РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 8 март 2011 година
относно мярка за държавна помощ C 24/09 (ex N 446/08) - Държавна помощ за енергоемките предприятия съгласно Закона за екологичната електроенергия в Австрия
(нотифицирано под номер C(2011) 1363)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/528/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 юни 2008 г. Австрия изпрати предварително уведомление за изменения, които възнамерява да въведе в Закона за екологичната електроенергия (наричан по-долу „законът“), които Комисията счете за съвместими с вътрешния пазар през 2006 г. в тогавашното му състояние (2). На 4 септември 2008 г. Австрия изпрати уведомление за нова версия на Закона за екологичната електроенергия.
(2)
С писмо от 28 октомври 2008 г. Комисията поиска допълнителна информация. След като беше изпратено напомняне, Австрия представи допълнителна информация с писмо от 22 декември 2008 г. След среща с представители на Австрия на 11 февруари 2009 г. Комисията поиска още информация с писмо от 19 февруари 2009 г. Австрия представи информацията с писмо от 17 март 2009 г. С писмо от 8 май 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Австрия предостави с писма от 9 и 19 юни 2009 г.
(3)
На 9 юли 2008 г. Комисията получи жалба от Австрийската работническа камара (Bundesarbeitskammer) относно мярка в закона в полза на енергоемките предприятия.
(4)
На 22 юли 2009 г. Комисията прие смесено решение: тя одобри мерките в полза на производителите на екологична електроенергия, която ги счете за съвместими с Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (наричани по-долу „Насоките за околната среда“/„Насоките“) (3), но взе решение да открие официална процедура по разследване по отношение на механизма за освобождаване на енергоемки предприятия (4).
(5)
С писмо от 23 юли 2009 г. Комисията уведоми Австрия за това решение и поиска от нея да предостави цялата информация, необходима за оценката на мярката.
(6)
Комисията публикува решението си в Официален вестник на Европейския съюз (5) и прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(7)
С писмо от 19 август 2009 г. Австрия поиска удължаване на крайния срок за отговор, което Комисията одобри с писмо от 9 септември 2009 г. Накрая Австрия представи мнението си на 8 октомври 2009 г.
(8)
Междувременно с писмо от 7 октомври 2009 г. Австрийската работническа камара представи забележки по отношение на мярката в полза на енергоемките предприятия. Комисията поиска от Австрия да коментира тези забележки. Австрия представи своето мнение на 23 декември 2009 г. и предостави допълнителна информация на 23 април 2010 г.
(9)
С писма от 21 юни 2010 г. и 19 юли 2010 г. Комисията поиска от Австрия допълнителна информация, която беше предоставена на 13 септември 2010 г. По искане на Австрия на 9 юли 2010 г. се проведе среща между Комисията и представители на Австрия.
(10)
В писмо от 24 ноември 2010 г. Австрия изтъкна значението на Закона за екологичната електроенергия за страната и поиска до началото на декември 2010 г. да бъде взето решение по случая. Комисията отговори на това писмо на 7 декември 2010 г. Друга среща с представителите на Австрия се проведе на 9 декември 2010 г.
(11)
С писмо от 30 декември 2010 г. Австрия припомни аргументите, които беше представила в защита на мярката в хода на производството, и поиска от Комисията да одобри механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. Комисията отговори на това писмо на 25 януари 2011 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(12)
В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията одобри изменения закон, с изключение единствено на член 22в, в който се установява механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия. Поради това описанието по-долу ще се ограничи до посочения механизъм.
2.1. Механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия
(13)
В член 3 от закона се посочва, че Австрия възнамерява да предостави концесия на едно или повече предприятия, които да изпълняват функциите на център за сетълмент на екологична електроенергия (Ökostromabwicklungstelle или „център за сетълмент“). По-специално концесионерите ще купуват екологична електроенергия от производители на фиксирана цена и ще я продават на електроразпределителни предприятия на фиксирана цена. Електроразпределителните предприятия са длъжни да купуват процент от общите си доставки от център за сетълмент: изискваният процент съответства на средния дял на екологичната електроенергия в общия електроенергиен микс в Австрия.
(14)
Понастоящем Австрия е предоставила единствена концесия за цялата страна на един център за сетълмент, Abwicklungsstelle für Ökostrom AG („OeMAG“). OeMAG е обикновено акционерно дружество, чиято дейност се урежда от частното, а не от публичното право, а одитът му се извършва от експерт-счетоводител. Контролът върху него се осъществява от австрийското федерално министерство на икономиката и труда и от E-Control GmbH, австрийския енергиен регулатор. Основните елементи на изпълнението на мярката в полза на енергоемките предприятия (като например условията за разпределяне на електроенергия за търговците на електроенергия, цената, която търговците заплащат, финансовото участие от страна на крайните потребители) са предварително определени от органите чрез закон или наредба. Всички спорове между участващите предприятия се решават в обикновени съдилища, а не чрез административни процедури.
(15)
OeMAG е акционерно дружество, собственост на оператори на електропреносни системи, банки и промишлени предприятия: Verbund-APG притежава дял от 24,4 %, а останалият дял е собственост на VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkredit Bank AG и Smart Technologies, като всяко от дружествата притежава по 12,6 %. Verbund-APG е дъщерно дружество на Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft) и е изцяло негова собственост; 51 % от Verbund AG са собственост на Република Австрия. VKW Netz AG е собственост на Illwerke AG, като 95,5 % от неговите акции са собственост на провинция Форарлберг. TIWAG-Netz AG е собственост на TIWAG AG, което от своя страна е притежавано изцяло от провинция Тирол. CISMO GmbH е собственост на Oesterreichische Kontrollbank AG и на оператори на електропреносни системи и предприятия, които доставят електроенергия и газ. Oesterreichische Kontrollbank AG е собственост на австрийски банки. Голяма част от Investkredit Bank AG е собственост на Volksbanken. Smart Technologies е собственост на Siemens. Така публични акционери притежават 49,6 % от акциите на OeMAG, а частни акционери - 50,4 %. Комисията не разполага с данни, въз основа на които да се допусне, че публичните акционери могат да упражняват контрол или поне съвместен контрол над OeMAG.
(16)
С член 22в, параграф 1 от закона се установява механизъм, който предоставя на енергоемките предприятия право да поискат от своя доставчик на електроенергия да не ги снабдява с екологична електроенергия. За да отговарят на изискванията, енергоемките предприятия трябва да докажат, че изпълняват следните две условия:
а)
те трябва да отговарят на условията за възстановяване на суми съгласно Закона за намаление на енергийния данък ((Energieabgabevergütungsgesetz); и
б)
потребяваната от тях екологична електроенергия трябва да бъде най-малко 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност.
Освобождаването се предоставя посредством заявление до енергийния регулатор, E-Control.
(17)
Ако освобождаването бъде предоставено, на електроразпределителните предприятия по законен ред се забранява да начисляват допълнителните разходи за екологична електроенергия на тези големи потребители на електроенергия.
(18)
В член 22в, параграф 5 от Закона се посочва, че договорите между електроразпределителните предприятия и големите потребители на електроенергия трябва да съдържат условието разпределителните предприятия да не доставят екологична електроенергия на клиента и да не му прехвърлят допълнителните разходи за екологична електроенергия. Всички договорни разпоредби за противното са недействителни (6).
(19)
Ако едно енергоемко предприятие е освободено от задължението за закупуване, то трябва да извърши компенсаторно плащане на OeMAG в размер на 0,5 % от своята нетна производствена стойност за предходната календарна година (член 22в, параграф 2 от закона).
2.2. Резюме на решението за откриване на процедурата
(20)
В уведомлението Австрия представи твърдението, че механизмът за освобождаване следва да бъде оценен независимо от общата схема за помощ за производителите на екологична електроенергия, тъй като той засяга само „частните стопански отношения“ между енергоемките предприятия и електроразпределителните предприятия. Според Австрия освобождаването не представлява държавна помощ, но дори и да е държавна помощ, то тя със сигурност е съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(21)
По въпроса за наличието на държавна помощ в решението си за откриване на процедурата Комисията установи, че освобождаването от механизма за финансиране не може да се оценява отделно от самия механизъм за финансиране. Комисията изрази становище, че изключението или освобождаването е винаги неразделно свързано със съответното правило, следователно освобождаването е неразделна част от общата схема и поради това следва да бъде оценено съгласно законодателството за държавната помощ. Освен това законодателството позволява на електроразпределителните предприятия с голям дял на клиентите, за които е приложено освобождаване, да заявят освобождаване от преференциалната тарифа за изкупуване; така схемата също може да причини преки загуби за OeMAG, с което се затвърждава заключението, че е налице държавна помощ (7).
