РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 26 януари 2011 година
относно схеми за помощ C 50/07 (ex N 894/06), които Франция възнамерява да приведе в действие за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност и на колективни застрахователни договори срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност
(нотифицирано под номер C(2011) 267)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/319/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената по-горе разпоредба (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 28 декември 2006 г. Франция уведоми Комисията за схеми за помощ за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност, както е предвидено в проект на закон за изменение на закона на бюджета за 2006 г. Разпоредбите на тези схеми са изброени в член 88 от закон № 2006-1771 от 30 декември 2006 г. за изменение на закона на бюджета за 2006 г. (3). Франция предостави допълнителна информация на Комисията с писма от 26 февруари, 11 май и 18 септември 2007 г.
(2)
С писмо от 13 ноември 2007 г. Комисията уведоми Франция за решението си да открие официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на тази помощ.
(3)
Решението на Комисията да открие официална процедура по разследване беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно разглежданите схеми за помощ.
(4)
С писмо от 21 декември 2007 г. Франция представи мнението си относно решението за откриване на официална процедура по разследване.
(5)
Комисията получи мнения по този въпрос от няколко трети заинтересовани страни. Тя ги предаде на Франция, на която предостави възможност за отговор; коментарите на Франция бяха получени с писмо от 8 май 2008 г.
(6)
С писмо от 31 октомври 2008 г. Франция представи допълнителна информация на Комисията.
(7)
През февруари 2009 г. няколко трети заинтересовани страни представиха допълнителна информация на Комисията.
(8)
На проведената на 2 юни 2009 г. среща между службите на Комисията и френските органи, последните поеха ангажимент да анализират възможността за внасяне на някои изменения в схемите, за които е постъпило уведомление и в най-кратък срок да предоставят анализа си на службите на Комисията.
(9)
С писмо от 22 септември 2009 г. Комисията даде на Франция срок от 20 работни дни, за да представи анализа си.
(10)
С писмо от 3 ноември 2009 г. френските органи поискаха спиране на официалната процедура по разследване до 1 април 2010 г.
(11)
На 17 ноември 2009 г. Комисията се съгласи със спирането на официалната процедура по разследване до 1 април 2010 г. на основание Кодекса на най-добри практики при провеждане на процедури на контрол на държавните помощи (5), за да даде възможност на Франция да преработи законодателния си проект и да проведе необходимите консултации.
(12)
С писмо от 26 април 2010 г. френските органи уведомиха Комисията, че на 17 май 2010 г. ще получи възможен проект за изменена схема.
(13)
С писмо от 27 май 2010 г. френските органи предоставиха информация на Комисията без обаче да предвиждат изменения на схемите, за които е постъпило уведомление.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(14)
Две отделни данъчни разпоредби са предмет на решението за откриване на официална процедура по разследване:
(15)
Първата мярка, за която е постъпило уведомление, е схема на освобождаване от корпоративен данък, въведена с член 207-2 от Общия данъчен кодекс (code général des impôts) (CGI) и от местен данък (6) (член 1461-1 от CGI) поради дейностите по управление на някои здравноосигурителни договори, наречени „солидарни и отговорни“. От това освобождаване биха се възползвали всички предприятия, които предлагат тези договори: взаимозастрахователни дружества и обединения, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане (code de la mutualité), взаимоспомагателните дружества, които се уреждат от дял III от книга IX на Кодекса за социално осигуряване (code de la sécurité sociale) или от книга VII от Селскостопанския кодекс (code rural), както и всички застрахователни предприятия, които се уреждат от (Кодекса за застраховането (code des assurances).
(16)
Основната цел на тази мярка е, чрез развитието на този вид договори, да се разшири обхвата на допълнителното здравно осигуряване на френското население. На това основание мярката ще допълва схемата за освобождаване от данък на застрахователните договори, която се прилага за същия вид договори и е разрешена от Комисията с нейни решения от 2 юни 2004 г. (7) и от 29 октомври 2010 г. (8).
(17)
Засегнатите от тази схема за освобождаване здравноосигурителни договори са въведени във Франция през 2001 г. (9). От една страна, това са договорите за колективни дейности при условията на задължително присъединяване, а от друга страна, договорите за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване.
(18)
За бъдат избираеми, тези договори трябва да отговарят по-специално на следните условия:
-
никаква медицинска информация за застрахованото лице не трябва да се изисква от страна на застрахователното предприятие за присъединяването към факултативните договори;
-
размерът на вноските или на премиите няма да се определя според здравословното състояние на застрахованото лице;
-
предоставяните покрития задължително трябва да покриват услугите, свързани с превенцията и консултациите с личния лекар, както и с неговите рецепти;
-
предоставяните покрития не трябва да покриват онази част от медицинските разходи, които застрахованото лице може да направи, ако размерът на хонорарите надвишава тарифата за някои дейности или за някои консултации, или поради това, че няма избран личен лекар.
(19)
Освен това, за да се възползват от преференциалната схема, застрахователните предприятия трябва да спазват праговете относно броя на здравноосигурителните договори със солидарен и отговорен характер спрямо всички сключени от тях здравноосигурителни договори. Тези прагове варират в зависимост от естеството на договорите:
-
Договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване:
Техният дял трябва да обхваща 150 000 лица или минимален дял (определен с декрет) между 80 % и 90 % от всички присъединили се лица и участващи членове в сключените със застрахователното предприятие договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване (10).
-
Договори за колективни дейности при условията на задължително присъединяване:
Техният дял трябва да обхваща 120 000 лица или минимално дял (определено с декрет) между 90 % и 95 % от всички присъединили се лица и участващи членове в сключените със застрахователното предприятие договори за индивидуални и колективни дейности при условията на задължително присъединяване (11).
(20)
Накрая възползващите се предприятия трябва да отговарят и на поне едно от следните условия:
-
да въведат тарифна ставка или плащане на вноски в зависимост от социалното положение на присъединилите се лица и участващите членове;
-
участващите членове и присъединилите се лица, които ползват помощ за сключването на допълнителното здравно осигуряване (12), са поне между 3 % и 6 % от участниците или присъединилите се лица в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване (13);
-
лицата на възраст поне шестдесет и пет години са поне между 15 % и 20 % от участващите членове или присъединилите се лица в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори (14);
-
лицата на възраст под двадесет и пет години са поне между 28 % и 35 % от бенефициерите в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори (15).
(21)
Според френските органи последните критерии налагат тарифна взаимност или взаимност на поколенията и достигането на определено минимално ниво на действителна солидарност. Те целят да насърчат разпространението на солидарните и отговорните договори и осигуряването на цялото население, по-специално, като се приобщи значителен дял млади или възрастни хора, две категории, които срещат най-много затруднения при сключването на (допълнителна) здравна осигуровка, поради ограничените им финансови възможности (младите) или поради потенциалния разход, с който са свързани (възрастните хора).
(22)
Освен това инструментът налага тези критерии да бъдат преценявани на равнище групи, съобразно облагаемите им дейности във Франция. Тази разпоредба има за цел да не се допусне заобикаляне на инструмента или намествания, които в противоречие с целта за взаимност водят до концентрация на този вид риск в няколко структури ad hoc.
(23)
Според френските органи всички тези условия имат за цел да накарат застрахователните предприятия да развият разпространението на тези договори, да участват в прилагането на общото основно и допълнителното здравно осигуряване и да предлагат допълнително здравно осигуряване на цялото население при контролирани тарифни условия. По-специално се имат предвид лицата, чието здравословно състояние или финансови възможности не им позволяват да притежават осигуровка индивидуално.
(24)
Влизането в сила на този данъчен инструмент, първоначално предвиден за 1 януари 2008 г., що се отнася до освобождаването от корпоративен данък и за бюджетната 2010 година, що се отнася до освобождаването от местен данък, е било отложено съответно за 1 януари 2012 г. и бюджетната 2013 година, в очакване на одобрението на съответните схеми от Комисията.
(25)
Втората данъчна разпоредба цели на застрахователните предприятия да се позволи да се възползват от данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви, свързани с някои допълнителни колективни застрахователни договори (член 39 г, буква ЖГ от CGI) (article 39 quinquies GD du CGI) над позволеното от общоприложимата схема (член 39 г, буква ЖБ от CGI) за такива резерви.
(26)
Създаването на технически резерв за изравняване (16) е предвидено от счетоводното и надзорно регулиране на застрахователните предприятия. Член 30 от Директива 91/674/ЕИО на Съвета от 19 декември 1991 година относно годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети на застрахователните предприятия определя изравнителния резерв по следния начин: „изравнителният резерв включва всички суми, заделени в съответствие с правните или административни изисквания за изравняване на колебанията в квотите на вредите през следващи години или за покриване на особените рискове.“ (17).
(27)
В разглеждания случай изравнителният резерв е предназначен за справяне с колебанията при вредите, свързани с колективните дейности, които покриват рисковете от смърт или телесни повреди (нетрудоспособност и инвалидност). Тези колебания в резултата (от една счетоводна година в друга) са свързани с действителното използване на покритията, предвидени по сключените застрахователни договори, спрямо хипотезите, свързани с изпълнението на задълженията по покритията, които са били взети предвид при изготвянето на тарифите на застрахователните премии. Резервът позволява изравняването на техническите резултати, свързани с разглежданите дейностите, с цел да се покрият значителните колебания при вредите, които може да бъдат установени впоследствие.
(28)
Според френските органи, новият изравнителен резерв, предвиден в член 39 г, буква ЖГ, подкрепя основната цел за развитие и подобряване на предложенията на застрахователните предприятия, на договорените покрития за взаимно подпомагане в рамките на процедура наречена „по определяне“. Засегнати са допълнителните колективни покрития, които следват от браншови или междубраншови колективни договори или споразумения, от споразумения в предприятия или от взетите от работодателя решения, при които застрахователното предприятие е определено от социалните партньори („процедура по определяне“). За определеното предприятие това определяне налага задължение за спазване на условията по споразумението, договорени от социалните партньори (18) (включително условията относно обновяването на тарифите). Определянето се извършва за период от максимум пет години, в края на който трябва да се извърши задължително преразглеждане на определеното предприятие. Договорите с условие за определяне, въведени за браншовите организации по споразумение между социалните партньори, винаги са предмет на постановление за общо прилагане, издавано от министъра, който отговаря за социалното осигуряване. Поради това, те са приложими по право за всички заети лица и бивши заети лица от бранша, както и за ползвателите на техните права (независимо от тяхното здравословно състояние и възраст), а техните работодатели са длъжни да сключат посочените договори и да се обвържат с определеното предприятие (19).
(29)
Според френските органи, определянето позволява от определеното предприятие да се получи по-изгодно съотношение вноска/покритие и всички заети лица от определен икономически сектор да имат достъп до същите покрития, независимо от размера на тяхното предприятие. То налага и периодично преразглеждане на условията за структуриране на взаимността при рисковете и на определянето на съответното застрахователно предприятие.
(30)
В полза на отделния потребител, тази мярка ще позволи също да се подобри контрола на тарифите и качеството на предоставяните обезщетения при настъпването на тежки рискове като инвалидност, нетрудоспособност или смърт, които имат значителни социални и финансови последици (допълнителни разходи, загуба на доходи, изключване и т.н.) за застрахованото лице или неговото семейство.
(31)
По-конкретно, механизмът на създаване на резерв за покритията смърт, инвалидност и нетрудоспособност, договорени в рамките на процедура по определяне, цели да осигури на определените застрахователни предприятия:
-
покриването на отрицателните разлики по този вид договори спрямо предвидения в началото среден размер, които разлики биха могли да следват от случайности при вредите (размери и брой) или от отклонение в риска (изменение на данните, въз основа на които е била изготвена първоначалната тарифа);
-
подобряването на собствения капитал и на маржа на платежоспособност на застрахователните предприятия, които предлагат тези дейности, чрез създаването на специалния резерв.
(32)
На практика се позволява годишната вноска в резерва да се намали от размера на техническата печалба (20) от съответните дейности. Общият размер на резерва не може да надвишава 130 % от общия размер на вноските от всички тези дейности, осъществени през счетоводната година. Резервът се използва за компенсация на отрицателните технически резултати от счетоводната година, като се върви хронологично от най-старите към по-новите годишни вноски.
(33)
Неизползваните в срок от десет години годишни вноски се прехвърлят в освободен от данък специален резерв. Размерът на този специален резерв не може да надвишава 70 % от общия размер на вноските от всички съответни дейности, осъществени през счетоводната година. Надвишаващата този размер сума от вноските се добавя към облагаемата печалба след период от 10 години, следващи осчетоводяването им.
(34)
В общоприложимата схема застрахователните и презастрахователни предприятия (член 39 г, буква ЖБ от CGI) понастоящем могат да създават освободени от данъчно облагане изравнителни резерви във връзка с дейностите по групово застраховане срещу рисковете смърт, нетрудоспособност или инвалидност при следните ограничения:
-
годишната вноска за резерва е ограничена на 75 % от техническа печалба от съответните договори;
-
в зависимост от броя на осигурените лица, общият размер на резерва не може да надвишава съотношение между 23 % и 100 % спрямо размера на получените през счетоводната година вноски по съответните договори.
Всеки резерв се използва за компенсация на отрицателните технически резултати от счетоводната година, като се върви хронологично от най-старите към по-новите годишни вноски. Освен това вноските, които не са били използвани в срок от 10 години, се добавят към облагаемата печалба.
III. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(35)
В решение си за откриване на официална процедура по разследване от 13 ноември 2007 г. Комисията изрази съмнения във връзка с прилагането на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС по отношение на разглежданите данъчни мерки (21).
(36)
Що се отнася до първата мярка (освобождаване от корпоративен данък и от местен данък, поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори), Комисията счете, че Франция не е доказала цялостното прехвърляне на предимството към потребителите.
(37)
Комисията се усъмни също и в спазването на условието за избягване на дискриминацията по отношение на произхода на продукта, поради наличието на прагове за броя (120 000/150 000 договора) или за дела (80/90 %) на солидарните и отговорните договори от общия брой здравноосигурителни договори на съответните застрахователни предприятия.
(38)
Що се отнася до втората мярка (данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви), Комисията беше на мнение, че нито едно от трите условия за прилагане на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, не изглежда да е изпълнено.
(39)
Първо, според Комисията социалният характер на мярката не изглеждаше напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на застрахователния договор, т.е. преди настъпването на съответните тежки събития.
(40)
Второ, цялостното прехвърляне на помощта към потребителя/осигуреното лице изглежда още по хипотетично и несигурно отколкото предходната мярка. Освен това прехвърлянето на предимството изглежда може да облагодетелства и работодатели, доколкото те също участват във финансирането на договора.
(41)
Трето, високата степен на концентрация на пазара на договорите по определяне в ръцете на взаимоспомагателните дружества в настоящия контекст изглежда може да води до дискриминация de facto в полза на тези дружества.
IV. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(42)
След публикуването на решението за откриване бяха получени коментари от страна на Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), както и от трето неизвестно лице.
(43)
Голяма част от заинтересованите страни оценяват положително въпросните две данъчни мерки и техните коментари в голяма степен съвпадат с доводите, изложени от френските органи. Те подчертават наличието на силна конкуренция на пазара на допълнително здравно осигуряване, както и отличната ликвидност на пазара. Те подчертават също, че засегнатите от двете мерки осигуровки ще компенсират недостатъците на социалното осигуряване. Чрез създаването на данъчни облекчения, които са лесно достъпни за всички страни в допълнителното здравно осигуряване, френските органи създават условия за превръщането на групата от хора, които à priori не представляват интерес като профил на риска или на платежоспособността, в група, притежаваща нова икономическа привлекателност.
(44)
Въпреки това що се отнася до първата мярка (освобождаване на солидарните и отговорните договори) FFSA е обезпокоена от наличието на твърде високи прагове, съставляващи явно предимство за операторите, които вече са силно представени на пазара. Макар FFSA да разбира принципа на въвеждане на праг с цел да се избегнат твърде сложни за управление положения, в замяна на това тя счита, че е необходимо този праг да не съставлява пречка за предоставянето на помощта, поради височината си. Тя счита още, че критериите, свързани със структурата на осигуреното население (процент на лицата под 25 години, пенсионери и т.н.), водят до избор на бенефициерите на помощта, без реална обосновка с оглед на обявената цел. Тези критерии благоприятствали еднородните взаимозастрахователни дружества, където достъпът е подчинен на критерии, свързани със статут или професия, в ущърб на отвореното за всички потребители взаимно застраховане. Тези критерии щели да доведат и до възможно различие в третирането между застрахованите лица.
(45)
Що се отнася до CTIP, той уточнява, че за да са качествени предлаганите от застрахователните предприятия услуги, те изискват значителни инвестиции, които трябва да може да се възвърнат, чрез достатъчно многобройни групи от застраховани лица. Тази цел обяснява въвеждането на праговете.
(46)
CTIP се позовава и на задължението на застрахователните предприятия в Европейския съюз за създаване на марж на платежоспособност. Ако всички технически печалби трябва да се върнат на застрахованите лица, изискването за платежоспособност няма да бъде изпълнено. Поради това e нормално поне част от предимството да служи за пълно или частично покриване на ежегодното увеличаване на изискването за платежоспособност.
(47)
В допълнение CTIP уточнява, че според съдебната практика на Съда на ЕС, браншовите схеми от конвенционално естество, поради естеството и предмета си, не попадат вобхвата на разпоредбите на правото на Европейския съюз в областта на конкуренцията (22). Освен това, тъй като са осигуровки, които компенсират недостатъците на социалното осигуряване и които се основават на колективни договори и споразумения, такива схеми не могат да се засягат от търговски данъци.
(48)
FNMF твърди за съвместимост на първата мярка на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. От една страна, помощта има за цел да улесни развитието на допълнителното здравно осигуряване, което отговаря на признаците за солидарност и отговорност при условия, които не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Мярката цели да компенсира пропуск на пазара, водещ до създаване на разделение в населението, тъй като пазарът не позволява ефективно да се осигури общото благосъстояние на населението, което не носи печалба. От друга страна помощта е необходима и пропорционална, тъй като въведените преди това инструменти не успяха да постигнат преследваната цел.
(49)
Трето неизвестно лице подчертава, че френската държава не разполага с достатъчно знания и статистически данни относно икономическото и финансовото състояние на предприятията, които действат на пазара на допълнителното здравно осигуряване. Това прави невъзможно извършването на обективен анализ на положението.
(50)
Същото трето неизвестно лице посочва още промяната между 2001 и 2007 г. в достигнатите нива на печалба от предприятията в сектора. Докато в посочения период оборотът на разглежданите предприятия се е увеличил с 50 %, разходите за обезщетения на същите застрахователи са се увеличили едва с 35 %. Следователно брутните оперативни маржове са се увеличили с още 15 % в период от 6 години.
(51)
Що се отнася до втората мярка (изравнителен резерв), FFSA счита, че нищо не обосновава наличието на по-благоприятна данъчна схема за договорите с условие за определяне спрямо груповите договори в предприятия, покриващи същите рискове. Основанието за създаването на резерва и рисковете са същите, с по-голяма взаимност, която при договорите с условие за определяне ограничава приложението им. Освен това, в действителност мярката била запазена за взаимоспомагателните дружества. Въпреки че от правна страна изборът на застрахователното предприятие от социалните партньори е открит, на практика почти всички договори от този вид определят взаимоспомагателното дружество, създадено по инициатива на социалните партньори.
(52)
От своя страна CTIP счита, че е нормално социалните партньори да имат предпочитания към създаването на взаимоспомагателно дружество, чието управление впоследствие могат да осигурят.
(53)
Освен това CTIP напомня задълженията, които трябва да спазват застрахователните предприятия при определяне:
-
прилагане stricto sensu на предвидените в колективното споразумение или договора разпоредби (покрития, тарифи, условия за преостойностяване, запазване на правата в случаи на нестабилност и т.н.);
-
забрана за прекратяване действието на покритията дори при неплащане;
-
задължение за застраховане на всички предприятия, попадащи в приложното поле на споразумението или на договора;
-
необходимост от изравняване на тарифата съобразно продължителността на цикъла в покрития икономически сектор, за да се съобрази увеличението на тарифите при икономическите кризи, които засягат определен браншови сектор.
(54)
Освен това CTIP счита, че за заетите лица допълнителните конвенционални схеми за социална защита съставляват възнаграждения и поради това не могат да бъдат облагани с търговски данъци. Ето защо инструментът за допълнително намаляване на изравнителните резерви не би трябвало да се счита за определен като държавна помощ.
(55)
CTIP, както и FNMF твърдят също, че втората мярка е съвместима на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, като уточняват, че тя има за цел да улесни развитието на пазара на взаимно подпомагане, без да засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(56)
Освен това CTIP се позовава на Решение по дело Albany (23) като уточнява, че конвенционалните схеми за социална защита при условията на задължително присъединяване изпълняват задача от общ икономически интерес. Облагането с търговски данъци на дейностите, свързани с конвенционални схеми за социална защита, въведени от застрахователно предприятие, влиза в противоречие с изпълнението на задачата от общ икономически интерес, която е поверена на застрахователните предприятия.
