РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 3 август 2011 година
относно помощ SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08), която Португалия планира да предостави на Petrogal
(нотифицирано под номер C(2011) 5546)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/466/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 19 ноември 2009 г. Комисията уведоми Португалия за своето решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на регионална ad hoc помощ в полза на инвестиционен проект на Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. („Petrogal“), свързан с нефтопреработвателните му дейности в Sines и Matosinhos („инвестиционният проект“). С писмо от 9 декември 2009 г. Португалия предостави за публикуване неповерителната версия на решението за откриване на процедурата.
(2)
С писмо от 17 декември 2009 г. Португалия поиска удължаване на срока за представяне на мнение с един месец. Комисията одобри това искане на 22 декември 2009 г. Португалия представи своето мнение с писмо от 21 януари 2010 г.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си.
(4)
Комисията получи мнения от Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), от Confederação da Indústria Portuguesa (4), от Associação para a eficiência energética (5), от конкурент № 2 (6) - предприятие, конкуриращо се с Petrogal (7), от конкурент № 1 (8) (9), от União Geral de trabalhadores (10), от община Sines (11), от Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) и от Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
С писма от 9 март, 10 март, 17 март и 19 март 2010 г. Комисията препрати тези мнения на Португалия, която получи възможност да изрази своята позиция; нейните забележки бяха получени с писмо от 8 април 2010 г.
(6)
С писма от 15 и 28 юли 2010 г. (14) Комисията поиска допълнителна информация, която бе предоставена от Португалия с писма съответно от 16 и 23 август 2010 г.
(7)
С писма от 4 и 5 август 2010 г. Комисията поиска разяснения от конкуренти № 1 и № 2, които бяха предоставени с писма от 10 и 15 септември 2010 г. С писмо от 20 септември 2010 г. тези разяснения бяха представени на Португалия за мнение.
(8)
Комисията поиска допълнителна информация от Португалия с писма от 17 септември и 1 октомври 2010 г. Португалия отговори на 18 и 29 октомври 2010 г.
(9)
С писма от 13 октомври 2010 г. от конкуренти № 1 и № 2 беше поискано да предоставят конкретни подробности във връзка с техните отговори съответно от 10 и 15 септември 2010 г.
(10)
С писма от 21 и 28 октомври 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия отговори с писмо от 12 ноември.
(11)
С писмо от 10 ноември 2010 г. конкурент № 1 представи разяснения към своето писмо от 15 септември 2010 г. Тези разяснения бяха предоставени на Португалия за мнение на 12 ноември 2010 г. и тя отговори на 19 ноември 2010 г.
(12)
С писмо от 30 ноември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия представи своя отговор с писмо от 20 декември 2010 г.
(13)
С писмо от 11 ноември 2010 г. Комисията поиска от Португалия да представи анализ на разходите и ползите от инвестиционния проект. Португалия представи поисканата информация на 1 декември 2010 г.
(14)
С писмо от 6 януари 2011 г. Португалия представи информация относно акционерите на Petrogal.
(15)
На 12 януари 2011 г. бе проведена среща между португалските органи, представители на Petrogal и Комисията. С писмо от 25 януари 2011 г. Португалия представи информация относно някои от въпросите, повдигнати по време на срещата (например пазарна оценка, стимулиращ ефект на помощта).
(16)
С писма от 24 януари, 16 март и 12 април 2011 г. Комисията поиска допълнителна информация относно потенциалния съпоставителен сценарий за инвестиционния проект, на които Португалия отговори с писма съответно от 7 февруари, 4 април и 29 април 2011 г. С електронно писмо от 7 юни 2011 г. Комисията поиска информация, която не бе представена от Португалия в предишни писма. Португалия предостави информация относно някои от тези въпроси с електронно писмо от 9 юни 2011 г. и писма от 11 и 17 юни 2011 г.
(17)
С писмо от 24 юни 2011 г. Комисията поиска от Португалия да представи разяснения за липсващата информация по отношение на пазара на дизелово гориво. Португалия представи тази информация с писма от 30 юни и 14 юли 2011 г. С писмо от 20 юли 2011 г. португалските органи представиха своето съгласие Комисията да приеме това решение на английски език.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
2.1. Получател
(18)
Получателят на държавната помощ Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (наричан по-долу „Petrogal“) е дъщерно дружество, притежавано изцяло от Galp Energia, SGPS, S.A. („Galp Energia“). Главните акционери в Galp Energia са ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV („Amorim Energia“) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas („Parpública“) (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA („CGD“) (18) (1 %) и други (23,31 %). Galp Energia е холдинговата компания на Galp Energia Group („Galp“). Galp Energia извършва дейност на пазара на петролни продукти (който включва дейности по рафиниране и маркетинг, например продажби на едро и дребно) и на пазара на газ.
(19)
Холдинговата компания първоначално беше учредена на 22 април 1999 г. под името GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., главно с цел търговия с нефт и природен газ, като обедини две съществуващи по онова време дружества, притежавани от португалското правителство, които бяха поставени под контрола на Galp Energia, а именно Petrogal, с дейност насочена към петролни продукти, и GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., с дейност насочена към природен газ (19).
(20)
Дейността на Galp Energia също така обхваща маркетинг на едро и дребно на рафинирани петролни продукти на Иберийския полуостров. Дружеството е лидер на пазара в Португалия (20) и се отчита ръст на присъствието му в Испания.
(21)
Petrogal притежава единствените две рафинерии в Португалия. Рафинериите са разположени в Sines и Matosinhos. Рафинирането обхваща всички дейности по рафиниране, доставки и логистични услуги. Petrogal е най-големият продавач на петролни продукти в Португалия, както и един от най-големите на Иберийския полуостров. На практика дружеството обслужва целия внос на суров нефт и част от вноса на рафинирани продукти в Португалия; освен това то обслужва 80 % от капацитета за съхранение на суров нефт и рафинирани продукти (21) и заема важна позиция в логистичната инфраструктура за нефтопродукти в Португалия.
(22)
Petrogal разполага с обширна продуктова гама, която включва бензин, дизелово гориво, гориво за реактивни двигатели, течно гориво, нафта, ВНГ (втечнен нефтен газ), битум и някои ароматни продукти. В резултат на дейността по рафиниране се извършват доставки на нефтопродукти за отделите на Petrogal, свързани с продажби на дребно, продажби на едро и маркетинг на ВНГ за конкуренти и чуждестранни клиенти, както и за обслужването на техните активи по рафинирането и логистични инструменти. Petrogal съхранява и транспортира своите продукти, като използва или притежавани изцяло от него складове, или свързани с него логистични компании.
(23)
На фигура 1 са представени правата на собственост и контрол по отношение на Petrogal:
(24)
На 29 декември 2005 г. беше подписано споразумение между акционерите Amorim Energia, ENI и Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), а CGD се присъедини към споразумението на 28 март 2006 г. („споразумението между акционерите“). Споразумението между акционерите влезе в сила на 29 март 2006 г. за срок от осем години. В съответствие с член 20, първи параграф, буква в) от португалския кодекс за ценните книжа, правата на глас, свързани с акциите в Galp Energia, които са притежавани от страните по споразумението между акционерите, реципрочно се прехвърлят на другите страни. В съответствие с това се счита, че Galp Energia се контролира съвместно от акционерите, които са страни по споразумението между акционерите.
(25)
Според Португалия в резултат на споразумението между акционерите те, и по-специално ENI, не могат да контролират и самостоятелно да определят стратегии във връзка със своите собствени дейности по рафиниране и дейностите по рафиниране на Petrogal.
2.2. Инвестиционен проект на Petrogal
(26)
Целта на инвестиционния проект е реорганизация и разширяване на съществуващите нефтопреработвателни съоръжения в Sines и Matosinhos, единствените две съществуващи рафинерии в Португалия. В допълнение към това инвестиционният проект цели подобряване на интеграцията и ефектите на синергия между двете рафинерии. Чрез него се създава възможност за използване на по-тежки фракции на суров нефт.
(27)
Целта на инвестиционния проект е най-вече да се увеличи производството на дизелово гориво за сметка на бензина. Заключението в инвестиционния проект е, че повишеното използване на тежък суров нефт ще намали разходите за суровини и ще позволи гъвкавост по отношение на произхода на преработвания суров нефт.
(28)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Matosinhos се състои по-точно в построяване на цех за вакуумна дестилация, в който да се получава вакуумен газьол (ВГ), и построяване на нов нисковискозен цех (цех за висбрекинг) за лек термичен крекинг на получения вакуумен остатък.
(29)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Sines цели построяване на нов цех за хидрокрекинг, по-специално цех за хидрокрекинг на вакуумен газьол, в който да се произвежда дизелово гориво и гориво за реактивни двигатели. Съгласно инвестиционния проект цехът за хидрокрекинг ще използва като изходна суровина вакуумен газьол и газьол, получен чрез висбрекинг, произведени в рафинериите в Matosinhos и Sines, като по този начин напълно се оползотворява капацитетът за преработване на държавното оборудване по рафиниране. Ще се преработват около [] барела на ден и ще се използва около [] хил. тона/годишно остатък от атмосферна дестилация като първична изходна суровина.
(30)
Продуктите, получен чрез хидрокрекинг (ВНГ, тежка нафта (22) и дизелово гориво) са […] хидрогенирани, което им придава по-високо качество. В резултат на инвестиционния проект се очаква увеличаване единствено на производството на дизелово гориво и тежка нафта.
(31)
В съответствие с инвестиционния проект част от тежката нафта, произвеждана в рафинерията в Sines ще бъде транспортирана до Matosinhos като суровина за инсталацията на Petrogal за ароматни продукти (23), което ще представлява следваща стъпка към увеличената интеграция на двете рафинерии. Увеличеното производство на тежка нафта е неизбежна техническа последица от проекта за преобразуване на рафинерията в Sines.
(32)
Работите по инвестиционния проект започнаха през 2008 г. (първата поръчка беше сключена на 14 март 2008 г. в резултат на решението, взето от съвета на директорите на 5 март 2008 г.) и трябваше да приключат до 31 декември 2010 г. Очаква се пълният производствен капацитет да бъде достигнат през 2011 г.
2.3. Единен инвестиционен проект
(33)
Португалия заявява, че въпреки географското разстояние между двете рафинерии (около 450 km с морски транспорт) инвестиционният проект следва да се разглежда като единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (24) (наричани по-долу „ННРП“). Португалските власти потвърждават, че дружеството Petrogal не е получавало държавна помощ през трите години преди началото на инвестиционния проект, за който е изпратено уведомление.
2.4. Разходи за инвестиционния проект
(34)
Инвестицията в Sines представлява инвестиционни разходи в размер на [] EUR в номинална стойност. Рафинерията в Sines следва да получи помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което ще доведе до интензитет на помощта от 16 %. Що се отнася до рафинерията в Matosinhos, инвестицията е в размер на [] EUR (номинална стойност) и рафинерията ще се възползва от помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 13 %.
(35)
Допустимите разходи за инвестиционния проект са 974 064 894 EUR в сегашна стойност (1 058 934 146 EUR в номинална стойност) и представляват изключително разходи за оборудване (не за земя или сгради). Размерът на помощта за двете рафинерии възлиза на 121 091 314 EUR в сегашна стойност (160 484 007 EUR в номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 %. В таблица 1 е представена разбивка на допустимите разходи по години:
Таблица 1
Допустими разходи (в EUR)
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Общо
Дълготрайни материални активи
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Финансиране на инвестиционния проект
(36)
Petrogal планира да финансира този инвестиционен проект със собствени ресурси в допълнение към държавната помощ, за която дружеството е кандидатствало (160 484 007 EUR в номинална стойност). Не се предвиждат други източници на финансиране с държавна помощ. Инвестиционният проект също така се ползва от заеми от Европейската инвестиционна банка на стойност от общо 500 млн. EUR, одобрени през 2009 г. Собственият принос на получателя към допустимите разходи възлиза на 36 %.
2.6. Таван на регионалната помощ
(37)
В съответствие с картата за регионална помощ на Португалия за периода 2007-2013 г. (26) регионите Alentejo и Norte, в които са разположени рафинериите съответно в Sines и Matosinhos, отговарят на критериите за регионална помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от Договора, с тавани за регионална инвестиционна помощ за големи предприятия в размер на съответно 40 % и 30 % брутен еквивалент на помощта (БЕП).
2.7. Принос към регионалното развитие
(38)
Очаква се инвестиционният проект да доведе до разкриване на приблизително 150 преки работни места и 450 непреки работни места в двата региона. Освен това в съответствие с информацията, представена от Португалия, по време на строителните работи ще бъдат разкрити приблизително 3 000 временни работни места.
2.8. Форма на помощта
(39)
Държавната помощ ще бъде предоставена като ad hoc помощ, при чието проектиране бяха следвани разпоредбите на схема за помощ с изтекла давност (N 97/1999), основана на Наредба-закон № 409/99 от 15 октомври 1999 г.
(40)
След като Министерският съвет на Португалия прие резолюцията на 6 март 2008 г., на 10 март 2008 г. бяха подписани два договора между португалското правителство, Petrogal и Galp Energia с цел предоставяне на държавна помощ. Двата договора бяха „договор за предоставяне на данъчни облекчения“ и „инвестиционен договор“ („договорите за помощта“).
(41)
В подписаните договори за помощта се предвижда концесия на данъчния кредит, свързан с осъществяването на инвестиционния проект. Помощта представлява данъчен кредит, който ще се приспада от бъдещи плащания на корпоративен подоходен данък. Размерът на данъчния кредит ще бъде изчислен от португалските власти като процент от допустимата инвестиция. Данъчният кредит ще се използва само за данъци, генерирани от инвестиционния проект. В случай че данъчният кредит не бъде изцяло приспаднат, оставащата част от данъчния кредит пак може да бъде приспадната до изтичането на договора (а именно 31 декември 2016 г.).
2.9. Размер на помощта
(42)
Португалия възнамерява да предостави регионална помощ в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност, която ще се предоставя от 2011 г. нататък. В таблица 2 по-долу, предоставена от португалските власти, се дават подробности за графика за предоставяне на помощта:
Таблица 2
Година
Изчислен облагаем приход
Данъци
Използване на данъчния кредит (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Португалия потвърди, че помощта за инвестиционния проект няма да се кумулира с помощ, получена за същите допустими разходи, от други местни, регионални, национални или европейски източници.
(44)
Освен това помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестициите в подпомаганите райони минимум пет години след осъществяването на инвестиционния проект.
(45)
Португалия потвърди, че Комисията трябва да разреши предоставянето на помощта.
(46)
Petrogal кандидатства за държавна помощ във връзка с инвестиционния проект на 22 януари 2007 г. На 23 януари 2007 г. португалските власти потвърдиха писмено пред Petrogal, че като си запазват правото на обстойна проверка, те считат, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, заложени в „данъчната схема“, преди започване на работа по проекта.
(47)
Португалия се ангажира да не превишава максималния размер на помощта и максималния интензитет на помощта, определени в настоящото решение, дори в случай на по-ниски или по-високи допустими разходи.
2.10. Общи разпоредби
(48)
Португалия се ангажира да представи следните документи:
-
в срок от два месеца след предоставяне на помощта: копие от документа, изпратен на Petrogal, с който дружеството се уведомява, че договорите за помощта са влезли в сила;
-
на всеки пет години с начало датата, на която Комисията одобри помощта: междинен доклад (който включва информация за изплатения размер на помощта, за изпълнението на договора за помощта и за всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рамките на същия обект/цех);
-
в срок от шест месеца след предоставянето на последния транш от помощта въз основа на съобщения график за предоставяне на помощта: подробен окончателен доклад.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(49)
В своето решение за откриване на официалната процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване на процедурата“) Комисията изрази съмнения относно съвместимостта на помощта с разпоредбите на ННРП. В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на въпросите, посочени в съображения 50-64.
3.1. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП
(50)
В точка 34 от ННРП се описват стандартните категории на първоначална инвестиция „в материални и нематериални активи“, свързани със:
-
създаването на нов обект;
-
разширяването на съществуващ обект;
-
диверсификация на производствената гама на обекта с нови, допълнителни продукти;
-
основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект.
Заместващите инвестиции, които не отговарят на някое от посочените по-горе условия, са изключени от обхвата на определението на първоначална инвестиция.
(51)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали инвестиционният проект, чиято цел е модернизиране и по-добро интегриране на двете рафинерии за увеличаване на производството на дизелово гориво (и успоредно с това и на нафта) при същевременно намаляване на производството на бензин, би могъл да се счита за първоначална инвестиция. Комисията заяви, че инвестиционният проект не представлява инвестиция в нов обект, нито диверсификация на производствената гама на съществуващ обект с нови, допълнителни продукти. При все това би могло да се заключи, че проектът включва някои аспекти, свързани с „разширяване“ и „основна промяна на производствения процес“.
(52)
В решението за откриване на процедурата Комисията изтъкна, че тъй като мярката за помощ трябва да се оцени като ad hoc помощ, Португалия трябва да демонстрира, че инвестиционният проект способства за изпълнението на една последователна стратегия за регионално развитие по смисъла на точка 10 от ННРП.
(53)
По-специално Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали очакваният принос към регионалното развитие действително ще компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта (160 млн. EUR помощ, с която се създават само 150 преки работни места).
(54)
В този контекст Комисията изтъкна, че са налице основания за съмнение дали помощта е необходима, тъй като, както е видно от финансовите отчети на Petrogal за 2008 г., инвестиционният проект е част от индустриалната стратегия на дружеството и вероятно ще бъде осъществен и при съпоставителен сценарий без държавна помощ. Комисията посочи, че помощта не изглежда необходима за реализирането на инвестицията (дейностите по която започнаха през 2008 г.) и че Португалия е могла да проучи и други места за инвестицията. Ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията.
(55)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, предвидени в точка 38 от ННРП. В случай на ad hoc помощ компетентният орган следва да издаде писмо за намерение да предостави помощта, което зависи от одобрението на Комисията, преди да започне работата по проекта.
(56)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали писменото потвърждение от страна на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за държавна помощ, действително отговаря на изискванията на точка 38 от ННРП.
3.2. Оценка на помощта съгласно разпоредбите за помощ за големи инвестиционни проекти
(57)
Португалия отправи уведомление за инвестиционния проект в двете рафинерии като за единен инвестиционен проект. В съответствие с точка 60 от ННРП дадена първоначална инвестиция се счита за единен инвестиционен проект, когато представлява едно икономически неделимо цяло, като се вземат предвид техническите, функционалните и стратегическите връзки и непосредствената близост.
(58)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на разстоянието между двете рафинерии. Освен това класифицирането на инвестиционния проект като единен инвестиционен проект би означавало прилагане на коригиран таван за регионална помощ въз основа на процента на редуциране в съответствие с точка 67 от ННРП.
(59)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно оценката на помощта съгласно разпоредбите на тези две точки от ННРП.
(60)
По-специално Комисията не бе в състояние да достигне до заключение кои съответни продукти са обхванати от инвестиционния проект. Не е ясно дали продуктите са единствено дизелово гориво и нафта, както твърди Португалия, или следва да се вземат под внимание и други продукти от нефтопреработвателните дейности. Трябва да се отчете потенциалната взаимозаменяемост на продуктите от рафиниране от гледна точка на доставките, както и фактът, че нафтата може да бъде счетена за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП.
(61)
Комисията изрази съмнения относно съответния продуктов пазар и дали следва да се счита, че той е на ниво „след рафиниране“ за дизеловото гориво и нафтата, както твърди Португалия.
(62)
Комисията изрази съмнения дали съответните географски пазари за съответните продукти следва да бъдат определени на национално равнище, на регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнището на Европейското икономическо пространство (ЕИП).
(63)
Освен това Комисията изрази съмнения дали Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които Petrogal принадлежи, са с пазарен дял под 25 % на съответния пазар, както се изисква съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(64)
На последно място, в съответствие с точка 68, буква б) от ННРП Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти за това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки съответен пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и в този случай дали средният годишен ръст на видимото потребление на този продукт през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. Мнение на Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR счита, че инвестиционният проект е от огромно значение за стимулиране на португалската икономика и за подсилване на европейската конкурентоспособност в нефтохимическия и нефтопреработвателния сектор. Ако инвестиционният проект не може да се финализира или ако не бъде осигурена необходимата подкрепа за неговото осъществяване, това може да окаже сериозни последици по отношение на автономността и подпомагането на нефтохимическата верига.
(66)
Новият производствен цех за PTA (пречистена терефталова киселина), планиран от Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., което е дъщерно дружество на La Seda de Barcelona S.A в Испания) в Sines ще увеличи значително нуждите от нафта на La Seda. На свой ред повишеното производство на нафта от цеха за хидрокрекинг на Petrogal е от решаващо значение за осъществяването на инвестицията на La Seda, която се изчислява на около 400 млн. EUR.
(67)
Според AIPQR инвестиционният проект ще намали дефицита на дизелово гориво на европейско равнище.
(68)
AIPQR счита, че приносът на Petrogal е от огромно значение за осъществимостта и насърчаването на развитието на Центъра за конкурентоспособност и технологии в нефтохимическия, нефтопреработвателния и промишления отрасъл като част от португалската стратегия за насърчаване на ключови отрасли за националната и регионалната икономика.
(69)
Според AIPQR дизеловото гориво, получено чрез хидрокрекинг, е с по-високо качество, което гарантира по-ефикасно изгаряне и свеждане до минимум на замърсителите в емисиите на отработени газове. Качеството на дизеловите продукти и също така енергийната ефективност, която следва да бъде достигната с инвестиционния проект, ще позволят да бъде изпълнен плана на Petrogal за енергийна ефективност за периода 2008-2011 г.
(70)
Освен това AIPQR счита, че инвестиционният проект ще допринесе за социалната и икономическата устойчивост на регионите Matosinhos и Sines, както и за националната социална и икономическа устойчивост като цяло.
4.2. Мнение на Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Инвестиционният проект е уместен: повишена гъвкавост на доставките и увеличена автономност при дизеловото гориво.
(72)
Според COGEN с инвестиционния проект ще се създадат големи възможности от гледна точка на технологичните иновации и ще бъдат разкрити около 150 преки работни места и около 500 непреки работни места на средно ниво, като всички те ще бъдат постоянни.
(73)
От гледна точка на енергетиката COGEN счита, че проектите за преобразуване на двете рафинерии ще доведат до икономия на енергия в размер на 14 %. Освен това COGEN подчертава, че инвестиционният проект също така ще допринесе за осъществимостта на друг вид инвестиция, която не е обхваната от инвестиционния проект - разкриването на две инсталации за комбинирано производство на топло- и електроенергия с мощност 82 MW, по една в двете рафинерии - което ще доведе до увеличаване с около 12 % на капацитета на тази технология в Португалия.
4.3. Мнение на Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
(74)
CIP счита, че инвестиционният проект цели подобряване на положението в Португалия, което се характеризира със:
i)
несъответствие между потреблението на дизелово гориво за моторни превозни средства и сегашния преработвателен капацитет на Португалия, в резултат на което се получава хронична необходимост от внос на големи количества дизелово гориво и продажба на излишъка от бензин в чужбина;
ii)
очакван излишък на течно гориво в бъдеще, породен от факта, че течното гориво вече не се използва за производство на електроенергия и че се обезкуражава използването на течно гориво в промишлеността като цяло, както е заложено в португалската национална програма за справяне с промяната на климата;
iii)
тенденции на международните пазари, свързани с увеличаване на покупките на по-тежки фракции на суров нефт с по-висока киселинност, което ще увеличи гъвкавостта при избора на суров нефт;
iv)
осъществяване на принос към сигурността на доставките.
(75)
CIP счита, че инвестиционният проект ще доведе до значително увеличаване на енергийната ефективност на двете рафинерии в съответствие с ангажиментите, които Португалия пое пред ЕС във връзка с увеличаване на европейската енергийна ефективност с 10 %.
(76)
CIP счита, че предвиденото разкриване на около 150 работни места за висококвалифицирани специалисти и 450 непреки постоянни работни места ще допринесе в значителна степен за икономическото развитие на Португалия. То ще стимулира местната икономика в засегнатите региони, където БВП на глава от населението е по-нисък от средния БВП за страната, и ще доведе до разкриването на около 5 000 временни работни места по време на строителните работи.
4.4. Мнение на União Geral de Trabalhadores (UGT)
(77)
UGT счита, че инвестиционният проект ще насърчи регионалното развитие и ще окаже положително въздействие върху икономическото развитие и социалното и териториалното сближаване на съответните региони. Засегнатите региони се характеризират с високи нива на безработица, стопанска структура с ниска степен на диверсификация и БВП на глава от населението под средното равнище за страната. Инвестиционният проект ще окаже значително въздействие върху промишлеността в двата региона и в Португалия като цяло, тъй като ще бъдат развити дейности както нагоре, така и надолу по веригата, по-специално в области като машиностроене и гражданско строителство, електропроизводство или дори търговия и кетъринг.
(78)
UGT счита, че инвестиционният проект ще доведе до разкриване на повече и по-добри работни места, и то в момент, когато безработицата се увеличава с бързи темпове поради икономическата и социалната криза. Инвестиционният проект е изготвен така, че да бъдат разкрити 150 преки работни места в двете рафинерии, много от тях за висококвалифицирани специалисти. Очаква се да бъдат разкрити 450 допълнителни непреки работни места, а по време на строителните работи ще бъдат разкрити 5 000 временни работни места. Инвестиционният проект ще допринесе за запазване на някои от сега съществуващите 2 050 работни места, които могат да бъдат застрашени без инвестиционния проект.
(79)
Освен това UGT счита, че инвестиционният проект ще спомогне за изпълнение на строги стандарти за опазване на околната среда и безопасност, тъй като рафинериите ще бъдат оборудвани с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен.
(80)
Според UGT инвестиционният проект е много важен за подобряването на недостатъчния капацитет на Португалия за рафиниране и производство на дизелово гориво. Съществуващият капацитет за рафиниране очевидно е твърде ограничен, за да покрие нуждите на страната, поради което Португалия зависи от внос на дизелово гориво от други държави (което увеличава стратегическите рискове). Понижаването на вноса на дизелово гориво също така би намалило настоящия търговски дефицит, който до голяма степен се дължи на енергийните сметки.
(81)
На последно място, UGT отбелязва, че инвестиционният проект е важен не само от национална гледна точка, но и за ЕС, тъй като той е изготвен така, че да спомогне за развитието на по-екологосъобразна и по-устойчива икономика.
4.5. Мнение на община Matosinhos (CMM)
(82)
CMM счита, че разкриването на работни места оказва значително влияние върху областта. Благодарение на разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти със заплати над средното ниво за региона рафинерията в Matosinhos ще допринесе за увеличаването на покупателната сила в областта и региона. Проектът ще окаже значително въздействие върху регионалната брутна добавена стойност в резултат на функционирането на рафинерията и дейността на стотици търговски и промишлени малки и средни предприятия, по-специално с оглед на факта, че безработицата в региона е около 13 % (над средното равнище за страната). CMM счита, че инвестиционният проект е от решаващо значение за региона от икономическа и социална гледна точка.
4.6. Мнение на община Sines (CMS)
(83)
CMS е убедена във важността на новите производствени цехове на рафинерията в Sines за развитието на местната и регионалната икономика. Проектът ще окаже положително въздействие върху социалното развитие в региона поради разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти и създаването на повече и по-добри малки и средни предприятия.
4.7. Мнение на Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP)
(84)
CGTP счита, че инвестиционният проект води до изключително положителни ефекти за околната среда и е важен за регионалното развитие на Португалия, тъй като:
i)
ще създаде възможност да се предложи по-голяма диверсификация на продукти с по-високо качество на националния отрасъл за органична химия, както и за износа. Поради това инвестиционният проект ще допринесе положително за повишаването на стойността на профила на специализация в промишлеността;
ii)
ще доведе до разкриването на стотици постоянни работни места и няколко хиляди временни работни места по време на строителните работи, и то основно в региони с някои от най-високите равнища на безработица в Португалия;
iii)
ще допринесе за развитието на местната икономика на равнището на жилищното настаняване, търговията и хотелиерството, наред с други икономически дейности.
4.8. Мнение на Associação Industrial Portuguesa (AIP)
(85)
AIP изтъква, че инвестиционният проект ще окаже решаващ принос за повишаване на благосъстоянието в регионите Norte и Alentejo.
(86)
Регионът Norte, в който се отчита 11,6 % безработица при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.), понастоящем е регионът с най-високо равнище на безработица в Португалия и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В сегашния контекст на социална криза разкриването на 500 преки работни места и 200 постоянни непреки работни места, както и около 2 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
(87)
Регионът Alentejo е сред регионите с най-висока безработица в Португалия - 10,2 % при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.) - и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В този контекст разкриването на 100 преки работни места и 250 постоянни непреки работни места, както и около 3 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
4.9. Мнение на конкурент № 1
4.9.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(88)
Според конкурент № 1 инвестиционният проект може да се счита за просто „разширяване на съществуващ обект“ по смисъла на точка 34 от ННРП. Инвестиционният проект не може да бъде счетен за единен инвестиционен проект, защото дълготрайните активи от инвестицията ще бъдат „икономически делими“ по смисъла на точка 60 от ННРП. Рафинериите в Sines и Matosinhos действително са физически отдалечени една от друга. В инвестиционния проект ясно се определят отделни инвестиции за всяка рафинерия. Рафинериите могат да избират между цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг без цех за хидрокрекинг или обратното. Поради това инвестициите за рафинериите не са непременно пряко свързани. Във всеки случай рафинериите биха могли да функционират самостоятелно, без да е необходима никаква интеграция. Освен това рафинерията в Matosinhos би могла да продава своята продукция от вакуумен газьол на международните пазари, а цехът за хидрокрекинг, разположен в Sines, би могъл да се захранва с вносен вакуумен газьол.
(89)
Португалия посочва единствено разкриването на преки и непреки работни места като принос на инвестиционния проект към регионалното развитие. Поради това не може да се демонстрира, че инвестиционният проект допринася за по-последователна стратегия за регионално развитие и че спомага за постигане на целта за икономическо сближаване (28). Трудно е да се приеме, че изразходването на над един милион евро за разкриването на едно пряко работно място може да се счита за изключителен принос към регионалното развитие. В тази връзка съотношението между размера на помощта и преките работни места за инвестиционния проект се сравнява с предишни решения на Комисията (представени в таблица, в която се прави преглед на това съотношение в предишни решения на Комисията). Освен това конкурент № 1 счита, че инвестиционният проект не е свързан с никаква предполагаема пазарна неефективност.
(90)
Що се отнася до официалното изискване за стимулиращ ефект, дружеството Petrogal не е получило писмо за намерение от страна на Португалия преди започване на работа по проекта. Поради това конкурент № 1 заключава, че помощта не е в съответствие с точка 38 от ННРП.
(91)
От гледна точка на икономическата оценка конкурент № 1 счита, че помощта не отговаря на критерия за необходимост и не води до стимулиращ ефект. Инвестиционният проект представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланс между търсенето и предлагането и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Това е инвестиция в отговор на естественото развитие на търсенето на дизелово гориво. Всички други оператори в Европа осъществяват подобни инвестиции в рафинериите без наличие на държавна помощ. Поради това фактите сочат, че инвестиционният проект така или иначе би бил осъществен, което е в разрез с точка 22 от съобщението на Комисията от 24 юни 2009 г. (29) („съобщението за задълбочена оценка“).
(92)
Конкурент № 1 счита, че съответните продукти са:
-
дизелово гориво (което е краен продукт),
-
нафта (което е междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП), поради което нефтохимическите продукти, получени от нафта, също трябва да се считат за съответни продукти,
-
остатъци от хидрокрекинг (когато цехът за хидрокрекинг не е оборудван със съоръжение за рециклиране).
- Дизелово гориво
(93)
Според конкурент № 1 Petrogal е единственият пазарен оператор, който разполага с капацитет за рафиниране на суров нефт в Португалия. Petrogal извършва доставки на своите конкуренти на този пазар. Petrogal контролира най-големите съоръжения за внос и съхранение на бензин и дизелово гориво. Petrogal разполага с най-голямата мрежа от бензиностанции в Португалия. Petrogal има доминираща позиция или поне притежава значителна пазарна сила на голям брой пазари на петролни продукти в Португалия. Конкурент № 1 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е насочена единствено към нивото „след рафиниране“, а че трябва да се оцени и конкурентното положение на нивото на пазара за търговия на едро и дребно на дизелово гориво.
- Нафта
(94)
По отношение на нафтата конкурент № 1 също така заявява, че съответният продуктов пазар, който следва да бъде оценен, не трябва да е ограничен до продажбите „след рафиниране“, а да обхване и дейностите надолу по веригата.
(95)
Що се отнася до съответния географски пазар, съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво спрямо общите продажби на дизелово гориво в Португалия е твърде ниско, за да оправдае избора на регионалния пазар като съответен пазар. Конкурент № 1 счита, че съответният географски пазар е пазарът на Португалия.
(96)
Конкурент № 1 счита, че дейностите на ENI на засегнатите продуктови пазари следва да се вземат под внимание, тъй като ако дадено дружество има решаващо влияние върху политиката по продажбите на друго дружество, трябва да се проучи комбинираният пазарен дял на двете дружества на съответните пазари.
(97)
Конкурент № 1 заключава, че пазарният праг от 25 % за дизелово гориво, определен в точка 68 от ННРП, е превишен в значителна степен. Поради това той счита, че помощта, предоставена за инвестиционния проект, е проектирана да субсидира доминиращия оператор на пазара и да му позволи да запази и увеличи своята пазарна сила. Конкуренцията ще бъде засегната в значителна степен и помощта ще доведе до значително нарушаване на съответните пазари.
(98)
В заключение конкурент № 1 счита, че помощта представлява оперативна помощ, която подсилва пазарната позиция на доминиращ оператор на съответните пазари. Помощта не допринася за получаването на какъвто и да било стимулиращ ефект. Във всеки случай отрицателните ефекти от помощта компенсират всички положителни ефекти, до които води.
4.9.2. Мнения, представени с писма от 15 септември и 10 ноември 2010 г. (в отговор на въпросите на Комисията от 5 август и 13 октомври 2010 г.)
(99)
Подобни инвестиционни проекти са били реализирани в четири рафинерии (La Rabida, Castellón, Cartagena и Bilbao) със същата цел - увеличаване на доходността от активите чрез изграждане на нови преработвателни цехове, които позволяват да се увеличи до максимум добивът на междинни дестилати, да се намали производството на течно гориво и да се преработва по-тежък суров нефт. Конкурент № 1 се позовава и на подобни инвестиционни проекти в Италия (рафинериите в Sannazzaro и Taranto, от ENI), в Германия (Bayernoil), в Литва (Mazeikiu Nafta) и в Беларус (Slavneft).
(100)
Що се отнася до потенциалната референтна норма на възвръщаемост за такива инвестиции в отрасъла, конкурент № 1 заявява, че не му е известно да съществува референтен показател: доходността от даден инвестиционен проект обикновено зависи от капиталовите разходи на всяко дружество и от други аспекти. Конкурент № 1 счита, че за периода, в който е било взето решението за инвестиционния проект, нормата на възвръщаемост в отрасъла на рафинирането следва да бъде поне 10 %.
(101)
Конкурент № 1 се позовава в общ смисъл на съществуването на пречки за вноса във връзка със съответния географски пазар. Той счита, че основният проблем в Португалия е доминиращата позиция на Petrogal на пазара, като дружеството контролира 100 % от капацитета на рафиниране в Португалия, а оттам и най-важните терминали за внос и износ. Освен това той заявява, че Petrogal има доминираща позиция от гледна точка на капацитета за съхранение на продуктите, като съгласно някои независими източници (30) дружеството контролира 90 % от пазара. Това води до дял на Petrogal от продажбите на дребно в размер на около 45 % и дял от продажбите на едро в размер на 80 % на пазара на Португалия.
(102)
Що се отнася до въпроса на Комисията относно наличието на отказ да се даде достъп до складовете на Petrogal, конкурент № 1 не бе в състояние да опише такава ситуация.
(103)
Конкурент № 1 счита, че в Португалия съществуват ограничения на капацитета за съхранение и че разходите за съхранение са по-високи в Португалия в сравнение с други държави, например Испания и Италия, за подобни съоръжения или операции (приблизително 25 % по-високи).
(104)
Конкурент № 1 отчита, че няма съществени разлики между цените на вносното дизелово гориво и цената на дизеловото гориво, закупено от Petrogal, тъй като цените се индексират спрямо международните цени плюс разходи за логистика.
4.10. Мнение на конкурент № 2
4.10.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(105)
Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще увеличи капацитета на Petrogal за производство на дизелово гориво с около 2,5 млн. тона, което ще превърне Португалия от малък вносител в значителен износител на дизелово гориво.
(106)
Конкурент № 2 изразява съмнения по отношение на необходимостта от помощта, тъй като Petrogal е част от голямо дружество и се притежава и контролира от ENI. Petrogal е доходно дружество, което осъществи значителни инвестиции както нагоре по веригата за рафиниране в Бразилия и Ангола, така и надолу по веригата за разширяване на своята разпределителна мрежа в Испания. Дружеството се ползва с привилегирована позиция в Португалия, тъй като е собственик на единствените две рафинерии.
(107)
Petrogal е вертикално интегрирано и е най-голямото дружество, което предлага петролни продукти в Португалия, както и третият по големина конкурент на Иберийския полуостров.
(108)
Конкурент № 2 счита, че държавната помощ не отговаря на официалните изисквания за стимулиращ ефект на помощта, определени в точка 38 от ННРП. Инвестиционният проект сам по себе си е доходна сделка и отговаря на стратегическите цели на Petrogal в средносрочен план, така че би бил реализиран при всички положения.
(109)
Според конкурент № 2 инвестиционният проект ще допринесе за задоволяване на увеличаващите се национални нужди от дизелово гориво, ще позволи на Petrogal да се превърне в нетен износител на други пазари (например Франция и Испания) и ще увеличи маржа на Petrogal за рафиниране.
(110)
Конкурент № 2 счита, че необходимостта от помощта следва да се оцени въз основа на разпоредбите на раздел 2.3 от съобщението за задълбочена оценка.
(111)
Конкурент № 2 се позовава на доклада на PFC Energy, посочен в бележка под линия 29, в който се заявява, че през 2006 г. инвестиционният проект на Petrogal вече е бил стартиран. Инвестиционният проект може да бъде осъществен единствено в регионите Matosinhos и Sines (не защото са подпомагани райони, а защото рафинериите са разположени там).
(112)
На последно място, конкурент № 2 заявява, че по принцип не може да има друго място, в което да се инвестира за преобразуването на съществуващите рафинерии.
(113)
Конкурент № 2 представи мнение само по отношение на дизеловото гориво.
- Ниво „след рафиниране“
(114)
Конкурент № 2 обясни, че макар да няма правни пречки за вноса, той подлежи на (дори може да се твърди, че е ограничен от) множество условия, свързани с редица физически фактори (липса на места за съхранение на вноса, тяхното разположение и собственост, ограниченията на вторичната логистична мрежа), и фактори, свързани с пазарната структура (възможност да се определят цените на ниво „след рафиниране“).
- Ниво на едро
(115)
Другите участници на пазара в Португалия внасят 90 % от общия внос на дизелово гориво, при което срещат сериозни трудности, както беше посочено в доклада на португалския орган по защита на конкуренцията, озаглавен „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) („докладът на органа“). Конкурент № 2 счита, че всички тези фактори правят португалския пазар по-затворен от съпоставими пазари в други държави.