(22)
Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на механизма за освобождаване с правилата за държавна помощ. По тези причини Комисията реши да открие официална процедура за разследване на механизма.
(23)
В периода на изчакване на окончателното решение на Комисията Австрия предостави средствата, предвидени в механизма за освобождаване (8) въз основа на разпоредбата от временната рамка, позволяваща през периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2010 г. да се предостави помощ в размер до 500 000 EUR (9). Комисията одобри това действие като част от държавна помощ № N 47a/09 „Съвместима помощ в ограничен размер съгласно временната рамка“ („Österreichregelung Kleinbeihilfen“) (10). Схемата може да се прилага по отношение на предприятия, които не са били в затруднено положение към 1 юли 2008 г., във всички отрасли на икономиката, с изключение на рибарството и първичното производство на селскостопански продукти. От мярката са се възползвали над 2 000 предприятия.
3. ЗАБЕЛЕЖКИ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ АВСТРИЯ
(24)
Както на етапите на предварителното уведомяване и на уведомяването Австрия продължава да поддържа становището, че мярката в полза на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като тя не е свързана с използването на държавни ресурси и не е избирателна.
(25)
Но дори ако механизмът за освобождаване представлява държавна помощ, Австрия счита, че тя със сигурност може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда, с член 25 от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 г. относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на членове 87 и 88 от Договора (Общ регламент за групово освобождаване) (11) и с член 17 от Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (12) (наричана по-долу „директивата за енергийното данъчно облагане“).
3.1. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(26)
По отношение на държавните ресурси Австрия поддържа становището, че законът е аналогичен на германския Закон за енергията от възобновяеми източници (Erneuerbare-Energien-Gesetz), който според Австрия не е свързан с използването на държавни ресурси. Във връзка с това Австрия се позовава на решението на Съда по дело PreussenElektra (13).
(27)
Според Австрия механизмите за освобождаване, установени с австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници, имат следните общи характеристики:
а)
и в двете системи допълнителният разход, произтичащ от гарантираната преференциална тарифа за изкупуване, се поема от електроразпределителните предприятия, които трябва за закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена;
б)
и при двете системи електроразпределителните предприятия имат правото да не купуват електроенергия от възобновяеми източници за своите клиенти, които са освободени от задължението да купуват електроенергия от възобновяеми източници;
в)
и при двете системи задължението за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители е наложено на участници на пазара, които не извършват обществени услуги; тези участници на пазара имат законното право да прехвърлят допълнителните разходи на електроразпределителните предприятия, като задълженията за закупуване и цените се определят със закон;
г)
и при двете системи регулаторът потвърждава, че няма свръхкомпенсация на дадено предприятие, което има задължение за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители.
(28)
В параграфи 42-48 от решението за откриване на процедурата Комисията обяснява подробно защо и в какви аспекти оценяваната мярка е съпоставима с разгледаната от Съда мярка в дело Essent (14). Австрия оспорва тези констатации по следните причини:
а)
OeMAG не е организация, определена от държавата с цел да събира такса. Според Австрия операторите на мрежи в Германия изпълняват съвсем същата роля, каквато изпълнява OeMAG в Австрия;
б)
OeMAG е частно предприятие, а не организация, чиято дейност се урежда от публичното право като корпорациите, които бяха обсъдени в решенията по делата Air France (15) и Salvat Père (16). Държавата няма право да назначава членове на управителния или надзорния съвет, нито притежава правомощия за надзор или вето над решенията на OeMAG. Държавата няма правомощия да изземва функции на OeMAG;
в)
всички спорове, засягащи OeMAG, се разглеждат в обикновени съдилища;
г)
единственият публичен контрол, на който подлежи OeMAG, е последващ одит от страна на Австрийската сметна палата;
д)
държавният бюджет не покрива никакви загуби, понесени от OeMAG. Ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за закупуването и продажбата на електроенергия от възобновяеми източници. Следователно за държавния бюджет не съществува тежест, подобна на представената в дела Sloman Neptun (17) и Pearle (18);
е)
E-Control не разполага с правомощия за предоставяне на освобождаване съгласно член 22в от закона;
ж)
общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се засяга от механизма за освобождаване. Той променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия.
3.2. Избирателност
(29)
Австрия твърди, че освобождаването на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като то не става избирателно.
(30)
Енергоемките предприятия са освободени само частично от финансиране на помощта, предоставяна на производителите на екологична електроенергия. Те трябва да извършват компенсиращо плащане на 0,5 % от своята нетна производствена стойност директно на OeMAG и по този начин продължават да участват във финансирането на помощта за производителите на екологична електроенергия.
(31)
Цитирайки решението по дело Adria-Wien Pipeline (19), Австрия твърди, че de jure мярката не се ограничава до определени отрасли на икономиката, нито е избирателна de facto. Но дори ако съществува prima facie избирателност, във всеки случай тя е обоснована от гледна точка на логиката на системата.
(32)
Избирателност de jure: Законът за екологичната електроенергия не ограничава мярката до определени отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито съдържа други избирателни критерии. В подкрепа на аргумента си Австрия твърди, че нищо в съдебната практика не показва, че условията на проверката за избирателност на държавната помощ са изпълнени само защото е определен праг на нетната производствена стойност. Освен това Австрия посочва, че мярката не се ограничава до отделни отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито подлежи на други избирателни критерии: съгласно действащите временни условия мярката засяга 19 различни отрасъла и приблизително 2 300 предприятия. Следователно de jure мярката не е избирателна.
(33)
Избирателност de facto: според Австрия големият брой засегнати от механизма за освобождаване отрасли и предприятия, както и фактът, че мярката не се ограничава до определени отрасли или предприятия с определен размер, или не е подчинена на други избирателни критерии, показват, че de facto мярката представлява обща мярка. Австрия твърди, че това становище се подкрепя и от решението по дело Adria-Wien Pipeline. В дело Adria-Wien Pipeline Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на предприятия, ако данъкът надвишава 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (20).
(34)
Обосновка въз основа на логиката на системата: по отношение на структурата на механизма за рефинансиране и освобождаване Австрия поддържа становището, че естеството на диференциацията на таксите е аналогично на това, което съществува при други системи за финансиране чрез данъци и такси. Диференциацията е съобразена с капацитета на предприятията да поемат допълнителни такси, тя отговаря на логиката на системата и следователно не представлява държавна помощ. Австрия счита, че тази позиция е възприета от Комисията при две предходни решения за държавна помощ (21).
(35)
Освен това Австрия посочва, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени от закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не е намален. Намаляването на таксите за околната среда за някои предприятия е единственият начин за установяване на устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, който е необходим за осигуряване на помощ за източниците на възобновяема енергия.
3.3. Съвместимост
(36)
По въпроса за съвместимостта Австрия твърди, че глава 4 от Насоките за околната среда може да се приложи по отношение на механизма за освобождаване по аналогия.
(37)
В глава 4 от Насоките (точки 151-159) се посочват изискванията за държавната помощ, предоставяна под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данъци за околната среда. В нея са предвидени два вида оценки. Първо, ако помощта е под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данък за околната среда, който е хармонизиран съгласно правото на Общността, мярката е съвместима, при условие че получателите заплащат поне минималното данъчно ниво на Общността, определено в директивата за енергийно данъчно облагане (22). Ако мярката предвижда облекчения или освобождаване от хармонизирани данъци за околната среда, които надвишават минималните данъчни нива, или облекчения или освобождаване от данъци за околната среда, които не са хармонизирани, държавите-членки трябва да представят подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката.
(38)
Австрия предлага глава 4 от Насоките относно помощта под формата на данъчни облекчения или освобождавания от данъци за околната среда в случая да се прилага по аналогия. Според Австрия мярката може да бъде оценена по аналогия, по-специално с разпоредбите за хармонизираните данъци за околната среда. На това правно основание механизмът за освобождаване може да се счита за съвместим, при условие че въпросните предприятия заплащат минималното данъчно ниво, определено в директивата за енергийно данъчно облагане, т.е. 0,50 EUR за MWh, което те всъщност правят. Следователно допълнителното облекчение от системата на преференциалната тарифа под формата на частично освобождаване от участие в нейното финансиране може да се счита за съвместимо, тъй като вноската, която все пак трябва да бъде направена за финансиране на помощта за производството на екологична електроенергия, продължава да функционира като добавка към минималния данък върху електроенергията.