V. КОМЕНТАРИ НА ФРАНЦИЯ
(57)
Що се отнася до отражението на помощта върху отделните потребители, френските органи твърдят, че това отражение ще се осигури, чрез конкурентния характер на пазара на допълнителното здравно осигуряване и самата структура на мярката.
(58)
Не само че броят на участниците на пазара ще да бъде голям (24), но и дистрибуторските вериги ще бъдат многобройни и разнообразни (общи застрахователни агенти, посредници, заети лица в застрахователните предприятия, директни продажби по интернет и т.н.). Освен това конкурентният характер на този сектор е гарантиран от Органа за контрол на застраховането и взаимозастраховането (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM).
(59)
Следователно пазарните механизми трябва да гарантират отражението на предимството върху потребителите под формата на намаляване на финансовото участие на застрахованото лице, без да е необходимо да се въвежда задължителен механизъм за преразпределение на спестения данък. Освен това структурата на мярката гарантира, че предимството благоприятства категориите потребители, които са изключени от допълнително здравно осигуряване, поради тяхната възраст или финансовите им възможности.
(60)
Що се отнася до въпроса за възможна дискриминация в полза на някои предприятия, Франция уточнява, че праговете насърчават застрахователните предприятия в тяхната дейност към взаимното разпределение на „лошия риск“, характеризиран от възрастта или равнището на финансовите възможности на съответните лица.
(61)
Определен дял или недостатъчен брой солидарни и отговорни договори не позволява да се постигне тази цел за взаимност и при липса на такива прагове, предвиденото освобождаване ще има ефект на инертна печалба за съответните предприятия. Самата конкуренция (без установяване на праг) ще има за единствена последица отражение на данъчното предимство върху крайния потребител и възможност за застрахователните предприятия да запазят дела си на пазара, без да осигурят увеличаване на осигурителното равнище. Поради това механизмът на двоен праг (процент или абсолютна стойност) е необходим елемент за увеличаване на осигурителното равнище на категориите от населението, които понастоящем не са осигурени.
(62)
При условията на постоянно поскъпване на допълнителните здравни осигуровки, предлагането на данъчно облекчение, предназначено за тези категории от населението, е същински въпрос на национална солидарност.
(63)
Най-напред френските органи посочват, че данъчният инструмент не трябва да се счита за помощ в нейната цялост. Определянето като държавна помощ трябва да бъде отнесено само към частта от инструмента, която не може да бъде обоснована със специфика на съответната застрахователна дейност предвид правилата за надзор.
(64)
Особеностите на договорите за определяне, основани на строги задължения по отношение на тарифите, избора на рисковете и управлението, правели тези договори особено чувствителни към рисковете от отклонения от равнището на вредите спрямо първоначалните преценки и поради това напълно се обосновава особено внимателната схема на резерви.
(65)
От една страна, покритите рискове от договорите за определяне, сключени в рамките на колективни браншови споразумения засягат население, което е свързано конкретно с един сектор на дейност и следователно особено чувствителен към внезапните промени в циклите, засягащи този сектор. Ето защо дългосрочното предвиждане на тези цикли изисква дългосрочно изравняване на резултатите от определянето.
(66)
От друга страна, договорите за определяне, произтичащи от споразумения в предприятия, засягат неминуемо по-ограничено по брой население и поради това обосновават увеличени равнища на резервите, поради значителните колебания при вредите.
(67)
По този начин данъчното облекчение за вноските в такива резерви при подходящи и ясно изразени условия, което надвишава данъчния инструмент от общоприложимата схема, предвидена в член 39 г, буква ЖБ от CGI, е обосновано от регулаторна и надзорна гледна точка.
(68)
Освен това френските органи отбелязват, че е много трудно точно да се обосноват равнищата на допустимите вноски за тези дейности, поради техническата трудност да се оцени „нормално“ равнището на резерви за толкова специфични рискове. Френските органи обаче уточняват, че таваните за приспадане на вноските от резервите са определени след съгласуване с бранша.
(69)
Що се отнася до съвместимостта на помощта предвид член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, Франция твърди, че трите условия от тази разпоредба действително са спазени. Що се отнася до социалния характер на помощта, тя уточнява, че колективните договори, сключени в рамките на браншови споразумения, осигуряват високо ниво на взаимност на рисковете, както и по-ниско ниво на премиите спрямо пазара на индивидуалните договори, при това осигурявайки на заетите лица и техните семейства достъп до високи покрития.
(70)
В отговор на довод на Комисията, според който социалният характер не бил напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на договора, Франция посочва, че предоставянето на помощта преди настъпването на риска е единственият начин да се постигне преследваната социална цел.
(71)
Относно прехвърлянето на помощта на крайния потребител, Франция най-напред въвежда разграничение между колективните браншови споразумения и споразуменията в предприятия. Въпреки че първата група действително може да се характеризира с преобладаване на взаимоспомагателните дружества, този пазар ще бъде предмет на нова динамика и другите участници в областта на застраховането занапред ще се интересуват от този пазар. Във всеки случай конкуренцията между взаимоспомагателните дружества е реална и вече позволява да се гарантира максимално отражение в полза на застрахованото лице. Що се отнася до втората група (споразумения в предприятия), съществува много силна конкуренция между споразуменията и никакво монополно положение в полза на взаимоспомагателните дружества може да се открои.
(72)
Според френските органи, същото схващане може да се приложи, ако намаляването или смекчаването на тарифата се прави в полза на предприятието. Всъщност участието на работодателя във финансиране на покритието, за служителя/осигуреното лице е равносилно на добавка към заплатата и следователно на предимство за последния.
(73)
Относно наличието на дискриминация de facto в полза на взаимоспомагателните дружества, Франция уточнява, че мярката третира равностойно всички оператори, независимо от тяхното положение. На пазара на взаимното подпомагане няма монополно положение в полза на взаимоспомагателните дружества и сега се характеризира със сериозна конкуренция между основните участници.
(74)
Франция напомня също, че изборът на застрахователното предприятие (процедура по определяне) е отговорност на работодателя и на представителите на персонала. Прозрачността и провеждането на търгове в този процес се извършвали в обичайните условия за пазар, отворен за конкуренцията. Провеждането на търг се извършвало, чрез покана за представяне на предложения до няколко застрахователи, въз основа на тръжна спецификация, изготвена от социалните партньори.
(75)
Освен това Франция счита, че оценяваната мярка във всеки случай може да се счита за помощ, която има за цел да улесни развитието на някои икономически дейности, която не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Доказаната социална цел на мярката потвърждава значението, което ще има в бъдеще развитието на пазара на взаимното подпомагане.
(76)
Според френските органи, развитието на договорите за взаимно подпомагане, съдържащи процедура за определяне, има за цел да развие въвеждането на по-благоприятни и осигуряващи по-голяма защита допълнителни схеми за социална защита на заетите лица, благоприятствайки социалния диалог и участието на работниците.
(77)
Накрая Франция добавя, че допълнителните застрахователни обезщетения в областта на взаимно подпомагане в рамките на процедурата по определяне могат да бъдат считани за услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, по-специално когато присъединяването към схема за обезщетение е задължително и нейното управление се осъществява съвместно.
(78)
Колективният договор, който предвижда покрития и определя застрахователя, може да стане задължителен за всички заети лица, бивши заети лица и ползвателите на права съгласно процедурата за общо прилагане (членове L 911-3 и 911-4 от Кодекса за социално осигуряване) с постановление на компетентния министър. Именно това постановление трябва да се счита за акт, с който държава-членка поверява задълженията по извършване на обществена услуга на дадено предприятие.
(79)
Франция признава, че размерът на компенсацията (спестен данък) за услуга от общ икономически интерес не отговаря на условията, въведени с Рамката на Общността за помощ под формата на компенсации за обществени услуги (25). Тя обаче счита, че тези условия не са приспособени към особеностите на разглежданите дейности. Според Франция, механизмът на данъчното приспадане е по-приспособен и по-гъвкав, отколкото отпускането на безвъзмездна помощ въз основа на точна оценка на допълнителните разходи, свързани с управлението на услугата.
VI. РЕАКЦИЯ НА ФРАНЦИЯ НА КОМЕНТАРИТЕ НА ТРЕТИТЕ СТРАНИ
(80)
Френските органи вземат под внимание коментарите на третите страни и по-специално отговарят на мнението на Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Що се отнася до данъчното освобождаване в полза на солидарните и отговорните договори, френските органи отбелязват, че съдържанието на дейностите на застрахователните предприятия е еднородно, така че делът на солидарните и отговорните договори спрямо другите видове здравноосигурителни договори, към момента е равностоен при трите големи категории застрахователни предприятия, действащи на този пазар (предприятия, обхванати от Кодекса за застраховането, взаимозастрахователни дружества, обхванати от Кодекса за взаимозастраховане и взаимоспомагателните дружества, обхванати от Кодекса за социално осигуряване).
(82)
Що се отнася до новия изравнителен резерв, Франция подчертава, че възможността за сключване на браншови договори за определяне е открита за всички оператори, както френски, така и чуждестранни, действащи на пазара на допълнителното взаимно подпомагане.
(83)
Накрая Франция добавя, че взаимоспомагателните дружества не се ползват с монополно положение и поради това няма дискриминиращо предимство. Обстоятелството, че отварянето на пазара за конкуренцията е бавно и постепенно се дължи на исторически фактор, но не поставя под въпрос съществуващата конкуренция между взаимоспомагателните дружества. Обстоятелството, че взаимоспомагателните дружества са специализирани от по-дълго време в този сектор, не е достатъчно за установяването на каквато и да било дискриминация.
VII. ДОПЪЛНИТЕЛНА ИНФОРМАЦИЯ, ПРЕДСТАВЕНА ОТ ФРАНЦИЯ СЛЕД СПИРАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(84)
В хода на процедурата по разследване, службите на Комисията предложиха на Франция няколко варианта, чрез които схемите за помощ да станат съвместими с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 2 от ДФЕС.
(85)
Що се отнася до първата мярка (освобождаване от корпоративен данък и от местен данък поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори), бяха предложени следните варианти:
-
за да се спази вторият критерий (действително прехвърляне на предимството) на Франция беше предложено да се ръководи от одобрената по-рано от Комисията спомагателна система за допълнително здравно осигуряване на френските държавни служители (N 911/06), от система за данъчен кредит в полза на отделните потребители или от каквато и да било система, която позволява да се гарантира реалното отражение на помощта;
-
за да не се допусне каквато и да било дискриминация, на френските органи бе предложено да преразгледат механизма на праговете.
(86)
Въпреки това, с писмо от 27 май 2010 г. Франция посочи, че е решила да запази непроменена схемата за помощ, за която е изпратила уведомление и потвърди анализа си, според който схемите, за които е постъпило уведомление, са съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(87)
В същото писмо Франция добавя, че договорите за допълнително здравно осигуряване са продукт, свързан с лоялността на застрахованите лица, който по-късно позволява на същите застраховани лица да се предложат по-изгодни продукти, подобно на договорите за застраховка живот. Ето защо, за да направят клиентът лоялен, участниците на пазара са насърчени да прилагат привлекателна тарифна политика. При тези условия данъчното предимство, прието от застрахователно предприятие и отразено от последното във вноските на застрахованите лица ще има за пряка последица приспособяване на тарифите на неговите конкуренти, осигурявайки по този начин отражение в полза на всички застраховани лица.
(88)
Що се отнася до втората мярка (допълнително данъчно облекчение за изравнителните резерви), службите на Комисията предложиха на Франция следните варианти:
-
за да се спази вторият критерий (действително прехвърляне на предимството) на Франция беше предложено да се ръководи от одобрената по-рано от Комисията спомагателна система за допълнително здравно осигуряване на френските държавни служители (N 911/06), от система за данъчен кредит в полза на отделните потребители или от каквато и да било система, която позволява да се гарантира реалното отражение на помощта;
-
за да не се допусне каквато и да било дискриминация, на френските органи бе предложено да предвидят въвеждането на задължителен и прозрачен механизъм за провеждане на търгове за предоставянето на договори за определяне.
(89)
Въпреки това, както при първата мярка, Франция реши да запази непроменена схемата за помощ, за която е изпратила уведомление, за развитието на колективното взаимно подпомагане.
(90)
В писмото си от 27 май 2010 г. Франция потвърди особено обременителния характер на определянето, който обосновава особено внимателна схема на вноски. Ето защо изравнителният резерв можел да се счита за държавна помощ само в твърде ограничена степен и съвместимостта му с вътрешния пазар трябва да бъде разгледана.
VIII. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
VIII.1. Освобождаване от корпоративен данък и от местен данък поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори
(91)
Като се позовава на съдебната практика на Съда на ЕС по дело Albany (26), CTIP твърди, че браншовите схеми от конвенционално естество, поради естеството и предмета си, не попадат в обхвата на разпоредбите на общностното право в областта на конкуренцията.
(92)
Комисията обаче отбелязва, че мярката, която е предмет на посочената по-горе съдебна практика, се отнася основно до задължителна правна принадлежност на индустриални предприятия към секторен пенсионен фонд, ползващ се с изключителни права. В това отношение трябва да се отбележи, че схемата за освобождаване, свързана с първата мярка, предвижда както индивидуални договори, така и колективни договори при условията на факултативно присъединяване. Освен това, предвидените от мярката колективни договори при условията на задължително присъединяване зависят от свободния избор на социалните партньори за сключване на такива колективни договори, а не от правно задължение за сключване на споразумения или за присъединяване към секторен или междусекторен фонд, както е в дело Albany.
(93)
По-нататък решението на Съда потвърждава, че схемите за осигуряване на рискове, допълващи законоустановената система на социално осигуряване, като разглежданата в случая, за която френските органи са изпратили уведомление, са подчинени на правилата за конкуренция и че фондове, състоящи се от такива схеми, напълно отговарят на понятието за предприятие по смисъла на членове 101 и сл. от ДФЕС (27).
(94)
Поради това Комисията счита, че схемата за осигуряване, предвидена от първата мярка, се обхваща от правилата на Договора в областта на конкуренцията и по-специално от правилата в областта на забраната на държавните помощи.
(95)
Социалното осигуряване (схема за задължително здравно осигуряване) възстановява само част от разходите за здравеопазване на социалноосигурените лица. Ето защо допълнителните здравни осигуровки поемат онази част от обезщетението, която не се финансира от схемата за задължително здравно осигуряване.
(96)
Пазарът на допълнителното здравно осигуряване е съставен основно от следните три групи участници:
-
взаимозастрахователните дружества и взаимозастрахователни обединения, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане;
-
взаимоспомагателните дружества, които се уреждат Кодекса за социално осигуряване;
-
застрахователните дружества, които се уреждат от Кодекса за застраховането.
(97)
Според писмото на френските органи от 21 декември 2007 г., 263 застрахователни предприятия, 66 взаимоспомагателните дружества и 1 201 взаимозастрахователни дружества действали на пазара на допълнителното здравно осигуряване. Френските органи посочват още, че през 2006 г. най-големите 20 участници на пазара представляват едва 35 % от пазара, без никой да надвишава повече от 4 % и освен това, че 65 % от пазара е съставен от участници, които представляват по-малко от 1 % от дяловете на пазара (28).
(98)
Според официалните данни, публикувани през 2009 г., броят на участниците на този пазар обаче не бил повече от 876 оператора в края на 2008 г. и трайно намалявал от 2001 г. насам (48 % намаление през 2008 г. спрямо 2001 г.) (29). Взаимозастрахователните дружества били 748 на брой, застрахователните дружества 92, а що се отнася до броя на взаимоспомагателните дружества, той достигал 36.
(99)
Според изготвен наскоро анализ от Френския орган по конкуренцията (Autorité française de la Concurrence), най-големите пазарни дялове от пазара на индивидуалното допълнително здравно осигуряване се държали от Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (7,7 % пазарен дял), взаимозастрахователното дружество Groupama (30) (6,7 % пазарен дял), както и застрахователното дружество Swiss Life (4 % пазарен дял) (31).
(100)
Що се отнася до допълнителното колективно осигуряване, най-големите пазарни дялове се падат на застрахователното дружество Axa (17,51 % пазарен дял), групата от взаимоспомагателни дружества Malakoff-Médéric (8,7 % пазарен дял), както и обединението AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (6,9 % пазарен дял) (33).
(101)
Въпреки изпратените в този смисъл искания до френските органи, Комисията не разполага с по-точна информация за структурата на пазара на допълнителното здравно осигуряване, като например за групиранията на взаимозастрахователни дружества, взаимозастрахователните дружества, обединенията на взаимозастрахователни дружества и взаимоспомагателните дружества. Освен това, въпреки направените в този смисъл искания от Комисията, френските органи не успяха да представят конкретни статистически данни за солидарните и отговорните договори (както общо, така и за всяка категория участници на пазара). Поради това статистическите данни, възпроизведени в таблицата, съдържаща се съображения 102 и 103, се отнасят за целия пазар на допълнителното здравно осигуряване, включително договорите, които не отговарят на условията, даващи възможност за възползване от мярката, за която е постъпило уведомление. Освен това, в публикуван през 2008 г. от френската сметна палата (Cour des Comptes) доклад (34) се подчертават значителните статистически несъответствия, що се отнася до допълнителното осигуряване, свързани с броя на застрахованите лица, разпределението им по различни категории застрахователи и различни видове договори (индивидуален договор, факултативен колективен договор и задължителен колективен договор), както и до размера на възстановените разходи според категориите домакинства и доходи. При това, въз основа на направените анализи от националния орган по конкуренцията, този пазар изглежда разпокъсан, дори твърде разпокъсан що се отнася до индивидуалните договори (35), които при това съставляват един от засегнатите от първата мярка подпазари, за която е постъпило уведомление.
(102)
Както показва таблицата в края на настоящото съображение между 2001 и 2007 г. този сектор се развива силно (36). Общият оборот на тези предприятия достига 27,4 милиарда евро през 2007 г., като се увеличава с 55,8 % спрямо 2001 г. или среден годишен процент на растеж от 7,6 %. Оборотът за 2008 г. надхвърлил 29 милиарда евро и достигнал увеличение от 6 % спрямо 2007 г. (37).
Промяна на оборота на допълнителните застрахователни предприятия 2001-2007 г.
(в милиарда евро)
Взаимозастрахователни дружества
Взаимоспомагателни дружества
Застрахователни дружества
Общо
2001 г.
10,6
3,3
3,7
17,6
2007 г.
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007 г.
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Според предоставените от френските органи данни, индивидуалните и колективните договори се разпределят по следния начин (данните са за 2004 г.):
Взаимоспомагателни дружества
Взаимозастрахователни дружества
Застрахователни дружества
Колективни договори
38 %
33 %
29 %
Индивидуални договори
6 %
67 %
27 %
Колективни + индивидуални договори
18 %
54 %
28 %
(104)
Докато взаимозастрахователните дружества и взаимозастрахователните обединения сключват основно индивидуални договори, взаимоспомагателните дружества сключват предимно колективни договори (договори с предприятия или с браншове). Що се отнася до застрахователните дружества тяхната дейност е по-балансирана.
(105)
От друга страна равнището на осигуреност на населението значително е нараснало, като преминава от 84 % през 1996 г. на 92,8 % през 2006 г. Броят на бенефициерите е между 32 милиона и 38 милиона в сектора на взаимозастраховането, 13 милиона в застрахователните дружества и 11 милиона във взаимоспомагателните дружества, към които трябва да се добавят повече от 4 милиона бенефициери на фонд CMU-C (общо здравно осигуряване), който предлага допълнителна безплатна здравна осигуровка на най-бедните. Това означава, че към момента между 7 % и 8 % от французите не притежават допълнителна осигуровка (38).
(106)
По силата на член 107 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(107)
Следователно определянето на дадена мярка като държавна помощ предполага кумулативното изпълнение на следните условия: 1. въпросната мярка дава предимство, 2. чрез държавни ресурси, 3. това предимство е избирателно и 4. разглежданата мярка нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(108)
Няма съмнение, че освобождаването или намаляването на корпоративен данък и на местен данък, изразяващо се в премахване или намаляване на данъчно задължение, което съответните предприятия би трябвало да поемат в нормални условия, съставлява предимство в полза на неговия бенефициер (39). Ето защо, в този смисъл това данъчно освобождаване или намаляване съставлява икономическо предимство.
(109)
Предвид твърденията на CTIP за възможна задача за обществена услуга, Комисията отбелязва, че условията, установени по дело Altmark (40) (за да се изключи самото определяне като помощ при някои услуги от общ икономически интерес), в разглеждания случай не са изпълнени (вж. по-специално параграф 144, третото условие Altmark, което по същество се изразява в липсата на свръхкомпенсация). Следователно действително е налице икономическо предимство.
(110)
Тези предимства са предоставени от френската държава, която по този начин се отказва от събирането на данъчни приходи. Следователно тя предоставя това предимство чрез държавни ресурси.