(116)
Конкурент № 2 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е ограничена до нивото „след рафиниране“, а трябва да обхване и каналите за дистрибуция и продажби (на едро и дребно). Инвестиционният проект ще увеличи производството с 2,5 млн. тона годишно, което ще превърне Португалия в държава с годишен излишък от 1,6 млн. тона дизелово гориво плюс 0,5 млн. тона биодизел годишно от рафинерията в Sines.
- Продажби на едро и дребно
(117)
В съответствие с доклада на органа това ниво на продажби се счита за второ ниво в структурата за дистрибуция на дизелово гориво. Цената на дизеловото гориво ще зависи от покупната цена на рафинерията или при внос, към която ще бъдат добавени разходите за транспорт и съхранение, както и маржа от продажбата.
(118)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal се конкурира и на нивото на дистрибуцията, като разполага с ясно конкурентно предимство: всяка помощ, предоставена за намаляване на разходите на Petrogal при производството на дизелово гориво, би подсилила настоящата доминираща позиция на дружеството на пазара на Португалия (51 % на пазара на едро и 37 % на пазара на дребно).
(119)
Конкурент № 2 счита, че съответният географски пазар следва да бъде не по-голям от пазара на Иберийския полуостров. Съответният географски пазар би могъл да бъде на равнището на ЕИП само ако вносът на дизелово гориво ефективно се конкурира с количеството рафинирано дизелово гориво в Португалия (а именно, ако се приеме, че няма правни или икономически пречки за навлизане).
(120)
Помощта за инвестицията ще засегне конкурентите на Petrogal на пазара на Иберийския полуостров, тъй като в рафинериите, разположени в Испания, са реализирани подобни инвестиции (с много сходни стратегически цели) без наличието на държавна помощ.
(121)
Ако продажбите на едро и дребно бъдат счетени за част от съответния продуктов пазар, пазарният дял на Petrogal на националния и местните пазари далеч надхвърля прага от 25 %, определен в точка 68 от ННРП, и помощта не трябва да се предоставя.
(122)
Конкурент № 2 счита, че от гледна точка на предлагането пазарите за търговия на едро с бензин и дизелово гориво са силно концентрирани (водещите четири участници на пазара притежават общо над 95 % пазарен дял), както бе посочено от португалския орган по защита на конкуренцията в неговия доклад.
(123)
Приблизителният дял на Petrogal на пазара за търговия на едро с дизелово гориво в Португалия от гледна точка на обема е между 35 % и 45 %. Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще доведе до допълнителен производствен капацитет от 2,5 млн. тона, и ако този проект се разглежда заедно с другите проекти, предприети от Petrogal, дружеството ще може да задоволява националните нужди на пазара на дизелово гориво в Португалия и също така да изнася близо 2 млн. тона дизелово гориво към съседни държави (Испания и Франция).
4.10.2. Мнение, представено с писмо от 10 септември 2010 г., в отговор на искането за информация от страна на Комисията от 4 август 2010 г.
(124)
Конкурент № 2 посочва, че няма установена референтна норма на възвръщаемост на секторно равнище, тъй като дружествата имат свои целеви проценти и те могат да се различават в зависимост от характеристиките на всеки инвестиционен проект. Конкурент № 2 представя списък с пет рафинерии, които са предприели подобни инвестиционни проекти на обща стойност от над 6 млрд. EUR без наличието на държавна помощ.
(125)
Конкурент № 2 изтъква, че капацитетът за съхранение и пристанищните съоръжения са ограничени. Поради това пратките до Португалия се извършват в по-малки количества, което води до по-големи разходи за дистрибуция, а те на свой ред засягат крайните маржове при продажбите на едро и дребно.
(126)
Що се отнася до съоръженията за съхранение, конкурент № 2 посочва, че инсталациите обикновено се използват от собственика (например Petrogal) за негови цели. Съоръженията за съхранение, принадлежащи на трети страни, предлагат малък обем за складиране поради съществуващи дългосрочни договори, сключени с други оператори.
(127)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal разполага с предимство по отношение на своята продажна цена на дизелово гориво спрямо конкурентите си, която се изчислява на около 3-5 USD/тон поради неговата доминираща позиция при съоръженията за съхранение.
5. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
5.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(128)
Португалия внася поправка, като посочва, че срещата между португалските органи и службите на Комисията е била проведена на 11 март 2009 г. Португалия посочва, че инвестиционният проект не е проект за замяна или усъвършенстване на оборудване; това е проект за преобразуване, който предполага ефективна промяна на процеса на рафиниране с оглед по-добре да се задоволят увеличаващите се нужди от дизелово гориво. Португалия добавя, че ЕИБ ще осигури финансиране и че помощта под формата на данъчен кредит ще бъде предоставяна от 2011 г. нататък. Португалия също така счита, че оценката на инвестиционния проект като ad hoc помощ не трябва да води до затягане на правилата за оценка. В действителност договорът за инвестиционния проект и договорът за помощта, сключени между Португалия и получателя, зависят от положителното решение на Комисията. Тъй като договорите за инвестиционния проект и помощта вече бяха предоставени на Комисията по време на уведомителния етап, Португалия предлага да представи административно писмо - с договорите за инвестиционния проект и помощта, посочени на страница 8 от решението за откриване на процедурата, в приложение към това административно писмо - в което да се посочи влизането в сила на тези договори.
5.1.1. Мнение относно инвестиционния проект
(129)
Португалия счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция, която попада в следните категории: разширяване на съществуващ обект или основна промяна на производствения процес.
(130)
Според Португалия новият цех за вакуумна дестилация и новият цех за хидрокрекинг ще позволят производството на по-големи количества дизелово гориво и следователно съгласуване на производството на дизелово гориво с нуждите на пазара. Такова съгласуване е невъзможно при сегашната конфигурация на системата за рафиниране, която предлага много ограничена гъвкавост за промяна на производството от бензин на дизелово гориво.
(131)
Новият цех за вакуумна дестилация и за висбрекинг в Matosinhos, новият цех за хидрокрекинг в Sines и първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват, ще функционират едновременно. Поради това Португалия счита, че инвестиционният проект представлява разширяване на производствената система с основна промяна на производствения процес.
(132)
Португалските органи обясняват, че новата производствена конфигурация ще подсили допълващите се оперативни и функционални връзки между двете рафинерии: от Matosinhos до Sines ще се превозва вакуумен газьол [], а от Sines до Matosinhos ще се превозва тежка нафта []. Инвестиционният проект се извършва в интегрирана система за рафиниране: рафинериите в Sines и Matosinhos са неделими, по-специално с цел оптимизиране на производството на дизелово гориво. Не е спазен единствено географският критерий („непосредствената географска близост“). При все това разделянето на инвестиционния проект на две части би било изкуствено, защото той е технически, функционално и стратегически неделим (32).
5.1.2. Мнение относно характеризирането на пазара и съответните продукти
(133)
Португалия счита, че съответните продукти са дизелово гориво и тежка нафта, като дизеловото гориво е икономическата причина за инвестицията, а тежката нафта е технически неизбежен страничен продукт от производството в Sines.
(134)
Що се отнася до тежката нафта, произвеждана от модернизираните рафинерии, тя ще се използва в рамките на страната в производството на ароматни продукти в рафинерията на Petrogal в Matosinhos и ще замести вноса (92 % от който е с произход извън ЕС). Инвестиционният проект ще увеличи единствено производството на тежка нафта в Sines (с [200-250] хил. тона годишно) (33). Увеличеното производство на тежка нафта в Sines ще замени количествата, които понастоящем се внасят за Matosinhos, и няма да се продава на трети страни.
(135)
Португалия поясни, че от инвестицията за рафинерията в Matosinhos няма предвидена част специално за цеховете за реформинг на тежка нафта в междинен продукт за производството на ароматни продукти (а именно нафтени деривати) и впоследствие преработването на продукта от реформинг в нафтени деривати в цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos (които се продават на пазара по пазарни цени на вторичния нефтохимически отрасъл). Цената за продукта от реформинг, която плаща цехът за ароматни продукти, ще остане непроменена, тъй като тя се индексира на [10-20] % от равностойността на вноса на нафта и [80-90] % от равностойността на износа на бензин.
(136)
Португалия счита, че нейният съответен национален пазар е отворен и конкурентен без пречки за търговията. Цените на дизеловото гориво се основават на цената за суровия нефт и разходите за рафиниране. Рафинериите трябва да се конкурират с вносителите. Португалия счита, че съответният географски пазар е Северозападна Европа.
(137)
В предишни решения на Комисията се посочва, че нафтата е продукт, който се търгува в международен план, и съответният продуктов пазар е поне Западна Европа.
(138)
На нивото на групата (без да се включват стойностите на ENI, тъй като дружеството не извършва дейности по рафиниране или търговия на дребно на Иберийския пазар и индексът на Херфиндал-Хиршман (HHI) показва ниско ниво на концентрация на европейско равнище) пазарният дял е под 25 % на регионално равнище.
5.1.3. Мнение относно проекта в рамките на европейска, национална и регионална стратегия
(139)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект е в съответствие със стратегически цели, предприети на национално или европейско равнище. Увеличаването до максимум на производството на дизелово гориво - което се изчислява на [1-3] млн. тона годишно от 2011 г. нататък - ще позволи по-оптимално използване на производствения капацитет на националната система за рафиниране. То ще позволи по-добро съгласуване на търсенето и предлагането, както и преодоляване на сериозния дефицит на дизелово гориво и намаляване на излишъка на произвеждания бензин.
(140)
Според Португалия инвестиционният проект ще намали зависимостта от вноса на руско дизелово гориво - цел, приета от Комисията (в нейния Втори стратегически енергиен преглед: план за действие на ЕС за енергийна сигурност и солидарност от 2008 г. (34) и държавите членки.
(141)
Нуждите от дизелово гориво са се увеличили и ще продължат да се увеличават между 2000 и 2025 г., но с настоящите си конфигурации рафинериите могат да се адаптират само маргинално към развитието на нуждите без осъществяването на сериозни инвестиции за модернизиране. Инвестицията на Petrogal е насочена към увеличеното търсене и намалява зависимостта от вноса и свързаните с него рискове на доставките.
(142)
Инвестиционният проект ще насърчи намаляването на емисиите в атмосферата, а енергийната ефективност на инсталациите ще бъде оптимизирана. Предвидените мерки за рационализиране на енергията позволяват намаляване на сегашното потребление на енергия в рафинериите с [] %.
(143)
Когато производството в модернизираните рафинерии започне, ще се обработва същият обем, но при значително по-висок капацитет за преработка, с по-малко потребление на енергия и с намалени емисии.
(144)
Според Португалия въздействието върху замърсяването на въздуха има съществено значение, тъй като инвестиционният проект ще намали емисиите на рафинериите от стационарни източници и така ще допринесе за постигането на регионалните и националните цели за качество на въздуха.
(145)
На регионално равнище значението на инвестиционния проект се признава, доколкото той също така способства за включването на природен газ в портфейла от горива на рафинериите и замяната на настоящата парогенерираща инсталация с инсталация за комбинирано производство на топло- и електроенергия.
(146)
На национално равнище ползите за околната среда могат да бъдат оценени от гледна точка на приноса за постигане на целите, определени в националната програма за намаляване на емисиите на замърсителите серен диоксид и азотни оксиди (35).
(147)
Инвестиционният проект ще подобри качеството на дизеловото гориво и съответно ще намали емисиите на замърсители от превозните средства. Инвестиционният проект също така ще окаже положително въздействие върху биологичните фактори (флора и фауна) и ландшафта.
5.1.4. Мнение относно приноса към регионалното развитие
(148)
Португалия подчертава важния принос на инвестиционния проект към регионалното развитие предвид неговото разполагане в два региона в неравностойно положение, като и в двата се наблюдава висока безработица. И двата региона представляват допустими региони по член 107, параграф 3, буква а) от Договора, като съгласно картата на регионалната помощ на Португалия се прилага стандартен таван на регионалната помощ за големи предприятия от 40 % (за Sines в региона Alentejo) и 30 % (за Matosinhos в региона Norte). И двата региона попадат в целите за сближаване (определени в регионалната политика на ЕС), с БВП на глава от населението под 75 % от средната европейска стойност.
(149)
Португалия счита, че рафинериите в Sines и Matosinhos представляват основни стълбове на икономиката в тези региони. Португалия очаква, че инвестиционният проект ще доведе до изключително положителни ефекти за заетостта и в по-общ смисъл за икономическата ситуация в регионите Norte и Alentejo.
i) Sines
(150)
Рафинерията в Sines е разположена в Alentejo, регион с БВП с 6 % по-нисък от средния за страната. Регионът се характеризира с намалена гъстота на предприятията и недостиг на модерни услуги за подпомагане на развитието и за иновации. През третото тримесечие на 2009 г. процентът на безработица е бил 10,2 %, което е с 0,4 % над средния за страната, и оттогава насам се е увеличил до 11,6 % в третото тримесечие на 2010 г. (0,7 % над средния за страната).
ii) Matosinhos
(151)
Рафинерията в Matosinhos е разположена в областта Oporto в региона Norte. Регионът Norte понастоящем е най-бедният регион в Португалия съгласно NUTS II (класификация на териториалните единици за статистически цели), с БВП на глава от населението около 20 % по-нисък от средния за страната през 2008 г. Регионът е с процент на икономически растеж под средния за ЕС и за Португалия и се наблюдава ниско равнище на квалифицирани човешки ресурси. Процентът на безработица е нараснал от 11,6 % през третото тримесечие на 2009 г. до 13,2 % през същото тримесечие на 2010 г., което е далеч над средния процент на страната (съответно 9,8 % през 2009 г. и 10,9 % през 2010 г.).
5.1.5. Работни места и обучение
(152)
Според Португалия на оперативен етап инвестиционният проект ще доведе до разкриването на прогнозни 150 нови места, пряко свързани с обслужването на преработващите цехове в двете рафинерии.
(153)
Съотношението между разходите за инвестицията и броя на разкритите преки работни места показва, че отрасълът на рафинирането е много капиталоемък. Освен това в отрасъла се изисква специфично и квалифицирано обучение.
(154)
Инвестиционният проект притежава значителен потенциал за разкриване на непреки работни места, тъй като новите цехове ще увеличат технологичната сложност на рафинериите и ще изискват повече операции по поддръжка. В резултат на политиката на рафинериите за сключване на договори с подизпълнители ще се увеличи търсенето на услуги на специализирани работници. Португалия счита, че „модернизирането на цеховете за рафиниране ще окаже съществено въздействие върху националната промишленост, по-специално върху машиностроителния, енергийния и строителния отрасъл. Изчисленията сочат, че по време на най-натоварения период на строителни работи в строежа на двете рафинерии ще участват около 3 000 работници“ и че „се очаква да бъдат разкрити около 450 непреки постоянни работни места“. Тези работни места ще изискват квалифициран персонал, обикновено със заплата над средната на пазара, и се очаква да окажат социално и икономическо въздействие върху обкръжаващата общност, особено в областта Sines.
(155)
Що се отнася до това дали съотношението от три непреки работни места за всяко пряко работно място, представено в инвестиционния проект - и прилаганата методология - са обосновани, Португалия отговори, че това съотношение следва да се сравни със съотношението в други инвестиционни проекти в същия отрасъл. Като се позовава на други две мерки за държавна помощ, одобрени от Комисията (решения на Комисията относно дела N 898/06 и N 899/06 съответно за нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa) (36), Португалия счита, че съотношението преки/непреки работни места за инвестиционния проект е по-консервативно и реалистично от съотношението на Repsol Polimeros (15 непреки работни места за всяко пряко работно място), макар че и двата проекта представляват проекти за вторично застрояване. Португалия също така отбеляза, че сумите за инвестиционния проект са близки до тези за проекта на Artensa, който е първичен строителен проект (застрояване на нов терен). Освен това Португалия взема под внимание референтния показател, установен от HSB Solomon Associates LLC относно петролната промишленост: PEI (индекс за ефективност на персонала). Този показател показва броя изработени часове по EDC (еквивалентен капацитет на дестилация), тоест общо казано - броя генерирани работни места за всеки преработен барел суров нефт. В последния наличен доклад (стойности за 2008 г.) получателят представи световен индекс от [50-70], който бе съпоставен със 113,7 като средна стойност в проучването и 206,8 като средна стойност за Южна и Централна Европа. Индексът отразява броя работници, които са заети в самата рафинерия, []; и наличието на група от спомагателни дейности въз основа на външни услуги, които се предоставят постоянно. Португалия счита, че това възползване от външни услуги гарантира създаването на непреки работни места и оправдава очакването за разкриване на повече непреки работни места спрямо преки работни места в сравнение със съотношението в проекта на Artensa. Поради това при сравнението с решенията на Комисията, описани в настоящото съображение, Португалия заключава, че тази стратегия е доведена до крайност в проекта на Repsol Polimeros (минимално използване на вътрешни ресурси и максимално използване на външни ресурси). Случаят с Artensa демонстрира обратното, а именно баланс на използването на вътрешни и външни ресурси. Португалия счита, че предложеното съотношение от 3:1 е в съответствие със съотношението в нефтопреработвателния отрасъл и че то правилно отразява степента на възлагане на част от дейностите на Petrogal на външни изпълнители (например в областта на поддръжката).
(156)
В представено на по-късен етап мнение Португалия аргументира това твърдение, като цитира по-скорошен документ (37), публикуван от Комисията, в който според мнението на Португалия се посочва съотношение между 4:1 и 6:1: „следователно, макар в този отрасъл да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че между 400 000 и 600 000 работни места пряко зависят от промишлеността на рафинирането в ЕС“. В бележка 41 от същия документ се посочват „допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга“, което би позволило дори съотношение от 12:1.
(157)
По време на етапа на официалното разследване в допълнителен документ (анализ на разходите и ползите), предоставен на Комисията, Португалия представя в количествено изражение броя съществуващи работни места, които ще бъдат запазени от инвестиционния проект, тъй като беше ясно, че при съпоставителен сценарий без инвестиции Petrogal ще трябва да предприеме някои мерки за преструктуриране, включително намаляване на работната сила. Ако инвестиционният проект не бъде реализиран, ще се наблюдава „загуба на общо 1 240 работни места - 150 преки работни места + 450 непреки работни места (директен резултат от проекта) в допълнение към прогнозираната загуба на 160 преки работни места + 480 непреки работни места поради мерките за намаляване на разходите, които ще бъдат предприети за справяне с намалените маржове за рафиниране на рафинериите в сегашната им конфигурация“.
(158)
Португалия подчертава, че във връзка с инвестиционния проект ще бъдат наети предимно квалифицирани работници със заплата [] над средната на съответния местен пазар. Социално-икономическото въздействие върху обкръжаващата общност в резултат на това ще допринесе за развитието на други предприятия и дейности. Поради това инвестиционният проект ще бъде от полза за създаването и обновяването на инфраструктури и съоръжения в регионите Oporto и Sines и ще осигури необходимите условия за развитието на тези региони до нов етап от гледна точка на качество на живота и конкурентоспособност.
(159)
В своя отговор Португалия също така подчертава, че „по време на строителния етап проектът ще окаже значително въздействие върху националната промишленост, тъй като ще насърчи създаването и развитието на местни предприятия. Когато бъде реализиран, проектът ще насърчи развитието на нови предприятия, свързани с поддръжка, и така ще продължи да консолидира регионалната динамика“. Поради това „с тази инициатива Petrogal ще спомогне да се балансира конкурентоспособността на по-слабо развитите региони спрямо средното равнище за страната. На последно място, проектът ще окаже положително въздействие върху бизнеса в региона Alentejo и върху неговото присъствие на чуждестранните пазари“.
(160)
Освен това чрез увеличаването на потока от суровини и произведени продукти между двете рафинерии инвестиционният проект следва да доведе до изключително положителен ефект върху пристанищните инфраструктури на Sines и Leixões (38), като значително ще увеличи техните дейности и използване, а оттам и оперативните им резултати.
(161)
Накрая, според Португалия Petrogal предвижда, че периодът на експлоатация на инвестиционния проект ще бъде не по-малко от 30 години, което показва дългосрочния ангажимент към регионалните, националните и европейските цели.
(162)
Инвестиционният проект също така ще допринесе за увеличаване на потенциала на регионалните човешки ресурси. За обучението на персонала, участващ в инвестиционния проект, бил той новоназначен или текущ персонал, ще бъдат създадени структури за професионална квалификация и обучение в сътрудничество с техническия колеж Alentejo Litoral (39) в стопанския център на индустриалната и логистична област на Sines (40) (ZILS).
(163)
По отношение на връзките с проекти за научноизследователска и развойна дейност и сътрудничество с университети Португалия посочва, че двете рафинерии представляват центрове за регионално развитие от гледна точка на научни изследвания и обучение. Според Португалия инвестиционният проект следва да окаже положително въздействие и притежава потенциала да доведе до сключване на нови споразумения между Petrogal и образователни центрове в научната и инженерната област.
(164)
Португалия коментира съотношението между инвестицията и броя разкрити работни места с цел да демонстрира неговата разумност, по-специално с оглед на факта, че нефтопреработвателният сектор е много капиталоемък и изисква висококвалифицирана работна сила и големи инвестиции за обучение на квалифицирани служители. По подобен начин Комисията одобри голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места в нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa (41).
(165)
След искане на Комисията да представи анализ на разходите и ползите и оценка на проекта, съпоставими с тези за големи проекти, съвместно финансирани от структурните фондове (42), Португалия представи документ, насочен най-вече към количествено изразяване на социалните и икономическите ползи, произтичащи от инвестиционния проект. В документа се посочва икономическото въздействие от положителния принос в резултат на инвестицията, например: платим данък за проекта; пряка заетост (данъци); непряка заетост (данъци); избегнати помощи за безработица; данък върху потреблението (ДДС); избегнати емисии на CO2 в транспортния и промишления отрасъл; избегнати лихви във връзка с лихвите по външния дълг на португалското правителство; товари и демюрейдж (данъци); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност.
(166)
Местните ползи от инвестиционния проект се състоят от следното: данък върху потреблението (ДДС); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност (като всички заедно възлизат на 49 млн. EUR в нетна сегашна стойност), докато останалите ползи следва да се считат за национална придобивка (като всички заедно възлизат на 454 млн. EUR в нетна сегашна стойност) от полза за цялата национална икономика и поради това могат да се разпределят само отчасти към засегнатите региони. Ако приемем, че тази национална придобивка е пропорционално разпределена между португалските региони съгласно тяхната относителна икономическа тежест, като регионите Norte и Alentejo представляват 34,8 % от португалския БВП през 2007 г., общите регионални ползи (възлизащи на 195 млн. EUR в нетна сегашна стойност) далеч надхвърлят разходите за предоставената помощ за инвестиционния проект (които възлизат на 121 млн. EUR в нетна сегашна стойност).
5.1.6. Мнение относно необходимостта от помощта
(167)
Португалия подчерта, че помощта ефективно и решително е допринесла за решението на Petrogal да осъществи инвестицията, тъй като е трябвало да се гарантира нейната доходност. Съветът на директорите на Galp одобри инвестиционния проект на 5 март 2008 г., след като получи писмото за допустимост от националните органи, издадено на 23 януари 2007 г. Първият ангажимент за поръчване на оборудване е от 14 март 2008 г., тоест след сключването на договорите за помощта с португалското правителство на 10 март 2008 г.
(168)
Без помощта инвестиционният проект не би бил осъществен, тъй като неговата доходност не би била обоснована.
(169)
През 2001 г. съветът на директорите на Galp отхвърли по-ранен план за усъвършенстване на рафинерията в Matosinhos, тъй като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE) в проекта беше под претеглената средна цена на капитала (weighted average cost of capital - WACC) на Galp Energia за неговите дейности по рафиниране.
(170)
През 2005 г. съветът на директорите на Galp преразгледа стратегическата възможност да се предприеме проект за преобразуване на двете рафинерии. След вътрешно проучване на алтернативните инвестиционни проекти през март 2008 г. на съвета на директорите бе представен проект за преобразуване на рафинериите в Sines и Matosinhos. Вътрешният процент на възвръщаемост, свързан с преразгледаната инвестиция в размер на [] млн. EUR, беше изчислен на [8-10] % без никакъв стимул, което е с [] процентни пункта над WACC на Galp Energia за дейностите по рафиниране (определена на [7-9] %).
(171)
Решението на съвета на директорите на Galp от март 2008 г. беше основано на следния анализ на чувствителността на вътрешната норма на възвръщаемост (internal return rate - IRR) на инвестиционния проект:
Таблица 3
С помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[10-50] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[8-10] %
Източник: GALP
(172)
Съгласно съображенията на изпълнителния комитет на Galp от 10 януари 2008 г. WACC и вътрешният „най-нисък процент на възвръщаемост“ (hurdle rate) (рискова премия, добавена към цената на капитала (43) на дружеството за сферата на доставките, рафинирането и логистиката са били съответно [7-9] % и [10-12] %.
(173)
Португалия посочи, че WACC и вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост, определени от Galp Energia, са били в съответствие със стандартната практика в отрасъла на рафинирането и че използването на тези икономически критерии се приема широко от всички големи компании в отрасъла. В подкрепа на тези твърдения Португалия предостави на Комисията таблица, изготвена от Citigroup, Bloomberg и Broker Research през 2010 г., в която се прави сравнение на WACC на големи компании, извършващи дейност в отрасъла.
(174)
Португалия изразява становището, че решението за инвестицията е било и продължава да е в съответствие с практиката и обичайните изисквания за доходност, към която получателят се стреми във всички свои проекти. За оценка на доходността освен WACC като допълнителен критерий се използва и най-ниският процент на възвръщаемост. Прогнозите на бъдещите парични потоци по принцип не са безгрешни. Винаги има известна несигурност (риск), свързана с прогнозите за паричните потоци; за колкото по-далечно бъдеще се отнася, толкова по-голям е шансът прогнозата да е неточна и да съдържа грешки. Най-често използваният начин за справяне с несигурността е да се добави рискова премия към цената на капитала (WACC) и да се използва нейният процент като минимален процент на печалба, която трябва да се получи от инвестицията (най-нисък процент на възвръщаемост). Поради това разликата между стойността на най-ниския процент на възвръщаемост и стойността на WACC е допълнителната очаквана печалба, когато се взема решение дали да се инвестира, защото с нея се приема допълнителният риск, присъщ на прогнозните бъдещи парични потоци. Португалия заяви, че най-ниският процент на възвръщаемост е включен в анализа и решението за инвестиционните проекти на Galp Energia от 2002 г. насам. През тази година е било решено, че най-ниският процент на възвръщаемост, приложим към проектите, ще представлява WACC, увеличена със спред от [1-5] процентни пункта. През 2006 г. Galp Energia взе решение да изчислява най-ниския процент на възвръщаемост по малко по-различен начин, а именно вместо да добавя [1-5] процентни пункта към WACC, дружеството предпочете да увеличи WACC с [10-50] % (WACC2006 + най-нисък процент на възвръщаемост2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Този нов критерий е резултат от вътрешната преценка, че, предвид различните равнища на WACC за всеки стопански отрасъл, използването на процент върху основата изглежда по-подходящо и последователно в сравнение с използването на абсолютна стойност. Като допълнително обяснение Португалия предостави на Комисията различните WACC и най-ниски проценти на възвръщаемост, прилагани от Galp Energia между 2002 и 2006 г. за всеки стопански отрасъл: доставка и рафиниране, маркетинг на петролни продукти, проучване и производство, газ и енергия.
(175)
Португалия заяви, че в съответствие с международно признатите стандарти за проекти от този вид, тъй като разликите в инвестицията все още са значителни на този етап на инженерната разработка (първоначален технически проект), съветът на директорите на Galp е счел, че проект с такова значение и норма на възвръщаемост, толкова близка до WACC, не е жизнеспособен, тъй като в крайна сметка възвръщаемостта лесно би могла да се окаже по-малка от референтната стойност.
(176)
При все това, ако в инвестиционния проект се вземе предвид предоставянето на данъчния стимул, възвръщаемостта от инвестиционния проект би била [9-11] %, което в контекста на стратегическото естество на инвестиционния проект беше счетено за приемлив минимум за стартиране и одобряване на поемането на ангажименти с доставчиците на оборудване.
(177)
Португалия представи списък с алтернативни инвестиционни проекти, които дружеството Petrogal е могло да предприеме към момента, в който беше взето решението за инвестиционния проект. Поради ограничените достъпни финансови ресурси за нови инвестиции е налице конкуренция между няколко бизнес сфери на Galp Energia за тези ограничени ресурси и е въведена строга политика на подбор.
(178)
При все това, ако не беше сключен договорът за помощта с португалската държава и инвестиционният проект бе изоставен, конкурентоспособността на двете рафинерии неминуемо щеше да се влоши. Според Португалия, ако инвестиционният проект не беше предприет, използването на капацитета на рафинериите щеше да намалее до [80-90] % в отговор на пазарната тенденция за намаляване на търсенето на бензин и течно гориво (тъй като в проучванията се предвижда значително понижение на търсенето между 2008 и 2020 г., като то ще намалее между [20-30] % и [40-50] %). Рафинериите щяха да поддържат само много ограничен марж от рафинирането. За преодоляване на тази ситуация щеше да бъде предприета радикална програма за преструктуриране със съкращения на работни места.
(179)
Тъй като Комисията изрази съмнение, че в своето решение съветът на директорите на Galp не е взел предвид промени в икономическата обстановка, тя поиска от Португалия да предостави подробен анализ на съпоставителния сценарий без инвестиционния проект. За тази цел Комисията поиска от Португалия да представи IRR на инвестиционния проект, като се отчете потенциалната доходност на рафинериите, ако инвестиционният проект не беше реализиран и като се вземе предвид понижаването на маржовете от рафинирането.
(180)
Съпоставителният сценарий на Португалия е обобщен в таблица 4:
Таблица 4
Печалба
Нова окончателна стойност на инвестицията
С помощта
Нетна сегашна стойност
[200-250] млн. EUR
[150-200] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Според Португалия „фактът, че даден проект може да е от голямо, дори стратегическо значение за дадено дружество не означава, че това е единственият или неоспорим проект, ако IRR не се увеличи, така че да отговори на минималните допустими изисквания“ (какъвто е бил случаят през 2001 г.).
5.2. Мнение на Португалия относно мненията на трети страни
(182)
Португалия подчертава високото равнище на участие на различни субекти (общини, съюзи и отраслови и промишлени асоциации) и изброява всички мнения, които подкрепят стойността на инвестиционния проект от гледна точка на регионалното развитие и енергийната ефективност.
5.2.1. Констатации относно мненията на конкуренти № 1 и № 2
(183)
В допълнение към своето писмо от 21 януари 2010 г. Португалия обяснява, че пазарът на суровини за вакуумна дестилация е много нестабилен и не предлага необходимите стабилни доставки на вакуумен газьол за захранване на цех за хидрокрекинг с размерите на цеха в Sines. Що се отнася до производството на остатъци от хидрокрекинг, Португалия потвърждава, че те са на практика незначителни, тъй като цехът за хидрокрекинг ще използва технология за изокрекинг.
(184)
Португалия повтаря, че инвестиционният проект ще стимулира регионалното развитие в необлагодетелствани региони (разкриване и запазване на работни места, обучение на работници, икономии от мащаба, трансфер на технологии, странични ефекти и др.) дори ако бъде осъществен в предварително съществуващи рафинерии и това се потвърждава от всички получени положителни мнения. Освен това в тези мнения се подчертава стратегическото значение и стойността на инвестиционния проект за околната среда за разлика от мненията, според които заетостта е единствената регионална полза.
(185)
По отношение на таблицата, изготвена от конкурент № 1, в която се сравнява съотношението „помощ спрямо разкрити работни места“ в други проекти с регионална ad hoc помощ (вж. съображение 89), Португалия подчерта, че в таблицата не се включват други проекти в рафинирането или в друга капиталоемка промишленост. Поради тази причина инвестиционният проект не трябва да се сравнява с представените в таблицата проекти, а вместо това с помощи за големи инвестиционни проекти в същия икономически отрасъл (вж. решенията на Комисията от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 898/06 - Repsol Polimeros и от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, в които съотношението „помощ/разкрити работни места“ би било в съпоставим диапазон в сравнение с проекта на Petrogal).
(186)
По подобен начин се получават еквивалентни стойности, ако се сравнява съотношението „непреки работни места/преки работни места“ със съпоставими проекти (например проектите, посочени в съображение 185).
(187)
Португалия изтъква повторно, че съветът на директорите на Galp е одобрил инвестиционния проект през март 2008 г. след като през януари 2007 г. е получил писмено потвърждение от португалските органи, че инвестиционният проект отговаря на критериите за държавна помощ. Поради това помощта беше предоставена при известни условия (по-специално беше необходимо одобрението на Комисията) преди започване на работа по проекта. Първата стабилна поръчка бе осъществена през март 2008 г., след като Petrogal подписа договорите за помощта.
(188)
Португалия отхвърля мненията на трети страни, че дружеството Petrogal е взело решение за стартиране на инвестиционния проект още през 2006 г.
(189)
Португалия признава, че са били извършени проучвания на осъществимостта преди окончателното решение. Тази информация е абсолютно необходима на съвета на директорите на Galp, за да вземе решение, но тя не означава, че съветът на директорите на Galp вече е бил взел решение.
(190)
Португалия продължава да твърди, че инвестиционният проект не би бил реализиран без помощта.
(191)
Португалия обяснява, че IRR на инвестиционния проект е бил недостатъчен в сравнение с равнището на поетия риск и привлекателността на други проекти ([]), които са от решаващо значение за развитието на Galp Energia. От това следва, че инвестиционният проект не би бил осъществен без помощта.
(192)
От получените мнения на трети страни Португалия заключава, че съответният географски пазар не е пазарът на Португалия, а най-малко пазарът на Иберийския полуостров.
(193)
Португалия уточнява, че пазарните дялове на Petrogal за дизелово гориво (на ниво „след рафиниране“, на едро и на дребно) никога не биха надхвърлили 25 %, ако съответният географски пазар обхваща Иберийския полуостров или по-голям регион.
(194)
Португалия потвърждава повторно, че във всеки случай инвестиционният проект няма да окаже въздействие върху пазарите за търговия на дизелово гориво на едро и дребно, тъй като цената на ниво „след рафиниране“ се определя от пазарните условия: поведението на Petrogal е като на получател на цената. Ако случаят не беше такъв, клиентите на Petrogal лесно биха преминали към внос, тъй като според Португалия няма пречки (технически, тарифни, логистични (44) и др.) за вноса на дизелово гориво от други държави членки. Изискванията за внос в Португалия са в съответствие с изискванията на ЕС.
(195)
Португалия представи агрегирани данни за вноса на дизелово гориво (по море и по суша) в Португалия.
Таблица 5
Внос и износ на дизел
Година
2006
2007
2008
2009
ВНОС
Общо (хил. тонове)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
ИЗНОС
Общо (хил. тонове)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Източник: данни на DGEG (курсив) и Petrogal
(196)
Освен това Португалия разполага с достатъчен капацитет за съхранение: Португалия предостави данни, които показват, че отделните оператори са предпочели различни стратегически варианти (инвестиране в капацитет за съхранение или съоръжения на лизинг), както и че и двете алтернативи са възможни и приемливи. Основните оператори не са увеличили своя капацитет за съхранение въпреки възможностите, които са възникнали на пазара, което е знак, че техните ресурси за съхранение са достатъчни, за да поддържат на маркетинговите им дейности. Португалия посочва, че се наблюдава постоянен растеж на общия внос на дизел, както и леко понижение на износа. Това е резултат от постоянния растеж на пазара и увеличаващия се дефицит на местния производствен капацитет. При все това стойностите за 2009 г. отразяват въздействието на инцидент в рафинерията в Sines, който ограничи функционирането на рафинерията и производството за срок от няколко седмици. Операторите са били принудени да увеличат вноса през тази година, което показва наличието на алтернативни варианти за доставки.
(197)
Вносът на дизелово гориво в Португалия през 2009 г. представлява 27,2 % от общото потребление на дизелово гориво през тази година. През предходните години средният внос на дизелово гориво е представлявал около 14 % от годишното потребление на дизелово гориво в Португалия (около 5,4 млн. тона).
(198)
Поради това Португалия счита, че нейният пазар на дизелово гориво е отворен и конкурентен пазар с улеснена търговия и цени, базирани на цената на суровия нефт и разходите за рафиниране и дефинирани от алтернативите за внос по цени на Platts.
(199)
Що се отнася до тежката нафта, Португалия счита, че пазарът представлява поне пазара на ЕИП, тъй като нафтата е продукт, който се търгува в международен план.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
6.1. Наличие на държавна помощ
(200)
В съответствие с член 107, параграф 1 от Договора, освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(201)
Помощта на Португалия за Petrogal ще бъде под формата на данъчен кредит. Следователно може да се счита, че помощта е предоставена от държава членка и чрез ресурси на държава членка по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(202)
Помощта се предоставя само на едно дружество, Petrogal, и поради това е избирателна.
(203)
Помощта се предоставя за инвестиция, която ще доведе до увеличено производство на дизелово гориво и тежка нафта. Тъй като тези продукти се търгуват между държавите-членки, има вероятност мярката да засегне търговията между държавите-членки. Помощта, предоставена на Petrogal, ще облекчи дружеството от разходи, които то по принцип би трябвало да поеме. В съответствие с това Petrogal ще се възползва от икономическо предимство в сравнение със своите конкуренти. Следователно чрез облагодетелстването на Petrogal и неговото производство по този начин помощта нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
(204)
В съответствие с това Комисията счита, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(205)
След като бе установено, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, трябва да се прецени дали мярката може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Законност на мярката за помощ
(206)
Португалия спази задължението за уведомление, произтичащо от член 108, параграф 3 от Договора, като уведоми за помощта, преди да я приведе в действие.
6.3. Правно основание за оценката
(207)
Тъй като целта на помощта е стимулиране на регионалното развитие, основата за оценяване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар са ННРП, и по-специално разпоредбите на раздел 4.3 от ННРП, свързани с големи инвестиционни проекти, и критериите за задълбочена оценка на регионална помощ за големи инвестиционни проекти, определени в съобщението за задълбочена оценка, освен ако официалното разследване доведе до заключението, че праговете, определени в точка 68, буква а) („тест за пазарния дял“) и буква б) („тестове за увеличението на капацитета и пазарните показатели“) от ННРП не са надхвърлени.
(208)
Комисията трябва да извърши своята оценка в три стъпки:
-
на първо място, тя трябва да оцени съвместимостта на мярката с общите разпоредби на ННРП;
-
на второ място, тя трябва да провери дали тестът за пазарния дял и тестовете за увеличението на капацитета и пазарните показатели съгласно точка 68, букви а) и б) („тестовете съгласно точка 68, букви а) и б)“) със сигурност не са спазени;
-
на трето място, в зависимост от резултата от оценката във втората стъпка, тя може да предприеме задълбочена оценка.
6.4. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(209)
Комисията провери дали предоставената помощ е в съответствие с общите разпоредби на ННРП. Тази оценка доведе до следните констатации:
(210)
В решението за откриване на помощта Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция или може да бъде разглеждан като заместваща инвестиция.
(211)
Комисията взе под внимание мнението на Португалия, представено в съображения 130 и 131, че инвестициите водят до разширяване на съществуващ обект и основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект и че поради това инвестицията може да се счита за първоначална инвестиция съгласно определението в точка 34 от ННРП.
(212)
В действителност новият цех за вакуумна дестилация и цехът за висбрекинг в Matosinhos, както и новият цех за хидрокрекинг в Sines ще функционират едновременно с първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват; поради това инвестиционният проект не представлява заместване, а разширяване на производствената система. Освен това инвестиционният проект ще доведе до преобразуване на рафинериите, при което те ще бъдат оборудвани с нови технологични инфраструктури за преобразуване на по-тежки фракции на суров нефт в бензин и дизелово гориво.
