilo iz sodbe Altmark
(94)
Nemčija trdi, da je zagotavljanje rezerve za epidemije storitev splošnega gospodarskega pomena, pri čemer navaja, da je odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 z zakonom določena obveznost lokalnih organov.
(95)
Lokalni organi so za izvajanje navedene, z zakonom določene dolžnosti pooblastili podjetje ZT kot pravno osebo javnega prava s pravno sposobnostjo. Splošni gospodarski pomen temelji na dejstvu, da ustrezno odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 služi varovanju zdravja ljudi. To velja zlasti v primeru epidemije.
(96)
Upoštevati je treba, da dejstva, da je financiranje možno tudi v okviru smernic Skupnosti o TSE in smernic o kmetijski pomoči 2007-2013, ni mogoče obravnavati kot oteževalno okoliščino za podjetje ZT. Smernice urejajo samo financiranje stroškov odstranjevanja živalskih trupel (poginulih živali), ne pa izrecno stroškov vzdrževanja rezerve za epidemije. Letni prispevek se zato ne kumulira z odobreno pomočjo za TSE.
(97)
Poleg tega se lahko kmetje v zvezi z odstranjevanjem poginulih živali obravnavajo kot onesnaževalci, medtem ko v primeru stroškov rezerve za epidemije onesnaževalcev ni enostavno določiti.
7.2 Drugo merilo iz sodbe Altmark
(98)
Podjetje ZT je od leta 1979 po deželnem zakonu TierNebGAG RP pooblaščeno za odstranjevanje živalskih stranskih proizvodov.
(99)
Obseg potrebne rezerve za epidemije in parametri za izračun neto stroškov so bili določeni v spremenjenem statutu podjetja ZT z dne 1. februarja 2010. Ti so temeljili na študiji Fraunhofer.
(100)
Nemčija poudarja, da so bili letni prispevki, ki jih je podjetje ZT zaračunavalo svojim članom, določeni na pregleden in objektiven način tudi pred spremembo statuta leta 2010. Natančneje, vsakoletni poslovni načrt je bil sprejet na podlagi javnega postopka s strani generalne skupščine podjetja ZT, odobren s strani nadzornega organa in objavljen v uradnih listih zveznih dežel Porenje-Pfalz, Hessen in Posarje.
7.3 Tretje merilo iz sodbe Altmark
(101)
Po mnenju Nemčije je rezerva, ki se vzdržuje za spopadanje z epidemijami, potrebna za varovanje zdravja ljudi v primeru epidemije.
7.3.1 Študija na ravni rezerve za epidemije
(102)
Po mnenju Nemčije je velikost rezerve za epidemije, določena v spremenjenem statutu z dne 2. februarja 2010, temeljila na študiji Fraunhofer. Po začetku postopka je Nemčija pri inštitutu Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten naročila izvedbo nadaljnje študije (31) (v nadaljnjem besedilu: študija ISPA-RP).
(103)
V študiji Fraunhofer je bila ocenjena pričakovana količina snovi v različnih scenarijih, pri čemer se je upoštevala njihova verjetnost. V študiji ISPA-RP je bil uporabljen metodološko natančnejši pristop za oblikovanje različnih scenarijev v primeru izbruha slinavke in parkljevke (SIP) ali klasične prašičje kuge (KPK).
(104)
V obeh študijah je bilo ugotovljeno, da je skupna razpoložljiva zmogljivost podjetja ZT zadostovala tako za predelavo količin, nastalih zaradi kratkoročnih in dlje trajajočih epidemij, kot tudi za običajne količine notranjih in zunanjih snovi, kar skupaj znaša približno 1 700 ton na teden.
7.3.1.1 Kratkoročne epidemije
(105)
Študija ISPA kaže, da se lahko v primeru kratkoročne epidemije in ob predpostavki, da vključuje dodatne snovi do približno 200 ton na dan v dveh do petih dneh, dodatne snovi zlahka predelajo skupaj z običajno količino, pri čemer se uporabi razpoložljiva tedenska prosta zmogljivost do 1 523 ton v triizmenskem obratovanju v petih dneh, ne da bi bile potrebne dodatne izmene med vikendom.
(106)
Tudi v primeru epidemij, ki prizadenejo dokaj velike dele območja, kritega s strani združenja, bi se lahko predelalo od 1 300 do 1 800 ton dodatnih količin, nastalih v osmih tednih, če bi obrati obratovali v izmenah čez vikende, s čimer bi bila na razpolago kratkoročna prosta zmogljivost do 2 819 ton na teden (glej preglednico 3 v oddelku 9.3.1).
7.3.1.2 Dolgoročne epidemije
(107)
Ta scenarij je predvideval izbruh SIP na območju, ki ga krije združenje, z 10-odstotno stopnjo izločanja živali, kot se je zgodilo v Britaniji leta 2001. V navedenem primeru bi ocenjena količina snovi znašala približno 1 300 ton na teden v obdobju 18 tednov. Študija ISPA-RP je pokazala, da bi lahko obrati podjetja ZT s petdnevnim triizmenskim obratovanjem poleg običajne količine predelali tudi navedene količine (glej preglednico 3 v oddelku 9.3.1).
7.3.1.3 Sklepne ugotovitve predloženih študij
(108)
Predložene študije kažejo, da skupna zmogljivost, razpoložljiva s petdnevnim triizmenskim obratovanjem, zadostuje za predelavo tako dodatnih količin, ki nastanejo med kratkoročnimi in celo dlje časa trajajočimi epidemijami, kot tudi običajnih količin. Ob polni operativni zmogljivosti v obdobju 6 do 12 tednov v večini scenarijev niti ne bi bilo potrebe po izvajanju dodatnih izmen, ki so na razpolago med vikendi.
(109)
Sklepne ugotovitve študij kažejo, da skupna zmogljivost podjetja ZT s petdnevnim triizmenskim obratovanjem zadostuje za predelavo običajnih količin in pričakovanih snovi, ki nastanejo med dlje časa trajajočimi epidemijami. Trenutno razpoložljiva skupna zmogljivost se zato glede na zahteve obravnava kot zadostna in ne kot presežna.
7.3.2 Stroški rezerve za epidemije
(110)
Izračuni, ki jih je Nemčija predložila za stroške rezerve za epidemije, so bili izvedeni na podlagi pristopa študije Fraunhofer. Razčlenitev stroškov zmogljivosti na običajne dejavnosti in rezervo za epidemije je bila določena na podlagi povprečne izkoriščenosti skupne zmogljivosti, razpoložljive s petdnevnim triizmenskim obratovanjem. Izkazalo se je, da podjetje ZT v povprečju uporabi 50 % skupne zmogljivosti, ki je na razpolago s petdnevnim triizmenskim obratovanjem.
(111)
Na podlagi te stopnje izkoriščenosti je bilo približno 50 % stroškov zmogljivosti dodeljenih vsaki običajni dejavnosti in rezervi za epidemije tako za zbiranje kot predelavo (32). Iz tega izhajajoči stroški rezerve za epidemije so naslednji:
Preglednica 2
Stroški rezerve za epidemije po navedbah Nemčije za obdobje 2000-2009
(v EUR)
Stroški rezerve za epidemije
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Povprečje
2 784 282
(112)
Opozoriti je treba, da je bilo v letih 2000 in 2001 rezervi za epidemije dodeljenih samo 45 % stroškov zmogljivosti ter da je leta 2009 vključitev pogodbe iz severnega in osrednjega Hessna zmanjšala rezervo za epidemije za približno petino. Za leti 1998 in 1999 ni na voljo nobenega izračuna stroškov rezerve za epidemije.
7.3.3 Financiranje stroškov rezerve za epidemije z letnimi prispevki
(113)
V navedenih letih, razen leta 2009, so bili letni prispevki, ki so jih podjetju ZT plačevali njegovi člani, nižji od stroškov rezerve za epidemije, prikazanih v preglednici 2. Končni letni prispevek je leta 2009 znašal toliko kot stroški rezerve.
(114)
Nemčija navaja, da stroški zagotavljanja rezerve za epidemije niso bili vključeni v izračun dajatve za uporabo, ker to ni bilo pravno mogoče. Čeprav lahko lokalni organi zaračunavajo dajatve za uporabo javnih infrastruktur in obratov, da krijejo stroške iz člena 7 akta Kommunalabgabengesetz zvezne dežele Porenje-Pfalz (v nadaljnjem besedilu: akt KAG RP; akt o dajatvah lokalnega organa), med donosom infrastrukture ali obrata in dajatvijo ne sme obstajati očitno neskladje. Na podlagi člena 8 akta KAG RP morajo biti stroški, na katerih temeljijo dajatve za uporabo, določeni v skladu s poslovnimi načeli stroškovnega računovodstva. Vendar po mnenju Nemčije podlago za dajatve tvori samo odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2, ne pa zagotavljanje zmogljivosti za epidemije. Slednje se ne izvaja kot storitev za posamezne davkoplačevalce, ampak za preprečevanje bodočih nevarnosti za prebivalstvo.
7.3.4 Financiranje v drugih nemških zveznih deželah
(115)
Nemčija je na zahtevo Komisije izvedla sistematično raziskavo na nacionalni ravni o praksah pri določanju in financiranju rezerve za epidemije.
(116)
V vseh nemških zveznih deželah, razen na območju, ki ga krije podjetje ZT, je rezerva za epidemije krita z operativno prosto zmogljivostjo, razpoložljivo med tednom in ob vikendih. Na podlagi Böckenhoffove študije o spopadanju z epidemijami običajno ni nobenih dodatnih naložb v zmogljivost. Prosta zmogljivost, ki je na razpolago s tretjo izmeno med tednom in izmenami čez vikend, zadostuje za rezervo za epidemije. Medtem se uporabljajo alternativne metode izračunavanja, in sicer na podlagi strokovnih študij, kot je študija ISPA za Spodnjo Saško (33) (v nadaljnjem besedilu: študija ISPA NS), ali s sporazumom z zadevnimi zainteresiranimi skupinami. Vendar še vedno velja temeljni sklep Böckenhoffove študije, da dodatna naložba v prosto zmogljivost ni potrebna.
(117)
Stroški operativne proste zmogljivosti se financirajo z dajatvami ali pristojbinami (odvisno od pravne oblike izvajalca). Glede na vzorec, po katerem so stroški operativne proste zmogljivosti razdeljeni med odstranjevanje poginulih živali in klavničnih odpadkov, obstajajo različne ureditve.
(118)
Kar zadeva pomoč kmetom za odstranjevanje poginulih živali v okviru smernic o TSE in smernic o kmetijski pomoči 2007-2013, znaša pomoč, ki jo dodeli država v večini drugih dežel, med 67 % in 75 % dajatev za odstranjevanje poginulih živali:
(a)
Baden-Württemberg in Severno Porenje-Vestfalija: lastniki živali plačajo 25 % stroškov predelave, medtem ko se celotni stroški zbiranja in preostalih 75 % stroškov predelave financirajo iz javne blagajne (podeželska okrožja in dežele);
(b)
Saška-Anhalt, Turingija in Brandenburg: lastniki živali plačajo 25 % stroškov zbiranja in 33 % stroškov predelave. Preostanek stroškov zbiranja in predelave (75 % oziroma 67 %) krije javna blagajna;
(c)
Bavarska, Porenje-Pfalz in Posarje: država, sklad Tierseuchenkasse, in zvezna dežela plačajo vsak tretjino stroškov zbiranja, kar zadeva stroške predelave, pa se 66 % financira iz javne blagajne, 25 % s strani lastnikov živali in 8 % iz sklada Tierseuchenkasse;
(d)
v Saški 25 % stroškov zbiranja in predelave plačajo lastniki živali, 8 % je financiranih iz sklada Tierseuchenkasse in 66 % iz javne blagajne;
(e)
v Spodnji Saški se 60 % stroškov zbiranja in predelave financira iz sklada Tierseuchenkasse, 40 % pa iz javne blagajne. Lastniki živali nato plačajo 25 % stroškov predelave v sklad Tierseuchenkasse;
(f)
v zvezni deželi Schleswig-Holstein so celotni stroški zbiranja in predelave kriti iz sklada Tierseuchenkasse;
(g)
v zvezni deželi Mecklenburg-Vorpommern celotne stroške zbiranja in predelave krijejo lastniki živali.
(119)
Po mnenju Nemčije ta pregled kaže, da je dokaj nepomembno, ali so stroški rezerve za epidemije vključeni v izračun dajatev in pristojbin in ali se financirajo z letnimi prispevki tako kot v deželi Porenje-Pfalz. Pomembno je to, kdo dejansko krije te stroške. Velik del proste zmogljivosti se financira tudi iz javnih sredstev v okviru smernic Skupnosti o TSE ali smernic o kmetijski pomoči 2007-2013.
7.4 Četrto merilo iz sodbe Altmark
(120)
Nemčija meni, da v okviru evropskega prava ni nobene zahteve po odprtju trga za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 s postopki naročanja. To je potrdilo tudi Evropsko sodišče (34).
7.5 Brez izkrivljanja konkurence na zunanjih trgih
(121)
Nemčija trdi, da v obravnavanem primeru ni izkrivljanja konkurence na zunanjih trgih.
7.5.1 Odstranjevanje nenadzorovanega blaga s strani podjetja ZT brez navzkrižnega subvencioniranja
(122)
Nemčija trdi, da v primeru odstranjevanja snovi kategorije 3 ni bilo izkrivljanj konkurence zaradi letnih prispevkov, ki jih je zaračunavalo podjetje ZT, saj ni bilo navzkrižnega subvencioniranja.
