РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 февруари 2011 година
относно държавна помощ, предоставена от Италия на Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA и Syndial SpA (мерки за държавна помощ C 38/B/04 (ex NN 58/04) и C 13/06 (ex N 587/05)
(нотифицирано под номер C(2011) 956)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/746/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. Дело C 38/B/04
(1)
С писмо от 4 декември 2003 г. адвокатска кантора, представляваща жалбоподател, представи на вниманието на Комисията редица статии, публикувани в италианската преса относно намерението на италианското правителство да въведе преференциални тарифи за електроенергия за някои предприятия, разположени в Сардиния.
(2)
Тарифите бяха въведени с член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г. (наричан по-долу „Указът от 2004 г.“). Указът доведе до две отделни последици: a) въвеждането на нови преференциални тарифи за електроенергия за предприятията Portovesme Srl, ILA SpA и Eurallumina SpA, и б) удължаването на съществуващата преференциална тарифа, с която се ползва предприятието Alcoa Trasformazioni (производител на първичен алуминий, наричано по-долу „Alcoa“).
(3)
С писма от 22 януари 2004 г. и 19 март 2004 г. Комисията поиска допълнителна информация относно тези мерки. Италианските власти отговориха с писма от 9 февруари 2004 г. и 9 юни 2004 г. Италия изпрати допълнителна информация с писмо от 20 септември 2004 г.
(4)
С писмо от 16 ноември 2004 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на мярката за помощ.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Италия представи мнението си с писма от 4 и 11 февруари 2005 г.
(7)
Комисията също така получи мнения от други заинтересовани страни, включително от три от предприятията, които се възползват от мерките, и от конкурентно на Portovesme предприятие. С писмо от 22 март 2005 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 20 септември 2005 г.
(8)
На 29 октомври 2008 г. делото C 38/04 беше разделено на част A, отнасяща се до предприятие Alcoa, и част Б, отнасяща се до предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina.
(9)
На 19 ноември 2009 г. Комисията прие окончателно отрицателно решение, съгласно което помощта за предприятието Alcoa трябва да бъде възстановена (3).
1.2. Дело C 13/06
(10)
С член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., в който се определят неотложни мерки в рамките на плана за действие за икономическото, социалното и териториалното развитие (наричан по-долу „Закон № 80/2005“), италианските власти удължиха до 2010 г. преференциалната тарифа за електроенергия, предоставена на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, и разшириха обхвата на тарифата, така че от нея да се ползва и Syndial SpA - производител на хлор, също намиращ се в Сардиния.
(11)
С писмо от 22 юли 2005 г. Комисията получи жалба от дружество - конкурент на Syndial, последвана от допълнителни коментари от същото дружество от 7 октомври 2005 г. и 7 декември 2005 г.
(12)
С писмо от 23 ноември 2005 г. Италия подаде уведомление до Комисията относно мярката. С писмо от 28 ноември 2005 г. Италия предостави допълнителна информация.
(13)
С писмо от 22 декември 2005 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Италия предостави с писмо от 3 март 2006 г.
(14)
Междувременно с писмо от 20 януари 2006 г. същият конкурент на Portovesme, който беше представил мнение по дело C 38/B/04, изрази недоволство от новата мярка.
(15)
С писмо от 26 април 2006 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на промените и удължаването на срока на действие на специалния тарифен режим, въведен със Закон № 80/2005.
(16)
С писмо от 22 август 2006 г. Комисията поиска от Италия допълнително разяснение; Италия отговори с писмо от 28 септември 2006 г.
(17)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(18)
Комисията получи мнения от заинтересовани страни, включително от получателите на мерките, от двамата конкуренти на Portovesme и Syndial и от един производител на възобновяема енергия. С писмо от 5 октомври 2006 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 1 декември 2006 г.
(19)
Италия предостави допълнителна информация с писма от 16 април 2007 г., 10 май 2007 г., 14 май 2007 г. и 22 юни 2010 г.
1.3. Обхват на настоящото решение
(20)
Настоящото решение обхваща както тарифите, въведени с член 1 от Указа от 2004 г. за получатели, различни от Alcoa („тарифите от 2004 г.“), така и тези, въведени с член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и впоследствие изложени в решенията, взети от Органа за електроенергия и газ (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas - наричан по-долу „AEEG“) („тарифите от 2005 г.“).
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Оспорваните тарифи от 2004 г.
(21)
С член 1 от Указа от 2004 г. се разширява обхватът на „[тарифното] третиране, предвидено в член 2 от Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. [наричан по-долу „Указът за Alcoa“], към доставките на енергия, предназначени за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, но само за съществуващите към датата на влизане в сила на настоящия указ структури, които се намират на островните територии, характеризиращи се с липсваща или недостатъчна междусистемна връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.“
(22)
Това тарифно третиране е трябвало да бъде преходно: очаквало се е да приключи „при завършване или подобряване на връзките с националните електро и газоразпределителни мрежи“ и не по-късно от 30 юни 2007 г.
(23)
На практика Указът от 2004 г. разширява обхвата на преференциалната тарифа, която вече се прилага за производителя на алуминий Alcoa, към три енергоемки дружества в Сардиния: Portovesme, производител на цинк, сребро и олово (5); ILA, производител на продукти от преработен алуминий; и Eurallumina, производител на алуминий (6).
(24)
На регулаторно ниво тарифата е приложена с решения (delibere) на AEEG (Органът за електроенергия и газ).
(25)
Решение № 110/04 на AEEG предвижда преференциалните тарифи да се прилагат само ако процедурата по уведомяване е имала положителен резултат. Въпреки това, следвайки инструкциите от кабинета на министър-председателя, в които се посочва, че за Указа от 2004 г. не е било изпратено официално уведомление в съответствие с правилата за държавна помощ, а само е бил „представен“ на Комисията в рамките на „предварително запитване“ (indagine conoscitiva preliminare), AEEG привежда в действие Указа от 2004 г. с Решение № 148/04 (7).
(26)
Системата позволява на получателите да получават компенсаторни плащания при условията, определени в Указа за Alcoa. За дадено предприятие, обхванато от режима, компенсаторното плащане е равно на разликата между платената цена на дружеството, снабдяващо предприятието с електроенергия, и преференциална цена, определена от държавата, умножена по потреблението на електроенергия на предприятието. Използваният метод за изчисляване на преференциалната цена (или „преференциалната тарифа“) е посочен в Решение CIP № 15/1993. Цената подлежи на механизъм за индексиране на базата на изменението в разходите за производство на електроенергия в Италия („компонент Ct“). През 2004 г. преференциалната цена, прилагана за получателите от Сардиния, варира между 26 EUR и 35 EUR за MWh.
(27)
Административното управление на режима е възложено на Изравнителната каса на електроенергийния отрасъл (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico) (8). На практика тарифната система работи по следния начин: получателите изпращат на Изравнителната каса ежемесечни подробни данни за количествата електроенергия, които са употребили, и цените, които са платили на доставчиците. След това те получават от Изравнителната каса плащания, изчислени по гореспоменатия начин (9).
(28)
Средствата, необходими за финансиране на компенсаторните плащания, са събирани чрез парафискален налог върху всички италиански потребители на електроенергия чрез компонент А4 от стандартната тарифа за електроенергията (10).
(29)
Тарифният режим е трябвало да приключи на 30 юни 2007 г. Въпреки това прилагането му е преустановено по нареждане на AEEG малко след като Комисията откри официалната процедура по разследване през ноември 2004 г. (11)
(30)
Данните, предоставени от Италия, показват, че предприятията Portovesme и Eurallumina са получили субсидии за електроенергията, изразходвана между април и октомври 2004 г., а предприятието ILA е получило субсидии за електроенергията, изразходвана между април и септември 2004 г. Общият размер на плащанията, извършени от Изравнителната каса към тези три предприятия по режима, е посочен по-долу (в евро).
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Оспорваните тарифи от 2005 г.
(31)
С член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 италианските власти разширяват „тарифното третиране, установено в Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. […] към доставчиците на електроенергия за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, както и за цикъла за производство на хлор и сода каустик във връзка с цени, прилагани за подобни доставки на европейските пазари, но само по отношение на предприятията, които вече съществуват към датата на влизане в сила на настоящия указ, разположени в Сардиния и свързани към мрежата за високо напрежение. Това тарифно третиране подлежи на дългосрочни ангажименти, които следва да бъдат договорени между получателите, местните власти на Сардиния и съответните министерства.“
(32)
Така Закон № 80/2005 по същество въвежда отново тарифния режим, приложен през 2004 г., който разширява третирането на Alcoa към други енергоемки получатели в Сардиния. На практика законът се прилага само за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, както и за предприятието Syndial, производител на хлор и сода каустик, което преди не се е ползвало от преференциални цени.
(33)
Следва да се отбележи, че от 2005 г. нататък преференциалната цена вече не се определя според историческата тарифа, която първоначално е установена в Указа за Alcoa от 1995 г., а се определя независимо от AEEG, така че да отговаря на средните цени за електроенергия, заплащани от конкурентите на получателите на европейския пазар (12). Цената подлежи на годишна актуализация: съгласно член 11, параграф 13 от закона „тарифните условия, посочени в член 11 (13) и член 12, се прилагат от 1 януари 2005 г. и се актуализират от AEEG, който всяка година следва да увеличава номиналните стойности на тарифите с 4 % или, ако последната стойност е по-висока, с процентното увеличение на средната цена на едро за електроенергия, регистрирана на главните европейски борси за електроенергия, най-вече тези във Франкфурт и Амстердам“. В Решение № 217/05 AEEG предоставя тълкувание на този механизъм за актуализация, което е по-благоприятно за получателите на помощта, тъй като постановява, че годишното увеличение на тарифата не може да надвишава 4 %.
(34)
В същото решение AEEG установява преференциалните цени, приложими за различните промишлени отрасли за 2005 г., както следва:
Промишлени отрасли, отговарящи на условията за преференциални тарифи
Преференциална цена
EUR/MWh
Преработка на алуминий
50
Олово и цинк
23
Производство на алуминий
27
Цикъл за производство на хлор
27
(35)
Както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. е трябвало да бъдат финансирани от парафискален налог, с който се таксуват всички крайни потребители на електроенергия чрез компонент A4 от стандартната тарифа за електроенергия. Управлението на финансовите потоци на системата отново е поверено на Изравнителната каса.
(36)
Правото за възползване от тарифата зависи от ангажимента на получателите да направят производствени инвестиции в Сардиния на базата на промишлени планове, които следва да бъдат представени на регионалните власти. Например, предприятието Portovesme пое ангажимент да инвестира в самопроизводството на електроенергия или да участва в изграждането на нови електроцентрали.
(37)
Италия изпрати уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС. Изплащането на тарифите от 2005 г. подлежи на разрешаването на тарифния режим от Комисията. Тарифите от 2005 г. впоследствие не са били приложени.
2.3. Производства пред националните съдилища
(38)
Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi SpA, които се намират извън Сардиния и чиято дейност е свързана с цикъла за производство на хлор и сода каустик, сезират Регионалния административен съд на Ломбардия (14), като оспорват решенията на AEEG за прилагане на член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 на основанието, че те водят до предоставянето на неправомерни държавни помощи и че нарушават други разпоредби на италианското право (15). На 27 ноември 2006 г. съдът отлага производството в очакване на приключване на разследването относно наличието на държавна помощ, започнато от Комисията по дело C 13/06.
2.4. Комбинация с предишна несъвместима помощ - Deggendorf
(39)
След откриването на производството Италия посочи, че предприятието Eurallumina не е възстановило несъвместимата помощ, която е предмет на дело C 80/01 (помощ за производството на диалуминиев триоксид) (16), но че според дружеството регионалните власти на Сардиния са издали нареждане за възстановяване във връзка с тази мярка на 8 май 2006 г.
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА, ПРЕДВИДЕНА В ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(40)
Комисията реши да открие официалната процедура по разследване поради следните основания.
3.1. Дело C 38/B/04
(41)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване (17) Комисията разгледа възможността тарифите от 2004 г. за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina да не представляват държавна помощ въз основа на това, че са подобни на преференциалната тарифа, предоставена на Alcoa през 1996 г., за която Комисията в решението си от 4 декември 1996 г. (наричано по-долу „Решението Alumix“) (18) е установила, че не представлява държавна помощ.
(42)
Комисията отбеляза, че новата тарифа изглежда различна от тарифата Alumix, тъй като последната е била предоставена пряко от ENEL, италианския монополен доставчик на електроенергия, докато новата тарифа включва избирателна намеса на държавата за компенсиране на разликата между пазарната цена, договорена от получателите на помощта с техните доставчици на електроенергия, и преференциалната цена, определена през 1996 г. Комисията заключи, че Указът от 2004 г. не просто разширява към нови получатели обхвата на съществуваща мярка, която не представлява държавна помощ, а по-скоро въвежда нов режим в полза на трите разглеждани предприятия с финансов механизъм, който е много различен от тарифата Alumix.
(43)
В решението за откриване на официалната процедура по разследване тарифите, въведени с Указа от 2004 г., бяха класифицирани като оперативна помощ и бе оценено дали тази помощ би могла да бъде разрешена въз основа на Насоките за национална регионална помощ (наричани по-долу „Насоките за регионална помощ“) (19), предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е била подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а). Комисията изрази съмнения дали помощта би могла да бъде разрешена на това основание, като се има предвид, че такъв вид ad hoc помощ, предоставена на ограничен брой предприятия, изглежда не насърчава регионалното развитие.
(44)
Комисията изрази също така опасения, че мярката е можела да доведе до намаляване на данъчната ставка, приложима към електроенергията. Всяко такова намаляване би трябвало да има за правно основание Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (20).
3.2. Дело C 13/06
(45)
В решението си от 27 април 2006 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията определя тарифния режим от 2005 г. като нова оперативна помощ.
(46)
Комисията разгледа дали преференциалната тарифа би могла да бъде разрешена като регионална оперативна помощ въз основа на Насоките за регионална помощ предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е трябвало да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(47)
Въпреки настояването на италианските власти, че високите цени на електроенергията в Сардиния пречат на развитието на острова, Комисията смята, че Италия не е доказала, че цените в Сардиния са значително по-високи, независимо дали като средна величина, или по-конкретно за енергоемките потребители (21). Комисията изтъкна, че производственият свръхкапацитет, съществуващ при производството на електроенергия в Сардиния, би могъл само да доведе до насърчаване на производителите на електроенергия да продават електроенергия на възможно най-ниска цена до момента на завършването на проектите за междусистемни връзки, даващи им възможност да изнасят електроенергия от Сардиния, което е било планирано за 2010 г.
(48)
Освен това Италия не обяснява защо по-високите цени следва да се считат за неблагоприятен регионален фактор, нито защо въпросната тарифа би допринесла за регионалното развитие. Поради това Комисията изрази съмнения по отношение на необходимостта от помощта.
(49)
Комисията също така изрази съмнения дали такъв вид ad hoc помощ е пропорционална на отрицателните регионални фактори, по-специално като се има предвид използваният метод за изчисляване на преференциалната цена, който няма никаква връзка с прилаганите в останалата част на Италия цени, а се основава на средните цени в Европа за енергоемките потребители.
(50)
Комисията отбеляза, че продължителността на мярката надвишава пет години, какъвто обикновено е максималният период, за който регионалната оперативна помощ би била разрешена, и че помощта не е постепенно намаляваща в реално изражение, тъй като повишаването на тарифата е ограничено до 4 %.
(51)
По отношение на периода, обхванат от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (22), Комисията установи, че Сардиния ще престане да отговаря на условията за ползване на помощ съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, и по-конкретно за оперативна помощ. Насоките предвиждат възможност за преходен период от две години за линейното постепенно премахване на съществуващите режими за оперативна помощ, но не изглежда уместно да се позволи да бъде въведена нова оперативна помощ за няколко месеца, която после постепенно да бъде премахната, най-вече предвид изразените съмнения и нарушаващия конкуренцията характер на помощта.
(52)
В заключение Комисията изрази съмнение дали предоставената преференциална тарифа на предприятията Portovesme, ILA, Eurallumina и Syndial би могла да бъде разрешена като регионална помощ или на някакви други основания, които във всеки случай Италия не е посочила.
(53)
По отношение на Eurallumina, Комисията отбеляза, че дружеството все още не е възстановило неправомерната и несъвместима държавна помощ, която е получило (23), както и че съгласно правилото в решението Deggendorf (24), то следователно не би могло да получава помощ при която и да било нова мярка.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. Дело C 38/B/04
(54)
В отговор на поканата на Комисията за представяне на мнения по решението от 2004 г. за започване на задълбочено разследване бяха получени мнения от първоначалния жалбоподател, няколко от получателите (Portovesme, Eurallumina и Alcoa) и други заинтересовани страни. В настоящия текст са обобщени само мненията, свързани с преференциалната тарифа за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina. Мненията на Alcoa не са включени, тъй като те са обстойно разгледани в окончателното решение, конкретно свързано с това дружество (25).
4.1.1. Мнение на Portovesme
(55)
Според предприятието Portovesme преференциалната тарифа е целяла да облекчи пазарната неефективност, а именно неспособността на наскоро либерализирания пазар на електроенергия в Сардиния да доставя електроенергия на конкурентни цени, поради значителната пазарна сила на историческите оператори. Portovesme твърди, че ENEL и Endesa (чиито активи за производство на електроенергия в Сардиния впоследствие са продадени на E.ON) са образували дуопол и изкуствено са поддържали цените на електроенергията в Сардиния на нивото на средните италиански цени, докато реално цените в Сардиния трябва да са много по-ниски, особено за големите потребители на електроенергия, като се има предвид свръхкапацитетът за производство на електроенергия, който би трябвало да насърчава производителите да продават на конкурентни цени.
(56)
Portovesme твърди, че съответната преференциална цена отговаря на цената, която дружеството би получило при нормални пазарни условия, т.е. ако пазарът на електроенергия функционира правилно.
(57)
Според Portovesme компенсаторните плащания, получени от Изравнителната каса (в размер на 37 EUR на MWh), привеждат цената, изплатена от Portovesme, на нивото на цените за електроенергия, плащани от неговите конкуренти, и не нарушават конкуренцията, тъй като всички производители на цинк от ЕС са платили еквивалентни цени и мярката просто компенсира неблагоприятната конкурентна позиция на дружеството, дължаща се на структурните проблеми в Сардиния (които включват липсата на природен газ).
(58)
Металите като цинк, алуминий и олово са стоки, за които има една световна цена, установена на Лондонската борса за метали. Разликите в местните разходи за производство не водят до разлики в световните цени. По-специално производството на цинк на предприятието Portovesme е прекалено малко (по-малко от 1 % от световното производство), за да може да повлияе на световната цена.
(59)
Без тарифата предприятието Portovesme ще трябва да затвори завода си, като това затваряне няма да е в полза на другите производители на цинк от ЕС, които няма да са в състояние да увеличат производителността, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Portovesme стига до заключението, че преференциалната тарифа не е засегнала конкуренцията или търговията в ЕС.
(60)
Освен това според Portovesme компенсаторните плащания от Изравнителната каса не са включвали държавни ресурси, тъй като Изравнителната каса просто преразпределя частните средства, които са получени от крайните потребители на електроенергия.
(61)
Portovesme посочва, че потреблението на електроенергия от енергоемките промишлени отрасли е от значение за гарантирането на сигурността и непрекъснатостта на доставките в Сардиния и за избягването на недостиг в производството на електроенергия, който би довел до по-високи разходи за електроенергия на крайните потребители.
(62)
В заключение дружеството посочва, че ако е задължено да затвори завода си, последствията за производствената база на Сардиния ще са много сериозни, тъй като 790 преки и 500 косвени работни места ще бъдат загубени.
4.1.2. Мнение на Eurallumina
(63)
Предприятието Eurallumina твърди, че разходите за производство на диалуминиев триоксид в Европа са по-високи, отколкото в други региони на света, главно заради по-високите цени на електроенергията и горивата, както и заради разходите за транспортиране на боксит (26). По-високите разходи не могат да бъдат компенсирани от по-високи цени, тъй като цената на диалуминиевия триоксид е установена на Лондонската борса за метали и отделните производители не могат да оказват въздействие върху нея. Следователно европейското производство на диалуминиев триоксид е в конкурентно неизгодно положение спрямо останалия свят.
(64)
Освен общите проблеми, оказващи влияние върху европейските преработвателни предприятия за диалуминиев триоксид, Eurallumina също така посочва специфичните проблеми в Сардиния, които не позволяват на местните промишлени отрасли да се възползват от предимствата на либерализирането на пазара на електроенергия, най-вече пазарната сила на историческите оператори (вж. мнението на Portovesme в съображение 55 по-горе). Eurallumina също така твърди, че липсата на природен газ е в ущърб на производството на диалуминиев триоксид в Сардиния, тъй като огромните количества пара, необходими за процеса, трябва да се набавят чрез по-скъпия мазут.
(65)
Според Eurallumina след либерализацията пазарната сила на производителите на електроенергия в Сардиния е довела до увеличаване на цените на електроенергията: без тарифата Eurallumina ще трябва да плаща 65,95 EUR за MWh за доставките на електроенергия спрямо 44 EUR за MWh, които е плащала преди либерализацията. Тарифата от 2004 г. снижава цената до 35 EUR за MWh.
(66)
Както Portovesme, Eurallumina твърди, че ако бъде принудена да прекрати своята дейност, другите производители на диалуминиев триоксид в ЕС няма да могат да се намесят, тъй като те вече работят при максимален капацитет, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Затварянето ще доведе до загуба на 400 преки и 250 косвени работни места (27). Като се има предвид, че дружеството е единственият доставчик на диалуминиев триоксид за топилната пещ на Alcoa, Eurallumina счита, че затварянето на завода за диалуминиев триоксид може да застраши животоспособността на Alcoa в Сардиния.
(67)
Eurallumina стига до извода, че тарифата, въведена с Указа от 2004 г., е необходима с оглед развитието на новата инфраструктура, която ще отстрани основните фактори на конкурентното неизгодно положение, оказващо влияние върху промишления отрасъл на Сардиния.
4.1.3. Мнения на други заинтересовани страни
(68)
Един от конкурентите на Portovesme - същото дружество, което първоначално представи случая на вниманието на Комисията - отново писа на Комисията след откриването на официалната процедура по разследване. Това дружество представи анализ на преференциалната тарифа от 2004 г., в който се стига до заключението, че тарифата представлява неправомерна държавна помощ. Оспорваният тарифен режим е съвсем различен от тарифата Alumix, предоставена на Alcoa: не е възможно да се твърди, че той не представлява държавна помощ. Помощта трябва да се разглежда като несъвместима с общия пазар, тъй като не може да се одобри нито като регионална оперативна помощ, нито като помощ за преструктуриране.
(69)
Предприятията Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi, чиято дейност е свързана с промишления отрасъл за производство на хлор и сода каустик, представиха мненията си за тарифите от 2004 г. през юли 2005 г. след изтичането на едномесечния краен срок за представяне на мнения в отговор на решението за откриване на официалната процедура по разследване. Въпреки забавянето, тези дружества помолиха да бъдат разглеждани като заинтересовани страни. В своите мнения те посочват, че тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват неправомерна и несъвместима държавна помощ.
