РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
SKLEP KOMISIJE
z dne 20. julija 2010
o shemi državne pomoči C 38/09 (ex NN 58/09), ki jo Španija namerava izvajati za Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(notificirano pod dokumentarno številko C(2010) 4925)
(Besedilo v španskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2011/1/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
ob upoštevanju Protokola št. 29 o sistemu javne radiotelevizije v državah članicah, ki je priložen Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije (1),
po pozivu zainteresiranim strankam, naj predložijo svoje pripombe v skladu z zgoraj navedenimi določbami (2), in ob upoštevanju njihovih pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
I. POSTOPEK
(1)
Komisija je 22. junija 2009 prejela pritožbo, ki je opozarjala na načrte španske vlade, da spremeni sistem financiranja nacionalne javne radiotelevizije Corporación de Radio y Televisión Española (v nadaljnjem besedilu: RTVE). Komisija je 5. avgusta 2009 od Španije zahtevala informacije o tej spremembi, zlasti v zvezi z razmerjem med novimi dajatvami in financiranjem RTVE. 1. septembra 2009 je začel veljati novi Zakon 8/2009 z dne 28. avgusta 2009 o financiranju Corporación de Radio y Televisión Española (3), ki spreminja Zakon 17/2006 z dne 5. junija 2006 o državni radioteleviziji (4). Španija je Komisiji 21. septembra ter 22. in 26. oktobra 2009 predložila zahtevane informacije o shemi.
(2)
Z dopisom z dne 2. decembra 2009 je Komisija obvestila Španijo, da bo sprožila postopek iz člena 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PDEU) v zvezi z ukrepom. Odločitev Komisije o sprožitvi postopka je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije (5). Komisija je pozvala zainteresirane stranke, naj predložijo pripombe v zvezi z ukrepom pomoči.
(3)
Španija je na odločitev o sprožitvi postopka odgovorila z dopisom z dne 21. decembra 2009. Komisija je prejela pripombe zainteresiranih strank. Posredovala jih je Španiji in ji dala možnost odgovora; njene pripombe je Komisija prejela z dopisom z dne 23. marca 2010.
(4)
Komisija je Španiji zastavila dodatna vprašanja z dopisoma z dne 19. februarja in 19. maja 2010, na katera so španski organi odgovorili z dopisoma z dne 22. marca in 31. maja 2010.
(5)
18. marca 2010 je Komisija z uradnim obvestilom v skladu s členom 258 PDEU sprožila postopek za ugotavljanje kršitev na podlagi dejstva, da je bil davek na elektronske komunikacije v nasprotju s členom 12 Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (Direktiva o odobritvi) (6), ki določa natančna pravila v zvezi z upravnimi pristojbinami, ki jih lahko države članice naložijo podjetjem, ki nudijo telekomunikacijske storitve ali omrežja. Preiskava državne pomoči ne posega v postopek za ugotavljanje kršitev.
II. PODROBEN OPIS UKREPA
(6)
Sedanji sistem financiranja javne radiodifuzije v Španiji s strani RTVE, kakor je vzpostavljen z Zakonom 17/2006, je Komisija odobrila z odločbama leta 2005 in 2007 (7). Zakon 17/2006 pooblašča RTVE za opravljanje poslanstva javne storitve. Razdelek I tega zakona (zlasti člena 2 in 3) opredeljuje poslanstvo javne storitve RTVE in določa, da televizijske storitve nudi RTVE (Radio Televisión Española), radijske storitve pa RNE (Radio Nacional de España). Poglavje IV v razdelku II ureja pogoje finančnega in gospodarskega okvira, pod katerimi RTVE izvaja naloge javne storitve. Zlasti člen 33 določa, da RTVE prejema letna plačila iz proračuna kot nadomestilo za opravljanje nalog javne storitve. To nadomestilo pa ne presega neto stroškov javnih storitev, ki jih zagotavljata RTVE in RNE. Poglavje VI v razdelku II ureja zunanji nadzor, ki ga izvajajo parlament, avdiovizualni svet in Računsko sodišče.
(7)
Letni proračunski stroški za vodenje RTVE so znašali 1 177 milijonov EUR leta 2007, 1 222 milijonov EUR leta 2008 in 1 146 milijonov EUR leta 2009. V teh zadnjih letih je RTVE prejela nadomestilo za opravljanje javne službe v višini okoli 500 milijonov EUR na leto (2006: 575 milijonov; 2007: 433 milijonov; 2008: 500 milijonov; 2009, z že zmanjšanimi prihodki iz oglaševanja: 726 milijonov EUR).
(8)
Zakon 8/2009 spreminja Zakon 17/2006 v zvezi z opredelitvijo poslanstva javne storitve in možnimi komercialnimi dejavnostmi RTVE. Poslanstvu javne storitve dodaja nove elemente, ki jih je Komisija odobrila leta 2005. Zlasti omejuje pridobivanje pravic za televizijsko razširjanje športnih dogodkov, ki so v splošnem interesu ali velikem interesu družbe, razen olimpijskih in paraolimpijskih iger, in sicer na 10 % celotnega letnega proračuna za zunanje dobave, nakupe in storitve (člen 9(1)(i)). Navaja obveznosti v zvezi s programi za otroke (člen 9(1)(d)) in omejuje premierno predvajanje filmov v produkciji glavnih mednarodnih producentov, v času največje gledanosti na 52 filmov na leto (člen 9(1)(m)).
(9)
Novi zakon zlasti določa, da bodo storitve oglaševanja, televizijske prodaje, sponzorstva in plačila za ogled (pay per view) kot viri prihodka ukinjene do konca leta 2009. Ti komercialni prihodki bodo nadomeščeni s sredstvi iz naslova obstoječih ali novih dajatev za komercialne radiotelevizije in telekomunikacijske operaterje. Španija pričakuje, da bo ukrep zmanjšal pritisk komercialnih operaterjev, zvišal njihove prihodke iz oglaševanja in odstranil potencialni vir izkrivljanja trga. RTVE bo kot vira komercialnih prihodkov obdržala zagotavljanje storitev tretjim strankam in prodajo lastne produkcije (skupaj okoli 25 milijonov EUR).
(10)
Doslej so letni prihodki iz oglaševanja znašali okoli 600 milijonov EUR (2007: 667 milijonov; 2008: 565 milijonov EUR). Zaradi ukinitve teh komercialnih prihodkov bodo neto stroški za storitve javne radiodifuzije RTVE skoraj enaki letnim proračunskim stroškom vodenja izvajalca storitev javne radiodifuzije. Zato namerava Španija nadomestiti izpad teh prihodkov z zvišanjem lastnega prispevka iz javnih sredstev do višine letnih proračunskih stroškov vodenja RTVE, zmanjšanega le za manjši znesek preostalih komercialnih prihodkov v višini 25 milijonov EUR, naveden v prejšnjem odstavku.