(a)
Letna finančna poročila jasno kažejo, da je podjetje ZT več let dosegalo visoke stopnje kritja pri predelavi snovi kategorije 3, kar izključuje navzkrižno subvencioniranje.
(b)
Če se snovi kategorije 3 dostavljajo skupaj z nadzorovanimi snovmi, so bile mešanice (glede na težo) že vključene v izračun dajatev za odstranjevanje surovin kategorij 1 in 2. To pomeni, da višina dajatev v seznamu dajatev že vključuje količine mešanih snovi navedene kategorije, ki so vnaprej izračunane.
(123)
Pritožnikova trditev, da je zaradi cenovne politike podjetja ZT samo 45 % snovi kategorije 3 ločenih, ni utemeljena. Podjetje ZT ni nikoli predelalo tako velikih količin snovi kategorije 3, kar bi potrdil hiter pregled ustreznih statističnih podatkov. Potrdi se lahko 72-odstotna stopnja ločevanja za leto 2009, ki jo je Komisija navedla v odločitvi o začetku postopka.
(124)
Treba je tudi poudariti, da se na območju, ki ga pokriva združenje, 85 % zakolov izvede v 6 obratih, kjer se izvaja ločevanje v najširšem smislu. Pritožnik je dejaven v teh obratih in iz njih pridobiva ločene snovi kategorije 3. Zato ima pritožnik dostop do trgov s snovmi kategorije 3, prav tako pa je v njegovi lasti velik delež teh trgov.
7.5.2 Javni razpis v severnem in osrednjem Hessnu
(125)
Dejstvo, da podjetje ZT v severnem in osrednjem Hessnu zaračunava drugačne dajatve kot na območju, ki ga pokriva združenje, ne dokazuje obstoja kakršnega koli izkrivljanja konkurence. Razlike v financiranju so posledica različnih pravnih zahtev v zvezi z izračunom. Na podlagi oddelka 3(1) zakonodaje TierNebG je v Nemčiji odstranjevanje živalskih stranskih proizvodov kategorij 1 in 2 odgovornost regionalnih in lokalnih organov, ki so pristojni v okviru državnega prava. Posledično se lahko na podlagi ustreznih določb na deželni ali lokalni ravni financiranje ureja drugače.
(126)
Če odstranjevanja živalskih stranskih proizvodov ne izvajajo odgovorni za odstranjevanje in je za opravljanje naloge pooblaščena tretja stran, kot v severnem in osrednjem Hessnu, pravil za izračun ne določa zadevni akt o dajatvah lokalnega organa, ampak Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (v nadaljnjem besedilu: smernice za določanje lastnih cen) (35).
(127)
Med aktom KAG RP in smernicami za določanje lastnih cen obstajajo velike razlike, zlasti v zvezi z zneskom stroškov obresti, ki jih je mogoče vključiti v dajatve/pristojbine, te razlike pa so pomembne za podjetje ZT, saj je svoje naložbe v veliki meri financiralo s posojili in zanje vsako leto plačalo visok znesek obresti.
(128)
Medtem ko bi lahko podjetje ZT na podlagi člena 8 akta KAG RP stroške obresti vključilo v izračun dajatev, so lahko na podlagi smernic za določanje lastnih cen samo dajatve v severnem in osrednjem Hessnu temeljile na izračunanih obrestih, ki se nanašajo na povprečje, potrebno za obratna sredstva. Zato ni bilo mogoče prenesti celotnih stroškov dejanskih plačil obresti.
(129)
Prav tako je brez podlage trditev pritožnika, da podjetje TBA Schäfer ni bilo izbrano v razpisnem postopku v severnem in osrednjem Hessnu zaradi navzkrižnega subvencioniranja z letnim prispevkom. Razlog za višjo ponudbo podjetja TBA Schäfer je bilo dejstvo, da je bila ocena dohodka iz proizvodnje s strani podjetja TBA Schäfer prenizka ter da je moralo plačevati višje upravne stroške in prispevke skupine. Po drugi strani je podjetje ZT pravilno ocenilo prihodek iz proizvodnje in ker ni bilo del skupine, mu ni bilo treba plačevati nobenih prispevkov skupine.
7.6 Čiščenje onesnaženih lokacij
(130)
Nemčija trdi, da je del letnega prispevka, ki ga zaračunava podjetje ZT, namenjen financiranju stroškov čiščenja za dve onesnaženi lokaciji, tj. Sohrschied in Sprendlingen-Gensingen.
(131)
Onesnažena talna in podzemna voda se je nabirala na obeh onesnaženih lokacijah z uporabo ogljikovodika s strani prejšnjih lastnikov ali izvajalcev. Obe posestvi sta prišli v last podjetja ZT ob njegovi ustanovitvi leta 1979.
(132)
Podjetje ZT je bilo na podlagi sklepov regionalne vlade v Koblenzu o čiščenju z dne 21. aprila 1997 in 31. marca 1998 zavezano k odpravi onesnaženosti. V dopolnilnem sklepu z dne 13. julija 2001 so bili določeni nadaljnji pogoji v zvezi s čiščenjem lokacije Sprendlingen-Gensingen. Stroški čiščenja za obe lokaciji za zadevno obdobje 1998-2010 so skupaj znašali 2 413 049 EUR.
7.6.1 Lokacija Sprendlingen-Gensingen
(133)
Nemčija priznava, da je podjetje ZT odgovorno za stroške čiščenja na lokacije Sprendlingen-Gensingen na podlagi sklepa o čiščenju z dne 31. marca 1998. Vendar meni, da z vidika zakonodaje o pomoči ni pravično, da je podjetje ZT v celoti odgovorno za stroške čiščenja, saj bi neomejena odgovornost privedla do neenake obravnave v primerjavi z zasebnimi podjetji v skladu z nedavno nemško sodno prakso.
(134)
V skladu s sodbo Bundesverfassungsgericht (zveznega ustavnega sodišča) z dne 16. februarja 2000 (36) bi bilo zasebno podjetje na podlagi nacionalnega prava odgovorno samo do razumne mere. Po mnenju sodišča Bundesverfassungsgericht bi bil ta prag lahko dosežen, če bi odgovornost presegla vrednost posestva. Nad tem pragom se odgovornost ne bi mogla več obravnavati kot sorazmerna vsebinska in omejevalna določba za namene varovanja premoženja, ki ga zagotavlja drugi stavek člena 14(2) nemške ustave. Vendar ker podjetje ZT kot pravna oseba javnega prava ne more uveljavljati pravic, odobrenih fizičnim osebam v skladu z nemško ustavo, ta omejitev odgovornosti ne velja za podjetje ZT.
(135)
Po mnenju Nemčije je tržna vrednost lokacije Sprendlingen-Gensingen negativna, ker je predvidena knjigovodska vrednost v bilanci stanja z dne 31. decembra 2009 znašala 128 500,00 EUR, medtem ko so se stroški čiščenja od takrat povečali na skupno 1 542 316 EUR. To presega zgoraj opisano omejitev odgovornosti.
(136)
Financiranje stroškov čiščenja z letnim prispevkom izven okvira omejitve odgovornosti bi bilo treba obravnavati kot združljivo pomoč v skladu z odstavkom 132 smernic o okoljski pomoči, saj bi posamezniki morali kriti samo stroške do tržne vrednosti posestva.
7.6.2 Lokacija Sohrschied
(137)
Kljub temu, da je bilo podjetje ZT na podlagi sklepa o čiščenju z dne 21. aprila 1997 odgovorno kot onesnaževalec, Nemčija dvomi, ali je bilo podjetje ZT v skladu z nemško ustavo dejansko zadolženo za kritje stroškov čiščenja za škodo, ki jo je povzročil prejšnji lastnik ali izvajalec. Ker je od tega minilo že več kot 30 let, vprašanja o odgovornosti ni mogoče več jasno razčistiti.
(138)
Nemčija meni, da letni prispevek, kolikor prispeva k stroškom čiščenja za lokacijo Sohrschied, pomeni združljivo pomoč v skladu s smernicami o okoljski pomoči, saj podjetje ZT ne bi smelo biti zadolženo za izvajanje čiščenja.
(139)
Nemčija nadalje trdi, da je negativna tudi tržna vrednost lokacije Sohrschied in da je bila tudi v tem primeru kršena omejitev odgovornosti.
8. OCENA PRISOTNOSTI POMOČI V SKLADU S ČLENOM 107(1) PDEU (BREZ SKLICEVANJA NA MERILA IZ SODBE ALTMARK)
(140)
V skladu s členom 107(1) PDEU je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene ali bi lahko prizadela trgovino med državami članicami.
8.1 Letni prispevek, financiran iz državnih sredstev
(141)
Nemčija ne oporeka, da so letni prispevki članov podjetja Zweckverband državna sredstva. Člani podjetja ZT so podeželska in mestna okrožja zveznih dežel Porenje-Pfalz, Posarje in Hessen. Ker je podjetje ZT svojim članom zaračunavalo letni prispevek na podlagi upravnega akta, ukrep vključuje neposreden prenos državnih sredstev. Ker pa so vključeni upravni akti, se lahko letni prispevki pripišejo državi.
8.2 Gospodarska prednost podjetja ZT
(142)
Prvič, upravičenec mora biti podjetje. Pojem podjetja zajema katero koli pravno ali fizično osebo, ki izvaja gospodarsko dejavnost ne glede na svoj pravni status in način financiranja. To ne velja samo za zasebna, ampak tudi za javna podjetja (37). Vsaka dejavnost, ki vključuje ponudbo blaga ali storitev na določenem trgu, je gospodarska dejavnost (38). Ker podjetje ZT nudi storitve za odstranjevanje določenih živalskih stranskih proizvodov v zameno za nadomestilo, je podjetje.
(143)
Letni prispevki dajejo podjetju ZT gospodarsko prednost, saj zmanjšujejo njegove trenutne izdatke in se v zameno zanje ne zahteva nobeno ustrezno izvajanje dejavnosti. Vendar Nemčija trdi, da so se podjetju ZT s prispevki povrnili samo stroški, ki bi jih moralo kriti zaradi obveznosti vzdrževanja rezerve za epidemije, in zato ni pridobilo nobene gospodarske prednosti.
(144)
Evropsko sodišče je v zadevi Altmark razsodilo, da nadomestilo za obveznost opravljanja javne storitve ni državna pomoč, tj. upravičencu ne zagotavlja prednosti, če so hkrati izpolnjena določena merila (39).
(145)
Zaradi pomena sodbe Altmark za ta primer bo trditev Nemčije, da so merila iz sodbe Altmark izpolnjena, podrobno preučena ločeno v oddelku 9.
8.3 Izkrivljanje konkurence in oslabitev trgovine med državami članicami
(146)
Nemčija meni, da trg za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 z območja, ki ga pokriva združenje, ni odprt za konkurenco ter da se zato lahko izključi tako izkrivljanje konkurence kot učinek na trgovino med državami članicami.
(147)
Komisija na začetku ugotavlja, da obstajajo regionalni monopoli za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2. Vendar večina regionalnih in lokalnih pristojnih organov te monopole odobri s postopki naročanja. Tako na trgu obstaja konkurenca. V tem primeru to potrjuje postopek naročanja v severnem in osrednjem Hessnu.
(148)
Komisija zato v skladu s svojim sklepom z dne 23. februarja 2011 o državni pomoči C 58/06 (ex NN 98/05) za podjetji Bahnen der Stadt Monheim (BSM) in Rheinische Bahngesellschaft (RBG) v združenju Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) meni, da je trg za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 odprt za konkurenco. Regionalni in lokalni organi, pooblaščeni za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2, lahko tako na podlagi prava Unije kot na podlagi nacionalnega prava sami izberejo, ali bodo na trgu poiskali ponudnika in ga s postopkom naročanja pooblastili za izvajanje naloge, ali pa bodo odstranjevanje izvajali sami, tj. z interno rešitvijo (41). Kljub trditvi Nemčije, da podjetje ZT izpolnjuje merilo za interno dodelitev (42), letni prispevki krepijo finančni položaj podjetja ZT v primerjavi z drugimi morebitnimi ponudniki. Ker v postopkih naročanja lahko sodelujejo ponudniki iz vseh držav članic, bi lahko prispevek vplival tudi na trgovino med državami članicami.
(149)
Gospodarske prednosti iz letnih prispevkov bi lahko prav tako okrepile položaj podjetja ZT na trgih, na katerih neposredno konkurira z drugimi ponudniki (odstranjevanje snovi kategorije 3, postopek naročanja za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 v severnem in osrednjem Hessnu).
8.4 Začasni sklep o obstoju pomoči
(150)
Letni prispevki izpolnjujejo pogoje za obstoj pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. V naslednjem oddelku bo podrobno preučena trditev Nemčije, da so izpolnjeni vsi štirje pogoji iz sodbe Altmark.
9. OCENA MERIL IZ SODBE ALTMARK V OKVIRU ČLENA 107(1) PDEU
9.1 Prvo merilo iz sodbe Altmark
(151)
Prvo merilo iz sodbe Altmark določa, da mora podjetje, ki prejema nadomestilo, dejansko opravljati obveznosti javne storitve, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene.
(152)
Najprej je treba opozoriti, da je treba razlikovati med obdobjem 1979-2008 in obdobjem 2009-2011.