(213)
Конкурент № 1 не възразява срещу разглеждането на инвестицията като първоначална инвестиция, но счита, че инвестицията представлява просто разширяване на съществуващ обект.
(214)
В съответствие с това Комисията счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция по смисъла на точка 34 от ННРП и следователно съмненията дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция са разсеяни.
(215)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, приложими по отношение на ad hoc помощ, съгласно определението в точка 38 от ННРП. По-специално Комисията изрази съмнения дали писменото потвърждение на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, определени в схемата (45), би могло да замени изискваното писмо за намерение.
(216)
Точка 38 от ННРП гласи следното: „Важно е да се гарантира, че регионалната помощ реално стимулира направата на инвестиции, които без нея не биха се реализирали в подпомаганите региони. Следователно подпомагане по схеми за помощ се допуска само при условие че бенефициерът е подал молба за отпускане на помощ и след това органът, отговарящ за администрирането на помощта, е потвърдил писмено, че запазвайки си правото на обстойна проверка, по принцип счита проекта за отговарящ на изискванията по схемата преди започване на работа по проекта (…). Що се отнася до ad hoc помощи, преди започване на работа по проекта компетентният орган издава писмо, с което обявява намерението си да предостави помощта, при условие че мярката бъде одобрена от Комисията. Ако работата започне, преди да са изпълнени условията, установени в настоящия параграф, проектът става изцяло неприемлив за подпомагане.“
(217)
Терминът „започване на работи“ е определен в бележка под линия 40 от ННРП като започване на строителните работи или поемане на първия твърд ангажимент за поръчване на оборудване.
(218)
Комисията взе под внимание следната фактологична информация, представена от Португалия:
-
Petrogal кандидатства за помощта на 22 януари 2007 г.;
-
на 23 януари 2007 г. Португалия потвърди, че по принцип проектът за помощ отговаря на условията;
-
помощта бе одобрена от Министерския съвет на Португалия на 6 март 2008 г., но предоставянето на помощта подлежи на одобрението на Комисията и Petrogal няма да се възползва от помощта преди 2011 г. (след като инвестицията бъде реализирана);
-
на 8 март 2008 г. съветът на директорите на Petrogal разреши поемането на ангажимент за поръчване на оборудване;
-
първата стабилна поръчка бе осъществена на 14 март 2008 г. Строителните работи по инвестицията започнаха по същество през ноември 2008 г. в Sines и през януари 2009 г. в Matosinhos.
(219)
Комисията счита, че договорите за помощта, подписани на 10 март 2008 г. между Португалия и Petrogal, и публикуването на резолюциите на Министерския съвет, приети на 6 март 2008 г. в португалския официален вестник (46), са поне еквивалентни на писмо за намерение и следва да се считат за по-строго доказателство за официален стимулиращ ефект от писмото за намерение, което се изисква съгласно точка 38 от ННРП. Тези договори за помощ бяха подписани преди започването на работите по инвестиционния проект.
(220)
Поради това Комисията счита, че съмненията относно официалния стимулиращ ефект са разсеяни.
(221)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно приноса на инвестицията към регионалното развитие. В този контекст Комисията също така изрази съмнения относно необходимостта от помощта и подчерта, че „ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията“ (47).
(222)
Конкуренти № 1 и № 2 изтъкнаха, че дружеството Petrogal би осъществило инвестиционния проект и без помощта. Според тях то представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланса между търсенето и предлагането на дизелово гориво и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Всички оператори в Европа извършват подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ.
(223)
Поради това трябва да се оцени дали помощта е необходима, за да се създаде реален стимулиращ ефект за реализирането на инвестиция, която в противен случай не би била осъществена в тези два подпомагани региона, или инвестицията би била осъществена при всички положения. В тази връзка Комисията трябва да установи дали помощта е променила поведението на Petrogal, така че то да предприеме допълнителни инвестиции в засегнатите региони.
(224)
Изглежда стратегическото решение за инвестиране е било взето пред 2006 г. Това е отразено в документ, публикуван от Galp Energia през октомври 2006 г. (48) Както се посочва в годишния доклад на Galp Energia за 2006 г., съветът на директорите е взел изпълнителното решение относно инвестиционния проект на 23 януари 2007 г. (49) и на 5 март 2008 г. (тоест след като е получил писмото за допустимост от националните органи от 23 януари 2007 г.). Съветът на директорите взе оперативно решение да поръча първото оборудване, свързано с инвестиционния проект, на 14 март 2008 г.
(225)
Португалия заяви, че Petrogal не е предприело инвестицията до 2008 г. поради нейната недостатъчна финансова жизнеспособност и че в крайна сметка съветът на директорите на Galp е взел решение да поръча оборудване и да предприеме строителните работи едва след като португалското правителство е приело съответната резолюция на Министерския съвет.
(226)
Португалия твърди, че наличието на държавна помощ е било решаващо за решението на Petrogal да инвестира. Без помощта инвестиционният проект е щял да бъде изоставен. Дружеството Petrogal е щяло да осъществи алтернативен план за преструктуриране, така че да приспособи своите дейности по рафиниране към промените на пазара и условията за доставки на суров нефт. Освен това наличните финансови средства са щели да бъдат използвани за инвестиране в алтернативни проекти извън сферата на дейностите по рафиниране.
(227)
Португалия представи документи, принадлежащи на Petrogal, които съдържат анализ на очаквания IRR на инвестиционния проект, цената на капитала (WACC), както и списък с евентуални алтернативни инвестиции, които дружеството Galp Energia е могло да предприеме с наличния капитал.
(228)
Комисията счита, че документите, представени на съвета на директорите на Galp на 23 януари 2007 г. и 5 март 2008 г., са били решаващи за оценката на необходимостта от помощта, тъй като решението на съвета е било основано на тези документи.
(229)
Според Португалия изчисленията, предоставени на съвета на директорите на Galp през 2008 г., показват IRR на инвестиционния проект от [8-10] % без държавна помощ. Този IRR далеч надхвърля WACC на Petrogal от [7-9] %.
(230)
Португалия обаче обясни, че решенията на съвета на директорите на Galp са били базирани на подхода за най-нисък процент на възвръщаемост, който е бил въведен още през 2002 г. Най-ниският процент на възвръщаемост или минималният приемлив процент на възвръщаемост (minimum acceptable rate of return - MARR) е минималният процент на възвръщаемост от даден проект, който вземащите решения са съгласни да приемат преди започване на проекта, като се отчита рискът и пропуснатите ползи от изоставянето на други проекти. Други използвани изрази за „най-нисък процент на възвръщаемост“ са „коефициент на възвръщаемост“ или „референтен процент“.
(231)
Считано от 2006 г. вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост за дейностите по рафиниране беше определен на [110-150] % от WACC, а именно [10-12] %. По принцип не се взема решение за инвестиране, ако изчисленият IRR не надхвърля този праг. В този случай помощта увеличава IRR с [1-3] процентни пункта - от [8-10] % на [9-11] %, както е показано в таблица 3 в съображение 171, съдържаща изчисленията, предоставени на съвета на директорите през 2008 г. Макар че коригираният с помощта IRR остава значително под вътрешния най-нисък процент на възвръщаемост, допълнителният предпазен марж, създаден с помощта, беше счетен за достатъчен от съвета на директорите на Galp за окончателното одобрение на инвестиционния проект.
(232)
Най-ниският процент на възвръщаемост е инструмент, който се използва от дружествата в ситуации, когато трябва да се вземе решение със значителна степен на риск, и поради това може да варира в зависимост от риска, свързан със съответните проекти. Най-ниският процент на възвръщаемост може също така да се влияе от валутата, в която се изчислява: в области с високи равнища на инфлация най-ниският процент на възвръщаемост е по-висок в сравнение с области с ценова стабилност.
(233)
Досега в решенията за държавна помощ в областта на регионалната помощ не бе използвана концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ с цел вземане на решение по въпросите, свързани с необходимостта от помощта и стимулиращия ѝ ефект. Концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ не се споменава и в съобщението за задълбочена оценка. При все това концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ вече бе използвана в ограничен брой решения за държавна помощ (например в решението на Комисията от 23 февруари 2011 г. относно дело за държавна помощ N 204/2010 - Швеция - Помощ за научноизследователска и развойна дейност, предоставена на Volvo Aero за Trent XWB ICC, все още непубликувано в ОВ), предимно в решения за проекти с високи равнища на риск, приети съгласно рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации (50).
(234)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект се характеризира с множество рискове, които оправдават използването на подхода с най-ниския процент на възвръщаемост. Инвестиционният проект представлява най-голямата производствена инвестиция, осъществявана в Португалия. Реализирането на инвестиционния проект ще отнеме няколко години. Изчисленията на разходите за инвестиционния проект са изключително трудни: всъщност Португалия представи стойности, които показват, че първоначалните изчисления на разходите на практика са били значително надвишени. Тъй като инвестиционният проект е ориентиран в дългосрочен план, прогнозите за маржовете на рафинериите в дългосрочен план са изключително трудни, особено в ситуации, в които в дългосрочен план традиционните коли с вътрешно горене могат да бъдат заместени с електрически и други автомобили.
(235)
В емпирично проучване (51) от 2006 г. за анализ на над 100 самостоятелно докладвани най-ниски проценти на възвръщаемост (основно за дружества в Северна Америка) се отчита среден най-нисък процент на възвръщаемост от 14,1 % и разлика в абсолютно изражение между WACC и най-ниския процент на възвръщаемост от 5 процентни пункта, а именно около 155 % от WACC. Предвид тази информация най-ниският процент на възвръщаемост, прилаган от Petrogal и Galp Energia за нефтопреработвателния отрасъл, prima facie не изглежда прекомерен.
(236)
С оглед на тези елементи, и по-специално с оглед на специфичните характеристики на отрасъла и делото (а именно значението на присъщите рискове предвид размера на инвестиционния проект и неговия дългосрочен експлоатационен период), Комисията счита, че най-ниският процент на възвръщаемост може да се вземе предвид при решението дали помощта е била необходима като стимул за реализиране на инвестиционния проект или не.
(237)
Конкуренти № 1 и № 2 потвърдиха, че не съществува референтен показател в отрасъла на дейностите по рафиниране. При все това конкурент № 1 посочи, че би счел референтен показател (а именно норма на възвръщаемост) в размер на 10 % за достатъчен за осъществяването на инвестиционния проект. Комисията отбелязва, че този референтен показател от 10 % е много сходен с IRR в размер на [9-11] % след предоставянето на помощта, която IRR е изпратена през 2008 г. на съвета на директорите на Galp. Поради това Комисията счита, че помощта не надхвърля сумата, която би била счетена за необходима от конкурент за постигане на приемлива IRR.
(238)
Следователно изглежда, че мярката за помощ приближава изчислената IRR до най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal и посочения от конкурент № 1 референтен показател. След добавяне на помощта IRR не превишава нито най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal, нито референтния процент на конкурента, което предполага, че помощта не е прекомерна. Фактът, че инвестиционното решение е било взето през 2008 г. в ситуация, в която коригираната с помощта IRR все още е продължавала да бъде далеч под декларирания най-нисък процент на възвръщаемост сам по себе си не е достатъчен, за да доведе до съмнения относно значението на най-ниския процент на възвръщаемост. От по-ранните изявления на съвета на директорите на Galp е очевидно, че съветът е бил наясно със стратегическото значение на инвестиционния проект за обръщане на тенденцията за намаляване на маржовете от рафиниране. Въпреки че най-ниският процент на възвръщаемост не е бил напълно достигнат, този стратегически елемент изглежда е бил достатъчен, за да обоснове известно отклонение от най-ниския процент на възвръщаемост.
(239)
В резултат на това Комисията счита, че помощта е била необходима като стимул за инвестиране и че не е превишила необходимия размер за тази цел. В тази връзка не е съвсем правилно да се твърди, че всички оператори в Европа са осъществили подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ. Комисията е анализирала и други мерки за помощ за подобни инвестиции. Такъв бе случаят например в решение на Комисията N 283/2004 (52) относно цех за хидрокрекинг на дестилат.
(240)
Като се позова на точка 10 от ННРП в решението за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие предвид ограничения брой (150) разкрити работни места в сравнение с размера на помощта (160 млн. EUR), както и дали очакваният принос към регионалното развитие наистина компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта.
(241)
Комисията отбелязва, че, както бе подчертано и от конкурент № 1, размерът на помощта спрямо броя разкрити работни места наистина значително надхвърля нивото на помощ спрямо броя разкрити работни места в предишни скорошни дела за ad hoc помощ (вж. съображение 89). В няколко отрицателни решения за държавна помощ (53) бе заключено, че регионалният принос е недостатъчен въз основа на броя разкрити работни места.
(242)
Португалия приема твърдението, че размерът на помощта спрямо броя разкрити преки работни места е много голям; това обаче се обяснява с капиталоемкия характер на инвестиционния проект, който е присъщ за инвестициите в този отрасъл: в миналото Комисията е одобрявала заявления за схеми за помощ в този отрасъл, подлежащи на индивидуално уведомление, с още по-голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места (54). Португалия счита, че трябва да се вземат под внимание други фактори вместо размера на помощта спрямо броя разкрити преки работни места, например значението на разкриването на непреки работни места, разкриването на временни работи места и други свързани аспекти.
(243)
В предишни решения Комисията винаги е вземала под внимание разкриването на преки работни места. Освен това в редица решения беше взето предвид разкриването на непреки работни места (55).
(244)
Първоначално Португалия заяви, че всяко разкрито (или загубено) пряко работно място ще доведе до три непреки работни места. Съотношението 3:1 беше обосновано с позоваване на други дела в същия отрасъл в Португалия (56), за които Комисията е приела подобни или по-високи съотношения в миналото. Потенциалът за разкриване на непреки работни места произтича от дейности по поддръжка, което е пазарната ниша, която вероятно ще извлече най-голяма полза от проекта. Такъв ще бъде ефектът от увеличената технологична сложност на рафинериите, която ще доведе до сключване на договори с подизпълнители за услуги, които изискват все по-висококвалифицирани служители и техници.
(245)
Португалия подкрепи своя аргумент, като се позова на скорошен работен документ на Комисията относно нефтохимическия отрасъл (57), в който се посочва, че макар в тази промишленост да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че 400 000-600 000 работни места зависят пряко от промишлеността на рафинирането в ЕС. В бележка под линия 41 от същия документ се посочват допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга. Въз основа на тези аргументи би могло да се обоснове по-високо съотношение от 3:1, по-специално 4:1-6:1, а ако се вземе под внимание и разкриването на работни места в логистиката и маркетинга, дори 12:1.
(246)
Португалия също така посочи, че в съпоставителен сценарий „без помощ и без проект“ Petrogal би преструктурирало своите рафинерии и би намалило своята работна сила със 160 преки работни места. Поради това в своята оценка на приноса на помощта към регионалното развитие Комисията следва да вземе под внимание 310 разкрити или запазени преки работни места (58) и приблизително 930 (59)-3 720 непреки работни места, които евентуално произтичат от инвестиционния проект, което би смекчило огромния размер на помощта спрямо броя разкрити преки работни места.
(247)
В допълнение към това Португалия подчерта, че инвестиционният проект представлява най-голямата единична инвестиция, осъществявана някога в Португалия, и ще доведе до разкриването на 3 000 временни работни места в засегнатите региони по време на строителните работи.
(248)
Освен това в предишни съобщения (60), с които беше одобрена регионална ad hoc помощ, Комисията се позова на важността на следните фактори:
-
увеличаване на доходите на служителите (създаване на по-добре платени преки и непреки работни места),
-
социалното благосъстояние в региона (чрез подобрена околна среда и условия на живот, спонсориране на местни мероприятия),
-
подобряване на потенциала на човешките ресурси (чрез обучение, образование, докторски програми),
-
принос към научноизследователската и развойната дейност, трансфера на технологии и ноу-хау (като резултат от инвестицията за усъвършенстване),
-
повече дейности за подизпълнители в засегнатите райони,
-
подобрено използване на съществуващите пристанищни съоръжения.
Тези фактори определено са положителни елементи, които могат да се вземат под внимание в оценката на приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие в Португалия.
(249)
Следователно мненията на Португалия и няколко заинтересовани страни се позовават на други примери за важен принос към регионалното развитие от гледна точка на социално и екологично въздействие, повишено обучение и протоколи с висши учебни заведения.
(250)
Португалия също така се позова на развитието на веригата на доставки и въздействието от изграждането на новите цехове върху националната промишленост, като ще бъде оказано въздействие върху гражданското инженерство, строителството и машиностроенето. Това определено е положително въздействие, но то е или само временно, или е от общо естество (вж. съображение 154).
(251)
Комисията взема под внимание дългосрочните положителни странични ефекти от инвестиционния проект в засегнатите региони, както са представени от Португалия. По-специално, очакваният дълъг експлоатационен период на рафинериите (които се очаква да функционират поне 30 години), положителното въздействие върху отраслите с подизпълнители, значителният обем на обучението и броят на сключените протоколи с училища и университети показват значението на рафинериите в засегнатите региони. Макар че голяма част от тези положителни странични ефекти вече съществуват като последица от дългосрочното съществуване на рафинериите, може да се приеме, че инвестициите определено засилват значението на присъствието на Petrogal в районите на Sines и Oporto.
(252)
Освен това Португалия представи анализ на разходите и ползите от проекта за помощта. Целта на анализа на разходите и ползите е инвеститорът да надхвърли анализа на жизнеспособността на проекта и да вземе под внимание всички (дисконтирани) социални разходи и ползи, произтичащи от проекта. В този контекст в анализа на разходите и ползите се изразяват количествено очакваните ползи, включително размерът на данъците от пряка и непряка заетост, приносът за избягване на безработица (чрез запазване на съществуващи работни места), размерът на данъците върху потреблението, допълнителните приходи за пристанището в Leixões, прякото подпомагане на местните общности и др.
(253)
В анализа на разходите и ползите се заключава, че помощта е от голяма полза за Португалия. Разбира се, географският обхват на анализа на разходите и ползите надхвърля регионите Norte и Alentejo, пряко засегнати от инвестиционния проект. При все това, ако националните ползи се разпределят пропорционално към засегнатите региони в съответствие с тяхната относителна икономическа тежест, регионите Norte и Alentejo ще се възползват от 34,8 % от тези национални ползи.
(254)
Освен това Португалия подчерта, че помощта и произтичащата инвестиция оказват положителни ефекти и в други области на политиката, а не само в областта на регионалното развитие. Португалия подчерта стратегическото значение на инвестиционния проект на национално равнище и от гледна точка на значението му за сигурността на европейските енергийни доставки. Тези положителни ефекти включват намалена зависимост от внос, отговор на увеличаващите се нужди от дизел, подобряване на енергийната ефективност на двете рафинерии и положително въздействие върху околната среда. Тези аргументи не могат да бъдат взети предвид за оценката на приноса на помощта към регионалното развитие.
(255)
Въпреки очевидно непропорционалния prima facie размер на помощта спрямо броя на разкритите работни места, положителните непреки ефекти (непреки работни места, странични ефекти, разкриване на добре платени работни места, подобряване на качеството на човешките ресурси, подобряване на социалното благосъстояние) показват регионален принос за Alentejo и Norte, който не може да се счита за пренебрежим. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения относно приноса на помощта към регионалното развитие са разсеяни.
(256)
В допълнение към това следващите раздели относно прилагането на точка 68, букви а) и б) показват, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла са ограничени, тъй като засегнатите от инвестиционния проект пазари се представят задоволително, тоест на тези пазари не се наблюдава абсолютен или относителен спад. Освен това Petrogal не разполага с голям пазарен дял на съответния пазар „след рафиниране“, с който да може да злоупотребява чрез антиконкурентно поведение. Заместването на вноса на тежка нафта за отрасъла за ароматни продукти оказва ограничено въздействие върху доставчиците от ЕИП. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла не се компенсират от очаквания принос към регионалното развитие, са разсеяни.
(257)
В съответствие с точка 9 от ННРП Petrogal не е дружество в затруднено положение по смисъла на съобщението на Комисията относно Насоки на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (61).
(258)
В съответствие с точка 39 от ННРП собственото участие на Petrogal към допустимите разходи е над 25 % (вж. съображение 36 по-горе).
(259)
В съответствие с точка 50 от ННРП допустимите разходи за инвестиционния проект се изчисляват въз основа на допустимите инвестиционни разходи (вж. съображение 35 по-горе).
(260)
В съответствие с точки 71-75 от ННРП правилата за кумулиране на помощта са спазени (вж. съображение 43 по-горе).
(261)
В съответствие с точка 40 от ННРП помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестиционния проект в съответните региони минимум пет години след осъществяването му.
(262)
Поради това Комисията счита, че помощта е в съответствие с общите разпоредби на ННРП.
6.5. Съвместимост с критериите за големи инвестиционни проекти - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(263)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект може да се счита за единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от ННРП, въпреки че рафинериите не са разположени в непосредствена географска близост.
(264)
Макар че двете рафинерии не се намират в непосредствена близост, Португалия счита, че са налице силни икономически, функционални и стратегически връзки между тях. Без инвестицията в цеха за вакуумна дестилация в Matosinhos, свързаната с това инвестиция в цеха за хидрокрекинг в Sines не би била възможна поради риска от чест недостиг на пазара за вакуумен газьол (суровина за цеха за хидрокрекинг). Поради това Португалия счита, че силните функционални връзки правят двете рафинерии икономически неделимо цяло.
(265)
Конкурент № 1 възразява срещу този подход, тъй като счита, че дълготрайните активи на инвестиционния проект могат да се разделят от икономическа гледна точка.
(266)
В едно от мненията на трети страни, получени в отговор на решението за откриване на процедурата, се посочва, че увеличението на производството на тежка нафта е ключово за реализирането на инвестиция от групата La Seda в Sines. Комисията проучи дали инвестицията от La Seda би могла да се счита за единен инвестиционен проект заедно с инвестицията в Matosinhos. Португалия потвърди, че допълнителното количество на произведената тежка нафта ще се използва изключително от Petrogal за вътрешни цели и че тежката нафта няма да се продава на трети страни. Поради това Комисията заключава, че инвестиционният проект не представлява единен инвестиционен проект с инвестиционния проект на La Seda.
(267)
Точка 60 от ННРП се отнася до инвестиционни проекти, които са изкуствено разделени на подпроекти с цел заобикаляне на механизма за коригиране, предвиден да намали максималния интензитет на помощта, който може да се прилага по отношение на инвестиционни проекти над 50 млн. EUR. В този конкретен случай Комисията констатира, че прилаганият интензитет на помощта (12,43 % НСС) е под максималния интензитет на помощта, който следва да се прилага, ако инвестиционният проект бъде счетен за единен инвестиционен проект (14,28 % НСС), и поради това е по-нисък от максималния интензитет на помощта, от който двата проекта биха могли да се възползват поотделно. Поради това максималният интензитет на помощта е бил спазен дори в случай на единен инвестиционен проект и Комисията заключава, че не е необходимо да се проучва дали двата проекта в Sines и Matosinhos представляват единен инвестиционен проект въпреки своята географска отдалеченост, тъй като въпросът не е от значение за оценката на съвместимостта на помощта съгласно ННРП.
(268)
Изчисляването на интензитета на помощта съгласно точка 67 от ННРП зависи от това дали инвестиционният проект се счита за единен инвестиционен проект или за два отделни инвестиционни проекта. Във втория случай, ако инвестициите в двете области бъдат взети поотделно, при изчисляването на интензитета на помощта ще бъдат взети предвид два различни стандартни тавана на интензитет на регионалната помощ, приложими за Sines (40 %) и за Matosinhos (30 %).
(269)
Както бе съобщено от Португалия, общите планирани допустими разходи за инвестиционния проект възлизат на 1 058 934 146 EUR ([] EUR за инвестицията в Sines и [] EUR за Matosinhos) в номинална стойност.
(270)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Sines възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 13,12 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 15,94 %.
(271)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Matosinhos възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 10,66 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 14,68 %.
(272)
В решението за откриване на процедурата Комисията провери различния интензитет на помощта в двата региона - 40 % в Sines и 30 % в Matosinhos - и преизчисли максималния интензитет на помощта чрез претегляне на интензитетите на помощта, като пропорционално се взема предвид инвестицията (в нетна сегашна стойност) в съответния регион спрямо цялата инвестиция. Резултатът е интензитет на помощта от 37,18 %, което отговаря на коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(273)
Дори ако инвестиционният проект беше счетен за единен инвестиционен проект, нетната сегашна стойност на общите инвестиционни разходи би била в размер на 974 064 894 EUR. Общата планирана помощ би била в размер на 121 091 314 EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 % БЕП, а това е под изчисления преди това коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(274)
Поради това, тъй като интензитетът на помощта в БЕП би довел до резултат под коригирания максимален интензитет на помощ с оглед на разпоредбите за коригиране, Комисията счита, че предложеният интензитет на помощта за инвестиционния проект е в съответствие с точка 67 от ННРП.
(275)
Португалия увери, че максималният размер на помощта и максималният интензитет на помощта, определени в настоящото решение, няма да бъдат превишени дори в случай на по-ниски или увеличени допустими разходи.
(276)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно някои въпроси, свързани с оценката на помощта в съответствие с правилата, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП. Тези въпроси са както следва:
-
дали продуктите, засегнати от инвестиционния проект, са единствено дизелово гориво и тежка нафта, както твърди Португалия, или се включват и други продукти, свързани с рафиниране, предвид потенциалната взаимозаменяемост на нефтопреработвателните продукти от гледна точка на предлагането и факта, че тежката нафта може да се счита за междинен продукти по смисъла на точка 69 от ННРП;
-
дали съответният продуктов пазар е на ниво „след рафиниране“ за дизелово гориво и за тежка нафта, както твърди Португалия;
-
дали съответният географски пазар за съответните продукти трябва да се определи на национално равнище, регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнище ЕИП;
-
дали получателят Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които принадлежи Petrogal, са с пазарен дял над 25 % на който и да е от съответните пазари (точка 68, буква а) от ННРП);
-
по отношение на всички съответни продукти: дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, е над 5 % на който и да е съответен пазар, измерено на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на съответния продукт за последните пет години е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(277)
В съображения 278-311 Комисията прави повторна оценка дали са превишени праговете на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) с оглед да прецени дали е необходима задълбочена оценка на инвестиционния проект. Първо, проучват се съответните и считаните за съответни продукти във връзка с инвестиционния проект. Второ, идентифицират се произтичащите от това съответни продуктови пазари. Трето прави се анализ дали оценката следва да бъде на пазара на ниво „след рафиниране“, на пазара на едро или на пазара на дребно. В съображения 312-344 се установяват продуктовият пазар и съответният географски пазар, след което съответният продуктов пазар се оценява по отношение на съответния пазарен дял на Petrogal. На последно място, анализът се насочва към въпроса дали увеличението на производствения капацитет надхвърля 5 % от съответното видимо потребление в ЕИП на пазар, на който ръстът на видимото потребление на съответния продукт в ЕИП е незадоволителен.
(278)
Точка 69 от ННРП гласи следното: „съответният продукт по принцип е продуктът, предмет на инвестиционния проект. Ако съответният проект засяга междинен продукт или ако значителна част от производството не се реализира на пазара, съответен продукт може да бъде продуктът надолу по веригата…“. В бележка под линия 64 към тази точка се уточнява, че „когато инвестиционният проект е свързан с производството на няколко различни продукта, необходимо е да се разгледа всеки един от тези продукти.“
(279)
В решението за откриване на процедурата Комисията идентифицира дизеловото гориво и тежката нафта като продуктите, които са пряко засегнати от инвестиционния проект. Тъй като явно цялото произведено количество тежка нафта се използва за производството на нафтени деривати от Petrogal, нафтените деривати също се считат за съответен продукт. Комисията също така прие твърдението на Portugal, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани в рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум) не са засегнати от инвестиционния проект.
(280)
Комисията отчита обяснението на Португалия, че функционирането на рафинериите следва принципа за производство на множество продукти, при което вложената суровина - суров нефт - се преобразува в множество междинни продукти (например тежка нафта, вакуумен газьол) и крайни продукти (например бензин, дизел). Много от междинните продукти незабавно се използват в рамките на различни стъпки от процеса на рафиниране като суровини („суровинни продукти“), докато други се продават на пазара или се използват като суровина за първичната нефтохимическа промишленост, например тежката нафта се използва за производството на ароматни продукти. Техническата производствена функция зависи по-специално от използвания вид суров нефт (не всички видове суров нефт могат да се преработват от дадена инсталация) и от конкретната техническа конфигурация на рафинерията. Рафинерия, която се стреми към увеличаване на печалбите до максимум, се опитва да оптимизира своите печалби от цялата гама продукти, така наречения „марж от рафиниране“, като коригира производството на различните продукти и като се вземат предвид техническите ограничения, произтичащи от производствената функция (и използвания вид суров нефт) и цените на суровините и произведените продукти. При все това възможностите за коригиране на конфигурацията на съществуваща рафинерия без допълнителни инвестиции са изключително ограничени.
(281)
Отрасълът на рафинирането бе изправен пред структурни промени през последното десетилетие. По-леките видове суров нефт стават все по-редки и се заменят все повече с по-тежки видове суров нефт. Същевременно пазарните нужди от дизелово гориво (все по-широко използван заместител на бензина като гориво) бързо нараснаха. Обратно, нуждите от течно гориво, което се използва за производство на електроенергия и в морския транспорт, намаляват и се очаква допълнително да се понижат (поради заместването му в тези случаи с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен). ЕС е нетен вносител на дизелово гориво и износител на бензин (най-вече към пазара на САЩ, който се очаква да се свие).
(282)
Както бе обяснено от Португалия и потвърдено от конкуренти № 1 и № 2, икономическата причина за инвестиционния проект, от една страна, е да се позволи на рафинериите да обработват по-тежки видове суров нефт, а от друга страна, да се промени тяхната конфигурация по начин, който позволява на рафинериите да произвеждат повече дизелово гориво и по-малко течно гориво.
(283)
Както бе описано в раздел 2.2, дизеловото гориво и тежката нафта са пряко засегнатите от инвестиционния проект продукти. Всъщност чрез инвестиционния проект ще се увеличи производството на дизелово гориво (за сметка на течното гориво) и производството на тежка нафта, което според Португалия е неизбежен страничен ефект, дължащ се на технически причини. Комисията отбелязва твърдението на Португалия, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани от рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум), не са засегнати от инвестиционния проект.
(284)
При все това в официалното разследване Комисията установи, че инвестицията в Matosinhos за новите цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг също така ще доведе до производството на вакуумен газьол. Увеличеното производство на дизелово гориво ще се осъществява в Sines, където новият цех за хидрокрекинг ще използва като суровина вакуумния газьол, произведен в рафинериите в Matosinhos и Sines. Като последствие от това вакуумният газьол също трябва да се счита за пряко засегнат от инвестицията продукт, тъй като инвестиционният проект ще доведе до значително увеличение на неговото производство в рафинерията в Matosinhos.
(285)
Португалия заяви, че вакуумният газьол ще бъде използван единствено като суровина за цеха за хидрокрекинг в Sines. Поради това той трябва да бъде счетен за междинен продукт за увеличеното производство на дизелово гориво и да не се оценява отделно. Португалия също така заяви, че необходимите стабилни и сигурни доставки на суровини за цех за хидрокрекинг с размерите на този в Sines не биха могли да се гарантират чрез закупуване на необходимите количества на пазара. Това се дължи на изключително ограничения размер и значителната нестабилност на отворения пазар за суровини за вакуумна дестилация, който е спот пазар. Като последствие от това с доставките на вакуумен газьол от Matosinhos до Sines не се изключват потенциални доставки от трети страни.
(286)
Комисията приема, че вакуумният газьол се счита за междинен продукт и че значителна част от произведения вакуумен газьол не се продава на пазара (като същевременно не се изключват доставки от трети страни). В този случай, както е определено в точка 69 от ННРП, може да се заключи, че по отношение на новия цех за вакуумна дестилация и новия цех за висбрекинг в Matosinhos съответният продукт е продуктът надолу по веригата, а именно дизеловото гориво.
(287)
Комисията също така отбелязва, че конкурент № 1 счита, че остатъците от хидрокрекинг могат да се считат за засегнат от инвестиционния проект продукт (вж. съображение 92). Тъй като Португалия обясни, че поради използването на технология за изокрекинг производството на такива остатъци е на практика пренебрежимо малко (вж. съображение 183), Комисията не счита остатъците от хидрокрекинг за съответен продукт.
(288)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали дизеловото гориво и нафтата са единствените съответни продукти, като изтъкна факта, че нафтата може да се счита за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП, както и че нафтените деривати биха могли да се считат за съответни продукти, за които може би трябва да се проведат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(289)
Португалия представи следните обяснения:
-
Терминът нафта обхваща както тежката, така и леката нафта; тежката и леката нафта не са взаимозаменяеми, нито в производството им, нито в тяхното използване.
-
Тежката нафта е продукт, който се използва като суровина в процесите по рафиниране и в производството на широка гама химически продукти, не само в производството на ароматни продукти.
-
Инвестиционният проект води до допълнително производство на тежка нафта в Sines: производството на тежка нафта в рафинерията в Sines е увеличено с [200-250] хил. тона годишно.
-
По-голямата част от тежката нафта, произведена в рафинерията в Sines, се превозва до рафинерията на Petrogal в Matosinhos, където се преработва заедно с внесената тежка нафта от други държави и произведената тежка нафта в самата рафинерия в Matosinhos (средно [650-700] хил. тона през периода 2007-2009 г.) в продукт от реформинг (62). Общият обем тежка нафта, който се подлага на реформинг в рафинерията в Matosinhos, е [1 000-1 050] тона (средно през периода 2007-2009 г.).
-
От целия допълнително произведен обем от [200-250] хил. тона тежка нафта в Sines, [100-150] хил. тона се превозват до Matosinhos (остатъкът се използва като суровина за хидрокрекинг в Sines) и заменят [100-150] хил. тона вносна тежка нафта; обемът на вноса в размер на [250-300] хил. тона преди инвестицията се понижава на [100-150] хил. тона, тоест с [50-60] %.
-
92 % от внесената тежка нафта през 2009 г. е с произход извън ЕИП, 8 % -от ЕИП (63).
-
Собственият производствен капацитет за тежка нафта в рафинерията в Matosinhos (средно производство за периода 2007-2009 г.: [650-700] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект.
-
Продуктът от реформинг е междинен продукт, който се използва за производство на ароматни продукти.
-
Производственият капацитет за продукт от реформинг не се променя от инвестицията.
-
Произведеният от реформинг продукт в Matosinhos се използва като суровина за цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos.
-
В цеха за ароматни продукти се произвежда широка гама първични ароматни продукти или нафтени деривати, по-специално бензен, толуен, ортоксилен, параксилен и разтвори.
-
Производственият капацитет на цеха за ароматни продукти (средно количество на продажбите през периода 2007-2009 г.: [400-450] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект и не се планира разширяване.
-
Цехът за ароматни продукти е самостоятелно стопанско звено; вътрешната цена за тежката нафта е вносната цена на тежката нафта и това положение ще се запази след осъществяване на инвестицията. Продажната цена на продукта от реформинг, заплащана от цеха за ароматни продукти, се изчислява и ще продължи да се изчислява след осъществяване на инвестицията на [10-20] % от равностойността на вноса на нафтата (CIF NEW) и [80-90] % от равностойността на износа на бензина (RBOB USA), както и транспортните разходи от Sines до Porto.
-
Разходите за суровини (тежка нафта) представляват около [90-100] % от общите производствени разходи за производството на ароматни продукти. Допълнителното производство на тежка нафта в Sines представлява около 14 % от общото количество тежка нафта, което се подлага на реформинг.
-
Първичните ароматни продукти се продават на пазара на нефтохимическата промишленост по пазарни цени; със своя пазарен дял под [0-5] % Petrogal е получател на цената на пазара за ароматни продукти на ЕИП. Общият оборот на цеха на Petrogal за ароматни продукти беше около [] млн. EUR през 2009 г. След реализирането на инвестицията [] % от оборота (около [] млн. EUR въз основа на оборота за 2009 г.) ще бъдат резултат от допълнителното производство на тежка нафта в Sines.
(290)
Комисията отбелязва, че конкурент № 1 счита, че тежката нафта е междинен продукт и че оценката трябва да включва нафтените деривати като съответни продукти.
(291)
С оглед да се вземе решение дали трябва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за нафтените деривати, е необходимо да се даде тълкувание на текста в точка 69 от ННРП. В точка 69 се посочва, че съответният продукт може да бъде продуктът надолу по веригата, когато продуктът от инвестицията е междинен продукт и значителна част от произведените продукти не се продава на пазара. Този текст е насочен към ситуации, в които нарушаващият ефект от помощта върху конкурентите не се усеща или се усеща само отчасти на пазара на междинния продукт и вместо това се прехвърля на пазара на крайния продукт. Въз основа на информацията, представена от Португалия относно определението на съответните продукти, Комисията счита, че помощта не засяга нито производствения обем, нито производствените разходи, нито пък поведението при ценообразуването на цеха за ароматни продукти на Petrogal. Освен това количеството на допълнително произведената тежка нафта в Sines е маловажно в сравнение с общото количество тежка нафта, използвана за реформинг. Поради това Комисията счита, че пазарите на ароматни продукти не са засегнати или са засегнати само непряко и в малка степен (чрез непряко намаляване на вносната цена на нафтата, вж. следващия раздел) от помощта за инвестиционния проект.
(292)
Поради това Комисията счита, че не е необходимо да се извършват тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за пазарите на ароматни продукти.
(293)
Същевременно Комисията счита, че помощта може да засегне пазара на нафта, доколкото инвестиционният проект позволява замяна на вноса и принуждава доставчиците да намерят други купувачи на пазара на тежка нафта. Поради това Комисията извърши тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) по отношение на тежката нафта като съответен продукт.
(294)
В точка 69 от ННРП се посочва, че съответният продуктов пазар включва съответния продукт и неговите заместители, считани за такива от потребителя (от гледна точка на характеристиките, цените и предвидената употреба на продукта) или от производителя (посредством гъвкавост на производствените инсталации).
(295)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение относно съответния пазар за съответния продукт или продукти поради трудности при категоричното идентифициране на списъка със съответните продукти.
(296)
В решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че няма заместители на дизеловото гориво от гледна точка на потребителите. При все това имаше съмнения относно заменяемостта при производството на дизелово гориво от гледна точка на предлагането, тъй като гъвкавостта на производствените инсталации би могла да доведе до производството на други видове продукти (най-вече бензин) чрез промяна на конфигурациите на рафинериите.
(297)
За да разсее тези съмнения, Португалия заяви, че в решението на Комисията за сливане (64), цитирано от Комисията, се разглежда различен контекст, в който дисбалансът между търсенето и предлагането на пазарите на бензин и дизелово гориво е много по-маловажно от сега, и поради това нивото на гъвкавост при превключването между производството на тези два продукта е било достатъчно високо. При все това според Португалия с важното увеличение на нуждите от дизелово гориво от 2000 г. насам тези равнища на избор вече не са достъпни и понастоящем няма допълнителен капацитет, който да отговори на търсенето.