(11)
Člen 3(2) novega zakona za leti 2010 in 2011 predvideva največ 1 200 milijonov EUR celotnega letnega prihodka RTVE, za leta 2012 do 2014 največje zvišanje tega zneska za 1 % in za naslednja leta zvišanje, ki temelji na letnem indeksu cen življenjskih potrebščin. Pri določitvi teh zneskov je Španija ocenila, v primerjavi z letnimi proračunskimi stroški RTVE v prejšnjih letih, dodatne letne izdatke v višini 104 milijone EUR za zapolnitev programskega časa, ki je bil prej rezerviran za oglaševanje, z drugimi avdiovizualnimi produkcijami.
(12)
V skladu s proračunskim načrtovanjem Španije bo ta celoten znesek letnih prihodkov sestavljen iz dodelitev iz splošnega državnega proračuna v skladu s shemo, predvideno v Zakonu 17/2006, v višini okoli 500 milijonov EUR, kar je skladno z zneskom, prispevanim v prejšnjih letih, in iz novih prihodkov, ustvarjenih iz treh fiskalnih ukrepov, uvedenih ali spremenjenih s členi 4, 5 in 6 novega zakona:
(a)
3-odstotnega davka na prihodke neplačljivih radiotelevizij in 1,5-odstotnega davka na prihodke plačljivih radiotelevizij. Ti prispevki ne smejo presegati 15 % (za neplačljive radiotelevizije) in 20 % (za plačljive radiotelevizije) skupne letne podpore za RTVE. Vsak presežek davčnega prihodka nad temi odstotki bo prešel v splošni državni proračun. Davek velja samo za subjekte s sedežem v Španiji. Za storitve, uvožene iz druge države članice, ta davek ne velja;
(b)
0,9-odstotnega davka na bruto poslovne prihodke (razen tistih, ustvarjenih na veleprodajnem upoštevanem trgu) operaterjev elektronskih komunikacij, registriranih v registru operaterjev španskega regulativnega organa za telekomunikacije Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, za katero koli od naslednjih storitev: fiksna telefonija, mobilna telefonija in zagotavljanje dostopa do interneta. Operaterji, zavezani za davek, morajo delovati na državni ravni oziroma v več kot eni avtonomni skupnosti in morajo zagotavljati avdiovizualne storitve ali druge storitve, ki vključujejo oglaševanje. Ta prispevek ne sme presegati 25 % celotne letne podpore za RTVE. Vsak presežek davčnega prihodka nad tem odstotkom bo prešel v splošni državni proračun. Davek velja samo za subjekte s sedežem v Španiji. Za storitve, uvožene iz druge države članice, ta davek ne velja;
(c)
80-odstotnega deleža do najvišjega zneska 330 milijonov EUR, od že obstoječe dajatve za uporabo radijskega spektra, kot je določena z Zakonom 32/2002 z dne 3. novembra 2003. Preostanek bo dodeljen splošnemu proračunu. Ta delež je mogoče spremeniti v skladu z zakoni o splošnem državnem proračunu.
(13)
Člena 5 in 6 Zakona 17/2006 izrecno navajata, da se davki od komercialnih TV in telekomunikacijskih operaterjev pobirajo „za namene prispevanja k financiranju RTVE“. Poleg tega je v preambuli izrecno vzpostavljena ta povezava med novimi davki in finančnim nadomestilom za umik RTVE z oglaševalskega trga.
(14)
Če prihodki iz teh treh davčnih virov ne bi zadostovali za kritje vrzeli v višini 700 milijonov EUR med običajnim nadomestilom za opravljanje javne službe (500 milijonov EUR) in skupnimi stroški vodenja RTVE, ki so bili doslej kriti s komercialnimi prihodki, člen 2(2) Zakona 8/2009 določa, da se manjkajoča sredstva priskrbijo iz splošnega državnega proračuna, v skladu s členom 33 Zakona 17/2006, ki vladi nalaga kritje neto stroškov obveznosti opravljanja javne službe, ki jo ima RTVE. To pomeni, da bo financiranje neto stroškov javnih storitev, ki jih zagotavlja RTVE, v višini do največ 1 200 milijonov EUR, zagotovljeno ne glede na prihodke iz naslova davkov.
(15)
Španija je potrdila, da ni nujno, da se prispevki iz davkov, naloženih radiotelevizijam in telekomunikacijskim operaterjem, uporabljajo izključno za financiranje RTVE. Španija je določila najvišje zneske, ki se lahko ustvarijo z davki. Vsi presežni prihodki bodo dodeljeni splošnemu državnemu proračunu in jih je zato mogoče uporabiti za kritje drugih izdatkov. Poleg tega se lahko Španija do teh najvišjih zneskov odloči, kolikšen delež davka bo dejansko dodelila RTVE. Na primer, proračunsko načrtovanje za leto 2010 določa, da se RTVE dodeli manj kot polovica najvišjega možnega prispevka.
(16)
Za preprečitev prekomernega nadomestila člen 8 novega zakona predvideva rezervni sklad, v katerega se steka del prihodkov, dodeljenih s strani vlade, ki presega dejanske neto stroške obveznosti opravljanja javne službe. Ta rezerva je omejena na 10 % letnih proračunskih stroškov javne službe RTVE. Vsi prihodki, ki presegajo teh 10 %, se vrnejo v proračun. Rezervna sredstva se uporabijo za kritje morebitnih izgub iz prejšnjih let. Če se rezervna sredstva ne porabijo v roku štirih let, se povrnejo tako, da se nadomestilo za javne storitve naslednje leto ustrezno zniža.
(17)
V skladu s členi 37 in 39 do 41 Zakona 17/2006 zunanji nadzor s strani revizorjev, vladnega revizorskega urada, parlamenta, avdiovizualnega sveta in Računskega sodišča zagotavlja, da RTVE ne prejme nadomestila, ki bi presegalo dejanske neto stroške in 10-odstotna rezervna sredstva. Prihodki, ustvarjeni iz preostalih komercialnih dejavnosti, bodo zmanjšali nadomestilo za javne storitve (člen 7(1) Zakona 8/2009).
(18)
V tem sklepu so analizirani tisti elementi sprememb obstoječega sistema financiranja RTVE, v zvezi s katerimi je Komisija izrazila dvome v odločitvi o sprožitvi formalnega postopka preiskave.