4.1.4. Мнение на Италия
(70)
Италия изрази твърдение, че пазарът за електроенергия в ЕС все още не е напълно конкурентен, както Комисията сама е признала в четвъртия си Годишен доклад за изграждането на вътрешния пазар за газ и електроенергия (28). Предприятията, по-конкретно тези с голямо потребление на електроенергия, не са в състояние свободно да избират доставчиците си на електроенергия при сравними условия в отделните държави-членки. Тези трудности не са свързани с предприемаческата политика на самите предприятия, а са резултат от структурните недостатъци на енергийните пазари. Настоящата ситуация на енергийния пазар на ЕС оказва отрицателно въздействие върху свободната конкуренция на продуктовите пазари на енергоемките потребители.
(71)
В Италия въпреки либерализирането на отрасъла съществуват специфични структурни недостатъци като например липсата на междусистемна връзка между различните части на националните мрежи и концентрирана пазарна структура. При тези обстоятелства либерализацията не е довела до по-добри цени за енергоемките потребители. Проблемите са особено остри в Сардиния, където междусистемната връзка е ограничена.
(72)
Ето защо Италия твърди, че специален тарифен режим, отразяващ профила на търсенето, следва да се счита за оправдан като регулаторна мярка, симулираща механизмите, които би трябвало да са налице при един напълно конкурентен пазар. Мярката е възстановила равенството на условията между енергоемките потребители, които функционират в различните държави-членки, като е премахнала неблагоприятните географски фактори, които засягат предприятията, разположени в Сардиния. В режима са предвидени очакваните последици от процеса на либерализация. Според Италия подобни мерки са приложени в други държави-членки, в които енергоемките потребители са били облагодетелствани в резултат на регламентирани тарифи за електроенергия.
(73)
Според Италия Указът от 2004 г. е целял постигането на две допълнителни цели: да се насърчи заетостта в Сардиния, където е съсредоточен металургичният отрасъл, и да се поддържа достатъчно добро равнище на търсенето на производство на електроенергия в Сардиния, която е страда от свръхкапацитет.
(74)
Италия твърди, че новият тарифен режим е de facto равностоен на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ. Разликите между стария и новия режим се дължат единствено на новата „тарифна структура“, изисквана след въвеждането на либерализирания енергиен пазар.
(75)
Италия изрази мнение, че тарифният режим не представлява държавна помощ. По отношение на използването на държавни ресурси тарифната система е напълно сравнима със системата, разглеждана в делото Preussen-Elektra, в което Съдът постановява, че не е налице използване на държавни ресурси (29). Изравнителната каса е техническият счетоводен орган на системата и не може свободно да разполага с финансовите средства, които управлява. Фактът, че AEEG и Министерството на финансите са упражнявали известен контрол върху нейните дейности не означава обаче, че държавата е можела свободно да разполага с тези средства. Следователно, според Италия, ресурсите, използвани за финансирането на тарифните механизми, са изцяло частни средства.
(76)
Италия също така заяви, че тарифата не оказва въздействие върху търговията в рамките на Съюза и не би могла да наруши конкуренцията, поради причини, свързани с наличието на световна цена за продуктите, които представляват стоки (вж. мнението на Portovesme, съображение 55). Освен това, както производството на ЕС, така и производството на Италия не е успяло да върви в крак с нарастващото търсене на съответните метали. През 2005 г. националното производство е покривало едва 12 % от търсенето на алуминий в Италия, 55 % от търсенето на цинк в Италия и 80 % от търсенето на олово в Италия. Съществувал е нарастващ дефицит в производството на тези метали в ЕС и в Италия, като търсенето е било задоволявано във все по-голяма степен чрез внос от трети държави. Ако италианският металургичен отрасъл изчезне, нито един нов участник на пазара на ЕС не би могъл да замени загубения капацитет в Италия, тъй като производствените съоръжения на ЕС вече работят с пълен капацитет и нито един новодошъл или вече установил се производител не би имал стимул да увеличи капацитета си, тъй като перспективите за наличието на електроенергия на разумни цени в дългосрочен план са несигурни. Поради това поддържането в Италия на тези производствени възможности не би могло да навреди на конкурентите. Тъй като преференциалната тарифа не е била по-ниска от средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на дружествата, тя не е насърчавала износа от Сардиния към други държави-членки.
(77)
Италия заяви, че дори ако Комисията заключи, че мярката наистина е държавна помощ, тарифата може да се счита за съвместима с вътрешния пазар на основание, че тя е регионална оперативна помощ, която е допустима в Сардиния въз основа на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(78)
Според Италия недостатъците на електроенергийния пазар на Сардиния (концентрация на пазара, лоша междусистемна връзка, свръхкапацитет в производството на електроенергия) и липсата на достъп до газопреносна инфраструктура представляват неблагоприятен регионален фактор и тарифата е целяла да облекчи последиците от него.
(79)
Цените на електроенергията в Италия са били с 38 % по-високи от средните за ЕС за енергоемки потребители. Това е създало проблем по отношение на конкурентоспособността, който е бил изострен в Сардиния от недостатъците на местния пазар на електроенергия и липсата на достъп до газопреносната мрежа.
(80)
Италия твърди, че мярката е допринесла за регионалното развитие, тъй като металургичният отрасъл значително е допринесъл за икономиката и заетостта в Сардиния: металургичният отрасъл съставлява 12 % от заетата работна ръка и 12,2 % от регионалния БНП в производствения сектор. Тарифата е оказала положително влияние върху заетостта и върху запазването на социалната и икономическата обстановка на острова.
(81)
Според Италия тарифата е пропорционална на неблагоприятните фактори, на които са изложени получателите, тъй като тя само е изравнила цените на електроенергията, заплащани от производители от Сардиния, спрямо средните цени, заплащани от техните конкуренти от ЕС.
(82)
Тарифата също така е с кратковременен и преходен характер, тъй като прилагането ѝ е предвидено да приключи със завършването на инфраструктурните проекти, насочени към подобряване на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи (новия междусистемен електропровод SAPEI и газопровода GALSI) (30).
(83)
Според Италия мярката също е постепенно намаляваща, тъй като преференциалната цена е била индексирана на основата на промените в цените на горивата и само би могла да бъде увеличавана или да остане непроменена.
4.2. Дело C 13/06
4.2.1. Мнение на Portovesme
(84)
Portovesme счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване (вж. съображения 87-104).
4.2.2. Мнение на Eurallumina
(85)
Eurallumina също счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване.
4.2.3. Мнения на други заинтересовани страни
(86)
Двамата конкуренти на предприятията Portovesme и Syndial, които бяха представили мнения по дело C 38/B/04, представиха мнения и по това дело. И двамата заявиха, че оспорваната мярка представлява оперативна помощ, която следва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар.
4.2.4. Мнение на Италия
(87)
Италия твърди, че тарифите от 2005 г. са много различни от тарифите, приложени през 2004 г., тъй като сега те отговарят на изискванията на Насоките за регионална помощ.
(88)
Според Италия въз основа на повърхностна оценка тарифите може да се класифицират като оперативна помощ, но реално те са част от поредица от мерки, предвидени в полза на регионалното развитие в Сардиния. По-специално, Италия насочва вниманието към близката връзка между тарифите и ангажимента за извършване на дългосрочни инвестиции, който се изисква да бъде поет от получателите на помощта. Според Италия клаузата за временно преустановяване, съгласно която изпълнението на мярката подлежи на разрешение от Комисията, свидетелства за нейния характер на регионална помощ.
(89)
Меморандумът за разбирателство (protocollo d’intesa), подписан от регионалните власти и получателите на помощта, е съществената част от тази стратегия. Той включва следното:
a)
производствени инвестиции, описани в промишлените планове, представени от получателите;
б)
ускореното упълномощаване на инфраструктура за междусистемна връзка между енергийни системи, която да позволява на получателите да получават енергия на конкурентни цени (газопроводът GALSI и междусистемния електропровод SAPEI);
в)
присъждането на интегрирана концесия за експлоатацията на каменовъглената мина в областта Sulcis и изграждането/експлоатацията на нова електроцентрала, работеща на въглища и предназначена за доставяне на електроенергия на получателите; и
г)
преференциални тарифи.
(90)
Италия твърди, че тарифите следва да се разглеждат като политически инструмент, който има за цел да предпази секторите, застрашени от високи цени на електроенергията, които в противен случай ще трябва да се преместят извън Италия и Европа с оглед на агресивната конкуренция от дружества извън ЕС с по-ниски производствени разходи. Тарифите следва да се прилагат до завършването на планираната инфраструктура и постигането на конкурентен вътрешен пазар на електроенергия. Мярката е в съответствие със същността на регионалните помощи, тъй като насърчава икономическото развитие и заетостта на остров, където енергоемкото производство е в конкурентно неизгодно положение не само заради несъвършеното състояние на либерализацията на пазара на електроенергия, но също и заради изключителните инфраструктурни недостатъци в Сардиния по отношение на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.
(91)
В подкрепа на този интегриран подход Италия цитира Първия доклад на Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (31), в който се установява, че процесът на либерализация в енергийния сектор не е довел до задоволителни резултати, че е необходима по-добра междусистемна връзка и че е желателно да се сключат дългосрочни договори с предвидими цени или партньорства между клиентите и доставчиците на електроенергия. Италия твърди, че мерките, планирани за Сардиния, отбелязват напредък в това направление, но че са необходими също така и краткосрочни мерки като тарифите, за да се запази конкурентоспособността на промишления отрасъл на Сардиния и да се гарантира оцеляването му, докато се направят планираните инвестиции и се решат структурните проблеми.
(92)
Италия твърди, че не е възможно да се сравняват цените за електроенергия, платени от получателите на помощта в Сардиния, със средните цени за електроенергия, платени от сходни предприятия от италианския полуостров, тъй като енергоемките предприятия са закупували електроенергия чрез двустранни договори, които не са били обществено достояние. Според Италия Комисията е сбъркала при извършването на сравнение, базирано на цените, регистрирани на енергийните борси, тъй като само минимална част от доставките на електроенергия на тези предприятия са получени от борсите.
(93)
Според Италия цените, договорени с двустранни договори, ще бъдат благоприятни за потребителите, само ако потребителите могат свободно да избират доставчиците и източника на електроенергия, произведена с конкурентни технологии. Това не е възможно в Сардиния, където централите за производство на електроенергия не могат да произвеждат евтина електроенергия заради липсата на достъп до природен газ. Освен това ограничената междусистемна връзка между енергийните системи обезкуражава новите инвестиции в съвременно производство на електроенергия, което прави изнасянето на електроенергия невъзможно. Друг фактор е пазарната концентрация и ролята на историческите оператори.
(94)
При тези обстоятелства, според Италия, е разумно да се прилагат тарифи, които стабилизират цените на електроенергията, докато не се постигне по-ефективна конкуренция на електроенергийния пазар. Италия отново посочи, че преференциалните тарифи симулират механизма на изцяло конкурентен пазар.
(95)
По отношение на производствения свръхкапацитет на електроенергия, който беше причината Комисията да се съмнява, че цените на електроенергията в Сардиния са по-високи от тези на италианския полуостров (тъй като свръхкапацитетът по-скоро следва да насърчава производителите на електроенергия да продават на конкурентни цени на големите консуматори - вж. съображение 47), Италия представи следните доводи. Свръхкапацитетът на мощностите за производство на електроенергия в Сардиния не може да доведе до по-ниски цени за потребителите, тъй като в този специфичен случай свръхкапацитетът е резултат от ограничената междусистемна връзка което налага установяването на много голям резерв от мощности, за да се обезпечи непрекъснатостта на доставките на електроенергия на острова (32). Тъй като този резерв при всички случаи е изплатен чрез налози върху всички крайни потребители на електроенергия, доставчиците на електроенергия нямат интерес да продават произведената с тази резервна мощност електроенергия на по-конкурентни цени.
(96)
Според Италия мярката е пропорционална, тъй като цената, фиксирана от AEEG за 2005 г. (вж. съображение 34 по-горе) отговаря на средната цена, плащана в ЕС от конкурентите на получателите и изчислена обективно от регулатора. Италия също така посочва, че в държавите-членки с регулирани тарифи големите промишлени потребители са плащали цени от порядъка на 25 EUR за MWh за доставките на електроенергия през 2005 г.
(97)
Следователно Италия оспорва данните, представени от жалбоподателите, които според нея са методологично погрешни, тъй като надценяват средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на получателите в ЕС.
(98)
Според Италия срокът на режима от шест години вместо пет години е оправдан от необходимостта да се изчака завършването на енергийната инфраструктура.
(99)
Италия също така твърди, че изискването за постепенно намаляване е спазено: тарифите са постепенно намаляващи, тъй като са адаптирани въз основа на средната стойност на промените на амстердамската и франкфуртската енергийна борса и могат само да се увеличават, но не и да намаляват.
(100)
Тарифите се определят според промените в цените на енергийните борси, тъй като според Италия това е обективен критерий, който достатъчно добре характеризира тенденциите в цените на електроенергията. Въпреки това Италия твърди, че реалните увеличения на цените за енергоемки потребители от ЕС обикновено са много по-ниски от увеличенията, регистрирани на борсите, тъй като тези потребители плащат цени, договорени с двустранни договори или установени от държавата, когато става дума за регулирани тарифи, и за тези цени е по-малко вероятно да се променят.
(101)
Италия стига до заключението, че годишното увеличение от 4 %, приложено за тарифите в Сардиния, отговаря на увеличенията в цените на електроенергията, приложени за преките им конкуренти от ЕС.
(102)
Италия насочва вниманието към съществуването в ЕС на мерки, които имат въздействие, еквивалентно на оспорваните преференциални тарифи, и твърди, че всички те трябва да се оценяват по един и същ начин, независимо от формата им, тъй като общата им цел е да се гарантира оцеляването на енергоемките промишлени отрасли в ЕС и да се предотврати тяхното преместване извън националната територия.
(103)
Въпреки че от 2007 г. насам Сардиния не би могла да се ползва повече от регионална оперативна помощ, Италия твърди, че в Насоките за регионална помощ е предвидена разпоредба за постепенно премахване на режимите, съществуващи по времето, когато регионът е престанал да отговаря на условията за дерогация, предвидени в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Следователно Комисията все още е била в позиция да разреши мярката съгласно Насоките за регионална помощ от 2007 г. Във всеки случай Италия заявява, че оспорваната мярка не следва да се разглежда като обикновена оперативна помощ.
(104)
Италия отново заяви, че тарифите не засягат търговията между държавите-членки въз основа на вече изложените в съображение 76 доводи по отношение на алуминия, цинка и оловото. Според Италия същата логика важи и за химическия промишлен отрасъл. Италия изтъкна, че през 2003 г. вносът на химически продукти в Италия е надвишавал износа, а производството на ЕС и производството на Италия рязко са спаднали от 2001 г. насам. По-специално по отношение на производството на PVC, което е основното приложение на хлора, Италия подчерта наличието на производствен дефицит в страната: през 2002 г. само 470 000 тона PVC са били произведени в Италия, докато потреблението е било 970 000 тона.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
5.1. Наличие на държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС
(105)
По смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, ако отговаря едновременно на всички следни условия: мярката a) предоставя икономическо предимство на получателя; б) се предоставя от държавата или чрез държавни ресурси; в) е избирателна; и г) засяга търговията между държавите-членки и е в състояние да наруши конкуренцията в рамките на ЕС.
5.1.1. Наличие на предимство
(106)
Съгласно тарифните режими от 2004 г. и 2005 г. държавата се намесва, за да субсидира цената на електроенергията, договорена от получателите и техните доставчици. Например, през 2004 г. въз основа на действащите по това време двустранни договори за доставка и при липсата на компенсаторни плащания, предприятието Portovesme би трябвало да плати 63 EUR за MWh (33), а предприятието Eurallumina - 65,95 EUR. Тези данни бяха предоставени от Италия и от самите получатели и поради това не се оспорват.
(107)
През 2005 г. според данните, предоставени от Италия, цената на електроенергията, договорена от Syndial с неговия доставчик надвишава 60 EUR за MWh, докато тарифата би я свалила на 27 EUR за MWh. Логическата обосновка на двете мерки е, че държавата ще възстанови на получателите допълнителните разходи, които са понесли за купуването на електроенергия в Сардиния, в сравнение със средните цени, плащани от техните конкуренти в ЕС.
(108)
Portovesme твърди, че преференциалната цена отговаря на цената, която би преобладавала на един напълно конкурентен пазар и следователно не предоставя предимство. Комисията вече отхвърли този довод в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи. При оценяване наличието на предимство, нито съдилищата на Съюза, нито Комисията някога са взимали предвид условията, които биха преобладавали на един хипотетичен, по-ефективно функциониращ пазар. Референтната рамка винаги са били условията, преобладаващи на съответните реални пазари (34).
(109)
Този довод също така предполага, че при неправилно функциониране на пазара, би било оправдано дадена държава-членка да определя цени, симулиращи условията на ефективна конкуренция (вж. коментара на Италия в съображение 72 по-горе).
(110)
Подобна логика не може да бъде приета, тъй като противоречи на принципа, установен в съдебната практика на ЕС, според който „обстоятелството, че една държава-членка се опитва да доближи чрез едностранни мерки условията на конкуренцията, съществуващи в даден икономически отрасъл, до условията, които преобладават в други държави-членки, не следва да отнема характера на помощи на тези мерки“ (35). Комисията счита, че същият принцип се прилага към случаи, в които дадена държава-членка се опитва да доближи условията на конкуренцията до условията, които биха преобладавали на един напълно конкурентен пазар.
(111)
Освен това, ако се приеме този довод, то отпуснатата от държава-членка субсидия за запълване на разликата между дадена свободно договорена цена от двама пазарни оператори и дадена теоретичната цена, върху която те биха се споразумели при условията на пълна конкуренция, не би представлявала държавна помощ, което би обезсмислило основната цел на контрола на държавната помощ.
(112)
Италия твърди, че тези тарифи са идентични на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ (вж. съображение 74 по-горе) и по същия начин следва да се счита, че те не представляват държавна помощ.
(113)
Комисията подчертава, че ситуацията, относно която Комисията е взела позиция в делото Alumix е била много различна. В делото Alumix тарифата е била предоставена от ENEL, който тогава е бил публичен доставчик на електроенергия с монополен дял на един все още нелиберализиран енергиен пазар (36). В тази ситуация Комисията е трябвало да провери дали дружеството ENEL е продавало на изкуствено ниска цена или е имало поведение на рационален оператор в условията на пазарна икономика. Поради монопола, който дружеството ENEL е имало над производството и доставката на електроенергия, Комисията не е разполагала с конкурентна пазарна цена, с която да направи сравнение, за да прецени дали е имало наличие на предимство или не. Ето защо тя е разработила метод, чрез който да определи най-ниската теоретична пазарна цена, на която един разумен доставчик би искал да продава на „най-добрия си клиент“.
(114)
Въпреки това, този метод не може да се прилага в случаите, когато цените се договарят от крайните потребители с доставчиците на електроенергия на един либерализиран пазар и се субсидират с ex post компенсаторни плащания. Следователно анализът в решението Alumix и констатациите на Комисията по това дело са очевидно неуместни в настоящия случай. Това беше подкрепено от Решението на Първоинстанционния съд, който потвърди решението за откриване на официална процедура по разследване в делото Alcoa (37) (точка 132 от решението).
(115)
В настоящия случай принципът за оператор в условия на пазарна икономика не е приложим. Случаят би трябвало да бъде оценен с оглед на критерия за оператор в условията на пазарна икономика, ако държавата е продавала електроенергия на съответните дружества пряко или чрез държавно дружество, както е бил случаят с Alumix. Но в настоящия случай електроенергията се доставя от частни дружества. Поради това не е необходимо, за разлика от делото Alumix, да се провери дали поведението на държавата е сравнимо с това на рационален пазарен оператор.
(116)
Трябва да се заключи, че системите за компенсаторни плащания от 2004 г. и 2005 г. облекчават разходите, дължими по договорите за доставка, сключени от получателите, които принципно биха утежнили бюджета на дружествата. Следователно, съгласно утвърдената съдебна практика, оспорваната мярка предоставя икономическо предимство на получателите (38).
5.1.2. Избирателен характер
(117)
Тъй като преференциалните тарифи за електроенергия в Италия се предоставят изключително на предприятия, експлоатиращи съществуващи производствени съоръжения, разположени в Сардиния, и принадлежащи към ограничен списък на промишлени отрасли, определени в законодателни и регулаторни инструменти, които съставляват правната основа на мерките, предоставяното от тях предимство е избирателно.
5.1.3. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(118)
Съгласно установената съдебна практика дадено предимство представлява държавна помощ съгласно обхвата на член 87, параграф 1 от ДФЕС, само ако е пряко или косвено предоставено чрез държавни ресурси (39) и може да се вмени на държавата (40).
(119)
Както беше обяснено в съображение 28, разглежданите компенсаторни плащания се финансират от парафискален налог, събиран от Изравнителната каса чрез компонент A4 от тарифата за електроенергия. Този налог е задължителен, тъй като е наложен с решения на AEEG, изпълняващи националното законодателство. Изравнителната каса е публичен орган, установен със закон, който изпълнява функциите си съгласно точни инструкции, определени в решенията на AEEG.
(120)
Също съгласно установената съдебна практика приходът от налога, който е задължителен съгласно националното законодателство и се изплаща на създаден със закон орган, представлява държавен ресурс по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, когато е предназначен за финансирането на мярка, отговаряща на останалите критерии, посочени в същия член (41).
(121)
Италия се позовава на решението на Съда по делото PreussenElektra (42), за да докаже тезата си, че въпросната мярка не е финансирана с държавни ресурси. Италия твърди, че необходимите средства за финансирането на тарифата са били осигурени от частни лица (потребителите на електроенергия) на частни лица (получателите), както и че ролята на държавата е ограничена до приемането на закон, налагащ плащането на изискваните суми, без да се предоставя дискреционна власт за разполагане със средствата, освен ако не е за прилагане на законно предвидения режим. По-конкретно, според Италия и някои от получателите Изравнителната каса не може да упражнява контрол върху средствата и е само счетоводен посредник.
(122)
В делото PreussenElektra Съдът постанови, че задължението, наложено на частните електроразпределителни дружества да закупуват електроенергия, произведена от възобновяеми източници на енергия, на минимални цени, по-високи от реалната икономическа стойност на този вид енергия, не представлява държавна помощ, тъй като мярката не включва пряко или косвено прехвърляне на държавни ресурси.
(123)
Комисията изтъква, че в делото PreussenElektra необходимите ресурси за финансирането на мярката са били пряко предоставени от електроразпределителните дружества на производителите на енергия от възобновяеми източници, без да се преминава през публичен орган. При тази система сумите, които се прехвърлят, никога не биха могли да бъдат на разположение на органите на държавата-членка. В разглеждания случай обаче средствата преминават през публичен орган - Изравнителната каса, преди да бъдат изплатени на крайния получател. Поради това делото PreussenElektra разглежда различни фактически обстоятелства и не е приложимо в настоящия случай.
(124)
Решението по делото Pearle (43) не може да помогне нито на Италия, нито на получателите. В делото Pearle Съдът установи, че при някои определени условия приходът от налог, преминаващ през публичен орган, не представлява държавни ресурси. В това дело мерките са били изцяло финансирани от производителите от определен отрасъл единствено по тяхна собствена инициатива. Средствата са били събирани чрез парафискален налог, който преминава през публичен орган, който в нито един момент не е можел да разполага с тях свободно. Освен това страните, които са плащали налога, са били тези, които са се ползвали от мярката.