(111)
Мярката има и избирателен характер. Избирателността следва, от една страна, от ограничаването на разглежданата мярката до определен икономически сектор, а именно застрахователния сектор, и от друга страна, от нейното ограничаване вътре в този сектор до определен вид договори (подсектор). В това отношение, най-напред трябва да се констатира, че корпоративният данък е данък, чието приложно поле обхваща всички дружества, независимо от сектора, в който действат. Следователно освобождаването от този данък, което облагодетелства изключително застрахователния сектор, съставлява дерогация от общия режим на корпоративния данък, която така облагодетелства по специфичен начин някои предприятия. Същото се отнася и до освобождаването от местния данък. Освен това, вътре в застрахователния сектор, разглежданото освобождаване благоприятства сключването на някои здравноосигурителни договори, в случая здравноосигурителните договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност. Следователно мярката облагодетелства операторите, сключили „солидарни“ договори, в ущърб на операторите, сключили „класически“ договори.
(112)
Накрая, освен обстоятелството, че застрахователният сектор е предмет на търговия в Европейския съюз, трябва да се напомни, че когато държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или активизира, което като последица ще намали шансовете на предприятия, установени в други държави-членки, да проникнат на пазара на тази държава-членка (41).
(113)
Поради това, в търговията в Европейския съюз, позицията на съответните предприятия ще бъде засилена. Ето защо тази мярка може да доведе до нарушаване на конкуренцията и да засегне търговията в Европейския съюз.
(114)
Следователно трябва да се заключи, че първата мярка действително съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Франция не оспорва това определяне.
(115)
Тъй като мярката, за която е постъпило уведомление, съставлява държавна помощ, трябва да се направи анализ на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Френските органи считат, че въпросната мярка съставлява съвместима държавна помощ по силата на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(116)
Член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС гласи: „за съвместими с вътрешния пазар се считат: а) помощи със социален характер, предоставени на отделни потребители при условие че тези помощи се предоставят, без да се прави разграничение по отношение на произхода на засегнатите стоки“.
(117)
Въз основа на тази разпоредба една държавна помощ е съвместима, щом са изпълнени следните три условия:
1.
помощта трябва да има социален характер;
2.
тя трябва да е предоставена на отделни потребители;
3.
тя трябва да е предоставена, без да се прави разграничение по отношение на произхода на стоката.
(118)
Най-напред трябва да се уточни, че член 107, параграф 2 от ДФЕС дерогира принципа за забрана на държавните помощи, посочен в член 107, параграф 1 от ДФЕС и поради това трябва да се тълкува стеснително (42).
(119)
Въпреки това, що се отнася по специално до прилагането на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, трябва да се отбележи, че практиката на Комисията по вземане на решения не изключва помощта да бъде предоставена на посредник, който се ангажира да я предостави на отделните потребители (43). В такъв случай обаче е необходимо въведеният механизъм да гарантира действителното отражение върху крайния потребител.
(120)
Комисията счита, че социалният характер (първи критерий) на мярката действително е доказан, доколкото тя цели да се даде възможност на лицата, които поради възрастта си, здравето си или финансовите си възможности, изпитват трудности да получат допълнително здравно осигуряване. Всъщност член 207 от CGI предвижда критерии от социално естество, които трябва да се спазват от застрахователните предприятия, за да се възползват от мярката (44). Тези критерии въвеждат минимални дялове за някои уязвими групи от населението, като лицата с ниски доходи или възрастните хора, от общата осигурителна дейност на съответните предприятия. Предоставеният от френските органи предварителен проект на декрет, който уточнява някои особености при промяна в тарифите, в зависимост от социалното положение на застрахованите лица (45), потвърждава социалния характер на мярката в полза на уязвимите групи от населението.
(121)
За сметка на това, разследването на мярката от Комисията не позволи да се приеме, че от помощта действително се възползват отделните потребители (втори критерий).
(122)
Според френските органи, от отпуснатите на предприятията помощи ще се възползват косвено отделните потребители. Силната конкуренция на пазара на допълнителното здравно осигуряване гарантира прехвърлянето на получените от предприятията помощи към потребителите посредством фиксиране на стойността на исканите от потребителите премии.
(123)
В това отношение, трябва да се отбележи, че прилаганото от Франция освобождаване от данък на солидарните здравноосигурителни договори беше прието от Комисията като съвместима помощ на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС (46). Всъщност, в този случай нямаше съмнение, че от освобождаването от данъка на първо място ще се възползват отделните потребители, които действително са задължени за заплащането на данъка. Размерът на данъка беше съставна част от размера на премиите и освобождаването от данък в полза на солидарните договори намаляваше със същия размер сумата на премиите.
(124)
В разглеждания случай, помощта не е предоставена посредством освобождаване от косвен данък пропорционално на размера на премиите, за които са задължени застрахованите лица, а чрез освобождаване от корпоративен данък, който се изчислява въз основа на реализираните от застрахователното предприятие печалби от всички застраховани лица, които са сключили солидарен и отговорен договор.
(125)
Действителното отразяване на освобождаването от корпоративен данък върху крайния потребител е най-малкото несигурно. От една страна Комисията не разполага с доказателства, позволяващи да се установи, че корпоративният данък (и освобождаването от такъв данък) действително се отразяват върху отделните потребители на съответния пазар. Освен това скорошен доклад на френската сметна палата разкрива наличието на твърде значително увеличаване на равнищата на печалба в сектора на здравното осигуряване през последните години (от 12 % през 2003 г. на 23 % през 2007 г.) (47). При условията на значително увеличаване на равнищата на печалба е много трудно да се заключи, че съществува пазарен механизъм, който гарантира действителното отразяване на освобождаването от корпоративен данък върху крайните потребители.
(126)
При това CTIP посочва, че част от печалбите трябва да бъдат предназначени за създаването на резерви, за да се спазят задълженията, свързани с платежоспособността и че поради това било нормално поне част от предимството да служи за пълно или частично покриване на ежегодното увеличаване на изискването за платежоспособност. Този довод показва, че мярката ще позволи по-скоро увеличаване на печалбите на застрахователите, отколкото намаляване на цените за осигуряване на съответните рискове за потребителите.
(127)
Накрая, по никакъв начин оценката на Комисията не може да се оспори от довода на Франция, според който договорите за допълнителното здравно осигуряване са продукт, свързан с лоялността на застрахователните предприятия, които били насърчени да прилагат привлекателна ценова политика. Трябва да се напомни, че всъщност член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС изисква предимството действително да бъде предоставено на отделните потребители. Поради това, наличието на обикновено насърчаване за преотстъпване на част от предимството на крайните потребители не би могло да отговори на изискването за действително преотстъпване.
(128)
Поради това Комисията счита, че мярката не гарантира действителното прехвърляне на предимството на отделните потребители, както се изисква от член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(129)
Разследването на Комисията заключава също, че условието, свързано с отсъствието на разграничение по отношение на произхода на стоката не е изпълнено (трети критерий). За да се гарантира спазването на това условие, е необходимо да се провери дали потребителите се възползват от въпросната помощ независимо от икономическия оператор, предоставящ продукта или услугата, който е в състояние да изпълни посочената от съответната държава-членка социална цел и че не съществува никаква бариера пред влизането на застрахователните предприятия, установени в Европейския съюз (48). Всъщност, освен условията, свързани с вида на избираемите договори, предприятията, желаещи да се възползват от схемата, трябва да спазват прагове за броя (120 000/150 000 договора) или за дела (85 %/93 %) на солидарните и отговорните договори в тяхната дейност, свързана с договори за допълнителното здравно осигуряване.
(130)
Френските органи считат, че тези прагове насърчават мащабното развитие на този вид договори, чрез взаимно разпределяне в тяхната дейност на „лошия риск“ характеризиран от възрастта или равнището на финансовите възможности на застрахованото лице, като освен това тези прагове са необходими, за не се допусне данъчното предимство да засегне твърде малка част от дейността на предприятията, и по този начин целите за солидарност и за взаимност да бъдат постигнати. Преследването на социалната цел на мярката могло да се осигури само чрез механизъм, който налага на застрахователните предприятия да имат в своята дейност, свързана със здравноосигурителни договори, минимален брой или значителен дял солидарни и отговорни договори. Ако няма такъв механизъм за праг, нито една разпоредба не може да гарантира увеличаване на осигурителното равнище на населението, което понастоящем не е осигурено и данъчното освобождаване ще има единствено ефект на инертна печалба за застрахователните предприятия. Процентно изразеният праг позволява на малките предприятия, чиято дейност е почти изключително свързана с такива договори, да се възползват от мярката, без да достигат чисто количествен праг, докато праговете в абсолютна стойност позволяват на предприятия, които предлагат значителен брой договори от този вид (без той да е единствен) да се възползват от мярката.
(131)
Комисията най-напред констатира, че никаква конкретна информация не е могла да бъде предоставена от френските органи относно настоящото разпределение на солидарните и отговорните договори между различните участници на пазара, нито относно броя и дела на тези договори в тяхната дейност. Въпреки това, според анализа на Комисията, следва, че взаимозастрахователните дружества и обединенията на взаимозастрахователни дружества са правно задължени да предлагат само солидарни договори (49). Изглежда, че на практика и взаимоспомагателните дружества имат същото задължение. Следователно взаимозастрахователните дружества и взаимоспомагателните дружества винаги трябва да отговарят на изразения в процент критерий за праг, докато застрахователните дружества, който имат ограничено присъствие на пазара на солидарни договори и искат да работят повече на него, биха могли да срещнат затруднения при изпълнението на критериите за праг (както като дял, така и като абсолютна стойност) и следователно при възползването от данъчното освобождаване. По-специално това би било така при застрахователните дружества със значителна съществуваща дейност, свързана с „класически“ договори за допълнително здравно осигуряване, неотговарящи на условията, които са необходими, за да се считат за солидарни договори.
(132)
При това положение праговете не биха довели до равностойни усилия, независимо от вида на застрахователното предприятие и не биха имали насърчителен ефект за застрахователните предприятия, които вече отговарят на критериите за праг (по-специално взаимозастрахователните дружества, обединенията от взаимозастрахователни дружества и взаимоспомагателните дружества). Следователно, обратно на твърдението на Франция, с въвеждането на праговете не може да се избегне възможният ефект на инертна печалба.
(133)
Според Комисията, като последица тези прагове ще предизвикат единствено разграничение по отношение на произхода на стоката. По този начин прагове изглежда могат да изключат определен брой предприятия от възползване от освобождаването, при положение, че именно те биха предлагали солидарните и отговорните договори, които френските органи искат да подкрепят. Освен това, наличие на праговете би могло да даде предимство на вече представените застрахователни предприятия на пазара и да съставлява бариера пред влизането на съответния пазар на някои участници, които не биха могли или не биха имали увереността, че могат да ги спазят.
(134)
Накрая, възможно е размерът на помощта да варира в различните застрахователни предприятия в зависимост от реализираните печалби от съответните дейности, което няма да отговаря на изискването, според което потребителите трябва да се възползват от въпросната помощ независимо от икономическия оператор, предоставящ продукта или услугата, който е в състояние да изпълни посочената от съответната държава членка социална цел (50).
(135)
Следователно трябва да се заключи, че схемата за помощ, за която е постъпило уведомление от Франция, за развитието на солидарните и отговорните договори, не е съвместима с вътрешния пазар на основания член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(136)
Ако Франция изрично не посочи друга разпоредба относно съвместимостта на държавни помощи, трябва да се констатира, че нито един от предвидените в член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС критерии за съвместимост не е приложим в разглеждания случай.
(137)
Що се отнася до разпоредбите на член 107, параграф 2 от ДФЕС, които са различни от буква а), трябва да се констатира, че критериите за съвместимост, предвидени в букви б) и в), със сигурност са неприложими в разглеждания случай.
(138)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, за съвместима може да се приеме помощ, която има за цел да улесни развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тази помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(139)
Според FNMF, помощта има за цел да улесни развитието на допълнителното здравно осигуряване, отговарящо на солидарния и отговорен характер, при условия, които не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Въпреки отправените от нея искания, Комисията не получи от френските органи цифрови данни, позволяващи да се подкрепи приложимостта на критерия за съвместимост, посочен в предходното съображение, нито относно ефекта от съществуващите данъчни мерки за разпространението на солидарните и отговорните договори, нито пък относно връзката между предвиденото допълнително предимство и допълнителните разходи или изисквания, свързани с управлението на този вид договори. Поради това Комисията не можа да се увери в необходимия и пропорционален характер на предвиденото ново освобождаване, за да се постигне посочената цел. Във всички положения трябва да се констатира, че освобождаването от корпоративен данък не е свързано с извършването на инвестиции, нито със създаването на работни места или с конкретни проекти. Следователно то представлява постоянно облекчение на разходите, съставляващо оперативна помощ, която според установената практика не може да бъде призната за съвместима в рамките на член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(140)
Накрая, Франция не посочва никакъв друг критерий за съвместимост, предвиден в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(141)
Според CTIP, основаните на колективни договори и споразумения мерки, каквато е разглежданата мярка, имат за предмет компенсацията на недостатъците на социалното осигуряване. Комисията обръща внимание, че CTIP не посочва изрично наличието на услуга от общ икономически интерес, а Франция, която би трябвало да докаже съвместимостта на разглежданата помощ с Договора, не се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС. При тези обстоятелства Комисията не може да оцени съвместимостта на разглежданата помощ в светлината на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Освен това Комисията отбелязва следното.
(142)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС предвижда, че предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(143)
От съдебната практика на Съда на ЕС е видно, че с изключение на секторите, в които този въпрос се урежда с разпоредби на Европейския съюз, държавите-членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес. Следователно, дори в разглеждания случай да се приеме, че става въпрос за услуга от общ икономически интерес (което не се твърди от Франция), трябва да се констатира, че за целите на член 106, параграф 2 от ДФЕС, компенсацията, заплатена на предприятията, натоварени със задача за обществена услуга не може да надвишава разходите за предоставяне на обществената услуга, като се отчитат свързаните с нея приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(144)
В тази връзка е достатъчно да се посочи, че разглежданата данъчна мярка не съдържа механизъм, който да не допуска свръхкомпенсация спрямо разходите за изпълнение, направени от съответните оператори. Всъщност трябва да се констатира, че размерът на разглежданата помощ (данъчно освобождаване на съответните дейности) по никакъв начин не е свързан с поеманите допълнителни разходи от застрахователните предприятия. Още по-малко той е свързан с премиите, които се заплащат от застрахованите лица, нито с броя на договорите.
(145)
При това положение Комисията заключава, че във всички случаи, съответната мярка не би могла да бъде призната за съвместима с вътрешния пазар на основание член 106, параграф 2 от ДФЕС.
VIII.2. Данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви, свързани с някои допълнителни колективни застрахователни договори
(146)
Пазарът на „взаимното подпомагане“ обединява дейностите, които имат за предмет превенцията и осигуряването на риска смърт, на рисковете накърняващи физическата цялост на лицето или свързани с майчинството, или на рисковете от нетрудоспособност или инвалидност, или на риска от безработица (51), като допълнение на законоустановената система на социално осигуряване.
(147)
Осигуровките за взаимно подпомагане дават възможност:
-
да се улесни достъпа до медицински грижи, като поемат допълнително възстановяване на разходите за здравеопазване при заболяване, майчинство, злополука и т.н.,
-
да се осигури пълно или частично запазване на размера на възнаграждението в случай на отпуск по болест, инвалидност или нетрудоспособност,
-
да се осигури капитал и издръжка на съпруга и на децата при смърт на застрахованото лице,
-
да се предвиди парична добавка в случай на нужда от чужда помощ.
(148)
Три категории предприятия са представени на този пазар: дружества, които се уреждат от Кодекса за застраховането (застрахователни компании, взаимозастрахователни дружества и дъщерни дружества на банки), взаимозастрахователните дружества, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане и взаимоспомагателните дружества, които се уреждат от Кодекса за социално осигуряване.
(149)
Застраховка за взаимно подпомагане може да се сключи или колективно, чрез присъединяване, с посредничеството на работодателя, към колективния договор на професионален или междупрофесионален бранш, или индивидуално, чрез адресиране непосредствено към застрахователно или взаимозастрахователно дружество.
(150)
Доста голяма част от заетите лица днес са осигурени с колективен договор за взаимно подпомагане. Присъединяването може да има задължителен или факултативен характер.
(151)
Колективната схема за взаимно подпомагане е част от тристранни отношения:
-
работодателят поема ангажимент към заетите лица и на това основание сключва застрахователния договор (52),
-
срещу заплащането на вноски застрахователното предприятие покрива риска,
-
бенефициерите са заетите лица.
(152)
Според предоставените от френските органи оценки за 2005 г., пазарът на взаимно подпомагане е имал годишен оборот от 20 милиарда евро (колективни и индивидуални застраховки). Застрахователните дружества заемат най-голям дял на този пазар със 71 % от направените вноски, докато взаимоспомагателните дружества и взаимозастрахователните дружества заемат съответно 21 % и 8 % от пазара. Трябва да се уточни обаче, че последните данни се отнасят за всички категории договори в този сектор: индивидуален договор, колективен договор при условията на факултативно присъединяване и колективен договор при условията на задължително присъединяване.
(153)
Освен това френските органи считат, че пазарът на браншово определяне (53) за рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност е по-голям от 4 милиарда евро и обхваща почти всички дейности по взаимно подпомагане, покривани от взаимоспомагателните дружества (4,2 милиарда евро), както и част от колективните договори на застрахователните предприятия на взаимозастрахователните дружества. Нито една конкретна цифра за дела на последните на пазара за определяне обаче не беше предоставена.
(154)
Въпреки че в своето уведомление Франция беше признала определянето на мярката като държавна помощ, впоследствие тя отбеляза, че поне част от инструмента не трябва да се счита за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, поради особеностите на договори за определяне (строги задължения по отношение на тарифите, избора на рисковете и управлението), които правели тези договори особено чувствителни към рисковете от отклонения от равнището на вредите спрямо първоначалните преценки и поради това напълно се обосновала особено внимателната схема на резерви и съответно по-голямото данъчно приспадане от вноските в резервите, без това да води до съществуването на предимство.
(155)
Поради това Франция счита, че част от данъчното облекчение за вноските в такива резерви при подходящи и ясно изразени условия, която надвишава данъчния инструмент от общоприложимата схема, съдържаща се в член 39 г, буква ЖБ от CGI, била обоснована от регулаторна и надзорна гледна точка, и не създавала предимство.
(156)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали мярката допуска съществуването на предимство в полза на съответните застрахователни предприятия.
(157)
Член 39, параграф 1, точка 5 от посочения по-горе кодекс предвижда, че могат да се приспадат „резервите, създадени за покриване на ясно определени загуби или разходи и които са вероятни, поради текущи събития, при условие че те действително са осчетоводени през счетоводната година“. В определени случаи кодексът предвижда фиксирано приспадане за някои видове дейности. По-специално това е така в областта на застраховането и презастраховането, където членове 39 г, буква Ж-39 г, буква ЖГ от кодекса предвиждат специфични правила в областта на приспадането на резерви, за да се имат предвид особеностите на застрахователния сектор, чиято основна дейност се състои именно в покриване на рискове. Следователно, за да се определи дали съществува евентуално предимство, трябва да се провери дали обхванатите от мярката дейности действително водят до загуби или допълнителни разходи по смисъла на член 39, параграф 1, точка 5 от посочения по-горе кодекс, при условията предвидени в член 39 г, буква ЖГ.
(158)
Преди всичко трябва да се приеме принципът, според който естеството и степента на рисковете от вреди в сектора на допълнителното застраховане срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност, могат да се променят според вида на осигуреното население и условията на осигуряването (индивидуални/колективни договори, факултативните/задължителни договори).
(159)
Договорите, произтичащи от споразумения в предприятия, включително договорите за определяне, произтичащи от такива споразумения, се отнасят до ограничена част от населението. Те са свързани с „концентриран“ риск (риск от вреда в съответното предприятие) без обаче да откриват възможност за взаимност в рамките на голяма част от населението. Що се отнася до колективните договори, обхващащи определен сектор (бранш), те се отнасят до голяма част от населението и поради това à priori са свързани с по-голяма взаимност. При последния вид договор обаче има много тясна връзка между вредите и кризисните периоди, които могат да засегнат цял икономически сектор. Според CTIP, кризисните периоди засилвали нестабилността на вредите в бранша.
(160)
Що се отнася до колективните договори за определяне, произтичащи от споразумение в предприятие, Комисията счита, че няма основание да се приеме, че естеството и степента (следователно и колебанията) на риска от вреди са осезаемо различни спрямо положението, при което същият тип договор се сключва без съвместни преговори между синдикат и работодател (и следователно вън от процеса за определяне).