(298)
Макар че това обяснение не изключва изцяло възможността съоръженията за производство на дизелово гориво да се използват за производството на бензин, изглежда нереалистично да се приеме, че дадено предприятие може да изразходва над 1 млрд. EUR, за да увеличи своя капацитет за производство на бензин, при условие че в Европа съществува излишък на производството на този продукт. Различни проучвания (65) сочат спад на нуждите от бензин и остатъчно течно гориво и увеличение на нуждите от дизелово гориво на европейския пазар за моторни горива. Този преход в моделите на търсене означава, че рафинериите произвеждат прекомерни количества от продукти, чието търсене и стойност намаляват, и недостатъчни количества от продукти с нарастващо търсене и стойност (66). Прогнозите за потреблението на бензин в Европа показват значителен спад в периода 2010-2030 г. в резултат на преминаването от коли с бензиново гориво към коли с дизелово гориво и въвеждането на алтернативни източници на енергия. Наличните проучвания също така сочат, че нуждите от бензин ще намалеят поради използването на коли с по-висока енергийна ефективност в САЩ (основен пазар за износ на европейския излишък) и очакваната бъдеща роля на електрическите автомобили.
(299)
Поради това Комисията счита, че в този конкретен случай за този вид инвестиция и в контекста на средносрочната тенденция на продуктовия пазар за съответен продукт следва да се счита дизеловото гориво, включително от гледна точка на предлагането.
(300)
В съответствие с разглеждането на съответните продукти вторият съответен продуктов пазар, който трябва да се проучи, е пазарът на тежка нафта. В рафинерията в Sines производството на тежка нафта е страничен продукт от производството на дизел, а дизеловото гориво е основната причина за инвестицията. Тежката нафта се използва при производството на много широка гама химически продукти, не само при производството на ароматни продукти. В общата си употреба тя не може да се замени с никакви заместители. Поради това Комисията счита, че пазарът на тежка нафта е съответен пазар от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(301)
Поради това Комисията счита, че съответните продуктови пазари от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са продуктовите пазари за дизелово гориво и тежка нафта. За информация ще бъдат представени и данни за нафтените деривати.
(302)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение по въпроса дали тези пазари следва да се оценят на ниво „след рафиниране“, търговия на едро или търговия на дребно.
(303)
Конкуренти № 1 и № 2 считат, че съответният продуктов пазар следва да бъде разширен до продажбите на дизелово гориво на едро и дребно (вж. съображения 93 и 116). Португалия счита, че при делата за държавна помощ подходящото равнище на оценка е нивото „след рафиниране“. В разпоредбите на ННРП не се уточнява на кое ниво следва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б), и по-специално теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(304)
В зависимост от проблема, който трябва да се анализира, и съответната хипотеза за вреда в политиката за защита на конкуренцията се оценява конкурентната ситуация на пазарите на различни равнища - производство, дистрибуция (на едро) и търговия на дребно. Пазарните участници, например в автомобилния сектор, са потребителите и продавачите на отделни коли на равнището на търговията на дребно, дилърите и дистрибуторите на коли на равнището на търговията на едро и дистрибуторите и производителите на производствено равнище. За продуктите, засегнати от настоящото решение, пазарните участници са например собствениците на автомобили и бензиностанциите на пазара на дребно, бензиностанциите и дистрибуторите на пазара на едро и рафинериите и дистрибуторите на пазара „след рафиниране“.
(305)
В настоящото решение производственото равнище отговаря на нивото „след рафиниране“. Португалия потвърди, че пазарът „след рафиниране“ е еквивалентен на общия пазар на дизелово гориво. Според Португалия понятието „продажби „след рафиниране“ включва всички реализирани продажби на големи партиди при договорени в момента условия (директно от рафинерията) на нефтени компании (включително собствените дружества на Galp Energia), търговци, прекупвачи или големи промишлени потребители, включително внос на дизелово гориво (67). Продажбите „след рафиниране“ в Португалия представляват всички продажби „след рафиниране“ на Petrogal минус износа плюс вноса в Португалия. Поради това предлагането на пазара „след рафиниране“ в Португалия включва Petrogal и рафинерии извън Португалия, които изнасят своите продукти към Португалия, а търсенето на пазара на дизелово гориво обхваща например различни вериги на дистрибутори на петрол като Petrogal, Repsol, CEPSA и BP, които купуват или получават доставки от Petrogal или пък внасят дизелово гориво от места извън Португалия.
(306)
Основната цел на контролирането на инвестиционната помощ не е да се предпазят потребителите (или търговците) от нежелателни последици от антиконкурентно поведение, например намаляване на потребителските такси чрез монополно ценообразуване от картели или пазарни участници, които злоупотребяват със своето господстващо положение на пазара. Всъщност инвестиционната помощ позволява увеличаване на продукцията на пазара и така води до намаляване на цените, което prima facie е от полза за потребителите, поне в краткосрочен и средносрочен план.
(307)
Преследваната цел на контролирането на инвестиционната помощ е по-скоро защита на други производители и икономиките на други държави членки от прекомерни нарушаващи ефекти на помощта върху конкуренцията и търговията (по-специално ефекти, които надхвърлят нивото на нарушаване, считано за съвместимо с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3 от Договора). Тази конкуренция между производителите се наблюдава на производственото равнище, а в този случай конкуренцията между рафинериите е на нивото на продажбите „след рафиниране“.
(308)
Макар че целта на стандартните тавани за регионална помощ, определени в картите за регионална помощ, и на коригирането на интензитета на помощта за големи инвестиционни проекти съгласно точка 60 от ННРП е да се наложи стандарт и (за големи проекти) постепенно повишаващо се ниво на защита срещу нарушаване на конкуренцията и ефекти върху търговията, тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са проектирани така, че да филтрират за последваща задълбочена оценка ситуации, в които конкуренцията между производителите може да е засегната особено тежко. С теста съгласно точка 68, буква б) се проучва до каква степен инвестиционната помощ включва голямо увеличение на капацитета, което позволява на получателя на помощта да предлага големи количества от даден продукт на пазар, намиращ се в абсолютен или относителен спад, при по-благоприятни условия от условията на конкуренти, които не получават помощ. С теста съгласно точка 68, буква а) се проучва до каква степен инвестиционната помощ ще запази, подсили или създаде силна позиция на пазара за получателя на помощта, с която би могло да се злоупотреби от доминиращ пазарен участник, например чрез изтласкване на конкуренти от пазара. И в двата случая конкурентите могат да загубят пазарни дялове на пазара на производствено равнище, доходността им да се понижи или да бъдат изтласкани от пазара, а потенциалните конкуренти могат да бъдат възпрепятствани от навлизане на пазара.
(309)
Поради това Комисията счита, че тестовете трябва да се извършат на производствено равнище. Всъщност пазарната ситуация на производствено равнище е от решаващо значение, тъй като в решенията за държавна помощ за производствени съоръжения се оценяват ефектите от помощта върху конкуренцията между производителите и върху търговията между държавите членки. Освен това може да се предположи, че когато пазарният дял на получателя нагоре по веригата („след рафиниране“) е висок, това само по себе си създава достатъчно голяма вероятност от значително нарушаване на конкуренцията, независимо от пазарния дял надолу по веригата. Поради това макар че продажбите на дизелово гориво на нивото за търговия на едро и дребно бяха включени в определенията на съответните продуктови пазари в предишни дела на Комисията за сливане (68), няма нужда те да се вземат под внимание за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(310)
Тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са прости филтри, чиято цел е да се идентифицират по механичен начин рискови ситуации за конкуренцията и търговията. Подробният анализ на тези рискове обаче е цел на последващата задълбочена оценка. Макар че обикновено задълбочената оценка е насочена към ситуацията на пазара на производствено равнище, може да е необходимо да се анализира въздействието от помощта на пазарите надолу по веригата, например в случай на изтласкване на конкуренти от пазара.
(311)
Поради това, като се взема под внимание практиката на Комисията при вземане на решения относно дела за държавна помощ в други икономически отрасли, и по-специално автомобилния отрасъл (69), както и фактът, че инвестиционният проект включва разходи единствено за нефтопреработвателните дейности на Petrogal, за целите на прилагане на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) нивото „след рафиниране“ е единственото релевантно ниво за настоящото решение.
(312)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на дизелово гориво следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(313)
Португалия счита, че съответният пазар на дизелово гориво следва да бъде по-широкообхватен от националния пазар, за предпочитане пазара на Западна Европа или пазара на ЕИП. Конкуренти № 1 и № 2 не правят разлика между отделните равнища на пазара, които трябва да се оценят. Те твърдят, че съответният географски пазар следва да бъде пазарът на Португалия или в краен случай пазарът на Иберийския полуостров.
(314)
През 1997 г. Комисията прие известие относно определянето на съответния пазар по смисъла на общностното право на конкуренция („известието“) (70). В известието се посочва, че съответният географски пазар обхваща територия, в която съответните предприятия участват в доставката и търсенето на продукти или услуги, където условията на конкуренция са достатъчно хомогенни и която може да се разграничи от съседните пространства поради това, че условията на конкуренция се различават значително в това пространство.
(315)
Идеята на известието е да служи като инструмент за оценка на антитръстовата политика и политиката за контрол на сливанията. Известието се основава на правомощията за разследване, достъпни съгласно тези политики, и не се прилага пряко по отношение на държавната помощ. В известието изрично се признава, че „основното внимание при оценката на делата, свързани с държавна помощ, се отделя по-скоро на получателя на помощта и съответната индустрия/сектор, отколкото на идентифицирането на ограниченията на конкуренцията, с които се сблъсква получателят на помощ“. Независимо от това в известието се посочва, че елементите на подхода, разработен в него, „могат да се използват като основа за оценката на делата за държавна помощ“.
(316)
Към сегашния момент Комисията все още не е публикувала известие относно принципите и подхода за определяне на съответния продуктов и географски пазар при дела за държавна помощ. Самите ННРП не съдържат указания как да бъде определен съответният географски пазар. При все това в точка 70 от ННРП се включва текст, в който изглежда се отдава известно предпочитание за оценка на равнище ЕИП: „За целите на букви а) (…) продажбите (…) се определят за подходящо ниво (…), обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(317)
Подходящото определение на географски пазар трябва да се разгледа в контекста на теорията за вредата, която стои в основата му. При все това изглежда разумно да се приеме, че целта на теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП във връзка с пазарни дялове, надхвърлящи 25 %, е да се защитят конкурентите в ЕИП от изключване от пазара, на който извършват дейност, или от възпрепятстване да навлязат на този пазар, (изместени) от антиконкурентното поведение на получател на помощ с пазарна сила.
(318)
За целите на настоящото решение не е от значение да се определи точният географски обхват на пазара на производствено равнище, тъй като пазарният дял на Petrogal надхвърля прага от 25 % само на националния пазар. Достатъчно е да се провери дали националният пазар представлява съответния географски пазар. Бяха проучени аргументите, представени от конкурентите, по които Португалия изрази становище, по-специално относно пречките за вноса и ограничения капацитет за съхранение. Беше заключено, че определение на географския пазар, което се отклонява от обичайния подход за определяне на пазар за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) като пазара на ЕИП и което определя националния пазар като съответния географски пазар, може да бъде основателно само ако има ясни признаци, че пазарът е затворен в по-голямата си част. Поради това е необходимо да се оцени дали има пречки за търговията, които биха попречили на предприятията, конкуриращи се с Petrogal на пазара на едро, да внасят дизелово гориво от рафинерии извън Португалия, ако цените на пазара „след рафиниране“ в Португалия надхвърлят цените на по-големия пазар.
(319)
В този контекст бе отбелязано следното:
-
Дизеловото гориво, продавано на пазара на Португалия, е със същите технически характеристики като дизеловото гориво, продавано в съседните държави.
-
Няма вносни мита за търговия в рамките на ЕИП.
-
Няма регулаторни или административни ограничения върху вноса в Португалия.
-
Статистическите данни, предоставени от Португалия (вж. съображение 195), показват наличието на търговски потоци както внос в Португалия, така и износ от Португалия към съседни държави. Износът е намалял поради увеличените нужди от дизелово гориво в Португалия.
-
Вносът се осъществява чрез морски и сухопътен транспорт; обемът на вноса през последните години в голяма степен бе реакция на външни събития и се увеличи значително за този период. Увеличението на вноса показва, че другите оператори разполагат с алтернативни варианти за доставки и имат възможност да заменят преките доставки от рафинериите на Petrogal с внос. От информацията, представена от Португалия (вж. съображение 195), става ясно, че това е особено валидно за 2009 г., когато производството беше спряно за няколко седмици след инцидент в рафинерията в Sines.
-
Португалия отхвърля твърденията, че Petrogal контролира над 90 % от съществуващия капацитет за съхранение и пояснява, че капацитетът за съхранение на трети страни представлява капацитет за доставки на 2,9 млн. тона годишно, което представлява над 50 % от националния пазар. Нито един конкурент не е изразил интерес да закупи допълнителен капацитет за съхранение, когато такъв е бил предложен за продажба.
-
Комисията прикани конкурентите да дадат конкретни примери, с които да потвърдят съществуването на тези пречки за търговията или описания на ситуации, в които са били изправени пред трудности при вноса на дизелово гориво, но те не представиха такава информация.
(320)
В отсъствието на конкретни примери и въз основа на информацията, предоставена от Португалия относно капацитета за съхранение и вноса, се заключава, че няма доказателства за съществуването de facto на ограничения по отношение на наличността на капацитет за съхранение и други пречки за вноса на дизелово гориво.
(321)
Що се отнася до цените на дизеловото гориво на Petrogal, закупено от трети страни, те изглеждат сходни с разходите за внос на дизелово гориво в Португалия. Както бе предложено от Португалия при уведомлението и както бе посочено в част 3.4.3 от решението за откриване на процедурата, цените на ниво „след рафиниране“ се определят по международните ценови котировки за продуктите, за продуктите от рафиниране в Португалия - по цените на Platts (Rotterdam) за региона на Северозападна Европа плюс спредове (транспорт, товари, застраховки, загуби и други). Това предполага по-голям пазар от националния (португалски) пазар. Конкурентите не представиха никакви аргументи относно цените „след рафиниране“, прилагани от Petrogal, а ограничиха своите коментари до пазарната сила и позицията на Petrogal. Конкурент № 1 отбеляза, че съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво е твърде ниско, за да се оправдае проучването на регионален пазар, но не посочи недостиг на дизелово гориво или ситуация, в която контролирането на капацитета за съхранение би изправило конкурентите пред трудности.
(322)
Конкурент № 2 отбеляза (вж. съображение 109), че инвестиционният проект би превърнал Petrogal в нетен износител на други пазари и би подсилил неговата пазарна позиция на Иберийския полуостров.
(323)
Поради това не може да се заключи, че съответният географски пазар на дизелово гориво е националният пазар, тъй като изглежда няма ограничения за вноса на дизелово гориво в Португалия, нито за износа към съседни държави. Следователно съответният географски пазар е поне регионалният пазар, а именно пазарът на Иберийския полуостров.
(324)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на тежка нафта следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(325)
Португалия счете, че съответният географски пазар на тежка нафта и нафтени деривати е поне пазарът на ЕИП, ако не и световният пазар. Конкурентните не възразиха срещу това определение на съответен географски пазар.
(326)
Мнението на Португалия не бе отхвърлено от заинтересованите страни и с оглед на факта, че тежката нафта е стока, която се пренася лесно на големи разстояния при ниски транспортни разходи, съответният географски пазар е поне пазарът на ЕИП (71).
(327)
Точка 68, буква а) от ННРП гласи, че Комисията предприема задълбочена оценка, ако „делът на бенефициера в продажбите на съответния продукт (съответните продукти) на съответния пазар (съответните пазари) преди инвестицията е над 25 % или ще бъде над 25 % след инвестицията“.
(328)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да потвърди дали прагът, определен в точка 68, буква а) от ННРП, е бил превишен поради съмнения за подходящото определение на съответния продуктов и географски пазар и съответното ниво на оценка („след рафиниране“, търговия на едро, търговия на дребно). Освен това нямаше налични данни на равнище група (включително пазарни дялове на ENI). Липсваха данни и за нафтените деривати.
(329)
Данните, предоставени от Португалия, показват, че пазарният дял на Petrogal „след рафиниране“ би бил под 25 % на регионалния пазар (Иберийски полуостров), както вече бе посочено в решението за откриване на процедурата и потвърдено от Португалия по време на официалното разследване. Тази информация се отнася единствено до производствения капацитет на Petrogal с оглед на факта, че Португалия обяви, че ENI не присъства на ниво „след рафиниране“ на Иберийския полуостров. Делът на Petrogal на пазара на дизелово гориво „след рафиниране“ на равнище група (включително пазарните дялове на ENI) за Западна Европа и ЕИП също е под 25 %, както е видно от данните, предоставени от Португалия (вж. таблици 6 и 7 по-долу).
Таблица 6
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара в Западна Европа (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Таблица 7
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Въз основа на стойностите в таблици 6 и 7 по-горе се заключава, че Petrogal не осъществява над 25 % от продажбите на съответния продукт на съответния пазар на регионално равнище (Иберийски полуостров), както и на равнище Западна Европа и ЕИП, включително дяловете на пазара „след рафиниране“ на нивото на група ENI. Поради това прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на дизеловото гориво.
(331)
Тъй като комбинираният пазарен дял на ENI и Petrogal не превишава 25 %, не е нужно да се проучва дали пазарният дял на Petrogal се контролира от ENI до степен, която изисква да се вземе под внимание техният комбиниран пазарен дял.
(332)
В съответствие с информацията, предоставена от Португалия, повечето рафинерии, които произвеждат тежка нафта, я преработват вътрешно за собствено потребление. Данните относно пазарните дялове, предоставени от Португалия за целите на теста съгласно точка 68, буква а), са свързани с продажбите в ЕИП, а именно на търговския пазар, както се изисква от теста.
(333)
За да се провери дали инвестиционният проект е съвместим с точка 68, буква а) от ННРП, трябва да се анализира пазарният дял на Petrogal преди и след осъществяването на инвестиционния проект и да се провери дали той надхвърля 25 %.
Таблица 8
Пазарни дялове на Petrogal на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Бензен
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Таблица 9
Пазарни дялове на ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
n.a.
599
n.a.
599
Таблица 10
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Въз основа на стойностите в таблици 8-10 се заключава, че Petrogal, самостоятелно и в комбинация с ENI, разполага с пазарни дялове под 25 % за съответния продукт на съответния продуктов пазар на тежка нафта на равнище ЕИП. Пазарният дял на Petrogal не надхвърля 25 % и на пазарите на деривати.
(335)
Освен това общото вътрешно производство на тежка нафта, което се използва от Petrogal за собствено потребление и което не се отразява в горепосочените данни за пазарния дял в таблица 8, е по-малко от [ 5] % от размера на пазара на дребно в ЕИП. Допълнителното производство в рафинерията в Sines възлиза на около [ 5] %.
(336)
Въз основа на тези съображения се заключава, че прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на тежката нафта.
(337)
Точка 68, буква б) от ННРП гласи, че Комисията извършва задълбочена оценка, ако „създаденият с проекта производствен капацитет е над 5 % от пазара на съответния продукт, измерен на база данни за видимото потребление, освен ако средният годишен ръст на видимото потребление през последните пет години е по-голям от средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство“.
(338)
В точка 70 от ННРП се пояснява, че „…за целите на точка 68, букви а) и б) продажбите и видимото потребление се определят за подходящо ниво от класификацията Prodcom, обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(339)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти относно това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на продукта за последните пет години (преди започване на работа по проекта) е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(340)
Средният годишен растеж (compound annual growth rate - CAGR) на видимото потребление на дизелово гориво в ЕИП за периода 2001-2006 г. е около 2,12 % в количествено изражение или 15,38 % в стойностно изражение. Съответстващият CAGR на БВП в ЕИП за периода 2001-2006 г. достигна 2,06 % в реално изражение (да се отнесе към количествено изражение) и 4,12 % в номинално изражение (да се отнесе към стойностно изражение).
(341)
От това следва, че пазарът на дизелово гориво не може да се счита за незадоволително представящ се пазар, ако се вземе предвид CAGR, както в количествено, така и в стойностно изражение, и се сравни съответно с ръста на БВП в номинално и реално изражение. Поради това не е нужно да се проверява дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на съответния пазар.
(342)
За да се проучи дали инвестиционният проект отговаря на точка 68, буква б) от ННРП Комисията трябва да провери дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, е по-малък от 5 % от размера на пазара, измерен на база данни за видимото потребление на съответния продукт, освен ако средният годишен ръст на видимото му потребление през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(343)
Португалия предостави следните данни, представени в таблици 11-13 по-долу. Стойностите в колоната за пазара на ЕИП са идентични със стойностите за пазара на ЕИП (продажби) в таблиците за пазарния дял. Тъй като размерът на пазара за търговия на дребно (продажби) е по-малък от обема на видимото потребление, включително собственото потребление, в данните за увеличението на производствения капацитет се надценява важността на увеличението. Следователно може да се твърди, че това представлява най-неблагоприятният сценарий.
Таблица 11
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Sines спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 12
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Matosinhos спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 13
Съотношение на комбинираното увеличение на производствения капацитет (в рафинериите в Sines и Matosinhos) спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
Във всички случаи увеличението на производствения капацитет за продуктите, изброени в таблици 11-13, е под 5 % на съответните продуктови пазари на равнище ЕИП. Следователно се счита, че инвестиционният проект не води до превишаване на прага, определен в първата част на точка 68, буква б) от ННРП.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(345)
Въз основа на данните, представени в съображения 278-344, инвестиционният проект не води до превишаване на праговете, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП, по отношение на съответните продукти. Поради това не е нужно да се извършва задълбочена оценка на помощта след откриването на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора.
(346)
В заключение, предложената регионална инвестиционна помощ в полза на Petrogal отговаря на всички условия, заложени в ННРП, за да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква а) от Договора. Поради това не е нужно да се оценява дали помощта би могла да бъде одобрена въз основа на други дерогации, съдържащи се в Договора.
(347)
Португалия по изключение се съгласи настоящото решение да бъде прието на английски език като единствения език, чийто текст е автентичен,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Португалия планира да предостави на Petrogal в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност (121 091 314 EUR в намалени цени), която представлява максимален интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени, е съвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква а) от Договора.
2. Следователно привеждането в действие на държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е разрешено. В случай на отклонение от планираните допустими разходи и от нотифицирания график за предоставяне на държавната помощ Португалия няма да превиши максималния размер на помощта от 121 091 314 EUR в намалени цени и максималния интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени.
Член 2
1. Португалия представя междинни доклади на Комисията на всеки пет години, считано от датата на настоящото решение. В междинните доклади се съдържа актуализирана информация относно размера на предоставената държавна помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
2. Освен това в шестмесечен срок след предоставянето на последния транш от държавната помощ въз основа на нотифицирания график за предоставяне на помощта Португалия представя подробен окончателен доклад с включена информация относно платения размер на държавната помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 3 август 2011 година.
SKLEP KOMISIJE
z dne 3. avgusta 2011
o državni pomoči SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)), ki jo Portugalska namerava dodeliti Petrogalu
(notificirano pod dokumentarno številko C(2011) 5546)
(Besedilo velja za EGP)
(2012/466/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenimi določbami (1), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Komisija je z dopisom z dne 19. novembra 2009 Portugalsko obvestila o svoji odločitvi, da začne postopek iz člena 108(2) Pogodbe v zvezi z regionalno ad hoc pomočjo za naložbeni projekt podjetja Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (v nadaljnjem besedilu: Petrogal), ki se nanaša na dejavnosti rafinerij v Sinesu in Matosinhosu (v nadaljnjem besedilu: naložbeni projekt). Portugalska je z dopisom z dne 9. decembra 2009 predložila nezaupno različico sklepa o začetku postopka za njeno objavo.
(2)
Portugalska je z dopisom z dne 17. decembra 2009 zaprosila za enomesečno podaljšanje roka za predložitev svojih pripomb. Komisija je 22. decembra 2009 ugodila tej prošnji. Portugalska je predložila svoje pripombe z dopisom z dne 21. januarja 2010.
(3)
Sklep Komisije o začetku postopka je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije (2). Komisija je pozvala vse zainteresirane strani, naj predložijo svoje pripombe.
(4)
Komisija je prejela pripombe združenja Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), konfederacije Confederação da Indústria Portuguesa (4), združenja Associação para a eficiência energética (5), konkurenta št. 2 (6), podjetja, ki konkurira Petrogalu (7), konkurenta št. 1 (8) (9), zveze União Geral de trabalhadores (10), občine Sines (11), konfederacije Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) in združenja Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Komisija je z dopisi z dne 9. marca, 10. marca, 17. marca in 19. marca 2010 te pripombe posredovala Portugalski in ji dala možnost odgovora; svoja stališča je predložila z dopisom z dne 8. aprila 2010.
(6)
Komisija je z dopisoma z dne 15. in 28. julija 2010 (14) zahtevala dodatne informacije, Portugalska pa jih je predložila z dopisoma z dne 16. in 23. avgusta 2010.
(7)
Komisija je z dopisoma z dne 4. in 5. avgusta 2010 od konkurentov št. 1 in št. 2 zahtevala pojasnila, ki sta jih predložila z dopisoma z dne 10. in 15. septembra 2010. Z dopisom z dne 20. septembra 2010 so bila ta pojasnila posredovana Portugalski za predložitev pripomb.
(8)
Komisija je z dopisoma z dne 17. septembra in 1. oktobra 2010 od Portugalske zahtevala dodatne informacije. Portugalska je odgovorila 18. in 29. oktobra 2010.
(9)
Z dopisoma z dne 13. oktobra 2010 sta bila konkurenta št. 1 in št. 2 pozvana k predložitvi podrobnih podatkov v zvezi z njunimi odgovori z dne 10. in 15. septembra 2010.
(10)
Komisija je z dopisoma z dne 21. in 28. oktobra 2010 Portugalsko pozvala, naj predloži dodatne informacije. Portugalska je odgovorila z dopisom z dne 12. novembra.
(11)
Konkurent št. 1 je z dopisom z dne 10. novembra 2010 predložil pojasnila k svojemu dopisu z dne 15. septembra 2010. Ta pojasnila so bila 12. novembra 2010 posredovana Portugalski za predložitev pripomb, na katere je bilo odgovorjeno 19. novembra 2010.
(12)
Komisija je z dopisom z dne 30. novembra 2010 Portugalsko pozvala, naj predloži dodatne informacije. Portugalska je z dopisom z dne 20. decembra 2010 predložila svoj odgovor.
(13)
Komisija je z dopisom z dne 11. novembra 2010 Portugalsko pozvala, naj predloži analizo stroškov in koristi naložbenega projekta. Portugalska je 1. decembra 2010 predložila zahtevane informacije.
(14)
Portugalska je z dopisom z dne 6. januarja 2011 predložila informacije v zvezi z delničarji.
(15)
Sestanek med portugalskimi organi, predstavniki Petrogala in Komisijo je potekal 12. januarja 2011. Portugalska je z dopisom z dne 25. januarja 2011 predložila informacije v zvezi z nekaterimi vprašanji, ki so bila izpostavljena na sestanku (npr. tržna ocena, spodbujevalni učinek pomoči).
(16)
Komisija je z dopisi z dne 24. januarja, 16. marca in 12. aprila 2011 zahtevala dodatne informacije o morebitnem hipotetičnem scenariju za naložbeni projekt, Portugalska pa je odgovorila z dopisi z dne 7. februarja, 4. aprila in 29. aprila 2011. Komisija je z e-pošto z dne 7. junija 2011 zahtevala informacije, ki jih Portugalska v prejšnjih dopisih ni predložila. Portugalska je z e-pošto z dne 9. junija 2011 ter dopisoma z dne 11. in 17. junija 2011 predložila informacije v zvezi z nekaterimi od teh vprašanj.
(17)
Komisija je z dopisom z dne 24. junija 2011 Portugalsko pozvala, naj pojasni manjkajoče informacije v zvezi s trgom dizelskega goriva. Portugalska je te informacije predložila z dopisoma z dne 30. junija in 14. julija 2011. Portugalski organi so z dopisom z dne 20. julija 2011 predložili soglasje, da Komisija sprejme ta sklep v angleškem jeziku.
2. PODROBEN OPIS DRŽAVNE POMOČI
2.1 Upravičenec
(18)
Upravičenec državne pomoči, tj. Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (v nadaljnjem besedilu: Petrogal), je 100-odstotno hčerinsko podjetje družbe Galp Energia, SGPS, S.A. (v nadaljnjem besedilu: Galp Energia). Glavni delničarji družbe Galp Energia so ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (v nadaljnjem besedilu: Amorim Energia) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas (v nadaljnjem besedilu: Parpública) (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA (v nadaljnjem besedilu: CGD) (18) (1 %) in drugi (23,31 %). Galp Energia je krovna družba skupine Galp Energia Group (v nadaljnjem besedilu: Galp). Galp Energia je dejavna na trgu z naftnimi derivati (ki vključuje rafiniranje in tržne dejavnosti, kot sta prodaja na debelo in drobno) in na trgu s plinom.
(19)
Krovna družba je bila prvotno ustanovljena 22. aprila 1999 pod imenom GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., katere namen je bil v glavnem trgovanje z nafto in zemeljskim plinom, pri čemer je združila dve obstoječi portugalski državni podjetji, ki sta bili dani pod nadzor družbe Galp Energia, in sicer podjetje Petrogal, ki se je osredotočalo na naftne derivate, in podjetje GDP - Gas de Potrugal, SGPS, S.A., ki se je osredotočalo na zemeljski plin (19).
(20)
Poslovanje družbe Galp Energia vključuje tudi trženje rafiniranih naftnih derivatov na drobno in debelo na Iberskem polotoku. Družba ima vodilni položaj na Portugalskem (20), v Španiji pa je njena prisotnost vedno večja.
(21)
Petrogal je lastnik edinih dveh rafinerij na Portugalskem. Rafineriji sta v Sinesu in Matosinhosu. Dejavnosti rafinerij vključujejo celotne postopke rafiniranja, oskrbo in logistične dejavnosti. Petrogal je največje podjetje na področju trženja naftnih derivatov na Portugalskem in eno največjih podjetij na tem področju na Iberskem polotoku. Učinkovito obvladuje celoten uvoz surove nafte in del izvoza rafiniranih derivatov na Portugalsko; upravlja tudi z 80 % skladiščne zmogljivosti surove nafte in rafiniranih derivatov (21) ter ima pomemben položaj v logistični infrastrukturi Portugalske za naftne proizvode.
(22)
Široka paleta proizvodov Petrogala vključuje bencin, dizelsko gorivo, letalsko gorivo, kurilno olje, nafto, utekočinjen naftni plin (UNP), bitumen in več aromatičnih proizvodov. Rafinerije so odgovorne za to, da Petrogalove oddelke za maloprodajo, veleprodajo in trženje UNP, konkurenčna podjetja ter tuje stranke oskrbujejo z naftnimi derivati ter upravljajo svoja sredstva iz dejavnosti rafinerij in logistična orodja. Petrogal za skladiščenje in prevoz svojih proizvodov uporablja bodisi infrastrukturo za skladiščenje, ki je v celoti v njegovi lasti, ali odvisne logistične družbe.
(23)
Slika 1 prikazuje Petrogalovo lastništvo in pravice nadzora:
(24)
Dne 29. decembra 2005 so družbe Amorim Energia, ENI in Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) podpisale sporazum delničarjev, družba CGD pa je k sporazumu pristopila 28. marca 2006 (v nadaljnjem besedilu: sporazum delničarjev). Sporazum delničarjev je začel veljati 29. marca 2006 za obdobje osmih let. Po točki (c) prvega odstavka člena 20 portugalskega zakonika o vrednostnih papirjih se glasovalne pravice iz delnic družbe Galp Energia, ki so v lasti podpisnikov sporazuma delničarjev, vzajemno dodelijo drugim podpisnikom. Posledično delničarji, ki so podpisniki sporazuma delničarjev, skupno upravljajo družbo Galp Energia.
(25)
Po mnenju Portugalske delničarji in zlasti družba ENI na podlagi sporazuma delničarjev ne morejo nadzorovati in izključno opredeliti strategij med svojimi lastnimi postopki rafinerije in Petrogalovimi postopki rafinerije.
2.2 Petrogalov naložbeni projekt
(26)
Cilj naložbenega projekta je preoblikovati in razširiti obstoječi rafineriji v Sinesu in Matosinhosu, tj. edini obstoječi rafineriji na Portugalskem. Poleg tega je naložbeni projekt usmerjen k izboljšanju njunih medsebojnih povezovalnih in sinergijskih učinkov. Odpira možnost za uporabo težje surove nafte.
(27)
Cilj naložbenega projekta je zlasti povečanje proizvodnje dizelskega goriva na račun bencina. Po ugotovitvah iz naložbenega projekta bo povečana uporaba težke surove nafte znižala stroške surovin in nudila prožnost glede izvora surove nafte, ki se obdeluje.
(28)
Naložbeni projekt za preoblikovanje rafinerije v Matasinhosu vključuje izgradnjo nove vakuumske destilacijske enote za pridobivanje vakuumskega plinskega olja (VGO) in nove enote za viskoredukcijo za lahki termični kreking preostankov vakuumske destilacije.
(29)
Naložbeni projekt za preoblikovanje rafinerije v Sinesu je namenjen zgraditvi novega hidrokrekerja, tj. enote za hidrokreking vakuumskega plinskega olja, za proizvodnjo dizelskega in letalskega goriva. V skladu z naložbenim projektom bosta enoto za hidrokreking poganjali vakuumsko plinsko olje in viskoredukcijsko plinsko olje, ki se pridobivata v rafinerijah v Matosinhosu in Sinesu, s čimer bo v celoti izkoriščena obdelovalna zmogljivost nacionalne opreme za rafiniranje. Obdelala bo okoli [ ] sodčkov na dan, pri čemer bo kot primarno surovino porabila okoli [ ] kiloton atmosferskih ostankov na leto.
(30)
Proizvodi hidrokrekinga (UNP, težka nafta (22) in dizelsko gorivo) so [ ] hidrogenirani, kar jim daje odlično kakovost. Namen naložbenega projekta je tako povečati samo proizvodnjo dizelskega goriva in težke nafte.
(31)
V skladu z naložbenim projektom bo del težke nafte, proizvedene v rafineriji v Sinesu, odpremljen v Matosinhos kot surovina za Petrogalov obrat za proizvodnjo aromatov (23), kar bo predstavljalo nadaljnji korak k večjemu povezovanju obeh rafinerij. Povečana proizvodnja težke nafte je neizogibna tehnična posledica projekta preoblikovanja v Sinesu.
(32)
Dela na naložbenem projektu so se začela leta 2008 (prva odredba je bila izdana 14. marca 2008 po odločitvi upravnega odbora z dne 5. marca 2008), zaključila pa so se 31. decembra 2010. Polna proizvodna zmogljivost naj bi bila dosežena leta 2011.
2.3 Enoten naložbeni projekt
(33)
Portugalska predlaga, naj se naložbeni projekt kljub geografski razdalji med rafinerijama (okoli 450 km s pomorskim prevozom) obravnava kot enoten naložbeni projekt v skladu z odstavkom 60 Smernic o državni regionalni pomoči za obdobje 2007-2013 (24) (v nadaljnjem besedilu: Smernice). Portugalski organi potrjujejo, da Petrogal v treh letih pred začetkom priglašenega naložbenega projekta ni prejel državne pomoči.
2.4 Stroški naložbenega projekta
(34)
Naložba v Sines ima naložbene stroške v višini […] EUR v nominalni vrednosti. Rafinerija v Sinesu naj bi prejela pomoč v višini […] EUR (nominalna vrednost), kar predstavlja 16-odstotno intenzivnost pomoči. Naložba v rafinerijo v Matosinhosu znaša […] EUR (nominalna vrednost), rafinerija pa dobi pomoč v vrednosti […] EUR, kar predstavlja 13-odstotno intenzivnost pomoči.
(35)
Sedanja vrednost upravičenih izdatkov naložbenega projekta je 974 064 894 EUR (1 058 934 146 EUR v nominalni vrednosti), vključujejo pa izključno opremo (brez zemljišč ali objektov). Sedanja vrednost zneska pomoči za obe rafineriji je 121 091 314 EUR (160 484 007 EUR v nominalni vrednosti), kar ustreza 12,43-odstotni intenzivnosti pomoči. Razčlenitev upravičenih izdatkov po letih je predstavljena v preglednici 1:
Preglednica 1
Upravičeni stroški (v EUR)
2007
2008
2009
2010
Skupaj
Opredmetena osnovna sredstva
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5 Financiranje naložbenega projekta
(36)
Petrogal namerava poleg državne pomoči, za katero je zaprosil (160 484 007 EUR v nominalni vrednosti), ta naložbeni projekt financirati z lastnimi sredstvi. Predvideni niso nobeni drugi viri državne pomoči. Naložbeni projekt je upravičen tudi do posojil Evropske investicijske banke v skupni vrednosti 500 milijonov EUR, ki so bila odobrena leta 2009. Lastni prispevek upravičenca k upravičenim izdatkom je 36-odstoten.
2.6 Zgornja meja regionalne pomoči
(37)
V skladu s portugalsko karto regionalnih pomoči za obdobje 2007-2013 (26) sta regiji Alentejo in Norte, kjer se nahajata rafineriji v Sinesu in Matosinhosu, upravičeni do regionalne pomoči na podlagi izjeme, predvidene v členu 107(3)(a) Pogodbe, pri čemer zgornji meji regionalne pomoči za naložbe pri velikih podjetjih znašata 40 % in 30 % bruto ekvivalenta nepovratne pomoči (BED).
2.7 Prispevek k regionalnemu razvoju
(38)
Z naložbenim projektom naj bi bilo ustvarjenih okoli 150 neposrednih delovnih mest in 450 posrednih delovnih mest v obeh regijah. Poleg tega bo po informacijah, ki jih je predložila Portugalska, med gradnjo ustvarjenih okoli 3 000 začasnih delovnih mest.
2.8 Oblika pomoči
(39)
Državna pomoč se dodeli kot ad hoc pomoč, ki je bila določena z uporabo določb potekle sheme pomoči (N 97/99) na podlagi zakonskega odloka št. 409/99 z dne 15. oktobra 1999.
(40)
Na podlagi resolucije portugalskega sveta ministrov z dne 6. marca 2008 sta bili 10. marca 2008 podpisani dve pogodbi med portugalsko vlado, Petrogalom in družbo Galp Energia za dodelitev državne pomoči. Pogodbi sta bili „pogodba za dodelitev davčnih ugodnosti“ in „naložbena pogodba“ („pogodbi o pomoči“).
(41)
Podpisani pogodbi o pomoči sta predvidevali koncesijo odbitka davka, povezano z dokončanjem naložbenega projekta. Pomoč bi bila odbitek davka, ki se odšteje od prihodnjih plačil davka od dohodkov pravnih oseb. Portugalski organi bi izračunali znesek odbitka davka kot odstotek upravičene naložbe. Odbitek davka bi se uporabljal zgolj za davke iz naložbenega projekta. Če odbitka davka ne bi bilo mogoče odšteti v celoti, se lahko do poteka pogodbe (in sicer 31. decembra 2016) še zmeraj odšteje kakršen koli odbitek davka, ki je v obravnavi.
2.9 Znesek pomoči
(42)
Portugalska namerava odobriti regionalno pomoč v višini 160 484 007 EUR v nominalni vrednosti, ki se bo dodeljevala v letih po letu 2011. V spodnji preglednici 2, ki so jo predložili portugalski organi, je podrobno opredeljen razpored odobritev pomoči:
Preglednica 2
Leto
Predviden obdavčljivi dohodek
Davki
Izkoriščenost odbitka davka (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugalska je potrdila, da se pomoč za naložbeni projekt ne bo dodelila skupaj s pomočjo, prejeto za iste upravičene stroške, iz drugih lokalnih, regionalnih, državnih virov ali virov EU.