(125)
Италия твърди, че Изравнителната каса не разполага с дискреционна власт по отношение на изразходването на средствата, които са определени за финансирането на тарифите и те в нито един момент не попадат в „периметъра на публичните финанси“. Следователно държавата не може свободно да разполага с тези средства и следователно те не представляват държавни ресурси.
(126)
Като предварителна забележка следва да се подчертае, че макар и някои от критериите от делото Pearle да могат субективно да се считат за по-важни от други, нито един от тях не може да се счита за „основен критерий“ по това дело. Изброените в съдебното решение критерии са кумулативни. Това е и тълкуването на Първоинстанционния съд в решението по делото Earl Salvat, където той разглежда оспорвания в това дело парафискален налог спрямо всеки един от критериите по делото Pearle (44).
(127)
Преди да разгледа ролята на Изравнителната каса, Комисията провери дали някои от останалите изброени в делото Pearle критерии са изпълнени. Ясно е, че в настоящия случай, за разлика от делото Pearle, оспорваните тарифи са били установени по инициатива на държавата, а не по инициатива на даден икономически отрасъл. Още повече, в делото Pearle получателите на мярката са били и единствените, които допринасят за финансирането на използваните ресурси, така че намесата на публичния орган не е имала тенденцията да създаде предимство, което би представлявало допълнителна тежест за държавата. В разглеждания случай получателите не носят финансовата тежест от налога, плащането на който се поема единствено от потребителите на електроенергия. Следователно позоваване на решението по делото Pearle е недействително, независимо от евентуалната обосновка на довода, че Изравнителната каса изпълнява функцията единствено на счетоводен посредник.
(128)
По отношение на самата Изравнителната каса Комисията изтъква, че съгласно установената съдебна практика не следва да се прави разграничение между случаите, в които помощта е предоставена пряко от държавата, и тези, в които тя е предоставена посредством публичен или частен орган, предназначен или създаден от държавата (45). Следователно публичният или частният статут на Изравнителната каса не е определящ фактор за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Фактът, че Изравнителната каса е публичен орган не означава автоматично, че член 107 от ДФЕС е приложим (46); по същия начин намесата на публичен орган не изключва сама по себе си прилагането на този член.
(129)
Анализът обаче не може да бъде ограничен до предоставените на Изравнителната каса правомощия в качеството ѝ на публичен орган. Това, което по-скоро трябва да се провери, е по-общият въпрос дали държавата, пряко или посредством друг, определен от нея орган, може да упражнява контрол върху средствата, използвани за финансирането на тарифата. Такава проверка би трябвало да се направи и ако Изравнителната каса беше частен орган.
(130)
Наскоро постановеното решение на Съда по делото Essent (47) предоставя окончателни указания по тази точка. В делото Essent Нидерландия беше въвела със закон тарифна добавка върху цените на електроенергията. Добавката е била плащана от потребителите на електроенергия на операторите на електропреносната мрежа, които на свой ред са изплащали съответните суми на определено дружество - SEP. Последното не е разполагало с никаква дискреционна власт по отношение управлението на средствата и е функционирало под прекия контрол на органите. Съдът стигна до заключението, че приходите от тази добавка са представлявали държавни ресурси, защото добавката върху цената на електроенергията е била наложена с национален закон и следователно е представлявала налог. Дружеството SEP не е имало право да използва приходите от този налог за други цели, освен предвидените от закона, и поради това средствата са били под публичен контрол и националните органи са можели да разполагат с тях. Съдът прецени, че това е достатъчно за определянето на разглежданите средства като държавни ресурси.
(131)
Приликите с разглеждания случай са очевидни. Тарифната добавка върху цената на електроенергията, използвана за финансирането на оспорваните тарифи, в настоящия случай е наложена със закон, какъвто е случаят и в делото Essent. Изравнителната каса изпълнява същата функция като SEP, тъй като централизира и управлява приходите от парафискалния налог и подлежи на същите ограничения, тъй като не може да използва приходите от налога за други цели, освен за предвидените в закона (финансирането на преференциалните тарифи). Държавата е в позиция да контролира и насочва използването на средствата: Изравнителната каса изпълнява счетоводните си функции съгласно точни инструкции на AEEG, който действа в рамките на законовите си регулаторни правомощия и/или в изпълнение на националното законодателство. Поради това управляваните от Изравнителната каса средства са постоянно под публичен контрол.
(132)
Този анализ е в съответствие с решението на Комисията по италианското дело за трудно възстановимите разходи, в което средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка A6, са определени като държавни ресурси (48).
(133)
Определянето на средствата, управлявани от Изравнителната каса, като държавни ресурси, бе потвърдено в решението на Първоинстанционния съд по делото Iride (49).
(134)
Върховният касационен съд на Италия вече е постановил, че юридическата правосубектност на Изравнителната каса не е отделена от италианската държава и че прехвърлените средства на Изравнителната каса следва да се считат за собственост на държавата, дори и да произхождат от частни лица и да са били предназначени за частни предприятия (Решение № 11632/03 от 3 април 2003 г.). В делото Iride жалбоподателите, а именно Iride Spa и Iride Energia Spa, са сезирали Първоинстанционния съд срещу решение на Комисията, в което тя е определила като държавни ресурси средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка А6. Изложените от жалбоподателите доводи са много сходни. Те оспорват по същество решението на Върховния касационен съд, изтъквайки, че Изравнителната каса изпълнява само функцията на счетоводен посредник между гражданите, подлежащи на финансово задължение, и получателите на съответните суми - функция, която не ѝ позволява да използва внесените суми, дори и за кратък период от време. Жалбоподателите също така заявяват, че установената съдебната практика в делото PreussenElektra е приложима.
(135)
След като подчерта, че не е компетентен да разглежда тълкуването на италианското законодателство, направено от Върховния касационен съд, Първоинстанционният съд потвърди, че депозираните по сметка A6 на Изравнителната каса суми трябва да се квалифицират като държавни ресурси, не само защото са собственост на държавата, но също така защото са под постоянен публичен контрол (50).
(136)
Това заключение се отнася до сметка A6 на Изравнителната каса, използвана за финансиране на трудно възстановимите разходи в електроенергийния сектор на Италия. Въпреки това то може да се отнесе съвсем логично и към компонент A4, от който се финансират оспорваните тарифи. Решението на Върховния касационен съд се основава на анализ на юридическата правосубектност на Изравнителната каса и поради това заключението му, потвърждаващо собствеността на държавата, важи за всички средства, внасяни в Изравнителната каса. Същото важи и за заключението на Първоинстанционния съд, според което държавата може да контролира средствата, управлявани от Изравнителната каса. Няма никаква разлика между сметка A6 и компонент A4, освен предназначението на средствата (сметка А6 - за покриване на трудно възстановими разходи, а компонент А4 - за финансиране на преференциални тарифи). Следователно сумите, прехвърляни на получателите от Сардиния от компонент A4, също трябва да бъдат определени като държавни ресурси.
(137)
Освен че се финансират чрез държавни ресурси, отговорността за оспорваните тарифи може да се вмени на държавата, тъй като правното основание на мерките е определено в националното законодателство и в решенията на AEEG, който е публичен орган, взети при изпълнението на неговите публични функции (51).
5.1.4. Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(138)
Що се отнася до въздействието на мерките върху търговията между държавите-членки и произтичащото от това нарушаване на конкуренцията, безспорно е, че съответните пазари (на олово, цинк, сребро, алуминий и хлор/сода каустик) са напълно отворени за конкуренцията. Това само по себе си е достатъчно, за да се установи, че тарифите оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
(139)
При все това Комисията взе предвид изложения от получателите и от Италия довод, според който в металургичния отрасъл (доводът не е изрично представен по отношение на производството на хлор) тарифата не оказва въздействие върху търговията и не нарушава конкуренцията, тъй като няма реални търговски потоци между държавите-членки, развиването на такива потоци е малко вероятно, а предвид на конкретните характеристики на този отрасъл тарифите не вредят на конкурентите на получателите в Съюза.
(140)
В решенията на Комисията и решенията на Съда липсата на реални търговски потоци никога не е била приемана като доказателство за липсата на въздействие на дадена мярка за помощ върху търговията в рамките на Съюза. В действителност Съдът винаги е постановявал, че помощта за дадено предприятие може да е такава, че да засяга търговията между държавите-членки и да нарушава конкуренцията, дори и самото предприятие - получател на помощта да не участва в търговията в рамките на Съюза. Когато дадена държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, националното производство може поради това да се запази на същото ниво или да нарасне, в резултат на което установените в други държави-членки предприятия ще имат по-малко възможности да изнасят продуктите си на пазара на съответната държава-членка (52).
(141)
Освен това ситуацията, характеризираща се с намаляване на производството в ЕС и увеличаване на вноса от държави извън Съюза при ограничени или несъществуващи търговски потоци между държавите-членки, не е рядко срещана: дори е типична за отраслите, изправени пред структурни трудности или подложени на силен конкурентен натиск. Тези промишлени отрасли са особено чувствителни към приеманите от държавите-членки мерки за подобряване на конкурентната позиция на техните национални промишлени отрасли.
(142)
Фактът, че производството на цинк, олово и сребро в Италия е твърде скромно, за да повлияе на референтната цена, не е от значение. Фактът, че съществува референтна цена за тези метали, която не се влияе лесно от производствените условия в една-единствена държава-членка, не изключва съществуването на конкуренция между предприятията, които са се установили в ЕИП и продават продукцията си на световните пазари на метали. Разбираемо е, че помощта, предоставена на получателите от Сардиния, не им дава възможност да намалят световната цена за продуктите си и да изместят пазарните си конкуренти, както и че другите европейски производители могат да продължат дейността си, докато са в състояние да продават на световната цена, като реализират печалба. Въпреки това печалбите, придобити в Италия благодарение на субсидираните тарифи на електроенергията, като цяло засилват конкурентната позиция на дружествата. Например, натрупаните капиталови резерви могат да се използват за поглъщане на конкурентите и за увеличаване на пазарния дял. Този довод е още по-уместен, като се има предвид, че някои от получателите принадлежат към многонационални дружества (53).
(143)
Противно на твърденията на получателите, фактът, че цената, заплащана в Италия в разглежданите сектори, съответства на стандартната цена на електроенергията, заплащана в Европа от конкурентни производители, не може да се счита за доказателство, че интересите на други европейски производители не са застрашени от италианската тарифа. В решението по дело C-372/97 Италия/Комисия бе ясно установено, че едностранните мерки, целящи да доближат условията на конкуренцията, съществуващи в една държава-членка, до преобладаващите в други държави-членки, действително засягат търговията (и следователно не могат да не бъдат определени като помощ). Освен това е възможно някои от действащите споразумения за доставка на електроенергия в други държави-членки да включват държавна помощ и Комисията е започнала задълбочени разследвания на няколко мерки от този вид (54). Макар и този защитен довод да не е изрично представен нито от Италия, нито от Alcoa, Комисията счита за полезно да привлече вниманието към утвърдения принцип, според който наличието на неправомерна помощ в някои държави-членки не може да оправдае приемането на подобни мерки от страна на друга държава-членка.
(144)
Във всеки случай получените жалби от конкурентите на получателите показват, че оспорваните тарифи действително пораждат проблеми относно конкуренцията и засягат търговията в рамките на Съюза.
(145)
Освен това Италия не е уведомила за тарифите от 2004 г. Съгласно установената съдебна практика в случаите, когато за помощта не е изпратено уведомление, Комисията не е длъжна да доказва нагледно действителните последици от мярката върху конкуренцията и търговията между държавите-членки. „Ако в решението си Комисията трябва да докаже нагледно действителните последици от вече предоставена помощ, това би довело до привилегироване на държавите-членки, които предоставят помощ в нарушение на задължението за уведомяване, определено в член 93, параграф 3 от Договора [за ЕО], което ще е в ущърб на онези, които уведомяват за помощта на етапа на планиране“ (55).
(146)
Трябва да се заключи, че оспорваните преференциални тарифи за електроенергия са в състояние да подобрят конкурентните позиции на техните получатели в сравнение с позициите на техните конкуренти в ЕС. Установена съдебна практика е при такива обстоятелства да се счита, че търговията между държавите-членки е засегната и конкуренцията е нарушена (56).
5.1.5. Заключения относно наличието на помощ
(147)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от ДФЕС и могат да бъдат разрешени, само ако отговарят на условията за някое от изключенията, предвидени в Договора. Това заключение е в съответствие със заключението, достигнато в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи.
5.2. Нова помощ или съществуваща помощ
(148)
Случаите, при които дадена мярка представлява съществуваща помощ, са подробно изброени в член 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (57).
(149)
Безспорно е, че оспорваните мерки не са били въведени в действие преди присъединяването на Италия към Съюза (член 1, буква б), подточка i) от регламента), че те не могат да се считат за разрешени поради липсата на приемане на решение от Комисията в предвидените срокове от процедурата (член 1, буква б), подточка iii), и че не могат да се считат за съществуваща помощ поради изтичането на давностните срокове (член 1, буква б), подточка iv). Те не са станали помощ поради еволюцията на общия пазар и без да са били изменяни от държавата-членка (член 1, буква б), подточка v), първо изречение).
(150)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи представляват нова помощ.
5.3. Правомерност на помощта
(151)
Съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС държавите-членки са длъжни да уведомяват Комисията за плановете за предоставяне или изменение на дадена помощ и не могат да прилагат предложените мерки, докато уведомителната процедура не приключи с постановяването на окончателно решение.
(152)
Тъй като Италия не е подала уведомление относно член 1 от Указа от 2004 г., тарифите от 2004 г. представляват неправомерна помощ.
(153)
Италия обаче действително е подала уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и се е въздържала от прилагането на тази мярка. Следователно,тя е изпълнила задълженията си съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
6. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(154)
Чрез дерогация от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидена в член 107, параграф 1 от ДФЕС, дадена помощ може да бъде обявена за съвместима, ако отговаря на едно от посочените в Договора изключения.
(155)
Тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват оперативна помощ. Твърдението на Италия, че тарифите от 2005 г. не следва да се считат за оперативна помощ, защото са част от стратегия за регионална подкрепа и подлежат на условие за производствени инвестиции, следва да бъдат отхвърлени. Въпреки че меморандумът за разбирателство предвижда, че получателите на помощта трябва да извършат определени инвестиции, компонентът на помощ в преференциалните тарифи от 2005 г. не е част от допустимите разходи и не подлежи на максимален интензитет на помощта. Няма данни, показващи, че мярката отговаря на критериите за инвестиционна помощ или че помощта е пропорционална. Вместо това мярката е ясно обвързана с потреблението на електроенергия и е насочена към ограничаване на разходите за доставка на електроенергия, които са оперативни разходи, направени от съответните дружества. Следователно тя не може да се разглежда като инвестиционна помощ.
(156)
Оперативната помощ по принцип е несъвместима с вътрешния пазар. В решението по дело C-86/89 Италия/Комисия Съдът установи, че „разглежданата помощ, която се предоставя без конкретни условия и единствено според използваните количества, би следвало да се счита за оперативна помощ за въпросните предприятия и като такава засяга условията на търговията в степен, която противоречи на общия интерес“ (58).
(157)
В решението по дело T-459/93 Siemens/Комисия Първоинстанционният съд припомни принципа, според който „оперативната помощ, а именно помощта, предназначена да облекчи едно предприятие от разходите, които обикновено би трябвало да понесе само в процеса на ежедневното му управление или обичайните му дейности, по принцип не попада в обхвата на гореспоменатия член 92, параграф 3, [понастоящем член 107, параграф 3 от ДФЕС] […]. Съгласно съответната съдебна практика въздействието на такава помощ по принцип нарушава конкуренцията в отраслите, в които тя е предоставена, без обаче да може, поради самия си характер, да постигне някоя от целите на гореспоменатите изключения“.
(158)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предоставя оперативна помощ. По-специално, оперативна помощ може да се предоставя за цели, свързани с околната среда, въз основа на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (59). По същия начин в подпомаганите региони оперативната помощ може по изключение да бъде разрешена като регионална помощ. Комисията прецени дали оспорваните тарифи би могло да попаднат в една от тези категории.
(159)
Комисията отбелязва, че тарифите нямат свързани с околната среда цели и поради това не могат да бъдат разрешени като помощ за околната среда.
6.1. Съвместимост с Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(160)
По изключение, оперативна помощ може да се предоставя в подпомаганите региони, които отговарят на условията за предоставяне на помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Регион Сардиния е отговарял на условията за предоставяне на такава помощ до края на 2006 г. Ето защо Комисията провери дали през този период преференциалните тарифи от 2004 г. и 2005 г. биха могли да бъдат разрешени въз основа на Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(161)
Съгласно точка 4.15 от насоките, оперативна помощ може да бъде предоставена по изключение, при условие че: i) е обоснована от гледна точка на приноса ѝ към регионалното развитие и характера ѝ, и че: ii) размерът ѝ е пропорционален на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Държавата-членка е тази, която трябва да докаже съществуването на неблагоприятни фактори и да измери значимостта им. Съгласно точка 4.17 от същите насоки оперативната помощ трябва да бъде ограничена във времето и постепенно да намалява.
(162)
Съгласно точка 2 от насоките „индивидуално ad hoc плащане, предоставено на едно-единствено предприятие, или помощ, ограничена до една единствена област на дейност, могат да окажат значително въздействие върху конкуренцията на съответния пазар, като същевременно е вероятно техните последици върху регионалното развитие да бъдат прекалено ограничени […]. Следователно въпросните дерогации [от общата забрана за предоставяне на помощ] принципно се предоставят само за многосекторни схеми за помощ, достъпни за всички предприятия от засегнатите сектори в даден регион.“ Тарифа за електроенергия, избирателно предоставена на няколко отделни предприятия от определени сектори явно не съответства на същността на регионалната помощ, която се очаква да бъде многосекторна. Все пак, тъй като не съществува абсолютна забрана за предоставянето на ad hoc регионална помощ, Комисията разгледа дали съществуват някакви извънредни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на тарифата.
(163)
По-специално Комисията разгледа недостатъците на електроенергийния отрасъл в Сардиния въз основа на предоставените от Италия и получателите данни, за да оцени дали те биха могли да представляват неблагоприятен регионален фактор.
6.1.1. Електроенергийният пазар на Сардиния в контекста на италианския пазар
(164)
Като цяло италианският пазар на електроенергия е силно концентриран, с малки изключения в северната част на страната. Операторът с господстващо положение във всички региони на страната е някогашният монополист ENEL, освен в Сардиния, където предприятието има дуопол с E.ON. ENEL има значителна пазарна сила, с която италианският орган по конкуренция е установил, че е злоупотребил в няколко случая. Цените на електроенергията в Италия са като цяло високи, което се дължи на структурата на електропроизводството, базирана до голяма степен на изкопаеми горива (главно газ), липсата на ядрени мощности и претоварването на междусистемните електропроводи към останалата част на Европа.
(165)
В Сардиния, която съставлява 4,1 % от нетната инсталирана мощност в Италия (60), електроенергията се произвежда главно от топлоелектрически централи, захранвани с изкопаеми горива (въглища, мазут и битум от рафинериите). Островът не разполага с газоразпределителна инфраструктура за природен газ.
(166)
Сардиния страда от производствен свръхкапацитет, най-вече в сегмента с високи разходи (работещи на мазут централи), дължащ се на неосъществените планове на правителството да концентрира отрасъла на тежката промишленост в Италия на острова, които са подтикнали ENEL да направи свръхинвестиции в електроцентрали. Освен че тези централи са структурно по-скъпи, те също така бързо остаряват от техническа гледна точка. През разглеждания период износът на електроенергия от Сардиния към италианския полуостров е ограничен поради ниския капацитет на междусистемния електропровод, който често се претоварва (61).
(167)
Две електроенергийни дружества, ENEL и E.ON, притежават заедно пазарен дял, равен на 95 % от електроенергийните доставки в Сардиния (E.ON притежава около 58 %, а ENEL - около 42 %). Според проучването на електроенергийния отрасъл (62) по отношение на конкуренцията Сардиния може да се определи като дуопол с колективно господстващо положение. Пазарът е силно концентриран, макар и равнището на концентрация да не е най-високото в Италия (63). Като се има предвид, че те контролират на практика всички централи със средно висока или висока производителност, E.ON и ENEL определят цената на практика за повечето части от денонощието. Независимо от това положението в Сардиния изглежда по-малко критично, отколкото в южната част на Италия, където ENEL сам определя цената за цялото денонощие (64).
(168)
Цените на едро на електроенергията в Италия са едни от най-високите в Европа (65), а цените в Сардиния са сред най-високите в Италия. През 2007 г. средната национална цена (PUN) е била 70,99 EUR/MWh, докато средната цена в Сардиния - 75 EUR/MWh, спаднала от 80 EUR/MWh през 2006 г. (66) Тенденцията към повишаване на средните регионални цени в Сардиния продължава през 2008 г. и 2009 г. През първото полугодие на 2009 г. цените в Сардиния постоянно са били над средната стойност за страната (средна цена от 106,60 EUR/MWh при средна цена в страната от 60,50 EUR/MWh).
(169)
Цените, плащани в Сардиния от получателите на тарифите през 2004/2005 г., на базата на двустранни договори, са варирали от 60 EUR до 65 EUR за MWh. Не е възможно тези цени да бъдат сравнени с цените, регистрирани на италианския полуостров, тъй като Комисията не разполага с необходимите данни (които Италия твърди, че не е в състояние да предостави - вж. съображение 92 по-горе). Въпреки това, въз основа на горепосочения анализ на общите ценови тенденции, които могат да бъдат до голяма степен представителни за ценовите тенденции в двустранните договори, изглежда е възможно да се предположи, че през разглеждания период енергоемките предприятия в Сардиния за заплащали по-висока цена от цената на италианския полуостров.
(170)
В заключение електроенергийният пазар в Сардиния се характеризира с редица проблеми, включително високи цени, силна степен на пазарна концентрация, пазарна сила на доминиращите оператори, производствен свръхкапацитет в сегмента с високи разходи, относителна неефективност на електроцентралите, които бързо остаряват, липса на достъп до газоразпределителна инфраструктура за природен газ и недостатъчна междусистемна връзка. Тези проблеми е вероятно да доведат до по-високи цени на електроенергията за крайните потребители, включително и за най-енергоемките.
6.1.2. Наличие на неблагоприятен регионален фактор
(171)
Първият въпрос, който трябва да се разгледа, е дали тези проблеми представляват неблагоприятен регионален фактор, т.е. дали засягат тежко икономическото развитие на Сардиния. В решението си по дело C 34/02 Комисията не приема, че липсата на междусистемни връзки представлява неблагоприятен регионален фактор (67). Макар и да е вярно, че малките и средните предприятия са по-малко засегнати от високите цени на електроенергията в сравнение с големите енергоемки потребители, то благосъстоянието на един единствен отрасъл не може автоматично да се равнява на благосъстоянието на цял един регион. Комисията счита, че Италия не е доказала в достатъчна степен, че състоянието на електроенергийния пазар на Сардиния представлява неблагоприятен регионален фактор.