(153)
Podjetje ZT je bilo pred spremembo statuta dne 2. februarja 2010 s povratno veljavo od 1. januarja 2009 le na splošno pooblaščeno za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2. Stari zakon Verbandsordnung ni posebej določal nobene zahteve za vzdrževanje rezerve za epidemije. Zato v smislu prvega merila iz sodbe Altmark ni bilo nobene jasno določene zahteve za vzdrževanje rezerve za epidemije.
(154)
S spremenjenim statutom tako zdaj poleg zahteve za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 obstaja tudi izrecna zahteva, da podjetje ZT vzdržuje rezervo za epidemije.
(155)
Komisija iz tega sklepa, da niti zaveza podjetja ZT k odstranjevanju snovi kategorij 1 in 2 niti njegova zaveza k vzdrževanju rezerve za epidemije ne more upravičiti letnih prispevkov kot državnih nadomestil v smislu prvega merila sodbe Altmark.
9.1.1 Obveznost odstranjevanja snovi kategorij 1 in 2
9.1.1.1 Ne gre za storitev splošnega gospodarskega pomena
(156)
Sodišče BVerwG je razsodilo, da je v skladu z Uredbo (ES) št. 1069/2009 in členom 3(1) zakonodaje TierNebG odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 obveznost javne službe in s tem storitev splošnega gospodarskega pomena. Sodišče BVerwG je velik pomen pripisalo zlasti dejstvu, da je odstranjevanje snovi na podlagi nemškega prava obvezna naloga javne službe in je na podlagi te predpostavke menilo, da podjetje ZT izvaja javna pooblastila. Sodišče BVerwG je razsodilo, da je obveznost javne službe vključevala tudi zagotavljanje rezerve za epidemije (43).
(157)
Nemčija se s tem strinja in ob tem trdi, da odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 ter zagotavljanje rezerve za epidemije služita varovanju zdravja ljudi.
(158)
Ker je odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 obveznost javne službe, sta sodišče BVerwG in Nemčija letne prispevke obravnavala kot upravičene, saj so pomenili državno nadomestilo za stroške, ki so podjetju ZT nastali zaradi obveznosti.
(159)
Kot je razloženo v odstavku 13 smernic Unije o državni pomoči, ki je dodeljena kot nadomestilo za izvajanje javnih storitev (44) (smernice Unije na področju storitev splošnega gospodarskega pomena), je Sodišče dosledno razsojalo, da imajo države članice široke diskrecijske pravice glede narave storitev, ki se lahko uvrstijo v storitve splošnega gospodarskega pomena, razen v sektorjih, v katerih to urejajo posebna pravila Unije.
(160)
Sodišče je poudarilo, da ima dejavnost splošen gospodarski pomen samo, če kaže posebne značilnosti v primerjavi s splošnim gospodarskim pomenom drugih gospodarskih dejavnosti (45).
(161)
V zadevi GEMO je moralo Sodišče nato obravnavati vprašanje, ali bi morali kmetje in klavnice kriti celotne stroške odstranjevanja poginulih živali in klavničnih odpadkov ter ali bi lahko država krila stroške na podlagi tega, da je to storitev splošnega gospodarskega pomena. Sodišče je v sodbi razsodilo, da bi morali kmetje in klavnice kriti celotne stroške (46).
(162)
Sodišče je ugotovilo, da je finančno breme, ki ga je povzročilo odstranjevanje poginulih živali in klavničnih odpadkov, element stroškov, ki je neizogibno povezan z gospodarsko dejavnostjo kmetov in klavnic. Njihove dejavnosti ustvarjajo proizvode in ostanke, ki so neuporabni in predvsem škodljivi za okolje, za odstranjevanje pa so zadolženi onesnaževalci.
(163)
Posredovanje s strani državnih organov, katerega cilj je razbremeniti kmete in klavnice tega bremena, ustvarja gospodarsko prednost, ki bi lahko izkrivljala konkurenco. Tudi če bi država s prevzemom odgovornosti za stroške odstranjevanja zasledovala cilj zdravstvene politike, to ne bi spremenilo dejstva, da to pomeni gospodarsko prednost za kmete in klavnice, saj je ustaljena sodna praksa, da člen 107(1) PDEU ne ustvarja razlik glede na razloge za ukrepe državnega posredovanja in njihove cilje, ampak glede na njihove učinke (47).
(164)
Odstavka 27 in 37 Smernic Skupnosti za državno pomoč v zvezi s testi na TSE, poginulimi živalmi in klavničnimi odpadki (2002/C324/02) (do leta 2006) ter oddelek V.B.4 Smernic Skupnosti o državni pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju 2007-2013 (2006/C319/01) prav tako potrjujejo, da so za ustrezno odstranjevanje odgovorni lastniki ali proizvajalci živalskih stranskih proizvodov in zato morajo po načelu „onesnaževalec plača“ kriti stroške. V skladu s temi smernicami je državna pomoč izjema od pravila, ki je dovoljena samo v posebnih okoliščinah (zlasti za poginule živali).
(165)
Dejstvo, da je načelo „onesnaževalec plača“ splošno veljavno, je potrjeno tudi s pravom zvezne dežele Porenje-Pfalz, saj člen 4(1) deželnega zakona TierNebGAG določa, da se lahko stroški odstranjevanja in podobnih postopkov naložijo lastnikom.
(166)
V zadevnem primeru iz sodne prakse Sodišča, Uredbe (ES) št. 1069/2009 ter smernic TSE in smernic o kmetijski pomoči 2007-2013 izhajajo naslednji sklepi:
(167)
Prvič, za obstoj storitve splošnega gospodarskega pomena ni odločilno, ali država članica zadevno storitev opredeljuje kot javno obveznost. Opredelitev storitve kot javne obveznosti je enaka dodelitvi izključne pravice. Če bi bile navedbe sodišča BVerwG resnične, bi lahko države članice kot javno obveznost označile vsako storitev, s čimer bi jo opredelile kot storitev splošnega gospodarskega pomena. Vendar bi ta interpretacija v celoti izničila učinek člena 106 PDEU, katerega dejanski namen je zagotoviti, da se lahko nadomestila dodelijo samo takrat, kadar to dopušča storitev splošnega gospodarskega pomena.
(168)
Komisija meni, da je treba razlikovati med dodelitvijo izključne pravice in uvrstitvijo storitve med storitve splošnega gospodarskega pomena.
(169)
Dodelitev izključne pravice za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 lahko pomeni omejitev svobode pri zagotavljanju storitev v skladu s členom 56 PDEU. Po členu 52 v povezavi s členom 62 PDEU se lahko to upraviči na podlagi varovanja javnega zdravja. Kadar Nemčija in zvezna dežela Porenje-Pfalz določita, da je v določeni regiji za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 odgovorno samo eno podjetje, želita zagotoviti, da je podjetje pod zelo strogim nadzorom, s čimer zagotovita varovanje javnega zdravja.
(170)
Vendar ukrep, katerega cilj je varovanje javnega zdravja, samodejno ne pomeni storitve splošnega javnega pomena, kar je v nasprotju s stališčem Nemčije in sodišča BVerwG.
(171)
Zato Komisija ne izpodbija trditve, da odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 vključuje odstranjevanje odpadkov, ki po svoji naravi predstavljajo posebno nevarnost za zdravje. Zato Uredba (ES) št. 1069/2009 uvaja strog sistem nadzora za obrate, ki odstranjujejo take odpadke. Navedene določbe podjetjem za odstranjevanje zagotovo nalagajo dodatne stroške, vendar morajo biti ti stroški vključeni v pristojbine in dajatve.
(172)
V tem smislu se odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 ne razlikuje od odstranjevanja drugih odpadkov, ki po svoji naravi predstavljajo posebno nevarnost za zdravje. Stroške odstranjevanja takih odpadkov običajno krije tisti, ki jih je proizvedel, ne pa javnost.
(173)
V obravnavanem primeru storitev zajema odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2. Zato mora Komisija preučiti, ali se ta storitev v svojem bistvu še posebej razlikuje od drugih gospodarskih dejavnosti, tako da je v splošnem interesu in ne le v interesu gospodarskih subjektov, ki imajo od nje korist.
(174)
Po mnenju Komisije se odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 glede na vsebino bistveno ne razlikuje od drugih gospodarskih dejavnosti. Iz tega razloga ga ni mogoče uvrstiti med storitve splošnega gospodarskega pomena.
(175)
V nasprotju z mnenjem sodišča BVerwG strog nadzor, določen z Uredbo (ES) št. 1069/2009, ne pomeni, da je treba odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 obravnavati kot storitev splošnega gospodarskega pomena.
(176)
Poleg tega zadevni sektor urejajo določbe prava Unije. Te določbe zlasti zahtevajo, da onesnaževalec krije stroške odstranjevanja snovi kategorij 1 in 2. Iz tega sledi, da javna blagajna ne more prevzeti dela stroškov, kot je razsodilo Sodišče v zadevi GEMO (48). Zaradi teh posebnih določb prava Unije odstranjevanja snovi kategorij 1 in 2 ni mogoče uvrstiti med storitve splošnega gospodarskega pomena na podlagi nacionalnih določb. Zato je uvrstitev med storitve splošnega gospodarskega pomena izključena.
(177)
Nazadnje se Komisija v zvezi s trditvijo Nemčije, da odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 služi varovanju zdravja ljudi, sklicuje na sodbo v zadevi GEMO, v kateri je Sodišče razsodilo, da člen 107(1) PDEU ne razlikuje med ukrepi državnega posredovanja glede na njihove vzroke ali cilje, ampak jih določa na podlagi njihovih učinkov.
(178)
Iz navedenega sledi, da mora gospodarski subjekt načeloma kriti stroške, ki jih nalagajo uredbene določbe, ki urejajo izvajanje njegove dejavnosti, kot so stroga pravila o odstranjevanju snovi kategorij 1 in 2 v obravnavanem primeru. Cilj varovanja zdravja ljudi se upošteva pri utemeljitvi dodelitve izključne pravice ob upoštevanju svobode za zagotavljanje storitev in na ravni združljivosti pomoči za kmete z notranjim trgom.
(179)
Zaradi teh razlogov Komisija meni, da Nemčija odstranjevanja snovi kategorij 1 in 2 ne more uvrstiti med storitve splošnega gospodarskega pomena.
9.1.1.2 Druga možnost: nadomestila v nobenem primeru niso zahteva
(180)
Druga možnost je, da Komisija poudari, da prvo merilo iz sodbe Altmark pomeni tudi ocenjevanje, ali so nadomestila potrebna za storitev splošnega gospodarskega pomena. Tako bi bilo treba tudi v primeru, če bi odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 pomenilo storitev splošnega gospodarskega pomena, preučiti nujnost nadomestila.
(181)
Nemčija in sodišče BVerwG sta v svojih argumentih spregledala dejstvo, da je Sodišče v zadevi GEMO razsodilo, da obveznosti, ki so jih sprejela podjetja, pooblaščena za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2, ne upravičujejo državnega nadomestila za stroške, nastale zaradi teh obveznosti. Vse stroške odstranjevanja snovi kategorij 1 in 2 krijejo tisti, ki so odgovorni, da so ti nastali, saj so neločljiv del gospodarskih dejavnosti kmetov in klavnic.
(182)
Sodišče je razsodilo, da državno nadomestilo za stroške, ki so nastali zaradi te obveznosti, ni upravičeno, saj morajo stroške kriti tisti, ki so zanje odgovorni.
(183)
V nasprotju z mnenjem sodišča BVerwG strog nadzor, ki ga določa Uredba (ES) št. 1069/2009, ne pomeni, da se ti stroški odstranjevanja snovi kategorij 1 in 2 lahko krijejo z državnimi nadomestili.
(184)
Z drugimi besedami, sam obstoj obveznosti javne storitve ne pomeni nujno, da je državno nadomestilo za stroške, nastale zaradi te obveznosti, upravičeno.
(185)
Po mnenju Komisije Nemčija za podjetje ZT ne more upravičiti letnih prispevkov kot državno nadomestilo za stroške, nastale zaradi obveznosti odstranjevanja snovi kategorij 1 in 2, saj morajo biti celotni stroški v skladu z načelom „onesnaževalec plača“ kriti s pristojbinami, ki jih podjetje ZT zaračunava tistim, ki so odgovorni za proizvajanje teh snovi.
9.1.2 Vzdrževanje rezerve za epidemije
(186)
V zvezi z vprašanjem, ali je mogoče rezervno zmogljivost, obravnavano ločeno, uvrstiti med storitve splošnega gospodarskega pomena, je treba poudariti naslednje. Po nemškem pravu mora podjetje z regionalnim monopolom na področju odstranjevanja snovi kategorij 1 in 2 zagotoviti, da se lahko v primeru izbruha bolezni spopade s povečano količino snovi. Kot kaže primerjava 16 dežel, ki jo je predložila nemška vlada, povsod, razen na območju, ki ga pokriva podjetje ZT, podjetja, katerih obrati obratujejo v treh izmenah, to dosežejo s tem, da obratujejo tudi čez vikende in po potrebi snovi predajo drugim deželam. Z drugimi besedami, obveznost vzdrževanja rezerve za epidemije ne povzroča nobenih dodatnih stroškov, saj se lahko rezerva za epidemije krije z operativno razpoložljivo prosto zmogljivostjo.