(161)
От друга страна, при липса на конкретна информация за повторяемостта на вредите в сектора, нищо не позволява да се заключи, че колебанията на рисковете, които са присъщи за браншовите договори за определяне (договори, характеризиращи се с по-голяма чувствителност към конюнктурата, но и с по-голяма взаимност), биха били по-големи, отколкото същите рискове, свързани с договорите в предприятия (договори, характеризиращи се с концентриран риск и с малка взаимност).
(162)
Освен това дори в случай че посочените от Франция задължения за определяне, действително биха имали като последица оказването на допълнителен натиск върху събираните премии от застрахователните предприятия, трябва да се констатира, че това е обстоятелство, което може да засегне доходите, а не разходите за вреди. Този вид риск (загуба на доходи) обаче не е предвиден в член 39 параграф 1, точка 5 от CGI и следователно не може да се възползва от вноските за резерви, които могат да се приспадат.
(163)
Следователно няма доказана разлика в риска между договорите с условие за определяне и груповите договори с предприятия, покриващи същите рискове. Поради това предвиденото в член 39 г, буква ЖГ данъчно приспадане има като последица намаляването или премахването на задължение за заплащане на корпоративен данък, който съответните предприятия при нормални условия би трябвало да заплащат. Следователно, в този смисъл, допълнителното приспадане съставлява икономическо предимство.
(164)
Предвид твърденията на Франция и CTIP за възможна задача за обществена услуга, Комисията отбелязва, че условията, установени по дело Altmark (за да се изключи самото определяне като помощ при някои услуги от общ икономически интерес), в разглеждания случай не са изпълнени (вж. по-специално съображение 189 - третото условие от съдебната практика по дело Altmark, което по същество се изразява в липсата на свръхкомпенсация). Следователно действително е налице икономическо предимство.
(165)
Дадените от мярката предимства са предоставени от френската държава, която по този начин отказва да събира данъчни приходи. Следователно тя предоставя това предимство чрез държавни ресурси.
(166)
Поради вече изложени основания във връзка с първата мярка, втората мярка също има избирателен характер. Избирателността следва, от една страна, от ограничаването на разглежданата мярка до един икономически сектор, а именно застрахователния сектор, и от друга страна, от нейното ограничаване вътре в този сектор до определен вид договори (подсектор). От мярката се възползват някои предприятия от застрахователния сектор, които сключват колективни договори, покриващи рисковете смърт и телесни повреди, в рамките на процедурата по определяне от социалните партньори. Следователно мярката не се прилага за договорите, покриващи същите рискове вън от процедурата по определяне. Освен това, трябва да се констатира, че мярката не се прилага за презастрахователни предприятия, които са изложени на същия вид риск.
(167)
Въпреки това трябва да се провери дали тази избирателност не е обоснована от естеството и логиката на референтната данъчна система. Въпреки че по отношение на приспадането на резервите, CGI предвижда фиксирано приспадане на вноските за някои видове резерви, трябва да се констатира, че поради изложените по-горе основания (вж. съображения 156-163), приспадането, което надвишава предвидения в член 39 г, буква ЖБ от CGI размер, не е обосновано от от логиката на системата, която предвижда създаване на резерв до размера на загубите или разходите, които текущите събития правят вероятни.
(168)
Накрая, освен обстоятелството, че застрахователният сектор е предмет на търговия в Европейския съюз, трябва да се напомни, че когато държава членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или активизира, което като последица ще намали шансовете на предприятия, установени в други държави членки, да проникнат на пазара на тази държава членка. В търговията в Европейския съюз позицията на съответните предприятия ще бъде засилена. Трябва да се добави също, че задължителният характер на договорите за определяне засилва нарушаването на конкуренцията. Ето защо тази мярка може да доведе до нарушаване на конкуренцията и да засегне търговията в Европейския съюз.
(169)
Следователно трябва да се заключи, че втората мярка действително съставлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото предвижда размер на приспадане, който е по-голям от предвидения в член 39 г, буква ЖБ от CGI.
(170)
Тъй като мярката съставлява държавна помощ, трябва да се извърши анализ на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Френските органи считат, че на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС въпросната мярка съставлява съвместима държавна помощ.
(171)
Комисията най-напред счита, че социалният характер (първи критерий) на мярката е установен, доколкото както посочват френските органи, провежданите дейности в рамките на дадено условие за определяне целят да спомогнат за възможно най-голямо осигуряване на заетите лица срещу слабо поеманите рискове от социалното осигуряване (смърт, нетрудоспособност, инвалидност). Социалният характер се проявява в значителната взаимност между поколенията и между категориите заети лица, единността на вноската (без дискриминация, основана на възраст, пол, здравословно състояние), както и във въвеждането на мерки със социален характер (безвъзмездни придобивки при безработица, за децата на издръжка и т.н.). При възможност за избор в чисто индивидуален план трябва да се очаква също, че групите от заети лица с ниски доходи няма да изберат да сключат договори за покритията, свързани с осигуряването на тежки, но извънредни рискове.
(172)
В решението си за откриване Комисията беше приела, че социалният характер на мярката не е бил напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на застрахователния договор (преди настъпването на съответните тежки събития). Както обаче посочва Франция, трябва да се констатира, че предоставянето на помощта преди настъпването на риска, посредством застраховка, която покрива въпросните рискове, действително е единственото средство за постигане на преследваната социална цел.
(173)
В замяна на това, поради вече изложените по-горе основания при разследването на първата мярка, разследването на мярката от Комисията не позволи да се докаже, че помощта би гарантирала действително отразяване на предимството върху отделните потребители (втори критерий). Допълнителното приспадане на изравнителни резерви има като последица намаляването или премахването на задължение за заплащане на корпоративен данък и следователно има последица, която е равностойна на инструмента за освобождаване, характеризиращ първата мярка.
(174)
Що се отнася до изтъкнатия от Комисията довод в решението за откриване, според който от евентуалното отразяване на предимството, дадено на застрахователните предприятия, би трябвало да се възползват не само застрахованите/заетите лица, но и работодателите (които поемат заплащането на част от премиите), Франция, както и CTIP, считат, че участието на работодателя във финансирането на допълнителни конвенционални схеми за социална защита съставлява възнаграждение за заетите лица и предимство за тях. Комисията обаче счита, че финансирането на схема за осигуряване в полза на заетите лица от работодателя действително съставлява предимство в полза на заетите лица, като е безспорно, че евентуално намаляване на вноските ще представлява намаляване на разходите в полза на работодателя и следователно предимство в негова полза.
(175)
Що се отнася до евентуалното наличие на разграничение по отношение на произхода на стоките (трети критерии), Комисията потвърждава своята оценка, според която високата степен на концентрация в ръцете на взаимоспомагателните дружества, която понастоящем характеризира дейностите, свързани с договорите за определяне, означава дискриминация de facto в полза на тези дружества. Въпреки че Франция не успя да предостави конкретна информация относно разпределението на пазара за определяне между различните участници на пазара, Комисията обръща внимание, че въз онова на информацията, с която разполага, по-голямата част от договорите за определяне в момента се управляват от взаимоспомагателните дружества.
(176)
Макар, както уточняват френските органи, определянето от социалните партньори на застрахователно предприятие да зависи единствено от техния избор, трябва да се констатира, че нито една правна разпоредба не задължава социалните партньори да провеждат търгове за всички участници на пазара при определянето на предприятието. Без мнението ѝ да се оспорва от френските органи, в тази връзка FFSA твърди, че социалните партньори предпочитат създаването на взаимоспомагателно дружество, чието управление впоследствие могат да осигурят.
(177)
Въпреки че от съдебната практика по посоченото по-горе дело Albany следва, че споразуменията, сключени в рамките на колективни преговори между социални партньори и преследващи социални цели, не се обхващат от член 101, параграф 1 от ДФЕС относно забраната на картелите, трябва да се констатира, че както беше посочено по-горе, тази съдебна практика по никакъв начин не предполага, че определена помощ, предоставена на застрахователно предприятие в рамките на процедура за определяне, е съвместима с член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(178)
Ето защо застрахователните предприятия, които са различни от взаимоспомагателните дружества, по-специално застрахователните дружества, които са активни на пазара на колективното взаимно подпомагане в предприятията, могат да бъдат предмет на дискриминация, поради отсъствие на задължение за социалните партньори за провеждането на търгове, които биха имали за цел да се даде възможност на всеки заинтересован участник на пазара да представи оферта за покриване на договорените между социалните партньори обезщетения и да бъде избран от тях, поради по-високото качество на своите услуги и/или поради по-ниската цена. За сравнение трябва да се отбележи, че някои френски инструменти за допълнително здравно осигуряване предвиждат механизъм за избор на застрахователно предприятие (застрахователни предприятия) въз основа на прозрачна тръжна процедура (54).
(179)
Следователно трябва да се заключи, че два от трите критерия за съвместимост не са изпълнени и че схемата за помощ, за която е постъпило уведомление от Франция, в полза на договорите за определяне в областта на взаимното подпомагане не е съвместима с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(180)
Несъмнено предвидените в член 107, параграф 2, букви б) и в) от ДФЕС, критерии за съвместимост са неприложими в разглеждания случай.
(181)
Що се отнася до съвместимостта на мярката на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Франция уточнява, че доказаната социална цел на мярката потвърждавала значението, което ще има в бъдеще развитието на пазара на взаимното подпомагане. Това развитие съответствало на целта за обществено здраве, за борба срещу несигурността и за икономическо и социално сближаване, за развитие на социалния диалог и за защита на работниците, които са цели от общ интерес за Европейския съюз. Въпреки това Комисията счита, че необходимият и пропорционален характер на мярката не е доказан. Така както вече посочи при разследването за наличието на предимство, Комисията счита, че нищо не обосновава изключването от ползите от мярката на груповите договори в рамките на предприятията, които покриват същите рискове, без да се сключени в рамките на процедурата по определяне. Следователно мярката е непропорционална, доколкото не включва договорите без определяне. Освен това, както Комисията вече го направи за първата мярка, трябва да се констатира, че мярката представлява постоянно облекчение на разходите, съставляващо оперативна помощ, която според установената практика не може да бъде призната за съвместима в рамките на член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(182)
Накрая, Франция не изтъкна нито един друг критерий за съвместимост, предвиден в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(183)
Според Франция и CTIP, допълнителните застрахователни обезщетения в областта на взаимното подпомагане в рамките на процедурата по определяне, могат да се считат за съставляващи услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, по-специално, ако присъединяването към схемата за обезщетения е задължително и нейното управление се осъществява съвместно. CTIP се позовава и на съдебната практика на Съда на ЕС по дело Albany (55), като уточнява, че конвенционалните схеми за социална защита при условията на задължително присъединяване изпълняват задача от общ икономически интерес.
(184)
Тази разпоредба предвижда, че предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Освен това, развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Европейския съюз.
(185)
Както вече беше посочено при разследването на първата мярка (56), държавите членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес.
(186)
Комисията обръща внимание, че в посоченото по-горе дело Albany, Съдът заключава, че предоставянето на изключително право за управление в определен сектор на допълнителна пенсионна схема може да се счита за услуга от общ икономически интерес, подчертавайки значимостта на социалната функция, която се отдава на допълнителните пенсии.
(187)
При това положение не е изключено предоставяните обезщетения от застрахователни предприятия в процедурата по определяне от социалните партньори, да бъдат счетени като услуга от общ икономически интерес, доколкото споразумението между социалните партньори в процедурата по определяне е станало задължително за всички предприятия от съответния сектор (или за съответното предприятие) и покрива рискове, които са непокрити или недостатъчно покрити от обществената система за социалното осигуряване. Въпреки това, както вече беше посочено при разследването на първата мярка (57), финансовите мерки за подкрепа на такъв механизъм трябва да се ограничат до необходимото за компенсация на допълнителните разходи на застрахователните предприятия във връзка със задълженията за обществена услуга.
(188)
Рамката на Общността за държавните помощи под формата на компенсация за обществена услуга (58) определя условията, при които Комисията счита такава компенсация за съвместима по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. По-специално, изплатената компенсация не може да надвишава разходите за предоставяне на обществената услуга, като се отчитат свързаните с нея приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(189)
В това отношение обаче трябва да се констатира, че спестеният данък от допълнителното приспадане на вноските за изравнителни резерви не изпълнява това условие. Всъщност, не е възможно да се установи каквато и да било връзка между размера на спестения данък и разходите за предоставяне на обществената услуга.
(190)
В писмото си от 31 октомври 2008 г. Франция признава, че размерът на компенсацията (спестен данък) за услуга от общ икономически интерес не отговаря на условията, въведени с Рамката на Общността. Тя обаче счита, че тези условия не са приспособени към особеностите на разглежданите дейности. Според Франция, механизмът на данъчното приспадане е по-приспособен и по-гъвкав, отколкото отпускането на безвъзмездна помощ въз основа на точна оценка на допълнителните разходи, свързани с управлението на услугата.
(191)
Въпреки това Комисията счита, че критериите, въведени с Рамката на Общността трябва стриктно да се спазват, тъй като позволяват да се осигури необходимия баланс между, от една страна, доброто функциониране на услугите от общ икономически интерес и от друга страна, недопускането на развитие на търговията в степен, която би била в противоречие с интересите на Европейския съюз.
(192)
Ето защо Комисията счита, че условията по член 106, параграф 2 от ДФЕС, така както са развити в Рамката на Общността, не са изпълнени и поради това мярката не може да бъде призната за съвместима с вътрешния пазар на основание на тази разпоредба.
IX. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(193)
Комисията констатира, че схемите за помощ, за които е постъпило уведомление от Франция, за развитието на солидарните и отговорните договори, както и на колективните договори за взаимно подпомагане, съставляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Освен това Комисията констатира, че въпреки доказаната социална цел на съответните схеми за помощ, условията за тяхното въвеждане не позволяват да бъдат изпълнени всички условия, предвидени в член 107, параграфи 2 и 3, както и в член 106, параграф 2 от ДФЕС. Поради това двете схеми за помощ трябва да се считат за несъвместими с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Схемите за помощ, които Франция възнамерява да приведе в действие, от една страна, за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност и, от друга страна, за развитие на допълнителни колективни застрахователни договори срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност, на основание член 207, параграф 2, 1461, 1 и член 39 г, буква ЖГ от Общия данъчен кодекс, съставляват държавни помощи, несъвместими с вътрешния пазар.
Поради това не се разрешава привеждането в действие на помощите.
Член 2
Франция уведомява Комисията в срок от два месеца от датата на уведомлението за настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 26 януари 2011 година.
SKLEP KOMISIJE
z dne 26. januarja 2011
o shemah pomoči C 50/07 (ex N 894/06), ki ju namerava Francija odobriti za oblikovanje polic za zdravstveno zavarovanje, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti, in polic za kolektivno dopolnilno zavarovanje za primer smrti, delovne nezmožnosti in invalidnosti
(notificirano pod dokumentarno številko C(2011) 267)
(Besedilo v francoskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2011/319/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe (1),
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedeno določbo (2), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
I. POSTOPEK
(1)
Francija je z dopisom z dne 28. decembra 2006 Komisiji priglasila shemi pomoči za oblikovanje polic za zdravstveno zavarovanje, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti, kot sta predvideni v osnutku finančnega zakona o spremembah za leto 2006. Določbe teh shem so povzete v členu 88 Finančnega zakona št. 2006-1771 z dne 30. decembra 2006 o spremembah za leto 2006 (3). Francija je dodatne informacije Komisiji poslala z dopisi z dne 26. februarja, 11. maja in 18. septembra 2007.
(2)
Komisija je z dopisom z dne 13. novembra 2007 Francijo uradno obvestila o svoji odločitvi, da v zvezi s to pomočjo začne formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) Pogodbe (PDEU).
(3)
Odločitev Komisije o začetku formalnega postopka preiskave je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije (4). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo pripombe o zadevnih shemah pomoči.
(4)
Francija je pripombe glede odločitve o začetku formalnega postopka preiskave poslala z dopisom z dne 21. decembra 2007.
(5)
Komisija je v zvezi s tem prejela pripombe več zainteresiranih tretjih oseb. Posredovala jih je Franciji, da bi ta lahko nanje odgovorila; pripombe Francije je prejela z dopisom z dne 8. maja 2008.
(6)
Francija je z dopisom z dne 31. oktobra 2008 Komisiji poslala dodatne informacije.
(7)
Nekatere zainteresirane tretje osebe so dodatne informacije Komisiji poslale februarja 2009.
(8)
Francoski organi so se po sestanku s službami Komisije 2. junija 2009 zavezali, da bodo preučili možnost, da bi se v priglašeni shemi vključile nekatere spremembe, in o svojih ugotovitvah čim prej obvestili službe Komisije.
(9)
Komisija je z dopisom z dne 22. septembra 2009 Franciji naložila, da ji mora svoje ugotovitve poslati v 20 delovnih dneh.
(10)
Francoski organi so z dopisom z dne 3. novembra 2009 zaprosili za prekinitev formalnega postopka preiskave do 1. aprila 2010.
(11)
Komisija se je 17. novembra 2009 na podlagi Kodeksa najboljših praks pri izvajanju postopkov za nadzor državne pomoči (5) strinjala s prekinitvijo formalnega postopka preiskave do 1. aprila 2010, da bi lahko Francija prilagodila svoj osnutek zakonodajnega akta in izvedla nujna posvetovanja.
(12)
Francoski organi so z dopisom z dne 26. aprila 2010 Komisijo obvestili, da bo morebitni osnutek spremenjene sheme prejela 17. maja 2010.
(13)
Francoski organi so z dopisom z dne 27. maja 2010 Komisiji poslali informacije, vendar niso predvideli sprememb priglašenih shem.
II. PODROBEN OPIS POMOČI
(14)
Odločitev o začetku formalnega postopka preiskave je zadevala dva različna davčna mehanizma:
(15)
Prvi priglašeni ukrep je shema oprostitve plačila davka od dobička pravnih oseb iz člena 207-2 francoskega splošnega zakonika o davkih in lokalnega davka za podjetja (6) (člen 1461-1o splošnega zakonika o davkih) na podlagi dejavnosti upravljanja nekaterih polic za zdravstveno zavarovanje, imenovanih „police, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti“. Do teh oprostitev naj bi bili upravičeni vsi subjekti, ki ponujajo take police: vzajemne družbe in združenja, ki jih ureja zakonik o vzajemnih družbah, ustanove dodatne socialne varnosti, ki jih urejata naslov III knjige IX zakonika o socialni varnosti ali knjiga VII kmetijskega zakonika, ter vse zavarovalnice, ki jih ureja zakonik o zavarovanju.
(16)
Glavni cilj tega ukrepa je z oblikovanjem takih polic povečati pokritost francoskega prebivalstva z dopolnilnim zdravstvenim zavarovanjem. S tega vidika naj bi ukrep dopolnjeval shemo oprostitve plačila davka na zavarovalne pogodbe, ki se uporablja za enako vrsto polic ter jo je Komisija odobrila z odločbama z dne 2. junija 2004 (7) in 29. oktobra 2010 (8).
(17)
Police za zdravstveno zavarovanje, na katere se nanaša ta shema oprostitve, so bile v Franciji uvedene leta 2001 (9). Po eni strani gre za kolektivna zavarovanja z obvezno vključitvijo ter po drugi strani za individualna in kolektivna zavarovanja s prostovoljno vključitvijo.
(18)
Upravičene so pogodbe, ki izpolnjujejo zlasti naslednje pogoje:
-
zavarovalnica ob vključitvi v prostovoljno zavarovanje ne bo zahtevala nobenih informacij o zdravstvenem stanju zavarovanca,
-
znesek prispevkov ali premij ne bo določen glede na zdravstveno stanje zavarovanca,
-
dodeljena jamstva bodo morala nujno kriti preventivne storitve in posvetovanje z lečečim zdravnikom ter zdravila, ki jih bo ta predpisal,
-
dodeljena jamstva ne bodo smela kriti stroškov zdravljenja, ki bi jih zavarovanec morda utrpel zaradi prekoračitve zakonsko določenih stroškov nekaterih storitev ali posvetovanj ali ker nima izbranega lečečega zdravnika.
(19)
Do ugodne obravnave bodo upravičeni zavarovatelji, ki bodo poleg tega dosegali pragove glede števila polic za zdravstveno zavarovanje, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti, v svojem celotnem portfelju polic za zdravstveno zavarovanje. Ti pragovi se razlikujejo glede na naravo polic:
-
police za individualna ali kolektivna zavarovanja s prostovoljno vključitvijo:
nanašati se morajo na vsaj 150 000 oseb ali vključevati najmanj 80- do 90-odstotni delež (določen z odlokom) vseh zavarovalcev in zavarovancev v okviru polic za individualno ali kolektivno zavarovanje s prostovoljno vključitvijo, sklenjenih pri zavarovalnici (10),
-
police za kolektivna zavarovanja z obvezno vključitvijo:
nanašati se morajo na vsaj 120 000 oseb ali vključevati najmanj 90- do 95-odstotni delež (določen z odlokom) vseh zavarovalcev in zavarovancev v okviru polic za individualno ali kolektivno zavarovanje z obvezno vključitvijo, sklenjenih pri zavarovalnici (11).