(44)
Poleg tega se pomoč dodeli pod pogojem, da Petrogal ohrani naložbe v regijah prejemnicah pomoči še najmanj pet let po zaključku naložbenega projekta.
(45)
Portugalska je potrdila, da je Komisija sprejela odobritev pomoči.
(46)
Petrogal je 22. januarja 2007 zaprosil za državno pomoč v zvezi z naložbenim projektom. Portugalski organi so 23. januarja 2007 Petrogalu pisno potrdili, da je naložbeni projekt, pod pridržkom natančne preveritve, pred začetkom izvajanja projekta izpolnjeval pogoje za upravičenost, določene v „davčni ureditvi“.
(47)
Portugalska se je zavezala, da ne bo presegla najvišjega zneska pomoči in največje intenzivnosti pomoči, kot je določeno v tem sklepu, tudi v primeru nižjih ali višjih upravičenih izdatkov.
2.10 Splošne določbe
(48)
Portugalska se je zavezala, da bo:
-
v dveh mesecih po odobritvi pomoči predložila kopijo dokumenta, poslanega Petrogalu, v katerem ga obvešča o začetku veljavnosti pogodb o pomoči,
-
vsakih pet let, z začetkom od datuma odobritve pomoči s strani Komisije, predložila vmesno poročilo (vključno s podatki o izplačanih zneskih pomoči, izvajanju pogodbe o pomoči in morebitnih drugih naložbenih projektih, ki so se začeli izvajati v podjetju/obratu),
-
v šestih mesecih po odobritvi zadnjega obroka pomoči na podlagi priglašenega razporeda odobritev predložila podrobno končno poročilo.
3. RAZLOGI ZA ZAČETEK FORMALNEGA POSTOPKA PREISKAVE
(49)
Komisija je v svojem sklepu o začetku formalnega postopka preiskave v skladu s členom 108(2) Pogodbe (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka) dvomila o združljivosti pomoči z določbami Smernic. V zvezi s tem je v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke glede vprašanj, navedenih v uvodnih izjavah 50 in 64.
3.1 Združljivost s splošnimi določbami Smernic
(50)
Odstavek 34 Smernic opisuje standardne kategorije začetne naložbe, tj. „naložbe v materialna in nematerialna sredstva“, povezane z:
-
ustanovitvijo nove ustanove,
-
širitvijo obstoječe ustanove,
-
diverzifikacijo proizvodnje ustanove v nove dodatne proizvode,
-
bistveno spremembo v celotnem proizvodnem procesu obstoječe ustanove.
Nadomestna naložba, ki ne izpolnjuje nobenega od teh pogojev, je tako izrecno izključena iz obsega opredelitve začetne naložbe.
(51)
V zvezi s tem je Komisija v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke glede tega, ali se lahko naložbeni projekt, katerega cilj so posodobitev in izboljšanje povezanosti dveh rafinerij, povečanje proizvodnje dizelskega goriva (in s tem nafte) ter hkrati zmanjšanje proizvodnje bencina, obravnava kot začetna naložba. Komisija je menila, da naložbeni projekt ni pomenil niti naložbe v novo ustanovo niti diverzifikacije proizvodnje obstoječe ustanove v nove, dodatne proizvode. Vendar bi se lahko štelo, da vključuje nekatere vidike „razširitve“ in „bistvene spremembe v proizvodnem procesu“.
(52)
Komisija je v sklepu o začetku postopka poudarila, da je morala Portugalska zato, ker se ukrep pomoči ocenjuje kot ad hoc pomoč, dokazati, da projekt prispeva h koherentni regionalni razvojni strategiji v smislu odstavka 10 Smernic.
(53)
Komisija je v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke glede tega, ali pričakovani prispevek k regionalnemu razvoju dejansko nadomesti sektorske učinke pomoči (160 milijonov EUR, s čimer je ustvarjenih samo 150 neposrednih delovnih mest).
(54)
S tem v zvezi je Komisija poudarila, da obstajajo razlogi za pomisleke glede nujnosti pomoči, saj je iz Petrogalovih finančnih poročil za leto 2008 razvidno, da je naložbeni projekt del njegove poslovne strategije in se bo verjetno izvedel z analizo nasprotnega scenarija brez pomoči. Komisija je navedla, da se pomoč ni zdela potrebna za izvedbo naložbe (za katero so se dela začela leta 2008) in da bi lahko Petrogal za naložbo upošteval druge lokacije. Nepotrebna pomoč verjetno ne bo prispevala k regionalnemu razvoju in bo morda povzročila nesprejemljivo izkrivljanje konkurence.
(55)
Komisija je v sklepu o začetku postopka dvomila, da so bile zahteve po formalnem spodbujevalnem učinku iz odstavka 38 Smernic izpolnjene. V primeru ad hoc pomoči bi moral pristojni organ pred začetkom dela na projektu izdati pismo o nameri dodelitve pomoči, pogojeno z odobritvijo s strani Komisije.
(56)
V zvezi s tem je Komisija v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke glede tega, ali je pisno potrdilo Portugalske, da je naložbeni projekt, pod pridržkom natančne preveritve, upravičen do državne pomoči, dejansko izpolnjevalo pogoje iz odstavka 38 Smernic.
3.2 Ocena pomoči v okviru določb za pomoč za velike naložbene projekte
(57)
Portugalska je naložbeni projekt v dveh rafinerijah priglasila kot enoten naložbeni projekt. V skladu z odstavkom 60 Smernic se začetna naložba obravnava kot enoten naložbeni projekt, kadar je ekonomsko nedeljiva, pri čemer se upoštevajo tehnične, funkcionalne in strateške povezave ter neposredna bližina.
(58)
V zvezi s tem je Komisija v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke glede razdalje med obema rafinerijama. Poleg tega bi obravnavanje naložbenega projekta kot enotnega naložbenega projekta pomenilo uporabo prilagojene regionalne zgornje meje na podlagi zmanjšanja odstotka v skladu z odstavkom 67 Smernic.
(59)
Komisija je v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke v zvezi z oceno pomoči v okviru določb iz navedenih dveh odstavkov Smernic.
(60)
Natančneje, Komisija ni mogla sprejeti odločitve v zvezi z zadevnimi proizvodi, za katere se izvaja naložbeni projekt. Še vedno ni jasno, ali sta proizvoda izključno dizelsko gorivo in nafta, tako kot trdi Portugalska, ali pa bi se morali upoštevati tudi drugi proizvodi, ki so pridobljeni s postopki rafinerije. Poleg možnosti zamenljivosti proizvodov iz postopka rafinerije z vidika zalog je treba upoštevati tudi dejstvo, da se nafta lahko šteje za polizdelek v smislu odstavka 69 Smernic.
(61)
Komisija je izrazila pomisleke v zvezi z upoštevnim proizvodnim trgom in v zvezi s tem, ali ga je treba obravnavati, kot da je na ravni prejšnje rafinerije, tako za dizelsko gorivo kot za nafto, kot trdi Portugalska.
(62)
Komisija je izrazila pomisleke glede tega, ali se upoštevni geografski trg za zadevne proizvode določi na državni ali regionalni ravni (Iberski polotok) ali ravni Evropskega gospodarskega prostora (EGP).
(63)
Poleg tega je Komisija izrazila pomisleke glede tega, ali tržni delež podjetja Petrogal, oziroma skupin Galp Energia in ENI, ki jima Petrogal pripada, pokriva več kot 25 % upoštevnega trga v skladu z odstavkom 68(a) Smernic.
(64)
Ne nazadnje, Komisija je ob upoštevanju odstavka 68(b) Smernic izrazila pomisleke v zvezi z vsemi zadevnimi proizvodi, in sicer glede tega, ali je proizvodna zmogljivost, ustvarjena z naložbenim projektom, večja od 5 % vsakega upoštevnega trga, izmerjenega s pomočjo podatkov o očitni porabi, in ali je v tem primeru povprečna letna stopnja rasti očitne porabe proizvoda v zadnjih petih letih nad povprečno letno stopnjo rasti BDP Evropskega gospodarskega prostora.
4. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
4.1 Pripombe združenja Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
Združenje AIPQR naložbeni projekt obravnava kot bistven za spodbujanje portugalskega gospodarstva in kot način krepitve evropske konkurenčnosti v petrokemičnem sektorju in sektorju rafinerij. Če naložbenega projekta ne bi bilo mogoče dokončati ali če ne bi bilo podpore, potrebne za njegov zaključek, bi to lahko imelo resne posledice v zvezi z avtonomnostjo in podporo petrokemični verigi.
(66)
Nova proizvodna enota za PTA (prečiščeno tereftalno kislino), ki jo načrtuje Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., ki je špansko hčerinsko podjetje podjetja La Seda de Barcelona S.A.) v Sinesu, bo bistveno povečala zahteve po nafti podjetja La Seda. Posledično je povečana proizvodnja nafte v Petrogalovi enoti za hidrokreking bistvenega pomena za realizacijo naložbe podjetja La Seda, ocenjene na približno 400 milijonov EUR.
(67)
Po mnenju podjetja AIPQR bo naložbeni projekt zmanjšal primanjkljaj dizelskega goriva na evropski ravni.
(68)
Podjetje AIPQR obravnava Petrogalov prispevek kot bistven za omogočanje izvedljivosti ter spodbujanje razvoja Centra za konkurenčnost in tehnologijo gospodarskih panog na področju rafiniranja, petrokemije in industrije (Competitiveness and Technology Centre of the Refining, Petrochemical and Industrial Industries) kot dela portugalske strategije za spodbujanje ključnih gospodarskih panog nacionalnih in regionalnih gospodarstev.
(69)
Po mnenju podjetja AIPQR je dizelsko gorivo, pridobljeno s hidrokrekingom, odlične kakovosti, kar zagotavlja učinkovitejše izgorevanje in zmanjšanje onesnaževal v emisijah izpušnih plinov. Kakovost proizvodov za dizelsko gorivo in tudi energetska učinkovitost, ki naj bi se dosegla z naložbenim projektom, bosta omogočili izpolnitev Petrogalovega načrta za energetsko učinkovitost za obdobje 2008-2011.
(70)
Poleg tega podjetje AIPQR meni, da bo naložbeni projekt prispeval k družbeni in gospodarski trajnosti regij Matosinhos in Sines ter k družbeni in gospodarski trajnosti na nacionalni ravni, če se obravnavata kot celota.
4.2 Pripombe združenja Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Naložbeni projekt je pomemben zaradi večje prožnosti pri oskrbi in večje avtonomnosti dizelskega goriva.
(72)
Po mnenju združenja COGEN bo naložbeni projekt ustvaril veliko priložnost v smislu tehnoloških inovacij ter ustvaril približno 150 neposrednih delovnih mest in približno 500 posrednih delovnih mest za srednjo izobrazbo, vsa pa bodo stalna.
(73)
Združenje COGEN z energetskega vidika meni, da bosta projekta preoblikovanja obeh rafinerij omogočila 14-odstotni prihranek energije. Poleg tega združenje COGEN poudarja, da bo naložbeni projekt omogočil tudi izvedbo drugega tipa naložbe, ki ga naložbeni projekt ne krije, in sicer namestitev enote za soproizvodnjo z močjo 82 MW v obeh rafinerijah, s čimer se bodo zmogljivosti te tehnologije na Portugalskem povečale za 12 odstotkov.
4.3 Pripombe konfederacije Confederação da Indústria Portuguesa (v nadaljnjem besedilu: CIP)
(74)
Konfederacija CIP meni, da naložbeni projekt obravnava razmere na Portugalskem, za katere so značilni:
(i)
razhajanje med porabo dizelskega goriva v vozilih in obstoječo obdelovalno zmogljivostjo Portugalske, posledica česar sta kronična potreba po obsežnem uvozu dizelskega goriva in prodaja odvečnega bencina v tujini;
(ii)
bodoči presežki kurilnega olja, ki so posledica dejstva, da se kurilno olje ne uporablja več pri proizvodnji električne energije in da na splošno obstajajo odvračilni ukrepi pri uporabi kurilnega olja v industriji, ki so določeni v portugalskem nacionalnem programu o podnebnih spremembah;
(iii)
trendi na mednarodnem trgu, ki so povezani s povečanjem nakupov težjih in bolj kislih frakcij surovih olj, kar bi v smislu izbire surovih olj zagotovilo večjo prožnost;
(iv)
prispevek k zanesljivosti oskrbe.
(75)
Konfederacija CIP meni, da bo naložbeni projekt bistveno povečal energetsko učinkovitost obeh rafinerij v skladu z zavezo Portugalske do EU glede 10-odstotnega povečanja evropske energetske učinkovitosti.
(76)
Konfederacija CIP meni, da bo predvidena vzpostavitev 150 delovnih mest za visoko kvalificirane delavce in 450 posrednih stalnih delovnih mest bistveno prispevala h gospodarskemu razvoju Portugalske. V zadevnih regijah, kjer je BDP na prebivalca nižji od državnega povprečja, bo spodbudila lokalno gospodarstvo in v obdobju gradnje ustvarila približno 5 000 začasnih delovnih mest.
4.4 Pripombe zveze União Geral de Trabalhadores (v nadaljnjem besedilu: UGT)
(77)
Zveza UGT meni, da bo naložbeni projekt pospešil regionalni razvoj in pozitivno vplival na gospodarski razvoj ter družbeno in ozemeljsko kohezijo zadevnih regij. Za zadevne regije so značilne visoke stopnje brezposelnosti, struktura podjetja, ki kaže majhno raznolikost, in BDP na prebivalca, ki je nižji od državnega povprečja. Naložbeni projekt bo znatno vplival na gospodarsko strukturo obeh regij in Portugalske kot celote, saj se bodo razvijale dejavnosti v predhodnem in nadaljnjem proizvodnem procesu, zlasti na področjih, kot so strojništvo, gradbeništvo, električna energija ali celo trgovina in gostinstvo.
(78)
Zveza UGT meni, da bo naložbeni projekt ustvaril več in boljša delovna mesta, zlasti v času, ko brezposelnost hitro narašča zaradi gospodarske in družbene krize. Naložbeni projekt je zasnovan tako, da bo v obeh rafinerijah neposredno ustvaril 150 delovnih mest, od katerih številna za visoko kvalificirane delavce. Pričakuje se, da bo posredno ustvarjenih nadaljnjih 450 delovnih mest, medtem ko bo v obdobju gradnje ustvarjenih 5 000 začasnih delovnih mest. Naložbeni projekt bo prispeval k ohranitvi 2 050 obstoječih delovnih mest, ki bi bila brez naložbenega projekta lahko ogrožena.
(79)
Poleg tega zveza UGT meni, da bo naložbeni projekt pomagal pri izpolnjevanju strogih okoljskih in varnostnih standardov, saj bosta rafineriji opremljeni z okolju prijaznejšo tehnologijo.
(80)
Po mnenju zveze UGT je naložbeni projekt zelo pomemben za izboljšanje nezadostne zmogljivosti Portugalske pri rafiniranju in proizvodnji dizelskega goriva. Obstoječa zmogljivost rafinerij je očitno preslaba, da bi pokrila domače povpraševanje, zaradi česar je Portugalska bolj odvisna od uvoza dizelskega goriva iz drugih držav (kar povečuje strateška tveganja). Zmanjšanje uvoza dizelskega goriva bi zmanjšalo tudi sedanji trgovinski primanjkljaj, ki v veliki meri izhaja iz energetskih računov.
(81)
Ne nazadnje, zveza UGT ugotavlja, da naložbeni projekt ni pomemben samo v nacionalnem smislu, ampak tudi na ravni EU, saj je zasnovan tako, da pomaga razvijati bolj zeleno in bolj trajnostno gospodarstvo.
4.5 Pripombe občine Matosinhos (CMM)
(82)
V občini Matosinhos menijo, da ima ustvarjanje delovnih mest velik učinek na območje. Rafinerija v Matosinhosu bo zaradi vzpostavitve delovnih mest za kvalificirane delavce s plačami, višjimi od regionalnega povprečja, prispevala k povečanju kupne moči območja in regije. Še naprej bo znatno vplivala na regionalno bruto dodano vrednost, ki izhaja iz dejavnosti rafinerij ter dejavnosti na stotine trgovskih in industrijskih malih in srednje velikih podjetij, zlasti zaradi 13-odstotne stopnje brezposelnosti v regiji (ki je nad državnim povprečjem). V občini Matosinhos menijo, da je naložbeni projekt ključnega pomena za regijo tako v gospodarskem kot družbenem smislu.
4.6 Pripombe občine Sines (CMS)
(83)
V občini Sines so prepričani o pomembnosti novih proizvodnih enot rafinerije v Sinesu za razvoj lokalnega in regionalnega gospodarstva. To bo pozitivno vplivalo na družbeni razvoj regije zaradi vzpostavitve delovnih mest za kvalificirane delavce ter ustanovitve več in boljših malih in srednje velikih podjetij.
4.7 Pripombe konfederacije Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (v nadaljnjem besedilu: CGTP)
(84)
Konfederacija CGTP meni, da naložbeni projekt zagotavlja zelo pozitivne okoljske učinke in je pomemben za regionalni razvoj Portugalske, ker bo:
(i)
omogočil ponudbo večje raznolikosti proizvodov boljše kakovosti tako državni organski kemični industriji kot za izvoz. Zato bo naložbeni projekt pozitivno prispeval k vrednotenju specializacijskega profila proizvodne industrije;
(ii)
v fazi gradnje ustvaril na stotine stalnih delovnih mest in nekaj tisoč začasnih delovnih mest, večinoma v regijah z najvišjimi stopnjami brezposelnosti na Portugalskem;
(iii)
poleg drugih gospodarskih dejavnosti razvil lokalno gospodarstvo na področju stanovanjske politike, trgovine in hotelov.
4.8 Pripombe združenja Associação Industrial Portuguesa (v nadaljnjem besedilu: AIP)
(85)
Združenje AIP navaja, da bo naložbeni projekt odločilno prispeval k povečanju premoženja severnih regij in regije Alentejo.
(86)
Regija Norte je z 11,6-odstotno stopnjo brezposelnosti portugalska regija, ki ima v primerjavi z državnim povprečjem, ki znaša 9,8 % (podatki iz tretje četrtine leta 2009), trenutno najvišjo stopnjo brezposelnosti in zlasti visoko dolgotrajno brezposelnost (polovica brezposelnega prebivalstva išče zaposlitev eno leto ali več). Vzpostavitev 500 neposrednih delovnih mest in 200 stalnih posrednih delovnih mest ter približno 2 000 začasnih delovnih mest v obdobju gradnje pomeni glede na trenutno družbeno krizo velik prispevek za regijo.
(87)
Regija Alentejo je z 10,2-odstotno stopnjo brezposelnosti ena od portugalskih regij, ki ima v primerjavi z državnim povprečjem, ki znaša 9,8 % (podatki iz tretje četrtine leta 2009), trenutno najvišjo stopnjo brezposelnosti in zlasti visoko dolgotrajno brezposelnost (polovica brezposelnega prebivalstva išče zaposlitev eno leto ali več). Glede na to bo vzpostavitev 100 neposrednih delovnih mest in 250 stalnih posrednih delovnih mest ter približno 3 000 delovnih mest v obdobju gradnje predstavljala pomemben prispevek za regijo.
4.9 Pripombe konkurenta št. 1
4.9.1 Pripombe na sklep o začetku postopka
(88)
Po mnenju konkurenta št. 1 se lahko naložbeni projekt obravnava zgolj kot „razširitev obstoječe ustanove“ v smislu odstavka 34 Smernic. Naložbeni projekt se ne more obravnavati kot enoten naložbeni projekt, ker bi bila osnovna sredstva naložbe „ekonomsko deljiva“ v smislu odstavka 60 Smernic. Rafineriji v Sinesu in Matosinhosu sta med seboj geografsko oddaljeni. Naložbeni projekt jasno opredeljuje ločeno naložbo za vsako rafinerijo. Rafineriji lahko izbereta vakuumsko in viskoredukcijsko enoto, ne pa enote za hidrokreking, in obratno. Zato naložbi za rafineriji nista nujno neposredno povezani. Rafineriji bi lahko v vsakem primeru obratovali sami, ne da bi pri tem zahtevali kakršno koli povezovanje. Poleg tega bi lahko rafinerija v Matosinhosu prodala svojo proizvodnjo vakuumskega plinskega olja na mednarodnih trgih, enota za hidrokreking iz Sinesa pa bi lahko za poganjanje uporabljala uvoženo vakuumsko plinsko olje.
(89)
Portugalska je kot prispevek naložbenega projekta k regionalnemu razvoju navedla samo neposredno in posredno ustvarjanje delovnih mest. Zato ni mogoče dokazati, da naložbeni projekt prispeva h koherentni regionalni razvojni strategiji in obravnava doseganje gospodarske vključenosti (28). Težko je sprejeti, da se lahko poraba več kot enega milijona eurov na ustvarjeno neposredno delovno mesto obravnava kot izjemen prispevek k regionalnemu razvoju. V zvezi s tem se razmerje med zneskom pomoči in neposrednimi delovnimi mesti za naložbeni projekt primerja s prejšnjimi sklepi Komisije (predstavljenimi v preglednici, kjer je prikazano navedeno razmerje v prejšnjih sklepih Komisije). Poleg tega konkurent št. 1 meni, da naložbeni projekt ni povezan z nobeno domnevno neuspešnostjo trga.
(90)
V zvezi z zahtevo po formalnem spodbujevalnem učinku Petrogal pred začetkom dela od Portugalske ni nikoli prejel pisma o nameri. Zato konkurent št. 1 sklepa, da pomoč ni skladna z odstavkom 38 Smernic.
(91)
Konkurent št. 1 glede na gospodarsko oceno meni, da pomoč ne izpolnjuje meril nujnosti in ne ustvarja nobenega spodbujevalnega učinka. Naložbeni projekt je produktivna naložba, ki jo gospodarsko usmerjata neravnovesje med ponudbo in povpraševanjem ter priložnost za dostop do težje in cenejše surove nafte. Ta naložba je odziv na naraven razvoj povpraševanja po dizelskem gorivu. Vsi drugi udeleženci na trgu po Evropi podobne naložbe v rafinerije izvajajo brez državne pomoči. Zato dejstva kažejo, da bi se naložbeni projekt izvedel v vsakem primeru, kar pa ni v skladu z odstavkom 22 sporočila Komisije z dne 24. junija 2009 (29) (v nadaljnjem besedilu: Sporočilo o podrobni oceni).
(92)
Konkurent št. 1 meni, da so zadevni proizvodi:
-
dizelsko gorivo (ki je končni proizvod),
-
nafta (ki je v smislu odstavka 69 Smernic polizdelek); zato se morajo tudi petrokemični proizvodi, pridobljeni iz nafte, obravnavati kot zadevni proizvodi (ki se štejejo kot taki),
-
ostanki hidrokrekinga (kjer se v enoti za hidrokreking ne izvaja recikliranje).
- Dizelsko gorivo
(93)
Po mnenju konkurenta št. 1 je Petrogal edini akter na trgu s sposobnostjo rafiniranja surove nafte na Portugalskem. Petrogal oskrbuje svoje konkurente na tem trgu. Petrogal upravlja z največjimi zmogljivostmi uvoza in skladiščenja bencinskega in dizelskega goriva. Ima največjo mrežo bencinskih črpalk na Portugalskem ter prevladujoč položaj oziroma vsaj pomembno tržno moč na velikem številu trgov naftnih derivatov na Portugalskem. Konkurent št. 1 meni, da ocena upoštevnega trga ne bi smela obravnavati samo ravni prejšnje rafinerije, ampak bi se moral v oceni upoštevati tudi konkurenčni položaj na ravni trga dizelskega goriva na drobno in debelo.
- Nafta
(94)
Konkurent št. 1 v zvezi z nafto prav tako meni, da upoštevni proizvodni trg, ki se bo ocenjeval, ne sme biti omejen na prodajo prejšnje rafinerije, ampak mora upoštevati dejavnosti v nadaljnjem proizvodnem procesu.
(95)
V zvezi z upoštevnim geografskim trgom je razmerje med skupnim uvozom in izvozom dizelskega goriva ter skupno prodajo dizelskega goriva na Portugalskem prenizko, da bi upravičilo izbiro regionalnega trga kot upoštevnega trga. Konkurent št. 1 meni, da je portugalski trg upoštevni geografski trg.
(96)
Konkurent št. 1 meni, da je treba upoštevati dejavnosti družbe ENI na prizadetih proizvodnih trgih, ker je treba v primerih, kadar lahko podjetje odločilno vpliva na prodajno politiko drugega podjetja, upoštevati združen tržni delež obeh na upoštevnih trgih.
(97)
Konkurent št. 1 sklepa, da je 25-odstotni prag tržnega deleža, določen v odstavku 68 Smernic, znatno presežen. Zato je pomoč, dodeljena z naložbenim projektom, zasnovana za subvencioniranje prevladujočega udeleženca na trgu, s čimer mu omogoča, da ohranja in povečuje svojo tržno moč. Konkurenca bo resno prizadeta, pomoč pa bo bistveno izkrivljala upoštevne trge.
(98)
Konkurent št. 1 torej meni, da pomoč predstavlja pomoč za tekoče poslovanje, ki krepi tržni položaj prevladujočega udeleženca na upoštevnih trgih. Pomoč ne prispeva k ustvarjanju kakršnega koli spodbujevalnega učinka. Negativni učinki pomoči v vsakem primeru prevladajo nad kakršnimi koli pozitivnimi učinki, ki bi jih pomoč lahko imela.
4.9.2 Pripombe, predložene v dopisih z dne 15. septembra in 10. novembra 2010 (odgovori na vprašanja Komisije z dne 5. avgusta in 13. oktobra 2010)
(99)
V štirih rafinerijah (La Rabida, Castellón, Cartagena and Bilbao) so bili izvedeni podobni naložbeni projekti z enakim ciljem, tj. povečanje donosnosti sredstev z namestitvijo novih enot za preoblikovanje za čim večji izkoristek vmesnih destilatov, zmanjšanje proizvodnje kurilnega olja in obdelovanje težje surove nafte. Konkurent št. 1 se sklicuje tudi na podoben naložbeni projekt v Italiji (rafineriji Sannazzaro in Taranto družbe ENI), Nemčiji (Bayernoil), Litvi (Mazeikiu Nafta) in Belorusiji (Slavneft).
(100)
Konkurent št. 1 v zvezi z morebitno referenčno stopnjo donosa za take naložbe v sektorju trdi, da ne ve za obstoj referenčne stopnje: donosnost naložbenega projekta je običajno odvisna od stroškov kapitala vsakega podjetja in drugih vidikov. Konkurent št. 1 meni, da bi moral približek stopnje donosa v sektorju rafinerij za obdobje, za katero je bil sprejet naložbeni projekt, znašati vsaj 10 %.
(101)
Konkurent št. 1 se na splošno sklicuje na obstoj ovir pri uvozu na upoštevnem geografskem trgu. Meni, da je glavna težava na Portugalskem prevladujoč položaj Petrogala na trgu, saj upravlja s 100 % zmogljivosti rafinerij na Portugalskem in s tem z najpomembnejšimi uvoznimi in izvoznimi terminali. Nadalje trdi, da ima Petrogal prevladujoč položaj v smislu zmogljivosti skladiščenja proizvodov, ki jo nekateri neodvisni viri (30) ocenjujejo na 90 % trga. To Petrogalu omogoča, da ima 45-odstotni delež trgovine na drobno in 80-odstotni delež trgovine na debelo na Portugalskem trgu.
(102)
V zvezi z vprašanjem Komisije o obstoju zavrnitve dostopa do Petrogalove skladiščne zmogljivosti konkurent št. 1 ni mogel opisati takega položaja.
(103)
Konkurent št. 1 meni, da so skladiščne zmogljivosti na Portugalskem omejene in da so stroški skladiščenja na Portugalskem za podobne obrate ali dejavnosti višji (za približno 25 %) kot v drugih državah, kot sta Španija in Italija.
(104)
Konkurent št. 1 meni, da ni bistvenih razlik med cenami uvoženega dizelskega goriva in ceno dizelskega goriva, pridobljenega od Petrogala, ker so cene indeksirane z mednarodnimi cenami in logističnimi stroški.
4.10 Pripombe konkurenta št. 2
4.10.1 Pripombe na sklep o začetku postopka
(105)
Konkurent št. 2 meni, da bo naložbeni projekt povečal Petrogalovo proizvodnjo dizelskega goriva za približno 2,5 milijona ton, s čimer bo Portugalsko preoblikoval iz majhne uvoznice v veliko izvoznico dizelskega goriva.
(106)
Konkurent št. 2 izraža pomisleke glede nujnosti pomoči, saj Petrogal pripada velikemu podjetju, ki je v lasti in pod nadzorom družbe ENI. Petrogal je dobičkonosno podjetje, ki je izvedlo znatne naložbe tako v predhodnem proizvodnem procesu rafinerij v Braziliji in Angoli kot v nadaljnjem proizvodnem procesu za razširitev distribucijskega omrežja v Španiji. Kot lastnik edinih dveh rafinerij ima privilegiran položaj na Portugalskem.
(107)
Petrogal je vertikalno integrirano in največje podjetje, ki trži z naftnimi derivati na Portugalskem, ter tretji največji konkurent na Iberskem polotoku.
(108)
Konkurent št. 2 meni, da državna pomoč ne izpolnjuje uradnih zahtev glede spodbujevalnega učinka pomoči, kot je določeno v odstavku 38 Smernic. Naložbeni projekt je sam po sebi dobičkonosna transakcija, ki zadovoljuje Petrogalove vmesne dolgoročne strateške cilje, ki bodo izpolnjeni v vsakem primeru.
(109)
Po mnenju konkurenta št. 2 bo naložbeni projekt prispeval k zadovoljevanju naraščajočega povpraševanja po dizelskem gorivu, Petrogalu omogočil, da postane neto izvoznik na druge trge (na primer v Francijo in Španijo), ter povečal Petrogalovo maržo za rafiniranje.
(110)
Konkurent št. 2 meni, da se mora nujnost pomoči oceniti na podlagi določb iz oddelka 2.3 Sporočila o podrobni oceni.
(111)
Konkurent št. 2 se sklicuje na poročilo svetovalnega podjetja PFC Energy, omenjeno v opombi 31, v katerem je navedeno, da je Petrogalov naložbeni projekt obstajal že leta 2006. Naložbeni projekt bi se lahko izvedel samo v regijah Matosinhosa in Sinesa (ne zato, ker sta to območji, ki prejemata pomoč, ampak zato, ker se tam nahajata rafineriji).
(112)
Ne nazadnje, konkurent št. 2 meni, da po definiciji ne bi bila mogoča druga lokacija za naložbo v preureditev obstoječih rafinerij.
(113)
Konkurent št. 2 je predložil pripombe v zvezi z dizelskim gorivom.
- Raven prejšnje rafinerije
(114)
Konkurent št. 2 pojasnjuje, da so kljub odsotnosti pravnih ovir pri izvozu le-te močno pogojene (če ne omejene) z vrsto fizičnih dejavnikov (pomanjkanje skladiščnih mest za uvoz, njihova lokacija in lastništvo, omejitve sekundarnega logističnega omrežja) in dejavniki tržne strukture (zmožnost določanja cen prejšnje rafinerije).
- Veleprodajna raven
(115)
Ostali portugalski akterji na trgu uvozijo 90 % skupnega uvoženega dizelskega goriva, pri čemer se srečujejo z velikimi težavami, kot je navedeno v poročilu portugalskega organa, pristojnega za konkurenco, z naslovom „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) (v nadaljnjem besedilu: poročilo organa). Konkurent št. 2 meni, da je portugalski trg zaradi vseh teh dejavnikov bolj zaprt kot primerljivi trgi v drugih državah.
(116)
Konkurent št. 2 meni, da ocena upoštevnega trga ne bi smela biti omejena na raven prejšnje rafinerije, ampak bi morala vključevati tudi distribucijske kanale in prodajne poti (na drobno in na debelo). Naložbeni projekt bo povečal proizvodnjo za 2,5 milijona ton na leto, s čimer bo Portugalsko preoblikoval v državo z letnim presežkom 1,6 milijona ton dizelskega goriva, k temu pa je treba prišteti še 0,5 milijona ton biodizelskega goriva na leto iz rafinerije v Sinesu.
- Trgovina na debelo in drobno
(117)
Glede na poročilo organa se ta raven trgovine obravnava kot druga raven v strukturi distribucije dizelskega goriva. Cena dizelskega goriva bo odvisna od nakupne cene v rafineriji ali od uvoza, k čemur so dodani stroški skladiščenja, in od prodajne marže.
(118)
Konkurent št. 2 meni, da Petrogal konkurira tudi na ravni distribucije, pri čemer ima jasno konkurenčno prednost: kakršna koli pomoč, dodeljena za zmanjšanje stroškov Petrogala v proizvodnji dizelskega goriva, bi okrepila njegov sedanji prevladujoč položaj na portugalskem trgu (51 % na trgu na debelo in 37 % na trgu na drobno).
(119)
Konkurent št. 2 meni, da bi moral biti upoštevni geografski trg kvečjemu iberski trg. Upoštevni geografski trg je lahko samo na ravni EGP, če uvoz dizelskega goriva učinkovito konkurira z dizelskim gorivom, rafiniranim na Portugalskem (pri čemer se sicer domneva, da pri vstopu ni nobenih pravnih ali gospodarskih ovir).
(120)
Pomoč za naložbo bo vplivala na Petrogalove konkurente na iberskem trgu, saj so rafinerije, ki so v Španiji, izvedle podobne naložbe (z zelo podobnimi strateškimi cilji) brez pomoči.
(121)
Če se trgovini na debelo in na drobno obravnavata kot del upoštevnega proizvodnega trga, je Petrogalov tržni delež na nacionalnih in lokalnih trgih precej večji od 25-odstotnega praga, določenega v odstavku 68 Smernic, zato pomoč ne sme biti dodeljena.
(122)
Konkurent št. 2 meni, da so z vidika dobave veleprodajni trgi z bencinom in dizelskim gorivom zelo zgoščeni (tržni delež prvih štirih akterjev na trgu je več 95-odstoten), kot je v svojem poročilu navedel portugalski organ, pristojen za konkurenco.
(123)
Predviden Petrogalov delež veleprodajnega trga z dizelskim gorivom na Portugalskem glede na količino znaša med 35 % in 45 %. Konkurent št. 2 meni, da bo naložbeni projekt povečal proizvodno zmogljivost za 2,5 milijona ton, Petrogal pa bo lahko s tem projektom in v povezavi z ostalimi, h katerim se je zavezal, zadovoljil domače povpraševanje na portugalskem trgu z dizelskim gorivom ter prav tako izvozil skoraj 2 milijona ton dizelskega goriva v sosednje države (Španijo in Francijo).
4.10.2 Pripombe, predložene v dopisu z dne 10. septembra 2010 kot odgovor na zahtevo Komisije za predložitev informacij z dne 4. avgusta 2010
(124)
Konkurent št. 2 navaja, da na sektorski ravni ni vzpostavljene referenčne stopnje donosa, saj imajo podjetja svojo lastno ciljno stopnjo, ciljne stopnje pa se lahko razlikujejo glede na značilnosti vsakega naložbenega projekta. Konkurent št. 2 navaja seznam petih rafinerij, ki so se zavezale k izvajanju podobnih naložbenih projektov, ki brez državne pomoči skupno znašajo več kot 6 milijard EUR.
(125)
Konkurent št. 2 poudarja, da so zmogljivosti skladiščenja in zmogljivosti pristanišč omejene. Zato odpremljanje na Portugalsko poteka v manjšem obsegu, kar vodi v višje stroške distribucije, ki vplivajo na končne marže pri prodaji na drobno in debelo.
(126)
Konkurent št. 2 v zvezi s skladišči navaja, da lastnik (kot je Petrogal) običajno uporablja objekte v lastne namene. V primerih, ko skladišča pripadajo tretji strani, je zaradi veljavnih dolgoročnih pogodb, ki so že podpisane z drugimi udeleženci na trgu, na razpolago malo prostora za skladiščenje.
(127)
Konkurent št. 2 meni, da je Petrogal s svojo prodajno ceno dizelskega goriva v prednostnem položaju v primerjavi s svojimi konkurenti, in sicer za približno 3 do 5 USD/tono zaradi svojega prevladujočega položaja v zvezi s skladišči.
5. PRIPOMBE PORTUGALSKE
5.1 Pripombe na sklep o začetku postopka
(128)
Portugalska popravlja navedbo, in sicer, da je sestanek med portugalskimi organi in službami Komisije potekal 11. marca 2009. Portugalska podrobno navaja, da naložbeni projekt ni nadomestilo ali projekt nadgradnje; gre za projekt preoblikovanja, ki uvaja učinkovito spremembo postopka rafiniranja, da bi bolje služil naraščajočemu povpraševanju po dizelskem gorivu. Portugalska dodaja, da bo EIB zagotovila finančna sredstva in da bo pomoč v obliki odbitka davka odobrena z letom 2011. Portugalska tudi meni, da opredelitev naložbenega projekta kot ad hoc pomoč ne sme voditi do zaostritve pravil ocenjevanja. Pogodba o naložbenem projektu in pogodba o pomoči, sklenjeni med Portugalsko in upravičencem, sta dejansko odvisni od pozitivne odločitve Komisije. Ker so bili naložbeni projekt in pogodbi o pomoči Komisiji predloženi že v obdobju priglasitve, Portugalska predlaga predložitev upravnega dopisa (z naložbenim projektom in pogodbama o pomoči s strani 8 sklepa o začetku postopka kot prilogo k navedenemu upravnemu dopisu), v katerem se navede začetek veljavnosti navedenih pogodb.
5.1.1 Pripombe v zvezi z naložbenim projektom
(129)
Portugalska meni, da naložbeni projekt predstavlja začetno naložbo, ki spada v naslednje kategorije: širitev obstoječe ustanove ali bistvena sprememba proizvodnega procesa.
(130)
Po mnenju Portugalske bosta nova vakuumska destilacijska enota in nova enota za hidrokreking omogočili proizvodnjo večje količine dizelskega goriva in s tem prilagoditev proizvodnje dizelskega goriva potrebam na trgu. Taka prilagoditev ni mogoča z obstoječo konfiguracijo sistema rafinerij, ki omogoča zelo malo prožnosti pri preusmeritvi proizvodnje od bencina k dizelskemu gorivu.
(131)
Nova vakuumska destilacijska enota in enota za viskoredukcijo v Matosinhosu, nova enota za hidrokreking v Sinesu ter prvotne, že obstoječe enote za rafiniranje bodo delovale istočasno. Zato Portugalska naložbeni projekt obravnava kot širitev proizvodnega sistema z bistveno spremembo proizvodnega procesa.
(132)
Portugalski organi pojasnjujejo, da bo nova konfiguracija procesa okrepila operativne in funkcionalne dopolnilne povezave med tema dvema rafinerijama: vakuumsko plinsko olje [ ] se bo prevažalo iz Matosinhosa v Sines, težka nafta [ ] pa se bo prevažala iz Sinesa v Matosinhos. Naložbeni projekt se izvaja v celostnem sistemu rafinerij: rafineriji v Sinesu in Matosinhosu sta neločljivo povezani, zlasti za optimizacijo proizvodnje dizelskega goriva. Izpolnjeno ni le geografsko merilo („neposredna geografska bližina“). Ker je naložbeni projekt tehnično, funkcionalno in strateško nedeljiv (32), bi bila delitev projekta na dva dela umetna.
5.1.2 Pripombe v zvezi z opredelitvijo trga in zadevnih proizvodov
(133)
Portugalska meni, da sta zadevna proizvoda dizelsko gorivo in težka nafta, pri čemer je dizelsko gorivo gospodarsko gonilo naložbe, težka nafta pa tehnološko neizogiben stranski proizvod proizvodnje v Sinesu.