(187)
Tudi če bi nastali dodatni stroški, bi jih bilo treba prenesti na kmete in klavnice. Spopadanje s povečanjem snovi pri epidemiji je del stroškov, ki je neločljivo povezan z delovanjem obrata za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2.
(188)
Dejstvo, da lastniki, tj. regionalni in lokalni organi, z uradnim aktom zavezujejo podjetja, da morajo sama vzdrževati rezervo za epidemije, ni pomembno. Vzdrževanje rezerve za epidemije se ne more šteti za storitev splošnega gospodarskega pomena iz dveh razlogov.
(189)
Če prosta zmogljivost, ki je operativno razpoložljiva (brez dodatnih stroškov), ne zadostuje za kritje predpisane rezerve za epidemije, tako da obveznost vzdrževanja rezerve za epidemije povzroča dodatne naložbene stroške, načelo „onesnaževalec plača“ zahteva, da je treba te stroške kriti z zaračunanimi pristojbinami. To se ne razlikuje od prej navedenih argumentov glede odstranjevanja drugih odpadkov (za podrobnosti glej zgoraj navedene odstavke 156 do 185).
(190)
Če je vzdrževana prosta zmogljivost večja od dejansko potrebne za primer epidemije, vzdrževanje te presežne proste zmogljivosti ni v javnem interesu.
(191)
Sodišče BVerwG je v zvezi s tem razsodilo, da za opredelitev zagotavljanja rezervne zmogljivosti ni bilo pomembno, ali je podjetje ZT vzdrževalo dokaj nepotrebno presežno zmogljivost. Regionalni in lokalni organi so se morali sami odločiti, ali bodo presežno zmogljivost financirali ali vztrajali pri tem, da jo je treba zmanjšati. To je bilo vprašanje politične odgovornosti regionalnih in lokalnih organov in ne vprašanje zakonodaje o pomoči (49). Tega argumenta ni mogoče sprejeti, saj ni verjetno, da bi dokaj nepotrebna zmogljivost služila javnemu interesu.
(192)
Kot je podrobneje preučeno v oddelku 9.3, se lahko v primeru podjetja ZT predpisana rezerva za epidemije krije z operativno razpoložljivo prosto zmogljivostjo in nadomestil ni mogoče nikakor upravičiti.
(193)
Zato Komisija meni, da se obveznost vzdrževanja rezerve za epidemije ne more šteti za storitev splošnega gospodarskega pomena. Komisija podredno meni, da ne zagotavlja nobene utemeljitve letnih prispevkov kot državnega nadomestila.
9.1.3 Odstranjevanje snovi kategorije 3
(194)
Ker podjetje ZT ni pooblaščeno za odstranjevanje snovi kategorije 3, ga samo iz tega razloga ni mogoče uvrstiti med storitve splošnega gospodarskega pomena. V nobenem primeru ga ni mogoče tako opredeliti iz razlogov, navedenih v oddelku 9.1.1.
9.1.4 Povzetek
(195)
Prvo merilo iz sodbe Altmark torej v obravnavanem primeru ni izpolnjeno.
(196)
Tako so naslednje pripombe v zvezi z drugim do četrtim merilom iz sodbe Altmark navedene samo podredno.
9.2 Drugo merilo iz sodbe Altmark
(197)
Drugo merilo iz sodbe Altmark zahteva, da morajo biti parametri, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, določeni vnaprej na objektiven in pregleden način. Zato v primeru, če država članica podjetju povrne izgube brez vnaprej določenih parametrov, to pomeni prednost v smislu člena 107(1) PDEU.
(198)
V obravnavanem primeru je treba razlikovati med obdobjem 1979-2008 in obdobjem 2009-2012.
9.2.1 Obdobje 1979-2008
(199)
Statut podjetja ZT, sprejet 28. oktobra 1994, je temu omogočil, da vse izgube, nastale v finančnem letu, krije z letnimi prispevki. Vendar, kot je navedla Nemčija, so bili letni prispevki namenjeni financiranju stroškov, ki jih je podjetje ZT ustvarilo z vzdrževanjem rezerve za epidemije.
(200)
Vendar pa v statutu iz leta 1994 ni nobenih navedb glede obsega rezerve za epidemije, ki naj bi jo podjetje ZT vzdrževalo, ali glede parametrov za izračun stroškov rezerve. Nastala izguba ni objektiven kazalnik stroškov rezerve za epidemije, saj je velikost izgube odvisna od številnih dejavnikov, ki niso na noben način povezani s stroški rezerve za epidemije.
(201)
Tako ni bila vnaprej določena nobena objektivna in pregledna metoda, ki bi morda omogočila izračun stroškov rezerve za epidemije. Zato drugo merilo iz sodbe Altmark za obdobje 1979-2008 ni izpolnjeno.
9.2.2 Obdobje 2009-2012
(202)
Statut podjetja ZT je bil 2. februarja 2010 spremenjen s povratno veljavo od 1. januarja 2009. V členu 10(2) je izrecno določen obseg rezerve za epidemije, ki jo je treba vzdrževati. V skladu s členoma 9(2) in 10(4) je treba stroške rezerve za epidemije in s tem višino letnega prispevka določiti z finančnim načrtom pred začetkom finančnega leta.
(203)
S členom 10(5) novega statuta so bila uvedena pravila za izračun stroškov rezerve za epidemije. V skladu s študijo Fraunhofer se del skupnih stroškov zmogljivosti uporabi za predpisano rezervo za epidemije. Statut podjetja ZT in letni finančni načrti določajo parametre, potrebne za izračun stroškov. Komisija je preverila, ali so parametri objektivni in smiselni ter ali je metoda izračuna določena jasno in pregledno. Zato so za obdobje od leta 2010 letni prispevki določeni vnaprej na podlagi objektivnih in preglednih parametrov.
(204)
Tako je zahteva po preglednosti iz drugega merila sodbe Altmark za obdobje 2010-2012 izpolnjena. Vendar je treba hkrati poudariti, da Komisija kljub sprejemanju, da se izračuni izvedejo vnaprej in na pregleden način, meni, da z uporabljeno formulo za izračun ni mogoče preprečiti prekomernega nadomestila v smislu tretjega merila iz sodbe Altmark.
(205)
Po drugi strani pa so bili za leto 2009 pravila za izračun stroškov, finančni načrt in višina letnega prispevka določeni retroaktivno in ne vnaprej. Zato drugo merilo iz sodbe Altmark za leto 2009 ni izpolnjeno.
9.3 Tretje merilo iz sodbe Altmark
(206)
Tretje merilo iz sodbe Altmark zahteva, da znesek nadomestila ne sme presegati zneska, ki je nujno potreben za kritje vseh ali dela stroškov izpolnjevanja obveznosti javnih storitev, pri čemer se upoštevajo realizirani dohodki in ustrezen dobiček iz izpolnjevanja teh obveznosti.
(207)
Komisija pri izračunu stroškov izpolnjevanja obveznosti javnih storitev uporablja metodo NAC (50). Dejanski ali pričakovani neto stroški, potrebni za izpolnjevanje obveznosti javnih storitev, se izračunajo kot razlika med neto stroški izvajalca storitve, ki izhajajo iz izpolnjevanja obveznosti javnih storitev, in njegovimi neto stroški, če ne izpolnjuje navedene obveznosti. Posebno pozornost je treba nameniti pravilni oceni stroškov oziroma prihodka, ki jih izvajalec storitve ne bi kril oziroma zaslužil, če ne bi bilo obveznosti javnih storitev. Pri izračunu neto stroškov je treba preučiti koristi za izvajalca storitve splošnega gospodarskega pomena, vključno z nematerialnimi koristmi, v kolikor je to mogoče (51).
(208)
V skladu s členom 10(2) statuta podjetja ZT z dne 2. februarja 2010 je obseg rezerve za epidemije, ki ga je treba vzdrževati od leta 2009 naprej, določen na 7 110 ton, ki jih je treba predelati v šestih tednih. Zato mora podjetje ZT glede števila predelanih ton na teden sprejeti ukrepe za zagotovitev, da se lahko v primeru epidemije v šestih tednih poleg običajnih količin predela 1 185 ton na teden (52).
(209)
Nemčija trdi, da so letni prispevki nadomestilo za neto stroške, ki so v podjetju ZT nastali zaradi vzdrževanja rezerve za epidemije. Čeprav je statut podjetja ZT določal izključno obveznost vzdrževanja rezerve za epidemije samo od 2. februarja 2010, ko je bil spremenjen, je podjetje ZT rezervo za epidemije vzdrževalo tudi pred tem in je moralo kriti stroške, ki so zaradi tega nastali. Podjetje ZT zlasti glede na pravila o dajatvah v zvezni deželi Porenje-Pfalz teh stroškov ni moglo vključiti v dajatve za odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2.
(210)
Ob upoštevanju študije Fraunhofer je Nemčija izračunala, da stroški rezerve za epidemije znašajo približno polovico skupnih stroškov objektov, saj je izkoriščenost tehnično možne zmogljivosti objektov med tednom, tj. petdnevnim triizmenskim obratovanjem, manj kot 50-odstoten.
(211)
Komisija bo v naslednjih odstavkih pokazala, da v podjetju ZT zaradi vzdrževanja predpisanega obsega rezerve za epidemije niso nastali nobeni neto stroški, kar je v nasprotju z izračuni Nemčije. Stroški, ki jih je navedla Nemčija, zajemajo stroške operativno razpoložljive proste zmogljivosti, ki morajo biti kriti z dajatvami, in stroške proste zmogljivosti, ki izhajajo iz premajhne izkoriščenosti obratov.
9.3.1 Kritje predpisane rezerve za epidemije z neizrabljeno operativno zmogljivostjo podjetja ZT
(212)
Böckenhoffovo poročilo iz leta 1991 je prvič preučilo, ali je treba za zagotavljanje zadostne zmogljivosti v primeru epidemije zgraditi večji obrat za odstranjevanje. Privedlo je do nasprotnega zaključka, saj obrat za odstranjevanje ob normalnem delovanju obratuje pet dni v dveh izmenah, operativna prosta zmogljivost treh izmen pa se je izkazala kot zadostna za rezervo za epidemije.
(213)
Sčasoma je več podjetij za odstranjevanje prešlo na delno uporabo tretje izmene tudi med normalnim obratovanjem ali pa na obratovanje v eni ali dveh izmenah ob sobotah v času, ko so količine za odstranjevanje največje. To pomeni, da je izkoriščenost zmogljivosti ob normalnem obratovanju boljša in da bo treba v primeru epidemije bolj izkoristiti razpoložljivo prosto zmogljivost ob vikendih.
(214)
Vendar so podrobni izračuni za različne scenarije iz sodobnejše tehnične literature (53) potrdili osnovne ugotovitve Böckenhoffovega poročila, in sicer, da za spopadanje z epidemijami ni potrebna dodatna naložba v prosto zmogljivost, ampak da razpoložljiva prosta zmogljivost v obliki tretje izmene med tednom in izmen ob vikendih zadostuje za odstranjevanje dodatnih živalskih trupel, ki nastanejo zaradi epidemije. Pri tem se upošteva večja izkoriščenost zmogljivosti ob normalnem obratovanju. Upoštevani pojavi epidemij so večinoma lokalno omejeni in kratkoročni izbruhi klasične prašičje kuge (KPK) ali slinavke in parkljevke (SIP).
(215)
Rezerva za epidemije, določena s statutom podjetja ZT z dne 2. februarja 2010, ki znaša do 1 185 ton na teden in ki jo mora podjetje ZT v primeru epidemije zagotoviti v šestih tednih, ustreza lokalno omejenim izbruhom KPK in SIP. Obseg rezerve za epidemije temelji na študiji ISPA-RP, ki kaže, da dodatne količine živalskih trupel, pričakovane v primeru kratkoročnih epidemij na območju, ki ga pokriva združenje, ustrezajo temu obsegu.
(216)
Določena rezerva za epidemije v višini 1 185 ton/teden obstaja vzporedno z neizkoriščeno zmogljivostjo v višini 2 819 ton/teden, ki je na razpolago za zahtevano obdobje šestih tednov. Dejansko razpoložljiva neizkoriščena zmogljivost je precej več kot dvakrat večja od zahtevane. Kot kaže spodnja preglednica, lahko podjetje ZT predpisano rezervo za epidemije krije z operativno prosto zmogljivostjo, ki je kratkoročno na razpolago ponoči in ob vikendih, tako kot v drugih deželah. Operativna prosta zmogljivost z obsegom 2 376 ton na teden, ki je na razpolago s triizmenskim sedemdnevnim obratovanjem v šestih tednih, je približno dvakrat večja od predpisane rezerve z obsegom 1 185 ton na teden.