(172)
Но дори и да се предположи, че е налице неблагоприятен регионален фактор, то определените в Насоките за регионалните помощи критерии трябва да бъдат изпълнени. Поради това Комисията разгледа дали тези критерии са изпълнени.
6.1.3. Принос за регионалното развитие
(173)
Помощта трябва да допринася по устойчив начин за регионалното развитие и да бъде пропорционална на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Оперативната помощ за даден подпомаган регион не може да бъде разрешена поради трудностите, които изпитва един единствен отрасъл, а трябва да се докаже, че тя допринася дълготрайно за регионалното развитие. В разглеждания случай това не е вероятно. Дори и да се предположи, че поддържането на острова на някои промишлени производствени мощности би допринесло за заетостта и за запазването на промишлената база в Сардиния, този резултат не би бил дълготраен. Ако високите цени на електроенергията са структурен проблем в Сардиния, както твърди Италия, проблемите в енергоемките отрасли ще се появят отново, веднага след като тарифите бъдат премахнати.
(174)
Италианските органи представят тарифите като временна мярка, чието прилагане е предвидено да приключи със завършването през 2010 г. на инфраструктурните проекти, свързани с енергийното производство и междусистемните връзки (газопровода GALSI и подводния електропровод SAPEI), които в момента се изпълняват (68). Доводът на Италия е, че по-добрите междусистемни връзки ще доведат до намаляване на цените, налагани за тези дружества. Комисията счита, че макар новата инфраструктура да може да намали или изравни ценовите различия между Сардиния и полуострова, изглежда малко вероятно подобни проекти да могат да намалят наполовина цените на електроенергията, за да ги сведат до предполагаемото необходимо равнище, което би осигурило печалба на тези промишлени дейности в дългосрочен план.
(175)
Също така Комисията изтъква, че наличието на държавна субсидия, целяща да намали разходите за електроенергия на големите потребители, не насърчава доставчиците на електроенергия да снижат цените, за да не загубят големите си клиенти и не предотвратява влошаването на разходните им структури. Субсидията по-скоро засилва мотивацията на доставчиците на електроенергия да използват пазарната си сила. В резултат на това, макар и да е вярно, предвид съществуващия свръхкапацитет, че енергоемките дружества по принцип биха могли да получат конкурентна цена, ако за това не пречеше пазарната сила на доставчиците на електроенергия, (които според Италия и получателите могат да имат интерес да поддържат цените високи), Комисията счита, че преференциалната тарифа не е подходящият инструмент за ограничаване на тази пазарна сила.
6.1.4. Пропорционалност
(176)
Субсидията, предоставена на получателите на тарифите, не е изчислена по такъв начин, че да компенсира регионалните различия (т.е. разликата между цените на електроенергията на италианския полуостров и цените в Сардиния за същата категория клиенти), а по-скоро цели да изравни цените в Сардиния спрямо цените, плащани от конкурентите на получателите в ЕС. Цените, определени за получателите от Сардиния, са особено ниски и със сигурност са по-ниски от цените на италианския полуостров, които са сред най-високите в ЕС. Следователно тарифите не са пропорционални на неблагоприятния регионален фактор, който се предполага, че целят да облекчат.
(177)
Самият метод, избран за изчисляване на размера на субсидията, предполага, че тази мярка преследва цел на промишлената политика, а не регионална цел. Действително, аспектът на тарифите, свързан с промишлената политика, е изтъкван многократно от Италия в представените от нея мнения.
6.1.5. Постепенно намаляване
(178)
Регионалната оперативна помощ трябва постепенно да намалява (вж. точка 4.17 от Насоките за регионална помощ). Тъй като механизмите за актуализиране на тарифите от 2004 г. и 2005 г. са различни, те са оценени поотделно.
(179)
Тарифите от 2004 г. са индексирани на основата на промените в цените на горивата и само могат само да нарастват или да останат непроменени. Според Италия това гарантира, че помощта постепенно намалява. Комисията счита, че изискването за постепенно намаляване може да се счита за изпълнено, само ако се гарантира постепенното намаляване с течение на времето на компенсаторните плащания, които се равняват на действителния размер на помощта. Не е достатъчно, че тарифата следва да се увеличава с времето, тъй като по-високата тарифа може все пак да представлява по-голям размер на помощта, ако в същото време цените за крайните потребители на съответния пазар са нараснали по-бързо от тарифата. Италианският метод не предоставя никакви гаранции в това отношение (69).
(180)
Що се отнася до тарифите от 2005 г., Комисията оцени механизма за индексиране, въведен с член 11, параграф 13 от Закон № 80/2005, според тълкуванието на AEEG в Решение 217/05 (вж. съображение 33). В съответствие с правилата за прилагане, определени от AEEG, тарифата подлежи на ежегодно увеличение с процент, отразяващ промените в цените на електроенергията в ЕС, но това увеличение не може да надвишава 4 %. Според Италия този механизъм гарантира постепенното намаляване.
(181)
Комисията обаче е на мнение, че фактът, че номиналната тарифа подлежи на доста ограничено годишно увеличение, не означава, че нетният размер на помощта - измерен чрез компенсаторните плащания - ще намалее с течение на времето.
(182)
Ако се приеме, че ценовите тенденции на енергийните борси могат да се считат до голяма степен за показателни за промените в цените по двустранните договори, както предполага Италия, тарифите от 2005 г. ще са постепенно намаляващи само в случай на спад в средните цени на ЕС (тъй като тарифите не могат да бъдат намалявани, а само увеличавани). Във всички други случаи тарифите ще предоставят нарастващо предимство (70). Тъй като поне от 2004 г. до 2007 г. средните за ЕС цени на електроенергията са имали тенденция за рязко покачване (ръст от нас 4 % годишно), елементът на помощ, съдържащ се в тарифите от 2005 г., би нараснал с течение на времето.
(183)
Освен това Италия твърди, че в действителност двустранните договори в по-малка степен подлежат на увеличаване на цените в сравнение с цените на енергийните борси и поради това тарифите от 2005 г. са de facto постепенно намаляващи. Комисията изтъква, че представеният за оценка метод за индексиране се основава на промени в цените на енергийните борси и че Италия не е представила данни за развитието на цените по двустранните договори. Следователно твърдението на Италия не е достатъчно обосновано.
(184)
Всъщност ограничената информация, с която разполага Комисията, показва обратното, т.е. че цените по двустранните договори са се увеличили рязко в Сардиния (вж. например твърдението на предприятието Eurallumina, че в периода 2005-2006 г. то е плащало цена в размер на 80 EUR за MWh на свободния пазар, която е по-висока в сравнение с цената от 65 EUR за MWh през 2004 г.) При тези обстоятелства, ако тарифите са били приложени, компенсаторните плащания биха се увеличили с течение на времето.
(185)
Следователно нито тарифите от 2004 г., нито тарифите от 2005 г. отговарят на изискването за постепенно намаляване.
6.1.6. Заключения относно съвместимостта на мярката като регионална помощ
(186)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи не могат да се считат за съвместими като регионална помощ съгласно Насоките за регионална помощ от 1998 г. Тъй като Сардиния е престанала да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) след декември 2006 г., не е необходимо да се разглежда съвместимостта на помощта с оглед на Насоките за регионална помощ за периода 2007-2013 г.
(187)
Комисията изрази подобно отрицателно становище през 2005 г. по отношение на мярка, предназначена да намали разходите за енергия на предприятието Eurallumina в Сардиния. Комисията счете тогава, че оспорваната мярка, която бе под формата на освобождаване от акциз на тежките масла, не може да бъде разрешена въз основа на Насоките за регионална помощ (71).
6.2. Други съображения относно съвместимостта на помощта
(188)
Италия и засегнатите предприятия твърдят, че тарифните режими имат за цел да компенсират недостатъците на електроенергийните пазари, които все още не предлагат конкурентни цени. Те твърдят, че цените на електроенергията застрашават конкурентоспособността на енергоемките отрасли. Те смятат, че помощта има стимулиращ ефект, тъй като без нея дружествата ще бъдат закрити.
(189)
Комисията не счита за възможно да приеме, че предоставянето на оперативна помощ на няколко промишлени предприятия е подходящ отговор на липсата на конкуренция на местния електроенергиен пазар, което засяга всички потребители на електроенергия.
(190)
Също така е съмнително дали помощта е подходящ и пропорционален начин за предотвратяване на преместването на предприятията извън ЕС. В решенията на Комисията и в съдебната практика на съдилищата на Съюза не съществува прецедентен случай, при който този довод да е бил приет като основание за предоставянето на държавна помощ. Решенията за цялостно или частично преместване на производството са част от бизнес стратегията на едно дружество и Комисията никога не е била на мнение, че те представляват пазарна неефективност. В решенията си по делата Terni (72) и Alcoa (73) Комисията изрази съмнения по отношение на подобни доводи, целящи да свържат мерките за помощ с целта да се възпрепятства преместването на предприятия извън ЕС.
(191)
Също така следва да се отбележи, че често цитираните в хода на процедурата заключения на специализирани инстанции като Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (74), не предполагат, че конкретни държавни помощи следва да бъдат предоставяни за разрешаване на проблеми с конкурентоспособността, дължащи се на високи цени на електроенергията, а защитават необходимостта от пълно спазване на приложимите правила за държавна помощ (75).
(192)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. не отговарят на условията на нито една от дерогациите, предвидени в член 107 от ДФЕС. Дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС не са приложими, тъй като помощта няма социален характер, не е предназначена да компенсира вреди, причинени от природни бедствия или други извънредни събития, и тя не е била предоставена, за да компенсира икономическите затруднения, причинени от разделението на Германия. Дерогациите, посочени в член 107, параграф 3, букви б) и г) от ДФЕС, също са неприложими, тъй като мярката не е предназначена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес, преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка или за насърчаването на културата и опазването на културното наследство. По отношение на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, направеният по-горе анализ в съображения 160-187 показва, че тарифата не може да бъде одобрена като помощ, предназначена за насърчаване на икономическото развитие на регион, в който жизненото равнище е необичайно ниско или където има сериозни проблеми с безработицата. По отношение на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, оперативната помощ по принцип не отговаря на условията за такава дерогация, както е посочено в съображения 155-158, а Комисията не успя да установи някакви конкретни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на такава помощ в настоящия случай.
(193)
Поради това Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. са несъвместими с вътрешния пазар.
(194)
След като Комисията стигна до това заключение, не е необходимо да разглежда възможния кумулативен ефект на новата помощ и старата несъвместима помощ, посочена в съображение 31 с оглед на решението по делото Deggendorf.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(195)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 при отрицателно решение относно неправомерна помощ, несъвместима с общия пазар, е уместно да се възвърне ефективната конкуренция, освен ако възстановяването не противоречи на общ принцип от правото на Общността.
(196)
В настоящия случай само тарифите от 2004 г. (дело C 38/A/04) подлежат на възстановяване, тъй като тарифите от 2005 г. (дело C 13/06) не са били приложени.
7.1. Оправдани правни очаквания и други общи принципи на правото на Общността, които могат да попречат на възстановяването
(197)
Съгласно установената съдебна практика, когато дадена помощ е предоставена без изпращането на предварително уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС, получателят на помощта не може да има оправдани правни очаквания, че нейното предоставяне е правомерно (76). Едно съвестно предприятие следва да бъде в състояние да установи дали процедурата по уведомяване е била спазена и дали помощта е правомерна.
(198)
При все това не следва да се изключи възможността получателят на неправомерно предоставена помощ да се позове на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у него оправдани правни очаквания относно правомерния характер на помощта, и следователно да се противопостави на нейното възстановяване (77).
(199)
Получателите на тарифите от 2004 г. не са представили мнения в тази връзка, нито пък Комисията е установила наличието на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у получателите някакви оправдани правни очаквания. По-специално, не са могли да възникнат никакви очаквания, че тарифите няма да представляват държавна помощ вследствие на решението по делото Alumix от 1996 г. Както е посочено в решението за откриване на официална процедура по разследване от 2004 г. (вж. съображение 37), тарифата, която е служила като основа за оспорваните тарифи от 2004 г., не е първоначалният режим Alumix, който Комисията е установила през 1996 г., че не представлява държавна помощ, а една съвсем нова мярка, която е била значително променена (по-специално по отношение на нейния механизъм на финансиране) (78) и чийто срок на действие е бил удължен във времето от италианските власти. При това положение един благоразумен получател би следвало да провери дали новата мярка е правомерна.
(200)
Освен това Комисията счита, че възстановяването на помощта няма да наруши други общи принципи на правото на Общността.
7.2. Количествено определяне на сумите, които трябва да бъдат възстановени
(201)
Цялата несъвместима помощ, получена от предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina съгласно член 1 от Указа от 2004 г. трябва да бъде възстановена с лихвите в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (79).
(202)
Целта на възстановяването е получателите да възвърнат конкурентната позиция, която са заемали преди предоставянето на несъвместимата помощ, като се премахне предоставеното от нея неправомерно предимство. В разглеждания случай предоставеното предимство се равнява на разликата между преференциалната тарифа и цената на електроенергията, която получателите на помощта щяха да платят на пазара при липсата на оспорваните тарифи.
(203)
Всички засегнати дружества са купували електроенергия въз основа на двустранни договори по времето, когато тарифите са били въведени. Държавата се намесва, за да субсидира договорно определените цени чрез предоставянето на компенсаторни плащания. Следователно сумите, които трябва да бъдат възстановени, се равняват на компенсаторните плащания, получени от получателите през разглеждания период (вж. съображение 30).
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. представляват оперативна помощ, която не отговаря на условията за допустимост за нито една от дерогациите от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидени в Договора за ЕО, и поради това помощта е несъвместима с вътрешния пазар.
По отношение на тарифите от 2004 г., които са били неправомерно приложени в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, всички плащания на неизплатената помощ следва да бъдат прекратени, а вече изплатената помощ трябва да бъде възстановена. Сумата, която трябва да бъде възстановена, съответства на сумата от всички компенсаторни плащания, изплатени на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina от Изравнителната каса.
Тарифите от 2005 г., за които Италия своевременно е подала уведомление, както се изисква от член 108, параграф 3 от ДФЕС, не трябва да се прилагат,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Италия планира да предостави на предприятията Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA и Syndial SpA съгласно член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Следователно помощта не може да бъде предоставена.
Член 2
Държавната помощ, неправомерно предоставена от Италия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г., в размер на 12 845 892,82 EUR за Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR за Eurallumina SpA и 291 120,27 EUR за ILA SpA, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
1. Италия възстановява от получателите помощта, посочена в член 2.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват начислените лихви от датата, на която се били предоставени на разположение на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Италия отменя предстоящите плащания на помощта, посочена в член 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 2, е незабавно и ефективно.
2. Италия осигурява прилагането на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 5
1. В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Италия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви при възстановяване), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и на планираните такива;
в)
документи, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Италия информира редовно Комисията за хода на националните мерки, предприети за прилагане на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 2. При искане от страна на Комисията, Италия предоставя незабавно информация за вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и за планираните такива. Тя предоставя също така подробна информация относно размера на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 23 февруари 2011 година.
SKLEP KOMISIJE
z dne 23. februarja 2011
o državni pomoči, ki jo je Italija dodelila družbam Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA in Syndial SpA (ukrepi državne pomoči C 38/B/04 (ex NN 58/04) in C 13/06 (ex N 587/05))
(notificirano pod dokumentarno številko C(2011) 956)
(Besedilo v italijanskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2011/746/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima določbama (1), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
1.1 Zadeva C 38/B/04
(1)
Z dopisom z dne 4. decembra 2003 je odvetniška pisarna, ki zastopa pritožnika, Komisijo obvestila, da je bilo v italijanskih medijih objavljenih več člankov, v katerih je bilo navedeno, da namerava italijanska vlada uvesti ugodnejše cene električne energije za nekatere družbe na Sardiniji.
(2)
Cene so bile uvedene s členom 1 odloka predsednika vlade z dne 6. februarja 2004 (v nadaljnjem besedilu: odlok iz leta 2004). Odlok je imel dva različna vpliva: a) uvedel je ugodnejše cene električne energije za družbe Portovesme Srl, ILA SpA in Eurallumina SpA; ter b) podaljšal veljavno ugodnejšo ceno za družbo Alcoa Transformazioni, proizvajalca primarnega aluminija (v nadaljnjem besedilu: družba Alcoa)
(3)
Z dopisoma z dne 22. januarja 2004 in 19. marca 2004 je Komisija pozvala Italijo, naj predloži dodatne informacije o zadevnih ukrepih. Italijanski organi so odgovorili z dopisoma z dne 9. februarja 2004 in 9. junija 2004. Z dopisom z dne 20. septembra 2004 je Italija predložila dodatna pojasnila.
(4)
Z dopisom z dne 16. novembra 2004 je Komisija sporočila Italiji, da bo glede ukrepa začela postopek v skladu s členom 108(2) PDEU.
(5)
Odločitev Komisije, da sproži postopek, je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije (2). Komisija je pozvala zainteresirane strani, naj predložijo svoje pripombe v zvezi z ukrepi.
(6)
Italija je predložila svoje pripombe z dopisoma z dne 4. februarja 2005 in 11. februarja 2005.
(7)
Komisija je prejela tudi pripombe drugih zainteresiranih strani, vključno s tremi družbami, ki so prejele pomoč, in konkurenčnega ponudnika družbe Portovesme. Komisija je z dopisom z dne 22. marca 2005 o zadevnih pripombah obvestila Italijo, ki je imela možnost, da nanje odgovori. Pripombe Italije je prejela z dopisom z dne 20. septembra 2005.
(8)
29. oktobra 2008 se je zadeva C 38/04 razdelila na del A, ki obravnava družbo Alcoa, in del B, ki obravnava družbe Portovesme, ILA in Eurallumina.
(9)
19. novembra 2009 je Komisija sprejela končni negativni sklep v zvezi z družbo Alcoa, s katerim je odredila vračilo pomoči (3).
1.2 Zadeva C 13/06
(10)
S členom 11(12) zakonskega odloka št. 35 z dne 14. marca 2005, spremenjenim v zakon št. 80/2005 z dne 14. maja 2005, ki vsebuje nujne določbe v skladu z akcijskim načrtom za gospodarski, socialni in ozemeljski razvoj (v nadaljnjem besedilu: zakon št. 80/2005), so italijanski organi podaljšali veljavnost ugodnejše cene električne energije do leta 2010 za družbe Portovesme, ILA in Eurallumina ter podaljšali ugodnost cene za družbo Syndial SpA, proizvajalca klora, ki se prav tako nahaja na Sardiniji.
(11)
Komisija je z dopisom z dne 22. julija 2005 prejela pritožbo družbe, konkurenčnega ponudnika družbe Syndial, sledili pa sta ji nadaljnji predložitvi iste družbe z dne 7. oktobra 2005 in 7. decembra 2005.
(12)
Italija je Komisijo o ukrepu obvestila z dopisom z dne 23. novembra 2005. Z dopisom z dne 28. novembra 2005 je Italija predložila dodatna pojasnila.
(13)
Z dopisom z dne 22. decembra 2005 je Komisija pozvala Italijo, naj predloži nadaljnja pojasnila, ki jih je Italija predložila z dopisom z dne 3. marca 2006.
(14)
Medtem se je z dopisom z dne 20. januarja 2006 isti konkurenčni ponudnik družbe Portovesme, ki je predložil pripombe v zadevi C 38/B/04, pritožil glede novega ukrepa.
(15)
Z dopisom z dne 26. aprila 2006 je Komisija obvestila Italijo, da bo glede sprememb in podaljšanja posebne sheme cen, ki so bile uvedene z zakonom št. 80/2005, sprožila postopek v skladu s členom 108(2) PDEU.
(16)
Komisija je Italijo z dopisom z dne 22. avgusta 2006 pozvala, naj predloži dodatna pojasnila; Italija je odgovorila z dopisom z dne 28. septembra 2006.
(17)
Odločitev Komisije, da sproži postopek, je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije (4). Komisija je pozvala zainteresirane strani, naj predložijo svoje pripombe v zvezi z ukrepi.
(18)
Komisija je prejela pripombe zainteresiranih strani, vključno z upravičenci, dvema konkurenčnima ponudnikoma družb Portovesme in Syndial, ter proizvajalcem električne energije iz obnovljivih virov. Komisija je z dopisom z dne 5. oktobra 2006 o zadevnih pripombah obvestila Italijo, ki je imela možnost, da nanje odgovori. Italija je odgovorila z dopisom z dne 1. decembra 2006.
(19)
Italija je z dopisi z dne 16. aprila 2007, 10. maja 2007, 14. maja 2007 in 22. junija 2010 predložila dodatna pojasnila.
1.3 Področje uporabe tega sklepa
(20)
Ta sklep zajema cene, ki so bile s členom 1 odloka iz leta 2004 uvedene za upravičence, razen za družbo Alcoa, (v nadaljnjem besedilu: cene iz leta 2004), in cene, ki so bile uvedene s členom 11(12) zakona št. 80/2005 in podrobneje obrazložene v odločbah, ki jih je sprejel organ za električno energijo in plin (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas - v nadaljnjem besedilu: AEEG) (v nadaljnjem besedilu: cene iz leta 2005).
2. PODROBEN OPIS UKREPA
2.1 Sporne cene iz leta 2004
(21)
Člen 1 odloka iz leta 2004 je razširil „[cenovno] obravnavo iz člena 2 odloka ministrstva za industrijo, trgovino in obrt z dne 19. decembra 1995 [v nadaljnjem besedilu: odlok za družbo Alcoa] na dobavo energije za proizvodnjo in predelavo aluminija, svinca, srebra in cinka, vendar le za obrate, ki so bili ob datumu veljavnosti tega odloka že ustanovljeni in se nahajajo na otoških območjih ter nimajo dovolj povezav z nacionalnimi elektroenergetskimi in plinovodnimi omrežji ali teh povezav sploh nimajo“.
(22)
Ta cenovna obravnava naj bi bila prehodna: končala naj bi se „z dokončanjem del ali izboljšanjem povezav z nacionalnimi elektroenergetskimi in plinovodnimi omrežji“ in najkasneje 30. junija 2007.
(23)
V praksi je odlok iz leta 2004 ugodnejšo ceno, do katere je že bil upravičen proizvajalec aluminija Alcoa, razširil na tri energetsko intenzivne družbe na Sardiniji: družbo Portovesme, proizvajalca svinca, srebra in cinka (5); družbo ILA, proizvajalca proizvodov iz predelanega aluminija; in družbo Eurallumina, proizvajalca aluminijevega oksida (6).
(24)
Na regulativni ravni se je cena izvajala z odločbami (delibere) AEEG.
(25)
Odločba AEEG št. 110/04 določa, da bodo ugodnejše cene veljale le, če bo rezultat postopka priglasitve pozitiven. Vendar je v skladu z navodili Urada predsednika vlade, ki navajajo, da odlok iz leta 2004 ni bil uradno priglašen v skladu s pravili o državni pomoči, ampak samo „predstavljen“ Komisiji v okviru „predhodnega poizvedovanja“(indagine conoscitiva preliminare), AEEG odlok iz leta 2004 izvedel s sklepom št. 148/04 (7).