(19)
Kot je navedla Komisija, je glavna značilnost sprememb financiranja RTVE in skoraj popolnega prenehanja komercialnih dejavnosti RTVE ta, da bo del prihodkov RTVE, ki je bil doslej ustvarjen s temi komercialnimi dejavnostmi, nadomeščen s prihodki, ki izhajajo iz davkov, uvedenih posebej v ta namen oziroma spremenjenih v ta namen. Jasna sklicevanja v Zakonu 8/2009 kažejo, da je bila višina davkov določena z namenom prispevanja določenega pričakovanega deleža financiranju RTVE. Ta povezava med financiranjem in prihodki od novih davkov kaže na to, da so davki zajamčeni za pomoč RTVE, saj so prihodki od teh davkov nujno dodeljeni financiranju pomoči za RTVE in imajo neposreden vpliv na znesek pomoči.
(20)
Sodišče je že večkrat razsodilo, da mora Komisija tam, kjer je način financiranja sestavni del ukrepa, nujno upoštevati tudi ta način, ko presoja o ukrepu pomoči (8). Če se izkaže, da je dajatev, posebej namenjena financiranju pomoči, v nasprotju z drugimi določbami Pogodbe, Komisija sheme pomoči, katere sestavni del je ta dajatev, ne more razglasiti za združljivo z notranjim trgom. Posledično je lahko zaradi načina financiranja ukrepa pomoči celotna shema pomoči nezdružljiva z notranjim trgom.
(21)
Zato je Komisija izrazila dvome, da novi davki tvorijo sestavni del ukrepa. Če ga tvorijo, mora Komisija oceniti njihovo združljivost s Pogodbo, imeli pa bi vpliv na splošno zakonitost sheme pomoči. Ta zaskrbljenost se zdi upravičena, zlasti zaradi dejstva, da Komisija dvomi v združljivost novih davkov, naloženih podjetjem, ki zagotavljajo fiksno telefonijo, mobilno telefonijo in storitve dostopa do interneta, z Direktivo 2002/20/ES (9).
(22)
Drugo vprašanje, v zvezi s katerim je Komisija izrazila dvome, je, ali je Španija po reformi sistema financiranja vzpostavila zadostne zaščitne ukrepe zoper morebitno prekomerno nadomestilo. Odprava oglaševanja lahko vpliva na stroške izdajatelja televizijskega programa, in sicer zato, ker je njegov program manj odvisen od komercialnih zahtev.
(23)
Poleg tega bi moral sistem financiranja RTVE zagotoviti ustrezen postopek predhodnega ocenjevanja, ali nove storitve javne radiodifuzije RTVE izpolnjujejo bistvene pogoje Protokola Amsterdamske pogodbe (10). Na podlagi informacij, ki jih je predložila Španija, Komisija ni mogla preveriti, ali ima Španija že vzpostavljen tak mehanizem.
III. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANK
(24)
Pripombe je poslalo 15 zainteresiranih strank, in sicer komercialne radiotelevizije (TF1 in ACT - Združenje komercialnih televizij v Evropi), operaterji plačljive televizije (DTS, Canal Satélite), ponudniki telefonskih in internetnih storitev (redtel, ONO, AETIC), operaterji kabelskih omrežij (Cable Europe) in oglaševalci. Nekateri niso želeli biti imenovani.
(25)
Večina pritožb se je nanašala na nezakonitost novih davkov, ki bodo po njihovem mnenju izkrivljali konkurenco med javnimi in zasebnimi televizijami, neplačljivimi in plačljivimi televizijami oziroma med operaterji, ki ponujajo samo telekomunikacijske storitve, in drugimi operaterji telekomunikacijskih storitev, ki nudijo tudi avdiovizualne storitve. Zainteresirane stranke so izrazile tudi dvome v zvezi z združljivostjo davka na elektronske komunikacije s členom 12 Direktive o odobritvi 2002/20/ES (11).
(26)
Izdajatelji televizijskega programa in ponudniki internetnih storitev so podvomili tudi v združljivost opredelitve opravljanja javne službe RTVE. Opredelitev naj bi bila premalo natančna in preveč velikodušna, kar se tiče pridobivanja pravic za televizijsko razširjanje posebnih športnih dogodkov ali filmov v produkciji glavnih mednarodnih producentov. Zlasti TF1 je trdil, da ni vzpostavljenega predhodnega preskusa za uvedbo pomembnih novih javnih storitev RTVE.
(27)
V zvezi z možno zajamčenostjo davka za pomoč so izdajatelji televizijskega programa in ponudniki internetnih storitev trdili, da bi prihodek od novih davkov imel neposreden vpliv na pomoč. Zlasti so izrazili zaskrbljenost, da bi zvišanje davčnih prihodkov lahko vodilo do nadomestila za RTVE, ki bi presegalo neto stroške zagotavljanja javne storitve.
(28)
V zvezi s sorazmernostjo pomoči so različni televizijski in internetni operaterji videli nevarnost prekomernega nadomestila. Proračunsko načrtovanje za RTVE v višini 1 200 milijonov EUR, kot ga določa Zakon 8/2009, ne bi temeljilo na pravilnem izračunu neto stroškov javne storitve. Sedanji letni proračunski stroški RTVE bi bili samovoljna podlaga. Ne bi razlikovali med komercialnimi dejavnostmi in dejavnostmi javne službe. Zlasti načrtovanje ne bi upoštevalo prihrankov stroškov, ki bi bili doseženi z ukinitvijo oglaševanja, saj za programe ne bi bilo več treba pridobivati velikega števila gledalcev. Zato bi bila produkcija, kot je to pri umetniških programih, cenejša. Drugi pa so izrazili strah, da bi RTVE več denarja porabila za programe visoke vrednosti.
(29)
Morebitno prekomerno nadomestilo vidijo tudi v dejstvu, da bi izgube RTVE zaradi ukinitve oglaševanja v celoti kril državni proračun. To nadomestilo bi se izračunalo na podlagi prejšnjih let, medtem ko bi bili leta 2010 zaradi gospodarske krize komercialni prihodki nižji, s tem pa tudi celotni prihodki RTVE. Ne bi bilo pravično, če bi RTVE z ukinitvijo dvojnega financiranja pridobila zagotovljen prihodek, neodvisen od različnih komercialnih prihodkov.
(30)
Izdajatelji televizijskega programa so tudi podvomili v obstoj učinkovitega sistema proračunskega nadzora za zagotovitev, da se z javnimi sredstvi krijejo samo neto stroški zagotavljanja javne službe.