(217)
Tudi ob predpostavki, da zmogljivost obrata ni v celoti izkoriščena s triizmenskim sedemdnevnim obratovanjem ali se ne izkorišča neprekinjeno sedem dni, je za zagotovitev zahtevane rezerve za epidemije na razpolago zadostna operativna prosta zmogljivost. V zvezi s primerjavo predpisane rezerve za epidemije z obsegom 1 185 ton na teden s prosto zmogljivostjo, ki je glede na študijo ISPA-RP na razpolago v obratu podjetja ZT (54), ima podjetje ZT ponoči in ob vikendih dovolj operativne zmogljivosti:
Preglednica 3
Razpoložljiva prosta zmogljivost podjetja ZT v primerjavi s predpisano rezervo za epidemije (na podlagi povprečne izkoriščenosti zmogljivosti v obdobju 1998-2009)
Vrsta obratovanja
Skupna zmogljivost
Razpoložljiva prosta zmogljivost
Rezerva za epidemije po statutu podjetja ZT
Prosta zmogljivost po odbitku rezerve za epidemije
zaradi stopnje izkoriščenosti
zaradi operativnih dejavnikov
skupaj
skupaj
Največja zmogljivost v dveh izmenah v petih dneh
2 160
443
443
Največja zmogljivost v treh izmenah v petih dneh
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Normalna zmogljivost v treh izmenah v sedmih dneh
3 864
443
1 704
2 147
962
Največja zmogljivost v treh izmenah v sedmih dneh
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Navedeno potrjuje, da ima podjetje ZT, tako kot podjetja v drugih deželah, dovolj operativne zmogljivosti za rezervo za epidemije. Posledično podjetju ZT nikoli ni bilo treba ustvariti dodatne zmogljivosti, da bi zagotovilo rezervo za epidemije. Zato v podjetju ZT zaradi obveznosti niso nastali nobeni neto stroški.
(219)
Vendar Nemčija nadalje trdi, da podjetju ZT v okviru prava ni dovoljeno, da v dajatve za odstranjevanje vključi stroške proste zmogljivosti, ki se izkorišča samo v primeru epidemije, saj bi se ta rezerva za epidemije obravnavala kot javna korist.
(220)
Vendar rezultati raziskave v zveznih deželah in predložene pogodbe pritožnika kažejo, da se ne glede na pravno obliko podjetja za odstranjevanje ali pravilo izračuna, ki se uporablja, vsi stroški zmogljivosti brez izjeme financirajo s prihodki iz poslovanja. To je jasno razvidno tudi iz člena 8 akta KAG RP, ki določa, da je treba „stroške, ki so osnova dajatev za uporabo in tekočih prispevkov, […] določiti v skladu s poslovnimi načeli stroškovnega računovodstva“. Z drugimi besedami, stroške operativne proste zmogljivosti je treba sorazmerno vključiti v dajatve, saj pri normalnem obratovanju obstaja vzročna povezava z odstranjevanjem notranjih in zunanjih snovi.
(221)
Sodišče BVerwG je v svoji sodbi prav tako pravilno ugotovilo, da je treba stroške operativne proste zmogljivosti financirati z dohodkom iz odstranjevanja notranjih in zunanjih snovi (55). Če se lahko predpisana rezerva za epidemije zagotovi iz operativne proste zmogljivosti, tako kot v primeru podjetja ZT, ni potrebe po letnem prispevku.
(222)
Nemčija pri utemeljevanju letnega prispevka trdi, da so celotni stroški operativne proste zmogljivosti v tretji izmeni med tednom posledica obveznosti vzdrževanja rezerve za epidemije. Podjetje ZT bi lahko brez te obveznosti s petdnevnim triizmenskim obratovanjem v celoti izkoristilo svojo največjo tehnično zmogljivost.
(223)
Vendar Nemčija ni predložila nobenih dokazov, ki bi pokazali, da brez obveznosti vzdrževanja rezerve za epidemije med tednom ne bi bilo nobene operativne proste zmogljivosti. Prej se zdi (na primer na podlagi študije ISPA-NS), da imajo celo podjetja, ki odstranjujejo samo snovi kategorije 3 in nikakor niso zavezana k vzdrževanju rezerve za epidemije, precejšnjo prosto zmogljivost ter svoje celotne stroške zmogljivosti financirajo s svojimi dajatvami.
9.3.2 Razpoložljiva prosta zmogljivost presega predpisano rezervo za epidemije
(224)
Kot kaže preglednica 3, ima podjetje ZT veliko več proste zmogljivosti, kot je potrebno za zagotavljanje predpisane rezerve za epidemije. Kratkoročno razpoložljiva prosta zmogljivost je več kot dvakrat večja od tiste, ki je potrebna v primeru izbruha bolezni. Slika 2 kaže, da je v nekaterih letih med petdnevnim dvoizmenskim obratovanjem tudi do 25 % normalne zmogljivosti ostalo neizkoriščene. Stroškov proste zmogljivosti, ki za predpisano rezervo za epidemije sploh ni potrebna, ni mogoče vključiti v neto stroške. Zato je treba izračune neto stroškov, ki jih je predložila Nemčija, zavrniti, saj stroške celotne proste zmogljivosti nepravilno pripisujejo rezervi za epidemije.
(225)
Študiji ISPA-RP in Fraunhofer kažeta, da je razpoložljiva prosta zmogljivost podjetja ZT zadostovala celo za trimesečno spopadanje z izbruhom SIP po vsej deželi. Kljub temu se od podjetja ZT ni nikoli zahtevalo, naj vzdržuje rezervo za epidemije za obdobje, daljše od šestih tednov. Z drugimi besedami, člani združenja niso nikoli zavezali podjetja ZT k vzdrževanju bolj dolgoročne rezerve za epidemije, razpoložljive dlje kot šest tednov, da bi se lahko podjetje ZT samo spopadalo z daljšimi izbruhi bolezni v deželi. Primerjava z zmogljivostjo, potrebno za spopadanje z izbruhom SIP v celotni deželi, je brez pomena (56).
(226)
Dejstvo, da je zmogljivost obrata podjetja ZT bistveno večja od tiste, ki je zahtevana s statutom podjetja ZT, razkriva naslednje: statut podjetje ZT zavezuje, da mora povprečno predelati 900 ton notranjih snovi kategorij 1 in 2 na teden (57). Če se temu doda predpisana rezerva za epidemije z obsegom 1 185 ton na teden, bi podjetje ZT potrebovalo obrat z zmogljivostjo 2 085 ton na teden v triizmenskem sedemdnevnem obratovanju, da bi izpolnilo obveznost iz statuta.
(227)
Vendar je največja možna zmogljivost obratov podjetja ZT dejansko 4 536 ton na teden. Tako podjetje ZT obratuje z obratom z dvakrat večjo zmogljivostjo od tiste, ki se zahteva za naloge, določene s statutom. Ker je zmogljivost podjetja ZT veliko večja od tiste, ki se zahteva za izpolnjevanje njegovih javnih nalog, v podjetju niso mogli nastati nobeni neto stroški zaradi obveznosti vzdrževanja rezerve za epidemije.
9.3.3 Povzetek
(228)
Nemčija torej ni dokazala, da so v podjetju ZT zaradi obveznosti vzdrževanja rezerve za epidemije nastali neto stroški. Preučitev je pokazala, da se z letnimi prispevki financirajo stroški proste zmogljivosti, ki je operativno razpoložljiva med običajnim obratovanjem (in bi se zato morala financirati s pristojbinami in dajatvami za te storitve) ali ki je razpoložljiva zaradi nezadostne izkoriščenosti zmogljivosti obratov podjetja ZT.
9.4 Četrto merilo iz sodbe Altmark
(229)
Četrto merilo iz sodbe Altmark določa, da v primeru, če podjetje, ki se mu naložijo obveznosti opravljanja javnih storitev, ni izbrano s postopkom oddaje javnega naročila, ki omogoča, da se izbere tisti ponudnik, ki lahko te storitve opravlja z najnižjimi stroški za skupnost, se mora raven potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.
(230)
Navedena štiri merila iz sodbe Altmark določajo pogoje, pod katerimi se dopusti izjema od načela, da nadomestila pomenijo prednost. Zato morajo države članice dokazati, da so izpolnjena.
(231)
Podjetje ZT ni bilo izbrano s postopkom oddaje javnega naročila, prav tako pa Nemčija ni predložila nobenih dokazov, da je podjetje ZT povprečno, dobro vodeno podjetje. Tako Nemčija ni dokazala, da je četrto merilo iz sodbe Altmark izpolnjeno. Visoke dajatve za odstranjevanje živalskih trupel v zvezni deželi Porenje-Pfalz in potreba po financiranju z letnim prispevkom, ki ne obstaja v nobeni drugi deželi, prav tako kažejo, da podjetje ZT ni povprečno, dobro vodeno podjetje.
(232)
Zato četrto merilo iz sodbe Altmark ni izpolnjeno.
(233)
Sodišče BVerwG je razsodilo, da četrto merilo iz sodbe Altmark ne velja za podjetje ZT, ker namen letnega prispevka ni bil vračilo dodatnih stroškov, nastalih zaradi prevzema obveznosti javne storitve v okviru sicer komercialne dejavnosti, ampak financiranje uradnega izvajanja javne naloge zunaj trga. Uradna narava izvajanja te naloge je po mnenju sodišča BVerwG izhajala iz politične odločitve regionalnih in lokalnih organov, ki so člani združenja, da se odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 dodeli interno. Razlaga sodišča BVerwG je temeljila na sodbi Sodišča v zadevi Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Po mnenju sodišča BVerwG četrto merilo iz sodbe Altmark predpostavlja, da mora obveznost javnih storitev opravljati zasebno podjetje. Ker to v primeru interne dodelitve ne drži, četrto merilo iz sodbe Altmark ne velja za podjetja, pooblaščena z interno dodelitvijo (59).
(235)
Komisija se ne strinja z mnenjem sodišča BVerwG. Prvič, četrto merilo iz sodbe Altmark, kakor ga je oblikovalo Sodišče, ne določa, da se ne uporablja v primeru interne dodelitve. Ravno nasprotno, Sodišče je z omogočanjem dveh nadomestnih možnosti (bodisi postopka oddaje naročila ali analize stroškov, ki bi jih krilo povprečno, dobro vodeno podjetje) pokazalo, da se četrto merilo iz sodbe Altmark uporablja tudi takrat, kadar se postopek oddaje naročila ni izvedel, torej zlasti v primeru interne dodelitve.
(236)
Odločitev v zadevi Stadtreinigung Hamburg se je nanašala samo na vprašanje, kdaj obstaja obveznost dodelitve in kdaj ne. V zvezi z zakonodajo o pomoči ni mogoče izpeljati nobenega zaključka. Ravno nasprotno, druga nadomestna možnost iz četrtega merila iz sodbe Altmark se nanaša prav na primer, v katerem ni obveznosti za izvedbo postopka oddaje naročila.
(237)
Tako sodišče BVerwG daje vtis, da je regionalni monopol podjetja ZT pomenil, da podjetje ni konkuriralo z drugimi podjetji in da morda ni bilo izkrivljanja konkurence. Vendar je izkrivljanje konkurence ločen temeljni element pojma pomoči, ki se razlikuje od elementa gospodarske prednosti (okvir, v katerem so bila razvita štiri merila iz sodbe Altmark). Temeljni element izkrivljanja konkurence je prisoten v obravnavanem primeru (glej oddelek 8.3). Komisija je v odstavku 37 svojega sporočila o uporabi pravil Evropske unije o pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (sporočilo o storitvah splošnega gospodarskega pomena) (60), tudi izrecno potrdila, da interna dodelitev ne izključuje izkrivljanja konkurence.
(238)
Poudarek, ki ga sodišče BVerwG daje uradni naravi dejavnosti podjetja ZT, sproža vprašanje, ali je sodišče BVerwG izrecno zavrnilo uporabo četrtega merila iz sodbe Altmark, ker je domnevalo, da podjetje ZT ni izvajalo gospodarske dejavnosti. Tudi to ne drži, saj podjetje ZT nudi storitev v zameno za plačilo in zato izvaja gospodarsko dejavnost (glej oddelek 8.2). Komisija je to tudi izrecno potrdila v odstavku 13 sporočila o storitvah splošnega gospodarskega pomena.
9.5 Sklep v zvezi z obstojem gospodarskih prednosti za podjetje ZT
(239)
V nasprotju z odločitvijo sodišča BVerwG in argumentom Nemčije merila iz sodbe Altmark niso izpolnjena. Prvič, letni prispevki v bistvu ne morejo biti upravičeni kot državna nadomestila za obveznosti, ki jih je prevzelo podjetje ZT, saj morajo biti vsi stroški v zvezi s temi obveznostmi kriti z dohodki iz dajatev. Poleg tega je bilo dokazano, da v podjetju ZT zaradi obveznosti vzdrževanja rezerve za epidemije niso nastali nobeni neto stroški, kar je v nasprotju s trditvami Nemčije. Stroški, ki jih je navedla Nemčija, se nanašajo bodisi na operativno prosto zmogljivost, ki jo je treba kriti s prihodkom iz dajatve ali dobičkom, ali na prosto zmogljivost, ki presega predpisano rezervo za epidemije. Poleg tega parametri za izračun letnih prispevkov do leta 2010 niso bili določeni vnaprej in na potreben pregleden način. Poleg tega Nemčija ni mogla dokazati, da je podjetje ZT povprečno, dobro vodeno podjetje.
(240)
Zato so letni prispevki podjetju ZT dajali gospodarsko prednost.
(241)
Če bi bili stroški rezerve za epidemije, ki jih je Nemčija nepravilno izračunala, pravilno dodeljeni po namenu za različne zagotovljene storitve, tj. odstranjevanje notranjih snovi kategorij 1 in 2, odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2 iz zveznih dežel Baden-Württemberg in Hessen ter odstranjevanje snovi kategorij 3, bi se natančno pokazale gospodarske prednosti, ki jih je podjetje ZT pridobilo z letnimi prispevki na različnih trgih.