(26)
Sistem je upravičencem omogočal, da so pod pogoji iz odloka za družbo Alcoa prejemali kompenzacijska plačila. Za obrat, zajet v shemi, je bilo kompenzacijsko plačilo enako razliki med ceno, plačano družbi, ki je obrat oskrbovala z električno energijo, in ugodnejšo ceno, ki jo je določila država, pomnoženo s porabo električne energije obrata. Metoda za izračun ugodnejše cene je bila določena z odločbo CIP št. 15/1993. Na ceno je vplival mehanizem za indeksacijo, ki je temeljil na odstopanju italijanskih stroškov proizvodnje energije („komponenta Ct“). V letu 2004 je ugodnejša cena za upravičence s Sardinije znašala med 26 EUR in 35 EUR/MWh.
(27)
Za upravno poslovodenje sheme je bil zadolžen izravnalni sklad za sektor električne energije (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico) (8). V praksi je sistem cen deloval na naslednji način: upravičenci so izravnalnemu skladu poslali podrobne mesečne podatke o količini električne energije, ki so jo porabili, in cenah, ki so jih plačali svojim dobaviteljem električne energije. Nato so od izravnalnega sklada prejeli gotovinska plačila, izračunana, kot je navedeno zgoraj (9).
(28)
Sredstva, potrebna za financiranje kompenzacijskih plačil, so bila zbrana z drugimi dajatvami, ki so jih morali plačati vsi italijanski odjemalci električne energije na podlagi sestavnega dela A4 standardne cene za električno energijo (10).
(29)
Shema bi se morala zaključiti 30. junija 2007. Vendar je bilo njeno izvajanje po navodilih AEEG prekinjeno kmalu po tem, ko je Komisija sprožila formalni postopek preiskave novembra 2004 (11).
(30)
Podatki, ki jih je predložila Italija, kažejo, da sta družbi Portovesme in Eurallumina prejemali subvencije za električno energijo, porabljeno med aprilom in oktobrom 2004, družba ILA pa subvencije za električno energijo, porabljeno med aprilom in septembrom 2004. Skupna izplačila izravnalnega sklada tem trem družbam v okviru sheme so navedena spodaj (v EUR).
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2 Sporne cene iz leta 2005
(31)
S členom 11(12) zakona št. 80/2005 so italijanski organi razširili „cenovno obravnavo iz odloka ministrstva za industrijo, trgovino in obrt z dne 19. decembra 1995 na dobavo energije za proizvodnjo in predelavo aluminija, svinca, srebra in cinka ter klorovih preparatov glede na cene, ki se za podobno preskrbo uporabljajo na evropskih trgih, vendar le za obrate, ki so bili ob datumu veljavnosti tega odloka že ustanovljeni in se nahajajo na Sardiniji ter so priključeni na visokonapetostno omrežje. Za to cenovno obravnavo veljajo dolgoročne obveznosti, za katere se dogovorijo upravičenci, lokalni organi Sardinije in odgovorna ministrstva.“
(32)
Tako je zakon št. 80/2005 pravzaprav ponovno uvedel shemo cen, uvedeno leta 2004, ki je obravnavo družbe Alcoa razširila na druge energetsko intenzivne upravičence na Sardiniji. V praksi je zakon veljal samo za družbe Portovesme, ILA in Eurallumina ter Syndial, proizvajalca klorovih preparatov, ki pred tem ni koristil ugodnejših cen.
(33)
Opozoriti je treba, da od leta 2005 naprej ugodnejša cena ni bila več vezana na zgodovinsko ceno, ki je bila prvotno uvedena z odlokom za družbo Alcoa, ampak jo je od takrat neodvisno določal AEEG tako, da je ustrezala povprečnim cenam električne energije, ki so jo konkurenčni ponudniki upravičencev plačevali na evropskem trgu (12). Na ceno so vplivale letne posodobitve: v skladu s členom 11(13) zakona, „pogoji glede cen iz člena 11 (13) in 12 veljajo od 1. januarja 2005 in jih posodablja AEEG, ki nominalne zneske cen vsako leto zviša za 4 %, ali, če je ta slednja vrednost višja, za odstotek povečanja povprečne veleprodajne cene, zabeležene na glavnih evropskih borzah električne energije, predvsem v Frankfurtu in Amsterdamu.“ V odločbi št. 217/05 je AEEG navedel razlago tega mehanizma posodabljanja, ki je ugodnejši za upravičence, saj je določil, da letno zvišanje cen ne sme preseči 4 %.
(34)
V isti odločbi je AEEG določil ugodnejše cene, ki veljajo za različne sektorje za leto 2005, kot sledi:
Sektorji, upravičeni do ugodnejših cen
Ugodnejša cena
EUR/MWh
Predelava aluminija
50
Svinec in cink
23
Proizvodnja aluminija
27
Klorov cikel
27
(35)
Tako kot cene iz leta 2004 so se tudi cene iz leta 2005 financirale z drugimi dajatvami, zaračunanimi vsem končnim uporabnikom na podlagi sestavnega dela A4 standardne cene za električno energijo. Za upravljanje finančnih tokov sistema je bil ponovno zadolžen izravnalni sklad.
(36)
Upravičenost do cene je bila pogojena z obveznostjo, s katero so se upravičenci zavezali, da bodo na Sardiniji izvajali produktivne naložbe na podlagi industrijskih načrtov, ki jih bodo predložili regionalnim organom. Na primer, družba Portovesme se je obvezala, da bo vlagala v lastno proizvodnjo električne energije ali sodelovala pri izgradnji novih elektrarn.
(37)
Italija je člen 11(12) zakona št. 80/2005 priglasila v skladu s členom 108(3) PDEU. Plačilo cen iz leta 2005 je bilo pogojeno z odobritvijo sheme s strani Komisije. Zato shema cen iz leta 2005 ni bila izvedena.
2.3 Postopki pred nacionalnimi sodišči
(38)
Družbi Solvay Chimica Italia in Solvay Chimica Bussi SpA, ki izdelujeta klorove preparate in se ne nahajata na Sardiniji, sta pri regionalnem upravnem sodišču v Lombardiji (14) vložili tožbo zoper odločbe, ki jih je v zvezi z izvajanjem člena 11(12) zakona 80/2005 sprejel AEEG, z utemeljitvijo, da te odločbe dodeljujejo nezakonito državno pomoč in da so kršile druge določbe italijanske zakonodaje (15). 27. novembra 2006 je sodišče postopek, o katerem je odločalo, prekinilo do zaključka preiskave državne pomoči, ki jo je Komisija sprožila v zadevi C 13/06.
2.4 Kombinacija s prejšnjo nezdružljivo pomočjo - zadeva Deggendorf
(39)
Po sprožitvi postopka je Italija navedla, da družba Eurallumina ni povrnila nezdružljive pomoči, ki je bila predmet postopka v zadevi C 80/01 (pomoč za proizvodnjo aluminijevega oksida) (16), vendar so, po navedbah družbe, 8. maja 2006 glede tega ukrepa regionalni organi Sardinije izdali odredbo za vračilo.
3. ODLOČITEV O SPROŽITVI POSTOPKA NA PODLAGI ČLENA 108(2) PDEU
(40)
Komisija se je odločila, da formalno preiskavo sproži na podlagi naslednjih utemeljitev:
3.1 Zadeva C 38/B/04
(41)
Komisija je v odločitvi o sprožitvi formalne preiskave (17) preučila, ali obstaja možnost, da cene iz leta 2004 za družbe Portovesme, ILA in Eurallumina ne pomenijo državne pomoči, ker so podobne ugodnejši ceni, ki je bila družbi Alcoa dodeljena leta 1996, za katero je Komisija v svoji odločbi z dne 4. decembra 1996 odločila, da ne pomeni državne pomoči (v nadaljnjem besedilu: odločba Alumix) (18).
(42)
Komisija je trdila, da se zdi, da se je nova cena razlikovala od cene Alumix, ker je ceno Alumix odobrila družba ENEL, tj. monopolni dobavitelj električne energije v Italiji, medtem ko je nova cena vključevala posamično posredovanje države, da bi se nadomestila razlika med tržno ceno, dogovorjeno s proizvajalcem električne energije, in ugodnejšo ceno, določeno leta 1996. Komisija je sklenila, da odlok iz leta 2004 ne širi področja uporabe obstoječega ukrepa, ki ne pomeni državne pomoči, na nove upravičence, ampak s finančnim mehanizmom, ki se precej razlikuje od cene Alumix, uvaja novo shemo v korist zadevnih treh družb.
(43)
Odločitev o sprožitvi postopka je cene, uvedene z odlokom iz leta 2004, opredelila kot pomoč za tekoče poslovanje in ocenila, ali bi se lahko taka pomoč odobrila na podlagi smernic o državni regionalni pomoči (v nadaljnjem besedilu: smernice o regionalni pomoči) (19), glede na to, da je bila do konca leta 2006 Sardinija območje, ki je prejemalo pomoč in ki spada na področje uporabe člena 107(3)(a). Komisija je imela pomisleke glede tega, ali se lahko pomoč odobri na tej podlagi, ker se zdi, da taka ad hoc pomoč, odobrena omejenemu številu družb, ne spodbuja regionalnega razvoja.
(44)
Komisija je izrazila tudi zaskrbljenost glede tega, da bi se lahko zaradi ukrepa znižala raven obdavčitve za električno energijo. Pravna podlaga za tako morebitno znižanje bi morala temeljiti na Direktivi Sveta 2003/96/ES z dne 27. oktobra 2003 o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije (20).
3.2 Zadeva C 13/06
(45)
Komisija je v svoji odločitvi z dne 27. aprila 2006, s katero je sprožila uradno preiskavo, shemo cen iz leta 2005 opredelila kot novo pomoč za tekoče poslovanje.
(46)
Komisija je preučila, ali bi bila ugodnejša cena na podlagi smernic o regionalni pomoči lahko odobrena kot regionalna pomoč za tekoče poslovanje, glede na to, da je bila do konca leta 2006 Sardinija območje, ki je prejemalo pomoč in ki spada na področje uporabe člena 107(3)(a) PDEU.
(47)
Komisija je kljub vztrajanju Italije pri tem, da so visoke cene električne energije na Sardiniji pomenile oviro za razvoj otoka, ugotovila, da Italija ni dokazala obstoja znatno višjih cen na Sardiniji na povprečni ravni ali zlasti za energetsko intenzivne uporabnike (21). Komisija je pojasnila, da bi lahko presežna zmogljivost proizvodnje električne energije na Sardiniji samo spodbudila proizvajalce električne energije, da električno energijo prodajajo po najnižji možni ceni do takrat, ko bi jim dokončanje projektov za povečanje medsebojnih elektroenergetskih povezav, načrtovano za leto 2010, omogočilo, da električno energijo izvažajo s Sardinije.
(48)
Sicer pa Italija ni pojasnila, zakaj bi bilo treba višje cene obravnavati kot regionalno oviro ali kako naj bi cena prispevala k regionalnemu razvoju. Komisija je v skladu s tem dvomila, ali je bila pomoč potrebna.
(49)
Poleg tega je Komisija dvomila, da je taka ad hoc pomoč sorazmerna z regionalnimi ovirami, zlasti ob upoštevanju metode za izračun ugodnejše cene, ki ni bila povezana s cenami drugod po Italiji, ampak je temeljila na povprečnih cenah, ki so jih v Evropi plačevali energetsko intenzivni uporabniki.
(50)
Komisija je ugotovila, da je ukrep veljal več kot pet let, kar je običajno najdaljše obdobje, za katero je odobrena regionalna pomoč za tekoče poslovanje, in da se pomoč dejansko ni postopno zmanjševala, glede na to, da naj bi se cene povečale za največ 4 %.
(51)
Kar zadeva obdobje, zajeto v smernice o državni regionalni pomoči za 2007-2013 (22), je Komisija ugotovila, da Sardinija ne bi bila več upravičena do regionalne pomoči v skladu s členom 107(3)(a) PDEU in zlasti do pomoči za tekoče poslovanje. V skladu s smernicami bi se lahko odobrilo dveletno prehodno obdobje za linearno postopno opuščanje obstoječih shem pomoči za tekoče poslovanje, vendar se ni zdelo primerno dovoliti uvedbe nove pomoči za tekoče poslovanje za nekaj mesecev, ki bi se jo nato opustilo, zlasti glede na izražene pomisleke in izkrivljajočo naravo pomoči.
(52)
Na koncu je Komisija izrazila pomisleke glede odobritve ugodnejše cene za družbe Portovesme, ILA, Eurallumina in Syndial v obliki regionalne pomoči ali na podlagi katerih koli drugih razlogov, ki jih Italija v nobenem primeru ni opredelila.
(53)
Glede družbe Eurallumina je Komisija ugotovila, da družba še ni povrnila nezakonite in nezdružljive pomoči, ki jo je prejela (23), in da na podlagi sodbe v zadevi Deggendorf (24) zato ne more prejeti pomoči na podlagi katerega koli novega ukrepa.
4. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
4.1 Zadeva C 38/B/04
(54)
Na poziv Komisije v zvezi s predložitvijo pripomb glede odločitve iz leta 2004 o sprožitvi podrobne preiskave so bile prejete pripombe prvotnega pritožnika, več upravičencev (Portovesme, Eurallumina in Alcoa) in drugih zainteresiranih strani. V nadaljevanju so povzete le pripombe v zvezi z ugodnejšo ceno za družbe Portovesme, ILA in Eurallumina. Pripombe, ki jih je predložila družba Alcoa, niso vključene, saj so v celoti obravnavane v dokončnem sklepu, ki se nanaša samo na to družbo (25).
4.1.1 Pripombe družbe Portovesme
(55)
Družba Portovesme je trdila, da je ugodnejša cena namenjena odpravi nedelovanje trga, in sicer nezmožnosti nedavno liberaliziranega trga z električno energijo na Sardiniji, da zagotovi konkurenčne cene zaradi velike tržne moči prvotnih nosilcev dejavnosti. Družba Portovesme je trdila, da sta družbi ENEL in Endesa (njuna sredstva za proizvodnjo električne energije so bila pozneje prodana družbi E.ON) oblikovali duopol in umetno vzdrževali cene električne energije na Sardiniji v skladu s povprečnimi italijanskimi cenami, dejansko pa bi morale biti glede na presežno zmogljivost proizvodnje električne energije, ki bi morala proizvajalce spodbujati k prodaji po konkurenčnih cenah, cene na Sardiniji zlasti za velike odjemalce električne energije precej nižje.
(56)
Družba Portovesme je trdila, da je bila ugodnejša cena, do katere je bila upravičena, enaka ceni, ki bi jo družba plačevala v normalnih tržnih pogojih, tj. če bi trg z električno energijo deloval pravilno.
(57)
Po mnenju družbe Portovesme so kompenzacijska plačila, ki jih je družba prejela od izravnalnega sklada (znašala so 37 EUR/MWh), uskladila cene, ki jih je plačevala družba Portovesme, s cenami električne energije, ki so jih plačevali konkurenčni ponudniki družbe, in niso izkrivljala konkurence, saj so vsi proizvajalci cinka v EU plačevali enake cene, ukrep pa je samo izravnal neugoden konkurenčni položaj, v katerem se je znašla družba zaradi strukturnih težav Sardinije (vključno s pomanjkanjem zemeljskega plina).
(58)
Kovine, kot so cink, aluminij in svinec, so blago, za katero obstaja samo ena svetovna cena, ki jo določa Londonska borza kovin. Nihanja lokalnih proizvodnih stroškov ne pomenijo različnih svetovnih cen. Zlasti proizvodnja cinka družbe Portovesme je bila tako majhna (manj kot 1 % svetovne proizvodnje), da ni mogla vplivati na svetovno ceno.
(59)
Brez ugodnejše cene bi morala družba Portovesme zapreti obrat, vendar pa zaprtje ne bi koristilo drugim proizvajalcem cinka v EU, ki ne bi mogli povečati proizvodnje, tako da bi vrzel zapolnili z uvozom iz tretjih držav. Družba Portovesme je ugotovila, da ugodnejša cena ni vplivala na konkurenco ali trgovino v EU.
(60)
Poleg tega, po mnenju družbe Portovesme, kompenzacijska plačila iz izravnalnega sklada niso vključevala državnih sredstev, saj je izravnalni sklad samo prerazporedil zasebna sredstva, prejeta od končnih uporabnikov električne energije.
(61)
Družba Portovesme je pojasnila, da je odjem električne energije s strani energetsko intenzivnih sektorjev pomemben za zagotavljanje varnosti in neprekinjene dobave na Sardiniji ter preprečevanje neučinkovitosti pri proizvajanju električne energije, ki bi povzročila višje stroške električne energije za končne uporabnike.
(62)
Nazadnje je družba poudarila, da bi bile v primeru, če bi morala zapreti obrat, posledice za proizvodno osnovo Sardinije zelo resne, saj bi bilo izgubljenih 790 neposrednih in 500 posrednih delovnih mest.
4.1.2 Pripombe družbe Eurallumina
(63)
Družba Eurallumina je trdila, da so stroški proizvodnje aluminijevega oksida v Evropi višji od proizvodnih stroškov v drugih regijah sveta, predvsem zaradi višjih cen električne energije in goriva ter stroškov za prevoz boksita (26). Višjih stroškov ne bi mogli prenesti naprej v obliki višjih cen, saj ceno aluminijevega oksida določa Londonska borza kovin in posamezni proizvajalci nanjo nimajo vpliva. Evropska proizvodnja aluminijevega oksida je zato v primerjavi s preostalim svetom v neugodnem konkurenčnem položaju.
(64)
Poleg splošnih težav, ki vplivajo na rafinerije aluminijevega oksida, je družba Eurallumina poudarila tudi težave, ki so značilne za Sardinijo in so lokalnim industrijam preprečile izkoriščanje prednosti liberalizacije trga z električno energijo, predvsem veliko tržno moč prvotnih nosilcev dejavnosti (glej pripombe družbe Portovesme v uvodni izjavi 55). Družba Eurallumina je tudi trdila, da je pomanjkanje zemeljskega plina posebna ovira za proizvodnjo aluminijevega oksida na Sardiniji, saj je bilo treba velike količine pare, potrebne za postopek, ustvariti z dražjim težkim oljem.
(65)
Po mnenju družbe Eurallumina je po liberalizaciji tržna moč proizvajalcev električne energije na Sardiniji povzročila zvišanje cen električne energije: brez ugodnejše cene bi morala družba Eurallumina za dobavo električne energije plačevati 65,95 EUR/MWh, v primerjavi s 44 EUR/MWh, ki jih je plačevala pred liberalizacijo. Cene iz leta 2004 so to ceno znižale na 35 EUR/MWh.
(66)
Tako kot družba Portovesme je tudi družba Eurallumina trdila, da v primeru, če bi morala prenehati z delovanjem, drugi proizvajalci aluminijevega oksida ne bi mogli nadomestiti njene proizvodnje, saj so že delovali s polno zmogljivostjo, tako da bi vrzel zapolnili z uvozom iz tretjih držav. Zaprtje bi povzročilo izgubo 400 neposrednih in 250 posrednih delovnih mest (27). Glede na to, da je bila družba Eurallumina edini dobavitelj aluminijevega oksida za talilnico družbe Alcoa, je menila, da bi zaprtje njene tovarne aluminijevega oksida lahko ogrozilo tudi sposobnost preživetja družbe Alcoa na Sardiniji.
(67)
Družba Eurallumina je ugotovila, da je bila cena, uvedena z odlokom iz leta 2004, potrebna zaradi razvoja nove infrastrukture, ki bi odstranila glavne dejavnike neugodnega konkurenčnega položaja, ki vpliva na industrijo Sardinije.
4.1.3 Pripombe drugih zainteresiranih strani
(68)
Konkurenčni ponudnik družbe Portovesme - ista družba, ki je Komisijo prvotno obvestila o zadevi - je ponovno pisal Komisiji po sprožitvi uradne preiskave. Predložil je analizo ugodnejše cene iz leta 2004, s katero je ugotovil, da cena pomeni nezakonito državno pomoč. Sporna shema cen se je bistveno razlikovala od cene Alumix, ki je bila odobrena družbi Alcoa: ni bilo mogoče zavzeti stališča, da ne pomeni državne pomoči. Pomoč mora biti razglašena za nezdružljivo s skupnim trgom, saj je ni bilo mogoče odobriti kot regionalno pomoč za tekoče poslovanje ali kot pomoč za prestrukturiranje.
(69)
Družbi Solvay Chimica Italia in Solvay Chimica Bussi, ki proizvajata klorove preparate, sta pripombe glede cen iz leta 2004 poslali julija 2005, po izteku enomesečnega roka za predložitev pripomb na odločitev o sprožitvi uradne preiskave. Kljub zamudi sta ti družbi prosili, da se obravnavata kot zainteresirani strani. V svojih pripombah sta navedli, da cene iz leta 2004 in cene iz leta 2005 pomenijo nezakonito in nezdružljivo državno pomoč.
4.1.4 Pripombe Italije
(70)
Italija je trdila, da trg z električno energijo v EU še ni popolnoma konkurenčen, kar je priznala tudi Komisija v svojem četrtem letnem poročilu o uresničevanju notranjega trga s plinom in električno energijo (28). Podjetja, zlasti energetsko intenzivna podjetja, niso mogla prosto izbirati svojih dobaviteljev in dobiti električne energije pod primerljivimi pogoji v različnih državah članicah. Te težave niso bile povezane s podjetništvom družb, ampak so bile rezultat strukturnih pomanjkljivosti trgov z električno energijo. Sedanji položaj na trgu EU z električno energijo je imel negativne učinke na svobodno konkurenco na proizvodnih trgih energetsko intenzivnih uporabnikov.
(71)
Italija je imela kljub liberalizaciji sektorja določene strukturne pomanjkljivosti, kot sta nezadostno medsebojno povezovanje med različnimi deli nacionalnih omrežij in koncentrirana tržna struktura. V teh okoliščinah liberalizacija ni povzročila ugodnejših cen za energetsko intenzivne uporabnike. Težave so bile zlasti velike na Sardiniji, kjer je povezovanje omejeno.
(72)
Zato je Italija trdila, da je treba sistem posebnih cen, pri katerem se upoštevajo značilnosti povpraševanja, obravnavati kot upravičen regulativni ukrep, ki spodbuja mehanizme, ki bi bili na voljo na popolnoma konkurenčnem trgu. Ukrep je ponovno vzpostavil enake konkurenčne pogoje za energetsko intenzivna podjetja, ki delujejo v različnih državah članicah, saj je odpravil geografske pomanjkljivosti, ki so vplivale na družbe na Sardiniji. Shema je predvidela pričakovane učinke procesa liberalizacije. Po mnenju Italije so bili podobni ukrepi uvedeni v drugih državah članicah, kjer so imeli energetsko intenzivni uporabniki korist zaradi reguliranih cen električne energije.
(73)
Po mnenju Italije je odlok iz leta 2004 sledil še dvema ciljema: podpori zaposlovanja na Sardiniji, ki je bilo koncentrirano v sektorju kovin, in ohranjanju dovolj visoke ravni povpraševanja po proizvodnji električne energije na Sardiniji, ki je imela težave s presežno zmogljivostjo.
(74)
Italija je trdila, da je nova shema cen dejansko enaka ceni Alumix, za katero je Komisija ugotovila, da ne pomeni državne pomoči. Razlike med staro in novo shemo so bile posledica nove „strukture cen“, ki jo je zahtevala vzpostavitev liberaliziranega trga z električno energijo.