(39)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване води поне непряко до по-високо равнище на защита на околната среда. Според нея механизмът за освобождаване е необходим, за да се осигури възможност за общо увеличаване на обема на плащанията за възобновяема електроенергия от страна на потребителите.
(40)
Австрия поддържа това твърдение, като сравнява формулировката от точка 152 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване (23). След сравняване на формулировките от общия регламент за групово освобождаване в няколко езикови версии Австрия заключава, че член 25 от регламента има по-широко приложно поле от точка 152 от Насоките: за намаления на данъците за околната среда, посочени в точка 152 от Насоките, се изисква енергийните данъци да бъдат напълно хармонизирани, но от член 25 от регламента става ясно, че при намаления на данъците за околната среда - като например намаленията на данъка върху електроенергията съгласно директивата за енергийно данъчно облагане - се прилага освобождаване от задължението за уведомяване, ако са изпълнени условията на директивата за енергийно данъчно облагане. Всъщност механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия възпроизвежда изискванията за данъчни облекчения съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно логиката, оценките и подходът на директивата за енергийно данъчно облагане и разпоредбите, които се позовават на нея, като например член 25 от общия регламент за групово освобождаване, са приложими по отношение на предложения механизъм за освобождаване. Както механизмът за освобождаване, така и системата за прехвърляне на разходите върху потребителите на електроенергия отговарят на условията на директивата за енергийно данъчно облагане и поради това са обосновани от гледна точка на член 25 от общия регламент за групово освобождаване или са съвместими с вътрешния пазар по аналогия с посочения член (24).
(41)
По този въпрос Австрия се позовава на „Общия документ за преразглеждането на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда и на директивата за енергийно данъчно облагане“ от 7 юли 2006 г. (25) В общия документ се посочва ясно, че държавите-членки се нуждаят от гъвкавост, за да бъдат в състояние да определят разумни диференцирани условия. Част от естеството и логиката на данъците и таксите за околната среда е да има освобождаване или диференцирани ставки. Поради това държавите-членки счетоха, че Насоките за околната среда и общият регламент за групово освобождаване следва да се тълкуват в широки граници.
(42)
И накрая, Австрия представя подробна аргументация, за да докаже, че подобни системи съществуват в други държави-членки, като подчертава, че Законът за екологичната енергия в голяма степен е съпоставим с германския Закон за енергията от възобновяеми източници. Тъй като енергоемките предприятия в Австрия се конкурират с предприятия от други държави-членки (например Германия) и от държави извън ЕС, механизмът за освобождаване е важен, за да се гарантира, че те не са поставени в неблагоприятно положение при международната конкуренция.
4. КОМЕНТАРИ, ПОЛУЧЕНИ ОТ ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Австрийската работническа камара представи коментари по отношение на откриването на официалната процедура по разследване. Според организацията, членовете на която наброяват 3,2 милиона, системата за финансиране съгласно Закона за екологичната електроенергия представлява държавна помощ. Тя не споделя становището на Австрия, че механизмът за освобождаване на енергоемките потребители е съвместим със законодателството за държавната помощ. Механизмът създава допълнителна тежест за малките и средните предприятия (МСП) и за домакинствата, които са задължени да заплащат допълнителните разходи за екологична енергия, въпреки че не са основните потребители. Това ще доведе до нарушаване на конкуренцията в ущърб на МСП.
(44)
Австрийската работническа камара се позова на решението на Комисията от 4 юли 2006 г., в което Комисията направи заключението, че преференциалните тарифи за изкупуване представляват държавна помощ (26). Тъй като оттогава правната рамка, уреждаща преференциалните тарифи за изкупуване, не е претърпяла изменения, според Камарата системата за подкрепа, предвидена от Закона за екологичната енергия от 2008 г., продължава да включва държавна помощ. Камарата не разбира как сега Австрия може да защитава позиция, различна от тази, която е изразила при уведомяването за предходната версия на закона.
(45)
Камарата не е съгласна с Австрия, че освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, както се предвижда от закона, следва да се разглежда по същия начин като ограничението върху енергийните данъци. Недопустимо е, позовавайки се на предишно решение на Комисията, в което се одобрява ограничение върху енергийните данъци, сега Австрия да се стреми да получи също одобрение за механизма за освобождаване на големите потребители на електроенергия. Според Камарата аналогията не е законосъобразна.
(46)
Ограничението върху данъчното облагане на енергията е държавна помощ, предоставена чрез системата за данъчно облагане, която поне непряко е насочена към подобряване на защитата на околната среда, докато освобождаването на енергоемките предприятия от задължението за закупуване няма цел, свързана с околната среда, и не би могло да се разглежда от гледна точка на Насоките за околната среда.
(47)
Тъй като законът изрично предвижда освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, разпоредбата не може да се счита за облекчение или освобождаване от данъци за околната среда по смисъла на глава 4 от Насоките.
(48)
Освен това дори ако глава 4 може да се прилага по аналогия, механизмът за освобождаване няма да е съобразен с нея по изброените по-долу причини. Мярката не е ограничена за срок от 10 години. При настоящите пазарни условия ценовата еластичност е достатъчна, за да гарантира, че всяко увеличение на производствените разходи на засегнатите отрасли (като например за производство на хартия и стомана) може да бъде прехвърлено на потребителите; това означава, че механизмът за освобождаване не отговаря на условията от точка 158, буква в) от Насоките.
(49)
Освобождаването не е пропорционално, тъй като от големите потребители на електроенергия не се изисква да използват екологична електроенергия, поради което доближаването на цените на възобновяемата енергия към пазарното равнище ще се забави. Единствено МСП и домакинствата трябва да заплащат допълнителните разходи за производство на екологична електроенергия, въпреки че те потребяват съвсем малък обем електроенергия. Във връзка с това механизмът за освобождаване не отговаря и на условието от точка 159, буква а) от Насоките.
(50)
Не съществуват и споразумения като посочените в точка 159, буква в) от Насоките, с които самите големи потребители на електроенергия се ангажират да постигнат целите на закона. И накрая, механизмът за освобождаване на големите потребители не допринася за енергийната ефективност или безвредното за околната среда използване на енергията, а напротив той изключва тези потребители от всякакво участие в постигането на целите на целия ЕС по отношение на околната среда.
(51)
Следователно член 22 от Закона е оперативна мярка за помощ sui generis, която не създава ползи за околната среда и не попада в приложното поле на Насоките за околната среда. Тъй като помощта не е ограничена във времето и не е планирано нейното намаляване във времето, и тъй като нарушава конкуренцията главно в ущърб на МСП, тя не следва да бъде разрешена.
5. ОЦЕНКА
(52)
Комисията разгледа мярката, за която е изпратено уведомление, от гледна точка на член 107 и сл. от ДФЕС и член 61 и сл. от Споразумението за ЕИП (27).
(53)
На първо място Комисията отбелязва, че законът, за който е изпратено уведомление, съдържа две отделни мерки, като и двете бяха разгледани съгласно законодателството за държавната помощ в решението на Комисията за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. (28) Законът предвижда помощ под формата на преференциална тарифа за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия. Той съдържа и разпоредба, по силата на която енергоемките предприятия могат - при определени условия - да бъдат частично освободени от задължението да заплащат преференциалната тарифа. В решението си от 22 юли 2009 г. Комисията прие, че преференциалните тарифи за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар, но изрази съмнения по отношение на това дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавна помощ и във връзка с това откри официална процедура по разследване на този аспект от закона. С решението си от 22 юли 2009 г. Комисията одобри помощта за производителите на екологична електроенергия като съвместима държавна помощ, но не взе окончателно решение по въпроса дали освобождаването на енергоемки предприятия от задължението за закупуване представлява държавна помощ, а ако това е така, дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавната помощ. Тези въпроси бяха разгледани при официалното разследване, в резултат на което беше взето настоящото решение. Както е обяснено по-долу обаче, констатацията в решението от 22 юли 2009 г., че средствата, платени чрез OeMAG на производителите на екологична електроенергия, са държавни ресурси, е важна за определянето на наличието на държавни ресурси в механизма, който освобождава енергоемките предприятия от участие в тези средства.