(20)
Nazadnje bodo morali upravičeni subjekti izpolnjevati tudi vsaj enega od naslednjih pogojev:
-
prilagajanje tarif ali kritja prispevkov glede na socialni položaj skleniteljev zavarovanja in zavarovancev,
-
zavarovanci in sklenitelji zavarovanja, ki so upravičeni do pomoči za pridobitev dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (12), obsegajo vsaj med 3 % in 6 % zavarovancev ali skleniteljev zavarovanja v okviru polic za individualno in kolektivno zdravstveno zavarovanje s prostovoljno vključitvijo, sklenjenih pri zavarovalnici (13),
-
osebe, stare 65 let in več, obsegajo vsaj med 15 % in 20 % zavarovancev ali skleniteljev zavarovanja v okviru polic za zdravstveno zavarovanje, sklenjenih pri zavarovalnici (14),
-
osebe, mlajše od 25 let, obsegajo vsaj med 28 % in 35 % upravičencev po policah za zdravstveno zavarovanje, sklenjenih pri zavarovalnici (15).
(21)
Po navedbah francoskih organov ta merila nalagajo tarifno ali generacijsko vzajemnost in uresničitev vsaj minimalne ravni učinkovite solidarnosti. Njihov namen naj bi bil spodbujati sklepanje polic, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, in pokritje vsega prebivalstva, zlasti z vključitvijo znatnega deleža mladih in starejših, dveh kategorij oseb, ki imata največ težav pri pridobitvi (dopolnilnega) zdravstvenega zavarovanja, mladi zaradi nizkih prihodkov, starejši pa zaradi stroškov, ki jih lahko povzročijo.
(22)
Mehanizem še nalaga, da se ta merila presojajo na ravni skupin glede na njihove obdavčljive dejavnosti v Franciji. Cilj te določbe naj bi bil preprečiti izogibanje mehanizmu ali ureditvam, zaradi katerih bi se te vrste tveganje skoncentriralo v nekaterih priložnostnih strukturah, kar je v nasprotju s ciljem razpršitve.
(23)
Kot navajajo francoski organi, naj bi s postavitvijo teh pogojev zavarovalnice spodbudili k razširjanju teh polic, sodelovanju pri izvajanju osnovnega in dopolnilnega univerzalnega zdravstvenega zavarovanja ter ponudbi dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja vsemu prebivalstvu pod nadzorovanimi pogoji v zvezi s premijami. To zadeva zlasti osebe, ki si zaradi svojega zdravstvenega stanja ali finančnih zmožnosti ne morejo privoščiti individualnega zavarovanja.
(24)
Začetek veljavnosti tega mehanizma, ki je bil sprva predviden za 1. januar 2008, kar zadeva oprostitev davka od dobička pravnih oseb, in poslovno leto 2010, kar zadeva oprostitev lokalnega davka za podjetja, je bil prestavljen na 1. januar 2012 oziroma v poslovno leto 2013, dokler zadevnih shem ne odobri Komisija.
(25)
Na podlagi tega drugega davčnega mehanizma so zavarovalnice upravičene do davčne olajšave za sredstva, dodeljena izravnalnim rezervacijam, ki pripadajo nekaterim kolektivnim policam za dopolnilno zavarovanje (člen 39d GD splošnega zakonika o davkih), poleg tega, kar za take rezervacije dopušča ureditev občega prava (člen 39d GB).
(26)
Oblikovanje izravnalnih zavarovalno-tehničnih rezervacij (16) je predvideno z računovodskimi in bonitetnimi predpisi za zavarovalnice. V členu 30 Direktive Sveta 91/674/EGS z dne 19. decembra 1991 o letnih računovodskih izkazih in konsolidiranih računovodskih izkazih zavarovalnic (17) je določeno, da izravnalne rezervacije „obsegajo kakršne koli zneske, dane na stran v skladu s pravnimi ali upravnimi zahtevami za izravnavo nihanj škodnega rezultata ali za pokrivanje izjemnih nevarnosti“.
(27)
V obravnavanem primeru so izravnalne rezervacije namenjene obvladovanju nihanja deleža škod pri kolektivnih zavarovanjih za primer smrti ali telesnih poškodb (delovna nezmožnost in invalidnost). Ta nihanja rezultata (od enega poslovnega leta do drugega) naj bi bila povezana z dejanskim uveljavljanjem jamstev, predvidenih v sklenjenih zavarovalnih policah, v primerjavi z domnevami glede uveljavljanja jamstvenih obveznosti, ki so se upoštevale pri določitvi višin zavarovalnih premij. Rezervacije omogočajo izravnavo zavarovalno-tehničnih rezultatov za zadevna zavarovanja, da se izravnajo velika nihanja deleža škod, ki bi bila lahko ugotovljena v prihodnje.
(28)
Po navedbah francoskih organov nove izravnalne rezervacije iz člena 39d GD prispevajo k uresničitvi splošnega cilja razvoja in izboljšanja ponudbe zavarovalnic, kar zadeva jamstva dodatne socialne varnosti, sklenjena v okviru tako imenovanega „postopka imenovanja“. To zadeva dodatna kolektivna jamstva, ki izhajajo iz panožnih ali medpanožnih kolektivnih pogodb ali sporazumov, podjetniških sporazumov ali odločitev delodajalca, v okviru katerih zavarovalnico imenujejo socialni partnerji („postopek imenovanja“). Na podlagi tega imenovanja mora imenovana zavarovalnica upoštevati pogodbene pogoje, ki so jih s pogajanji dosegli socialni partnerji (18) (vključno z določbami o prilagoditvi premij). Imenovanje velja za največ pet let, nato pa je obvezna ponovna preučitev izbrane zavarovalnice. Pogodbe z določbo o imenovanju, ki je bila na panožni ravni uvedena po dogovoru med socialnimi partnerji, so še vedno predmet odloka o razširitvi, ki ga izda minister, pristojen za socialno varnost. Zato se brez omejitev uporabljajo za vse zaposlene in nekdanje zaposlene v panogi ter njihove pravne naslednike (ne glede na njihovo zdravstveno stanje in starost), njihovi delodajalci pa morajo k njim pristopiti in se pridružiti imenovani zavarovalnici (19).
(29)
Po navedbah francoskih organov imenovanje omogoča, da se od imenovane zavarovalnice pridobi ugodnejše razmerje med prispevkom in jamstvom, vsem zaposlenim iz gospodarskega sektorja pa se zagotovi dostop do enakih jamstev ne glede na velikost podjetja, ki mu pripadajo. Vključevalo naj bi tudi reden ponovni pregled pravil ureditve razpršitve tveganj in imenovanja zadevne zavarovalnice.
(30)
S tem ukrepom naj bi se v korist posameznega potrošnika omogočilo tudi izboljšanje nadzora nad premijami in kakovosti storitev ob uresničitvi resnih tveganj, kot so invalidnost, delovna nezmožnost ali smrt, ki imajo za zavarovanca ali njegovo družino precejšnje socialne in finančne posledice (dodatni izdatki, izguba prihodka, izključenost itd.).
(31)
Natančneje, namen mehanizma rezervacij za jamstva v primeru smrti, invalidnosti in delovne nezmožnosti, prevzeta v okviru postopka imenovanja, je, da se imenovanim zavarovalnicam omogoči:
-
kritje negativnih razlik pri tej vrsti polic v primerjavi s prvotno predvidenim povprečjem, ki bi bile lahko posledica nepredvidljivosti deleža škod (glede zneskov in števila) ali odklona od tveganja (sprememba podatkov, ki so se upoštevali pri prvotni določitvi premij),
-
povečanje lastnih sredstev in minimalnega kapitala zavarovalnic, ki ponujajo ta zavarovanja, z oblikovanjem posebnih rezervacij.
(32)
V praksi je letna dodelitev sredstev za rezervacije dovoljena kot odbitek v mejah zavarovalno-tehničnega dobička (20) zadevnih zavarovalnih poslov. Skupni znesek rezervacij ne sme preseči 130 % skupnega zneska prispevkov, vplačanih za vse te zavarovalne posle, izvedene v poslovnem letu. Rezervacije se namenijo za izravnavo negativnih zavarovalno-tehničnih rezultatov poslovnega leta v časovnem vrstnem redu letno dodeljenih sredstev.
(33)
Letno dodeljena sredstva, ki se ne porabijo v desetih letih, se neobdavčena prenesejo v poseben rezervni sklad. Skupni znesek posebnega rezervnega sklada ne sme preseči 70 % skupnega zneska prispevkov, vplačanih za vse zadevne zavarovalne posle, izvedene v poslovnem letu. Presežek teh dodeljenih sredstev se po preteku 10 let od vknjižbe prenese v obdavčljivi dobiček.
(34)
V okviru ureditve občega prava lahko zavarovalnice in pozavarovalnice (člen 39d GB) zdaj brez plačila davka oblikujejo izravnalne rezervacije za kolektivna zavarovanja za primer smrti, delovne nezmožnosti ali invalidnosti z naslednjimi omejitvami:
-
letno dodeljena sredstva za rezervacije lahko znašajo največ 75 % zavarovalno-tehničnega dobička iz zadevnih polic,
-
skupni znesek rezervacij glede na znesek prispevkov za zadevna zavarovanja, vplačanih v poslovnem letu, ne sme preseči od 23- do 100-odstotnega deleža glede na število zavarovancev.
Vse rezervacije se namenijo izravnavi negativnih zavarovalno-tehničnih rezultatov poslovnega leta v časovnem vrstnem redu letno dodeljenih sredstev. Poleg tega se dodeljena sredstva, ki jih ni bilo mogoče porabiti v 10 letih, prenesejo v obdavčljivi dobiček.
III. RAZLOGI ZA ZAČETEK FORMALNEGA POSTOPKA PREISKAVE
(35)
Komisija je v odločitvi o začetku formalnega postopka preiskave z dne 13. novembra 2007 izrazila dvome glede uporabe člena 107(2)(a) PDEU v zvezi z obema zadevnima davčnima ukrepoma (21).
(36)
Komisija je glede prvega ukrepa (oprostitev plačila davka od dobička pravnih oseb in lokalnega davka za podjetja na podlagi dejavnosti upravljanja polic, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti) menila, da Francija ni dokazala, da bo ugodnost v celoti prenesena na potrošnike.
(37)
Komisija je prav tako dvomila glede spoštovanja pogoja nediskriminacije glede na poreklo izdelka, ker je bil za portfelj zdravstvenih zavarovanj zadevnih zavarovalnic določen prag glede števila (120 000 oziroma 150 000 polic) in deleža (80 oziroma 90-odstotni delež) polic, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti.
(38)
Komisija je glede drugega ukrepa (davčna olajšava za sredstva, namenjena izravnalnim rezervacijam) menila, da ni izpolnjen nobeden od treh pogojev za uporabo člena 107(2)(a) PDEU.
(39)
Prvič, socialni značaj ukrepa po mnenju Komisije ni v celoti dokazan, če upoštevamo fazo sklenitve police za zdravstveno zavarovanje, to je pred nastankom resnih okoliščin.
(40)
Drugič, prenos celotne pomoči na potrošnike/zavarovance se je zdel še bolj hipotetičen in prepuščen naključju kot pri prejšnjem ukrepu. Od prenosa ugodnosti bi prav tako lahko imeli korist delodajalci, saj tudi oni prispevajo k financiranju zavarovanja.
(41)
Tretjič, visoka stopnja koncentracije trga pogodb o imenovanju, ki so v rokah ustanov dodatne socialne varnosti, bi v sedanjih razmerah lahko vodila k dejanski diskriminaciji v korist teh ustanov.
IV. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
(42)
Po objavi odločitve o začetku postopka so pripombe poslali Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir) in anonimna tretja oseba.
(43)
Večina zainteresiranih strani je naklonjenih obema zadevnima davčnima ukrepoma in njihove pripombe se večinoma ujemajo s trditvami, ki so jih navedli francoski organi. Poudarjajo obstoj močne konkurence na trgu dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in odlično likvidnost trga. Poudarjajo še, da se bodo z zavarovanjem, ki ga prinašata zadevna ukrepa, odpravile pomanjkljivosti sistema socialne varnosti. Francoski organi naj bi z uvedbo davčnih spodbud, ki bodo zlahka dostopne vsem akterjem na področju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ustvarili pogoje za preoblikovanje segmenta oseb, ki glede na profil tveganja ali plačilno zmožnost a priori niso zanimive, v nov gospodarsko zanimiv segment.
(44)
FFSA ima glede prvega ukrepa (oprostitev za police, ki temeljijo na solidarni odgovornosti) kljub vsemu pomisleke zaradi previsokih pragov, ki naj bi pomenili očitno ugodnost za ponudnike, ki so že dobro uveljavljeni na trgu. FFSA sicer razume, da je namen praga izogniti se primerom, katerih upravljanje bi bilo preveč zapleteno, vendar po drugi strani meni, da je nujno, da višina tega praga ni ovira za dodelitev pomoči. Meni še, da merila glede strukture zavarovancev (delež mlajših od 25 let, upokojencev itd.) pripeljejo do tega, da se prejemniki pomoči izberejo brez prave upravičenosti glede na zastavljeni cilj. Ta merila naj bi dajala prednost homogenim vzajemnim družbam, ki vključitev pogojujejo s statusnimi in poklicnimi merili, v škodo vzajemnih družb, ki so dostopne vsemu prebivalstvu. Zaradi teh meril naj bi obstajala tudi možnost različnega obravnavanja zavarovancev.
(45)
CTIP pojasnjuje, da so za kakovost storitev, ki jih ponujajo zavarovalnice, potrebna velika vlaganja, ki jih je treba amortizirati na dovolj velikem številu kategorij zavarovancev. Ta cilj naj bi pojasnil pragove.
(46)
CTIP navaja tudi obveznost zavarovalnic v Evropski uniji, da oblikujejo minimalne kapitalske rezerve. Če bi morali vsi zavarovalno-tehnični dobički pripasti zavarovancem, kapitalska ustreznost ne bi bila zagotovljena. Prav nič nenavadno naj torej ne bi bilo, da se vsaj del ugodnosti nameni kritju celote ali dela vsakoletnega zvišanja zahteve po kapitalski ustreznosti.
(47)
CTIP še poudarja, da se v skladu s sodno prakso Sodišča za poklicne sheme pogodbene narave glede na njihovo naravo in cilj ne uporabljajo določbe prava Evropske unije v zvezi s konkurenco (22). Take sheme prav tako ne morejo biti predmet poslovnih davkov, saj gre za zavarovanja, s katerimi se odpravljajo pomanjkljivosti sistema socialne varnosti ter ki temeljijo na kolektivnih pogodbah in sporazumih.
(48)
FNMF navaja tudi združljivost prvega ukrepa na podlagi člena 107(3)(c) PDEU. Po eni strani naj bi bila pomoč namenjena lažjemu oblikovanju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ki temelji na solidarni odgovornosti, pod pogoji, ki ne vplivajo na trgovinske pogoje v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi. Namen ukrepa naj bi bil odpraviti pomanjkljivost trga, ki se nagiba k segmentaciji prebivalstva, saj na trgu ni mogoče učinkovito zagotoviti splošne blaginje neproduktivnih delov prebivalstva. Po drugi strani naj bi bila pomoč nujna in sorazmerna, saj s predhodno uvedenimi mehanizmi ni bilo mogoče doseči zastavljenega cilja.
(49)
Anonimna tretja oseba opozarja, da Francija nima dovolj znanja in statističnih podatkov o gospodarskem in finančnem položaju podjetij, ki delujejo na trgu dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Zato naj bi bila vsaka objektivna analiza položaja nemogoča.
(50)
Ista anonimna tretja oseba se sklicuje tudi na gibanje stopenj dobička, ki so jih podjetja iz sektorja dosegla med letoma 2001 in 2007. Čeprav naj bi se promet zadevnih podjetij v navedenem obdobju povečal za 50 %, naj bi se izdatki za storitve istih zavarovalnic povečali samo za 35 %. Bruto dobiček iz poslovanja naj bi se v šestih letih torej povečal še za 15 %.
(51)
Kar zadeva drugi ukrep (izravnalne rezervacije), FFSA meni, da ni nobenih razlogov za to, da bi se za zavarovanja, ki vsebujejo določbo o imenovanju, uporabljala ugodnejša davčna ureditev kot za kolektivna zavarovanja podjetij, ki krijejo ista tveganja. Razlogi za oblikovanje rezervacij in tveganj so isti, z večjo razpršitvijo, ki omejuje njihovo intenzivnost pri policah, ki vsebujejo določbo o imenovanju. Poleg tega naj bi bil ukrep dejansko namenjen samo ustanovam dodatne socialne varnosti. Čeprav je pravno dopustno, da socialni partnerji izberejo zavarovalnico, pa je v praksi pri skoraj vseh takih vrstah polic imenovana ustanova dodatne socialne varnosti, ustanovljena na pobudo socialnih partnerjev.
(52)
CTIP meni, da je normalno, da se socialni partnerji raje odločijo za ustanovitev ustanove dodatne socialne varnosti, ki jo lahko nato vodijo.
(53)
CTIP kljub temu opozarja na pritiske, ki bi jim bile zavarovalnice izpostavljene v primeru imenovanja:
-
stroga uporaba določb iz kolektivnega sporazuma ali kolektivne pogodbe (jamstva, premije, revalorizacijske klavzule, ohranitev pravic v negotovih razmerah itd.),
-
prepoved začasnega prenehanja jamstev tudi ob neplačevanju prispevkov,
-
obvezno zavarovanje vseh podjetij, na katere se nanašata sporazum ali pogodba,
-
nujnost izravnave premij skozi obdobje trajanja cikla zavarovanega gospodarskega sektorja, da se povežejo zvišanja premij zaradi gospodarskih kriz, ki prizadenejo panogo.
(54)
CTIP prav tako meni, da pogodbene sheme dodatne socialne zaščite pomenijo plačilo zaposlenim, zato ne morejo biti zavezane plačilu poslovnih davkov. Mehanizem dodatne olajšave za izravnalne rezervacije se torej ne bi smel obravnavati kot državna pomoč.
(55)
CTIP in FNMF navajata tudi združljivost drugega ukrepa glede na člen 107(3)(c) PDEU, pri čemer pojasnjujeta, da je namenjen hitrejšemu razvoju trga dodatne socialne varnosti, ne da bi bili trgovinski pogoji spremenjeni v nasprotju s skupnimi interesi.
(56)
CTIP se sklicuje še na sodbo Albany (23) in pojasnjuje, da pogodbene sheme socialne zaščite z obvezno vključitvijo opravljajo nalogo splošnega gospodarskega pomena. Če bi bili zavarovalni posli v okviru pogodbene sheme socialne zaščite, ki jih izvajajo zavarovalnice, zavezane plačilu poslovnih davkov, naj bi bilo to v navzkrižju z izvajanjem naloge splošnega gospodarskega pomena, ki je dodeljena zavarovalnicam.
V. PRIPOMBE FRANCIJE
(57)
Kar zadeva posredni učinek pomoči na posamezne potrošnike, francoski organi trdijo, da bo ta posredni učinek zagotovljen zaradi konkurenčnosti trga dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in sistematike samega ukrepa.
(58)
Ne samo, da naj bi bilo na trgu veliko število akterjev (24), tudi distribucijske poti naj bi bile številne in različne (splošni zavarovalni zastopniki, zavarovalni posredniki, zaposleni pri zavarovalnicah, neposredna prodaja prek spleta itd.). Poleg tega naj bi konkurenčnost tega sektorja zagotavljala tudi Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (francoski organ za nadzor nad zavarovalnicami in vzajemnimi družbami).
(59)
S tržnimi mehanizmi naj bi bil torej zagotovljen posredni učinek ugodnosti na potrošnike v obliki znižanja finančnega prispevka zavarovanca, ne da bi bilo treba uvesti mehanizem obvezne razdelitve davčnih prihrankov. Poleg tega naj bi sistematika ukrepa zagotavljala, da bodo ugodnosti deležne kategorije potrošnikov, ki so zaradi svoje starosti ali denarnih sredstev izključene iz dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja.
(60)
Kar zadeva vprašanje morebitne diskriminacije v korist nekaterih ustanov, Francija pojasnjuje, da pragovi zavarovalnice spodbujajo k temu, da „slabo tveganje“, za katero sta značilni starost ali višina denarnih sredstev zadevnih oseb, razpršijo po svojem celotnem portfelju.
(61)
Ta cilj razpršitve naj ne bi bil dosegljiv z nezadostnim deležem ali številom polic, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, brez takih pragov pa bi predvidene oprostitve za zadevne ustanove povzročile učinek mrtvih izgub. Samo konkurenca (brez določitve pragov) bi povzročila samo posredni učinek davčne ugodnosti na končnega potrošnika in ohranitev tržnih deležev zavarovalnic, ne bi pa bilo zagotovljeno zvišanje stopnje pokritosti. Mehanizem dvojnega praga (odstotni delež ali absolutna vrednost) naj bi bil torej nujen element za zvišanje stopnje pokritosti kategorij prebivalstva, ki trenutno niso zavarovane.