(75)
Italija je trdila, da shema cen ne pomeni državne pomoči. Kar zadeva uporabo državnih sredstev, je bil sistem cen primerljiv z ureditvijo v zadevi PreussenElektra, za katero je Sodišče menilo, da ne vključuje državnih sredstev (29). Izravnalni sklad je bil tehnično telo, ki je vodilo račune sistema, in ni mogel prosto razpolagati s finančnimi sredstvi, s katerimi je upravljal. Dejstvo, da sta AEEG in ministrstvo za finance izvajala ukrep nadzora nad dejavnostmi izravnalnega sklada, ni pomenilo, da lahko država prosto razpolaga s temi sredstvi. Po mnenju Italije so bila zato sredstva, uporabljena za financiranje mehanizma cen, v celoti zasebna.
(76)
Italija je nadalje trdila, da cena ni imela učinka na trgovino znotraj Unije in ni mogla izkrivljati konkurence zaradi razlogov, povezanih z obstojem svetovne cene za proizvode, ki so bili blago (glej pripombe družbe Portovesme, uvodna izjava 55). Poleg tega proizvodnja EU in Italije ni mogla slediti naraščajočemu povpraševanju po zadevnih kovinah. Leta 2005 je domača proizvodnja pokrivala samo 12 % povpraševanja po aluminiju, 55 % povpraševanja po cinku in 80 % povpraševanja po svincu v Italiji. Primanjkljaj v proizvodnji teh kovin v EU in Italiji je bil vedno večji, pri čemer so povpraševanju vedno pogosteje zadostili uvozniki iz tretjih držav. Če industrije aluminija v Italiji ne bi bilo, noben nov udeleženec iz EU na trgu ne bi mogel nadomestiti zmanjšanja zmogljivosti v Italiji, ker obrati EU že zdaj delujejo s polno zmogljivostjo in noben obstoječi proizvajalec ali nov udeleženec na trgu ne bi bil pripravljen povečati zmogljivosti, saj so dolgoročne napovedi glede razpoložljivosti dostopnih cen energije v prihodnosti negotove. Ohranitev teh proizvodnih zmogljivosti v Italiji zato ne bi oškodovalo konkurenčnih ponudnikov. Ker ugodnejša cena ni bila nižja od cen električne energije, ki so jih v povprečju plačevali konkurenčni ponudniki družb, ni spodbujala izvoza iz Sardinije v druge države članice.
(77)
Italija je trdila, da se cena, četudi bi Komisija sklenila, da ukrep dejansko pomeni državno pomoč, lahko šteje za združljivo z notranjim trgom, ker je to regionalna pomoč za tekoče poslovanje in je na Sardiniji dopustna na podlagi oprostitve iz člena 107(3)(a) PDEU.
(78)
Po mnenju Italije nepopolnost trga z električno energijo na Sardiniji (koncentracija trga, slabo povezovanje in presežna zmogljivost proizvodnje električne energije) in pomanjkanje dostopa do infrastrukture za zemeljski plin pomenita regionalno oviro, ki naj bi se ublažila z zadevno ceno.
(79)
Cene električne energije v Italiji za energetsko intenzivne uporabnike so bile za 38 % višje od povprečnih cen v EU. To je ustvarilo težavo na področju konkurenčnosti, ki je na Sardiniji nastala zaradi pomanjkljivosti lokalnega trga z električno energijo in pomanjkanja dostopa do omrežja z zemeljskim plinom.
(80)
Italija je trdila, da je ukrep prispeval k regionalnemu razvoju, ker je sektor kovin veliko prispeval h gospodarstvu in zaposlovanju na Sardiniji: sektor kovin je predstavljal 12 % zaposlene delovne sile in 12,2 % regionalnega BNP v proizvodnji. Cena je pozitivno vplivala na zaposlovanje ter ohranjanje družbene in gospodarske strukture na otoku.
(81)
Po mnenju Italije je bila cena sorazmerna s pomanjkljivostmi, s katerimi so se soočali upravičenci, saj je samo prilagodila cene električne energije, ki so jih plačevali proizvajalci na Sardiniji, povprečnim cenam, ki so jih plačevali konkurenčni ponudniki upravičencev v EU.
(82)
Cena je bila tudi kratkoročna in prehodna, saj naj bi se končala z dokončanjem infrastrukturnih projektov, namenjenih izboljšanju povezav z elektroenergetskimi in plinovodnimi omrežji (novim povezovalnim kablom SAPEI in plinovodom GALSI) (30).
(83)
Po mnenju Italije se je ukrep tudi postopno zmanjševal, saj je bila ugodnejša cena valorizirana na podlagi nihanj cene goriva in bi se lahko samo zvišala ali ostala nespremenjena.
4.2 Zadeva C 13/06
4.2.1 Pripombe družbe Portovesme
(84)
Družba Portovesme je menila, da cene iz leta 2005 niso izkrivljale konkurence, da so bile nujne za zagotavljanje preživetja zadevnih industrij in da se jih kot regionalno pomoč lahko šteje za združljive. Trditve družbe so podobne tistim, ki jih je navedla Italija in na katere se je mogoče sklicevati (glej uvodne izjave 87 do 104)).
4.2.2 Pripombe družbe Eurallumina
(85)
Družba Eurallumina je prav tako menila, da cene iz leta 2005 niso izkrivljale konkurence, da so bile nujne za zagotavljanje preživetja zadevnih industrij in da se jih kot regionalno pomoč lahko šteje za združljive. Trditve družbe so podobne tistim, ki jih je navedla Italija in na katere se je mogoče sklicevati.
4.2.3 Pripombe drugih zainteresiranih strani
(86)
Konkurenčna ponudnika družb Portovesme in Syndial, ki sta predložila pripombe v zadevi C 38/B/04, sta predložila pripombe tudi v tej zadevi. Oba sta trdila, da sporni ukrepi pomenijo pomoč za tekoče poslovanje, ki jo je treba šteti za nezdružljivo z notranjim trgom.
4.2.4 Pripombe Italije
(87)
Italija je trdila, da so se cene iz leta 2005 zelo razlikovale od cen, uvedenih leta 2004, saj so bile sedaj v skladu z zahtevami smernic o regionalni pomoči.
(88)
Po mnenju Italije se cene na podlagi površne ocene lahko opredelijo kot pomoč za tekoče poslovanje, vendar so dejansko del svežnja ukrepov, naklonjenih regionalnemu razvoju na Sardiniji. Italija je opozorila zlasti na tesno povezavo med cenami in obveznostjo glede izvajanja dolgoročnih naložb, ki so jo morali prevzeti upravičenci. Klavzula o odložitvi, zaradi katere je izvajanje ukrepa pogojeno z odobritvijo s strani Komisije, je po mnenju Italije dokaz, da je ukrep regionalna pomoč.
(89)
Memorandum o soglasju (protocollo d’intesa), ki sta ga podpisali regija in upravičenci, je nosilni steber te strategije. Obsegal je naslednje:
(a)
produktivne naložbe, opisane v industrijskih načrtih, ki so jih predložili upravičenci;
(b)
hitro odobritev infrastrukture energetskih povezav, ki bo upravičencem omogočala oskrbo z električno energijo po konkurenčnih cenah (plinovod GALSI in povezovalni kabel SAPEI);
(c)
dodelitev integrirane koncesije za izkoriščanje premogovnika v regiji Sulcis in izgradnjo/delovanje nove elektrarne na premog, namenjene za dobavo električne energije upravičencem; in
(d)
ugodnejše cene.
(90)
Italija je menila, da bi bilo treba cene obravnavati kot instrument politike, namenjen zaščiti sektorjev, ki jih ogrožajo visoke cene električne energije in bi se v nasprotnem primeru zaradi agresivne konkurence podjetij, ki niso iz EU in imajo nižje proizvodne stroške, preselili iz Italije in Evrope. Cene naj bi se uporabljale do dokončanja načrtovane infrastrukture in do vzpostavitve konkurenčnega notranjega trga za električno energijo. Ukrep je bil v skladu z duhom regionalne pomoči, saj je spodbujal gospodarsko rast in zaposlovanje na otoku, na katerem je energetsko intenzivna proizvodnja trpela zaradi neugodnega konkurenčnega položaja, nastalega zaradi nepopolnega stanja liberalizacije trga z električno energijo in izrednih infrastrukturnih pomanjkljivosti na Sardiniji v zvezi s povezavo z nacionalnimi elektroenergetskimi in plinovodnimi omrežji.
(91)
V podporo temu integriranemu pristopu je Italija navedla prvo poročilo skupine na visoki ravni za konkurenčnost, energijo in okolje (31), ki je ugotovila, da proces liberalizacije v sektorju električne energije ni prinesel zadovoljivih rezultatov, da je potrebna boljša povezanost in da so zaželene dolgoročne dobavne pogodbe s predvidljivimi cenami ali partnerstva med strankami in dobavitelji električne energije. Italija je trdila, da so ukrepi, načrtovani za Sardinijo, delovali v tej smeri, vendar so bili za zaščito konkurenčnosti industrije na Sardiniji in njeno preživetje do izvedbe načrtovanih naložb in rešitve strukturnih težav potrebni tudi kratkoročni ukrepi, kot so bile ugodnejše cene.
(92)
Italija je trdila, da ni mogoče primerjati cen električne energije, ki jih plačujejo upravičenci s Sardinije, s povprečnimi cenami, ki jih plačujejo primerljiva podjetja v celinski Italiji, saj so energetsko intenzivna podjetja električno energijo kupovala preko dvostranskih pogodb, ki niso javno dostopne. Po mnenju Italije je Komisija naredila napako pri izvedbi primerjave na podlagi cen, zabeleženih na borzah električne energije, saj je bil samo manjši del dobave energije teh podjetij pridobljen na borzah.
(93)
Po mnenju Italije bi bile cene, dogovorjene preko dvostranskih pogodb, za odjemalce ugodne samo, če bi odjemalci lahko prosto izbirali svoje dobavitelje in dobivali električno energijo, ki je bila proizvedena s konkurenčnimi tehnologijami. To na Sardiniji, kjer elektrarne niso mogle proizvajati poceni električne energije, saj niso imele dostopa do zemeljskega plina, ni bilo mogoče. Poleg tega je od novih naložb v moderno proizvodnjo električne energije odvračala omejena elektroenergetska povezava, zaradi katere električne energije ni bilo mogoče izvažati. Drug dejavnik sta bili koncentracija trga in vloga, ki so jo imeli prvotni nosilci dejavnosti.
(94)
V teh okoliščinah je bila, po mnenju Italije, uvedba cen, ki so ohranile cene električne energije, dokler na trgu z električno energijo ni bila dosežena učinkovitejša konkurenca, upravičena. Italija je ponovno trdila, da so ugodnejše cene spodbujale mehanizem popolnoma konkurenčnega trga.
(95)
Glede presežnih zmogljivosti proizvodnje električne energije, zaradi katere je Komisija dvomila, da so bile cene električne energije na Sardiniji višje od cen na celinski Italiji (ker bi presežna zmogljivost morala proizvajalce spodbujati k prodaji velikim odjemalcem po konkurenčnih cenah - glej uvodno izjavo 47), je Italija navedla naslednje trditve. Presežna zmogljivost proizvodnje električne energije na Sardiniji ni mogla voditi do nižjih cen za odjemalce, ker je v tem določenem primeru presežna zmogljivost nastala zaradi omejenega povezovanja, zaradi česar je bilo treba ustvariti zelo veliko zalogo električne energije za zaščito neprekinjenosti dobave električne energije na otoku (32). Ker je bila ta zaloga v vsakem primeru poplačana preko dajatev, ki jih morajo plačevati vsi končni uporabniki električne energije, dobavitelji električne energije niso imeli interesa za prodajo električne energije, saj so to neizkoriščeno zmogljivost uporabili po konkurenčnejših cenah.
(96)
Po mnenju Italije je ukrep sorazmeren, ker je bila cena, ki jo je AEEG določil za leto 2005 (glej uvodno izjavo 34), enaka povprečni ceni, ki so jo konkurenčni ponudniki upravičencev plačevali v EU in jo je upravni organ objektivno izračunal. Italija je tudi poudarila, da so veliki industrijski odjemalci v državah članicah z reguliranimi cenami za dobavo električne energije leta 2005 plačevali tudi samo 25 EUR/MWh.
(97)
Zato je Italija izpodbijala podatke, ki so jih predložili pritožniki in so bili po njenem mnenju zbrani na podlagi napačne metodologije, saj so precenili povprečne cene električne energije, ki so jih v EU plačevali konkurenčni ponudniki upravičencev.
(98)
Po mnenju Italije je bilo trajanje sheme, in sicer šest namesto petih let, upravičeno zaradi potrebe po čakanju na dokončanje energetske infrastrukture.
(99)
Italija je trdila tudi, da je bila zahteva glede postopnega zmanjševanja izpolnjena: cene so se postopno nižale, saj so bile prilagojene na podlagi tehtanega povprečja nihanj na borzah električne energije v Amsterdamu in Frankfurtu in bi se lahko samo zvišale ali ostale nespremenjene.
(100)
Cene so bile vezane na nihanje cen na borzah električne energije, ker je bilo to, po mnenju Italije, objektivno merilo, ki je na splošno reprezentativno za gibanje cen energije. Vendar je Italija trdila, da so bila dejanska zvišanja cen za energetsko intenzivne uporabnike v EU na splošno znatno nižja od zvišanj, zabeleženih na borzah, saj so ti uporabniki plačevali cene, dogovorjene z dvostranskimi pogodbami, ali cene, ki jih je določila država in so bile regulirane, te cene pa so bile manj podvržene nihanju.
(101)
Italija je ugotovila, da je bilo letno zvišanje za 4 %, uporabljeno za cene na Sardiniji, v skladu z zvišanji cen energije, ki so veljale za njihove neposredne konkurenčne ponudnike v EU.
(102)
Italija je opozorila na obstoj ukrepov v EU, ki so imeli učinke, enake spornim ugodnejšim cenam, in trdila, da bi bilo treba vse te ukrepe ne glede na njihovo obliko oceniti na enak način, saj je njihov skupni cilj zagotoviti preživetje energetsko intenzivnih industrij v EU in preprečiti njihovo preseljevanje na območja zunaj državnega ozemlja.
(103)
Čeprav Sardinija od leta 2007 ni mogla več koristiti regionalne pomoči za tekoče poslovanje, je Italija trdila, da smernice o regionalni pomoči vsebujejo določbo za postopno opuščanje shem, ki so se še izvajale v času, ko regija ni bila več upravičena do oprostitve iz člena 107(3)(a) PDEU. Tako bi lahko Komisija še vedno odobrila ukrep iz smernic o regionalni pomoči iz leta 2007. V vsakem primeru je Italija trdila, da se spornega ukrepa ne sme obravnavati kot običajno pomoč za tekoče poslovanje.
(104)
Italija je na podlagi trditev glede aluminija, cinka in svinca, že navedenih v uvodni izjavi 76, ponovno navedla, da cene niso vplivale na trgovino med državami članicami. Isti razlogi so, po trditvah Italije, veljali za kemično industrijo. Italija je poudarila, da je uvoz kemičnih proizvodov v Italijo leta 2003 presegel izvoz, in da se je proizvodnja v EU in Italiji od leta 2001 močno zmanjšala. S posebnim sklicevanjem na proizvodnjo PVC, kjer je uporaba klora največja, je Italija opozorila na nezadostno proizvodnjo v državi: leta 2002 je bilo v Italiji proizvedenih samo 470 000 ton PVC, medtem ko je poraba znašala 970 000 ton.
5. OCENA UKREPA
5.1 Obstoj državne pomoči v skladu s členom 107(1) PDEU
(105)
Ukrep pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji: ukrep (a) pomeni gospodarsko prednost za upravičenca; (b) odobri ga država ali je odobren iz državnih sredstev; (c) je selektiven ter (d) vpliva na trgovino med državami članicami in lahko izkrivlja konkurenco znotraj EU.
5.1.1 Obstoj prednosti
(106)
Na podlagi dogovorov o cenah iz leta 2004 in 2005 je država sodelovala pri subvencioniranju cene električne energije, za katero so se upravičenci dogovorili s svojimi dobavitelji. V letu 2004, na primer, bi na podlagi veljavnih dvostranskih dobavnih pogodb in ob odsotnosti kompenzacijskih plačil družba Portovesme plačevala 63 EUR (33) in družba Eurallumina 65,95 EUR/MWh. Te številke so predložili Italija in sami upravičenci, zato niso sporne.
(107)
V letu 2005 je po podatkih, ki jih je predložila Italija, cena električne energije, za katero se je družba Syndial dogovorila s svojim dobaviteljem, presegla 60 EUR/MWh, ugodnejša cena pa bi to ceno znižala na 27 EUR/MWh. Utemeljitev za ta dva ukrepa je bila, da bo država upravičencem povrnila dodatne stroške, ki so jih imeli z nakupom električne energije na Sardiniji v primerjavi s povprečnimi cenami, ki so jih plačevali njihovi konkurenčni ponudniki v EU.
(108)
Družba Portovesme je trdila, da je bila ugodnejša cena enaka ceni, ki bi se zaračunavala na popolnoma konkurenčnem trgu, in zato ne zagotavlja prednosti. Komisija je tako trditev že zavrnila v zadevi Alcoa, v kateri so bile obravnavane skoraj enake cene. Sodišča Unije ali Komisija pri ocenjevanju obstoja prednosti niso nikoli upoštevali pogojev, ki bi prevladovali na hipotetičnem, bolje delujočem trgu. Referenčni okvir so bili vedno pogoji, ki prevladujejo na dejanskih zadevnih trgih (34).
(109)
Ta trditev tudi pomeni, da bi lahko država članica v primeru neustreznega delovanja trga upravičeno določila cene, ki spodbujajo pogoje učinkovite konkurence (glej pripombo Italije v uvodni izjavi 72).
(110)
Takšno sklepanje ni sprejemljivo, saj je v nasprotju z ustaljenim načelom sodne prakse EU, v skladu s katero „dejstvo, da si država članica z enostranskimi ukrepi prizadeva približati pogoje konkurence v nekem gospodarskem sektorju pogojem konkurence, ki veljajo v drugih državah članicah, zadevnim ukrepom ne more odvzeti značaja državne pomoči“ (35). Komisija meni, da se isto načelo uporablja za okoliščine, v katerih si država članica prizadeva približati pogoje konkurence pogojem, ki bi prevladovali na popolnoma konkurenčnem trgu.
(111)
Poleg tega, če bi bila ta navedba sprejeta, ne bi bilo državne pomoči, pri kateri država članica dodeli subvencijo za zapolnitev vrzeli med ceno, prosto dogovorjeno med dvema udeležencema na trgu, in teoretično ceno, za katero bi se lahko sklenil dogovor pod pogoji popolne konkurence. S tem bi bil izničen temeljni namen nadzora državne pomoči.
(112)
Italija trdi, da so te cene enake cenam Alumix, za katere je Komisija menila, da ne pomenijo državne pomoči (glej uvodno izjavo 74), in bi jih bilo prav tako treba obravnavati kot brez elementa pomoči.
(113)
Komisija opozarja, da je bil položaj, glede katerega je Komisija podala stališče v zadevi Alumix, zelo drugačen. V zadevi Alumix je ceno odobrila družba ENEL, ki je bila takrat javni organ in je energijo dobavljala na podlagi monopola na trgu z električno energijo, ki še ni bil liberaliziran (36). V takih okoliščinah je Komisija morala preveriti, ali je družba ENEL prodajala po umetno nizki ceni ali pa je ravnala kot razumna nosilka dejavnosti v tržnem gospodarstvu. Ob upoštevanju monopola družbe ENEL nad proizvodnjo električne energije in oskrbo z električno energijo ni bilo nobene konkurenčne tržne cene, na katero bi se lahko Komisija sklicevala pri oceni obstoja prednosti. Zato je Komisija pripravila metodo za opredelitev najnižje teoretične tržne cene, po kateri bi bil razumen dobavitelj pripravljen prodajati svojemu „najboljšemu odjemalcu“.
(114)
Vendar te metode ni mogoče uporabiti, kadar se o cenah dogovarjajo končni uporabniki z dobavitelji na liberaliziranem trgu in so s kompenzacijskimi plačili naknadno subvencionirane. Zato analiza v odločbi Alumix in ugotovitve Komisije v tej zadevi v tem primeru očitno nimajo nikakršnega pomena. To je bilo potrjeno v sodbi Sodišča prve stopnje, ki je potrdila odločitev o sprožitvi uradne preiskave v zadevi Alcoa (37) (točka 132 sodbe).
(115)
V tej zadevi načelo udeleženca na trgu ne velja. Položaj bi moral biti ocenjen z upoštevanjem preskusa nosilcev dejavnosti na trgu, če bi država prodajala električno energijo zadevnim podjetjem, in sicer neposredno ali preko podjetja v državni lasti, kot je to storila v zadevi Alumix. Vendar v tem primeru električno energijo dobavljajo zasebna podjetja. Zato ni treba tako kot v zadevi Alumix preučiti, ali je ravnanje države primerljivo z ravnanjem razumnega udeleženca na trgu.
(116)
Treba je skleniti, da je sistem kompenzacijskih plačil iz leta 2004 in 2005 ublažil dajatve, plačljive po dobavnih pogodbah, ki so jih sklenili upravičenci in bi bile običajno vključene v proračun podjetij. Zato ukrep v skladu z ustaljeno sodno prakso pomeni gospodarsko prednost za prejemnike (38).
5.1.2 Selektivnost
(117)
Ker so ugodnejše cene električne energije v Italiji odobrene izključno družbam z obstoječimi delujočimi obrati na Sardiniji, ki sodijo v zaključen seznam industrij, opredeljenih v zakonodajnih in regulativnih instrumentih, ki tvorijo pravno podlago ukrepov, je zagotovljena prednost selektivna.
5.1.3 Državna sredstva in odgovornost države
(118)
V skladu z ustaljeno sodno prakso prednost pomeni državno pomoč, ki spada na področje uporabe člena 87(1) PDEU samo, če je odobrena neposredno ali posredno iz državnih sredstev (39) in je zanjo odgovorna država (40).
(119)
Kot je navedeno v uvodni izjavi 28, so tukaj obravnavana kompenzacijska plačila financirana iz drugih dajatev, ki jih izravnalni sklad pobere na podlagi sestavnega dela A4 cene za električno energijo. Ta dajatev je obvezna, saj je določena z odločbami organa AEEG, s katerimi se izvaja nacionalna zakonodaja. Izravnalni sklad je z zakonom določen javni organ, ki svoje funkcije izvaja na podlagi natančnih navodil, ki so določena v odločbah organa AEEG.
(120)
Prav tako v skladu z ustaljeno sodno prakso pomeni donos dajatve, ki je obvezna v skladu z nacionalno zakonodajo in se plačuje z zakonom določenemu javnemu organu, državno sredstvo v smislu člena 87(1) Pogodbe, kadar je namenjen financiranju ukrepa, ki izpolnjuje druga merila tega člena (41).