(242)
V oddelkih 9.5.1 do 9.5.3 spodaj bo prikazano, da so letni prispevki dejansko krili izgube, ki so nastale zaradi naslednjih dejavnikov:
(a)
slabe kakovosti predelave snovi kategorije 3;
(b)
premajhne izkoriščenost zmogljivosti;
(c)
dajatev za odstranjevanje v severnem in osrednjem Hessnu, ki so bile nižje od stroškov;
(d)
dajatev za odstranjevanje notranjih snovi, ki so bile nižje od stroškov.
9.5.1 Izgube, ki nastanejo pri odstranjevanju notranjih in zunanjih snovi, kadar se nepravilno izračunani stroški rezerve za epidemije dodelijo po namenu
(243)
Na podlagi bilanc uspeha podjetja ZT, ki so bile predložene za obdobje 2002-2009, so bili vsi domnevni stroški rezerve za epidemije dodeljeni po namenu v skladu s petdnevnim dvoizmenskim delovanjem obrata.
(244)
Najprej je treba opozoriti, da je najpomembnejši razlog za visoke stroške proste zmogljivosti premajhna izkoriščenost obrata podjetja ZT. Zato je treba izvzeti te stroške proste zmogljivosti, nastale zaradi premajhne izkoriščenosti pri normalnem obratovanju.
(245)
Kot je razvidno iz statističnih podatkov o izkoriščenosti v preglednici 3 (stolpec „prosta zmogljivost zaradi stopnje izkoriščenosti“), podjetje ZT ni nikoli v celoti izkoristilo svoje razpoložljive tehnične zmogljivosti s petdnevnim dvoizmenskih obratovanjem. Izkoriščenost je zlasti od leta 2002 strmo padala zaradi hitrega zmanjšanja notranjih snovi. Merilo, ki se je uporabilo za stopnjo premajhne izkoriščenosti, je prosta zmogljivost v petdnevnem dvoizmenskem obratovanju. Merilo za izračun premajhne izkoriščenosti je bila najvišja stopnja izkoriščenosti, dosežena med petdnevnim dvoizmenskih obratovanjem, ki je bila leta 2002 101 855 ton. Ta premajhna izkoriščenost je v povprečju 13-odstotna.
(246)
Kot je razvidno iz ustreznega stolpca („prosta zmogljivost zaradi stopnje izkoriščenosti“) v preglednici 4, povprečni stroški premajhne izkoriščenosti pri normalnem obratovanju znašajo do 434 304 EUR. Podjetje ZT mora nositi komercialno odgovornost za te stroške, saj so posledica delovanja obrata, ki pri normalnem obratovanju ni v celoti izkoriščen.
(247)
Stroški operativne proste zmogljivosti so razčlenjeni po delih za uporabo v petdnevnem dvoizmenskem obratovanju. Tako so stroški operativne proste zmogljivosti sorazmerno razdeljeni med notranje in zunanje storitve. Hkrati je v spodnji preglednici 4 navedeno razlikovanje med stroški operativne proste zmogljivosti pri zbiranju in predelavi.
(248)
Podjetje ZT v obdobju 2002-2009 v povprečju ni moglo kriti stroškov operativne proste zmogljivosti iz prometa niti pri svojih notranjih niti zunanjih storitvah. Stolpec „stopnja kritja II“ kaže povprečno letno izgubo v višini 1 198 257 EUR pri zunanjih storitvah in v višini 1 140 898 EUR pri notranjih storitvah.
Preglednica 4
Bilanca uspeha
(v EUR)
Poginule živali
Klavnični odpadki
Notranje snovi
stolp. 1 + 2
Snovi kategorije 3
BW in Hessen
Premajhna izkoriščenost
Zunanje snovi
stolp. 4 + 5+6
Skupaj
stolp. 3 + 7
(1)
Promet
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Stroški, ki jih je predložilo podjetje ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Promet
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Popravljeni stroški
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Stopnja kritja I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Prosta zmogljivost (PZ) zaradi stopnje izkoriščenosti
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Operativna PZ pri zbiranju
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Operativna PZ pri predelavi
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Stopnja kritja II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Nedodeljeni stalni stroški
[…]
(11)
Stopnja kritja III
[…]
(12)
+
Letni prispevek
[…]
(13)
Poslovni izid
[…]
Vrstici 1 in 2: informacije, ki jih je zagotovilo podjetje ZT
Podjetje ZT dohodka iz odstranjevanja snovi kategorije 3 v svojih finančnih poročilih o stroških ne evidentira ločeno; namesto tega ga, tako kot pri drugih dohodkih od proizvodov (npr. za maščobe in olja), odšteje od skupnih stroškov, ki so nato razdeljeni med notranje klavnične odpadke, snovi kategorije 3 ter snovi iz zveznih dežel BW in Hessen. Vendar ker je v nadaljevanju ustvarjen nov račun za snovi kategorije 3, je treba dohodek iz odstranjevanja snovi kategorije 3 izvzeti iz skupnih stroškov.
Vrstice 3 do 5: izračun stopnje kritja I
Za pridobitev pravilnih stroškov se dohodek iz predelave snovi kategorije 3, ki se odšteje od skupnih stroškov, sorazmerno razdeli med stroške notranjih klavničnih odpadkov, snovi kategorije 3 ter snovi iz zveznih dežel BW in Hessen. Tako razlika v skupnih stroških med vrstico (2) in vrstico (4) ustreza dohodku iz odstranjevanja snovi kategorije 3 v vrstici (3).
Ker podatki niso bili na razpolago, Komisija ni mogla preveriti, ali je podjetje ZT skupne stroške v vrsticah (2) in (3) pravilno razdelilo med različne storitve. Zlasti je treba opozoriti, da odstranjevanje živalskih trupel predstavlja čezmeren del stroškov zmogljivosti. Zato je prispevek za kritje I za notranje klavnične odpadke, snovi kategorije 3 ter snovi iz zveznih dežel BW in Hessen morda zastavljen previsoko.
Vrstice 6 do 9: izračun stopnje kritja II
Najprej se premajhna izkoriščenost med petdnevnim dvoizmenskim obratovanjem (tj. prosta zmogljivost zaradi stopnje izkoriščenosti).odšteje od stroškov rezerve za epidemije. Drugi stroški rezerve za epidemije se nato razdelijo glede na vključene količine in izračunano premajhno izkoriščenost. Ker se v zvezni deželi BW zbiranje ne izvaja, se stroški zbiranja in predelave obravnavajo ločeno. Ker so bili neposredni stroški proste zmogljivosti dodani že leta 2009 za nalogo v severnem in osrednjem Hessnu, se ne dodajo nobeni nadaljnji stroški.
9.5.2 Letni prispevki financirajo izgube, nastale pri odstranjevanju zunanjih snovi
(249)
Podjetje ZT ima na zunanjih trgih konkurente, ki morajo svoje skupne stroške obrata v celoti financirati iz svojega lastnega prometa. Niti podjetje, ki konkurira podjetju ZT glede snovi kategorij 3, niti prejšnji izvajalec v osrednjem in severnem Hessnu se ne moreta zanesti na dodatno državno refinanciranje proste zmogljivosti zaradi operativnih dejavnikov ali premajhne izkoriščenosti zaradi stopnje povpraševanja.
9.5.2.1 Izgube pri odstranjevanju snovi kategorije 3
(250)
Tako kot vsa druga podjetja, ki odstranjujejo snovi kategorije 3, ne da bi bila pri tem pooblaščena za izvajanje javne naloge, mora tudi podjetje ZT samo nositi vse s tem povezane stroške in tveganja.
(251)
Podjetje ZT odstranjuje snovi kategorije 3 skupaj s snovmi kategorij 1 in 2 ter zato ne more doseči enakega dohodka iz proizvodov kot s sortno čistim odstranjevanjem. Povečano povpraševanje po snoveh kategorije 3 za predelavo je samo po sebi povzročilo padec cen, ki jih lahko podjetje ZT pridobi od klavnic. Kot je pojasnil pritožnik, podjetja za odstranjevanje klavnicam celo plačujejo premije za nekatere snovi kategorije 3.
(252)
Trend je jasno razviden iz donosa na tono predelane snovi kategorije 3: medtem ko je podjetje ZT leta 2002 še vedno pridobilo […] EUR na tono, je donos po stalnem padanju leta 2009 znašal samo […] EUR. To je skoraj 70-odstotno zmanjšanje donosa na tono v sedmih letih.
Slika 1
Stopnje kritja za snovi kategorije 3 v obdobju 2000-2009 (v EUR)
[…]
(253)
Tako je v zadnjih treh letih predelava snovi kategorije 3 za podjetje ZT postajala vedno bolj nedonosna. Medtem ko je podjetje ZT do leta 2004 še vedno lahko krilo svoje neposredne stroške, odstranjevanje snovi kategorije 3 v poznejših letih ni več pozitivno prispevalo h kritju stroškov proste zmogljivosti.
(254)
Izračun, ki ga je predložila Nemčija in ki kaže, da je dohodek, ki ga podjetje ZT lahko doseže pri odstranjevanju snovi kategorije 3, večji od neposrednih stroškov, je nepravilen. Izračun Nemčije temelji na stroških, od katerih je bil že odštet dohodek (glej vrstico 2 v preglednici 4), ne pa na nastalih dejanskih stroških, kar bi bilo pravilno (glej popravljene stroške v vrstici 4 v preglednici 4).
(255)
Podjetje ZT je očitno pripravljeno dopuščati stalne izgube zaradi slabe kakovosti odstranjevanja snovi kategorije 3, da bi ohranilo izkoriščenost svojih obratov.
9.5.2.2 Izgube, nastale zaradi premajhne izkoriščenosti
(256)
Drug glavni razlog za izgube podjetja ZT je, da je bil obrat večino let slabo izkoriščen. V nekaterih letih se je premajhna izkoriščenost med petdnevnim dvoizmenskim obratovanjem povečala za več kot 25 % v primerjavi z najboljšo izkoriščenostjo leta 2001. Samo leta 2001 in leta 2002 je bila dosežena večja stopnja izkoriščenosti zaradi krize, ki jo je povzročila TSE, čeprav niti takrat ni bilo treba koristiti operativne proste zmogljivosti ponoči ali ob vikendih.
Slika 2
Premajhna izkoriščenost normalne zmogljivosti podjetja ZT med petdnevnim dvoizmenskim obratovanjem od leta 1998 do leta 2009
(257)
Razlog za občutno premajhno izkoriščenost po letu 2002 je bilo zmanjšanje števila živali in s tem količine na notranjem trgu, ki se je med letoma 2002 in 2009 zmanjšala za več kot 35 %. Podjetje ZT je želelo izkoristiti zmogljivost, ki je bila sproščena za prevzemanje večjih količin zunanjih snovi. Vendar je lahko šele takrat, ko je bilo izbrano z razpisnim postopkom v severnem in osrednjem Hessnu, izkoriščenost povrnilo na raven, ki je bila približno enako tisti iz obdobja 2002/2003.
9.5.2.3 Izgube, nastale zaradi razpisnega postopka v severnem in osrednjem Hessnu
(258)
Ker podjetje ZT izvaja odstranjevanje v severnem in osrednjem Hessnu šele od leta 2009, obstaja zelo malo podatkov o doseženih rezultatih pri tej dejavnosti. Predložena finančna poročila o stroških za leto 2009 kažejo, da je posledica nove pooblastitve pozitivna stopnja kritja po odštetju stroškov operativne proste zmogljivosti v višini približno 200 000 EUR.
(259)
Vendar razpisna dokumentacija nakazuje, da je podjetje ZT predložilo ponudbo, ki je bila nižja od dejanskih stroškov. Kot je navedla Nemčija sama, so obresti, ki jih podjetje ZT plačuje na svoja bančna posojila, višje od izračunanih obresti, ki jih je podjetje ZT določilo na podlagi pravil izračuna za razpisni postopek. Z drugimi besedami, podjetje ZT ne pričakuje, da bo lahko krilo svoje celotne stroške obresti za posojila, ki jih je najelo, ali doseglo primerno donosnost svojega lastnega kapitala.
(260)
Skupne obresti na posojila podjetja ZT znašajo do 1,07 milijona EUR na leto. Ob predpostavki v skladu z deležem skupne zmogljivosti, obračunane s količino za odstranjevanje iz severnega in osrednjega Hessna, da se lahko približno četrtina stroškov posojil pripiše nalogi v severnem in osrednjem Hessnu, znaša delež stroškov 0,26 milijona EUR v primerjavi z 0,16 milijona EUR, ki jih je podjetje ZT določilo v svojem izračunu dajatev za severni in osrednji Hessen. Poleg 0,10 milijona EUR obresti na posojila, ki letno niso krite, prav tako niso krite obresti na kapital.
(261)
Preudarno podjetje ne bi predložilo ponudbe, ki ne krije pričakovanih stroškov investicijskega vzdrževanja. Večkratno sklicevanje Nemčije na domnevne zahteve pravil o izračunu dajatev, ki niso dovoljevale prenosa celotnih stroškov, na noben način ne spremeni tega dejstva. Noben zasebni nosilec dejavnosti ne more biti prisiljen ali ne bi bil pripravljen nuditi storitev po ceni, ki mu ne bi omogočala kritja njegovih stroškov in primernega dobička.
(262)
Tudi ob izhajanju iz finančnih poročil o stroških za leto 2009, ki kažejo pozitivno stopnjo kritja v višini približno 200 000 EUR, pričakovane stopnje kritja v desetih letih veljavnosti pogodbe ne morejo izravnati izgub zaradi premajhnega izkoriščanja, ki so od leta 2002 naprej v povprečju znašale približno 700 000 EUR letno. Zato podjetje, ki deluje v skladu s tržnimi pogoji, ne bi tako dolgo vzdrževalo premalo izkoriščene zmogljivosti.