IV. PRIPOMBE ŠPANIJE
(31)
V uvodu Španija nasprotuje dejstvu, da v tem postopku Komisija ocenjuje vprašanja sorazmernosti in predhodnega preskusa za pomembne nove storitve. Ta vprašanja bi bila del obstoječe sheme financiranja RTVE, kot jo je Komisija odobrila leta 2005 in 2007. Odločitev o sprožitvi v tem postopku pa temelji na opredelitvi reforme sistema financiranja kot nove pomoči v smislu člena 1(c) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (12). Element „nove pomoči“ bi bil omejen na reformo financiranja z uvedbo novih davkov in ne bi spreminjal drugih elementov obstoječe sheme ali na njih vplival. Ti drugi elementi bi torej bili še vedno obstoječa pomoč in jih Komisija v tem postopku ne bi smela oceniti.
(32)
V zvezi z vprašanjem zajamčenosti davka Španija navaja, da novi davki ne bi tvorili sestavnega dela pomoči in ne bi imeli neposrednega vpliva na znesek pomoči. Španija je poudarila, da so v skladu s členom 2(2) Zakona 8/2009, ki se bere skupaj s členom 33 Zakona 17/2006, edini dejavnik za določanje zneska javnega financiranja RTVE neto stroški javne službe, ne glede na višino prihodkov, ustvarjenih z davki. Načrtovani stroški javne službe ne upoštevajo prihodkov, ustvarjenih z davki, temveč temeljijo na stroških te službe v prejšnjih letih.
(33)
Španija je potrdila, da prispevek od davkov za radiotelevizije in telekomunikacijske operaterje ni zgolj usmerjen k RTVE. Prihodki od davkov bodo preneseni na splošni državni proračun (državna blagajna), iz katerega bodo izvršena vsa plačila za RTVE. Španija je določila najvišje zneske za prispevek od davkov. Vsi presežni prihodki bodo dodeljeni splošnemu državnemu proračunu in se zato lahko rezervirajo za druge namene. Poleg tega se lahko Španija do teh najvišjih zneskov odloči, kolikšen delež davka bo dejansko dodelila RTVE. Proračunsko načrtovanje za leto 2010 na primer določa, da se RTVE dodeli manj kot polovica najvišjega možnega prispevka.
(34)
Španija vztraja, da prihodki od novih davkov, ki bi bili višji oziroma nižji od pričakovanih, ne bi vodili do sprememb v načrtovanih zneskih za nadomestilo za javne storitve. Če prihodki iz novih davčnih virov ne bi zadostovali za kritje finančne vrzeli, ki je posledica ukinitve oglaševanja, bi to vrzel krila sredstva iz splošnega državnega proračuna, v skladu s členom 33 Zakona 17/2006. Vsak presežek prihodkov bo dodeljen splošnemu proračunu. Poleg tega bi bil vsak presežek prihodkov nad pragom 1 200 milijonov EUR, določenim s členom 3(2) Zakona 8/2009, prenesen v javno blagajno. Zato načrtovano splošno financiranje poslanstva javne storitve RTVE ne bi bilo odvisno od zneska posebnih davčnih prihodkov, temveč bi bilo v vsakem primeru zagotovljeno s splošnim državnim proračunom.
(35)
V zvezi s sorazmernostjo pomoči Španija navaja, da bi bilo načelo kritja neto stroškov zagotovljeno. V skladu s členom 33(1) Zakona 17/2006, kakor je bil spremenjen z Zakonom 8/2009, so neto stroški edini parameter za določitev učinkovitega zneska pomoči. V skladu s členoma 2(2) in 8(2) Zakona 8/2009 splošni državni proračun nadomešča morebitne nezadostne davčne prihodke, vsi presežki prihodkov pa se dodelijo državnemu proračunu, razen morebitnega prekomernega nadomestila v višini 10 % letnih proračunskih stroškov, predvidenega v členu 8(1) in (2).
(36)
V zvezi s primernostjo letnega proračunskega načrtovanja v višini 1 200 milijonov EUR za prihodnja leta Španija meni, da ni delovala samovoljno. Ta znesek temelji na letnih proračunskih stroških RTVE med opravljanjem obveznosti javne službe. Te obveznosti niso bile spremenjene na način, da bi bilo možno pričakovati nižje stroške; nasprotno, pritožniki so prezrli dejstvo, da mora RTVE vložiti 104 milijone EUR v dodatno produkcijo za zapolnitev programskega časa, ki se je sprostil zaradi ukinitve oglaševanja.
(37)
Ne bi bilo pravilno domnevati, da RTVE zaradi ukinitve oglaševanja ne bi bilo treba privabljati velikega števila gledalcev ter bi zato lahko znižala stroške produkcije in ponudila manj privlačne programe. Za učinkovito izvajanje svojega poslanstva bi bila RTVE v skladu s poslanstvom javne službe dolžna ohranjati prepoznavno in pomembno prisotnost ter doseg gledalcev med televizijskimi kanali.
(38)
V skladu s členom 37 Zakona 17/2006 bi bil učinkovit naknadni proračunski nadzor zagotovljen z notranjo revizijo, pregledom s strani vladnega revizorskega urada in zunanjo revizijo s strani zasebnega revizorskega podjetja (KPMG). Poleg tega v skladu s členoma 39 in 40 tega zakona parlament in avdiovizualni svet nadzirata izpolnjevanje poslanstva javne službe RTVE in njen letni računovodski izkaz. RTVE je tudi predmet pregleda Računskega sodišča.
(39)
V zvezi z obstojem predhodnega nadzora za uvedbo pomembnih novih storitev je Španija navedla, da je ta postopek vzpostavljen s členom 41(3) Splošnega zakona 7/2010 z dne 31. marca 2010 o avdiovizualnih komunikacijah (13). Ta predhodni nadzor, ki sestoji iz javnega posvetovanja z zainteresiranimi stranmi, objave rezultatov posvetovanja in ocene celotnega vpliva vsake nove storitve na trg, je bil zaupan neodvisnemu španskemu nadzornemu in regulativnemu organu za javno radiotelevizijo, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales. Španija je nadalje navedla, da namerava do 1. novembra 2010 z RTVE podpisati programsko pogodbo (contrato-programa), ki bo opredelila, kaj je pomembna nova storitev. V skladu z osnutkom te programske pogodbe pomembna nova storitev pomeni ponudbo nove storitve, ki se jasno razlikuje od že vzpostavljenih storitev in jo je mogoče obravnavati kot referenčni trg proizvodov, z možnostjo vpliva na trg, zlasti v smislu vpliva na povpraševanje.
V. OCENA UKREPA POMOČI
(40)
V skladu s členom 107(1) PDEU je v zvezi s pomočjo, ki jo dodeli država članica, vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.
(41)
Finančni viri, vključeni v španski sistem financiranja RTVE, se stekajo v splošni državni proračun in se posledično iz njega tudi črpajo. Pomenijo neposredni prenos državnih sredstev na določeno podjetje, ki pa njegovim konkurentom niso na voljo. Zato RTVE uživa selektivno prednost.