5.1. Наличие на държавна помощ
(54)
Според член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, в случай че: първо, предоставя предимство на получателите; второ, е финансирана от държава-членка или посредством ресурси на държава-членка; трето, поставя определени предприятия или производството на някои стоки в по-благоприятно положение; четвърто, съдържа потенциал да засегне търговията между държавите-членки и да наруши или заплашва да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.1.1. Предимство
(55)
Когато евентуалното предимство произтича от освобождаване или частично освобождаване от регулаторна такса, единственият въпрос, който трябва да се реши, е дали - при конкретна законова схема - мярката за държавна помощ е такава, че по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки в сравнение с други предприятия, които се намират в правно и фактическо положение, съпоставимо от гледна точка на целта, преследвана от въпросната мярка (29).
(56)
В настоящия случай целта, преследвана от въпросната мярка, е да се увеличат приходите от потребители на електроенергия, с цел да се финансира производството на електроенергия от възобновяеми източници. Енергоемките предприятия са в същото правно и фактическо положение като всички други потребители на електроенергия, тъй като всички те потребяват и закупуват електроенергия от електроразпределителни предприятия, които от своя страна са задължени да закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, фиксирана по закон („клирингова цена“ (Verrechnungspreis)). В отсъствието на механизъм за освобождаване енергоемките предприятия ще трябва да заплащат на своите електроразпределителни предприятия допълнителните разходи за екологична електроенергия според сметките си за потребена електроенергия. Това е начинът, по който електроразпределителните предприятия прехвърлят допълнителните разходи, възникващи в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Другите потребители на електроенергия, които са в същото правно и фактическо положение, тъй като всички закупуват електроенергия, не се ползват от тази възможност. Следователно механизмът за освобождаване поставя в по-благоприятно положение енергоемките предприятия в сравнение с всички други потребители на електроенергия.
(57)
Въз основа на освобождаването, предоставено от E-Control, енергоемките предприятия имат правото да поискат да не им се доставя екологична електроенергия, а на електроразпределителните предприятия се забранява по закон да прехвърлят на освободените предприятия каквито и да е разходи, които възникват в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Вместо това енергоемките предприятия заплащат на центъра за сетълмент равностойността на 0,5 % от своята нетна производствена стойност.
(58)
Следователно в резултат на механизма за освобождаване участието на енергоемките отрасли в приходите на центъра се ограничава до определено ниво. По този начин те по закон са частично освободени от такса, която биха заплащали при нормални пазарни условия. Следователно механизмът за освобождаване предоставя предимство на предприятията, които отговарят на условията за него.
(59)
Според Австрия облекчението може да достигне общо 44 милиона евро на година (30). Следователно мярката представлява предимство за енергоемките предприятия.
5.1.2. Държавни ресурси и отговорност на държавата
Установена съдебна практика е дадено предимство да се определя като държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС единствено ако то е предоставено пряко или непряко чрез държавни ресурси и използването на ресурсите може да се припише на държавата (31).
(60)
Във връзка с това Австрия представя аргумент с два аспекта. Първо, средствата, които се контролират от OeMAG, не представляват държавни ресурси. Второ, дори ако средствата, които се контролират от OeMAG, са държавни ресурси, намалението в приходите на OeMAG в резултат на механизма за освобождаване не води до намаление на държавни ресурси, тъй като няма участие на държавата под нивото на OeMAG (т.е. на нивото на големите потребители на електроенергия и ектроразпределителните предприятия).
(61)
Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия намалява приходите на центъра за сетълмент - OeMAG - тъй като електроразпределителните предприятия не са задължени да закупуват екологична електроенергия за енергоемките предприятия, които са получили правото на освобождаване, а преките плащания, извършвани от енергоемките предприятия към OeMAG, са по-ниски от това, което OeMAG би получило, ако енергоемките предприятия не бяха освободени.
(62)
Във връзка с това Комисията трябва да установи дали ресурсите, които въз основа на Закона за екологичната електроенергия се контролират от центъра за сетълмент, т.е от OeMAG, са държавни ресурси. Ако това е така, оценяваната мярка води до намаляване на приходите на държавата и следователно е финансирана чрез държавни ресурси.
(63)
В дело Essent (32) държавата налагана SEP - предприятие, което е собственост на няколко нидерландски дружества за производство на електроенергия - задължението за обществената услуга за събиране на приходите от допълнителна такса, наложена на ползвателите на електропреносната мрежа. Законът позволява на SEP да използва приходите от допълнителната такса единствено за посочената в закона цел, т.е. за компенсиране на трудно възстановимите разходи, които предприятията за производство на електроенергия правят във връзка с либерализацията на пазара на електроенергия.
(64)
Съдът установи, че допълнителната такса, събирана от SEP, представлява държавен ресурс, тъй като са били изпълнени следните условия:
а)
допълнителната такса е такса, наложена на частни дружества по силата на законодателен акт на публичен орган (точки 47-66 от решението);
б)
държавата е възложила на SEP задачата да извършва икономическа услуга от общ интерес, а именно задачата да събира таксата (точка 68);
в)
SEP не е имало правото да използва постъпленията от таксата за цели, различни от предвидените в закона, и то е било подложено на строг контрол при изпълнението на своята задача (точка 69).
(65)
В решението е посочено ясно, че въпросната мярка се различава от разглежданата в дело PreussenElektra, тъй като в него „предприятията не са упълномощени от държавата да управляват държавни ресурси, а са обвързани от задължение за изкупуване със свои собствени финансови средства“ (33). В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията отбеляза, че дружеството OeMAG е създадено и лицензирано от австрийската държава и в документите за неговото учредяване му е възложена задачата да управлява ресурсите, необходими за подпомагане на екологичната електроенергия. Комисията стигна до заключението, че фактът, че OeMAG е частно дружество, не е достатъчен, за да се докаже, че мярката не включва държавна помощ. По-специално, мярката, за която е изпратено уведомление, не е съпоставима със схемата по дело PreussenElektra. Дело PreussenElektra засяга отношенията между частни дружества без участието на посредническа организация, докато Законът за екологичната електроенергия в Австрия възлага на OeMAG задачата да събира и разпределя средствата, предназначени за производството на екологична електроенергия.
(66)
Също така Съдът разграничи делото Essent от делата Pearle и PreussenElektra: в дело Pearle средствата, събирани от професионална организация, не са използвани за политика, определена от публичните органи, а за частна рекламна кампания, докато в дело PreussenElektra частни електроразпределителни предприятия, които са задължени да закупуват електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена, са използвали собствени ресурси, а не постъпления от такса, която са събирали от името на държавата (точки 72-74).
(67)
Следователно в настоящия случай Комисията трябва да оцени дали дружеството OeMAG е определено от държавата да събира и управлява такса, както е при SEP, или то използва собствени средства, както предприятията от дело PreussenElektra (34).
(68)
Наличие на такса: Комисията трябва да установи първо дали средствата, събирани от OeMAG, представляват такса. В членове 10 и 19 от Закона за екологичната електроенергия се изисква електроразпределителните предприятия да закупуват определено количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, която е по-висока от пазарната цена, наричана „клирингова цена“ (Verrechnungspreis). В член 22б от закона се посочва, че нивото на клиринговата цена следва ежегодно да се определя със заповед на федералния министър на икономиката и труда, след което се определят актуализирани стойности. Разликата между пазарната цена на електроенергията и клиринговата цена, която се определя чрез законодателен акт на публичен орган, представлява такса върху електроенергията. В настоящия случай таксата не се заплаща на други участници на пазара, които извършват обичайна търговска дейност, както в дело PreussenElektra, поради което Съдът стигна до заключението, че няма участие на държавни ресурси. В случая плащанията се извършват на организация, която има специалната задача да събира и разпределя тези средства единствено за цели от обществен интерес.
(69)
Определяне на частна организация, която да събира и управлява таксата: в закона се предвижда таксата да се събира не от държавата, а от юридическо лице, на което е предоставена концесия да действа като център за сетълмент. Концесия за функциониране като център за сетълмент за цяла Австрия понастоящем притежава OeMAG. Чрез концесията OeMAG поема задължението за обществена услуга за събиране на такса под формата на клирингова цена от всички електроразпределителни предприятия.
(70)
Електроразпределителните предприятия по принцип имат правото да прехвърлят тази такса върху потребителите на електроенергия и от икономическа гледна точка може да се приеме, че обикновено те ще постъпят така. Законът обаче им забранява да прехвърлят таксата върху енергоемките предприятия, които съгласно член 22в от Закона са освободени от задължението да закупуват електроенергия от възобновяеми източници.