(134)
Težka nafta, proizvedena v preurejenih rafinerijah, bo v domači rabi, tj. v Petrogalovi proizvodnji aromatov v Matosinhosu, in bo nadomeščala uvoz (katerega 92 % ne izvira iz EU). Naložbeni projekt bo povečal samo proizvodnjo težke nafte v Sinesu (za [200-250] kiloton na leto) (33). Povečana proizvodnja težke nafte v Sinesu bo nadomestila količino, ki se trenutno uvaža v Matosinhos, in se ne bo prodajala tretjim stranem.
(135)
Portugalska je pojasnila, da se nobena naložba v rafinerijo v Matosinhosu ne navezuje na posebne enote, ki predelujejo težko nafto v reformer, tj. polizdelek za proizvodnjo aromatov (in sicer naftnih derivatov), in posledično predelavo reformerja v naftne derivate (ki se po tržnih cenah na trgu prodajo drugi generaciji petrokemične industrije) v Petrogalovem obratu za proizvodnjo aromatov v Matosinhosu. Cena reformerja, ki se zaračuna obratu za proizvodnjo aromatov, bo ostala nespremenjena, saj je indeksirana na [10-20] % paritete uvoza nafte in [80-90] % paritete izvoza bencina.
(136)
Portugalska svoj upoštevni nacionalni trg obravnava kot odprt in konkurenčen ter brez ovir v trgovini. Cene dizelskega goriva temeljijo na ceni surove nafte in stroških rafiniranja. Rafinerije konkurirajo uvozu. Portugalska kot upoštevni geografski trg šteje severozahodno Evropo.
(137)
V prejšnjih sklepih Komisije je navedeno, da je nafta proizvod, ki se trži na mednarodni ravni, upoštevni proizvodni trg pa je vsaj Zahodna Evropa.
(138)
Na ravni skupine (kar ne vključuje številk družbe ENI, ker na iberskem trgu ne izvaja dejavnosti rafinerij ali prodaje na drobno, indeks Herfindahl-Hirschman (HHI) pa kaže nizko raven koncentracije na evropski ravni) je tržni delež na regionalni ravni manj kot 25-odstoten.
5.1.3 Pripombe v zvezi s projektom v okviru evropske, nacionalne in regionalne strategije
(139)
Portugalska poudarja, da je naložbeni projekt skladen s strateškimi cilji, sprejetimi na nacionalni ali evropski ravni. Povečanje proizvodnje dizelskega goriva (ki se ocenjuje na [1-3] milijone ton/leto od leta 2011) bo omogočilo boljšo uporabo obdelovalne zmogljivosti nacionalnega sistema rafinerij. Omogočilo bo boljše uravnavanje ponudbe in povpraševanja ter preprečilo resno pomanjkanje dizelskega goriva in zmanjšalo presežek proizvodnje bencina.
(140)
Po mnenju Portugalske bo naložbeni projekt zmanjšal odvisnost od uvoza dizelskega goriva iz Rusije - kar je cilj, ki so ga sprejele Komisija (v svojem Drugem strateškem pregledu energetske politike iz leta 2008: akcijski načrt EU za varnost preskrbe in solidarnost pri preskrbi z energijo (34)) in države članice.
(141)
Povpraševanje po dizelskem gorivu se je povečalo in se bo med letoma 2000 in 2025 še povečevalo, vendar se lahko rafinerije v svoji obstoječi obliki le delno prilagodijo razvoju povpraševanja brez večje naložbe v preoblikovanja. Petrogalova naložba predvideva povečano povpraševanje ter zmanjšuje odvisnost od uvoza in s tem povezana tveganja glede ponudbe.
(142)
Naložbeni projekt bo spodbudil zmanjšanje emisij v zrak, energetska učinkovitost objektov pa bo optimizirana. Predvideni ukrepi za racionalizacijo porabe energije omogočajo [ ]-odstotno zmanjšanje sedanje porabe energije v rafinerijah.
(143)
Ko se bo začela proizvodnja v preoblikovanih rafinerijah, se bo obdeloval enak tovor, vendar z bistveno večjo zmogljivostjo za pretvorbo, z nižjo porabo energije in z manjšimi emisijami.
(144)
Po mnenju Portugalske je učinek na onesnaženost zraka bistvenega pomena, saj bo naložbeni projekt zmanjšal emisije rafinerij iz nespremenljivega vira ter s tem prispeval k doseganju regionalnih in nacionalnih ciljev glede kakovosti zraka.
(145)
Pomen naložbenega projekta je na regionalni ravni priznan pod pogojem, da vključuje tudi uvedbo zemeljskega plina v portfelj goriv rafinerij ter pri zamenjavi sedanjega obrata za pridobivanje pare z enoto za soproizvodnjo toplote in električne energije.
(146)
Koristi za okolje se lahko na nacionalni ravni ocenijo glede na prispevek k doseganju ciljev, zastavljenih v nacionalnem programu za zmanjšanje emisij onesnaževal žveplovega dioksida in dušikovih oksidov (35).
(147)
Naložbeni projekt bo izboljšal kakovost dizelskega goriva in posledično zmanjšal emisije onesnaževal iz vozil. Naložbeni projekt bo pozitivno vplival tudi na biološke dejavnike (živalske in rastlinske vrste) in na pokrajino.
5.1.4 Pripombe v zvezi s prispevkom k regionalnemu razvoju
(148)
Glede na lokacijo v dveh manj razvitih regijah, v katerih je brezposelnost visoka, Portugalska poudarja pomemben prispevek naložbenega projekta k regionalnemu razvoju. Obe regiji sta območji, upravičeni po členu 107(3)(a) Pogodbe, pri čemer glede na portugalsko karto regionalnih pomoči standardni zgornji meji regionalne pomoči za velika podjetja znašata 40 % (za Sines v regiji Alentejo) in 30 % (za Matosinhos v regiji Norte. Obe regiji sta regiji konvergenčnega cilja (kot je določeno v regionalni politiki EU), katerih BDP na prebivalca je manjši od 75 % evropskega povprečja.
(149)
Portugalska meni, da sta rafineriji v Sinesu in Matosinhosu temeljna stebra regionalnega gospodarstva. Portugalska pričakuje, da bo imel naložbeni projekt zelo pozitiven vpliv na zaposlenost ter, bolj splošno, na gospodarsko strukturo regij Norte in Alentejo.
(i) Sines
(150)
Rafinerija v Sinesu se nahaja v regiji Alentejo, tj. regiji, katere BDP je 6 % nižji od državnega povprečja. Za regijo sta značilna zmanjšana gostota podjetij in primanjkljaj naprednih storitev za podporo razvoju in inovacije. V tretji četrtini leta 2009 je stopnja brezposelnosti znašala 10,2 %, kar je 0,4 % nad državnim povprečjem, do tretje četrtine leta 2010 pa se je povečala na 11,6 % (0,7 % nad državnim povprečjem).
(ii) Matosinhos
(151)
Rafinerija v Matosinhosu se nahaja na območju Oporto regije Norte. Regija Norte je trenutno najrevnejša portugalska regija na ravni NUTS II (nomenklatura statističnih ozemeljskih enot), katere BDP na prebivalca je bil leta 2008 približno 20 % nižji od državnega povprečja. Stopnja gospodarske rasti regije je pod povprečjem EU in državnim povprečjem, poleg tega pa ima nizke ravni usposobljenih človeških virov. Stopnja brezposelnosti se je povečala z 11,6 % v tretji četrtini leta 2009 na 13,2 % v isti četrtini leta 2010, kar je znatno nad državnim povprečjem (9,8 % leta 2009 in 10,9 % leta 2010).
5.1.5 Delovna mesta in usposabljanje
(152)
Po mnenju Portugalske bo naložbeni projekt v operativni fazi ustvaril predvidenih 150 novih delovnih mest, neposredno povezanih z vodenjem obdelovalnih enot v obeh rafinerijah.
(153)
Razmerje med naložbenimi odhodki in številom ustvarjenih neposrednih delovnih mest kaže, da je sektor rafinerij kapitalsko zelo intenziven.
(154)
Naložbeni projekt ima velik potencial za ustvarjanje neposrednih delovnih mest, saj bodo nove enote povečale tehnološko zapletenost rafinerij in zahtevale več vzdrževalnih del. Zaradi podizvajalske politike rafinerij se bo povečala zahteva po zagotavljanju storitev specializiranih delavcev. Portugalska meni, da „bo imelo preoblikovanje enot za rafiniranje znaten vpliv na državno gospodarsko strukturo, zlasti na področju strojništva, elektrogospodarstva in gradbeništva. Ocenjuje se, da bo v najbolj obremenjenem obdobju gradnje v gradnjo obeh rafinerij vključenih približno 3 000 delavcev“ in „da bo glede na pričakovanja ustvarjenih približno 450 posrednih stalnih delovnih mest“. Ta delovna mesta zahtevajo kvalificirano osebje, ki je običajno plačano več, kot je povprečje na trgu, kar bo po pričakovanjih imelo znaten družbeni in gospodarski vpliv na okoliško skupnost, zlasti na območju Sinesa.
(155)
Portugalska je v zvezi s tem, ali je razmerje treh posrednih delovnih mest za vsako neposredno delovno mesto, predstavljeno za naložbeni projekt (in metodologija, ki se uporablja), upravičeno, odgovorila, da je treba navedeno razmerje primerjati s tistimi za druge naložbene projekte v istem sektorju. Portugalska s sklicevanjem na dva druga ukrepa državne pomoči, ki ju je odobrila Komisija (sklepa Komisije N 898/06 in N 899/06 za Repsol Polimeros in petrokemične projekte Artensa) (36), meni, da je razmerje med neposrednimi in posrednimi delovnimi mesti, predlagano za naložbeni projekt, konzervativnejše in bolj realistično kot razmerje za Repsol Polimeros (15 posrednih delovnih mest za vsako neposredno delovno mesto), čeprav sta oba projekta opuščena. Portugalska tudi ugotavlja, da so zneski za naložbeni projekt podobni tistim iz projekta Artensa, ki je izhodiščni projekt (popolnoma nov). Portugalska upošteva tudi merilo, ki ga je v zvezi z naftno industrijo določila družba z omejeno odgovornostjo HSB Solomon Associates: PEI (indeks učinkovitosti osebja). Ta kazalnik prikazuje število delovnih ur na EDC (ekvivalent zmogljivosti destilacije), kar na splošno pomeni število delovnih mest, ustvarjenih na obdelan sodček surove nafte. V zadnjem razpoložljivem poročilu (številke iz leta 2008) je svetovni indeks upravičenca znašal [50-70], kar je primerljivo z vrednostjo 113,7 za povprečje iz študije in 206,8 za povprečje južne in srednje Evrope. To odraža število delavcev, ki so notranje vključeni v rafinerijo, [ ], in obstoj skupine podpornih dejavnosti na podlagi zunanjih storitev, ki se stalno izvajajo. Portugalska meni, da to opiranje na zunanje storitve zagotavlja ustvarjanje posrednih delovnih mest in upravičuje pričakovanje večjega pokritja posrednih delovnih mest z neposrednimi delovnimi mesti v zadevi Artensa. Zato Portugalska meni, da je ta strategija v projektu Repsol Polimeros v primerjavi s sklepoma Komisije iz te uvodne izjave pretirana (minimalen izkoristek notranjih virov in maksimalen izkoristek zunanjih virov). Zadeva Artensa kaže nasprotno, in sicer ravnovesje pri izkoriščanju notranjih in zunanjih virov. Portugalska meni, da je predlagano razmerje 3 : 1 skladno z razmerjem rafinerij in pravilno odraža stopnjo zunanjega izvajanja Petrogalovih dejavnosti (kot na področju vzdrževanja).
(156)
Portugalska v poznejši ugotovitvi to izjavo okrepi s citiranjem novejšega dokumenta (37), ki ga je izdala Komisija in ki bi po mnenju Portugalske prikazal razmerje med 4 : 1 in 6 : 1: „Čeprav industrija neposredno zaposluje samo 100 000 ljudi v EU, se lahko šteje, da je tudi od 400 000 do 600 000 delovnih mest neposredno odvisnih od rafinerij EU.“ V istem dokumentu je v opombi 41 navedenih „nadaljnjih 600 000 delovnih mest v logistiki in trženju“, kar bi omogočalo celo razmerje 12 : 1.
(157)
Portugalska je med formalnim postopkom preiskave v nadaljnjem dokumentu (analiza stroškov in koristi), ki ga je predložila Komisiji, količinsko opredelila število delovnih mest, zagotovljenih z naložbenim projektom, saj je bilo jasno, da bi Petrogal v hipotetičnem scenariju, ki ne bi vključeval naložbe, uvedel nekatere ukrepe za prestrukturiranje, kar bi vključevalo zmanjšanje delovne sile. Če se naložbeni projekt ne bi izvedel, „bi bilo skupno izgubljenih 1 240 delovnih mest: 150 neposrednih delovnih mest in 450 posrednih delovnih mest (neposredni rezultat projekta) poleg predvidene izgube 160 neposrednih delovnih mest in 480 posrednih delovnih mest zaradi ukrepov za zmanjšanje stroškov, ki bi se izvajali za soočanje z zmanjšanimi rafinerijskimi maržami rafinerij v njihovi sedanji obliki“.
(158)
Portugalska poudarja, da bo naložbeni projekt v glavnem zaposloval kvalificirane delavce, ki bodo plačani po [ ] povprečni plači na upoštevnem lokalnem trgu. Posledični družbeno-gospodarski učinek na okoliške skupnosti bo prispeval k razvoju drugih podjetij in dejavnosti. Zato bo naložbeni projekt koristil vzpostavitvi in prenovi infrastrukture ter objektov v regijah Oporto in Sines, s čimer bodo zagotovljeni pogoji, ki so v navedenih regijah potrebni za napredovanje v novo fazo v smislu kakovosti življenja in konkurenčnosti.
(159)
Portugalska v svojem odgovoru tudi poudarja, da „bo imel projekt s spodbujanjem ustanavljanja in razvoja lokalnih podjetij v obdobju gradnje znaten vpliv na državno gospodarsko strukturo. Ko bo projekt deloval v celoti, bo spodbujal razvoj novih podjetij na področju vzdrževanja, s čimer bo še naprej utrjeval regionalno dinamiko“. Zato „bo Petrogal s to spodbudo pomagal uravnavati konkurenčnost manj razvitih regij v zvezi z nacionalnim povprečjem. Ne nazadnje bo projekt pozitivno vplival tudi na poslovanje v regiji Alentejo in na njeno izpostavljenost tujim trgom“.
(160)
Poleg tega se pričakuje, da bo imel naložbeni projekt s povečanjem pretoka surovin in proizvodov predelovalnih dejavnosti med tema dvema rafinerijama zelo pozitiven učinek na pristaniško infrastrukturo v Sinesu in Leixõesu (38), in sicer z bistvenim povečanjem njene dejavnosti in izkoristka ter s tem tudi njenih poslovnih prihodkov.
(161)
Portugalska tudi meni, da Petrogal predvideva, da obdobje izkoriščanja v okviru naložbenega projekta ne bo trajalo manj kot 30 let, kar kaže na dolgoročno zavezanost k regionalnim, nacionalnim in evropskim ciljem.
(162)
Naložbeni projekt bo prispeval tudi h krepitvi potenciala regionalnega človeškega kapitala. Za usposabljanje uslužbencev, vključenih v naložbeni projekt, bodisi na novo zaposlenih ali sedanjih uslužbencev, bodo ustvarjene strukture za poklicne kvalifikacije in usposabljanje v sodelovanju z višjo tehnično šolo Alentejo Litoral (39) v poslovnem centru Industrijskega in logističnega območja Sinesa (40) (ZILS).
(163)
Glede povezav s projekti raziskav in razvoja ter sodelovanja z univerzami Portugalska navaja, da ti dve rafineriji predstavljata regionalna razvojna centra v smislu raziskav in usposabljanja. Po mnenju Portugalske se od naložbenega projekta pričakuje, da bo imel pozitiven vpliv in potencial za pritegnitev novih sporazumov med Petrogalom in izobraževalnimi centri na področju znanosti in inženirstva.
(164)
Portugalska pojasnjuje razmerje med naložbo in številom ustvarjenih delovnih mest, ki bi pokazalo celotno razumnost deleža, pri čemer se zlasti upošteva, da je sektor rafinerij kapitalsko zelo intenziven ter zahteva visoko kvalificirano delo in visoke ravni naložb v usposabljanje kvalificirane delovne sile. Podobno je Komisija odobrila razmerja med visokimi zneski pomoči na ustvarjeno delovno mesto v projektih Repsol Polimeros in Artensa (41).
(165)
Portugalska je po zahtevi Komisije po predložitvi analize stroškov in koristi ter ocene projekta, primerljive z oceno, ki se zahteva za velike projekte, ki so sofinancirani s strukturnimi skladi (42), predložila dokument, ki je bil v glavnem usmerjen v količinsko opredelitev družbenih in gospodarskih koristi, ki izhajajo iz naložbenega projekta. Ta dokument kaže na gospodarski učinek, ki je posledica pozitivnih prispevkov naložbe, kot so: plačljiv davek projekta; neposredna zaposlitev (davki); posredna zaposlitev (davki); pomoč za brezposelnost, ki je ni bilo treba izplačati; davek na potrošnjo (DDV); prihranki emisij CO2 pri prevozu in v industrijskih sektorjih; obresti v obrestih zunanjega dolga portugalske vlade, ki jih ni bilo treba izplačati; tovor in ležarina (davki); dodaten prihodek za pristanišče Leixões; ter podpora za razvoj lokalne skupnosti.
(166)
Lokalne koristi naložbenega projekta so davek na potrošnjo (DDV), dodaten prihodek za pristanišče Leixões in podpora za razvoj lokalne skupnosti (katerih skupna neto sedanja vrednost znaša 49 milijonov EUR), medtem ko se ostale koristi odražajo na nacionalni ravni (katerih skupna neto sedanja vrednost znaša 454 milijonov EUR) ter koristijo celotnemu državnemu gospodarstvu in se lahko zato le delno pripišejo zadevnima regijama. Ob predpostavki, da je ta državna korist sorazmerno razširjena po portugalskih regijah glede na njihovo gospodarsko težo, saj sta regiji Norte in Alentejo leta 2007 predstavljali 34,8 % portugalskega nacionalnega BDP, skupna regionalna korist (katere neto sedanja vrednost znaša 195 milijonov EUR) bistveno presega strošek pomoči, odobrene za naložbeni projekt (katerega neto sedanja vrednost znaša 121 milijonov EUR).
5.1.6 Pripombe v zvezi z nujnostjo pomoči
(167)
Portugalska je poudarila, da je pomoč učinkovito in odločno pripomogla k Petrogalovi odločitvi, da investira, saj je bilo treba zagotoviti njegovo donosnost. Upravni odbor družbe Galp je 5. marca 2008 odobril naložbeni projekt po tem, ko je od državnih organov prejel pismo o upravičenosti, izdano 23. januarja 2007. Prva zaveza k naročilu opreme sega nazaj do 14. marca 2008, in sicer v čas po podpisu pogodb o pomoči s portugalsko vlado dne 10. marca 2008.
(168)
Naložbeni projekt se brez pomoči ne bi izvedel, saj njegova donosnost ne bi bila upravičena.
(169)
Upravni odbor družbe Galp je leta 2001 odločil proti predhodnemu načrtu za nadgradnjo rafinerije v Matosinhosu, saj je bil donos naložbenega kapitala (ROCE) projekta nižji od tehtanih povprečnih stroškov kapitala (WACC) družbe Galp Energia za njen sektor rafinerij.
(170)
Upravni odbor družbe Galp je leta 2005 ponovno proučil strateško priložnost za izvedbo projekta preoblikovanja zadevnih rafinerij. Po interni preučitvi nadomestnih naložbenih projektov je bil marca 2008 upravnemu odboru v odobritev predložen projekt preoblikovanja rafinerij v Sinesu in Matosinhosu. Notranja stopnja donosa, povezana s preverjeno naložbo v višini [ ] milijonov EUR, je bila izračunana po [8-10] % brez kakršne koli spodbude, in sicer [ ] odstotnih točk nad tehtanimi povprečnimi stroški kapitala družbe Galp Energia za postopke rafinerije (določene na [7-9] %).
(171)
Odločitev upravnega odbora družbe Galp iz marca 2008 je temeljila na naslednji analizi občutljivosti notranje stopnje donosa (IRR) naložbenega projekta:
Preglednica 3
S pomočjo
neto sedanja vrednost
[100-150] milijonov EUR
stopnja donosa/IRR
[9-11] %
Brez pomoči
neto sedanja vrednost
[1-50] milijonov EUR
stopnja donosa /IRR
[8-10] %
Vir: GALP
(172)
Glede na posvetovanja izvršnega odbora družbe Galp Energia z dne 10. januarja 2008 so tehtani povprečni stroški kapitala in notranja „minimalna stopnja donosa“ podjetja (premija za tveganje, dodana stroškom kapitala (43)) za področje oskrbe, rafiniranja in logistike znašali [7-9] % oziroma [10-12] %.
(173)
Portugalska je navedla, da so bili tehtani povprečni stroški kapitala in notranja minimalna stopnja donosa, ki jih je določila družba Galp Energia, v skladu z običajno prakso v sektorju rafinerij in da uporabo teh gospodarskih meril splošno priznavajo vsa velika podjetja v tem sektorju. Portugalska je v podporo tem izjavam Komisiji predložila preglednico, ki je bila leta 2010 pripravljena z gospodarsko družbo Citigroup, gospodarsko družbo Bloomberg in s pomočjo borznoposredniških raziskav, v kateri je predstavljena primerjava tehtanih povprečnih stroškov kapitala pomembnih podjetij, ki poslujejo v sektorju.
(174)
Portugalska trdi, da je odločitev za naložbo bila in ostaja skladna s prakso in običajnimi zahtevami glede donosnosti, ki jih upravičenec zahteva pri vseh svojih projektih. Za oceno donosnosti se poleg pojma tehtanih povprečnih stroškov kapitala kot dodatno merilo uporablja minimalna stopnja donosa. Napovedi prihodnjih denarnih tokov običajno niso nezmotljive. V povezavi z napovedjo denarnih tokov vedno obstaja (tveganje) negotovosti; bolj kot so med seboj časovno oddaljeni, večja je verjetnost, da je ocena groba in vsebuje napake. Najpogostejši način obravnave negotovosti je, da se k stroškom kapitala doda premija za tveganje (tehtani povprečni stroški kapitala) in da se njena stopnja uporablja kot minimalna stopnja donosnosti, ki se zahteva za naložbo (minimalna stopnja donosa). Razlika med vrednostjo minimalne stopnje donosa in vrednostjo tehtanih povprečnih stroškov kapitala je zato dodaten dobiček, ki se pričakuje pri odločanju glede izvedbe naložbe, saj upošteva dodatno tveganje iz napovedanih prihodnjih denarnih tokov. Portugalska trdi, da vključitev minimalne stopnje donosa v analizo in odločitev za naložbene projekte družbe Galp Energia obstajata od leta 2002. Tega leta je bilo ugotovljeno, da so minimalna stopnja donosa, ki velja za projekt, tehtani povprečni stroški kapitala, povišani za [1-5] odstotnih točk (ot). Družba Galp Energia se je leta 2006 odločila, da bo izračunala minimalno stopnjo donosa na nekoliko drugačen način, in sicer: namesto da bi k tehtanim povprečnim stroškom kapitala dodala [1-5] ot, se je odločila, da poveča tehtane povprečne stroške kapitala za [10-50] % (tehtani povprečni stroški kapitala2006 + minimalna stopnja donosa2006 = [1,1-1,5] × tehtani povprečni stroški kapitala2006). Ta nova merila so bila posledica notranjega razmišljanja, da je glede na različne stopnje tehtanih povprečnih stroškov kapitala vsakega gospodarskega sektorja uporaba odstotkov na osnovo ustreznejša in skladnejša od uporabe absolutne vrednosti. Portugalska je kot nadaljnjo obrazložitev Komisiji predložila različne tehtane povprečne stroške kapitala in minimalne stopnje donosa, ki jih je družba Galp Energia uporabljala med letoma 2002 in 2006 za vsak gospodarski sektor: oskrba in rafiniranje, trženje naftnih derivatov, izkoriščanje in proizvodnja, plin in električna energija.
(175)
Ker je raven odstopanja pri naložbi še vedno bistvena v tej fazi tehničnega razvoja (osnovno tehnično projektiranje), Portugalska trdi, da glede na mednarodno priznane standarde za tovrstne projekte upravni odbor družbe Galp Energia tako pomembnega projekta s stopnjo donosa, ki je tako blizu tehtanim povprečnim stroškom kapitala, ni obravnaval kot donosnega, saj bi bil lahko njegov donos zlahka manjši od zadevne referenčne vrednosti.
(176)
Vendar bi ob upoštevanju odobritve davčne spodbude v naložbenem projektu donos naložbenega projekta znašal [9-11] %, kar se je glede na strateško naravo naložbenega projekta obravnavalo kot sprejemljiva najnižja vrednost za začetek in odobritev izvajanja obveznosti z dobavitelji opreme.
(177)
Portugalska je predložila seznam nadomestnih naložbenih projektov, ki bi jih lahko Petrogal izvajal v času, ko se je sprejemala odločitev o projektu. Zaradi omejitve dostopnih finančnih sredstev za novi instrument več gospodarskih območij družbe Galp Energia med seboj konkurira za navedena omejena sredstva, pri čemer se izvaja stroga politika izbire.
(178)
Če se pogodba o pomoči s portugalsko državo ne bi podpisala in se naložbeni projekt ne bi izvedel, bi se konkurenčnost obeh rafinerij sčasoma poslabšala. Če se naložbeni projekt ne bi izvajal, bi se po mnenju Portugalske izkoristek zmogljivosti rafinerij zmanjšal na [80-90] %, kar bi ustrezalo padajočemu trendu tržnega povpraševanja po bencinu in kurilnem olju (študije predvidevajo bistveno zmanjšanje povpraševanja med letoma 2008 in 2020, pri čemer naj bi upad povpraševanja znašal od [20-30] % do [40-50] %). Rafineriji bi ohranili le zelo omejeno rafinerijsko maržo. Za izboljšanje tega stanja bi se izvedel drastičen program prestrukturiranja, ki bi vključeval ukinjanje delovnih mest.
(179)
Ker je Komisija dvomila, da upravni odbor družbe Galp Energia pri svoji odločitvi ni upošteval sprememb v poslovnem okolju, je od Portugalske zahtevala, naj predloži podrobno analizo hipotetičnega scenarija, ki ne vključuje naložbenega projekta. Portugalska je bila pozvana, naj v ta namen predloži IRR naložbenega projekta, pri čemer se upoštevata morebitna donosnost rafinerij, če se naložbeni projekt ne bi izvedel, in zmanjšanje rafinerijskih marž.
(180)
Hipotetični scenarij Portugalske je povzet v preglednici 4:
Preglednica 4
Poslovni primer
Nova končna vrednost naložbe
S pomočjo
neto sedanja vrednost
[200-250] milijonov EUR
[150-200] milijonov EUR
stopnja donosa/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Brez pomoči
neto sedanja vrednost
[100-150] milijonov EUR
[100-150] milijonov EUR
stopnja donosa/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Po mnenju Portugalske „dejstvo, da je lahko projekt zelo pomemben za podjetje, tudi iz strateškega vidika, ne pomeni, da je edini projekt ali nesporen projekt, če IRR ne izpolni najmanjših sprejemljivih zahtev“ (kot je bilo leta 2001).
5.2 Stališča Portugalske o pripombah tretjih strani
(182)
Portugalska poudarja visoko raven udeležbe različnih strani (občin, zvez ter sektorskih in industrijskih združenj) in navaja vse pripombe, ki podpirajo vrednost naložbenega projekta v smislu regionalnega razvoja in energetske učinkovitosti.
5.2.1 Stališča o pripombah konkurentov št. 1 in št. 2
(183)
Ob dopolnitvi vloge z dne 21. januarja 2010 Portugalska pojasnjuje, da je trg za pogon v vakuumu zelo nestanoviten in ne nudi potrebne stabilne zaloge vakuumskega plinskega olja, ki je potreben za poganjanje hidrokrekerja, ki je enake velikosti, kot tisti v Sinesu. Portugalska v zvezi s proizvodnjo ostankov v hidrokrekerju potrjuje, da je skoraj nepomembna, saj bo hidrokreker uporabljal tehnologijo iso-krekinga.
(184)
Portugalska ponovno poudarja, da bo naložbeni projekt spodbudil regionalni razvoj v manj razvitih regijah (ustvarjanje in ohranjanje delovnih mest, usposabljanje delavcev, ekonomija obsega, prenosi tehnologije, učinki prelitja itd.) tudi v že obstoječih rafinerijah, to dejstvo pa podpirajo tudi vse prejete pozitivne pripombe. Prav tako poudarjajo strateški pomen in okoljsko vrednost naložbenega projekta, s čimer nasprotujejo pripombam, v skladu s katerimi je zaposlitev edina regionalna korist.
(185)
V zvezi s preglednico, ki jo je pripravila tretja stran, in sicer konkurent št. 1, ki je primerjal razmerje „pomoč na ustvarjena delovna mesta“ v drugih regionalnih projektih ad hoc pomoči (glej uvodno izjavo 89), je Portugalska poudarila, da ne vključuje drugih projektov v rafinerijah ali kateri koli drugi kapitalsko intenzivni industriji. Zato se naložbeni projekt ne sme primerjati s tistimi, predstavljenimi v preglednici, ampak naj se primerja s pomočjo za velike naložbene projekte v istem gospodarskem sektorju (glej sklepa Komisije z dne 10. julija 2007 o državni pomoči N 898/06 - Repsol Polimeros in z dne 10. julija 2007 o državni pomoči N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, kjer bi bilo razmerje „pomoč/ustvarjena delovna mesta“ v obsegu, ki je primerljiv s Petrogalovim projektom).
(186)
Podobno se lahko pridobijo enakovredni podatki, če se razmerje „posredna delovna mesta/neposredna delovna mesta“ primerja s primerljivimi projekti (kot so projekti, navedeni v uvodni izjavi 185).
(187)
Portugalska ponovno poudarja, da je upravni odbor družbe Galp Energia naložbeni projekt potrdil (marca 2008) po tem, ko je od portugalskih organov (januarja 2007) prejel pisno potrdilo, da je ta upravičen do pomoči. Zato je bila pomoč pogojno odobrena (potrebna je bila zlasti potrditev s strani Komisije) pred začetkom dela na projektu. Potem ko je Petrogal podpisal prvi pogodbi o pomoči, je bilo marca 2008 izvedeno prvo naročilo podjetju.
(188)
Portugalska zavrača pripombe tretjih strani, v skladu s katerimi naj bi se Petrogal že odločil, da začne z izvajanjem naložbenega projekta leta 2006.
(189)
Portugalska priznava, da so bile študije izvedljivosti opravljene že pred sprejetjem končne odločitve. Čeprav so take informacije vsekakor potrebne, da upravni odbor družbe Galp sprejme odločitev, to ne pomeni, da je upravni odbor družbe Galp odločitev že sprejel.
(190)
Portugalska trdi, da se naložbeni projekt brez pomoči ne bi izvedel.
(191)
Portugalska pojasnjuje, da je bila IRR naložbenega projekta nezadostna v primerjavi z ravnjo tveganja in privlačnostjo drugih projektov ([ ]), ki so ključnega pomena za razvoj družbe Galp Energia. Iz tega sledi, da se izvajanje naložbenega projekta brez pomoči ne bi nadaljevalo.
(192)
Portugalska iz pripomb, prejetih od tretjih strani, sklepa, da upoštevni geografski trg ni portugalski trg, ampak vsaj iberski trg.
(193)
Portugalska navaja, da Petrogalovi tržni deleži za dizelsko gorivo (na ravni prejšnje rafinerije, maloprodajni in veleprodajni ravni) ne bodo nikoli presegli 25 %, če je upoštevni geografski trg omejen na Iberski polotok ali pa je širši.
(194)
Portugalska ponovno navaja, da naložbeni projekt ne bo v nobenem primeru vplival na trg dizelskega goriva na debelo in drobno, saj je cena na ravni prejšnje rafinerije določena pod tržnimi pogoji: Petrogal se prilagaja cenam. Če ne bi bilo tako, bi njegove stranke zlahka prešle k uvozu, saj po mnenju Portugalske pri uvozu dizelskega goriva iz drugih držav članic ni nobenih ovir (tehničnih, tarifnih, logističnih (44) itd.). Uvozne zahteve Portugalske so skladne z zahtevami EU.
(195)
Portugalska je predložila številke iz agregatnih podatkov o uvozu dizelskega goriva (po morju in po kopnem) na Portugalskem.
Preglednica 5
Uvoz in izvoz dizelskega goriva
Leto
2006
2007
2008
2009
UVOZ
skupaj (kilotone)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Drugi
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
IZVOZ
skupaj (kilotone)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Drugi
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Vir: DGEG (poševni tisk) in Petrogalovi podatki.
(196)
Poleg tega ima Portugalska dovolj skladiščne zmogljivosti: zagotovila je podatke, ki kažejo, da so različni udeleženci na trgu izbrali različne strateške možnosti (naložba v skladiščno zmogljivost ali najem objektov) ter da sta obe možnosti možni in donosni. Glavni udeleženci na trgu kljub priložnostim, ki so se pojavile na trgu, niso povečali svoje skladiščne zmogljivosti, kar kaže na to, da njihovi viri skladiščenja zadostujejo za podporo njihovih dejavnosti trženja. Portugalska navaja, da je skupen uvoz dizelskega goriva stalno naraščal, izvoz pa se je malo zmanjšal. Vzrok za to sta stalna rast trga in naraščajoč primanjkljaj v lokalni proizvodni zmogljivosti. Vendar številke iz leta 2009 odražajo učinek nesreče v rafineriji v Sinesu, ki je za več tednov omejila delovanje rafinerije in proizvodnjo. Udeleženci na trgu so morali v navedenem letu povečati svoj uvoz, s čimer so dokazali obstoj nadomestnih možnosti dobave.
(197)
Uvoz dizelskega goriva na Portugalsko je leta 2009 predstavljal 27,2 % skupne porabe dizelskega goriva v navedenem letu. V predhodnih letih je povprečna vrednost uvoza dizelskega goriva v povezavi z letno porabo dizelskega goriva na Portugalskem (približno 5,4 milijona ton) znašala okoli 14 %.
(198)
Portugalska zato portugalski trg dizelskega goriva obravnava kot odprt in konkurenčen trg, kjer obstajajo ugodni pogoji za trgovino, cene pa temeljijo na cenah surove nafte in stroških rafiniranja ter so določene z drugačno možnostjo uvoza po cenah agencije Platts.
(199)
Portugalska v zvezi s težko nafto meni, da je trg vsaj EGP, saj je nafta proizvod, ki se trži na mednarodni ravni.
6. OCENA UKREPA POMOČI
6.1 Obstoj državne pomoči
(200)
V skladu s členom 107(1) Pogodbe, razen če Pogodba ne določa drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.
(201)
Pomoč Portugalske Petrogalu se izvede v obliki odbitka davka. Zato se lahko pomoč obravnava kot pomoč, ki jo dodeli država članica in ki izhaja iz državnih sredstev v smislu člena 107(1) Pogodbe.
(202)
Pomoč se dodeli enemu podjetju, tj. Petrogalu, in je zato selektivna.
(203)
Pomoč se dodeli za naložbo, ki bo povečala proizvodnjo dizelskega goriva in težke nafte. Ker sta navedena proizvoda predmet trgovine med državami članicami, bo ukrep verjetno vplival na trgovino med državami članicami. Pomoč, dodeljena Petrogalu, bo podjetje razbremenila stroškov, ki bi jih običajno moralo nositi samo. Posledično bo imel Petrogal korist od gospodarske prednosti v primerjavi s konkurenti. Ker se na tak način daje prednost Petrogalu in njegovi proizvodnji, pomoč izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco.
(204)
Zato Komisija meni, da pomoč pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe.
(205)
Ob ugotovitvi, da pomoč pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe, je treba proučiti, ali je ukrep združljiv z notranjim trgom.
6.2 Zakonitost ukrepa pomoči
(206)
Portugalska je s priglasitvijo pomoči pred začetkom izvajanja spoštovala obveznost priglasitve iz člena 108(3) Pogodbe.
6.3 Pravna podlaga za oceno
(207)
Ker je cilj pomoči spodbujanje regionalnega razvoja, so podlaga za ocenjevanje združljivosti pomoči z notranjim trgom Smernice in zlasti določbe iz oddelka 4.3 Smernic v zvezi z velikimi naložbenimi projekti ter merila za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte, ki so določena v Sporočilu o podrobni oceni, razen če formalni postopek preiskave pokaže, da pragi, določeni v odstavku 68(a) (v nadaljnjem besedilu: test tržnega deleža) in odstavku 68(b) (v nadaljnjem besedilu: test povečanja zmogljivosti in test tržne učinkovitosti) Smernic, niso bili preseženi.
(208)
Komisija mora izvesti svojo oceno v treh korakih:
-
prvič, oceniti mora združljivost s splošnimi določbami Smernic,
-
drugič, preveriti mora, ali test tržnega deleža ter test povečanja zmogljivosti in test tržne učinkovitosti v skladu z odstavkom 68(a) in (b) (v nadaljnjem besedilu: testi iz odstavka 68(a) in (b)) dejansko niso opravljeni,
-
tretjič, glede na rezultat ocene iz drugega koraka lahko preide na izvajanje podrobne ocene.
6.4 Združljivost s splošnimi določbami Smernic - preverjanje pomislekov, izraženih v sklepu o začetku postopka
(209)
Komisija je preverila, ali je bila dodeljena pomoč skladna s splošnimi določbami Smernic. Ta ocena je privedla do naslednjih ugotovitev:
(210)
Komisija je v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke glede tega, ali naložbeni projekt pomeni začetno naložbo ali se lahko obravnava kot nadomestna naložba.
(211)
Komisija je upoštevala pripombe Portugalske, predstavljene v uvodnih izjavah 130 in 131, da naložbe vodijo do širitve obstoječe ustanove in bistvene spremembe v celotnem proizvodnem procesu obstoječe ustanove ter da se lahko naložba zato obravnava kot začetna naložba, kot je določeno v odstavku 34 Smernic.
(212)
Nova enota za vakuumsko destilacijo in enota za viskoredukcijo v Matosinhosu ter nova enota za hidrokreking v Sinesu bodo delovale sočasno s prvotnimi, že obstoječimi enotami za rafiniranje; zato naložbeni projekt ne predstavlja nadomestitve, ampak širitev proizvodnega sistema. Poleg tega bo naložbeni projekt preoblikoval rafineriji, s čimer jima bo zagotovil nove tehnološke infrastrukture za predelavo težjih frakcij surove nafte v bencin in dizelsko gorivo.
(213)
Konkurent št. 1 ne ugovarja opredelitvi naložbe kot začetne naložbe, vendar meni, da naložba predstavlja zgolj širitev obstoječe ustanove.
(214)
Posledično Komisija ugotavlja, da naložbeni projekt predstavlja začetno naložbo v smislu odstavka 34 Smernic, zato so pomisleki glede obravnavanja naložbenega projekta kot začetne naložbe odpravljeni.