(42)
Kljub temu je Španija v pripombah, predloženih pred sprožitvijo postopka, trdila, da reforma ne prizadene trgovine med državami članicami, saj RTVE ne deluje zunaj Španije. Vendar če državna finančna pomoč okrepi položaj podjetja v primerjavi z drugimi konkurenčnimi podjetji v trgovini znotraj Unije, se šteje, da zadevna pomoč vpliva na trgovino, četudi se upravičeno podjetje ne ukvarja z izvozom (14). Podobno, kadar država članica odobri pomoč podjetjem, ki se ukvarjajo s storitvenimi in distribucijskimi dejavnostmi, ni nujno, da upravičenec deluje zunaj svoje države članice, da bi pomoč vplivala na trgovino v Uniji (15).
(43)
Ob upoštevanju tega načela sporočili Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za storitve javne radiotelevizije iz leta 2001 in 2009 pojasnjujeta, da se „lahko na splošno šteje, da financiranje javne radiotelevizije vpliva na trgovino med državami članicami … To je stališče glede nakupa in prodaje programskih pravic, ki se običajno dogajata na mednarodni ravni … Poleg tega lahko lastniška struktura komercialnih radiotelevizij sega v več kot eno državo članico“ (16).
(44)
RTVE je dejavna na mednarodnih trgih (prodaja programov in nakup pravic za televizijsko razširjanje). Prek Evropske zveze za radiodifuzijo si izmenjuje televizijske programe in sodeluje v sistemu Evrovizije (17). Poleg tega RTVE pri pridobivanju in prodaji pravic za televizijsko razširjanje neposredno konkurira komercialnim radiotelevizijam, ki so dejavne na nacionalnem in mednarodnem radiodifuzijskem trgu in ki imajo mednarodno lastniško strukturo. Zato konkurenci na španskem trgu, celo brez komercialnih dejavnosti, ki jih je RTVE izvajala do avgusta 2009, grozi izkrivljanje zaradi pomoči, dodeljene RTVE na način, ki bi lahko vplival na trgovino med državami članicami. Komisija je to že navedla v odločbah E 8/2005 in NN 8/07.
(45)
Komisija je tudi obravnavala možnost, da bi se ukrepi financiranja obravnavali zgolj kot nadomestilo za obveznosti opravljanja javne službe, ki RTVE ne bi zagotavljalo finančne prednosti v smislu odločbe Sodišča v zadevi Altmark (18). RTVE je podjetje, pooblaščeno za izvajanje storitev splošnega gospodarskega pomena, storitev javne radiodifuzije. Državni ukrepi, ki so nadomestilo za neto dodatne stroške storitev splošnega gospodarskega pomena, niso državna pomoč, če so izpolnjeni vsi pogoji, ki jih določa ta sodba. Prvič, upravičeno podjetje mora učinkovito izvajati obveznosti javne službe, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene; drugič, parametri, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti predhodno določeni na nepristranski in pregleden način; tretjič, nadomestilo ne sme presegati zneska, nujno potrebnega za kritje vseh ali le dela stroškov, ki nastanejo pri opravljanju obveznosti javne službe, ob upoštevanju zadevnih prihodkov in razumnega dobička za opravljanje teh obveznosti; četrtič, če podjetje, ki naj bi izvajalo obveznosti javne službe, ni izbrano v postopku javnega naročila, ki omogoča izbiro ponudbe, zmožne zagotavljati zadevne storitve javnosti po najnižjih stroških, je treba višino nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi nastali, če bi te obveznosti izvajalo običajno podjetje, ki je dobro upravljano in ustrezno opremljeno s potrebnimi sredstvi za izpolnjevanje zahtev javne službe.
(46)
Če javne subvencije, ki so dodeljene podjetjem, katerih izrecna naloga je izvajanje obveznosti javne službe, za nadomestilo stroškov, nastalih pri izvajanju teh obveznosti, niso skladne z vsemi temi pogoji, takšne subvencije spadajo v področje uporabe člena 107(1) PDEU in jih je treba obravnavati kot državno pomoč v smislu te določbe (19).
(47)
Oseba javnega prava RTVE je bila pooblaščena za izvajanje storitev javne radiotelevizije, kot je opredeljeno v zakonih 17/2006 in 8/2009. Vendar pa je bila RTVE za javno radiotelevizijo imenovana z zakonom in ne z javnim razpisom. Poleg tega španski organi niso določili višine potrebnega nadomestila na podlagi analize stroškov, ki bi nastali v običajnem podjetju, dobro upravljanem in opremljenem, pri izvajanju teh obveznosti. Višina je določena letno na podlagi tekočih neto stroškov, brez uporabe primerjave z dobro upravljanim podjetjem. Parametri, na podlagi katerih bi se izračunalo nadomestilo, niso bili določeni vnaprej na nepristranski in pregleden način. Zato niso izpolnjeni vsi pogoji, ki jih določa Sodišče, ukrepi, ki so predmet presoje, pa so državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU (20).
(48)
Španija novega ukrepa pomoči ni priglasila. Španija trdi, da ukrep ne bi pomenil vsebinske spremembe obstoječe sheme pomoči, kakor je spremenjena v skladu z odločbo Komisije v zadevi E 8/2005 v smislu člena 108(3) PDEU, in zato ne bi pomenil nove pomoči, ki jo je treba priglasiti.
(49)
V skladu s členom 1(c) Uredbe (ES) št. 659/1999 „nova pomoč“ pomeni vsako pomoč, ki ni obstoječa pomoč, vključno s spremembami obstoječe pomoči. V skladu s členom 4 izvedbene uredbe (ES) št. 794/2004 se niti preoblikovanje obstoječe pomoči povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na ocenjevanje združljivosti ukrepa pomoči z notranjim trgom, niti povečanje začetnega proračuna obstoječe sheme pomoči do 20 % ne šteje za spremembo obstoječe pomoči.
(50)
Da bi sprememba obstoječe sheme pomenila „novo pomoč“, mora biti sprememba sistema vsebinska, tj. osnovne značilnosti sistema morajo biti spremenjene, kot bi na primer veljalo, če bi se spremenili zastavljeni cilj, osnova za dajatev, osebe ali organi, ki jih shema zadeva, ali na splošno vir financiranja (21). V zadevnem primeru so bili viri financiranja RTVE vsebinsko spremenjeni. Novi viri financiranja tudi pomenijo, da je financiranje, povezano z oglaševanjem (ki ni bilo pomoč), zdaj prevzela država (kar je pomoč). To veliko povečanje zneska pomoči in prehod z dvojnega na enojni sistem financiranja sta jasna znaka, da gre za novo pomoč.