(263)
Očitno je, da je podjetje ZT v primeru zunanjih snovi zaradi letnih prispevkov tržilo zmogljivost po cenah, nižjih od stroškov, in je več let vzdrževalo premalo izkoriščeno zmogljivost, ne da bi lahko pri tem z bodočimi zaslužki izravnalo izgube zaradi premajhnega izkoriščanja iz predhodnih let. Tako je jasno, da je podjetje ZT še naprej trgovalo z zmogljivostjo, česar si preudarno podjetje za odstranjevanje bi moglo privoščiti.
9.5.3 Letni prispevki financirajo izgube, nastale pri odstranjevanju notranjih snovi
(264)
Stroški operativne proste zmogljivosti, nastali zaradi odstranjevanja notranjih snovi, morajo biti kriti z dajatvami. Tako kot vsa druga podjetja, pooblaščena za odstranjevanje nadzorovanih snovi, mora tudi podjetje ZT v okviru svoje odgovornosti zagotoviti, da to nalogo opravlja gospodarno z izvajanjem svoje dejavnosti na primeren način. Dodatno nadomestilo bi ga razrešilo te gospodarske odgovornosti.
(265)
Stroške proste zmogljivosti, nastale zaradi operativnih dejavnikov, je zato treba razporediti med odstranjevanje poginulih živali in klavničnih odpadkov. V deželah obstajajo različni pristopi k razporejanju stroškov operativne proste zmogljivosti med odstranjevanje klavničnih odpadkov in živalskih trupel. V nekaterih deželah je poginulim živalim dodeljen večji del stroškov proste zmogljivosti kot klavničnim odpadkom. Ker niti pravila o dajatvah niti statut podjetja ZT ne določajo lestvice za razporeditev, bodo stroški proste zmogljivosti razporejeni na sorazmeren način.
9.5.3.1 Cene za odstranjevanje klavničnih odpadkov, ki so nižje od stroškov
(266)
Kot je navedla Nemčija sama, podjetje ZT konkurira z drugimi podjetji za odstranjevanje klavničnih odpadkov. Višina dajatev za odstranjevanje notranjih klavničnih odpadkov vpliva na kvoto klavnic za ločevanje in s tem na to, koliko čistih snovi kategorije 3 je na razpolago drugim podjetjem za odstranjevanje.
(267)
Medtem ko v povprečju prihodki komaj krijejo neposredne stroške, se v zvezi s stopnjami kritja za snovi kategorije 3 skozi čas pojavljajo enaki rezultati, tj. do leta 2004 so prihodki presegali neposredne stroške. Vendar se po novi lestvici dajatev iz leta 2005, ki je privedla do zmanjšanja povprečnih prihodkov na tono s 160 EUR na 116 EUR, tj. do 27,5-odstotnega zmanjšanja, v naslednjih letih niso mogli kriti niti neposredni stroški in tako ni bilo mogoče doseči nobenega prispevka za kritje stroškov operativne proste zmogljivosti. Do leta 2009 ni bilo preobrata k pozitivni stopnji kritja I (glej preglednico 4).
(268)
Podjetje ZT brez letnega prispevka očitno ne bi moglo ohranjati te cenovne politike. Podjetje ZT je od leta 2005, tako kot v zvezi s klavničnimi odpadki kategorije 3, sprejemalo cene, ki niso krile niti njegovih neposrednih stroškov, da bi še naprej izkoriščalo zmogljivost svojega obrata. Na splošno v zvezi z notranjimi snovmi obstaja jasna negativna stopnja kritja II, tj. po odštetju stroškov operativne proste zmogljivosti, ki skupaj predstavlja približno 13 % prometa (glej preglednico 4).
9.5.3.2 Monopolni položaj na območju, ki ga pokriva združenje, utrjen z neposrednimi letnimi prispevki
(269)
Nemčija meni, da podjetje ZT z letnimi prispevki ni pridobilo nobene gospodarske prednosti, saj ni pomembno, ali država dodeli nadomestilo za vzdrževanje rezerve za epidemije neposredno podjetjem za odstranjevanje ali pa to financira posredno s pomočjo za TSE tistim, ki snovi proizvajajo. V slednjem primeru bi bili stroški rezerve za epidemije vključeni v dajatve, vendar bi odgovorni za proizvajanje snovi hkrati pridobili olajšavo z ustrezno višjo pomočjo. V obeh primerih bi javna blagajna dejansko krila velik del bremena, s čimer se primarno ukvarja pregled z vidika konkurenčnega prava.
(270)
Najprej je treba ponovno opozoriti (glej oddelek 2.5.3), da podjetje ZT prejema letni prispevek poleg tega, da kmetje prejemajo pomoč za TSE. Poleg tega podjetje ZT v zvezni deželi Porenje-Pfalz prejema višjo stopnjo pomoči iz pomoči za TSE kot v severnem in osrednjem Hessnu, saj je cena na tono (212 EUR), in s tem osnova pomoči za TSE, bistveno nižja od cene na tono v zvezni deželi Porenje-Pfalz (390 EUR). Dajatve kmetov na območju, ki ga pokriva združenje, očitno niso nižje zaradi letnih prispevkov.
(271)
Drugič, smernice Skupnosti o TSE izrecno zahtevajo dokaze, da pomoč ne koristi podjetjem v nadaljnjem proizvodnem procesu (61). Vendar oddelka 9.5.2 in 9.5.3 kažeta, da podjetje ZT letne prispevke dejansko uporablja za kritje izgub, nastalih zaradi cenovne politike, neizkoriščene zmogljivosti ali drugih neučinkovitosti svojih poslovnih dejavnosti.
(272)
Tako Nemčija očitno ne more dokazati, da letni prispevek koristi kmetom kot nadomestilo za stroške odstranjevanja poginulih živali. Ravno nasprotno, mogoče je, da bi to za kmete v tem primeru pomenilo nižje cene brez letnega prispevka, saj bi bilo podjetje ZT v tem primeru v zgodnejši fazi izpostavljeno večjemu gospodarskemu pritisku, da bi svojo zmogljivost in poslovne prakse prilagodilo tržnim pogojem.
9.5.4 Povzetek
(273)
Nemčija ni mogla dokazati upravičenosti letnih prispevkov podjetju ZT kot državnega nadomestila za obveznosti, ki izhajajo iz statuta podjetja ZT. Merila iz sodbe Altmark niso izpolnjena.
(274)
Podroben pregled dohodkov in odhodkov podjetja ZT namesto tega kaže, da letni prispevki podjetju ZT dajejo gospodarske prednosti v zvezi z odstranjevanjem notranjih in zunanjih snovi.
(275)
Zato letni prispevki pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
10. OCENA NEZAKONITOSTI V SKLADU S ČLENOM 108(3) PDEU
(276)
Letni prispevki, ki jih je podjetje ZT prejemalo od leta 1979, niso bili priglašeni Komisiji v skladu s členom 108(3) PDEU. Zato letni prispevki pomenijo nezakonito državno pomoč v skladu s členom 108(3) PDEU.
(277)
V skladu z Odločbo Komisije 2005/842/ES z dne 28. novembra 2005 o uporabi člena 86(2) Pogodbe ES za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljene nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (62) (v nadaljnjem besedilu: odločba o storitvah splošnega gospodarskega pomena iz leta 2005) in Sklepom Komisije 2012/21/EU z dne 20. decembra 2011 o uporabi člena 106(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljenega nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (63) (v nadaljnjem besedilu: sklep o storitvah splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011) ne sme obstajati nobeno izvzetje iz obveznosti priglasitve, saj podjetje ZT ni pooblaščeno za storitev splošnega gospodarskega pomena, kot je prikazano v oddelku 9. Odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2, zagotavljanje rezerve za epidemije in odstranjevanje snovi kategorije 3 namreč niso storitve splošnega gospodarskega pomena. Poleg tega za obdobje 1979-2010 ni izpolnjeno drugo merilo iz sodbe Altmark, tretje merilo iz navedene sodbe pa ni izpolnjeno za celotno obdobje od leta 1979 naprej. Posledično nista izpolnjena člena 4 in 5 iz odločbe in sklepa o storitvah splošnega gospodarskega pomena iz leta 2005 oziroma leta 2012, po katerih bi bili letni prispevki lahko izvzeti iz obveznosti priglasitve.
11. OCENA ZDRUŽLJIVOSTI V SKLADU S ČLENOM 106(2) PDEU
(278)
V skladu s členom 106(2) PDEU določbe PDEU veljajo za podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola. Vendar člen 106(2) PDEU določa izjemo od pravil PDEU, če uporaba pravil o konkurenci v pravu ali praksi ovira opravljanje posebnih nalog, za katere so zadolžena. Navedena določba o izjemi se lahko uporablja samo, če ne vpliva na razvoj trgovine v obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Unije.
(279)
Komisija na podlagi odstavka 69 smernic Unije o storitvah splošnega gospodarskega pomena uporablja načela smernic Unije za vse nezakonite pomoči, o katerih odloča po 31. januarju 2012, tudi če je bila pomoč dodeljena pred tem datumom. Ker letni prispevki pomenijo nezakonito državno pomoč, je treba uporabiti smernice Unije o storitvah splošnega gospodarskega pomena.
(280)
Kot je določeno v oddelku 8.1, podjetje ZT ni pooblaščeno za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena, saj odstranjevanje snovi kategorij 1 in 2, vzdrževanje rezerve za epidemije ter odstranjevanje snovi kategorije 3 niso storitve splošnega gospodarskega pomena. Že samo iz tega razloga letni prispevki niso združljivi s členom 106(2) PDEU in smernicami Unije o storitvah splošnega gospodarskega pomena.
(281)
V skladu z drugim in tretjim merilom iz sodbe Altmark se lahko pomoč na podlagi smernic Unije o storitvah splošnega gospodarskega pomena obravnava kot združljiva s členom 106(2) PDEU, če obstaja akt o pooblastitvi, ki določa metode za izračun nadomestila (oddelek 2.3), in če obseg pomoči ne presega neto stroškov obveznosti opravljanja javne storitve (oddelek 2.8).
(282)
Kot je podrobno prikazano v oddelku 9.2, drugo merilo iz sodbe Altmark ni izpolnjeno za obdobje 1979-2009, tretje merilo iz sodbe Altmark pa ni izpolnjeno za celotno obdobje. Posledično nista izpolnjena oddelek 2.3 smernic Unije o storitvah splošnega gospodarskega pomena (za obdobje 1979-2009) in oddelek 2.8 (za celotno obdobje).
(283)
Zato na podlagi člena 106(2) PDEU in smernic Unije o storitvah splošnega gospodarskega pomena letnega prispevka ni mogoče upravičiti kot pomoči za vzdrževanje rezerve za epidemije na območju, ki ga pokriva združenje.
12. OCENA ZDRUŽLJIVOSTI KOT POMOČI ZA FINANCIRANJE STROŠKOV ODSTRANJEVANJA ŽIVALSKIH TRUPEL IN KLAVNIČNIH ODPADKOV V SKLADU S ČLENOM 107(3)(c) PDEU
(284)
Letni prispevki pomenijo pomoč za tekoče poslovanje, ki je na splošno prepovedana (64). Zato je za dokazovanje združljivosti take pomoči odgovorna država članica.
(285)
Smernice Skupnosti o TSE in smernice o kmetijski pomoči 2007-2013 prepovedujejo vsako pomoč za stroške odstranjevanja klavničnih odpadkov ter dovoljujejo pomoč za stroške odstranjevanja poginulih živali pod pogojem, da koristijo samo kmetom. Podjetja v nadaljnjem proizvodnem procesu, kot so klavnice ali podjetja za odstranjevanje, v nobenem primeru ne smejo koristiti pomoči (65).
(286)
Za namene pravne poenostavitve se lahko kmetijska pomoč za stroške odstranjevanja poginulih živali plača neposredno podjetjem za odstranjevanje, vendar je treba dokazati, da je celotna pomoč namenjena kmetom (66).
(287)
Kot je dokazano v oddelku 9, letni prispevki podjetju ZT dajejo gospodarsko prednost in nikakor ne koristijo kmetom na območju, ki ga pokriva združenje, saj morajo plačevati celo višje cene za odstranjevanje poginulih živali, kot jih na primer plačujejo v severnem in osrednjem Hessnu. Nemčija prav tako ni mogla dokazati, da se letni prispevki v celoti prenesejo na kmete.
(288)
Poleg tega je v Sklepu Komisije N 15/04 z dne 6. julija 2004 o odobritvi sheme pomoči za povračilo stroškov odstranjevanja poginulih živali kmetom na območju, ki ga pokriva združenje, za obdobje 1998-2013 navedeno, da se odobrena kmetijska pomoč ne sme kumulirati z drugo pomočjo.
(289)
Oddelek VI smernic Skupnosti o TSE za nezakonito pomoč, dodeljeno pred 1. januarjem 2003, določa naslednje izjeme:
(a)
za stroške odstranjevanja poginulih živali se lahko odobri do 100 % pomoči, tudi če je dodeljena na ravni proizvodnje, predelave in trženja;
(b)
poleg tega je lahko pomoč za odstranjevanje klavničnih odpadkov v posebnih primerih združljiva z notranjim trgom, pri čemer se upošteva kratek rok trajanja in potreba po zagotovitvi dolgoročnega spoštovanja načela „onesnaževalec plača“.