(71)
Комисията заключава, че държавата е възложила на OeMAG изпълнението на икономическа услуга от обществен интерес, а именно събиране и управление на таксата.
(72)
Контрол над средствата и използване за цел, определена по закон: в член 23 от закона от OeMAG се изисква да съхранява приходите от клиринговата цена в определена за целта банкова сметка. Средствата, събрани в тази банкова сметка, могат да бъдат използвани единствено с цел закупуване на електроенергия от възобновяеми източници. OeMAG трябва да предоставя достъп по всяко време до всички документи, свързани със сметката, на федералното министерство на икономиката и труда или на Сметната палата на Австрия. Независимо от структурата на собствеността на OeMAG, с член 15 от закона се изисква също Сметната палата да извършва ex post одити на OeMAG.
(73)
Комисията заключава, че OeMAG трябва да използва средствата за цел, определена по закон, а държавата да упражнява строг контрол върху тяхното използване.
(74)
В съответствие с делата Essent и Steinike Комисията заключава, че средствата, които се събират и управляват от OeMAG, представляват държавни ресурси.
(75)
Австрия представи редица аргументи в подкрепа на становището си, че положението на OeMAG е съпоставимо с това от дело PreussenElektra, а не с това от дело Essent. В следващите съображения ще бъде доказано, че след внимателен преглед тези аргументи се оказват неиздържани.
(76)
На първо място Комисията отбелязва, че Австрия сравнява Закона за екологичната електроенергия с германския Закон за енергията от възобновяеми източници в предишния и в настоящия му вид, като цитира решението на Съда по дело PreussenElektra (35). Но това сравнение няма връзка с разглеждания тук въпрос. В настоящото решение Комисията разглежда само предложената мярка и няма за цел да оцени германското или което и да е друго подобно законодателство: всяко дело трябва да се разглежда според собствените му особености. Все пак предвид на представените аргументи следва да се отбележи, че австрийското законодателство значително се различава от германския закон, който беше разгледан в дело PreussenElektra. В дело PreussenElektra Съдът приема, че само предимствата, предоставени пряко от държавата или от частна организация, определена или създадена от държавата, могат да включват използването на държавни ресурси. Също така Съдът констатира, че задължението за закупуване, наложено на частни електроразпределителни предприятия, не включва пряко или непряко прехвърляне на държавни ресурси. Следователно настоящата схема, за която е изпратено уведомление, не е идентична със схемата, разгледана в дело PreussenElektra. Както отбеляза в решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г., Комисията поддържа позицията, че австрийската схема включва използването на ресурси, които могат да бъдат приписани на държавата. Австрийската схема се различава от германската, по-специално по това, че предвижда посредническа организация като OeMAG, която да бъде определена от държавата, а държавата да наблюдава и проверява събирането и разпределението на средствата, управлявани от тази организация. Също така Комисията установява, че австрийската схема може да позволи преки плащания от държавата на OeMAG.
(77)
По отношение на действащия в Германия Закон за енергията от възобновяеми източници следва да се отбележи, че посочената мярка не е предмет на настоящото решение; Комисията все още не я е оценила и следователно не може да разгледа задълбочено предполагаемата аналогия между австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници.
(78)
Освен това Австрия твърди, че OeMAG е частно предприятия, а не организация, чиято дейност се урежда съгласно публичното право както корпорациите, които бяха обсъдени в решението по дела Air France и Salvat Père. Австрийските органи могат да упражняват контрол над OeMAG единствено чрез ex post проверка на неговите сметки и чрез оттегляне на концесията си.
(79)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че от решението по дело Essent става ясно, че когато държавата определя организация, която да събира и управлява приходите от дадена такса, не е необходимо да се прави разграничение дали организацията е публична или частна. В констатациите си Съдът по никакъв начин не отбеляза дали SEP е публична или частна собственост; следователно този факт не е имал значение за неговото решение. Това съответства на точка 106 от заключенията на генералния адвокат Mengozzi по дело Essent, както и на решението на Съда по дело Steinike (36).
(80)
Следователно фактът, че OeMAG е частно дружество, не изключва наличието на държавни ресурси. Определящият въпрос е дали то е било посочено от държавата да събира такса и да я управлява.
(81)
Австрия твърди още, че държавният бюджет не покрива загуби, които OeMAG може да реализира, и че ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за изкупуване и продажба на електроенергия от възобновяеми източници; следователно за държавния бюджет не съществува тежест като доказаната в дело Sloman Neptun и дело Pearle.
(82)
Комисията отбелязва, че в дело Essent е доказано, че средствата, с които разполага частно дружество, което е било посочено от държавата да събира и управлява такса, представляват държавен ресурс. Съответно едно намаление на нивото на таксата, заплащана от определени предприятия, които са задължени да я заплащат, представлява тежест за държавата.
(83)
По отношение на аргумента на Австрия, че E-Control не разполага с правомощия да освобождава енергоемките предприятия от задължението за закупуване, Комисията посочва, че - както генералният адвокат Mengozzi обяснява в точка 109 от становището си по дело Essent - фактът, че организацията, определена да събира и управлява таксата, не разполага с правомощия, няма отношение към въпроса дали тези средства представляват държавни ресурси.
(84)
Последният аргумент на Австрия е, че общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се повлиява от механизма за освобождаване, който променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия; Комисията отбелязва, че фактът, че загубата на приходи за държавата може да се компенсира с увеличаване на държавните приходи от други източници, няма отношение към въпроса дали се използват държавни ресурси. Определящо е това, че дадено предприятие се ползва с предимство и че това предимство намалява приходите от такова предприятие за държавата. Очевидно е, че в крайна сметка държавата ще трябва да намери други източници на приходи, за да компенсира недостига.
(85)
Комисията стига до заключението, че фактите от дадения случай съответстват на фактите, разгледани в делата Essent и Steinike: всички изисквания за наличие на държавни ресурси, установени в Essent и Steinike, са удовлетворени. Следователно оценяваната мярка е финансирана чрез държавни ресурси.
(86)
Използването на средствата, които се контролират от OeMAG, е регламентирано по закон, а именно със Закона за екологичната електроенергия. Следователно за използването на средствата отговаря държавата.
(87)
Следователно механизмът за освобождаване води до загуба на държавни ресурси и за него отговаря държавата.
5.1.3. Избирателност на мярката
(88)
Комисията посочва, че дори ако на теория изглежда, че мярката е неутрална по отношение на предприятията и на икономическите отрасли, тя все пак може да бъде избирателна на практика.
(89)
Австрия привежда доводи, че механизмът за освобождаване не представлява държавна помощ, тъй като той не е избирателен, а е обща мярка, достъпна за всички предприятия и отрасли. Първо, Австрия твърди, че прагът от 0,5 % в схемата, за която е изпратено уведомление, не налага ограничения по отношение на конкретни отрасли, размер на предприятието или други избирателни критерии (37). Второ, Австрия е установила, че мярката всъщност засяга 2 300 предприятия от 19 различни отрасъла; според нея това показа, че мярката действително е достъпна за всички предприятия и отрасли на икономиката.
(90)
Една мярка е избирателна, ако поставя в по-благоприятно положение само определени предприятия или производството на някои стоки. Тя не е избирателна, ако се прилага за всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност.
(91)
Комисията счита, че само фактът, че прагът е 0,5 %, не е достатъчен, за да може да се определи като обща мярка схемата, за която е уведомена. Напротив, Комисията счита, че в резултат на този праг не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление.
(92)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратила уведомление, е предназначена за предприятия, чиито разходи се увеличават с над 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност в резултат на участието им в помощта за екологичната електроенергия. Комисията отбелязва, че тези условия са много сходни с изискванията от определението за „енергоемко предприятие“ в член 17, параграф 1, буква а) от директивата за енергийно данъчно облагане (38). Австрия твърди, че прагът от 0,5 %, не е достатъчен, за да може мярката, за която е изпратила уведомление, да се определи като избирателна. Според Австрия това заключение се подкрепя от решението на Съда по дело Adria-Wien Pipeline. В посоченото решение Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на дружества, ако данъкът надвиши 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (39).