(62)
V razmerah nenehnih dražitev dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj naj bi bil predlog davčne spodbude za te kategorije prebivalstva velikega pomena za nacionalno solidarnost.
(63)
Francoski organi najprej poudarjajo, da se davčni mehanizem ne sme v celoti šteti za pomoč. Kot državno pomoč naj bi bilo treba opredeliti samo del mehanizma, ki ga glede na bonitetne standarde posebnost zadevne zavarovalniške dejavnosti ne bi upravičevala.
(64)
Zaradi posebnosti pogodb o imenovanju, ki prinašajo velike omejitve glede premij, izbiri tveganj in upravljanja, naj bi bile te pogodbe še zlasti dovzetne za odklone deleža škod glede na prvotne ocene, zato naj bi popolnoma upravičevale še posebej previdno shemo dodeljevanja sredstev.
(65)
Po eni strani se tveganja, ki jih krijejo pogodbe o imenovanju, sklenjene v okviru kolektivnih panožnih sporazumov, nanašajo na prebivalstvo, ki je vezano na točno določen sektor in je torej še posebej občutljivo na ciklične preobrate v tem sektorju. Glede na dolgoročno predvidevanje teh ciklov naj bi bila torej potrebna dolgoročna izravnava rezultatov na podlagi imenovanja.
(66)
Po drugi strani naj bi se pogodbe o imenovanju, ki izhajajo iz podjetniških sporazumov, nujno nanašale na omejen krog prebivalstva in naj bi torej upravičevale zvišane stopnje rezervacij zaradi velikih nihanj deleža škod.
(67)
Davčna olajšava za sredstva, ki so takim rezervacijam dodeljena v ustreznih in resnejših okoliščinah, poleg davčnega mehanizma iz občega prava, določenega v členu 39d GB splošnega zakonika o davkih, naj bi bila torej upravičena z zakonodajnega in bonitetnega vidika.
(68)
Francoski organi kljub vsemu navajajo, da je stopnje dodeljenih sredstev, ki so dopustne za te zavarovalne posle, zelo težko natančno utemeljiti zaradi tehničnih težav pri oceni „normalne“ višine rezervacij za tako posebna tveganja. Francoski organi vseeno pojasnjujejo, da so bile zgornje meje možnosti odbitka sredstev, dodeljenih za rezervacije, določene v dogovoru s stroko.
(69)
Kar zadeva združljivost pomoči glede na člen 107(2)(a) PDEU, Francija trdi, da so izpolnjeni vsi trije pogoji iz te določbe. Glede socialne narave pomoči pojasnjuje, da kolektivna zavarovanja, dosežena s pogajanji v okviru panožnih sporazumov, zagotavljajo visoko stopnjo razpršitve tveganj in nižje premije kot na trgu individualnih zavarovanj, s čimer se zaposlenim in njihovim družinam omogočijo visoka jamstva.
(70)
Francija v odgovor na trditev Komisije, da socialna narava ukrepa z vidika sklenitve zavarovanja ni popolnoma dokazana, navaja, da je dodelitev pomoči pred nastankom tveganja edini način za dosego zastavljenega socialnega cilja.
(71)
Kar zadeva prenos pomoči na končnega potrošnika, Francija najprej vzpostavi razlikovanje med kolektivnimi panožnimi sporazumi in podjetniškimi sporazumi. Čeprav je dejansko mogoče, da pri prvi skupini prevladujejo ustanove dodatne socialne varnosti, naj bi bil ta trg v ponovnem vzponu in naj bi bil odslej privlačen tudi za druge akterje iz zavarovalništva. Med ustanovami dodatne socialne varnosti naj bi vsekakor obstajala dejanska konkurenca, ki naj bi že zdaj zagotavljala kar največji posredni učinek ugodnosti na zavarovanca. Pri drugi skupini (podjetniški sporazumi) obstaja zelo močna konkurenca med sporazumi, zato ni mogoče ugotoviti monopolnega položaja ustanov dodatne socialne varnosti.
(72)
Kot navajajo francoski organi, je mogoče enako sklepati, kadar znižanje premij ali njihovo neznatno zvišanje poteka v korist podjetja. Udeležba delodajalca pri financiranju jamstva namreč pomeni dodatno plačilo zaposlenemu/zavarovancu in torej zanj pomeni ugodnost.
(73)
Kar zadeva obstoj dejanske diskriminacije v korist ustanov dodatne socialne varnosti, Francija pojasnjuje, da so v okviru ukrepa vsi izvajalci obravnavani enako ne glede na njihov status. Na trgu dodatne socialne varnosti naj ustanove dodatne socialne varnosti ne bi imele monopolnega položaja, temveč naj bi bila zanj že zdaj značilna velika konkurenca med glavnimi akterji.
(74)
Francija še opozarja, da za izbiro zavarovalnice (postopek imenovanja) odgovarjajo delodajalec in predstavniki zaposlenih. Preglednost in zbiranje ponudb za ta postopek naj bi bila zagotovljena v običajnih razmerah na trgu, odprtem za konkurenco. Zbiranje ponudb naj bi se izvedlo z javnim razpisom za več zavarovalnic na podlagi razpisne dokumentacije, ki jo pripravijo socialni partnerji.
(75)
Francija še meni, da je mogoče ocenjevani ukrep v vsakem primeru obravnavati kot pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti in da ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi v skladu s členom 107(3)(c) PDEU. Dokazani socialni cilj ukrepa naj bi pokazal, kako je razvoj trga dodatne socialne varnosti pomemben za prihodnost.
(76)
Kot navajajo francoski organi, je namen oblikovanja polic za dodatno socialno varnost, ki vključujejo postopek imenovanja, omogočiti uvedbo ugodnejših dopolnilnih sistemov socialne zaščite, ki bodo za zaposlene ugodnejši in jim bodo zagotavljali večjo zaščito, ter hkrati spodbujati socialni dialog in udeležbo delavcev.
(77)
Nazadnje Francija še dodaja, da se lahko storitve dopolnilnega zavarovanja na področju dodatne socialne varnosti v okviru postopka imenovanja štejejo za storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu člena 106(2) PDEU, zlasti če je vključitev v shemo obvezna in je njeno upravljanje enakopravno.
(78)
Kolektivna pogodba, ki določa jamstva in imenuje zavarovatelja, lahko s postopkom razširitve na podlagi odloka pristojnega ministra postane zavezujoča za vse zaposlene, nekdanje zaposlene in njihove pravne naslednike (člena L 911-3 in 911-4 zakonika o socialni varnosti). Ta odlok naj bi bilo treba šteti za akt, s katerim država članica izpolnjevanje obveznosti javne službe naloži podjetju.
(79)
Francija priznava, da znesek nadomestila (davčni prihranek) za storitev splošnega gospodarskega pomena ne izpolnjuje pogojev, ki jih nalaga Okvir Skupnosti za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve (25). Kljub temu meni, da ti pogoji niso prilagojeni posebnostim zadevnih zavarovalnih poslov. Po mnenju Francije je mehanizem davčnega odbitka primernejši in prožnejši kot subvencija na podlagi natančne ocene dodatnih stroškov opravljanja storitve.
VI. ODZIV FRANCIJE NA PRIPOMBE TRETJIH OSEB
(80)
Francoski organi so seznanjeni s pripombami tretjih oseb in natančneje odgovarjajo na pripombe Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA) (francosko zavarovalno združenje).
(81)
Kar zadeva davčno oprostitev za police, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, francoski organi navajajo, da je sestava portfeljev zavarovalnic homogena, tako da naj bi bil delež polic, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, v primerjavi z drugimi vrstami polic za zdravstveno zavarovanje danes enak v vseh treh velikih kategorijah zavarovalnic, ki delujejo na tem trgu (zavarovalnice, ki jih ureja zakonik o zavarovalništvu, vzajemne družbe, ki jih ureja zakonik o vzajemnih družbah, in ustanove dodatne socialne varnosti, ki jih ureja zakonik o socialni varnosti).
(82)
Francija glede novih izravnalnih rezervacij poudarja, da imajo možnost skleniti poklicna zavarovanja z imenovanjem vsi izvajalci, francoski in tudi tuji, ki so dejavni na trgu dopolnilnega socialnega varstva.
(83)
Francija nazadnje še dodaja, da ustanove dodatne socialne varnosti nimajo monopolnega položaja in da zato ugodnost ni diskriminatorna. Dejstvo, da se trg počasi in postopoma odpira konkurenci, naj bi bilo povezano z zgodovinskim dejavnikom, vendar naj ne bi vzbujalo dvomov o sedanji konkurenci med ustanovami dodatne socialne varnosti. Dejstvo, da so ustanove dodatne socialne varnosti bolj usmerjene v ta sektor, naj ne bi zadostovalo kot dokaz kakršne koli diskriminacije.
VII. DODATNE INFORMACIJE, KI JIH JE FRANCIJA PREDLOŽILA PO PREKINITVI POSTOPKA
(84)
Službe Komisije so med postopkom preiskave Franciji predlagale nekatere ukrepe, da bi bili shemi pomoči združljivi z notranjim trgom na podlagi člena 107(2) PDEU.
(85)
Glede prvega ukrepa (oprostitev plačila davka od dobička pravnih oseb in lokalnega davka za podjetja na podlagi dejavnosti upravljanja polic, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti) so bili predlagani naslednji ukrepi:
-
za izpolnitev drugega merila se je Franciji predlagalo, naj se (dejanski prenos ugodnosti) zgleduje po sistemu subvencioniranja, kot ga je Komisija predhodno odobrila za dopolnilno zdravstveno zavarovanje francoskih uradnikov (N 911/06), po sistemu davčnega odbitka v korist posameznih potrošnikov ali katerem koli sistemu, ki zagotavlja dejanski prenos pomoči,
-
da bi se izognili vsakršni diskriminaciji, so bili francoski organi pozvani k ponovnemu pregledu mehanizma pragov.
(86)
Francija je v dopisu z dne 27. maja 2010 kljub temu navedla, da se je odločila, da priglašene sheme pomoči ne bo spreminjala, in potrdila svojo ugotovitev, da sta priglašeni shemi združljivi z notranjim trgom v smislu člena 107(2)(a) PDEU.
(87)
Francija je v istem dopisu dodala, da so police o dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju sredstvo za pridobitev zaupanja zavarovancev, na podlagi katerega lahko istim zavarovancem nato ponudijo donosnejše proizvode, podobne policam za življenjsko zavarovanje. Za pridobitev zaupanja strank naj bi bili akterji na trgu tako spodbujeni k uporabi politike ugodnih premij. V teh razmerah bo neposredni učinek davčne ugodnosti, ki jo odobri ustanova in jo prenese na prispevke zavarovancev, prilagoditev premij njenih konkurentov, tako da je zagotovljen prenos na vse zavarovance.
(88)
Glede drugega ukrepa (dodatni davčni odbitek za izravnalne rezervacije) so službe Komisije Franciji predlagale naslednje ukrepe:
-
za izpolnitev drugega merila (dejanski prenos ugodnosti) se je Franciji predlagalo, naj se zgleduje po sistemu subvencioniranja, kot ga je Komisija predhodno odobrila za dopolnilno zdravstveno zavarovanje francoskih uradnikov (N 911/06), sistemu davčnega odbitka za posamezne potrošnike ali katerem koli sistemu, ki zagotavlja dejanski prenos pomoči,
-
da bi se izognili vsakršni diskriminaciji, so bili francoski organi pozvani, naj predvidijo uvedbo obveznega in preglednega mehanizma zbiranja ponudb za dodelitev pogodb o imenovanju.
(89)
Enako kot za prvi ukrep se je Francija kljub temu odločila, da ne bo spremenila sheme pomoči, ki jo je priglasila v korist razvoja kolektivnega sistema dodatne socialne varnosti.
(90)
Francija je v dopisu z dne 27. maja 2010 potrdila posebej zavezujočo naravo imenovanja, ki naj bi upravičevala še zlasti previdno shemo dodeljevanja sredstev. Izravnalne rezervacije naj bi bilo torej mogoče le v zelo omejenem obsegu šteti za državno pomoč, tako da bi bilo treba preučiti njihovo združljivost z notranjim trgom.
VIII. OCENA POMOČI
VIII.1 Oprostitev plačila davka od dobička pravnih oseb in lokalnega davka za podjetja na podlagi dejavnosti upravljanja polic, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti
(91)
CTIP s sklicevanjem na sodno prakso Sodišča v zadevi Albany (26) trdi, da se za poklicne sisteme pogodbene narave zaradi njihove narave in cilja ne uporabljajo določbe prava Evropske unije v zvezi s konkurenco.
(92)
Komisija kljub temu navaja, da ukrep, na katerega se nanaša navedena sodna praksa, večinoma zadeva zakonsko obvezno vključitev podjetij v panožni pokojninski sklad, ki ima izključno pravico. V zvezi s tem je treba navesti, da se shema oprostitve iz prvega ukrepa nanaša tudi na individualna zavarovanja in kolektivna zavarovanja s prostovoljno vključitvijo. Poleg tega kolektivna zavarovanja z obvezno vključitvijo, na katera se nanaša ukrep, spadajo v okvir svobodne izbire socialnih partnerjev za sklenitev takih kolektivnih pogodb in ne v okvir zakonske obveze za sklenitev takih sporazumov ali vključitev v panožni ali medpanožni sklad kot v zadevi Albany.
(93)
Sodba Sodišča dalje potrjuje, da za sheme kritja tveganj, ki dopolnjujejo zakonski sistem socialnega varstva, kot so ga v obravnavanem primeru priglasili francoski organi, veljajo pravila o konkurenci ter da skladi v okviru teh shem dejansko ustrezajo pojmu podjetja v smislu člena 101 in naslednjih PDEU (27).
(94)
Komisija torej meni, da za zavarovalno shemo, na katero se nanaša prvi ukrep, prav tako veljajo pravila iz Pogodbe v zvezi s konkurenco, zlasti pravila v zvezi s prepovedjo državnih pomoči.
(95)
Sécurité sociale (shema obveznega zdravstvenega zavarovanja) socialnim zavarovancem povrne samo del stroškov zdravstvene oskrbe. Del storitev, ki se ne financira iz sheme obveznega zdravstvenega zavarovanja, se torej krije iz dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja.
(96)
Trg dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja obsega predvsem naslednje tri skupine akterjev:
-
vzajemne družbe in združenja vzajemnih družb, ki jih ureja zakonik o vzajemnih družbah,
-
ustanove dodatne socialne varnosti, ki jih ureja zakonik o socialni varnosti,
-
zavarovalnice, ki jih ureja zakonik o zavarovalništvu.
(97)
Kot je razvidno iz dopisa francoskih organov z dne 21. decembra 2007, naj bi na trgu dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja delovalo 263 zavarovalnic, 66 ustanov dodatne socialne varnosti in 1 201 vzajemna družba. Francoski organi še navajajo, da je leta 2006 tržni delež 20 največjih akterjev znašal samo 35 %, pri čemer nobeden od njih ni presegel 4 %, ter da je poleg tega na akterje z manj kot 1-odstotnim tržnim deležem odpadlo 65 % trga (28).
(98)
Kljub temu je glede na uradne podatke, objavljene leta 2009, število akterjev na tem trgu konec leta 2008 obsegalo največ 876 izvajalcev in naj bi se od leta 2001 stalno zmanjševalo (48-odstotno zmanjšanje v letu 2008 v primerjavi z letom 2001) (29). Vzajemnih družb naj bi bilo 748, zavarovalnic 92, ustanov dodatne socialne varnosti pa naj bi bilo 36.
(99)
Nedavna analiza francoskega organa za varstvo konkurence je pokazala, da imajo največje tržne deleže na trgu individualnega dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (7,7-odstotni tržni delež), vzajemna zavarovalnica Groupama (30) (6,7-odstotni tržni delež) in zavarovalnica Swiss Life (4-odstotni tržni delež) (31).
(100)
Na trgu kolektivnega dopolnilnega zavarovanja naj bi imele največje deleže zavarovalnica Axa (17,51-odstotni tržni delež), skupina ustanov dodatne socialne varnosti Malakoff-Médéric (8,7-odstotni tržni delež) in skupina AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (6,9-odstotni tržni delež) (33).
(101)
Čeprav je Komisija francoskim organom poslala take zahteve, od njih ni prejela natančnejših informacij o strukturi trga dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, na primer informacij o skupinah vzajemnih družb, vzajemnih družb, združenjih vzajemnih družb in ustanovah dodatne socialne varnosti. Poleg tega francoski organi kljub zahtevam Komisije niso poslali svojih statističnih podatkov o policah, ki temeljijo na solidarni odgovornosti (na skupni ravni in tudi za posamezne kategorije akterjev na trgu). Statistični podatki, povzeti v preglednici v uvodnih izjavah 102 in 103, se torej nanašajo na celotni trg dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, vključno s pogodbami, ki ne izpolnjujejo pogojev za upravičenost do priglašenega ukrepa. V poročilu, ki ga je francosko računsko sodišče objavilo leta 2008 (34), so poleg tega izpostavljene velike statistične pomanjkljivosti v zvezi z dopolnilnim zavarovanjem, kar zadeva število zavarovancev, njihovo porazdelitev med različne vrste zavarovateljev in različne vrste polic (individualna polica, kolektivna polica in obvezna kolektivna polica) ter znesek povračil izdatkov glede na kategorije gospodinjstev in dohodkov. Analize, ki jih je izvedel nacionalni organ za varstvo konkurence, kljub vsemu kažejo, da je ta trg razdrobljen ali celo zelo razdrobljen, kar zadeva individualne pogodbe (35), je pa vseeno samo eden od podtrgov, na katere se nanaša priglašeni ukrep.
(102)
Ta sektor se je med letoma 2001 in 2007 močno razvil, kot je razvidno iz preglednice na koncu te uvodne izjave (36). Skupni promet teh ustanov v letu 2007 je znašal 27,4 milijarde EUR, kar je za 55,8 % več kot leta 2001, povprečna stopnja letne rasti pa je bila 7,6-odstotna. Promet za leto 2008 naj bi presegel 29 milijard EUR in naj bi pomenil 6-odstotno rast v primerjavi z letom 2007 (37).
Gibanje prometa ustanov za dopolnilno zavarovanje v obdobju 2001-2007
(v milijardah EUR)
Vzajemne družbe
Ustanove dodatne socialne varnosti
Zavarovalnice
Skupaj
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Glede na podatke, ki so jih poslali francoski organi, je porazdelitev med individualne in kolektivne pogodbe taka (podatki za leto 2004):
Ustanove dodatne socialne varnosti
Vzajemne družbe
Zavarovalnice
Kolektivna zavarovanja
38 %
33 %
29 %
Individualna zavarovanja
6 %
67 %
27 %
Kolektivna + individualna zavarovanja
18 %
54 %
28 %
(104)
Medtem ko vzajemne družbe in združenja vzajemnih družb sklepajo predvsem individualna zavarovanja, pa ustanove dodatne socialne varnosti sklepajo večinoma kolektivne vrste zavarovanj (zavarovanja v okviru podjetja ali panoge). Portfelj zavarovalnic je bolj uravnotežen.
(105)
Sicer pa se je stopnja pokritosti prebivalstva precej zvišala, in sicer s 84 % v letu 1996 na 92,8 % v letu 2006. Vzajemne družbe štejejo med 32 milijoni in 38 milijoni upravičencev, zavarovalnice 13 milijonov in ustanove dodatne socialne varnosti 11 milijonov upravičencev, ki jim je treba prišteti še več kot 4 milijone upravičencev sklada CMU-C (sklad za univerzalno zdravstveno zavarovanje), ki najrevnejšim ponuja brezplačno dopolnilno zdravstveno zavarovanje. To pomeni, da naj danes od 7 % do 8 % Francozov ne bi imelo dopolnilnega zavarovanja (38).
(106)
V skladu s členom 107 PDEU je „vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.
(107)
Za opredelitev ukrepa kot državne pomoči morajo biti izpolnjeni naslednji kumulativni pogoji, in sicer da: 1. zadevni ukrep pomeni prednost, 2. dodeljeno iz državnih sredstev, 3. da je ta prednost selektivna ter 4. zadevni ukrep izkrivlja ali bi lahko izkrivljal konkurenco in lahko vpliva na trgovino med državami članicami.
(108)
Nikakršnega dvoma ni, da oprostitve ali znižanja davka od dobička pravnih oseb in lokalnega davka za podjetja, s katerimi se odpravlja ali zmanjšuje breme, ki bi ga morala zadevna podjetja navadno nositi, za njihovega upravičenca pomenijo ugodnost (39). S tega vidika torej te davčne oprostitve in znižanja pomenijo gospodarske ugodnosti.