(51)
Če člen 1(c) postopkovne uredbe navaja, da je treba spremembe obstoječe pomoči obravnavati kot novo pomoč, ta določba pomeni, da „ni spremenjena obstoječa pomoč tista, ki se šteje za novo pomoč, temveč le sprememba kot taka, ki jo je mogoče obravnavati kot novo pomoč“, kot je Sodišče prve stopnje poudarilo v zadevi Gibraltar (22). Določba v nadaljevanju navaja: „Prvotna shema [se] spremeni v novo shemo pomoči samo takrat, ko sprememba vsebinsko vpliva na prvotno shemo. Vsebinske spremembe ni, ko se nova prvina lahko jasno loči od prvotne sheme“ (23).
(52)
Iz te sodne prakse in zakonodaje sledi, da spremembe, ki ne vplivajo na oceno združljivosti ukrepa pomoči, prav tako ne morejo vplivati na predmet pomoči in zato ne spreminjajo uvrstitve ukrepa med obstoječo pomoč. Po drugi strani pa, če sprememba vpliva na predmet pomoči, vendar ne v obsegu, ki zahteva novo oceno njenih drugih elementov, je to spremembo mogoče oceniti na neodvisni osnovi, brez sklicevanja na druge elemente sheme. V tem primeru je samo sprememba tista, ki je predmet obveznosti priglasitve in pregleda s strani Komisije.
(53)
Trije fiskalni ukrepi, ki jih uvajajo ali spreminjajo členi 4, 5 in 6 Zakona 8/2009, so ločeni od obstoječe sheme za financiranje RTVE. Čeprav lahko novi viri financiranja vplivajo na zakonitost sheme kot take, pa ne vplivajo na oceno drugih elementov pomoči za RTVE ali na učinek, ki ga lahko ima pomoč na trg.
(54)
Novi elementi pomoči, torej novi davki, lahko tvorijo novo pomoč zato, ker ne spadajo v nobenega od primerov, ki jih predvideva člen 1(b) Uredbe (ES) št. 659/1999. Dejansko so vzpostavljeni z zakoni, odobrenimi po začetku veljavnosti Pogodbe, niso posamezni ukrep pomoči, dodeljen v okviru odobrene sheme pomoči, niso bili odobreni na podlagi člena 4(6) Uredbe (ES) št. 659/1999, niso bili dodeljeni deset let pred prvim ukrepom Komisije in, nenazadnje, veljajo za sektorje, ki so bili v času začetka veljavnosti ukrepov odprti za konkurenco. Drugič, četudi priznamo kot hipotezo španski argument, da jih je treba obravnavati kot spremembo obstoječe sheme financiranja, se zdi, da način dodatnega financiranja RTVE pomeni vsebinsko spremembo obstoječe sheme financiranja glede vira financiranja. Obstoječa shema ni vsebovala posebnih dajatev, ki naj bi se pobirale v korist RTVE, zakonitost tega pa lahko vpliva na združljivost celotne pomoči.
(55)
Kot je bilo navedeno v odločitvi o sprožitvi postopka, so spremembe v financiranju RTVE Komisiji vzbudile dvome v zvezi z njihovim vplivom na celotno združljivost financiranja RTVE s Pogodbo in terjale dodatno oceno s strani Komisije. Zato bi bilo treba te spremembe uradno priglasiti Komisiji. Kot je navedeno zgoraj, razvrstitev nove pomoči velja samo za spremembo kot tako. Zato je Komisija sprožila postopek samo zato, da bi ocenila kakovost teh sprememb in njihov vpliv na združljivost pomoči.
(56)
Komisija ocenjuje pomoč za javne radiotelevizije v obliki nadomestila za izpolnjevanje pooblastila za izvajanje javne službe v skladu s členom 106(2) PDEU na podlagi meril, določenih v Sporočilu Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za storitve javne radiodifuzije iz leta 2001 (Sporočilo o radiodifuziji iz leta 2001) (24). V skladu s Sporočilom Komisije o določitvi pravil, ki se uporabljajo za ovrednotenje nezakonite državne pomoči, in odstavkom 100 Sporočila o radiodifuziji iz leta 2009 to velja samo v primeru nepriglašene nove pomoči, če je bila nova pomoč dodeljena po objavi Sporočila 27. oktobra 2009. V zadevnem primeru pa je bil sistem nove pomoči uveden z začetkom veljavnosti zakona 1. septembra 2009. Zato bo nova shema financiranja ocenjena na podlagi Sporočila iz leta 2001 in na podlagi kasnejše prakse odločanja Komisije (25).
(57)
Da se za ukrep lahko uporabi odstopanje iz člena 106(2), morajo biti izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
(a)
zadevna storitev mora biti storitev splošnega gospodarskega pomena in jo mora kot tako jasno opredeliti država članica (opredelitev);
(b)
država članica mora zadevno podjetje izrecno pooblastiti za opravljanje navedene storitve (pooblastitev);
(c)
uporaba pravil o konkurenci iz Pogodbe (v tem primeru prepoved državnih pomoči) mora ovirati opravljanje posebnih nalog, dodeljenih podjetju, odstopanje od teh pravil pa ne sme vplivati na razvoj trgovine v obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Unije (sorazmernost) (26).
(58)
V posebnem primeru javne radiotelevizije je treba zgoraj navedeni pristop prilagoditi ob upoštevanju obrazložitvenih določb Protokola Amsterdamske pogodbe, ki se nanaša na „poslanstvo javne storitve, ki jo podeli, opredeli in organizira vsaka država članica“ (opredelitev in pooblastitev), in določa odstopanje od pravil Pogodbe v primeru financiranja storitev javne radiotelevizije „kadar je tako financiranje dodeljeno zavodom za radiodifuzijo za izpolnjevanje poslanstva javne storitve … in … ne vpliva na pogoje trgovanja in konkurence v Skupnosti v tolikšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi, pri čemer se upošteva poslanstvo javne storitve“ (sorazmernost) (27).
(59)
Komisija je v svoji odločbi o financiranju RTVE v zadevah E 8/2005 in NN 8/07 opredelitev opravljanja javne službe v Zakonu 17/2006 označila kot združljivo s členom 106(2) PDEU. Člen 9 Zakona 8/2009 vpliva na to opredelitev, saj dodaja dodatne obveznosti in omejitve glede vsebine radiodifuzije RTVE. Merilo ustrezne opredelitve pooblastila za izvajanje javne službe je zato še vedno izpolnjeno. Poleg tega lahko umik RTVE s trga televizijskega oglaševanja prispeva h krepitvi poslanstva javne službe, saj bodo programi manj odvisni od komercialnih zahtev in nihanja komercialnih prihodkov.