(215)
Komisija je v sklepu o začetku postopka dvomila, da so bile izpolnjene zahteve po formalnem spodbujevalnem učinku, ki veljajo za ad hoc pomoč, iz odstavka 38 Smernic. Komisija je izrazila pomisleke zlasti glede tega, ali bi lahko pisno potrdilo Portugalske, da je naložbeni projekt, pod pridržkom natančne preveritve, izpolnil pogoje upravičenosti, določene v shemi (45), nadomestilo zahtevano pismo o nameri.
(216)
Odstavek 38 Smernic določa: „Treba je zagotoviti, da ima regionalna pomoč resničen spodbujevalni učinek za naložbe, ki drugače ne bi bile izvedene v območjih, ki prejemajo pomoč. Zato je lahko pomoč dodeljena v okviru shem pomoči samo, če je upravičenec predložil vlogo za pomoč in je nato organ, odgovoren za upravljanje sheme, pred začetkom dela na projektu pisno potrdil, da projekt, pod pridržkom natančne preveritve, načeloma izpolnjuje pogoje upravičenosti, določene v shemi. […] V primeru ad hoc pomoči mora pristojni organ pred začetkom dela na projektu izdati pismo o nameri dodelitve pomoči, pogojeno z odobritvijo pomoči s strani Komisije. Če se delo začne, preden so izpolnjeni pogoji iz tega odstavka, celoten projekt ne bo upravičen do pomoči.“
(217)
„Začetek dela“ je v opombi 40 Smernic opredeljen kot začetek gradbenih del ali prvo zavezujoče naročilo opreme.
(218)
Komisija je upoštevala naslednje dejanske informacije, ki jih je predložila Portugalska:
-
Petrogal je 22. januarja 2007 zaprosil za pomoč,
-
Portugalska je 23. januarja 2007 načeloma potrdila upravičenost projekta pomoči,
-
portugalski svet ministrov je 6. marca 2008 odobril pomoč, vendar mora pomoč odobriti Komisija in Petrogal pred letom 2011 (ko bo naložba končana) ne bo upravičen do pomoči,
-
Petrogalov upravni odbor je 8. marca 2008 odobril prehod na naročila opreme,
-
prvo zavezujoče naročilo je bilo oddano 14. marca 2008. Gradbena dela naložbe so se dejansko začela izvajati novembra 2008 v Sinesu in januarja 2009 v Matosinhosu.
(219)
Portugalska meni, da so pogodbi o pomoči, podpisani 10. marca 2008 med Portugalsko in Petrogalom, in objava resolucij Sveta ministrov, sprejetih 6. marca 2008, v portugalskem uradnem listu (46) vsaj enakovredne pismu o nameri ter se morajo obravnavati kot dokaz formalnega spodbujevalnega učinka, ki je močnejši od pisma o nameri, ki se zahteva na podlagi odstavka 38 Smernic.
(220)
Zato Komisija ugotavlja, da so pomisleki glede formalnega spodbujevalnega učinka odpravljeni.
(221)
Komisija je v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke v zvezi s prispevkom naložbe k regionalnemu razvoju. Komisija je v zvezi s tem dvomila tudi o nujnosti pomoči ter poudarila, da „nepotrebna pomoč verjetno ne bo prispevala k regionalnemu razvoju in bo morda povzročila nesprejemljivo izkrivljanje konkurence“ (47).
(222)
Konkurenta št. 1 in št. 2 sta navedla, da bi Petrogal nadaljeval z izvajanjem naložbenega projekta tudi brez pomoči. Po njunem mnenju gre za produktivno naložbo, ki jo iz gospodarskega vidika narekuje neravnovesje med ponudbo in povpraševanjem po dizelskem gorivu ter priložnostjo dostopa do težje in cenejše surove nafte. Vsi udeleženci na trgu v Evropi v svojih rafinerijah izvajajo podobne naložbe brez državne pomoči.
(223)
Zato je treba oceniti, ali mora imeti pomoč resničen spodbujevalni učinek na izvajanje naložbe, ki se v nasprotnem primeru v teh dveh regijah prejemnicah pomoči ne bi izvedla, in ali bi se naložbeni projekt izvedel v vsakem primeru. Komisija mora v zvezi s tem ugotoviti, ali je pomoč spremenila Petrogalovo obnašanje tako, da bi v zadevnih regijah izvedel dodatno naložbo.
(224)
Zdi se, da je bila strateška odločitev za izvedbo naložbe sprejeta leta 2006. To se kaže v dokumentu, ki ga je družba Galp Energia objavila oktobra 2006 (48). Kot je navedeno v letnem poročilu družbe Galp Energia za leto 2006, je upravni odbor 23. januarja 2007 (49) in 5. marca 2008 (tj. po tem, ko je od državnih organov prejel pismo o upravičenosti z dne 23. januarja 2007) sprejel sklep o izvršbi v zvezi z naložbenim projektom. Upravni odbor je 14. marca 2008 sprejel operativno odločitev za naročilo prve opreme, povezane z naložbenim projektom.
(225)
Portugalska je trdila, da Petrogal pred letom 2008 zaradi svoje nezadostne finančne donosnosti ni začel z izvajanjem naložbe ter da je upravni odbor družbe Galp sprejel končno odločitev, da bo nadaljeval z izvajanjem naročil opreme in gradbenih del šele po tem, ko bo portugalska vlada sprejela ustrezno resolucijo Sveta ministrov.
(226)
Portugalska trdi, da je bila razpoložljivost državne pomoči odločilnega pomena pri Petrogalovi odločitvi za naložbo. Naložbeni projekt bi bil brez pomoči opuščen. Petrogal bi izvedel nadomestni načrt prestrukturiranja, da bi svoje dejavnosti rafinerij prilagodil spremenjenemu trgu in pogojem za oskrbo s surovo nafto. Poleg tega bi se razpoložljiva finančna sredstva porabila za naložbo v nadomestne projekte, ki ne sodijo v okvir dejavnosti rafinerij.
(227)
Portugalska je predložila Petrogalove dokumente, ki vsebujejo analizo pričakovane IRR naložbenega projekta, stroške kapitala (tehtane povprečne stroške kapitala) in seznam možnih nadomestnih naložb, ki bi jih lahko družba Galp Energia izvedla z razpoložljivim kapitalom.
(228)
Komisija meni, da so bili dokumenti, ki so bili 23. januarja 2007 in 5. marca 2008 predloženi upravnemu odboru družbe Galp, odločilnega pomena pri oceni nujnosti pomoči, saj je odločitev odbora temeljila na teh dokumentih.
(229)
Po navedbah Portugalske je bila po izračunih, ki so bili leta 2008 predloženi upravnemu odboru družbe Galp, IRR naložbenega projekta brez pomoči [8-10]-odstotna. Navedena IRR bistveno presega Petrogalove [7-9]-odstotne tehtane povprečne stroške kapitala.
(230)
Vendar Portugalska pojasnjuje, da so odločitve upravnega odbora družbe Galp Energia temeljile na pristopu minimalne stopnje donosa, ki je bil uveden že leta 2002. Minimalna stopnja donosa oz. najnižja sprejemljiva stopnja donosa (MARR) je najnižja stopnja donosa pri projektu, ki jo je nosilec odločitev pripravljen sprejeti pred začetkom izvajanja projekta glede na tveganje in oportunitetne stroške pri odrekanju drugim projektom. Druga izraza, ki se uporabljata za „minimalno stopnjo donosa“, sta „presečna stopnja“ in „referenčna stopnja“.
(231)
Od leta 2006 je bila minimalna notranja stopnja donosa za dejavnosti rafinerij določena na [110-150] % tehtanih povprečnih stroškov kapitala, tj. na [10-12] %. Običajno ne bi bila sprejeta odločitev, da se naložba izvede, če izračunana IRR ne bi presegla tega praga. V tem primeru pomoč povečuje IRR za [1-3] odstotne točke, tj. z [8-10] % na [9-11] %, kot je prikazano v preglednici 3 v uvodni izjavi 171 za izračune, ki so bili leta 2008 predloženi upravnemu odboru. Čeprav pomoči prilagojena IRR ostaja znatno pod minimalno notranjo stopnjo donosa, je upravni odbor družbe Galp dodatno varnostno rezervo, ustvarjeno s pomočjo, obravnaval kot zadostno za končno odobritev naložbenega projekta.
(232)
Minimalna stopnja donosa je instrument, ki ga podjetja uporabljajo v primerih odločanja, ki vključujejo visoke ravni tveganja, zato se lahko razlikuje glede na tveganje, povezano s projektom. Na minimalno stopnjo donosa lahko vpliva tudi valuta, v kateri se ta izračunava: na valutnih območjih z visokimi stopnjami inflacije je minimalna stopnja donosa višja kot na območjih, kjer so cene stabilne.
(233)
Pri odločitvah o državni pomoči na področju regionalne pomoči se doslej ni uporabljal pojem „minimalne stopnje donosa“ pri odločanju o vprašanjih glede nujnosti in spodbujevalnega učinka pomoči. Prav tako pojem „minimalne stopnje donosa“ ni omenjen v Sporočilu o podrobni oceni. Vendar se je pojem „minimalne stopnje donosa“ že uporabljal v omejenem številu odločitev o državni pomoči (kot npr. v Sklepu Komisije z dne 23. februarja 2011 o državni pomoči N 204/10 - Švedska - Pomoč za raziskave in razvoj hčerinskemu podjetju Volvo Aero za Trent XWB ICC, ki še ni objavljen v UL), ki so bile večinoma sprejete na podlagi Okvira Skupnosti za državno pomoč za raziskave in razvoj ter inovacije (50) za projekte z visokimi ravnmi tveganja.
(234)
Portugalska poudarja, da je za naložbeni projekt značilnih več tveganj, ki upravičujejo uporabo pristopa minimalne stopnje donosa. Naložbeni projekt je največja produktivna naložba na Portugalskem doslej. Izvajanje naložbenega projekta bo trajala več let. Stroške za naložbeni projekt je izjemno težko oceniti: Portugalska je predložila številke, ki kažejo, da so bile prvotne ocene stroškov dejansko močno presežene. Ker je naložbeni projekt zastavljen na daljši rok, je zelo težko izvesti dolgoročne napovedi rafinerijskih marž, zlasti v razmerah, v katerih naj bi tradicionalne avtomobile z motorjem z notranjim izgorevanjem dolgoročno nadomestili električni in drugi avtomobili.
(235)
Empirična študija (51) iz leta 2006, v kateri je bilo analiziranih več kot 100 samoovrednotenih minimalnih stopenj donosa (večinoma za severnoameriška podjetja), poroča o 14,1-odstotni povprečni minimalni stopnji donosa ter o absolutni razliki med tehtanimi povprečnimi stroški kapitala in minimalno stopnjo donosa za 5 odstotnih točk, tj. približno 155 % tehtanih povprečnih stroškov kapitala. Ob upoštevanju navedenih informacij minimalna stopnja donosa, ki sta jo uporabila Petrogal in družba Galp Energia za sektor rafinerij, na prvi pogled ni previsoka.
(236)
Komisija glede na te elemente ter zlasti ob upoštevanju posebnih značilnosti sektorja in tega primera (in sicer pomembnosti vključenih tveganj glede na razsežnost naložbenega projekta in njegovo dolgoročno obdobje koriščenja) meni, da se minimalna stopnja donosa lahko upošteva pri sprejemanju odločitve o tem, ali je bila pomoč kot spodbuda za izvajanje naložbenega projekta potrebna ali ne.
(237)
Konkurenta št. 1 in št. 2 sta potrdila, da ni nobene sektorske referenčne stopnje za dejavnosti rafinerij. Vendar je konkurent št. 1 navedel, da bi 10-odstotno referenčno stopnjo (tj. stopnjo donosa) obravnaval kot zadostno za izvedbo naložbenega projekta. Komisija ugotavlja, da je navedena 10-odstotna referenčna stopnja zelo podobna IRR po pomoči, ki je bila leta 2008 predložena upravnemu odboru družbe Galp in je znašala [9-11] %. Zato Komisija meni, da pomoč ne presega zneska, ki bi ga konkurent obravnaval kot nujnega za dosego sprejemljive IRR.
(238)
Tako se zdi, da ukrep pomoči približuje izračunano IRR Petrogalovi minimalni stopnji donosa in referenčni stopnji, ki jo navaja konkurent št. 1. IRR po pomoči ne presega niti Petrogalove minimalne stopnje donosa niti konkurentove referenčne stopnje, kar kaže, da pomoč ni bila previsoka. Samo dejstvo, da je bila odločitev, da se naložba izvede, sprejeta leta 2008 v razmerah, ko je bila pomoči prilagojena IRR še vedno znatno nižja od razglašene minimalne stopnje donosa, ne zadostuje za dvom o pomembnosti minimalne stopnje donosa. Iz prejšnjih izjav upravnega odbora družbe Galp je razvidno, da se je zavedal strateškega pomena naložbenega projekta pri zaustavljanju zmanjševanja rafinerijskih marž. Čeprav minimalna stopnja donosa ni bila dosežena v celoti, je navedeni strateški element očitno zadostoval za utemeljitev omejenega odstopanja od minimalne stopnje donosa.
(239)
Zato Komisija meni, da je bila pomoč potrebna kot spodbuda za naložbo in ni presegla za to potrebnega zneska. Zato v zvezi s tem ni v celoti upravičeno trditi, da so vsi udeleženci na trgu v Evropi izvedli podobne naložbe v svoje rafinerije brez državne pomoči. Komisija je, na primer, analizirala druge ukrepe pomoči za podobne naložbe. To je veljalo zlasti za Sklep Komisije N 283/2004 (52) o enoti za destilacijski hidrokreking.
(240)
Komisija je v sklepu o začetku postopka s sklicevanjem na odstavek 10 Smernic izrazila pomisleke v zvezi s prispevkom pomoči in naložbenega projekta k regionalnemu razvoju, pri čemer je poudarila omejeno število (tj. 150) ustvarjenih delovnih mest v primerjavi z zneskom pomoči (tj. 160 milijonov EUR), ter v zvezi s tem, ali je pričakovani prispevek k regionalnemu razvoju dejansko nadomestil sektorske učinke pomoči.
(241)
Komisija ugotavlja, da znesek pomoči na ustvarjeno delovno mesto dejansko znatno presega raven pomoči na ustvarjeno delovno mesto iz prejšnjih nedavnih primerov ad hoc pomoči (glej uvodno izjavo 89), kar je poudaril tudi konkurent št. 1. Zaradi nezadostnega regionalnega prispevka, ki je temeljil na številu ustvarjenih delovnih mest, je bilo sprejetih več negativnih sklepov (53).
(242)
Portugalska priznava, da je znesek pomoči na ustvarjeno neposredno delovno mesto zelo visok; vendar je to pojasnjeno s kapitalsko intenzivnostjo naložbenega projekta, kar je značilno za naložbe v sektorju: Komisija je v preteklosti odobrila individualno priglasljive sheme pomoči za ta sektor s še višjimi zneski pomoči na ustvarjeno delovno mesto (54). Portugalska meni, da je treba poleg pomoči na neposredno delovno mesto upoštevati tudi druge dejavnike, kot so pomen ustvarjanja posrednih delovnih mest in začasnih delovnih mest ter drugi s tem povezani vidiki.
(243)
Komisija je v prejšnjih sklepih vedno upoštevala ustvarjanje neposrednih delovnih mest. Poleg tega se je v številnih sklepih upoštevalo ustvarjanje posrednih delovnih mest (55).
(244)
Portugalska je sprva trdila, da bi vsako ustvarjeno (ali ukinjeno) neposredno delovno mesto ustvarilo tudi tri posredna delovna mesta. Razmerje 3 : 1 je bilo utemeljeno s sklicevanjem na druge portugalske primere v isti gospodarski panogi (56), v katerih je Komisija v preteklosti sprejela podobna ali višja razmerja. Možnost ustvarjanja posrednih delovnih mest izhaja iz vzdrževalnih dejavnosti, ki so verjetno tržna niša, ki bo imela od projekta največ koristi. To bi bil učinek povečane tehnološke zapletenosti rafinerij, ki bo povzročila oddajanje storitev v podizvajanje, ki zahteva vedno večjo specializiranost zaposlenih in tehnikov.
(245)
Portugalska je svoj argument okrepila s sklicevanjem na nedaven delovni dokument Komisije o petrokemičnem sektorju (57), v katerem navaja, da se lahko kljub temu, da industrija neposredno zaposluje samo 100 000 ljudi v EU, šteje, da je tudi od 400 000 do 600 000 delovnih mest neposredno odvisnih od rafinerij EU. V istem dokumentu je v opombi 41 navedenih nadaljnjih 600 000 delovnih mest v logistiki in trženju. Na podlagi navedenih trditev se lahko upraviči razmerje, ki je večje od 3 : 1, tj. 4 : 1 do 6 : 1, ob upoštevanju ustvarjanja delovnih mest v logistiki in trženju pa celo razmerje 12 : 1.
(246)
Portugalska je tudi navedla, da bi Petrogal v nasprotnem scenariju „brez pomoči in brez projekta“ prestrukturiral svoji rafineriji in zmanjšal število delavcev, s čimer bi bilo ukinjenih 160 neposrednih delovnih mest. Zato bi morala Komisija v svoji oceni prispevka pomoči k regionalnemu razvoju upoštevati 310 ustvarjenih ali ohranjenih (58) neposrednih delovnih mest ter približno 930 (59) do 3 720 posrednih delovnih mest, ki naj bi izhajala iz naložbenega projekta, kar bi omililo previsok znesek pomoči na neposredno delovno mesto.
(247)
Poleg tega je Portugalska poudarila, da naložbeni projekt pomeni največjo enotno naložbo, ki je bila kdaj koli izvedena na Portugalskem, in bo v fazi gradnje ustvaril 3 000 začasnih delovnih mest v zadevnih regijah.
(248)
Poleg tega se je Komisija v prejšnjih sklepih (60) o odobritvi ad hoc regionalne pomoči sklicevala na pomen naslednjih dejavnikov:
-
povečanje dohodkov zaposlenih (ustvarjanje bolje plačanih neposrednih in posrednih delovnih mest),
-
socialna blaginja v regiji (z izboljšanimi okoljskimi in življenjskimi razmerami, sponzorstvom lokalnih dogodkov),
-
okrepitev potenciala človeškega kapitala (z usposabljanjem, izobraževanjem, doktorskimi programi),
-
prispevek k raziskavam in razvoju, tehnologiji ter prenosu znanja in izkušenj (kot posledica nadgraditvene naložbe),
-
povečana dejavnost podizvajalcev v zadevnih regijah,
-
boljše izkoriščanje obstoječe zmogljivosti pristanišč.
Navedeni dejavniki so zagotovo pozitivni elementi, ki bi se lahko upoštevali pri oceni prispevka pomoči in naložbenega projekta k regionalnemu razvoju na Portugalskem.
(249)
Tako se Portugalska in več zainteresiranih strani v svojih pripombah sklicujejo na druge pomembne prispevke k regionalnemu razvoju v smislu vpliva na družbo in okolje, intenzivnejšega usposabljanja ter protokolov z visokošolskimi ustanovami.
(250)
Portugalska se je sklicevala tudi na razvoj oskrbovalne verige in vpliv gradnje novih enot na nacionalno gospodarsko strukturo, kar bo vplivalo na dela nizke in visoke gradnje ter sklop strojništva. To je gotovo pozitiven učinek, vendar je bodisi samo začasen ali pa splošne narave (glej uvodno izjavo 154).
(251)
Komisija upošteva trajne pozitivne učinke prelitja naložbenega projekta v teh regijah, kot jih je predstavila Portugalska. Zlasti pričakovani dolg obstoj rafinerij (pričakuje se, da bosta delovali vsaj 30 let), pozitiven vpliv na sklepanje podizvajalskih pogodb, znaten obseg usposabljanja ter število protokolov s šolami in univerzami kažejo na pomen rafinerij v zadevnih regijah. Četudi je velik del navedenih pozitivnih učinkov prelitja že prisoten kot posledica dolgega obstoja rafinerij, se je mogoče strinjati, da naložbe vsekakor krepijo vlogo Petrogalove prisotnosti tako v Sinesu kot na območju Oporto.
(252)
Portugalska je predložila tudi analizo stroškov in koristi projekta pomoči. Cilj analize stroškov in koristi je, da preseže analizo donosnosti projekta s strani vlagatelja ter da upošteva vse (znižane) socialne stroške in koristi, ki izhajajo iz projekta. Glede na to analiza stroškov in koristi količinsko opredeljuje pričakovane koristi, pri čemer vključuje vrednost davkov iz neposrednega in posrednega zaposlovanja, prispevek za brezposelnost, ki ga ni bilo treba izplačati (z ohranjanjem delovnih mest), vrednost davkov na potrošnjo, dodaten prihodek za pristanišče Leixões ter neposredno podporo za lokalne skupnosti itd.
(253)
V analizi stroškov in koristi je bilo ugotovljeno, da je pomoč zelo koristna za Portugalsko. Seveda geografski obseg analize stroškov in koristi presega regiji Norte in Alentejo, ki sta neposredno povezani z naložbenim projektom. Vendar bosta regiji Norte in Alentejo v primeru, če bo državna korist sorazmerno prenesena na zadevni regiji glede na njuno ustrezno gospodarsko težo, deležni 34,8-odstotne nacionalne koristi.
(254)
Portugalska je prav tako poudarila, da sta pomoč in iz nje izhajajoča naložba pozitivno vplivali na druga področja politike in ne samo na regionalni razvoj. Portugalska je vztrajala pri strateškem pomenu naložbenega projekta na nacionalni ravni in pomenu glede varnosti oskrbe z energijo v Evropi. Navedeni koristni učinki vključujejo zmanjšano odvisnost od uvoza, odziv na naraščajoče povpraševanje po dizelskem gorivu, izboljšanje energetske učinkovitosti obeh rafinerij ter pozitiven vpliv na okolje. Navedenih argumentov ni mogoče upoštevati pri oceni prispevka pomoči k regionalnemu razvoju.
(255)
Čeprav je na prvi pogled očitno, da je znesek pomoči na ustvarjeno delovno mesto nesorazmeren, pozitivni posredni učinki (posredna delovna mesta, učinki prelitja, ustvarjanje delovnih mest z visokim dohodkom, okrepitev človeškega kapitala, izboljšanje socialne blaginje) kažejo na regionalni prispevek k regijama Alentejo in Norte, ki ga ni mogoče zanemariti. Zato Komisija svoj prvotni dvom glede prispevka pomoči k regionalnemu razvoju šteje za odpravljenega.
(256)
Poleg tega nadaljnje uvodne izjave o uporabi odstavka 68(a) in (b) kažejo, da so negativni sektorski učinki pomoči omejeni, saj trgi, na katere se nanaša naložbeni projekt, ne delujejo slabše, tj. niso v absolutnem ali relativnem upadu. Poleg tega Petrogal nima visokega tržnega deleža na upoštevnem trgu na ravni prejšnje rafinerije, ki bi se lahko zlorabil s protikonkurenčnim obnašanjem. Nadomestitev uvoza težke nafte za proizvodnjo aromatov ima različne učinke na dobavitelje v EGP. Zato Komisija svoj prvotni dvom, da pričakovani prispevek k regionalni pomoči ni nadomestil negativnih sektorskih učinkov pomoči, šteje za odpravljenega.
(257)
V skladu z odstavkom 9 Smernic Petrogal ni podjetje v težavah v smislu Sporočila Komisije o Smernicah skupnosti o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (61).
(258)
V skladu z odstavkom 39 Smernic je Petrogalov lastni prispevek k upravičenim izdatkom več kot 25-odstoten (glej uvodno izjavo 36).
(259)
V skladu z odstavkom 50 Smernic se upravičeni izdatki naložbenega projekta izračunajo na podlagi upravičenih naložbenih stroškov (glej uvodno izjavo 35).
(260)
V skladu z odstavki 71-75 Smernic se upoštevajo določbe o kumulaciji pomoči (glej uvodno izjavo 43).
(261)
V skladu z odstavkom 40 Smernic se pomoč dodeli pod pogojem, da Petrogal ohrani naložbeni projekt v zadevnih regijah za obdobje najmanj pet let po njegovem zaključku.
(262)
Zato Komisija meni, da je pomoč skladna s splošnimi določbami Smernic.
6.5 Združljivost z merili za velike naložbene projekte - preverjanje pomislekov, izraženih v sklepu o začetku postopka
(263)
Komisija je v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke glede tega, ali se lahko naložbeni projekt obravnava kot enoten naložbeni projekt v smislu odstavka 60 Smernic kljub dejstvu, da rafineriji nista v neposredni medsebojni geografski bližini.
(264)
Čeprav rafineriji nista v neposredni medsebojni geografski bližini, Portugalska meni, da med njima obstajajo močne gospodarske, funkcionalne in strateške povezave. Brez naložbe v vakuumsko destilacijsko enoto v Matosinhosu z njo povezana naložba v hidrokreker v Sinesu ne bi bila možna zaradi tveganja pogostih primanjkljajev na trgu vakuumskega plinskega olja (ki je potreben za poganjanje hidrokrekerja). Zato Portugalska meni, da sta rafineriji zaradi močnih funkcionalnih povezav ekonomsko nedeljivi.
(265)
Konkurent št. 1 temu pristopu nasprotuje, saj meni, da so osnovna sredstva naložbenega projekta ekonomsko deljiva.
(266)
V eni od pripomb tretjih strani, prejetih kot odgovor na sklep o začetku postopka, je bilo navedeno, da je povečanje proizvodnje težke nafte ključnega pomena za realizacijo naložbe skupine La Seda v Sinesu. Komisija je preverila, ali bi lahko naložba skupine La Seda skupaj z naložbo v Matosinhosu pomenila enoten naložbeni projekt. Portugalska je potrdila, da bo povečanje proizvodnje težke nafte namenjeno izključno interni uporabi Petrogala in da težka nafta ne bo prodana tretjim stranem. Zato Komisija ugotavlja, da naložbeni projekt z naložbenim projektom skupine La Seda ne pomeni enotnega naložbenega projekta.
(267)
Odstavek 60 Smernic se nanaša na naložbene projekte, ki so umetno razdeljeni na podprojekte, s čimer se je mogoče izogniti mehanizmu zmanjševanja, ki zmanjšuje največjo intenzivnost pomoči, ki se lahko uporablja za naložbene projekte nad 50 milijoni EUR. Komisija je v obravnavanem primeru potrdila, da je uporabljena intenzivnost pomoči (12,43 % neto sedanje vrednosti) manjša od največje intenzivnosti pomoči, ki bi se morala uporabiti, če bi se naložbeni projekt obravnaval kot enoten naložbeni projekt (14,28 % neto sedanje vrednosti), in je zato manjša od največje intenzivnosti pomoči, od katere bi lahko projekta, obravnavana ločeno, imela korist. Zato se je upoštevala največja intenzivnost pomoči tudi v primeru enotnega naložbenega projekta, Komisija pa ugotavlja, da ni treba sprejeti odločitve o tem, ali obravnavana projekta v Sinesu in Matosinhosu pomenita enoten naložbeni projekt kljub njuni geografski oddaljenosti, saj vprašanje ne vpliva na oceno združljivosti pomoči v okviru Smernic.
(268)
Izračun intenzivnosti pomoči iz odstavka 67 Smernic je odvisen od tega, ali se naložbeni projekt obravnava kot enoten naložbeni projekt ali kot dva ločena naložbena projekta. Če bi se v slednjem primeru naložbi na dveh lokacijah obravnavali ločeno, bi se pri izračunu intenzivnosti pomoči upoštevali dve različni zgornji meji regionalne pomoči, ki se uporabljata za Sines (40 %) in za Matosinhos (30 %).
(269)
Glede na priglasitev Portugalske skupni načrtovani upravičeni stroški za naložbeni projekt v nominalni vrednosti znašajo 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR za naložbo v Sinesu in [ ] EUR za naložbo v Matosinhosu).
(270)
Neto sedanja vrednost naložbe v Sinesu znaša [ ] EUR za načrtovani znesek pomoči v višini [ ] EUR v neto sedanji vrednosti, kar pomeni, da intenzivnost pomoči za navedeno rafinerijo znaša 13,12 % bruto ekvivalenta dotacije (BED), kar je manj od prilagojene največje 15,94-odstotne intenzivnosti pomoči.
(271)
Neto sedanja vrednost naložbe v Matosinhosu znaša [ ] EUR za načrtovani znesek pomoči v višini [ ] EUR v neto sedanji vrednosti, kar pomeni, da intenzivnost pomoči za navedeno rafinerijo znaša 10,66 % bruto ekvivalenta dotacije (BED), kar je manj od prilagojene največje 14,68-odstotne intenzivnosti pomoči.
(272)
Komisija je v sklepu o začetku postopka preverila intenzivnost pomoči v obeh regijah, ki se razlikuje, in sicer je v Sinesu 40-odstotna in v Matosinhosu 30-odstotna, ter ponovno izračunala največjo intenzivnost pomoči tako, da je intenzivnosti pomoči, ki sorazmerno upoštevajo naložbo (v neto sedanji vrednosti) v ustrezni regiji, upoštevala pred skupno naložbo. Rezultat bi bila 37,18-odstotna intenzivnost pomoči, kar bi ustrezalo prilagojeni največji intenzivnosti pomoči v višini 14,21 %.
(273)
Tudi če bi se naložbeni projekt obravnaval kot enoten naložbeni projekt, bi neto sedanja vrednost skupnih naložbenih stroškov znašala 974 064 894 EUR. Skupna načrtovana pomoč bi v neto sedanji vrednosti znašala 121 091 314 EUR, kar pomeni, da bi intenzivnost pomoči znašala 12,43 % BED, kar bi bilo manj od predhodno izračunane prilagojene največje intenzivnosti pomoči v višini 14,21 %.
(274)
Ker bi bila intenzivnost pomoči v BED ob upoštevanju predpisov o zmanjšanju manjša od prilagojene največje intenzivnosti, Komisija meni, da je predlagana intenzivnost pomoči za naložbeni projekt skladna z odstavkom 67 Smernic.
(275)
Portugalska je zagotovila, da najvišji znesek pomoči in največja intenzivnost pomoči, kot sta določena v tem sklepu, ne bosta presežena niti v primeru, da se upravičeni izdatki povečajo ali zmanjšajo.
(276)
Komisija je v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke v zvezi z nekaterimi vprašanji glede ocene pomoči v skladu s pravili iz odstavka 68(a) in (b) Smernic. Ta vprašanja so bila:
-
ali sta bila zadevna proizvoda iz naložbenega projekta izključno dizelsko gorivo in težka nafta, kot je trdila Portugalska, ali so bili vključeni tudi drugi proizvodi, povezani z rafiniranjem, glede na morebitno nadomestljivost proizvodov iz postopka rafinerije z vidika zalog in dejstvo, da se lahko težka nafta šteje za polizdelek v smislu odstavka 69 Smernic,
-
ali je upoštevni proizvodni trg na ravni prejšnje rafinerije tako za dizelsko gorivo kot za težko nafto, kot je trdila Portugalska,
-
ali mora biti upoštevni geografski trg za zadevne proizvode opredeljen na nacionalni ravni, regionalni ravni (Iberski polotok) ali ravni EGP,
-
ali je tržni delež upravičenca, Petrogala ter skupin Galp Energia in ENI, katerima pripada Petrogal, na katerem koli upoštevnem trgu več kot 25-odstoten (odstavek 68(a) Smernic),
-
ali je za vse zadevne proizvode proizvodna zmogljivost, ki jo je ustvaril naložbeni projekt, večja od 5 % katerega koli upoštevnega trga, izmerjenega s podatki o očitni porabi, ter ali je v tem primeru povprečna letna stopnja rasti očitne porabe zadevnega proizvoda v zadnjih petih letih pod povprečno letno stopnjo rasti BDP v EGP.
(277)
Komisija je v uvodnih izjavah 278 do 311 ponovno ocenila, ali so pragi testov iz odstavka 68(a) in (b) preseženi, in sicer zato, da bi se lahko odločila, ali je potrebna podrobna ocena naložbenega projekta. Prvič, pregledani so bili zadevni proizvodi in proizvodi, ki se štejejo za zadevne, v okviru naložbenega projekta. Drugič, opredeljeni so bili iz tega izhajajoči upoštevni proizvodni trgi. Tretjič, če se izvede ocena, se analizira tržna raven prejšnje rafinerije, prodaje na drobno ali prodaje na debelo. V uvodnih izjavah 312 do 344 sta vzpostavljena proizvodni trg in upoštevni geografski trg, nato pa je izvedena ocena zadevnega proizvodnega trga glede na Petrogalov zadevni tržni delež. Analiza je osredotočena na to, ali povečanje proizvodne zmogljivosti presega 5 % očitne porabe na zadevnem trgu EGP, kadar je rast očitne porabe zadevnih proizvodov v EGP prenizka.
(278)
Odstavek 69 Smernic določa: „Zadevni proizvod je ponavadi proizvod, ki zadeva naložbeni projekt. Če projekt zadeva polizdelek in pomemben del proizvodnje ni prodan na trgu, je lahko zadevni proizvod izdelek v nadaljnjem proizvodnem procesu.“ Opomba 64 iz navedenega odstavka določa, da je treba takrat, „kadar naložbeni projekt zajema proizvodnjo več različnih proizvodov, […] upoštevati vsakega od teh proizvodov“.
(279)
Komisija je v sklepu o začetku postopka dizelsko gorivo in težko nafto opredelila kot proizvoda, ki ju naložbeni projekt neposredno zadeva. Ker je Petrogalova proizvodnja naftnih derivatov očitno porabila celotno proizvodnjo težke nafte, so se kot zadevni proizvod šteli tudi naftni derivati. Komisija je sprejela tudi trditev Portugalske, da naložbeni projekt ni vplival na druge, s temi horizontalno povezane proizvode, proizvedene v rafinerijah (bencin, UNP, kurilno olje, letalsko gorivo in bitumen).
(280)
Komisija upošteva obrazložitev Portugalske, da rafinerije delujejo na podlagi dejavnosti proizvodnje več proizvodov, kjer se surovina, tj. surova nafta, predela v več polizdelkov (na primer težka nafta, vakuumsko plinsko olje) in končnih proizvodov (na primer bencin, dizelsko gorivo). Veliko polizdelkov se takoj ponovno uporabi v drugih fazah postopka rafiniranja kot surovina („feedstock“), medtem ko se ostali prodajo na trgu ali pa se uporabijo kot surovina za prvo generacijo petrokemične industrije, kot na primer težka nafta v proizvodnji aromatov. Dejavnost tehnične proizvodnje je odvisna zlasti od vrste uporabljene surove nafte (v zadevnih objektih se ne morejo obdelati vse vrste surove nafte) in natančne tehnične konfiguracije rafinerije. Rafinerija, katere cilj je v največji možni meri povečati dobiček, skuša optimizirati svoje dobičke v celotni paleti proizvodov, t. i. „rafinerijsko maržo“, in sicer s prilagajanjem proizvodnje različnih surovin, pri čemer se upoštevajo tehnične omejitve, ki so posledica delovanja proizvodnje (in vrste uporabljene surove nafte), ter cene surovin in proizvodnje. Vendar so možnosti za prilagoditev konfiguracije obstoječe rafinerije brez dodatnih naložb izjemno omejene.
(281)
Sektor rafinerij se v zadnjem desetletju sooča s strukturnimi spremembami. Lažje vrste surove nafte so vedno redkejše in se v vedno večji meri nadomeščajo s težjimi vrstami surove nafte. Hkrati tržno povpraševanje po dizelskem gorivu (kot vedno pogostejšem nadomestku za bencin kot pogonsko gorivo) hitro narašča. Nasprotno pa povpraševanje po kurilnem olju, ki se uporablja za proizvodnjo električne energije in v pomorskem prometu, upada in bo po pričakovanjih upadalo še naprej (ker se v te namene nadomešča z okolju prijaznejšimi tehnologijami). EU je neto uvoznica dizelskega goriva in izvoznica bencina (večinoma na trg ZDA, ki naj bi se po pričakovanjih zmanjšal).
(282)
Kot je pojasnila Portugalska in sta potrdila konkurenta št. 1 in št. 2, je gospodarsko gonilo naložbenega projekta po eni strani omogočiti rafinerijama obdelavo težjih vrst surove nafte in po drugi strani spremeniti njuno konfiguracijo na način, ki jima omogoča, da proizvedeta več dizelskega goriva in manj kurilnega olja.
(283)
Kot je opisano v oddelku 2.2, sta dizelsko gorivo in težka nafta proizvoda, ki ju naložbeni projekt neposredno zadeva. Naložbeni projekt bo dejansko povečal proizvodnjo dizelskega goriva (na račun kurilnega olja) in tudi proizvodnjo težke nafte, kar je po mnenju Portugalske neizogiben, tehnično povzročen stranski učinek. Komisija upošteva izjavo Portugalske, da naložbeni projekt ne vpliva na proizvode, proizvedene v rafinerijah (bencin, UNP, kurilno olje, letalsko gorivo in bitumen), ki so s temi horizontalno povezani.
(284)
Vendar je Komisija med formalnim postopkom preiskave potrdila, da bo naložba v Matosinhosu v novo vakuumsko destilacijsko enoto in novo enoto za viskoredukcijo privedla tudi do proizvodnje vakuumskega plinskega olja. Povečana proizvodnja dizelskega goriva se bo izvajala v Sinesu, kjer bo novo enoto za hidrokreking poganjalo vakuumsko plinsko olje, proizvedeno v rafinerijah v Matosinhosu in Sinesu. Posledično je treba vakuumsko plinsko olje šteti za proizvod, ki ga naložbeni projekt neposredno zadeva, saj se bo zaradi naložbenega projekta njegova proizvodnja v rafineriji v Matosinhosu znatno povečala.
(285)
Portugalska je zatrdila, da se bo vakuumsko plinsko olje uporabljalo izključno za poganjanje hidrokrekerja v Sinesu. Zato ga je treba obravnavati kot polizdelek za povečano proizvodnjo dizelskega goriva in se ne sme ocenjevati ločeno. Portugalska je tudi trdila, da se potrebna stabilna in zanesljiva dobava vakuumskega plinskega olja za poganjanje hidrokrekerja, ki je enake velikosti kot tisti v Sinesu, ne more zagotoviti z nakupom potrebnih količin na trgu. Razlog za to je zelo omejena velikost in precejšnja nestanovitnost odprtega trga za pogon na vakuum, tj. promptnega trga. Posledično dobave vakuumskega plinskega olja iz Matosinhosa v Sines ne izključujejo nobene morebitne dobave tretje strani.
(286)
Komisija sprejema dejstvo, da se vakuumsko plinsko olje obravnava kot polizdelek in da znaten del proizvedenega vakuumskega plinskega olja ni prodan na trgu (medtem ko niso izključene nobene morebitne dobave tretje strani). V tem primeru je mogoče ugotoviti, da je glede na novo vakuumsko destilacijsko enoto in novo enoto za viskoredukcijo v Matosinhosu zadevni proizvod izdelek v nadaljnjem proizvodnem procesu, kot določa odstavek 69 Smernic.
(287)
Komisija prav tako upošteva mnenje konkurenta št. 1, da bi se lahko ostanki hidrokrekinga šteli za proizvod, ki ga zadeva naložbeni projekt (glej uvodno izjavo 92). Ker je Portugalska pojasnila, da je proizvodnja teh ostankov zaradi uporabe tehnologije iso-krekinga skoraj nepomembna (glej uvodno izjavo 183), Komisija ostankov hidrokrekinga ne obravnava kot zadevni proizvod.
(288)
Komisija je v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke glede tega, ali sta bila dizelsko gorivo in nafta edina zadevna proizvoda, kar kaže na dejstvo, da se lahko nafta obravnava kot polizdelek v smislu odstavka 69 Smernic in da bi lahko bili naftni derivati proizvodi, ki se štejejo za zadevne in za katere bi se morda morali izvesti testi iz odstavka 68(a) in (b).