(109)
Ker se CTIP sklicuje na morebitno nalogo javne službe, Komisija navaja, da pogoji, opredeljeni v zadevi Altmark (40) (za izključitev opredelitve ukrepa kot pomoči v nekaterih primerih storitev splošnega gospodarskega pomena), v obravnavanem primeru niso izpolnjeni (glej zlasti odstavek 144, tretji pogoj iz sodbe Altmark, ki se dejansko nanaša na neobstoj čezmernega nadomestila). Gospodarska ugodnost torej dejansko obstaja.
(110)
Te ugodnosti dodeljuje država Francija, ki se s tem odreče davčnim prihodkom. Ugodnost torej dodeljuje iz državnih sredstev.
(111)
Ukrep je tudi selektiven. Selektivnost po eni strani izhaja iz omejitve zadevnega ukrepa na enega od gospodarskih sektorjev, in sicer zavarovalništvo, in po drugi strani iz dejstva, da je znotraj tega sektorja omejena na posebno vrsto zavarovanj (podsektor). V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da je davek od dobička pravnih oseb davek, ki ga plačujejo vse družbe, ne glede na to, v katerem sektorju delujejo. Oprostitev plačila tega davka, do katere je upravičen izključno sektor zavarovalništva, torej pomeni odstopanje od splošne ureditve davka od dobička pravnih oseb, ki tako na poseben način daje prednost nekaterim podjetjem. Enako velja za oprostitev plačila lokalnega davka za podjetja. Poleg tega zadevna oprostitev znotraj sektorja zavarovalništva spodbuja sklepanje določenih polic za zdravstveno zavarovanje, v tem primeru polic za zdravstveno zavarovanje, ki temeljijo na solidarni odgovornosti. Ukrep torej daje prednost izvajalcem, ki jih zavezujejo „solidarnostne“ pogodbe, v škodo izvajalcev, ki jih zavezujejo „klasične“ pogodbe.
(112)
Nazadnje, poleg dejstva, da je sektor zavarovalništva predmet trgovanja v Evropski uniji, je treba opozoriti, da kadar država članica odobri pomoč podjetju, lahko s tem ohrani ali poveča njegovo notranjo dejavnost, tako da zmanjša možnosti podjetij s sedežem v drugih državah članicah, da vstopijo na trg te države članice (41).
(113)
Posledično se bo utrdil položaj zadevnih podjetij pri trgovanju v Evropski uniji. Ukrep bi torej lahko povzročil izkrivljanje konkurence in vplival na trgovino v Evropski uniji.
(114)
Treba je torej ugotoviti, da prvi ukrep dejansko pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Francija tej opredelitvi ne oporeka.
(115)
Ker je priglašeni ukrep državna pomoč, je treba preučiti njegovo združljivost z notranjim trgom. Francoski organi menijo, da je zadevni ukrep državna pomoč, ki je združljiva na podlagi člena 107(2)(a) PDEU.
(116)
Člen 107(2)(a) PDEU določa: „Z notranjim trgom je združljivo naslednje: (a) pomoč socialnega značaja, dodeljena posameznim potrošnikom, pod pogojem, da je dodeljena brez diskriminacije glede na poreklo zadevnih izdelkov“.
(117)
Ukrep državne pomoči je združljiv na podlagi te določbe, če so izpolnjeni trije pogoji:
1.
pomoč mora biti socialnega značaja;
2.
dodeljena mora biti posameznim potrošnikom;
3.
dodeljena mora biti brez diskriminacije glede na poreklo zadevnega izdelka.
(118)
Najprej je treba pojasniti, da člen 107(2) PDEU pomeni odstopanje od načela prepovedi državnih pomoči iz člena 107(1) PDEU in ga je zato treba razlagati ozko (42).
(119)
Zlasti kar zadeva uporabo člena 107(2)(a) PDEU, je treba kljub vsemu navesti, da v praksi odločanja Komisije ni izključeno, da se pomoč dodeli posredniku, ki se zaveže, da jo bo prenesel na posamezne potrošnike (43). Vendar je v takem primeru nujno, da vzpostavljeni mehanizem zagotavlja dejanski prenos na končnega potrošnika.
(120)
Komisija meni, da je socialna narava ukrepa (prvo merilo) na splošno dokazana, če je namenjen osebam, ki si zaradi svoje starosti, zdravstvenega stanja ali sredstev težko uredijo dopolnilno zdravstveno zavarovanje. V členu 207 splošnega zakonika o davkih so namreč določena socialna merila, ki jih morajo izpolnjevati zavarovalnice, da so upravičene do ukrepa (44). Ta merila v zavarovalni portfelj zadevnih ustanov uvajajo minimalne deleže nekaterih ranljivih delov prebivalstva, kot so osebe z nizkimi dohodki ali starejše osebe. Predosnutek odloka, ki so ga poslali francoski organi in v katerem so pojasnjena nekatera pravila o prilagajanju premij glede na socialni status zavarovancev (45), potrjuje socialni značaj ukrepa v korist ranljivih skupin prebivalstva.
(121)
Po drugi strani pa Komisija na podlagi preučitve ukrepa ni mogla ugotoviti, da bi bili pomoči dejansko deležni posamezni potrošniki (drugo merilo).
(122)
Kot navajajo francoski organi, bodo pomoči, dodeljenih podjetjem, posredno deležni posamezni potrošniki. Močna konkurenca na trgu dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja naj bi zagotavljala, da bodo pomoči, dodeljene podjetjem, prenesene na potrošnika prek določitve zneska premij, ki jih bo moral plačati potrošnik.
(123)
V zvezi s tem je treba navesti, da je Komisija menila, da je oprostitev, ki jo je Francija uporabljala za davek na police za zdravstveno zavarovanje, temelječe na solidarnosti, pomoč, ki je združljiva na podlagi člena 107(2)(a) PDEU (46). V tem primeru namreč ni bilo nikakršnega dvoma, da so imeli korist od oprostitve plačila davka predvsem posamezni potrošniki, ki so bili dejansko zavezanci za plačilo davka. Znesek davka je bil sestavni del zneska premij, ki se je z oprostitvijo plačila davka v korist solidarnih zavarovanj ustrezno zmanjšal.
(124)
V obravnavanem primeru pomoč ni dodeljena v obliki posredne oprostitve plačila davka glede na znesek premij, ki ga morajo plačati zavarovanci, temveč v obliki oprostitve plačila davka od dobička pravnih oseb, ki se izračuna glede na dobičke, ki jih je zavarovalnica ustvarila z vsemi zavarovanci, ki so sklenili zavarovanje na podlagi solidarne odgovornosti.
(125)
Najmanj, kar lahko rečemo, je, da je dejanski prenos oprostitve plačila davka od dobička pravnih oseb na končnega potrošnika negotov. Po eni strani Komisija nima dokazov, da se davek od dobička pravnih oseb (in oprostitev plačila tega davka) dejansko prenese na posamezne potrošnike na zadevnem trgu. Poleg tega je nedavno poročilo francoskega računskega sodišča pokazalo, da so se stopnje dobička v sektorju zdravstvenega zavarovanja v zadnjih letih znatno zvišale (z 12 % v letu 2003 na 23 % v letu 2007) (47). Glede na tako znatno zvišanje stopenj dobička je težko sklepati o obstoju tržnega mehanizma, ki naj bi zagotavljal dejanski prenos oprostitve plačila davka od dobička pravnih oseb na končne potrošnike.
(126)
CTIP sicer navaja, da se del dobička nameni oblikovanju rezerv, da se upoštevajo zahteve po kapitalski ustreznosti, in da torej ni nič nenavadnega, da se vsaj del ugodnosti nameni za delno ali celotno kritje vsakoletnega zvišanja zahteve po kapitalski ustreznosti. Ta trditev naj bi dokazovala, da se bodo z ukrepom povečali dobički zavarovalnic, namesto da bi se znižale premije za zadevna tveganja za potrošnike.
(127)
Nazadnje, te ugotovitve Komisije nikakor ne omaja trditev Francije, da police za dopolnilno zdravstveno zavarovanje za zavarovalnice pomenijo sredstvo za pridobitev zaupanja zavarovancev, zato naj bi se spodbujale k uporabi politike ugodnih premij. Treba je namreč opozoriti, da člen 107(2)(a) PDEU zahteva, da se ugodnost dejansko prenese nazaj na posamezne potrošnike. Zato naj samo s spodbujanjem k prenosu dela ugodnosti nazaj na končne potrošnike ne bi bilo mogoče izpolniti zahteve po dejanskem prenosu.
(128)
Komisija torej meni, da ukrep ne zagotavlja dejanskega prenosa ugodnosti na posamezne potrošnike, kot se zahteva v členu 107(2)(a) PDEU.
(129)
Preučitev Komisije je pokazala tudi neupoštevanje pogoja v zvezi z neobstojem diskriminacije glede na poreklo proizvoda (tretje merilo). Pri ugotavljanju upoštevanja tega pogoja je treba preveriti, ali so potrošniki deležni zadevne pomoči ne glede na to, kateri gospodarski subjekt ponuja izdelek ali storitev, ki lahko izpolni socialni cilj, na katerega se sklicuje zadevna država članica, in ali ni nobenih ovir za vstop zavarovalnic s sedežem v Evropski uniji (48). Družbe, ki želijo imeti korist od sheme, morajo poleg pogojev v zvezi z vrsto upravičenih polic upoštevati pragove glede števila (120 000 oziroma 150 000 polic) ali deleža (85- oziroma 93-odstotni delež) polic, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti, v okviru svojega portfelja polic za dopolnilno zdravstveno zavarovanje.
(130)
Francoski organi menijo, da ti pragovi pomenijo spodbudo za množično sklepanje takih vrst polic, tako da se „slabo tveganje“, povezano s starostjo ali ravnijo sredstev zavarovanca, razprši po portfelju, nujni pa so tudi za preprečitev, da se davčna ugodnost ne bi nanašala na premajhen delež dejavnosti ustanov, ter tako za dosego ciljev solidarnosti in vzajemnosti. Izpolnitev socialnega cilja ukrepa naj bi bilo mogoče zagotoviti samo z mehanizmom, ki zavarovalnicam nalaga, da morajo imeti v svojem portfelju polic za zdravstveno zavarovanje vsaj minimalno število ali znaten delež pogodb, ki temeljijo na solidarni odgovornosti. Brez takega mehanizma pragov naj ne bi bilo z nobeno določbo mogoče zagotoviti povečanja stopnje pokritosti prebivalstva, ki trenutno ni zavarovano, davčne oprostitve pa bi zavarovalnicam povzročile samo učinek mrtvih izgub. Prag, izražen v odstotkih, naj bi malim ustanovam, katerih tako rekoč izključna dejavnost je sklepanje takih zavarovanj, vendar ne dosežejo popolnoma količinskih pragov, omogočil upravičenost do ukrepa, medtem ko bi pragovi v absolutni vrednosti omogočali upravičenost do ukrepa ustanovam, ki ponujajo veliko število te vrste polic (vendar ne izključno).
(131)
Komisija najprej ugotavlja, da francoski organi niso predložili nobene natančne informacije o trenutni porazdeljenosti polic, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, med različnimi akterji na trgu, niti glede števila in deleža teh polic v njihovih portfeljih. Iz ugotovitev Komisije vendarle izhaja, da imajo vzajemne družbe in združenja vzajemnih družb zakonsko obveznost, da ponujajo samo pogodbe, ki temeljijo na solidarnosti (49). V praksi se je izkazalo, da tudi za ustanove dodatne socialne varnosti velja ista obveznost. Vzajemne družbe in ustanove dodatne socialne varnosti bi torej morale vedno izpolnjevati merilo odstotkovnega praga, medtem ko bi lahko imele zavarovalnice, ki so slabo prisotne na trgu polic, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, in bi se na njem rade uveljavile, težave pri izpolnjevanju meril v zvezi s pragom (v smislu deleža in tudi v absolutnem smislu), torej tudi pri upravičenosti do davčnih oprostitev. To naj bi še zlasti veljalo za zavarovalnice, ki že razpolagajo z obsežnim portfeljem „klasičnih“ polic za dopolnilno zavarovanje, vendar te ne izpolnjujejo pogojev, da bi se lahko štele za police, ki temeljijo na solidarnosti.
(132)
V okviru tega naj pragovi ne bi zahtevali enakega truda ne glede na zavarovalnico in naj ne bi bili spodbuda za zavarovalnice, ki že izpolnjujejo merila v zvezi s pragovi (zlasti vzajemne družbe, združenja vzajemnih družb in ustanove dodatne socialne varnosti). V nasprotju s trditvami Francije uvedba pragov torej ne more preprečiti morebitnega učinka mrtvih izgub.
(133)
Po mnenju Komisije bodo ti pragovi preprosto povzročili diskriminacijo glede na poreklo proizvoda. Zdi se torej, da bi bile zaradi teh pragov številne ustanove izključene iz ugodnosti oprostitve, tudi če bi ponujale police, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti in jih francoski organi želijo podpreti. Poleg tega bi lahko ti pragovi dajali prednost ustanovam, ki so že na trgu, in ovirali vstop na zadevni trg nekaterim udeležencem, ki jih ne bi mogli upoštevati ali bi imeli pomisleke v zvezi s tem.
(134)
Nazadnje, znesek pomoči se bo od ene zavarovalnice do druge verjetno razlikoval glede na dobičke, ustvarjene pri zadevnih zavarovalnih poslih, kar ne bi bilo v skladu z zahtevo, da morajo biti potrošniki deležni zadevne pomoči ne glede na to, kateri gospodarski subjekt ponuja proizvod ali storitev, ki bi lahko izpolnila socialni cilj, na katerega se sklicuje zadevna država članica (50).
(135)
Treba je torej ugotoviti, da shema pomoči, ki jo je Francija priglasila za oblikovanje polic, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, ni združljiva z notranjim trgom na podlagi člena 107(2)(a) PDEU.
(136)
Čeprav se Francija izrecno ne sklicuje na kako drugo določbo v zvezi z združljivostjo državnih pomoči, je treba ugotoviti, da se v obravnavanem primeru ne uporablja nobeno od meril združljivosti iz člena 107(2) in (3) PDEU.
(137)
Glede določb člena 107(2) PDEU, razen točke (a), je treba ugotoviti, da se merila združljivosti iz točk (b) in (c) očitno ne uporabljajo v obravnavanem primeru.
(138)
Na podlagi člena 107(3)(c) PDEU se pomoč lahko šteje za združljivo, če je namenjena pospeševanju razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kadar ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.
(139)
Kot navaja FNMF, naj bi bila pomoč namenjena lažjemu oblikovanju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja ob upoštevanju solidarne odgovornosti in pod pogoji, ki ne vplivajo na trgovinske pogoje v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi. Vendar Komisija kljub zahtevam od francoskih organov ni prejela niti statističnih podatkov, ki bi potrjevali uporabo merila združljivosti iz prejšnje uvodne izjave, niti podatkov o učinku obstoječih davčnih ukrepov na sklepanje pogodb, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, niti podatkov o povezavi med načrtovano dodatno ugodnostjo in dodatnimi stroški ali zahtevami v zvezi z upravljanjem teh vrst polic. Komisija torej ne more preveriti nujnosti in sorazmernosti novih oprostitev, predvidenih za dosego opisanega cilja. Vsekakor je treba ugotoviti, da oprostitev plačila davka od dobička pravnih oseb ni povezana niti z uresničitvijo naložb niti z ustvarjanjem delovnih mest ali posebnih projektov. Pomeni torej stalno zniževanje stroškov v obliki pomoči za tekoče poslovanje, ki je v skladu z ustaljeno prakso ni mogoče razglasiti za združljivo na podlagi člena 107(3) PDEU.
(140)
Nazadnje, Francija se ni sklicevala na nobeno drugo merilo združljivosti iz člena 107(3) PDEU.
(141)
Kot navaja CTIP, je cilj ukrepov, ki temeljijo na kolektivnih pogodbah in sporazumih, kot je zadevni ukrep, odpraviti pomanjkljivosti sistema socialne varnosti. Komisija opozarja, da se CTIP ne sklicuje izrecno na obstoj storitve splošnega gospodarskega pomena, Francija, ki bi morala dokazati združljivost zadevne pomoči s pogodbo, pa se ne sklicuje na člen 106(2) PDEU. V teh okoliščinah Komisija ne more preučiti združljivosti zadevne pomoči glede na člen 106(2) PDEU. Poleg tega Komisija opozarja na naslednje.
(142)
Člen 106(2) PDEU določa, da podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, ravnajo po pravilih iz Pogodb, zlasti po pravilih o konkurenci, kolikor uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Razvoj trgovine ne sme biti prizadet v takšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Unije.
(143)
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da imajo države članice, razen v sektorjih, v katerih je to vprašanje že urejeno s predpisi Evropske unije, široko diskrecijsko pravico pri presoji narave storitev, ki jih je mogoče opredeliti kot storitve splošnega gospodarskega pomena. Tudi če bi šlo v obravnavanem primeru za storitev splošnega gospodarskega pomena (česar Francija ni trdila), je treba ugotoviti, da se člen 106(2) PDEU uporabi samo, če nadomestilo podjetjem, pooblaščenim za izvajanje naloge javne službe, ne presega stroškov zagotavljanja javne službe ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.
(144)
V zvezi s tem je dovolj navesti, da zadevni davčni ukrep ne vsebuje mehanizma, s katerim bi bilo mogoče izključiti čezmerno nadomestilo glede na stroške naloge, ki jih imajo zadevni izvajalci. Treba je namreč ugotoviti, da se znesek zadevne pomoči (davčne oprostitve za zadevne zavarovalne posle) nikakor ne navezuje na dodatne stroške, ki jih krijejo zavarovalnice. Niti se ne navezuje na premije, ki jih plačujejo zavarovanci, niti na število polic.
(145)
V teh okoliščinah Komisija ugotavlja, da zadevnega ukrepa nikakor ni mogoče razglasiti za združljivega z notranjim trgom na podlagi člena 106(2) PDEU.
VIII.2 Davčna olajšava za sredstva, dodeljena izravnalnim rezervacijam, ki pripadajo nekaterim policam o kolektivnem dopolnilnem zavarovanju
(146)
Trg „dodatne socialne varnosti“ združuje preventivne dejavnosti in zavarovanje za primer smrti, poseganja v fizično integriteto osebe ali materinstva ali za primer delovne nezmožnosti, invalidnosti ali brezposelnosti (51), pri čemer dopolnjuje zakonsko določen sistem socialne varnosti.
(147)
Zavarovanje za dodatno socialno varnost omogoča:
-
lažji dostop do zdravstvenih storitev, saj prinaša dodatno povračilo stroškov zdravljenja v primeru bolezni, materinstva, nesreč itd.,
-
nadomestilo celote ali dela plače v primeru odsotnosti z dela, invalidnosti ali delovne nezmožnosti,
-
zagotovitev sredstev in pokojnine zakoncu in otrokom v primeru smrti zavarovanca,
-
določitev denarnega dodatka za pomoč in postrežbo.
(148)
Na tem trgu so prisotne tri kategorije podjetij: družbe, ki jih ureja zakonik o zavarovalništvu (zavarovalnice, vzajemne zavarovalnice in bančne podružnice), vzajemne družbe, ki jih ureja zakonik o vzajemnih družbah, in ustanove dodatne socialne varnosti, ki jih ureja zakonik o socialni varnosti.
(149)
Zavarovanje za dodatno socialno varnost je mogoče skleniti kolektivno, z vključitvijo v kolektivno zavarovanje prek delodajalca, panožne ali medpanožne dejavnosti, ali individualno neposredno pri zavarovalnici ali vzajemni družbi.
(150)
Danes je zelo velika večina zaposlenih zavarovana v okviru kolektivnega dodatnega socialnega zavarovanja. Vključitev v zavarovanje je lahko obvezna ali prostovoljna.
(151)
Kolektivna shema dodatne socialne varnosti vključuje tristransko razmerje:
-
delodajalec je odgovoren do zaposlenih in na podlagi tega sklene zavarovalno polico (52),
-
zavarovalnica krije tveganje v zameno za pobiranje prispevkov,
-
zaposleni so upravičenci.
(152)
Glede na ocene, ki so jih francoski organi poslali za leto 2005, je trg dodatne socialne varnosti ustvaril letni promet v višini 20 milijard EUR (kolektivna in individualna zavarovanja). Največji delež na tem trgu naj bi imele zavarovalnice z 71 % vplačanih prispevkov, medtem ko naj bi ustanove za dodatno socialno varnost in vzajemne družbe obsegale 21 % oziroma 8 % trga. Kljub vsemu je treba pojasniti, da se ti podatki nanašajo na vse vrste zavarovanj v tem sektorju: individualno zavarovanje, kolektivno zavarovanje s prostovoljno vključitvijo in kolektivno zavarovanje z obvezno vključitvijo.