(60)
Iz tega razloga Komisija v odločitvi o sprožitvi postopka ni izrazila dvomov v zvezi s temi vidiki financiranja RTVE.
(61)
Osrednja značilnost sprememb v financiranju RTVE je skoraj popolno prenehanje komercialnih dejavnosti, prehod s sistema „dvojnega financiranja“, ki je združeval javna sredstva in prihodke iz komercialnih dejavnosti, na sistem „enojnega financiranja“, kjer se radiodifuzija financira izključno oziroma skoraj izključno z javnimi sredstvi, v skladu z razlikovanjem iz odstavka 45 Sporočila o radiodifuziji iz leta 2001. Države članice lahko same izberejo, ali in kako bodo združevale različne vire financiranja. Vendar pa del prihodkov RTVE, ki je doslej izviral iz komercialnih dejavnosti, ne bo preprosto nadomeščen s financiranjem iz španskega splošnega državnega proračuna v skladu s členom 33 Zakona 17/2006. To nadomestitev bo spremljala uvedba ali sprememba nekaterih davkov, katerih namen je ustvariti potrebne prihodke.
(62)
Povezava, vzpostavljena med financiranjem in prihodki iz novih davkov, nakazuje, da se zdi, da so prihodki iz davkov dodeljeni za financiranje pomoči za RTVE in da imajo neposreden vpliv na znesek pomoči. Če se izkaže, da je dajatev, posebej namenjena financiranju pomoči, v nasprotju z drugimi določbami Pogodbe, Komisija sheme pomoči, katere sestavni del je ta dajatev, ne more razglasiti za združljivo z notranjim trgom. Posledično je lahko zaradi načina financiranja ukrepa pomoči celotna shema pomoči nezdružljiva z notranjim trgom. Zato je, kot je določeno v uvodnih izjavah 21, 22 in 23 zgoraj, treba oceniti, ali novi sistem financiranja dejansko jamči davke za pomoč in ali mora zato Komisija učinke novih davkov vključiti v analizo državne pomoči.
(63)
Vendar pa mora biti davek, da se lahko šteje za sestavni del ukrepa pomoči, zajamčen za financiranje pomoči v smislu, da se prihodki od davka nujno dodelijo za financiranje pomoči in imajo neposreden vpliv na znesek pomoči (28).
(64)
Ti pogoji v zadevnem primeru niso izpolnjeni. Kot je potrdila Španija, je višina pomoči za RTVE določena samo na podlagi potreb RTVE po financiranju in ocenjenih neto stroškov zagotavljanja storitve javne radiodifuzije. Finančna sredstva, ki jih prejme RTVE, so dejansko in zakonsko neodvisna od prihodkov iz davkov, saj je takšno financiranje odvisno samo od neto stroškov obveznosti javne službe. Na eni strani prihodki, ustvarjeni z davki in namenjeni financiranju RTVE, ne morejo presegati neto stroškov obveznosti javne službe (vsi zneski, ki presegajo neto stroške javne službe, se vrnejo v splošni državni proračun). Na drugi strani pa se bo, ko bodo neto stroški obveznosti javne službe presegali prihodke, ustvarjene z davki, vrzel zapolnila s prispevki iz splošnega državnega proračuna. Prihodki iz novih davkov, višji ali nižji od pričakovanih, ne bodo povzročili sprememb predvidenih zneskov. Če prihodki iz novih davčnih virov ne bi zadostovali za kritje finančne vrzeli, ki je posledica ukinitve oglaševanja, bi to vrzel krila sredstva iz splošnega državnega proračuna v skladu s členom 33 Zakona 17/2006. Vsak presežek prihodkov bo dodeljen splošnemu proračunu. Zato načrtovano splošno financiranje poslanstva javne storitve RTVE ne bo odvisno od zneska posebnih davčnih prihodkov, temveč bo v vsakem primeru zagotovljeno s splošnim državnim proračunom.
(65)
Dejstvo, da je povezava med davki in namenom, za katerega so bili uvedeni, navedena v obrazložitvenem memorandumu in tudi v samem zakonu, te ugotovitve ne spreminja. Besedilo v zakonu („za namene prispevanja k financiranju RTVE“) ne opredeljuje kakovosti povezave med davki in pomočjo.
(66)
V skladu s tem Komisija zaključuje, da trije davčni ukrepi, opisani v uvodni izjavi 14, niso sestavni del pomoči. Njihova zakonitost ne vpliva na združljivost pomoči za RTVE. Prav tako za oceno državne pomoči niso pomembne pripombe zainteresiranih strank v zvezi z njihovo zakonitostjo. Zato postopek za ugotavljanje kršitev, ki poteka v zvezi z davkom na elektronske komunikacije zaradi domnevne kršitve člena 12 Direktive o odobritvi 2002/20/ES, ne vpliva na ta sklep.
(67)
V zvezi s sorazmernostjo nadomestila, tako da to krije samo neto stroške izvajanja obveznosti javne službe RTVE, novi zakon predvideva, da se vsi prihodki RTVE, ki presegajo neto stroške javne službe in dodatnih 10 % rezervnih sredstev, stekajo nazaj v splošni državni proračun. 10-odstotni presežek se lahko hrani v rezervnem skladu za kritje morebitnega prenizkega nadomestila v prejšnjih letih ali izrednih stroškov, vse do obdobja štirih let. Ta mehanizem za preprečevanje neupravičenega prekomernega nadomestila je v skladu s prakso Komisije (29).
(68)
Da bi zagotovile sorazmernost pomoči, morajo države članice vzpostaviti tudi ustrezen mehanizem za reden in učinkovit nadzor uporabe javnih sredstev za opravljanje javne službe (30) in jamstvo, da je letno javno financiranje omejeno na neto stroške obveznosti izvajanja javne službe (31). Španija ohranja svoj sistem zunanjega nadzora, uveden z Zakonom 17/2006, kot je opisano zgoraj in odobreno s strani Komisije v Odločbi E 8/2005, kar omogoča določitev neto stroškov storitev javne radiotelevizije.
(69)
Ker lahko ukinitev oglaševanja vpliva na stroške radiotelevizije, saj je njen program manj odvisen od komercialnih zahtev, je Komisija v odločitvi o sprožitvi postopka pozvala Španijo in druge zainteresirane stranke, naj predložijo pripombe o mehanizmu financiranja, da bi lahko ovrgla možnost prekomernega nadomestila.