(93)
Комисията обаче счита, че това решение не противоречи на констатацията за избирателност по отношение на прага от 0,5 % в настоящия случай. Решението е преюдициално заключение, издадено в отговор на запитване от страна на австрийско съдилище, което е изразило загриженост за съществуващата схема за намаления на енергийните данъци. Австрийският съд зададе два въпроса. Първо, той попита дали фактът, че при действащата схема намалението на данъка е предоставено само на предприятия, участващи в производството на стоки, означава, че намалението е избирателно. Второ, той зададе хипотетичния въпрос как Съдът ще оцени намаление на данък, което не е ограничено до предприятия, участващи предимно в производството на стоки, а се прилага за всички предприятия, независимо от тяхната дейност.
(94)
По първия въпрос Съдът установи, че ограничаването на намалението на данъка до производители прави мярката избирателна. С оглед на хипотетичния характер на втория въпрос, т.е. как би оценил намаление на данък, достъпно за всички отрасли на икономиката, Съдът предостави съвсем общ отговор. Той посочи, че дадена мярка е избирателна, ако е поставила в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки, и не е избирателна, ако от нея са се възползвали всички предприятия на националната територия, без да се прави разграничение (40). Съдът заключи, че националните мерки не представляват държавна помощ, „ако се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (41). Съдът не определи дали мярка, за която се прилага праг от 0,35 %, следва да се счита за приложима за всички предприятия. Това беше посочено от генералния адвокат Jacobs в становището му в следващо дело в Съда: „въздействието на прага от 0,35 % не беше разгледано от Съда в дело Adria-Wien“ (42). Съдът не счете за необходимо да определи дали механизмът за освобождаване като такъв (т.е. без ограничението за предприятия, занимаващи се предимно с производството на стоки) е бил избирателен de facto. С това Съдът не изключи възможността прагът от 0,35 % да може да се счита за избирателен, ако на практика въздействието му се състои в това, че мярката не е достъпна за всички предприятия на националната територия.
(95)
Всъщност становището на Комисията е, че Съдът е показал, че подобен праг може да бъде избирателен, дори ако мярката е била достъпна за редица различни отрасли. В отговора си на втория въпрос Съдът по-специално посочи, че „нито големият брой на допустимите предприятия, нито разнообразието и размерът на отраслите, чиито представители са тези предприятия, представляват достатъчни основания да се направи заключението, че инициатива на държавата представлява обща мярка на икономическата политика“ (43). Съгласно съдебната практика много мерки, които не са свързани с определен отрасъл, могат да се считат за избирателни, ако de facto не са достъпни за всички предприятия на националната територия (44). Следователно дори мерки, които са достъпни за всички отрасли, могат да се считат за избирателни въз основа на това, че de facto те не са достъпни за всички предприятия на съответната територия.
(96)
Това становище е представено и в решение на Комисията относно намалението на енергийния данък в Австрия (45). Вследствие на решението на Съда, което вече беше обсъдено, Австрия разшири мярката и по отношение на предприятията от всички отрасли. В оценката си на изменената схема обаче Комисията констатира, че мярката все пак е избирателна, тъй като дори ако официално намалението е достъпно за всички предприятия, на практика единствените предприятия, които биха се възползвали, ще бъдат тези, които имат високо потребление на електроенергия спрямо нетната си производствена стойност (46). Комисията стигна до заключението, че намалението на данъка представлява неправомерна (т.е. за него не е изпратено уведомление) държавна помощ и тя е несъвместима с вътрешния пазар (47).
(97)
Вследствие на решението на Комисията по-късно австрийски административен съд отправи преюдициално запитване към Съда (48). Въпросите, зададени от австрийския съд, бяха свързани с обхвата на въздействието на неправомерния характер на намалението на данъка, но Съдът отново не разгледа въпроса за избирателността. Въпросът обаче беше обсъден от генералния адвокат. В становището си генералният адвокат отбеляза, че „както посочва Комисията, да се предоставят намаления само на предприятия за услуги (освен на предприятията в областта на производството), които не превишават прага от 0,35 %, ще означава просто да се разшири кръгът на получателите на помощта. Въздействието на помощта като такава обаче няма да отпадне, тъй като отново ще има критерий за избирателност“ (49). Също така според него „съображенията на Комисията в решението ѝ от 2004 г. са убедителни по отношение на избирателния характер на прага от 0,35 % при изменената схема“ (50).
(98)
Комисията стига до заключението, че в настоящия случай разглежданият праг от 0,5 % е критерий за подбор, който ограничава ползата от мярката, за която е изпратено уведомление, до енергоемките предприятия, като изключва предприятията, които не са енергоемки. Независимо от броя на отраслите, които отговарят на изискванията, прагът означава, че не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление. Следователно прагът прави мярката, за която е изпратено уведомление, избирателна.
(99)
Комисията отбелязва още, че за да отговарят на условията на оценявания тук механизъм за освобождаване, предприятията трябва да отговарят на условията за намаление на енергийния данък съгласно австрийския Закон за намаление на енергийните данъци, който беше предмет на решението на Комисията относно намалението на енергийния данък. Следователно по отношение на настоящия случай съображенията на Комисията се прилагат mutatis mutandis.
(100)
По отношение на втория аргумент на Австрия Комисията счита, че мярката, за която е изпратено уведомление, е избирателна и поради това, че на практика тя е насочена предимно към ограничен брой предприятия, които се занимават с производство на определени енергоемки стоки. Съгласно съдебната практика на Съда дадена мярка трябва да се оценява не от гледна точка на нейните основания или цели, а във връзка с нейното въздействие (51). Това означава, че дори ако една мярка е официално достъпна за всички отрасли и предприятия, тя все пак може да се счита за избирателна, ако на практика не е достъпна за всички предприятия на националната територия. Според Съда „нито големият брой на предприятията, които могат да се възползват, нито разнообразието и значението на отраслите, чиито представители са тези предприятия, обосновават заключението, че [дадена] схема представлява обща мярка на икономическата политика“ (52).
(101)
При разследването си Комисията установи, че схемата, за която е изпратено уведомление, е насочена предимно към много малък брой предприятия, като повечето от тях се занимават с производството на стоки. На 9 септември 2010 г. Австрия представи данни, които са събрани въз основа на схемата във вида, в който се прилага понастоящем, т.е. с интензитет на помощта под праговете, за които е изпратено уведомление. Според информацията от приблизително 300 000 предприятия в Австрия броят на тези, които са подали заявления за използване на мярката, е бил само около 2 000 или под 1 % от всички австрийски предприятия. По време на прилагането на схемата приблизително 66 % от предимствата са в полза на предприятия за „производството на стоки“ (53). Комисията отбелязва, че ако Австрия възнамерява да увеличи интензитета на помощта над минималните прагове, при които схемата се прилага временно, мярката най-вероятно в още по-голяма степен ще бъде насочена към предприятия, извършващи дейност за производството на стоки. Това се доказва с факта, въз основа на информацията, предоставена от Австрия, че само 12 предприятия биха се възползвали от помощ с интензитет, по-висок от този при схемата в прилагания сега вид, и че от тях само две работят в транспортния сектор, а 10 се занимават с производство на стоки (54).
(102)
Комисията стига до заключението, че схемата, за която е изпратено уведомление, ще предостави малка или никаква полза за най-голямата част от предприятията в отраслите на австрийската икономика и ще постави в благоприятно положение основно предприятията, които работят в някои клонове на отраслите за производство на стоки. Независимо от броя на отраслите, в които предприятията могат да се възползват от мярката, тя е насочена предимно към предприятия, занимаващи се с производството на стоки, и поради това de facto следва да се счита за избирателна.
(103)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване, за който е уведомена, е избирателен както поради факта, че предвижда праг от 0,5 %, който ограничава мярката до енергоемки предприятия, така и поради факта, че тези предприятия извършват дейност предимно за производството на стоки.
(104)
Комисията отбелязва, че дори когато дадена мярка има избирателен характер, тя не изпълнява условието за избирателност, ако е обоснована от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи (55). Съдът винаги е поддържал становището, че държавите-членки трябва да доказват, че това е така (56).
(105)
Според Съда „трябва да се прави разграничение между целите, приписани на конкретна данъчна схема, които не са присъщи за нея, от една страна, и механизмите, присъщи за самата данъчна система, които са необходими за постигането на тези цели, от друга страна“. Единствено последните механизми могат да бъдат обосновани от естеството или общата схема на данъчната система, към която принадлежи мярката (57). Всички неприсъщи цели трябва да бъдат разгледани на етапа, когато мярката е оценявана за съвместимост (58).