(153)
Poleg tega francoski organi ocenjujejo, da je trg poklicnih zavarovanj z imenovanjem (53) za primere smrti, delovne nezmožnosti in invalidnosti večji od 4 milijard EUR ter naj bi obsegal skoraj vse dejavnosti na področju dodatne socialne varnosti, ki jih pokrivajo ustanove za dodatno socialno varnost (4,2 milijarde EUR), ter del kolektivnih zavarovanj, ki jih ponujajo zavarovalnice in vzajemne družbe. Vendar natančni podatki o deležu teh družb na trgu zavarovanj z imenovanjem niso bili poslani.
(154)
Čeprav se je Francija v priglasitvi strinjala z opredelitvijo ukrepa kot državne pomoči, je v nadaljevanju opozorila, da se vsaj del mehanizma ne bi smel šteti za pomoč v smislu člena 107(1) PDEU zaradi posebnosti pogodb o imenovanju (stroge omejitve glede premij, izbire tveganj in upravljanja), zaradi katerih naj bi bile te pogodbe zelo dovzetne za odklone deleža škod glede na prvotne ocene, zato naj bi v celoti upravičevale še zlasti previdno shemo rezervacij in torej možnost višjega davčnega odbitka sredstev, dodeljenih za rezervacije, ne da bi to povzročilo obstoj ugodnosti.
(155)
Francija torej meni, da je del davčnega odbitka sredstev, dodeljenih v ustreznih in resnejših okoliščinah, ki presega davčni mehanizem v okviru občega prava iz člena 39d GB splošnega zakonika o davkih, upravičen z zakonodajnega in bonitetnega vidika ter ne pomeni ugodnosti.
(156)
Najprej je treba torej preučiti, ali ukrep zadevnim zavarovalnicam prinaša ugodnost.
(157)
Člen 39(1)(5) navedenega zakonika določa, da je mogoče kot davčni odbitek uveljavljati „rezervacije, namenjene pokritju izgub ali stroškov, ki so jasno določeni in se zaradi trenutnih dogodkov zdijo verjetni, če so bile v poslovnem letu dejansko vknjižene“. Zakonik v nekaterih primerih določa možnost pavšalnega odbitka za nekatere vrste poslov. To posebej velja na področju zavarovanj in pozavarovanj, kjer členi od 39d G do 39d GD zakonika določajo posebna pravila glede možnosti odbitka rezervacij, da se upoštevajo posebnosti zavarovalništva, katerega glavna dejavnost je prav kritje tveganj. Pri ugotavljanju obstoja morebitne ugodnosti je torej treba preveriti, ali dejavnosti, na katere se nanaša ukrep, dejansko povzročijo izgube ali dodatne stroške v smislu člena 39(1)(5) navedenega zakonika v obsegu, določenem v členu 39d GD.
(158)
Najprej se je treba strinjati z načelom, da se lahko narava in stopnja tveganja deleža škod v sektorju dopolnilnega zavarovanja za primer smrti, delovne nezmožnosti in invalidnosti spreminjata glede na kategorije zavarovanega prebivalstva in ureditev zavarovanja (individualna/kolektivna zavarovanja, prostovoljna/obvezna zavarovanja).
(159)
Zavarovanja na podlagi podjetniških sporazumov, vključno s pogodbami o imenovanju na podlagi takih sporazumov, zadevajo omejen krog prebivalstva. Povzročajo „konično“ tveganje (tveganje za nastanek škodnega dogodka v zadevnem podjetju), ne da bi omogočali razpršitev znotraj večjega kroga prebivalstva. Kolektivna zavarovanja, ki se nanašajo na sektor (panogo), zadevajo širši krog prebivalstva in torej a priori povzročajo večjo razpršenost. Pri tej vrsti zavarovanj naj bi kljub temu obstajala močna povezava med deležem škod in obdobji krize, ki lahko prizadenejo celoten gospodarski sektor. Kot navaja CTIP, naj bi obdobja krize še okrepila nestabilnost deleža škod na ravni panoge.
(160)
Kar zadeva kolektivne pogodbe o imenovanju na podlagi podjetniškega sporazuma, Komisija meni, da ni razlogov za sklepanje, da sta narava in stopnja (in posledično nihanje) tveganja za nastanek škodnega dogodka bistveno drugačna kot v primeru, če je ta vrsta pogodbe sklenjena brez pogajanj na enakovredni ravni med sindikatom in delodajalci (in torej brez postopka imenovanja).
(161)
Poleg tega brez natančnih podatkov o deležu škod v tem sektorju ni mogoče ugotoviti, da je nihanje tveganj v okviru panožnih pogodb o imenovanju (za te pogodbe sta značilni večja občutljivost na trenutne razmere, pa tudi večja razpršenost) večje kot pri enakih tveganjih v okviru podjetniških pogodb (za te pogodbe sta značilna konično tveganje in manjša razpršenost).
(162)
Poleg tega je treba tudi v primeru, če bi omejitve na podlagi imenovanja, na katere se sklicuje Francija, dejansko povzročile dodaten pritisk na višino premij, ki jih pobirajo zavarovalnice, ugotoviti, da gre za okoliščino, ki bi lahko vplivala na prihodke in ne na stroške škodnih dogodkov. Člen 39(1)(5) splošnega zakonika o davkih se torej ne nanaša na to vrsto tveganja (izgubo prihodkov), zato to ne more biti upravičeno do dodelitve sredstev za rezervacije z možnostjo odbitka.
(163)
Torej ni nobene dokazane razlike v tveganju med pogodbami z določbo o imenovanju in kolektivnimi pogodbami v podjetjih, ki pokrivajo ista tveganja. Zato možnost davčnega odbitka iz člena 39d GD znižuje ali ukinja breme davka od dobička pravnih oseb, ki bi ga morala zadevna podjetja po navadi plačati. S tega vidika torej dodaten odbitek pomeni gospodarsko ugodnost.
(164)
Ker se Francija in CTIP sklicujeta na morebitno nalogo javne službe, Komisija navaja, da pogoji, opredeljeni v zadevi Altmark (za izključitev opredelitve ukrepa kot pomoči v nekaterih primerih storitev splošnega gospodarskega pomena), v obravnavanem primeru niso izpolnjeni (glej zlasti uvodno izjavo 189, tretji pogoj iz sodne prakse Altmark, ki se dejansko nanaša na neobstoj čezmernega nadomestila). Gospodarska ugodnost torej dejansko obstaja.
(165)
Ugodnosti na podlagi ukrepa dodeljuje država Francija, ki se s tem odreče davčnim prihodkom. Ugodnost torej dodeljuje iz državnih sredstev.
(166)
Iz razlogov, ki so bili navedeni že v zvezi s prvim ukrepom, je selektiven tudi drugi ukrep. Selektivnost po eni strani izhaja iz omejitve zadevnega ukrepa na enega od gospodarskih sektorjev, in sicer zavarovalništvo, in po drugi strani iz dejstva, da je znotraj tega sektorja omejen na posebno vrsto zavarovanj (podsektor). Koristi od ukrepa imajo nekatera podjetja iz sektorja zavarovalništva, ki sklepajo kolektivna zavarovanja za primer smrti in telesnih poškodb, pri čemer socialni partnerji izvedejo postopek imenovanja. Ukrep torej ne velja za zavarovanja, ki krijejo ista tveganja brez postopka imenovanja. Poleg tega je treba ugotoviti, da se ukrep ne uporablja za pozavarovalnice, ki so izpostavljene isti vrsti tveganja.
(167)
Kljub temu je treba preveriti, ali ni ta selektivnost upravičena zaradi narave in logike referenčne davčne ureditve. Čeprav splošni zakonik o davkih glede odbitka rezervacij določa pavšalno možnost odbitka sredstev, dodeljenih za nekatere vrste rezervacij, je treba ugotoviti, da iz zgoraj navedenih razlogov (glej uvodne izjave 156 do 163) možnosti odbitka, ki presega znesek iz člena 39d GB, ne upravičuje logika sistema, ki določa oblikovanje rezervacij v višini izgub ali stroškov, ki so verjetni glede na trenutne dogodke.
(168)
Nazadnje, poleg dejstva, da je zavarovalništvo del trgovine v Evropski uniji, je treba opozoriti, da kadar država članica dodeli pomoč podjetju, lahko s tem ohrani ali poveča njegovo dejavnost na domačem trgu, zaradi česar se zmanjšajo možnosti podjetij s sedežem v drugih državah članicah, da vstopijo na trg te države članice. Posledično se bo utrdil položaj zadevnih podjetij v trgovini v Evropski uniji. Treba je še dodati, da obvezna narava pogodb o imenovanju še povečuje izkrivljanje konkurence. Ta ukrep bi torej lahko povzročil izkrivljanje konkurence in vplival na trgovino v Evropski uniji.
(169)
Treba je torej ugotoviti, da drugi ukrep dejansko pomeni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, ker določa višjo možnost odbitka, kot je določena v členu 39d GB splošnega zakonika o davkih.
(170)
Ker je priglašeni ukrep državna pomoč, je treba analizirati njegovo združljivost z notranjim trgom. Francoski organi menijo, da je zadevni ukrep državna pomoč, ki je združljiva na podlagi člena 107(2)(a) PDEU.
(171)
Komisija najprej meni, da je socialna narava ukrepa (prvo merilo) dokazana, ker je, kot navajajo francoski organi, namen postopkov v okviru določbe o imenovanju spodbujati čim večje zavarovanje zaposlenih za tveganja, ki jih zakonski sistem socialne varnosti slabo pokriva (primer smrti, delovne nezmožnosti, invalidnosti). Socialna narava se kaže prek velike vzajemnosti med generacijami in med kategorijami zaposlenih, enotnosti prispevka (brez razlikovanja glede na starost, spol, zdravstveno stanje) in izvajanja ukrepov socialne narave (brezplačne pravice v primeru brezposelnosti, za vzdrževane otroke itd.). V prostovoljnem in popolnoma individualnem okviru je mogoče pričakovati, da se zaposleni z nizkimi dohodki ne bodo odločili za vključitev jamstev, ki krijejo velika, a izjemna tveganja.
(172)
Komisija je v odločitvi o začetku postopka menila, da socialna narava ukrepa ni popolnoma dokazana, če upoštevamo fazo sklenitve police za zdravstveno zavarovanje (pred nastankom navedenih resnih dogodkov). Kljub vsemu je treba ugotoviti, kot navaja Francija, da je dodelitev pomoči pred nastankom tveganja, in sicer v obliki zavarovanja, ki krije zadevna tveganja, dejansko edini način za dosego zastavljenega socialnega cilja.
(173)
Po drugi strani pa zaradi razlogov, ki so bili navedeni že ob preučitvi prvega ukrepa, Komisija s preučitvijo ukrepa ni mogla ugotoviti, da bi pomoč zagotovila dejanski prenos ugodnosti na posamezne potrošnike (drugo merilo). Dodatna možnost odbitka izravnalnih rezervacij povzroči znižanje ali odpravo bremena davka od dohodka pravnih oseb in ima torej enak učinek kot mehanizem oprostitve iz prvega ukrepa.
(174)
Kar zadeva trditev, ki jo je Komisija navedla v odločitvi o sprožitvi postopka, da naj bi korist od morebitnega prenosa ugodnosti, dodeljene zavarovalnicam, imeli ne le zavarovanci/zaposleni, ampak tudi delodajalci (ki vplačujejo del premij), Francija in CTIP menita, da udeležba delodajalca pri financiranju pogodbenih shem dodatne socialne zaščite pomeni plačilo zaposlenim in ugodnost zanje. Komisija kljub temu meni, da če to, da delodajalec v korist zaposlenih financira zavarovalno shemo, dejansko pomeni ugodnost za zaposlene, ni mogoče zanikati, da bi morebitno znižanje prispevkov pomenilo tudi znižanje stroškov delodajalca in torej ugodnost tudi zanj.
(175)
Kar zadeva morebitni obstoj diskriminacije glede na poreklo izdelkov (tretje merilo), Komisija potrjuje svojo ugotovitev, da lahko visoka stopnja koncentracije v rokah ustanov dodatne socialne varnosti, ki je trenutno značilna za dejavnosti v zvezi s pogodbami o imenovanju, vodi k dejanski diskriminaciji v korist teh ustanov. Čeprav Francija ni predložila natančnih informacij o porazdelitvi trga pogodb o imenovanju med različnimi akterji na trgu, Komisija ugotavlja, da na podlagi informacij, ki jih ima na razpolago, veliko večino pogodb o imenovanju trenutno upravljajo ustanove dodatne socialne varnosti.
(176)
Čeprav francoski organi pojasnjujejo, da je imenovanje zavarovalnice izključna izbira socialnih partnerjev, je treba ugotoviti, da nobena zakonska določba socialnih partnerjev ne zavezuje, da morajo ob imenovanju zavarovalnice zbrati ponudbe vseh akterjev na trgu. FFSA trdi, francoski organi pa ji pri tem ne oporekajo, da se socialni partnerji najraje odločijo za ustanovitev ustanove dodatne socialne varnosti, ki jo lahko nato vodijo.
(177)
Čeprav iz navedene sodne prakse v zadevi Albany izhaja, da sporazumi, sklenjeni v okviru kolektivnih pogajanj med socialnimi partnerji in ob izpolnjevanju socialnih ciljev, ne spadajo na področje uporabe člena 101(1) PDEU v zvezi s prepovedjo omejevalnih sporazumov, je treba ugotoviti, da iz te sodne prakse nikakor ne izhaja, kot je bilo navedeno zgoraj, da je pomoč, ki je zavarovalnici dodeljena v okviru postopka imenovanja, združljiva s členom 107(2)(a) PDEU.
(178)
Zavarovalnice, ki niso ustanove dodatne socialne varnosti, zlasti zavarovalnice, ki delujejo na trgu kolektivne dodatne socialne varnosti na ravni podjetij, so torej lahko diskriminirane, ker socialnim partnerjem ni treba izvesti javnega razpisa, na podlagi katerega bi lahko vsi zainteresirani akterji na trgu oddali ponudbo za storitve, dogovorjene med socialnimi partnerji, in bili izbrani zaradi višje kakovosti svojih storitev in/ali ponujene nižje cene. Za primerjavo je treba navesti, da nekatere francoske ureditve dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja določajo mehanizem za izbiro zavarovalnic(-e) na podlagi preglednega postopka javnega razpisa (54).
(179)
Treba je torej ugotoviti, da dve od treh meril združljivosti nista izpolnjeni in da shema pomoči, ki jo je Francija priglasila v korist pogodb o imenovanju na področju dodatne socialne varnosti, ni združljiva z notranjim trgom na podlagi člena 107(2)(a) PDEU.
(180)
Merila združljivosti iz člena 107(2)(b) in (c) PDEU se povsem očitno ne uporabljajo v obravnavanem primeru.
(181)
Francija glede združljivosti ukrepa na podlagi člena 107(3)(c) PDEU pojasnjuje, da dokazani socialni cilj ukrepa kaže, kako pomemben za prihodnost je razvoj trga dodatne socialne varnosti. Ta razvoj naj bi bil del cilja javnega zdravja, preprečevanja negotovosti ter gospodarske in socialne kohezije, razvoja socialnega dialoga in varstva delavcev, ki so cilji v skupnem interesu Evropske unije. Komisija kljub temu meni, da nujnost in sorazmernost ukrepa nista dokazani. Kot je navedla že ob preučitvi obstoja ugodnosti, meni, da nikakor ni mogoče upravičiti izključitve iz te ugodnosti kolektivnih zavarovanj na ravni podjetij, ki krijejo ista tveganja, vendar niso sklenjena v okviru imenovanja. Ukrep je torej nesorazmeren, ker ne vključuje zavarovanj brez imenovanja. Treba je še navesti, kot je Komisija storila že pri prvem ukrepu, da ukrep prinaša stalno zniževanje stroškov v obliki pomoči za tekoče poslovanje, ki je v skladu z ustaljeno prakso ni mogoče razglasiti za združljivo v skladu s členom 107(3) PDEU.
(182)
Nazadnje, Francija se ni sklicevala na nobeno drugo merilo združljivosti iz člena 107(3) PDEU.
(183)
Francija in CTIP navajata, da se lahko storitve dopolnilnega zavarovanja na področju dodatne socialne varnosti v okviru postopka imenovanja štejejo za storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu člena 106(2) PDEU, zlasti če je vključitev v shemo obvezna in je njeno upravljanje enakopravno. CTIP se sklicuje še na sodbo Sodišča v zadevi Albany (55) in pojasnjuje, da pogodbene sheme socialne zaščite z obvezno vključitvijo izpolnjujejo nalogo splošnega gospodarskega pomena.
(184)
V skladu z navedeno določbo podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, ravnajo po pravilih iz Pogodb, zlasti po pravilih o konkurenci, kolikor uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Poleg tega razvoj trgovine ne sme biti prizadet v takšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Evropske unije.
(185)
Kot je bilo navedeno že v okviru preučitve prvega ukrepa (56), imajo države članice široko diskrecijsko pravico pri presoji narave storitev, ki bi se lahko štele za storitve splošnega gospodarskega pomena.
(186)
Komisija še opozarja, da je Sodišče v navedeni zadevi Albany ugotovilo, da se lahko v nekem sektorju dodelitev izključne pravice za upravljanje dodatne pokojninske sheme šteje za storitev splošnega gospodarskega pomena, pri čemer je poudarilo pomen socialne funkcije dodatnih pokojnin.
(187)
V teh okoliščinah ni izključeno, da bi se lahko storitve zavarovalnic, ki so jih imenovali socialni partnerji, štele za storitev splošnega gospodarskega pomena, če je sporazum med socialnimi partnerji v okviru imenovanja zavezujoč za vsa podjetja v zadevnem sektorju (ali za zadevno podjetje) in krije tveganja, ki niso krita ali niso dovolj krita z javnim sistemom socialne varnosti. Kot pa je bilo navedeno že v okviru preučitve prvega ukrepa (57), je treba finančne ukrepe podpore takemu mehanizmu omejiti na to, kar je nujno potrebno za kritje dodatnih stroškov, ki jih imajo zavarovalnice pri izpolnjevanju obveznosti javne službe.
(188)
V Okviru Skupnosti za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve (58) so opredeljeni pogoji, pod katerimi Komisija tako nadomestilo šteje za združljivo na podlagi člena 106(2) PDEU. Izplačano nadomestilo zlasti ne sme preseči stroškov zagotavljanja javne službe, pri čemer je treba upoštevati realizirane prihodke in razumni dobiček zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.
(189)
V zvezi s tem je treba kljub vsemu navesti, da davčni prihranki na podlagi dodatnega odbitka sredstev, dodeljenih izravnalnim rezervacijam, ne izpolnjujejo tega merila. Ni namreč mogoče vzpostaviti nikakršne povezave med zneskom davčnih prihrankov in stroški zagotavljanja javne službe.
(190)
Francija v dopisu z dne 31. oktobra 2008 priznava, da znesek nadomestila (davčni prihranek) za storitev splošnega gospodarskega pomena ne izpolnjuje pogojev, ki jih nalaga okvir Skupnosti. Kljub temu meni, da ti pogoji niso prilagojeni posebnostim zadevnih poslov. Po mnenju Francije je mehanizem davčne olajšave primernejši in prožnejši kot subvencija na podlagi natančne ocene dodatnih stroškov opravljanja storitve.
(191)
Komisija kljub temu meni, da je treba merila, določena z okvirom Skupnosti, strogo upoštevati, saj zagotavljajo nujno ravnovesje med učinkovitim delovanjem storitev splošnega gospodarskega pomena in zaviranjem razvoja trgovine, ki bi bil v nasprotju z interesi Evropske unije.
(192)
Komisija torej meni, da pogoji iz člena 106(2) PDEU, kot so določeni v okviru Skupnosti, niso izpolnjeni in da ukrepa na podlagi te določbe torej ni mogoče razglasiti za združljivega z notranjim trgom.
IX. SKLEPNE UGOTOVITVE
(193)
Komisija ugotavlja, da sta shemi pomoči, ki ju je Francija priglasila za oblikovanje polic, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti, in kolektivnih polic za dodatno socialno varnost, državni pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. Ugotavlja še, da kljub dokazanemu socialnemu cilju zadevnih shem pomoči zaradi izvedbenih pravil ne izpolnjujeta vseh pogojev iz člena 107(2) in (3) in člena 106(2) PDEU. Obe shemi pomoči je zato treba šteti za nezdružljivi z notranjim trgom -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Shemi pomoči, ki ju Francija namerava odobriti po eni strani za oblikovanje polic za zdravstveno zavarovanje, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti, in po drugi strani za oblikovanje polic za kolektivno dopolnilno zavarovanje za primer smrti, delovne nezmožnosti in invalidnosti na podlagi členov 207(2), 1461, 1o, in 39d GD splošnega zakonika o davkih, sta državni pomoči, nezdružljivi z notranjim trgom.
Teh shem zato ni mogoče uvesti.
Člen 2
Francija v dveh mesecih po prejetju uradnega obvestila o tem sklepu Komisijo obvesti o ukrepih, ki jih je sprejela za njegovo upoštevanje.
Člen 3
Ta sklep je naslovljen na Francosko republiko.
V Bruslju, 26. januarja 2011