(121)
Italija se pri utemeljitvi trditve, da se zadevni ukrep ne financira iz državnih sredstev, sklicuje na sodbo v zadevi PreussenElektra (42). Italija trdi, da so potrebna sredstva za financiranje cene zasebne stranke (odjemalci električne energije) prenesli na zasebne stranke (upravičence); vloga države je omejena na sprejetje zakona, ki zahteva plačilo zahtevanih zneskov, pri čemer je mogoče s sredstvi razpolagati le z izvajanjem predpisane sheme. Zlasti, po mnenju Italije in več upravičencev, izravnalni sklad ne more nadzirati sredstev in je le računovodski posrednik.
(122)
V zadevi Preussen-Elektra je Sodišče menilo, da obveznost nakupa električne energije iz obnovljivih virov po minimalnih cenah, višjih od dejanske tržne vrednosti te vrste električne energije, ki velja za zasebna podjetja za oskrbo z električno energijo, ni bila državna pomoč, saj ukrep ni vseboval neposrednega ali posrednega prenosa državnih sredstev.
(123)
Komisija opozarja, da so v zadevi PreussenElektra potrebna sredstva za financiranje ukrepa proizvajalcem električne energije iz obnovljivih virov energije neposredno zagotovili dobavitelji električne energije, pri čemer ni sodeloval noben javni organ. V tem sistemu organi držav članic ne morejo nikoli razpolagati z zneski, ki jih je treba prenesti. V zadevnem primeru se denarna sredstva kljub temu prenesejo prek javnega organa, tj. izravnalnega sklada, preden se izplačajo končnemu upravičencu. Zato zadeva PreussenElektra obravnava drugačne dejanske okoliščine in za to zadevo ni pomembna.
(124)
Sodba v zadevi Pearle (43) prav tako ne more pomagati Italiji ali upravičencem. V zadevi Pearle je Sodišče ugotovilo, da se v nekaterih določenih pogojih donos dajatve, ki se prenese preko javnega organa, ne šteje za državna sredstva. V zadevi Pearle so se ukrepi v celoti in na lastno pobudo financirali iz določene dejavnosti. Denarna sredstva so se zbrala z drugimi dajatvami prek javnega organa, ki nikoli ne more prosto razpolagati s sredstvi. Poleg tega je obstajala korespondenca med subjekti, ki so plačali dajatev, in subjekti, ki so bili upravičeni do ugodnosti na podlagi ukrepa.
(125)
Italija nasprotuje trditvi, da izravnalni sklad nima diskrecijske pravice pri črpanju sredstev, ki so namenjena financiranju cen in niso nikoli del „obsega javnih financ“. Tako država ne more prosto razpolagati s sredstvi in zato sredstva niso državna sredstva.
(126)
Najprej je treba poudariti, da v zadevi Pearle„ključno merilo“ ne obstaja, medtem ko je mogoče nekatera merila v tej zadevi subjektivno obravnavati kot bolj osrednja od drugih. Preskusi, navedeni v sodbi, so kumulativni. Sodišče prve stopnje je enako razlago navedlo v zadevi Earl Salvat, v kateri je preučilo izpodbijane druge dajatve v tej zadevi glede na vsako posamezno merilo iz zadeve Pearle (44).
(127)
Komisija je pred preučitvijo vloge izravnalnega sklada ugotavljala, ali je primeren kateri od drugih preskusov iz zadeve Pearle. Jasno je, da so bile sporne cene za razliko od zadeve Pearle določene na pobudo države in ne na pobudo gospodarskega sektorja. Poleg tega so upravičenci ukrepa v zadevi Pearle tudi edini prispevali sredstva, ki so bila uporabljena, zato poseganje javnega organa ni pomenilo prednosti, ki bi dodatno obremenila državo. V zadevnem primeru upravičenci ne nosijo finančnega bremena dajatve, ki ga nosijo izključno odjemalci električne energije. Zato se ni mogoče veljavno zanašati na sodno prakso Pearle ne glede na to, ali je trditev o vlogi izravnalnega sklada le kot računovodskega posrednika ustrezna.
(128)
V zvezi s samim izravnalnim skladom Komisija opozarja, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso „ne sme razlikovati med zadevami, v katerih pomoč neposredno dodeli država, in zadevami, v katerih pomoč dodeli javni ali zasebni organ, ki ga imenuje ali ustanovi država“ (45). Zato javni ali zasebni status izravnalnega sklada ni odločilen dejavnik za namene uporabe pravil o državni pomoči. Dejstvo, da je izravnalni sklad javni organ, samodejno ne pomeni veljavnosti člena 107 PDEU (46); podobno tudi poseganje zasebnega organa samo po sebi ne bi izključevalo uporabe navedenega člena.
(129)
Analiza se kljub temu ne more omejiti na pristojnosti izravnalnega sklada kot javnega organa. Namesto tega je treba ugotoviti, ali lahko država na splošno neposredno ali posredno prek drugega organa, ki ga imenuje, nadzoruje sredstva, ki so namenjena financiranju cene. Enak preskus bi se moral uporabiti, če bi bil izravnalni sklad zasebni organ.
(130)
Nedavna sodba Sodišča v zadevi Essent (47) s tem v zvezi navaja dokončne smernice. V zadevi Essent je Nizozemska z zakonom uvedla dodatno dajatev za cene električne energije. Dodatno dajatev so odjemalci električne energije plačevali upravljavcem omrežij, ki so v zameno denarna sredstva prenesli na imenovano družbo SEP. Ta ni imela diskrecijske pravice pri upravljanju sredstev in je delovala pod natančnim nadzorom organov. Sodišče je ugotovilo, da so prihodki zaradi dodatne dajatve državna sredstva, ker je bila dodatna dajatev za ceno električne energije uvedena z nacionalnim zakonom in je zato pomenila dajatev, družba SEP pa je bila upravičena do uporabe prihodkov iz dajatev le za namene, ki jih določa zakon, tako da so denarna sredstva ostala pod javnim nadzorom in so bila tako na voljo nacionalnim organom. Sodišče je menilo, da to zadostuje za opredelitev takih denarnih sredstev kot državna sredstva.
(131)
Podobnosti z zadevnim primerom so jasne. Dodatna dajatev za ceno električne energije, namenjena financiranju tukaj obravnavanih cen, je zakonsko določena, tako kot v zadevi Essent. Izravnalni sklad ima enako vlogo kot družba SEP, saj centralizira in upravlja prihodke od drugih dajatev, zanjo pa veljajo enake omejitve, ker lahko prihodke od dajatev uporablja le za namene, ki jih določa zakon (financiranje ugodnejših cen). Država lahko nadzoruje in usmerja uporabo sredstev: izravnalni sklad opravlja računovodske funkcije po natančnih navodilih organa AEEG, ki deluje v okviru svojih regulativnih pooblastil in/ali v skladu z izvajanjem nacionalne zakonodaje. Tako so sredstva, za katera skrbi izravnalni sklad, vedno pod javnim nadzorom.
(132)
Ta analiza je v skladu z odločbo Komisije v zadevi Italije o nasedlih naložbah, v kateri so denarna sredstva, ki jih upravlja izravnalni sklad na računu A6, opredeljena kot državna sredstva (48).
(133)
Opredelitev, da so denarna sredstva, ki jih upravlja izravnalni sklad, državna sredstva, je bila potrjena v sodbi Sodišča prve stopnje v zadevi Iride (49).
(134)
Italijansko vrhovno kasacijsko sodišče je že razsodilo, da pravni osebi izravnalnega sklada in italijanske države nista ločeni ter da je treba denarna sredstva, prenesena v izravnalni sklad, obravnavati kot državno lastnino, tudi če izhajajo od zasebnih subjektov in so namenjena zasebnim podjetjem (sodba št. 11632/03 z dne 3. aprila 2003). V zadevi Iride sta družbi Iride SpA in Iride Energia SpA vložili tožbo pri Sodišču prve stopnje, s katero sta izpodbijali odločbo, s katero je Komisija med državna sredstva uvrstila zneske, ki jih upravlja izravnalni sklad na računu A6. Trditve, ki sta jih predložili vložnici, so bile zelo podobne. Izpodbijali sta odločitev kasacijskega sodišča s trditvijo, da ima izravnalni sklad le vlogo računovodskega posrednika med zasebniki s finančnimi obveznostmi in upravičenci zadevnih zneskov, tj. vlogo, v skladu s katero izravnalni sklad ne more niti za kratek čas uporabiti položenih denarnih sredstev. Vložnici sta tudi trdili, da velja sodna praksa v zadevi PreussenElektra.
(135)
Sodišče prve stopnje je poudarilo, da ni pristojno za izpodbijanje razlage italijanske zakonodaje kasacijskega sodišča, in nato potrdilo, da bi se morala denarna sredstva iz računa A6 izravnalnega sklada opredeliti kot državna sredstva, ker so poleg tega, da so državna lastnina, pod stalnim nadzorom države (50).
(136)
Ta ugotovitev zadeva račun A6 izravnalnega sklada, ki se uporablja za financiranje nasedlih naložb sektorja električne energije Italije. Logično se lahko razširi na sestavni del A4, s katerim se financira sporne cene. Sodba kasacijskega sodišča temelji na analizi pravne osebe izravnalnega sklada, njegova ugotovitev v zvezi z državnim lastništvom pa zato velja za vsa denarna sredstva izravnalnega sklada. Enako velja za ugotovitev Sodišča prve stopnje, da lahko država nadzoruje sredstva, s katerimi upravlja izravnalni sklad. Razen namena zbranih sredstev (ki zajema nasedle naložbe v primeru računa A6 in financiranje ugodnejših cen v primeru sestavnega dela A4) ni nobene razlike med računom A6 in sestavnim delom A4. Zneski, preneseni upravičencem s Sardinije iz sestavnega dela A4, se morajo zato opredeliti kot državna sredstva.
(137)
Poleg financiranja iz državnih sredstev je za sporne cene odgovorna država, saj je pravna podlaga za ukrep določena v nacionalni zakonodaji ter odlokih in odločbah, ki jih je AEEG, javni organ, sprejel pri izvajanju svojih nalog javnega organa (51).
5.1.4 Vpliv na trgovino in izkrivljanje konkurence
(138)
V zvezi z vplivom ukrepa na trgovino med državami članicami in nastalim izkrivljanjem konkurence je nesporno, da so zadevni trgi (svinca, cinka, srebra, aluminija in klorovih preparatov) v celoti odprti za konkurenco. Že to je dovolj za ugotovitev, da cene vplivajo na trgovino znotraj Unije.
(139)
Kljub temu je Komisija obravnavala trditev upravičencev in Italije, da v sektorju kovine (trditev ni bila izrecno predložena v zvezi s klorom) cene ne vplivajo na trgovino in ne izkrivljajo konkurence, ker med državami članicami ni dejanskih trgovinskih tokov; malo je verjetno, da se bodo takšni tokovi razvili in zaradi posebnih značilnosti sektorja cene ne škodijo konkurenčnim ponudnikom upravičencev v Uniji.
(140)
V odločitvah Komisije in sodbah Sodišča nikoli ni bilo sprejeto, da odsotnost dejanskih trgovinskih tokov kaže, da ukrep pomoči ne vpliva na trgovino znotraj Unije. Sodišče je dejansko dosledno odločalo, da lahko pomoč podjetju vpliva na trgovino med državami članicami in izkrivlja konkurenco, tudi če podjetje, ki pomoč prejme, ne sodeluje v trgovini znotraj Unije. Če država članica dodeli pomoč podjetju, se lahko zato domača proizvodnja ohrani ali poveča, zaradi česar imajo podjetja, ustanovljena v drugih državah članicah, manj možnosti za izvoz svojih izdelkov na trg v tej državi članici (52).
(141)
Poleg tega vzorec zmanjševanja proizvodnje EU in povečevanja uvoza iz tretjih držav z omejenimi trgovinskimi tokovi med državami članicami ali brez njih ni neobičajen: to je dejansko značilno za industrije, ki se srečujejo s strukturnimi težavami ali pa so pod velikim pritiskom konkurence. Takšne industrije so zlasti občutljive glede ukrepov, ki jih sprejemajo države članice, da bi izboljšale konkurenčni položaj svojih domačih industrij.
(142)
Dejstvo, da je proizvodnja cinka, svinca in srebra v Italiji preskromna, da bi vplivala na referenčno ceno, ni pomembno. Dejstvo, da obstaja referenčna cena za te kovine, na katero pogoji proizvodnje v eni državi članici ne morejo enostavno vplivati, ne izključuje obstoja konkurence med podjetji s sedežem v EGP in prodaje na svetovnih trgih kovin. Možno je, da pomoč upravičencem s Sardinije le-tem ne omogoča znižanja svetovne cene za njihove proizvode in izključitve konkurenčnih ponudnikov s trga ter da lahko drugi evropski proizvajalci še naprej poslujejo, dokler lahko z dobičkom prodajajo po svetovni ceni. Vendar dobički v Italiji zaradi subvencioniranih cen električne energije na splošno krepijo konkurenčni položaj družb. Nakopičene kapitalske rezerve se lahko na primer uporabijo za prevzem konkurenčnih ponudnikov in povečanje tržnega deleža. Ta razlog je še toliko pomembnejši glede na to, da so nekateri upravičenci del večnacionalnih družb (53).
(143)
V nasprotju s trditvami upravičencev dejstva, da je cena, ki so jo v zadevnih sektorjih plačali v Italiji, primerljiva s povprečno ceno električne energije, ki jo konkurenčni proizvajalci plačajo v Evropi, ni mogoče šteti za dokaz, da italijanska cena ne ogroža interesov drugih evropskih proizvajalcev. V zadevi C-372/97 Italija proti Komisiji je bilo jasno ugotovljeno, da enostranski ukrepi, namenjeni približanju pogojev konkurence v državi članici pogojem, ki prevladujejo v drugih državah članicah, vplivajo na trgovino (in jih je zato treba opredeliti kot pomoč). Poleg tega lahko nekateri sporazumi o oskrbi z električno energijo, sklenjeni v drugih državah članicah EU, vključujejo državno pomoč, zato je Komisija sprožila temeljne preiskave v zvezi z več ukrepi te vrste (54). Čeprav Italija ali družba Alcoa tega razloga nista izrecno navedli, Komisija meni, da je uporaben, saj opozarja na dobro uveljavljeno načelo, da obstoj nezakonite pomoči v nekaterih državah članicah ne more utemeljiti sprejetja podobnih ukrepov v drugi državi članici.
(144)
V vsakem primeru pritožbe, prejete od konkurenčnih ponudnikov upravičencev, kažejo, da sporne cene lahko povzročijo težave glede konkurence in vplivajo na trgovino znotraj Unije.
(145)
Poleg tega Italija ni priglasila cen iz leta 2004. Glede na ustaljeno sodno prakso v primeru, ko pomoč ni priglašena, Komisija ni dolžna dokazati dejanskih posledic ukrepa na konkurenco in trgovino med državami članicami: „če bi Komisija morala v odločbi prikazati dejanski vpliv že dodeljene pomoči, bi to povzročilo prednost držav članic, ki pomoči dodelijo s tem, da kršijo obveznost priglasitve iz člena 93(3) Pogodbe [ES], v škodo tistih, ki jo o pomočeh obvestijo že na stopnji načrta“ (55).
(146)
Treba je skleniti, da lahko sporne ugodnejše cene električne energije izboljšajo konkurenčni položaj upravičencev v primerjavi s konkurenčnimi podjetji v EU. Glede na ustaljeno sodno prakso mora v takšnih okoliščinah veljati, da je pomoč vplivala na trgovino med državami članicami in izkrivila konkurenco (56).
5.1.5 Sklepna ugotovitev v zvezi z obstojem pomoči
(147)
Komisija je sklenila, da sporne cene iz leta 2004 in 2005 pomenijo državno pomoč v smislu člena 87(1) PDEU in jih je mogoče odobriti le, če izpolnjujejo pogoje za eno od oprostitev iz Pogodbe. Ta sklep je v skladu s sklepom iz zadeve Alcoa, v kateri so bile obravnavane skoraj enake cene.
5.2 Nova ali obstoječa pomoč
(148)
Primeri, v katerih ukrep pomeni obstoječo pomoč, so izčrpno navedeni v členu 1 Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (57).
(149)
Nesporno je, da zadevni ukrepi niso začeli veljati pred pristopom Italije k Uniji (člen 1(b)(i) Uredbe), se ne štejejo za odobrene, ker Komisija ni sprejela sklepa v predpisanih postopkovnih rokih (člen 1(b)(iii)), in se ne morejo šteti za obstoječo pomoč zaradi izteka zastaralnega roka (člen 1(b)(iv)). Pomoč niso postali zaradi razvoja skupnega trga ali ne da bi jih država članica spremenila (prvi stavek člena 1(b)(v)).
(150)
Komisija ob upoštevanju navedenega meni, da sporne cene pomenijo novo pomoč.
5.3 Zakonitost pomoči
(151)
Država članica mora v skladu s členom 108(3) PDEU priglasiti vse načrte za dodelitev ali spremembo pomoči, pri čemer predlaganih ukrepov ne sme izvajati, dokler v postopku priglasitve ni sprejet dokončen sklep.
(152)
Ker Italija ni priglasila člena 1 odloka iz leta 2004, cene iz leta 2004 pomenijo nezakonito pomoč.
(153)
Vendar je Italija priglasila člen 11(12) zakona št. 80/2005 in se vzdržala izvajanja tega ukrepa. Zato je spoštovala obveznosti iz člena 108(3) PDEU.
6. ZDRUŽLJIVOST POMOČI
(154)
Z odstopanjem od splošne prepovedi državne pomoči iz člena 107(1) PDEU se lahko pomoč razglasi za združljivo, če izpolnjuje pogoje za uporabo ene od izjem iz Pogodbe.
(155)
Cene iz leta 2004 in 2005 pomenijo pomoč za tekoče poslovanje. Trditev Italije, da se cen iz leta 2005 ne sme šteti za pomoč za tekoče poslovanje, ker so del strategije za regionalno pomoč in pogojene s produktivno naložbo, je treba zavrniti. Čeprav memorandum o soglasju določa, da morajo upravičenci izvesti določene naložbe, komponenta pomoči v ugodnejših cenah iz leta 2005 ni del upravičenih izdatkov in zanjo ne velja največja intenzivnost pomoči. Nobenih dokazov ni, da je ukrep skladen z merili za pomoč za naložbe ali da je pomoč sorazmerna. Namesto tega je ukrep jasno vezan na porabo električne energije in namenjen blažitvi stroškov naročil, torej operativnih stroškov, ki jih imajo zadevne družbe. Zato ukrepa ni mogoče obravnavati kot pomoč za naložbe.
(156)
Pomoč za tekoče poslovanje načeloma ni združljiva z notranjim trgom. Sodišče je v zadevi C-86/89 Italija proti Komisiji ugotovilo, da je treba zadevno pomoč, ki je bila dodeljena brez posebnih pogojev in le v zvezi z uporabljenimi količinami, obravnavati kot pomoč za tekoče poslovanje za zadevne družbe, ter da je kot taka vplivala na pogoje trgovanja v obsegu, ki je v nasprotju s skupnim interesom (58).
(157)
Sodišče prve stopnje je tudi v zadevi T-459/93 Siemens proti Komisiji opozorilo na načelo, da „pomoč za tekoče poslovanje, tj. pomoč, ki je namenjena zmanjšanju stroškov podjetja, ki bi jih to običajno moralo nositi v okviru tekočega poslovanja oziroma običajnih dejavnosti, načeloma ne spada v področje uporabe člena 92(3) [zdaj člen 107(3) PDEU] … Glede na ustrezno sodno prakso takšna pomoč načeloma izkrivlja konkurenco v sektorjih, v katerih je dodeljena, pri čemer zaradi svoje narave ne more izpolniti nobenega cilja, določenega z zgoraj navedenimi določbami o odstopanjih“.
(158)
Kljub temu obstajajo jasno opredeljene okoliščine, v katerih se lahko dodeli pomoč za tekoče poslovanje. Zlasti pomoč za tekoče poslovanje za okoljske namene se lahko dodeli na podlagi smernic Komisije o državni pomoči za varstvo okolja (59). Za območja, ki prejemajo pomoč, se lahko pomoč za tekoče poslovanje izjemoma odobri tudi kot regionalna pomoč. Komisija je ocenila, ali sporne cene morda ustrezajo kateri od navedenih kategorij.
(159)
Komisija je ugotovila, da namen cen ni okoljski in jih zato ni mogoče odobriti kot okoljsko pomoč.
6.1 Združljivost s smernicami o regionalni pomoči iz leta 1998
(160)
Pomoč za tekoče poslovanje se lahko izjemoma dodeli za območja, ki prejemajo pomoč in so upravičena do pomoči na podlagi oprostitve iz člena 107(3)(a) PDEU. Dežela Sardinija je bila do takšne pomoči upravičena do konca leta 2006. Komisija je zato preučila, ali se lahko cene iz leta 2004 in 2005 odobrijo v skladu s smernicami o regionalni pomoči iz leta 1998.
(161)
V skladu s točko 4.15 smernic se lahko pomoč za tekoče poslovanje izjemoma dodeli, če (i) je upravičena zaradi svojega prispevka k regionalnemu razvoju in zaradi svoje narave ter (ii) je njena višina sorazmerna z ovirami, ki naj bi jih ublažila. Država članica mora dokazati obstoj morebitnih ovir in oceniti njihovo pomembnost. V skladu s točko 4.17 smernic mora biti pomoč za tekoče poslovanje časovno omejena in se mora postopno zmanjševati.
(162)
V skladu s točko 2 smernic lahko „posamično ad hoc plačilo enemu samemu podjetju, ali pomoč, omejena na eno področje dejavnosti, zelo vpliva na konkurenco na zadevnem trgu, pri čemer bodo njeni vplivi na regionalni razvoj verjetno preveč omejeni … Zato se bodo zadevna odstopanja [od splošne prepovedi pomoči] običajno odobrila le za večsektorske sheme pomoči, ki so v neki regiji odprte za vsa podjetja v zadevnih sektorjih“. Cena električne energije, ki se selektivno odobri nekaj posameznim podjetjem v določenih sektorjih, nedvomno ni v skladu z duhom regionalne pomoči, ki bi morala biti večsektorska. Ker pa ni popolne prepovedi ad hoc regionalne pomoči, je Komisija obravnavala, ali morda obstajajo izjemne okoliščine, ki bi utemeljile odobritev cene.
(163)
Komisija je obravnavala zlasti pomanjkljivosti trga z električno energijo na Sardiniji, kot so jih navedli Italija in upravičenci, da bi ocenila, ali je to regionalna ovira.
6.1.1 Trg z električno energijo na Sardiniji glede na razmere v Italiji
(164)
Italijanski trg z električno energijo je na splošno zelo koncentriran, čeprav nekoliko manj na severu države. Prevladujoč nosilec dejavnosti na vseh delih Italije je nekdanji monopolist ENEL, razen na Sardiniji, kjer ima družba ENEL duopol z družbo E.ON. ENEL ima znatno tržno moč, pri čemer je italijanski organ za konkurenco ugotovil, da je ENEL v več primerih zlorabil svojo moč. Cene električne energije v Italiji so na splošno visoke zaradi proizvodne mešanice, ki temelji zlasti na fosilnih gorivih (zlasti plinu), neobstoja jedrske zmogljivosti in prezasedenosti povezovalnih daljnovodov z ostalo Evropo.