(289)
Portugalska je predložila naslednje obrazložitve:
-
izraz nafta zajema težko in lahko nafto; težka in lahka nafta nista nadomestljivi niti v njuni proizvodnji niti pri uporabi,
-
težka nafta je proizvod, ki se uporablja kot surovina v postopkih rafiniranja in v proizvodnji široke palete kemičnih proizvodov, ne samo v proizvodnji aromatov,
-
naložbeni projekt vodi do dodatne proizvodnje težke nafte v Sinesu: proizvodnja težke nafte v rafineriji v Sinesu se poveča za [200-250] kiloton na leto,
-
največji del težke nafte, proizvedene v rafineriji v Sinesu, se transportira v Petrogalovo rafinerijo v Matosinhosu, kjer se skupaj s težko nafto, uvoženo iz drugih držav, in težko nafto, proizvedeno v samem Matosinhosu (povprečno [650-700] kiloton v obdobju 2007-2009), predela v reformer (62). Skupna količina težke nafte, ki se v rafineriji v Matosinhosu porabi za proizvodnjo reformerja, znaša [1 000-1 050] ton (povprečje iz obdobja 2007-2009),
-
od skupne dodatne proizvodnje težke nafte v Sinesu, ki znaša [200-250] kiloton, se [100-150] kiloton transportira v Matosinhos (preostanek se ponovno uporabi kot surovina pri hidrokrekingu v Sinesu), da se nadomesti [100-150] kiloton uvožene težke nafte; uvožena količina, ki je pred naložbo znašala [250-300] kiloton, se zmanjša na [100-150] kiloton, tj. za [50-60] %,
-
leta 2009 je bilo 92 % težke nafte uvožene iz držav zunaj EGP, 8 % pa iz EGP (63),
-
naložbeni projekt ne spremeni lastne proizvodne zmogljivosti rafinerije v Matosinhosu pri proizvodnji težke nafte (povprečna proizvodnja v obdobju 2007-2009: [650-700] kiloton),
-
reformer je polizdelek za proizvodnjo aromatov,
-
naložba ne spremeni proizvodne zmogljivosti reformerja,
-
reformer, proizveden v Matosinhosu, se uporablja kot surovina v Petrogalovem obratu za proizvodnjo aromatov v Matosinhosu,
-
v obratu za proizvodnjo aromatov se proizvaja več vrst primarnih aromatov ali naftnih derivatov, zlasti benzen, toluen, ortoksilen, paraksilen in topila,
-
naložbeni projekt ne spremeni proizvodne zmogljivosti obrata za proizvodnjo aromatov (povprečna prodaja v obdobju 2007-2009: [400-450] kiloton) in načrtovana ni nobena širitev,
-
obrat za proizvodnjo aromatov je neodvisna poslovna enota; notranja cena za težko nafto je uvozna cena težke nafte in tako bo ostalo tudi po naložbi. Prodajna cena reformerja za obrat za proizvodnjo aromatov se izračuna z [10-20] % paritete uvoza nafte (CIF NEW) in [80-90] % paritete izvoza bencina (RBOB USA) ter stroški prevoza iz Sinesa do Porta, tako pa bo ostalo tudi po naložbi,
-
stroški surovin (težke nafte) so predstavljali približno [90-100] % skupnih proizvodnih stroškov proizvodnje aromatov. Dodatna proizvodnja težke nafte v Sinesu predstavlja približno 14 % skupne težke nafte, predelane v reformer,
-
primarni aromati se na trgu po tržnih cenah prodajajo petrokemični industriji; Petrogal, katerega tržni delež je manjši od [0-5] %, se prilagaja cenam na trgu aromatov EGP. Skupni promet Petrogalovega obrata za proizvodnjo aromatov je leta 2009 znašal približno [ ] milijonov EUR. Po končani naložbi bi [ ] % prometa (približno [ ] milijonov EUR na podlagi prometa iz leta 2009) izhajalo iz težke nafte, ki bi bila proizvedena v Sinesu.
(290)
Komisija ugotavlja, da konkurent št. 1 meni, da je težka nafta polizdelek in da bi naftni derivati kot zadevni proizvodi morali biti vključeni v oceno.
(291)
Za sprejetje odločitve o tem, ali je treba za naftne derivate izvesti teste iz odstavka 68(a) in (b), je potrebna razlaga besedila iz odstavka 69 Smernic. Odstavek 69 določa, da je zadevni proizvod izdelek v nadaljnjem proizvodnem procesu, če je proizvod iz naložbe polizdelek in pomemben del proizvodnje ni prodan na trgu. To besedilo se nanaša na primere, v katerih se izkrivljajoči učinek pomoči na konkurente na trgu polizdelkov ne občuti ali se občuti le delno in je prenesen na trg končnih proizvodov. Komisija na podlagi informacij o opredelitvi zadevnih proizvodov, ki jih je posredovala Portugalska, meni, da pomoč ne vpliva niti na proizvodne količine niti na proizvodne stroške niti na določanje cen s strani Petrogalovega obrata za proizvodnjo aromatov. Poleg tega je količina dodatno proizvedene težke nafte v Sinesu v primerjavi s skupno količino težke nafte, ki se porabi v proizvodnji reformerja, manj pomembna. Zato Komisija meni, da pomoč za naložbeni projekt ne vpliva na trge aromatov oziroma nanje vpliva le posredno v precej zanemarljivem obsegu (prek posrednega znižanja uvozne cene nafte, glej naslednji oddelek).
(292)
Zato Komisija meni, da za trge aromatov ni primerno izvesti testov iz odstavka 68(a) in (b).
(293)
Komisija hkrati meni, da lahko pomoč vpliva na trg nafte, če naložbeni projekt omogoča nadomestitev uvoza in dobavitelje prisili, da na trgu težke nafte poiščejo drugo tržišče. Zato je Komisija v zvezi s težko nafto kot zadevnim proizvodom izvedla teste iz odstavka 68(a) in (b).
(294)
Odstavek 69 Smernic podrobno določa, da zadevni proizvodni trg zajema zadevni proizvod in njegove nadomestke, ki jih tako obravnavajo potrošniki (zaradi lastnosti, cen in nameravane uporabe proizvoda) ali proizvajalec (zaradi prožnosti proizvodnih objektov).
(295)
Komisija v sklepu o začetku postopka zaradi težav pri dokončni opredelitvi seznama zadevnih proizvodov ni mogla ugotoviti, kateri je upoštevni trg za zadevne proizvode.
(296)
Komisija je v sklepu o začetku postopka ugotovila, da s strani potrošnikov ni bilo nobenih nadomestkov dizelskega goriva. Vendar so na strani ponudbe obstajali pomisleki glede nadomestljivosti v proizvodnji dizelskega goriva, saj bi lahko prožnost proizvodnih objektov s spremembo konfiguracije rafinerij privedla do proizvajanja drugih vrst proizvodov (v glavnem bencina).
(297)
Da bi odpravila te dvome, je Portugalska trdila, da se je sklep Komisije o združljivosti (64), ki ga je citirala Komisija, nanašal na drugačen kontekst, v okviru katerega je bilo neravnovesje med ponudbo in povpraševanjem na trgih bencina in dizelskega goriva precej manj pomembno kot je dandanes, zaradi česar je bila raven prožnosti na ravni prehoda med proizvodnjo navedenih proizvodov še vedno na razpolago. Vendar so bile po mnenju Portugalske z letom 2000, ko je povpraševanje po dizelskem gorivu bistveno naraslo, te ravni izbire odpravljene, dandanes pa ni nobene dodatne zmogljivosti za zadovoljitev povpraševanja.
(298)
Čeprav obrazložitev v celoti ne izključuje možnosti, da bi se lahko objekti za proizvodnjo dizelskega goriva uporabljali za proizvodnjo bencina, je domneva, da bi lahko podjetje porabilo več kot 1 milijardo EUR za povečanje svoje zmogljivosti za proizvodnjo bencina, medtem ko je ponudba v proizvodnji navedenega proizvoda v Evropi prevelika, nerealna. Različne študije (65) kažejo na upad povpraševanja po bencinu in preostalem kurilnem olju ter na povečanje povpraševanja po dizelskem gorivu na evropskem trgu motornega goriva. Ta preobrat v vzorcih povpraševanja je bil prekinjen v rafinerijah, ki proizvajajo čezmerno količino proizvodov, katerih povpraševanje in vrednost upadata, ter nezadostno količino proizvodov, katerih povpraševanje in vrednost naraščata (66). Napoveduje se, da bo potrošnja bencina v Evropi v obdobju 2010-2030 znatno padla zaradi prehoda z avtomobilov z bencinskim motorjem na avtomobile z dizelskim motorjem in uvedbe alternativnih virov energije. Razpoložljive študije tudi kažejo, da bo povpraševanje po bencinu upadlo zaradi energetsko učinkovitejših avtomobilov v ZDA (glavni izvozni trg za evropski presežek) in pričakovane prihodnje vloge električnih avtomobilov.
(299)
Zato Komisija meni, da je treba v tem posebnem primeru glede na vrsto naložbe in srednjeročno gibanje proizvodnega trga kot zadevni proizvod, tudi s strani ponudbe, obravnavati dizelsko gorivo.
(300)
V skladu z razpravo o zadevnih proizvodih je drug upoštevni proizvodni trg, ki ga je treba obravnavati, trg težke nafte. Proizvodnja težke nafte v rafineriji v Sinesu je stranski produkt proizvodnje dizelskega goriva, ki je gonilo naložbe. Težka nafta se uporablja v proizvodnji široke palete kemičnih proizvodov, ne samo v proizvodnji aromatov. Pri njeni splošni uporabi je ni mogoče nadomestiti z nobenimi nadomestki. Zato Komisija ob upoštevanju testov iz odstavka 68(a) in (b) trg težke nafte obravnava kot upoštevni proizvodni trg.
(301)
Zato Komisija meni, da sta upoštevna proizvodna trga glede na teste iz odstavka 68(a) in (b) proizvodna trga za dizelsko gorivo in težko nafto. V informativne namene bodo posredovani tudi podatki za naftne derivate.
(302)
Komisija v sklepu o začetku postopka ni mogla sprejeti končne odločitve v zvezi z vprašanjem o tem, ali bi bilo treba trge oceniti na ravni prejšnje rafinerije, prodaje na drobno ali prodaje na debelo.
(303)
Konkurenta št. 1 in št. 2 menita, da je treba upoštevni proizvodni trg razširiti na prodajo dizelskega goriva na drobno in debelo (glej uvodni izjavi 93 in 116). Portugalska meni, da je v primerih državne pomoči ustrezna raven ocene raven prejšnje rafinerije. Določbe Smernic ne opredeljujejo ravni, na kateri je treba izvesti teste iz odstavka 68(a) in (b) ter zlasti test iz odstavka 68(a) Smernic.
(304)
Glede na vprašanje, ki ga je treba analizirati, in temeljno teorijo o škodi politika konkurence ocenjuje konkurenčni položaj trgov na različnih ravneh, in sicer predelave, distribucije (prodaje na debelo) in prodaje na drobno. Akterji na trgu, na primer v avtomobilski industriji, so potrošniki in posamezni trgovci z avtomobili na ravni prodaje na drobno, trgovci z avtomobili in distributerji na ravni prodaje na debelo ter distributerji in izdelovalci na ravni predelave. Akterji na trgu v zvezi s proizvodi, ki jih zadeva ta sklep, so, na primer, lastniki avtomobilov in bencinske postaje za trg na drobno, bencinske postaje in distributerji za trg na debelo ter rafinerije in distributerji za trg na ravni prejšnje rafinerije.
(305)
Raven predelave v tem sklepu ustreza ravni prejšnje rafinerije. Portugalska je potrdila, da je trg na ravni prejšnje rafinerije enakovreden skupnemu trgu dizelskega goriva. Po mnenju Portugalske pojem „prodaje na ravni prejšnje rafinerije“ vključuje celotno prodajo, ki se je izvedla v velikih lotih na kraju samem (neposredno pri vhodu rafinerije), naftnim družbam (vključno s podjetji družbe Galp Energia), trgovcem, preprodajalcem ali velikim industrijskim odjemalcem, vključno z uvozom dizelskega goriva (67). Prodaja na ravni prejšnje rafinerije na Portugalskem ustreza celotni Petrogalovi prodaji na ravni prejšnje rafinerije brez izvoza in z uvozom na Portugalsko. Zato portugalski trg na ravni prejšnje rafinerije z vidika zalog vključuje Petrogal in rafinerije, ki niso portugalske in svoje proizvode izvažajo na Portugalsko, s strani povpraševanja na trgu dizelskega goriva pa, na primer, različne verige distributerjev bencina, kot so Petrogal, Repsol, CEPSA in BP, ki bodisi kupujejo dizelsko gorivo ali jim ga dobavlja Petrogal ali pa ga uvažajo iz tujine (zunaj Portugalske).
(306)
Glavni namen nadzora pomoči za naložbo ni zaščita potrošnikov (ali trgovcev) pred neželenimi posledicami protikonkurenčnega ravnanja, kot je zmanjšanje potrošniških najemnin preko monopolističnega določanja cen s strani kartelov ali zloraba prevladujočega tržnega položaja s strani akterjev na trgu. Pomoč za naložbo dejansko omogoča povečanje obsega proizvodnje na trgu, s čimer vodi do znižanja cen, ki je na prvi pogled vsaj kratkoročno in srednjeročno ugodno za potrošnike.
(307)
Cilj nadzora pomoči za naložbo je pravzaprav zaščita drugih proizvajalcev in gospodarstev iz drugih držav članic pred čezmernimi (tj. preseganje ravni izkrivljanja, ki se v smislu člena 107(3) Pogodbe šteje za združljivo z notranjim trgom) izkrivljajočimi vplivi pomoči na konkurenco in trgovino. Navedena konkurenca med izdelovalci obstaja na ravni predelave in v tem primeru konkurenca med rafinerijami obstaja na ravni prodaje, ki je na ravni prejšnje rafinerije.
(308)
Medtem ko je namen enotnih zgornjih mej regionalne pomoči, določenih v kartah regionalnih pomoči, in zmanjševanja intenzivnosti pomoči za velike naložbene projekte v skladu z odstavkom 60 Smernic določiti enotno (in za velike projekte) progresivno raven zaščite pred takim izkrivljanjem konkurence ter vplivati na trgovino, so testi iz odstavka 68(a) in (b) zasnovani za to, da se za izvedbo naslednje poglobljene ocene izločijo primeri, v katerih bi lahko bila konkurenca med izdelovalci še posebej prizadeta. S testom iz odstavka 68(b) se preverja, v kakšnem obsegu pomoč za naložbo vključuje veliko povečanje zmogljivosti, ki upravičencu do pomoči omogoča, da na trgu, ki je v absolutnem ali relativnem upadu, uvede proizvode pod ugodnejšimi pogoji kot tisti, ki konkurirajo s konkurenti brez pomoči. S testom iz odstavka 68(a) se preverja, v kakšnem obsegu bo pomoč za naložbo ohranila, okrepila ali ustvarila močan tržni položaj za upravičenca do pomoči, ki bi ga lahko prevladujoč akter na trgu zlorabil, na primer, z omejevanjem dostopa do trga. Konkurenti lahko v obeh primerih izgubijo tržne deleže na trgu na ravni predelave, njihova dobičkonosnost se lahko zmanjša, ali pa so lahko iz trga izključeni, medtem ko je lahko morebitnim konkurentom dostop na trg onemogočen.
(309)
Zato Komisija meni, da je treba teste izvesti na ravni predelave. Tržne razmere na ravni predelave so dejansko odločilne, saj sklepi o državni pomoči glede pomoči za objekte za proizvodnjo ocenjujejo učinke pomoči na izkrivljanje konkurence med izdelovalci in na trgovino med državami članicami. Poleg tega se lahko predvideva, da položaj, v katerem je tržni delež upravičenca v predhodnem proizvodnem procesu (na ravni prejšnje rafinerije) visok, sam po sebi ustvarja dovolj veliko verjetnost, da bo izkrivljanje konkurence veliko, ne glede na tržni delež v nadaljnjem proizvodnem procesu. Zato prodaje dizelskega goriva na ravni prodaje na debelo ni treba upoštevati za namene testov iz odstavka 68(a) in (b), tudi če bi bila vključena v opredelitve upoštevnih proizvodnih trgov v prejšnjih odločbah Komisije o združljivosti (68).
(310)
Testi iz odstavka 68(a) in (b) so preprosti filtri, katerih namen je mehansko opredeliti tvegane razmere za konkurenco in trgovino. Vendar je namen naslednje podrobne ocene podrobno oceniti navedena tveganja. Medtem ko ta podrobna ocena običajno obravnava tržne razmere na proizvodni ravni, bo morda treba analizirati učinek pomoči na trgih v nadaljnjem proizvodnem procesu, na primer v primeru omejitve dostopa do trga.
(311)
Zato je ob upoštevanju prakse Komisije pri sprejemanju odločitev v zadevah o državni pomoči v drugih gospodarskih sektorjih, zlasti v avtomobilski industriji (69), ter dejstva, da se naložbeni projekt nanaša izključno na izdatke pri Petrogalovih postopkih rafiniranja, edina ustrezna raven za uporabo testov iz odstavka 68(a) in (b) v tem sklepu raven prejšnje rafinerije.
(312)
Komisija je v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke glede tega, ali se upoštevni geografski trg za dizelsko gorivo določi na ravni EGP, regionalni ravni (Iberski polotok) ali nacionalni ravni.
(313)
Portugalska meni, da mora biti upoštevni trg za dizelsko gorivo širši od nacionalnega trga, po možnosti trg severozahodne Evrope ali trg EGP. Konkurenta št. 1 in št. 2 ne razlikujeta med ravnmi trga, ki se ocenjuje. Trdita, da mora biti upoštevni geografski trg portugalski trg ali kvečjemu iberski trg.
(314)
Komisija je leta 1997 sprejela Obvestilo o opredelitvi upoštevnega trga za namene konkurenčnega prava Skupnosti (v nadaljnjem besedilu: Obvestilo) (70). Obvestilo določa, da upoštevni geografski trg obsega območje, na katerem so zadevna podjetja vključena v ponudbo in povpraševanje proizvodov ali storitev, na katerem so pogoji konkurence dovolj homogeni in ki ga je mogoče razlikovati od sosednjih območij, ker so pogoji konkurence v teh območjih občutno drugačni.
(315)
Obvestilo je zasnovano kot ocenjevalni instrument za protimonopolno politiko in politiko nadzora združevanja. Opira se na preiskovalna pooblastila, ki so na voljo v okviru takih politik, in se ne uporablja neposredno za državno pomoč. Obvestilo izrecno priznava, da je „[p]resoja zadev iz naslova državnih pomoči […] osredotočena na prejemnika pomoči in zadevno industrijo/sektor, ne pa na ugotavljanje omejitev konkurence, s katerimi se sooča prejemnik pomoči. Vendar pa Obvestilo navaja, da lahko elementi v njem orisanega pristopa služijo kot osnova za presojanje zadev iz naslova državne pomoči“.
(316)
Komisija doslej še ni objavila obvestila o načelih in pristopu k opredelitvi upoštevnega proizvoda in geografskega trga za primere državne pomoči. Smernice same ne zagotavljajo smernic o načinu opredelitve upoštevnega geografskega trga. Vendar odstavek 70 Smernic vključuje besedilo, za katerega se zdi, da daje nekaj prednosti oceni na ravni EGP: „Za namen uporabe točk[e] (a) […] bo prodaja […] določena […], ponavadi v EGP, ali če ti podatki niso na voljo, na osnovi katere koli splošno sprejete druge segmentacije trga, za katero so na voljo statistični podatki.“
(317)
Ustrezno opredelitev geografskega trga je treba obravnavati z vidika temeljne teorije o škodi. Vendar je mogoče domnevati, da je namen testa iz odstavka 68(a) Smernic v zvezi s tržnim deležem, ki presega 25 %, zaščita konkurentov v EGP pred izključitvijo iz trga, na katerem delujejo, ali pred omejevanjem dostopa do tega trga (izrinjenostjo), ki je posledica protikonkurenčnega ravnanja upravičenca do pomoči s tržno močjo.
(318)
Opredelitev natančne geografske razmejitve trga na ravni predelave v tem sklepu ni pomembna, saj Petrogalov tržni delež presega 25-odstotni prag že na nacionalnem trgu. Dovolj je preveriti, ali nacionalni trg predstavlja upoštevni geografski trg. Upoštevali so se argumenti konkurentov, ki jih je komentirala Portugalska, zlasti glede ovir pri uvozu in omejene skladiščne zmogljivosti. Ugotovljeno je bilo, da je lahko opredelitev geografskega trga, ki odstopa od privzetega pristopa, ki trge za namen testov iz odstavka 68(a) in (b) določa kot trg EGP, upravičena samo, če obstajajo jasni kazalniki, da je trg v veliki meri zaprt. Zato je treba oceniti, ali obstajajo trgovinske ovire, ki bi podjetjem, ki konkurirajo Petrogalu na trgu na debelo, preprečevale uvoz dizelskega goriva iz rafinerij, ki niso portugalske, če cene, ki se uporabljajo na portugalskem trgu na ravni prejšnje rafinerije, presegajo tiste na večjem trgu.
(319)
V zvezi s tem je bilo ugotovljeno naslednje:
-
dizelsko gorivo, prodano na portugalskem trgu, ima enake tehnične značilnosti kot dizelsko gorivo, prodano na sosednjih trgih,
-
za trgovino znotraj EGP ni uvoznih dajatev,
-
pri uvozu na Portugalsko ni nobenih omejevalnih regulativnih ali upravnih omejitev,
-
statistični podatki, ki jih je zagotovila Portugalska (glej uvodno izjavo 195), kažejo na obstoj trgovinskih tokov, in sicer tako uvoza na Portugalsko kot izvoza iz Portugalske v sosednje države. Izvoz se je zmanjšal zaradi povečane potrebe po dizelskem gorivu na Portugalskem,
-
uvoz poteka tako preko pomorskega kot cestnega prometa; količina uvoza v zadnjih letih je bila zelo odzivna na zunanje dogodke in se je v zadnjih letih znatno povečala. Povečanje uvoza kaže, da imajo drugi udeleženci na trgu druge možnosti dobave in lahko neposredne dobave iz Petrogalovih rafinerij nadomestijo z uvozom. Glede na informacije, ki jih je predložila Portugalska (glej uvodno izjavo 195), je to zlasti očitno za leto 2009, ko je bila proizvodnja več tednov zaustavljena zaradi nesreče v rafineriji v Sinesu,
-
Portugalska zavrača obtožbe, da Petrogal upravlja več kot 90 % obstoječe skladiščne zmogljivosti, in pojasnjuje, da skladiščna zmogljivost tretjih strani predstavlja dobavno zmogljivost 2,9 milijona ton/leto, kar predstavlja več kot 50 % državnega trga. Noben konkurent tretje strani ni bil zainteresiran za nakup dodatnih skladišč, ko so bila ponujena za prodajo,
-
Komisija je konkurente pozvala, naj navedejo konkretne primere, ki potrjujejo obstoj navedenih trgovinskih ovir, ali opise primerov, v katerih so bili soočeni s težavami pri uvažanju dizelskega goriva, vendar takih podatkov niso predložili.
(320)
Zaradi pomanjkanja konkretnih primerov ter na podlagi informacij o skladiščnih zmogljivostih in uvozu, ki jih je zagotovila Portugalska, se sklene, da ni dejanskih dokazov o omejitvah razpoložljivosti skladišč in drugih ovirah za uvoz dizelskega goriva.
(321)
Cene dizelskega goriva, ki so jih tretje strani pridobile od Petrogala na ravni prejšnje rafinerije, se zdijo podobne stroškom uvažanja dizelskega goriva na Portugalsko. Kot je Portugalska predlagala med priglasitvijo in kot je navedeno v delu 3.4.3 sklepa o začetku postopka, so cene na ravni prejšnje rafinerije določene po navedbah cen mednarodnih proizvodov, v primeru proizvodov iz postopka rafinerije na Portugalskem pa po cenah agencije Platts (Rotterdam) za severozahodno evropsko regijo z razširitvami (prevoz, tovor, zavarovanje, izgube in drugo). Navedeno kaže na trg, ki je širši od nacionalnega (portugalskega). Konkurenti tretje strani niso posredovali argumentov v zvezi s cenami na ravni prejšnje rafinerije, ki jih je uporabljal Petrogal, ampak so svoje pripombe omejili na Petrogalovo tržno moč in položaj. Konkurent št. 1 je pripomnil, da je bilo razmerje med celotnim uvozom in izvozom dizelskega goriva premajhno, da bi upravičilo regionalni trg, vendar ni navedel nobenega primanjkljaja dizelskega goriva ali primera, v katerem bi nadzor skladiščne zmogljivosti povzročil težave konkurentom.
(322)
Konkurent št. 2 je pripomnil (glej uvodno izjavo 109), da bi naložbeni projekt preoblikoval Petrogal v neto izvoznika na druge trge in okrepil njegov tržni položaj na Iberskem polotoku.
(323)
Zato ni mogoče sklepati, da je upoštevni geografski trg za dizelsko gorivo nacionalni trg, saj se zdi, da ni nobenih ovir niti za uvoz dizelskega goriva na Portugalsko niti za izvoz v sosednje države. Tako je upoštevni geografski trg vsaj regionalni trg, tj. Iberski polotok.
(324)
Komisija je v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke glede tega, ali se upoštevni geografski trg za težko nafto določi na ravni EGP, regionalni ravni (Iberski polotok) ali nacionalni ravni.
(325)
Portugalska je menila, da je upoštevni geografski trg za težko nafto in naftne derivate vsaj EGP, če ne svetovni trg. Konkurenti niso ugovarjali navedeni opredelitvi upoštevnega geografskega trga.
(326)
Zainteresirane strani niso zavrnile pripomb Portugalske, glede na to, da je težka nafta proizvod, ki ga je enostavno prevažati na dolge razdalje po nizkih prevoznih stroških, pa je upoštevni geografski trg vsaj EGP (71).
(327)
Odstavek 68(a) Smernic določa, da Komisija izvede podrobno oceno, če „je upravičenec do pomoči pred naložbo odgovoren za več kot 25 % prodaje zadevnega(-ih) proizvoda(-ov) na zadevnem(-ih) trgu(-ih) ali bo za to odgovoren po naložbi“.
(328)
Komisija v sklepu o začetku postopka zaradi pomislekov glede ustrezne opredelitve upoštevnega proizvoda in geografskega trga ter zadevne ravni ocene (prejšnja rafinerija, prodaja na drobno, prodaja na debelo) ni mogla potrditi, ali je bil prag iz odstavka 68(a) Smernic presežen. Poleg tega na ravni skupine (vključno s tržnimi deleži družbe ENI) niso bili na voljo nobeni podatki. Prav tako niso bili na voljo podatki o naftnih derivatih.
(329)
Podatki, ki jih je zagotovila Portugalska, kažejo, da bi bil Petrogalov tržni delež za dizelsko gorivo na ravni prejšnje rafinerije na regionalnem trgu (Iberski polotok) manj kot 25-odstoten, kot je bilo že navedeno v sklepu o začetku postopka in potrjeno s strani Portugalske med formalnim postopkom preiskave. Glede na izjavo Portugalske, da družba ENI na Iberskem polotoku ni prisotna na ravni prejšnje rafinerije, se te informacije nanašajo samo na Petrogalovo proizvodno zmogljivost. Kot je razvidno iz podatkov, ki jih je zagotovila Portugalska (glej preglednici 6 in 7 v nadaljevanju), je Petrogalov tržni delež za dizelsko gorivo na ravni prejšnje rafinerije na skupinski ravni (vključno s tržnimi deleži družbe ENI) tudi v zahodni Evropi in EGP manj kot 25-odstoten.
Preglednica 6
Skupni tržni deleži Petrogala in družbe ENI na zahodnoevropskem trgu (v milijonih ton/leto)
Zadevni proizvod
2007
2012
Prodaja v Petrogalu in družbi ENI
Zahodnoevropski trg
Tržni deleži Petrogala in družbe ENI
Prodaja v Petrogalu in družbi ENI
Zahodnoevropski trg
Tržni deleži Petrogala in družbe ENI
Dizelsko gorivo
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Preglednica 7
Skupni tržni deleži Petrogala in družbe ENI na trgu EGP (v milijonih ton/leto)
Zadevni proizvod
2007
2012
Prodaja v Petrogalu in družbi ENI
Trg EGP
Tržni deleži Petrogala in družbe ENI
Prodaja v Petrogalu in družbi ENI
Trg EGP
Tržni deleži Petrogala in družbe ENI
Dizelsko gorivo
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Na podlagi številk iz preglednic 6 in 7 se sklepa, da Petrogal ne ustvari več kot 25 % prodaje zadevnega proizvoda na zadevnem trgu na regionalni (Iberski polotok) ravni niti na zahodnoevropski ravni in ravni EGP, pri čemer so vključeni tržni deleži prejšnje rafinerije na skupinski ravni družbe ENI. Zato prag iz odstavka 68(a) Smernic v zvezi z dizelskim gorivom ni presežen.
(331)
Ker skupni tržni delež ENI-Petrogal ne presega 25 %, ni treba preučiti, ali družba ENI upravlja Petrogalov tržni delež v obsegu, ki zahteva, da se upošteva njun skupni tržni delež.
(332)
Po informacijah, ki jih je zagotovila Portugalska, večina rafinerij, ki proizvajajo težko nafto, le-to predeluje znotraj proizvodnje za lastno uporabo. Podatki o tržnih deležih, ki jih je zagotovila Portugalska za namen testa iz odstavka 68(a), se nanašajo, kot zahteva test, na prodajo v EGP, in sicer trgovinski trg.
(333)
Da se preuči, ali je naložbeni projekt skladen z odstavkom 68(a) Smernic, je treba analizirati Petrogalov tržni delež pred in po naložbenem projektu ter preveriti, ali presega 25 %.
Preglednica 8
Petrogalovi tržni deleži na trgu EGP (v kilotonah)
Zadevni proizvodi
2007
2012
Prodaja v Petrogalu
Trg EGP
Petrogalovi tržni deleži
Prodaja v Petrogalu
Trg EGP
Petrogalovi tržni deleži
Težka nafta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naftni derivati:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
benzen
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
ortoksilen
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
paraksilen
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
toluen
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
topila
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Preglednica 9
Tržni deleži družbe ENI na trgu EGP (v kilotonah)
Zadevni proizvodi
2007
2012
Prodaja v družbi ENI
Trg EGP
Tržni deleži družbe ENI
Prodaja v družbi ENI
Trg EGP
Tržni deleži družbe ENI
Težka nafta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naftni derivati:
n. r.
16 045
n. r.
15 640
-
benzen
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
ortoksilen
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
paraksilen
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
toluen
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
topila
n. r.
599
n. r.
599
Preglednica 10
Skupni tržni deleži Petrogala in družbe ENI na trgu EGP (v kilotonah)
Zadevni proizvodi
2007
2012
Prodaja v Petrogalu in družbi ENI
Trg EGP
Tržni deleži Petrogala in družbe ENI
Prodaja v Petrogalu in družbi ENI
Trg EGP
Tržni deleži Petrogala in družbe ENI
Težka nafta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naftni derivati:
n. r.
16 045
n. r.
15 640
-
benzen
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
ortoksilen
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
paraksilen
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
toluen
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
topila
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Na podlagi številk iz preglednic 8 do 10 se sklepa, da Petrogalov tržni delež, in sicer sam in skupaj z družbo ENI, za zadevni proizvod na upoštevnem proizvodnem trgu za težko nafto na ravni EGP ni več kot 25-odstoten. Tudi na trgu derivatov Petrogalov tržni delež ne presega 25 %.
(335)
Poleg tega skupna notranja proizvodnja težke nafte, ki jo Petrogal porabi v lastni proizvodnji in ki ni navedena v podatkih o tržnem deležu v preglednici 8, znaša manj kot [ 5] % velikosti trga na drobno v EGP. Dodatna proizvodnja v rafineriji v Sinesu znaša okoli [ 5] %.
(336)
Na podlagi teh premislekov se sklene, da prag iz testa iz odstavka 68(a) v zvezi s težko nafto ni presežen.
(337)
Odstavek 68(b) Smernic določa, da Komisija izvede podrobno oceno, če „je zmogljivost proizvodnje, ki jo je ustvaril projekt, večja od 5 % trga, izmerjenega s podatki o očitni porabi zadevnega proizvoda, razen če je povprečna letna stopnja rasti njene očitne porabe v zadnjih petih letih nad povprečno letno stopnjo rasti BDP Evropskega gospodarskega prostora“.
(338)
Odstavek 70 Smernic podrobno pojasnjuje, da bo „za namen uporabe točk [68](a) in (b) […] prodaja in očitna poraba določena na ustrezni ravni klasifikacije Prodcom, ponavadi v EGP, ali če ti podatki niso na voljo, na osnovi katere koli splošno sprejete druge segmentacije trga, za katero so na voljo statistični podatki“.
(339)
Komisija je v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke glede tega, ali je za vse zadevne proizvode proizvodna zmogljivost, ki jo je ustvaril naložbeni projekt, večja od 5 % vsakega upoštevnega trga, izmerjenega s podatki o očitni porabi, in ali je v tem primeru povprečna letna stopnja rasti očitne porabe zadevnega proizvoda v zadnjih petih letih (pred začetkom dela) pod povprečno letno stopnjo rasti BDP EGP.
(340)
Skupna letna stopnja rasti (CAGR) očitne porabe dizelskega goriva v EGP med letoma 2001 in 2006 znaša približno 2,12 % glede na količino oziroma 15,38 % glede na vrednost. Ustrezna CAGR BDP EGP za obdobje 2001-2006 je dosegla 2,06 % v realnem smislu (ki se enači z odstotki glede na količino) in 4,12 % v nominalnem smislu (ki se enači z odstotki glede na vrednost).
(341)
Iz tega sledi, da se trg dizelskega goriva ne more obravnavati kot slabo delujoč, če se upošteva CAGR, tako glede na količino kot glede na vrednost, v primerjavi s stopnjo rasti BDP v nominalnem in realnem smislu. Zato ni treba preveriti, ali zmogljivost, ustvarjena z naložbenim projektom, znaša več kot 5 % zadevnega trga.
(342)
Da se preuči, ali je naložbeni projekt skladen z odstavkom 68(b) Smernic, mora Komisija preveriti, ali je zmogljivost, ki jo je ustvaril naložbeni projekt, manjša od 5 % velikosti trga, izmerjene s podatki o očitni porabi zadevnega proizvoda, razen če je povprečna letna stopnja rasti njene očitne porabe v zadnjih petih letih nad povprečno letno stopnjo rasti BDP EGP.
(343)
Portugalska je zagotovila podatke, predstavljene v preglednicah 11 do 13. Številke v stolpcu za trg EGP so enake tistim iz preglednic o tržnem deležu, navedenim kot trg (prodaja) EGP. Ker je velikost trga na drobno (prodaje) manjša od velikosti očitne porabe, ki vključuje proizvodnjo za lastne potrebe, podatki o proizvodni zmogljivosti precenjujejo pomen povečanja. Zato je mogoče trditi, da predstavljajo najslabši možni scenarij.
Preglednica 11
Razmerje povečanja proizvodne zmogljivosti v rafineriji v Sinesu proti zadevnim proizvodom na trgih v EGP (v kilotonah)
Zadevni proizvodi
Proizvodna zmogljivost leta 2007
Proizvodna zmogljivost leta 2012
Povečanje proizvodne zmogljivosti
Trg EGP leta 2007
Delež povečanja zmogljivosti na trgu EGP
CAGR očitne porabe
Težka nafta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naftni derivati:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
ortoksilen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
paraksilen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
topila
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Preglednica 12
Razmerje povečanja proizvodne zmogljivosti v rafineriji v Matosinhosu proti zadevnim proizvodom na trgih v EGP (v kilotonah)
Zadevni proizvodi
Proizvodna zmogljivost leta 2007
Proizvodna zmogljivost leta 2012
Povečanje proizvodne zmogljivosti
Trg EGP leta 2007
Delež povečanja zmogljivosti na trgu EGP
CAGR očitne porabe
Težka nafta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naftni derivati:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
ortoksilen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
paraksilen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
topila
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Preglednica 13
Razmerje skupnega povečanja proizvodne zmogljivosti (v rafinerijah v Sinesu in Matosinhosu) proti zadevnim proizvodom na trgih v EGP (v kilotonah)
Zadevni proizvodi
Proizvodna zmogljivost leta 2007
Proizvodna zmogljivost leta 2012
Povečanje proizvodne zmogljivosti
Trg EGP leta 2007
Delež povečanja zmogljivosti na trgu EGP
CAGR očitne porabe
Težka nafta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naftni derivati:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
ortoksilen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
paraksilen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
topila
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
Povečanje proizvodne zmogljivosti za proizvode, navedene v preglednicah 11 do 13, je v vseh primerih manjše od 5 % na upoštevnem proizvodnem trgu na ravni EGP. Tako se sklepa, da naložbeni projekt ne presega praga iz prvega dela odstavka 68(b) Smernic.
7. SKLEPNE UGOTOVITVE
(345)
Na podlagi podatkov, navedenih v uvodnih izjavah 278 do 344, naložbeni projekt ne presega praga iz odstavka 68(a) in (b) Smernic za zadevne proizvode. Zato po začetku postopka iz člena 108(2) Pogodbe ni treba izvesti podrobne ocene pomoči.
(346)
Tako predlagana regionalna pomoč za naložbo za Petrogal izpolnjuje vse pogoje iz Smernic in se šteje za združljivo z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(a) Pogodbe. Zato ni treba oceniti, ali bi se lahko pomoč odobrila na podlagi drugih odstopanj od Pogodbe.
(347)
Portugalska se je izjemoma strinjala, da se ta sklep sprejme v angleškem jeziku kot edinem verodostojnem jeziku -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
1. Državna pomoč v višini 160 484 007 EUR v nominalni vrednosti (121 091 314 EUR po znižanih cenah), ki jo Portugalska namerava dodeliti Petrogalu in ki predstavlja največjo 12,43-odstotno intenzivnost pomoči po znižanih cenah, je v skladu s členom 107(3)(a) Pogodbe združljiva z notranjim trgom.
2. Izvajanje državne pomoči iz člena 1(1) se temu ustrezno odobri. V primeru odstopanj od načrtovanega upravičenega izdatka in od priglašene razporeditve dodeljevanja državne pomoči Portugalska ne preseže najvišjega zneska pomoči po znižanih cenah v višini 121 091 314 EUR niti največje 12,43-odstotne intenzivnosti pomoči po znižanih cenah.
Člen 2
1. Portugalska Komisiji predloži vmesna poročila vsakih pet let od datuma sprejetja tega sklepa. Vmesna poročila zagotovijo posodobljene informacije o dodeljenih zneskih državne pomoči, o izvajanju pogodb o pomoči in o katerih koli drugih naložbenih projektih, ki so se začeli izvajati v rafinerijah v Sinesu ali Matosinhosu.
2. Poleg tega Portugalska v šestih mesecih po dodelitvi zadnjega obroka državne pomoči na podlagi priglašenega razporeda dodelitev predloži podrobno končno poročilo, ki vključuje informacije o izplačanih zneskih državne pomoči, izvajanju pogodb o pomoči in katerih koli drugih naložbenih projektih, ki so se začeli izvajati v rafinerijah v Sinesu ali Matosinhosu.
Člen 3
Ta sklep je naslovljen na Portugalsko republiko.
V Bruslju, 3. avgusta 2011