(70)
Zainteresirane stranke so izrazile zaskrbljenost v zvezi z verjetnostjo prekomernega nadomestila za RTVE. Proračunsko načrtovanje za RTVE v višini 1 200 milijonov EUR ne bi temeljilo na pravilnem izračunu neto stroškov javne storitve. Ne bi razlikovalo med komercialnimi dejavnostmi in dejavnostmi javne službe in ne bi upoštevalo prihrankov zaradi ukinitve oglaševanja, saj cilj programov ni več privabljanje velikega števila gledalcev in njihova produkcija je zato lahko cenejša. Poleg tega bi se celotno nadomestilo za izgubo oglaševalskih prihodkov izračunalo na podlagi prejšnjih let, medtem ko bi bili leta 2010 zaradi gospodarske krize komercialni prihodki nižji, s tem pa tudi celotni prihodki RTVE. Ne bi bilo pravično, če bi RTVE z ukinitvijo dvojnega financiranja pridobila zagotovljen prihodek, neodvisen od različnega komercialnega prihodka. Zainteresirane stranke so izrazile tudi zaskrbljenost glede proračunskega nadzora.
(71)
Vendar pa je Španija dokazala, da je proračunsko načrtovanje v skladu z letnimi proračunskimi stroški RTVE v prejšnjih letih in da ni razloga za domnevanje, da bi zdaj ali v bližnji prihodnosti zgolj zaradi ukinitve oglaševanja nastali večji prihranki. RTVE bo še naprej morala privabljati veliko število gledalcev, ukinitev oglaševanja pa bo ustvarila potrebo po dodatnih produkcijah, ki jih bo treba financirati. V primerjavi z zneski iz prejšnjih let (1 177 milijonov EUR leta 2007, 1 222 milijonov EUR leta 2008 in 1 146 milijonov EUR leta 2009) in ob upoštevanju dodatnih stroškov produkcij (104 milijone EUR), potrebnih za zapolnitev programskega časa zaradi ukinitve oglaševanja, in preostalih komercialnih prihodkov (ocenjenih na zgolj 25 milijonov EUR), se zdi največ 1 200 milijonov EUR za proračunsko načrtovanje stroškov utemeljen in razumen znesek za letne proračunske stroške nadomestila za javne storitve. Poleg tega načelo nadomestila za dejanske neto stroške javne radiotelevizije nujno vključuje zaščito pred spremembami v prihodkih na oglaševalskem trgu.
(72)
V zvezi s proračunskim nadzorom je Španija izpostavila obstoječe mehanizme kontrol, že vzpostavljene z Zakonom 17/2006, kot je opisano v uvodni izjavi 38 zgoraj. Za zagotovitev, da državna pomoč ne presega neto stroškov poslanstva javne storitve, je v skladu s členom 37 Zakona 17/2006 zagotovljen učinkovit naknadni proračunski nadzor, in sicer z notranjo revizijo, javnim pregledom s strani vladnega revizorskega urada in zunanjo revizijo s strani zasebnega revizorskega podjetja. Poleg tega v skladu s členoma 39 in 40 tega zakona parlament in avdiovizualni svet nadzirata izpolnjevanje poslanstva javne službe RTVE in njen letni računovodski izkaz. RTVE je tudi predmet pregleda Računskega sodišča. Pripombe zainteresiranih strank ne dajejo nobenega razloga za domnevo, da se ta sistem ne uporablja pravilno.
(73)
Komisija meni, da ni nobenih znakov, da bo predvideno letno nadomestilo za obveznost javne službe RTVE preseglo znesek, ki ga je mogoče razumno oceniti kot strošek te storitve, oziroma da bo nadomestilo sčasoma preseglo neto stroške javne službe.
(74)
Komisija je v odločitvi o sprožitvi postopka Španijo vprašala, ali ima ustrezen postopkovni okvir za predhodno oceno, ali so nove avdiovizualne storitve javne radiotelevizije RTVE v skladu z bistvenimi pogoji Protokola Amsterdamske pogodbe (tako imenovan predhodni nadzor) (32). Informacije, ki jih je doslej predložila Španija, Komisiji niso omogočile preverjanja, ali Španija že ima takšen mehanizem. Komisija se strinja s trditvijo Španije, da je bil načeloma ta element financiranja RTVE predmet odločb iz leta 2005 in 2007, ki sta se nanašali na celoten sistem financiranja RTVE. Komisija se nadalje strinja, da na sistem ni vplivala uvedba novih dajatev, ki so podlaga za ta postopek.
(75)
Vendar pa je po informacijah, ki jih je predložila Španija, člen 41(3) Zakona 7/2010 (33) vzpostavil takšen postopek ter neodvisni španski nadzorni in regulativni organ za javno radiotelevizijo Consejo Estatal de Medios Audiovisuales pooblastil za izvajanje tega nadzora, ki sestoji iz javnega posvetovanja z zainteresiranimi stranmi, objave rezultatov posvetovanja in ocene celotnega vpliva vsake nove storitve na trg. Vendar ta zakon ne vsebuje opredelitve, kaj je pomembna nova storitev. Države članice morajo vzpostaviti zadevna merila (34). Španija je navedla, da namerava najpozneje do 1. novembra 2010 z RTVE podpisati programsko pogodbo (contrato-programa), ki bo vsebovala takšno opredelitev. V skladu z osnutkom te programske pogodbe pomembna nova storitev pomeni ponudbo nove storitve, ki se jasno razlikuje od že vzpostavljenih storitev, ki jih je mogoče obravnavati kot upoštevani trg proizvodov, z možnostjo vpliva na trg, zlasti v smislu vpliva na povpraševanje.
(76)
Španija je tako izpolnila obveznost uvedbe predhodnega nadzora in Komisija upošteva, da namerava Španija do novembra 2010 uvesti zavezujočo opredelitev pomembne nove storitve. Komisija tudi upošteva, da ta mehanizem pred letom 2010 ni bil vzpostavljen.
VI. SKLEPNA UGOTOVITEV
(77)
Komisija ugotavlja, da je Španija nezakonito izvedla reformo financiranja javne radiotelevizije RTVE s kršitvijo člena 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije. Vendar pa Komisija zaključuje, da pobrani davki niso zajamčeni za financiranje pomoči za RTVE in da ne vplivajo na združljivost pomoči s Pogodbo. Poleg tega ima Španija vzpostavljene zaščitne ukrepe za preprečevanje prekomernega nadomestila za RTVE. In nenazadnje, Komisija upošteva, da je Španija uvedla postopek za predhodni nadzor za uvedbo pomembnih novih storitev v okviru opravljanja javne službe. Zato je pomoč za javno radiotelevizijo RTVE združljiva s Pogodbo -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Financiranje javne radiotelevizije Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), ki ga je Španija spremenila z Zakonom 8/2009 o financiranju RTVE, je združljivo z notranjim trgom v smislu člena 106(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Kraljevino Španijo.
V Bruslju, 20. julija 2010