(106)
Австрия счита, че диференциацията на таксите, въведена по силата на член 22в от закона, има за цел отчитането на различния капацитет на предприятията да поемат допълнителни такси. Също така Австрия поддържа становището, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени в закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не намалява. Австрия твърди, че единствено чрез намаляване на таксите за околната среда на някои предприятия е възможно да се установи устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, което е необходимо за осигуряването на подкрепа за източниците на възобновяема енергия.
(107)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че присъщата цел на системата, установена с клиринговата цена, е да се получат приходи за конкретната цел да се стимулира производството на енергия от възобновяеми източници. Механизмът за освобождаване обаче има за цел да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия, като се намали цената, която заплащат за електроенергия, и по такъв начин да се направи системата по-приемлива въз основа на клиринговата цена. Тази цел не е присъща на логиката и на общата схема на системата.
(108)
Съдът посочва, че с преследването на такава неприсъща цел не може да се обоснове мярка въз основа на позоваване на естеството или общата схема на данъчната система (59). Тя може да бъде анализирана едва когато помощта трябва да се оцени за съвместимост (60).
(109)
В подкрепа на становището си, че механизмът за освобождаване се основава на логиката и общата схема на системата, Австрия цитира две решения относно държавна помощ; при тях обаче положението е различно. Целта на мярката за държавна помощ № N 271/06 относно датския данък върху излишъка на топлинна енергия не е била да се подобри конкурентоспособността, а да се прилагат еднакви условия на данъчно облагане за всички енергийни продукти. Мярката за държавна помощ № N 860/06 относно освобождаване от енергиен данък на процесите с двойно предназначение в Германия се е основавала на принципа, че енергийните продукти следва да се облагат с данък само когато се използват за отопление или като горива.
(110)
Следователно освобождаването на енергоемките отрасли, за което е изпратено уведомление, не е обосновано от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи.
(111)
Комисията заключва, че мярката, за която е изпратено уведомление, изпълнява условието за избирателност, тъй като de facto тя е избирателна и не е обоснована от естеството и общата схема на системата.
5.1.4. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(112)
Повечето от получателите на мярката, която според Комисията представлява оперативна помощ, се занимават с производството на енергоемки стоки, като например продукти от метал или хартия (61). Това са отрасли, в областта на които се извършва търговия между държавите-членки, като предприятия от една държава-членка са в конкуренция с предприятия от други държави-членки. Следователно въпросната мярка може да наруши конкуренцията и да засегне търговията на вътрешния пазар.
5.1.5. Заключение
(113)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като в следствие на прилагането му се намаляват държавни ресурси и чрез него се предоставя избирателно предимство на енергоемки предприятия. Следователно мярката може потенциално да засегне търговията между държавите-членки и да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.2. Правомерност на мярката
(114)
Австрия е поела задължението да не привежда помощта в действие, докато Европейската комисия не я одобри. Австрия изпрати уведомление за мярката, преди да я приведе в действие, и следователно е изпълнила задължението си по член 108, параграф 3 от ДФЕС (62).
5.3. Съвместимост на мярката
(115)
Съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар. Установена съдебна практика е задължението за доказване, че една мярка е съвместима, да се поема от държавата-членка (63).
(116)
Комисията има широки правомощия за вземане на решение по дела за помощи, попадащи в приложното поле на член 107, параграф 3 от ДФЕС (64). При упражняването на своите правомощия Комисията е издала насоки и известия, в които се установяват критериите за обявяване на някои видове помощ за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС. Във връзка с това Съдът счита, че Комисията е обвързана с насоките и известията, които е издала в областта на контрола на държавната помощ, когато те не противоречат на разпоредбите в Договора и са приети от държавите-членки (65).
(117)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали помощта, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на една или повече групи от насоки или известия и може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, тъй като удовлетворява съдържащите се в тях проверки за съответствие.
(118)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на Насоките за околната среда (66) или че Насоките за околната среда са приложими по аналогия. Освен това тя твърди, че помощта попада в приложното поле на общия регламент за групово освобождаване (67).
(119)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предостави оперативна помощ. По-специално оперативна помощ под формата на данъчни облекчения може да се предостави при конкретни условия, съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (68) или съгласно член 25 от общия регламент за групово освобождаване (69). При определени условия дадена помощ може да бъде оценена и директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.3.1. Насоките за околната среда
(120)
Приложното поле на Насоките за околната среда е определено, както следва (70):
„(58)
Настоящите Насоки се отнасят за държавните помощи за опазване на околната среда. Те ще бъдат приложени в съответствие с другите политики на Общността за държавните помощи, съответните клаузи на Договора за създаване на Европейската общност и Договора за Европейския съюз и законодателството, прието съгласно тези договори.
(59)
Настоящите Насоки се отнасят до помощта за подпомагане на опазването на околната среда във всички сектори, определени от Договора за ЕО. Те се прилагат и към онези сектори, които се подчиняват на специфични правила на Общността за държавните помощи (металообработване, корабостроене, производство на моторни превозни средства, синтетични влакна, транспорт, въгледобив, селско стопанство и рибарство), освен ако не е предвидено друго в конкретни правила.“
(121)
В точка 70, параграф 1 от Насоките „опазването на околната среда“ се определя като „всяко действие, предназначено да премахне или да предотврати вреда за заобикалящата физическа среда или природните ресурси чрез дейността на бенефициера, за да се намали рискът от такава вреда или да се постигне по-ефективно използване на природните ресурси, включително мерките за енергоспестяване и използването на възобновяеми източници на енергия“. В точка 151 се посочва, че за да може една мярка да попадне в приложното поле на Насоките, е достатъчно тя косвено да подобрява равнището на опазване на околната среда.
(122)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване косвено допринася за опазването на околната среда по две причини: той е необходима предпоставка за осигуряване на политическа подкрепа за повишаване на клиринговата цена до по-високо ниво, което е необходимо за финансиране на допълнителното увеличаване на производството на електроенергия от възобновяеми източници; освен това той увеличава цената за потребление на електроенергия, като така се предлага стимул за постигане на по-висока енергийна ефективност.
(123)
По отношение на първото твърдение Комисията отбелязва, че не е необходимо да има връзка между клиринговата цена и увеличаването на равнището на производство на електроенергия от възобновяеми източници. По силата на Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО („директивата за енергия от възобновяеми източници“) (71) Австрия се задължава да увеличи производството на електроенергия от възобновяеми източници. Тя обаче има правото да реши как иска да финансира това. Например тя може да използва приходи от данъчно облагане. Следователно механизмът за освобождаване не е необходим, за да се увеличи производството на енергия от възобновяеми източници.
(124)
По отношение на второто твърдение Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване действа като ограничение. В резултат на това средната цена на електроенергията, която заплащат енергоемките предприятия, намалява за всеки киловатчас, който потребяват над прага. Вместо да насърчава енергийната ефективност, механизмът за освобождаване всъщност я намалява.
(125)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не попада в приложното поле на Насоките за околната среда.
(126)
Но дори ако мярката попадаше в приложното поле на Насоките за околната среда - което не е така - Комисията отбелязва, че тя не може да бъде обявена за съвместима на тази основа, тъй като по изброените по-долу причини не са удовлетворени критериите за проверка от глава 4 от Насоките.
(127)
За целите на оценката на съвместимостта в глава 4 от Насоките се прави разграничение между хармонизирани и нехармонизирани данъци за околната среда. Парафискалният налог под формата на клирингова цена не е данък за околната среда, който е хармонизиран на равнище Съюз. Директивата за енергията от възобновяеми източници определя задължителни цели по отношение на възобновяемата енергия, но предоставя правото на държавите-членки да вземат решения как да постигнат тези цели.
(128)
Следователно механизмът за освобождаване ще трябва да бъде оценен съгласно правилата за нехармонизирани данъци за околната среда в глава 4 от Насоките (72).
(129)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (73). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (74). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (75).
(130)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (76). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
5.3.2. Аналогия с глава 4 от Насоките
(131)
Предвид факта, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, не допринася за защитата на околната среда дори косвено, Комисията разгледа въпроса дали той може да бъде одобрен по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(132)
Според Австрия механизмът за освобождаване може да бъде оценен по аналогия с правилата за данъчни облекчения на хармонизираните енергийни данъци, посочени в точки 152-153 от Насоките за околната среда. В глава 4 от Насоките се предвиждат два вида оценки на намаленията на данъците за околната среда, които могат да доведат до различни заключения. Първо, в нея се предвиждат правила за намаляване на енергийни данъци, хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане, което може да бъде обявено за съвместимо без допълнителен анализ, при условие че са спазени минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. Второ, в нея се предвиждат специфични правила за оценката на намаление на данъци за околната среда, които не са хармонизирани, и намаление на хармонизирани енергийни данъци, които са под минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. И в двата случая наред с другото държавата-членка трябва да предостави подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката. Австрия твърди, че Комисията може да одобри механизма за освобождаване от парафискални налози въз основа на това, че получателите заплащат поне минималните нива на австрийските енергийни данъци.