(165)
Na Sardiniji, ki obsega 4,1 % neto vgrajene moči v Italiji (60), se električna energija proizvaja večinoma v termoelektrarnah na fosilna goriva (premog, kurilno olje in rafinerijski katran). Na otoku ni infrastrukture za distribucijo zemeljskega plina.
(166)
Sardinija ima zaradi načrtov vlade o koncentraciji težke industrije na otoku, ki se niso nikdar uresničili, težave s presežno proizvodno zmogljivostjo, zlasti v segmentu z visokimi stroški (naftne elektrarne), ker je zaradi teh načrtov ENEL preveč vlagal v proizvodne obrate. Ti obrati hitro postanejo tehnično zastareli, poleg tega pa so strukturno dražji. V obravnavanem obdobju je bil izvoz električne energije s Sardinije v celinsko Italijo omejen zaradi majhne zmogljivosti povezovalnega daljnovoda, ki je bil preobremenjen (61).
(167)
Dve podjetji za proizvodnjo in distribucijo električne energije ENEL in E.ON imata skupaj 95-odstotni tržni delež oskrbe z električno energijo na Sardiniji (družba E.ON približno 58 % in družba ENEL 42 %). Preiskava energetskega sektorja (62), je pokazala, da se lahko Sardinija v smislu konkurence opredeli kot duopol s skupnim prevladujočim položajem. Koncentracija na trgu je velika, čeprav ni največja v Italiji (63). E.ON in ENEL zaradi nadzora nad praktično vsemi srednje velikimi in največjimi obrati določata ceno za večino delov dneva. Vendar se zdi, da so razmere na Sardiniji manj kritične kot na jugu Italije, kjer ENEL vedno sam določa ceno za vse dele dneva (64).
(168)
Veleprodajne cene električne energije v Italiji so med najvišjimi v Evropi (65), cene na Sardiniji pa so med najvišjimi v Italiji. Leta 2007 je bila nacionalna povprečna cena 70,99 EUR/MWh, medtem ko se je povprečna območna cena na Sardiniji znižala z 80,00 EUR/MWh iz leta 2006 na 75,00 EUR/MWh (66). Povprečne regionalne cene na Sardiniji so se leta 2008 in 2009 še naprej zviševale. Cene na Sardiniji so bile v prvi polovici leta 2009 stalno nad nacionalnim povprečjem (pri čemer je bila povprečna cena 106,60 EUR/MWh v primerjavi z nacionalno povprečno ceno 60,50 EUR/MWh).
(169)
Cene, ki so jih na Sardiniji plačevali upravičenci cen iz leta 2004/2005 na podlagi dvostranskih pogodb, so bile med 60 in 65 EUR/MWh. Teh cen ni bilo mogoče primerjati s cenami, zabeleženimi na celinski Italiji, ker Komisija nima zadevnih podatkov (za katere je Italija trdila, da jih ne more predložiti - glej uvodno izjavo 92). Vendar se na podlagi izvedene analize splošnih gibanj cen, ki so lahko na splošno reprezentativna za gibanje cen v dvostranskih pogodbah, lahko predvideva, da so v obravnavanem obdobju energetsko intenzivne družbe na Sardiniji plačevale višjo ceno kot tiste v celinski Italiji.
(170)
Trg z električno energijo na Sardiniji je povezan z več težavami, vključno z visokimi cenami, visoko stopnjo koncentracije trga, tržno močjo prevladujočih nosilcev dejavnosti, presežno proizvodno zmogljivostjo v segmentu z visokimi stroški, sorazmerno neučinkovitostjo zastarelih proizvodnih obratov, pomanjkanjem dostopa do infrastrukture za zemeljski plin in nezadostnim medsebojnim povezovanjem. Te težave se bodo verjetno odražale v višjih cenah električne energije za končne uporabnike, vključno z najbolj energetsko intenzivnimi uporabniki.
6.1.2 Obstoj regionalne ovire
(171)
Najprej je treba obravnavati vprašanje, ali take težave pomenijo regionalno oviro, tj. ali resno vplivajo na gospodarski razvoj na Sardiniji. Komisija v zadevi C 34/02 ni priznala, da pomanjkanje energetskih povezav pomeni oviro (67). Čeprav imajo mala in srednje velika podjetja resnično manj težav zaradi visokih cen električne energije kot velike, energetsko intenzivne industrije, blaginja posamezne industrije ne pomeni samodejno blaginje regije. Komisija meni, da Italija ni dovolj utemeljila domnevne regionalne ovire, ki je nastala zaradi razmer na trgu z električno energijo na Sardiniji.
(172)
Tudi če bi se predvidevalo, da regionalna ovira dejansko obstaja, bi še vedno morala biti izpolnjena merila iz smernic o regionalni pomoči. Komisija je temu ustrezno ocenila, ali so ti preskusi primerni.
6.1.3 Prispevek k regionalnemu razvoju
(173)
Pomoč mora znatno prispevati k regionalnemu razvoju in mora biti sorazmerna z ovirami, ki naj bi jih ublažila. Pomoči za tekoče poslovanje v regiji, ki prejema pomoč, ni mogoče odobriti zaradi težav ene industrije, ampak je treba dokazati, da bo pomoč trajno prispevala k regionalnemu razvoju. V zadevnem primeru to ni verjetno. Tudi če bi bila sprejeta trditev, da bi ohranjanje nekaterih obratov industrijske proizvodnje na otoku prispevalo k zaposlovanju in ohranitvi proizvodne baze na otoku, ti vplivi ne bi bili trajni. Če so visoke cene električne energije na Sardiniji strukturna težava, kot trdi Italija, se bodo težave, ki jih imajo energetsko intenzivne industrije, ponovno pojavile takoj po prenehanju ugodnejših cen.
(174)
Italijanski organi so cene predstavili kot začasen ukrep, ki naj bi se ohranil le do dokončanja sedanjih infrastrukturnih projektov v zvezi s proizvodnjo energije in medsebojnim povezovanjem leta 2010 (plinovod GALSI in morski kabel SAPEI) (68). Italija trdi, da bo boljša povezava znižala cene, ki se zaračunavajo tem podjetjem. Komisija meni, da bi nova infrastruktura sicer lahko znižala ali izravnala razlike med cenami na Sardiniji in na celini, vendar je malo verjetno, da bi se lahko s temi projekti prepolovile cene električne energije, ki bi se tako znižale na raven, domnevno potrebno za dolgoročno donosnost teh industrijskih dejavnosti.
(175)
Komisija prav tako opozarja, da državna subvencija, katere cilj je znižanje stroškov električne energije za velike odjemalce, ne spodbuja dobaviteljev električne energije, da bi znižali cene, s čimer bi preprečili odhajanje največjih odjemalcev, in ne preprečuje poslabšanja njihove strukture stroškov. Namesto tega se zdi, da subvencija še bolj spodbuja dobavitelje, da izkoriščajo svojo tržno moč. Zato tudi če bi lahko energetsko intenzivna podjetja ob upoštevanju presežne zmogljivosti resnično običajno pridobila konkurenčno ceno, če dobavitelji električne energije (ki imajo po mnenju Italije in upravičencev interes za ohranitev visokih cen) ne bi imeli tržne moči, Komisija meni, da ugodnejša cena ni primerno sredstvo za omejitev take tržne moči.
6.1.4 Sorazmernost
(176)
Subvencija, ki je bila dodeljena upravičencem do ugodnejših cen, ni izračunana tako, da bi izravnala regionalno razliko (tj. razliko v cenah električne energije med celinsko Italijo in Sardiniji za isto kategorijo odjemalcev), ampak je namenjena prilagoditvi cen na Sardiniji tistim, ki jih plačujejo konkurenčni ponudniki upravičencev v EU. Cene, določene za upravičence na Sardiniji, so izjemno nizke in zagotovo nižje od cen na celinski Italiji, ki so med najvišjimi v EU. Zato cene niso sorazmerne z regionalno oviro, ki naj bi jo ublažile.
(177)
Metoda, izbrana za izračun subvencije, kaže, da je ukrep namenjen cilju industrijske politike in ne regionalnemu cilju. Dejansko je Italija v svojih navedbah pri teh cenah večkrat poudarila vidik industrijske politike.
6.1.5 Postopno zmanjševanje
(178)
Regionalna pomoč za tekoče poslovanje se mora postopno zmanjševati (točka 4.17 smernic o regionalni pomoči). Ker se mehanizma za posodabljanje cen iz leta 2004 in cen iz leta 2005 med seboj razlikujeta, jih je treba oceniti ločeno.
(179)
Cene iz leta 2004 so valorizirane na podlagi nihanj cene goriva in se lahko samo zvišajo ali ostanejo enake. Po mnenju Italije to zagotavlja postopno zmanjševanje pomoči. Komisija meni, da se lahko zahteva o postopnem zmanjševanju šteje za izpolnjeno samo, če je za kompenzacijska plačila - ki so enaka učinkovitemu znesku pomoči - zagotovljeno, da se bodo postopno zmanjšala. Ni dovolj, da se ugodnejša cena sčasoma zviša, saj lahko višja cena kljub temu predstavlja večji obseg pomoči, če se med tem časom cene, zaračunane končnim uporabnikom na zadevnem trgu, zvišajo hitreje kot ugodnejša cena. Italijanska metoda glede tega ne zagotavlja nobenega jamstva (69).
(180)
Glede cen iz leta 2005 je Komisija ocenila mehanizem za indeksacijo, ki je bil uveden s členom 11(13) zakona št. 80/2005, kot ga razlaga AEEG v odločbi 217/05 (glej uvodno izjavo 33). V skladu z izvedbenimi pravili, ki jih je določil AEEG, se ugodnejša cena letno zvišuje za odstotek, ki odraža gibanje cen električne energije v EU, vendar zvišanje ne sme preseči 4 %. Po mnenju Italije ta mehanizem zagotavlja postopno zmanjševanje.
(181)
Vendar je Komisija menila, da dejstvo, da na nominalno ceno vpliva precej omejeno letno zvišanje, ne pomeni, da se bo neto znesek pomoči - kot je izračunan s kompenzacijskimi plačili - sčasoma znižal.
(182)
Če bi bila sprejeta trditev, da so gibanja cen na borzah električne energije na splošno reprezentativna za spremembe cen v dvostranskih pogodbah, kot je navedla Italija, bi se cene iz leta 2005 postopno zmanjševale samo v primeru padca povprečnih cen EU (ker se cene ne morejo znižati, lahko se samo zvišajo). V vseh drugih primerih bi cene predstavljale vedno večjo ugodnost (70). Ker so povprečne cene električne energije v EU od leta 2004 do vsaj leta 2007 strmo naraščale (za več kot 4 % na leto), bi se element pomoči v cenah iz leta 2005 sčasoma povečal.
(183)
Italija je nadalje trdila, da na dvostranske pogodbe zvišanje cen ne vpliva v tolikšni meri kot cene na borzah električne energije in da se cene iz leta 2005 dejansko postopno znižujejo. Komisija poudarja, da metoda za indeksacijo, predložena za oceno, temelji na nihanjih cen na borzah električne energije in da Italija ni predložila podatkov o razvoju cen iz dvostranskih pogodb. Zato trditev Italije ni dovolj utemeljena.
(184)
Omejene informacije, ki jih ima Komisija na voljo, dejansko kažejo nasprotno, tj. da so cene v dvostranskih pogodbah na Sardiniji strmo narasle (glej, na primer izjavo družbe Eurallumina, da je v letih 2005/2006 na prostem trgu plačala ceno 80 EUR/MWh, leta 2004 pa je cena znašala 65 EUR/MWh). V teh okoliščinah bi se v primeru uvedbe cen kompenzacijska plačila sčasoma povečala.
(185)
Tako niti cene iz leta 2004 niti cene iz leta 2005 ne izpolnjujejo zahteve glede postopnega zmanjševanja.
6.1.6 Sklepne ugotovitve v zvezi z združljivostjo ukrepa kot regionalne pomoči
(186)
Komisija je sklenila, da se zadevne cene ne morejo šteti za združljive kot regionalna pomoč v skladu s smernicami o nacionalni regionalni pomoči iz leta 1998. Ker Sardinija po decembru 2006 ni več prejemala pomoči v skladu s členom 107(3)(a), ni treba preveriti združljivosti pomoči ob upoštevanju smernic o regionalni pomoči za obdobje 2007-2013.
(187)
Komisija je leta 2005 zavzela podobno negativno stališče glede ukrepa, namenjenega znižanju stroškov energije družbe Eurallumina na Sardiniji. Komisija je menila, da spornega ukrepa, ki je bil v obliki oprostitve plačila trošarine za težka olja, ni mogoče odobriti na podlagi smernic o regionalni pomoči (71).
6.2 Druge pripombe v zvezi z združljivostjo
(188)
Italija in zadevne družbe so trdile, da so sheme namenjene odpravi pomanjkljivosti trgov z električno energijo, ki še niso zagotovili konkurenčnih cen. Trdile so, da visoke cene energije ogrožajo konkurenčnost energetsko intenzivnih industrij. Po njihovih trditvah ima pomoč spodbujevalni učinek, saj bi brez tega podjetja prenehala z delovanjem.
(189)
Komisija meni, da ni mogoče sprejeti trditve, da je pomoč za tekoče poslovanje nekaj industrijskim podjetjem ustrezen odziv na pomanjkanje konkurence na lokalnem trgu električne energije, ki vpliva na vse odjemalce električne energije.
(190)
Vprašljivo je tudi, ali je pomoč ustrezno in sorazmerno sredstvo za preprečevanje preseljevanja iz EU. Med odločitvami Komisije ali sodbami sodišč Unije ni precedensa glede sprejetja te trditve kot utemeljitve za odobritev državne pomoči. Odločitve glede preseljevanja proizvodnje, delno ali v celoti, so del poslovne strategije podjetja in Komisija nikoli ni menila, da pomenijo nedelovanje trga. V zadevah Terni (72) in Alcoa (73) je Komisija izrazila pomisleke v zvezi s podobnimi trditvami, ki povezujejo ukrepe pomoči s ciljem preprečevanja preselitve industrije zunaj EU.
(191)
Prav tako je treba poudariti, da ugotovitve strokovnih organov, kot je Skupina na visoki ravni za konkurenčnost, energijo in okolje (74), ki so bile citirane med postopkom, ne predlagajo, da je treba odobriti posebno državno pomoč za odpravo težav v zvezi s konkurenčnostjo, ki so nastale zaradi visokih cen energije, ampak da je treba zagovarjati potrebo po popolnem izpolnjevanju veljavnih pravil o državni pomoči (75).
(192)
Komisija ob upoštevanju navedenega meni, da sporne cene iz leta 2004 in 2005 ne izpolnjujejo pogojev za nobeno od oprostitev iz člena 107 PDEU. Oprostitve iz člena 107(2) PDEU se ne uporabljajo, ker pomoč ni socialnega značaja, ni namenjena povrnitvi škode zaradi naravnih nesreč ali izjemnih dogodkov in ni bila dodeljena za nadomestilo gospodarske škode zaradi delitve Nemčije. Oprostitve iz člena 107(3)(b) in (d) PDEU se prav tako ne uporabljajo, ker ukrep ni namenjen pospeševanju izvedbe pomembnega projekta skupnega evropskega interesa ali odpravljanju resne motnje v gospodarstvu države članice ali pospeševanju kulture in ohranjanju kulturne dediščine. Kar zadeva oprostitev iz člena 107(3)(a) PDEU, analiza, izvedena zgoraj v uvodnih izjavah 160 do 187, kaže, da cene ni mogoče odobriti kot pomoč za pospeševanje gospodarskega razvoja območij, kjer je življenjska raven izjemno nizka ali kjer obstaja velika brezposelnost. Kar zadeva člen 107(3)(c) PDEU, pomoč za tekoče poslovanje ne izpolnjuje pogojev za načelno oprostitev, kot je navedeno v uvodnih izjavah 155 do 158, in Komisija ni mogla opredeliti morebitnih posebnih okoliščin, ki bi lahko upravičile dodelitev pomoči v tem primeru.
(193)
Zato Komisija meni, da cene iz leta 2004 in iz leta 2005 niso združljive z notranjim trgom.
(194)
V skladu s sodbo v zadevi Deggendorf Komisiji pri oblikovanju tega sklepa ni treba preučiti morebitnega kumulativnega učinka nove pomoči in stare nezdružljive pomoči iz uvodne izjave 31.
7. VRAČILO
(195)
Člen 14(1) Uredbe št. 659/1999 določa, da je treba v primerih nezakonite pomoči, ki ni združljiva s skupnim trgom, ponovno vzpostaviti učinkovito konkurenco, razen če bi bilo vračilo v nasprotju s splošnim načelom prava Skupnosti.
(196)
V obravnavanem primeru vračilo velja samo za cene iz lete 2004 (zadeva C 38/A/04), saj cene iz leta 2005 (zadeva C 13/06) niso bile uvedene.
7.1 Upravičena pričakovanja in druga splošna načela prava Skupnosti, ki lahko preprečijo vračilo
(197)
V skladu z ustaljeno sodno prakso prejemnik pomoči ne more upravičeno pričakovati, da je pomoč zakonita, če je bila pomoč dodeljena brez predhodne priglasitve v skladu s členom 108(3) PDEU (76). Skrbno podjetje mora biti sposobno ugotoviti, ali se je upošteval postopek priglasitve in ali je pomoč zakonita.
(198)
Vendar pa se prejemniku nezakonito odobrene pomoči ne prepreči sklicevanje na izjemne okoliščine, na podlagi katerih je upravičeno domneval, da je pomoč zakonita, in je zato zavrnil vračilo te pomoči (77).
(199)
Upravičenci do cen iz leta 2004 niso predložili nobenih pripomb s tem v zvezi in Komisija ni opredelila nobenih izjemnih okoliščin, zaradi katerih bi upravičenci lahko imeli upravičena pričakovanja. Zlasti ni bilo mogoče pričakovati, da cene ne bi pomenile državne pomoči, na podlagi odločbe Alumix iz leta 1996. Kot je navedeno v odločitvi o sprožitvi postopka iz leta 2004 (glej uvodno izjavo 37), cena, ki je služila kot osnova za sporne cene iz leta 2004, ni bila del prvotnega dogovora Alumix, za katerega je Komisija leta 1996 ugotovila, da ne pomeni pomoči, ampak popolnoma nov ukrep, ki je bil znatno spremenjen (zlasti njegov mehanizem financiranja) (78) in so ga italijanski organi časovno podaljšali. V tem primeru bi moral premišljen prejemnik preveriti, ali je nov ukrep zakonit.
(200)
Komisija nadalje meni, da vračilo ne bi kršilo nobenega drugega splošnega načela prava Skupnosti.
7.2 Količinska opredelitev zneskov, ki jih je treba vrniti
(201)
Vse zneske nezdružljive pomoči, ki so jih prejele družbe Portovesme, ILA in Eurallumina v skladu s členom 1 odloka iz leta 2004, je treba vrniti z obrestmi v skladu s poglavjem V Uredbe Komisije (ES) št. 794/2004 z dne 21. aprila 2004 o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (79).
(202)
Namen vračila je ponovna vzpostavitev konkurenčnega položaja prejemnikov, ki so ga imeli pred dodelitvijo nezdružljive pomoči, z ukinitvijo neupravičene ugodnosti, ki so jo s tem pridobili. V zadevnem primeru je pridobljena ugodnost enaka razliki med ugodnejšo ceno in ceno električne energije, ki bi jo upravičenci plačali na trgu, če ne bi bilo spornih cen.
(203)
Vse zadevne družbe so v času uvedbe cen kupovale električno energijo na podlagi dvostranskih dogovorov. Država je posredovala in pogodbeno dogovorjeno ceno subvencionirala s kompenzacijskimi plačili. Zneski, ki jih je treba vrniti, so zato enaki kompenzacijskim plačilom, ki so jih prejemniki prejeli v obravnavanem obdobju (glej uvodno izjavo 30).
8. SKLEPNE UGOTOVITVE
Komisija meni, da cene iz leta 2004 in cene iz leta 2005 pomenijo pomoč za tekoče poslovanje, ki ni upravičena do nobene izjeme od splošne prepovedi državne pomoči v skladu s Pogodbo ES in zato ni združljiva z notranjim trgom.
V primeru cen iz leta 2004, ki so bile nezakonito uvedene v nasprotju s členom 108(3) PDEU, je treba preklicati vsa plačila neplačane pomoči, že izplačano pomoč pa je treba vrniti. Znesek, ki ga je treba vrniti, ustreza seštevku vseh kompenzacijskih plačil iz izravnalnega sklada za družbe Portovesme, ILA in Eurallumina.
Cene iz leta 2005, ki jih je Italija ustrezno priglasila, kot to zahteva člen 108(3) PDEU, ne smejo biti uvedene -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
1. Državna pomoč, ki jo Italija namerava dodeliti družbam Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA in Syndial SpA na podlagi člena 11(12) zakonskega odloka št. 35 z dne 14. marca 2005, spremenjenim v zakon št. 80/2005 z dne 14. maja 2005, je nezdružljiva z notranjim trgom.
2. Iz tega razloga se pomoč ne sme dodeliti.
Člen 2
Državna pomoč, ki jo je Italija nezakonito dodelila v nasprotju s členom 108(3) PDEU na podlagi člena 1 odloka predsednika vlade z dne 6. februarja 2004, ki znaša 12 845 892,82 EUR za družbo Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR za družbo Eurallumina SpA in 291 120,27 EUR za družbo ILA SpA, je nezdružljiva z notranjim trgom.
Člen 3
1. Upravičenci Italiji povrnejo pomoč iz člena 2.
2. Zneskom, ki jih je treba vrniti, se prištejejo obresti od datuma, ko so bili dani na voljo upravičencu, do datuma njihovega dejanskega vračila.
3. Obresti se izračunajo na podlagi obrestnoobrestnega računa v skladu s poglavjem V Uredbe (ES) št. 794/2004.
4. Italija prekliče vsa prihodnja plačila pomoči iz člena 2 z začetkom od datuma sprejetja tega sklepa.
Člen 4
1. Povračilo pomoči iz člena 2 se izvede takoj in učinkovito.
2. Italija zagotovi, da se ta sklep izvede v štirih mesecih od datuma njegove priglasitve.
Člen 5
1. V dveh mesecih od priglasitve tega sklepa predloži Italija Komisiji naslednje informacije:
(a)
skupni znesek (glavnica in obresti), ki ga mora vrniti upravičenec;
(b)
podroben opis že sprejetih in načrtovanih ukrepov za uskladitev s tem sklepom;
(c)
dokumente, ki dokazujejo, da se je od upravičenca zahtevalo vračilo pomoči.
2. Italija obvešča Komisijo o napredku glede sprejetih nacionalnih ukrepov za izvajanje tega sklepa, dokler se vračanje pomoči iz člena 2 ne konča. Na zahtevo Komisije takoj predloži vse informacije o že sprejetih in načrtovanih ukrepih za uskladitev s tem sklepom. Zagotovi tudi podrobne informacije o zneskih pomoči in obrestih za povračilo pomoči, ki jih je upravičenec že povrnil.
Člen 6
Ta sklep je naslovljen na Italijansko republiko.
V Bruslju, 23. februarja 2011