(290)
Tudi te izjeme ne veljajo. Letni prispevki niso omejeni na stroške odstranjevanja poginulih živali, ki so bili v vsakem primeru večinoma financirani v okviru ureditev kmetijske pomoči, prav tako pa v zvezi s klavničnimi odpadki niso kratkoročen ukrep z omejenim časom trajanja.
(291)
Ne nazadnje je treba tudi poudariti, da Nemčija sama ni predložila nobenih argumentov, ki bi v skladu s smernicami Skupnosti o TSE in smernicami o kmetijski pomoči 2007-2013 potrjevali združljivost letnih prispevkov.
(292)
Ker letni prispevki koristijo podjetju ZT, se v skladu s členom 107(3)(c) PDEU ne morejo obravnavati kot pomoč, ki je združljiva z notranjim trgom v smislu smernic Skupnosti o TSE in smernic o kmetijski pomoči 2007-2013.
13. OCENA ZDRUŽLJIVOSTI LETNEGA PRISPEVKA KOT OKOLJSKE POMOČI V SKLADU S ČLENOM 107(3)(c) PDEU
(293)
Letni prispevki pomenijo pomoč za tekoče poslovanje, ki je na splošno prepovedana (67). Zato je za dokazovanje združljivosti take pomoči odgovorna država članica. Nemčija je trdila, da so letni prispevki okoljska pomoč.
(294)
V skladu z odstavkom 132 smernic o okoljski pomoči se naložbena pomoč za podjetja, ki popravljajo okoljsko škodo s sanacijo onesnaženih lokacij, šteje za združljivo z notranjim trgom v smislu člena 107(3)(c) PDEU, če privede do izboljšanja varstva okolja. Vendar je treba upoštevati načelo „onesnaževalec plača“, določeno v členu 191(2) PDEU in v smernicah o okoljski pomoči. V skladu z odstavkom 132 smernic o okoljski pomoči mora onesnaževalec financirati sanacijo brez državne pomoči. Osebo, ki velja za onesnaževalca, določi tisti, ki je za to odgovoren po nacionalni zakonodaji.
(295)
Ustrezen čas za oceno stanja po nacionalnem pravu o odgovornosti je odvisen od pravnega položaja v času, ko je bila izdana upravna odločba.
(296)
Nemčija ne izpodbija tega, da je bilo podjetje v skladu z odredbami o čiščenju z dne 21. aprila 1997 za lokacijo Sohrschied in z dne 31. marca 1998 za lokacijo Sprendlingen-Gensingen kot onesnaževalec v celoti zadolženo za čiščenje obeh lokacij po takrat veljavnem nacionalnem pravu. Tako je podjetje ZT po nemškem pravu kot onesnaževalec odgovorno za stroške sanacije onesnaženosti tal na obeh lokacijah. Nemčija trdi, da bi bilo treba v skladu z odločitvijo sodišča Bundesverfassungsgericht, izdano 16. februarja 2000 (68), financiranje stroškov čiščenja, ki presegajo prag odgovornosti, z letnimi prispevki obravnavati kot združljivo pomoč, ker je bila odgovornost posameznikov s to odločitvijo omejena na tržne vrednosti zemljišča.
(297)
Vendar argument Nemčije zgreši bistvo. Prvič, odločitev sodišča Bundesverfassungsgericht velja samo inter partes, tj. med strankama v postopku. Vendar pa sprememba sodne prakse najvišjega sodišča ne spremeni pravnega položaja in zato ni razlog za revizijo v smislu člena 51(1)(1) zakona o upravnem postopku v zvezi z upravnimi akti, ki so postali zavezujoči.
(298)
Po nemškem pravu odločitev sodišča Bundesverfassungsgericht ne spremeni dejstva, da so bili v času odredbe o čiščenju vsi onesnaževalci odgovorni za celotne stroške čiščenja. Po odločitvi sodišča Bundesverfassungsgericht z dne 16. februarja 2000 se ne bi mogel noben od onesnaževalcev kot onesnaževalec izogniti polni odgovornosti v zvezi s prejšnjo odredbo, ki je postala zavezujoča.
(299)
Zato je podjetje ZT v primeru lokacij Sprendlingen-Gensingen in Sohrschied odgovorno tudi ob upoštevanju odločitve sodišča Bundesverfassungsgericht z dne 16. februarja 2000, ki jo je navedla Nemčija.
(300)
Ker se podjetje ZT ni pritožilo zoper odredbi o čiščenju, sta postali zavezujoči in sta dokončni. Zato argument Nemčije, da podjetje ZT v bistvu ni odgovorno za lokacijo Sohrschied, po dokončnem sprejetju te uredbe nikakor ni sprejemljiv. Podjetje ZT bi se moralo pritožiti na odredbo o čiščenju z dne 21. aprila 1997 in ne bi smelo dopustiti, da je postala zavezujoča. Pregled zavezujoče odločbe nacionalnega organa v zvezi z nacionalnim položajem v smislu odgovornosti glede na načelo „onesnaževalec plača“ ni delo Komisije.
(301)
Poleg tega Nemčija sama priznava, da se odločitev sodišča Bundesverfassungsgericht z dne 16. februarja 2000 nanaša samo na posameznike in ne na pravne osebe v okviru javnega prava. Razlog za to je, da je pravna podlaga za omejevanje odgovornosti pravo lastninskih razmerij, ki ga pravne osebe v okviru javnega prava ne morejo uveljavljati. Zato ni mogoče izpodbijati trditve, da je podjetje ZT po nacionalnem pravu v celoti odgovorno za onesnaženi lokaciji.
(302)
Morebitno neenako obravnavanje med pravnimi osebami po zasebnem pravu in pravnimi osebami po javnem pravu v pravnem sistemu države članice se ne more uveljavljati v okviru smernic o okoljski pomoči. V zvezi z vprašanjem o odgovornosti za onesnažene lokacije navajajo, da se uporablja samo nacionalno pravo.
(303)
Ker je podjetje ZT po nemškem pravu odgovorno za celotne stroške čiščenja na obeh lokacijah, se letni prispevki v smislu smernic o državni pomoči za varstvo okolja v skladu s členom 107(3)(c) PDEU ne morejo šteti za združljive z notranjim trgom.
14. SKLEPNE UGOTOVITVE
(304)
Letni prispevki, ki so bili podjetju ZT dodeljeni od leta 1979, pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Nemčija je letne prispevke dodelila v nasprotju s členom 108(3) PDEU.
(305)
V skladu s členom 106(2) PDEU ali členom 107(2) in (3) PDEU se ne morejo razglasiti za združljive z notranjim trgom.
(306)
Na podlagi člena 1(b)(iv) v povezavi s členom 15(3) Uredbe (ES) št. 659/1999 se pomoč, pri kateri se je zastaralni rok za vračilo iztekel, šteje za veljavno pomoč. V skladu s členom 15 Uredbe ima pooblastilo Komisije, da zahteva vračilo pomoči, desetletni zastaralni rok. Zastaralni rok začne teči na dan, ko je nezakonita pomoč dodeljena prejemniku, in se prekine z vsakim ukrepom, ki ga Komisija sprejme v zvezi z nezakonito pomočjo. Zastaralni rok začne ponovno teči po vsaki prekinitvi.
(307)
Sodišča Unije niso razsodila le tega, da se lahko zastaralni rok za vračilo prekine s formalnim postopkom, ampak tudi, da zahteva za informacije prav tako pomeni ukrep, ki lahko prekine zastaralni rok (69).
(308)
Pritožnik je izpodbijal letni prispevek za podjetje ZT januarja 2008, 26. maja 2008 pa je bila Nemčiji poslana zahteva za informacije. Ta zahteva za informacije je prekinila zastaralni rok za vračilo. Posledično se vsi letni prispevki, ki jih je podjetje ZT prejelo pred 26. majem 1998, štejejo za veljavno pomoč. Po drugi strani vsi letni prispevki, ki jih je podjetje ZT prejelo po 26. maju 1998, pomenijo novo pomoč.
(309)
V skladu s členom 14(1) Uredbe (ES) št. 659/1999 Komisija ne zahteva vračila pomoči, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava Unije. V obravnavanem primeru se zastavlja vprašanje, ali je morda sodba sodišča BverwG z dne 16. decembra 2010 ustvarila legitimna pričakovanja za upravičenca, da ukrep, ki se ocenjuje, ne pomeni državne pomoči.
(310)
V zvezi s tem Komisija najprej opaža, da se sodba nanaša samo na plačila, izvedena za leto 2010. Če sploh, bi tako lahko ustvarila legitimna pričakovanja samo za navedeno leto (in prihodnja leta ob predpostavki, da se mehanizem ne bi spremenil).
(311)
Vendar tudi za leto 2010 (in prihodnja leta) sodba ne more ustvariti legitimnih pričakovanj. V skladu s sodno prakso se lahko vsak posameznik, ki je v položaju, v katerem mu je institucija Evropske unije s tem, da mu je dala natančna zagotovila, vzpodbudila utemeljena pričakovanja, sklicuje na načelo varstva legitimnih pričakovanj (70). Taka zagotovila ne glede na svojo obliko pomenijo natančne, brezpogojne in dosledne informacije (71).
(312)
Komisija v obravnavanem primeru podjetju ZT ni dala nobenih takih natančnih zagotovil. Ravno nasprotno, 20. julija 2010 je začela formalni postopek preiskave.
(313)
Sodišče BverwG ni institucija Evropske unije. V zvezi z nadzorom skladnosti držav članic z njihovimi obveznostmi iz členov 107 in 108 ES nacionalna sodišča in Komisija v skladu s sodno prakso opravljajo dopolnilne in ločene vloge (72). Medtem ko je za ocenjevanje združljivosti ukrepov pomoči z notranjim trgom izključno pooblaščena Komisija, ob upoštevanju pregleda, ki ga izvedejo sodišča Unije, morajo nacionalna sodišča zagotoviti, da so pravice posameznikov zaščitene, kadar je kršena obveznost predhodne priglasitve državne pomoči Komisiji v skladu s členom 108(3) Pogodbe (73).
(314)
V obravnavanem primeru je sodišče BverwG razsodilo o ukrepu, v zvezi s katerim je Komisija že začela formalni postopek preiskave. V skladu s sodno prakso Sodišča morajo države članice ob sprejetju odločitve o začetku postopka prekiniti plačila v okviru ukrepa (74). Poleg tega je sodišče BverwG izdalo svojo sodbo (kar je med drugim upravičevalo z domnevno neveljavnostjo četrtega merila iz sodbe Altmark), ne da bi zadevo predložilo Sodišču v predhodno odločanje.
(315)
Komisija glede na navedene okoliščine meni, da sodba sodišča BverwG prav tako ne more pomeniti natančnih, brezpogojnih in doslednih informacij.
(316)
Zato vračilo letnih prispevkov ni v nasprotju s kakršnim koli splošnim načelom prava Unije o varstvu legitimnih pričakovanj -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Letni prispevki, ki jih je Nemčija dodelila podjetju Zweckverband Tierkörperbeseitigung v zveznih deželah Porenje-Pfalz in Posarje ter okrožjih Rheingau-Taunus in Limburg-Weilburg (v nadaljnjem besedilu: upravičenec) od 1. januarja 1979 v nasprotju s členom 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije, pomenijo državno pomoč in so nezdružljivi z notranjim trgom.
Člen 2
1. Nemčija od upravičenca nemudoma zahteva vračilo pomoči iz člena 1, ki se je plačevala od 26. maja 1998.
2. Za zneske, ki jih je treba vrniti, se od datuma, ko so bila plačila pomoči iz odstavka 1 dana na razpolago upravičencu, do datuma dejanskega vračila zaračunajo obresti.
3. Obresti se izračunajo z obrestnoobrestnim računom v skladu s poglavjem V Uredbe Komisije (ES) št. 794/2004 (75).
4. Nemčija prekliče vsa neporavnana plačila pomoči na podlagi sheme iz odstavka 1 z začetkom od datuma sprejetja tega sklepa.
Člen 3
Nemčija zagotovi, da se vračilo pomoči iz odstavka 1 člena 2 izvede v štirih mesecih od datuma uradnega obvestila o tem sklepu.
Člen 4
1. Nemčija v dveh mesecih od datuma uradnega obvestila o tem sklepu Komisiji predloži naslednje informacije:
(a)
skupni znesek (glavnica in obresti), ki ga je treba izterjati od upravičenca;
(b)
podroben opis že sprejetih ali načrtovanih ukrepov za uskladitev s tem sklepom;
(c)
dokumente, ki dokazujejo, da se je od upravičenca zahtevalo vračilo pomoči.
2. Nemčija obvešča Komisijo o napredku glede sprejetih nacionalnih ukrepov za izvajanje tega sklepa, dokler se vračanje pomoči, dodeljene na podlagi sheme iz člena 2(1), ne konča. Na zahtevo Komisije nemudoma pošlje informacije o že sprejetih ali načrtovanih ukrepih za uskladitev s tem sklepom. Zagotovi tudi podrobne informacije o zneskih pomoči in obrestih, ki jih je upravičenec že plačal.
Člen 5
Ta sklep je naslovljen na Zvezno republiko Nemčijo.
V Bruslju, 25. aprila 2012