(133)
Комисията отбелязва, че в нейните решения или в решенията на европейските съдилища няма прецеденти, в които правилата за оценката на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда са прилагани по аналогия по отношение на парафискални налози.
(134)
Според установената съдебна практика на Съда разпоредба от правото на Съюза може да се прилага по аналогия, ако са изпълнени следните две условия. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия (77). Предвид посочените условия Комисията отбелязва, че в правото на ЕС аналогия може да бъде приложена само при изключителни обстоятелства.
(135)
Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. След като в глава 4 от Насоките за околната среда се разглеждат облекченията или освобождаванията от данъци за околната среда, разпоредбите, уреждащи налозите съгласно Закона за екологичната електроенергия, за които е изпратено уведомление, следва да бъдат сходни с тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда.
Комисията обаче счита, че правното положение по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС не е съпоставимо с правното положение по отношение на парафискалните налози съгласно правото на ЕС. Въпреки че в правото на ЕС няма специфични разпоредби по отношение на парафискалните налози, съществуват специфични разпоредби по отношение на енергийните данъци. По-специално те включват минимални нива на данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, и изключения от тези минимални нива съгласно условията, определени в глава 4 от Насоките за околната среда и в член 25 от общия регламент за групово освобождаване. По отношение на парафискалните налози няма правила за освобождаване или за облекчения, нито има правила за минимални нива.
(136)
Комисията заключава, че парафискалните налози, установени съгласно австрийската схема, не се уреждат с правила, подобни на тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС.
(137)
Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия.
(138)
Мерките, които не попадат в приложното поле на Насоките за околната среда, все пак могат да бъдат оценени съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Във връзка с това Комисията не установи пропуски в Насоките, които по аналогия могат да бъдат основание за оценяване на мерките, за които е изпратено уведомление. Заключението е едно и също, независимо от това дали се търси аналогия с хармонизирани или нехармонизирани данъци.
(139)
Освен това липсата на правила относно освобождаванията от парафискални налози не може в никакъв всеки случай да се компенсира по аналогия с правилата, които уреждат намаленията на енергийните данъци съгласно правото на ЕС. Ако правилата, които уреждат намаленията на хармонизираните енергийни данъци, трябваше да се прилагат по аналогия към нехармонизираните парафискални налози, предприятията щяха да бъдат в състояние да спазват минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, като заплащат тези парафискални налози. Поради това подобен подход не отговаря на същността на директивата за енергийно данъчно облагане. Комисията счита, че минималните данъчни ставки в директивата за енергийно данъчно облагане са определени единствено с оглед на тяхното прилагане в рамките на хармонизираната система на енергийните данъци. Използването им като основа извън хармонизираната система ще създаде възможност те да се прилагат по начин, който не е бил предвиден. Очевидно е, че минималните ставки не са били установени с цел да се определи цялостната тежест, която енергоемките предприятия трябва да поемат в резултат на регулаторните мерки по отношение на околната среда, по-специално на тези, които възникват в резултат на механизми за финансиране на преференциални тарифи за изкупуване. При подобен подход ще се пренебрегне и фактът, че политиката за държавната помощ допуска снизходителност по отношение на освобождавания от данъчно облагане над хармонизирано минимално ниво, тъй като поне в известна степен се гарантират условия на равнопоставеност при спазване на минималните ставки, приложими във всички държави-членки. Този аргумент няма връзка с тежестта, произтичаща от системите за преференциални тарифи за изкупуване, които не са хармонизирани и при които всяко отклонение от стандартните вноски може да доведе до нарушаване на конкуренцията.
(140)
Следователно липсата на правила относно намаляването на парафискалните налози не представлява пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия със съществуващите правила относно намаленията на хармонизираните енергийни данъци.
(141)
Във всеки случай дори ако тези правила можеха да се прилагат по аналогия, механизмът за освобождаване не може да се счита за съвместим поради причините, изложени в съображения 129-133.
(142)
Комисията заключава, че не може да установи аналогия между механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление, и правилата за оценка на намаленията на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда и че вследствие на това механизмът за освобождаване не може да бъде одобрен въз основа на подобна аналогия.
5.3.3. Аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване
(143)
Комисията разгледа и въпроса дали може да одобри механизма за освобождаване въз основа на аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(144)
Австрия поддържа становището, че различията между формулировката в глава 4 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване предоставят известна възможност за одобряване на мярката по аналогия с член 25 от регламента. Австрия посочва, че точка 152 от Насоките за околната среда гласи, както следва:
„За да бъдат одобрени по член 87 от Договора за ЕО, облекченията или освобождаването от хармонизирани данъци, по-специално хармонизираните с Директива 2003/96/ЕО, трябва да бъдат съвместими със съответното прилагано законодателство на Общността и да съответстват на установените граници и условия в него.“,
(145)
докато член 25 от общия регламент за групово освобождаване гласи, както следва:
„Схемите за помощ за опазване на околната среда под формата на намаления на данъците за околната среда, изпълняващи условията на Директива 2003/96/ЕО, са съвместими с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3 от Договора и се освобождават от задължението за уведомяване по член 88, параграф 3 от Договора, ако са изпълнени условията, определени в параграфи 2 и 3 от настоящия член“ (78).
(146)
Австрия прави заключението, че приложното поле на член 25 от регламента може да бъде по-широко от точка 152 от Насоките. Докато точка 152 от Насоките може да се прилага само за данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане, според Австрия в член 25 от директивата се изисква механизмът за освобождаване да спазва само минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, дори ако това не е хармонизиран енергиен данък. Поради това член 25 от регламента може да се прилага за намаления на нехармонизирани данъци за околната среда, които могат да бъдат определени за съвместими, при условие че общата система за данъчно облагане спазва минималните нива за енергийно данъчно облагане. Австрия признава, че вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не представляват данък (79), но твърди, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, може да бъде оценен и одобрен по аналогия с разпоредбите за данъците за околната среда на член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(147)
Според Комисията обаче няма основание за аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, не са сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Формулировката на член 25 от общия регламент за групово освобождаване показва ясно, че посоченият член се прилага само по отношение на данъци за околната среда, които са хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно класификацията като енергиен данък е „условие“ за приложимостта на член 25 от регламента. Това тълкуване се подкрепя от факта, че от логиката на системата на общия регламент за групово освобождаване следва, че той не може да има приложно поле, което е по-широко от Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда, на които се позовава. Следователно член 25 очевидно се прилага само по отношение на енергийни данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане. Както беше обяснено по-горе, вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не са данъци за околната среда, и разпоредбите на директивата за енергийно данъчно облагане не се прилагат за тях. Следователно разпоредбите, уреждащи енергийните данъци, не са сходни с разпоредбите, уреждащи австрийските преференциални тарифи за изкупуване. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, не съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия. Данъчните облекчения или подобни мерки, които не са обхванати от общия регламент за групово освобождаване, не се приемат автоматично за несъвместими с правото на ЕС: те просто трябва да спазват общото задължение за уведомяване по член 108 ДФЕС. След това могат да бъдат оценени и обявени за съвместими съгласно Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда или, в случай че Насоките не се прилагат, директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно правилата, приложими за оценката на австрийската схема за помощ, не съдържат пропуск, който е несъвместим с правото на ЕС.
(148)
Комисията стигна до заключението, че не може да направи аналогия между вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, и хармонизираните енергийни данъци, посочени в член 25 от общия регламент за групово освобождаване, и че следователно не може да одобри механизма за освобождаване въз основа на подобна аналогия.
5.3.4. Съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(149)
Комисията отбелязва, че Австрия не е представила твърдение, че механизмът за освобождаване може да се обяви за съвместим директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Държавите-членки са длъжни да представят всички основания за съвместимост (80) и да доказват, че условията за съвместимост са изпълнени, като поради тази причина Австрия сама се е лишила от възможността да разчита на това основание за съвместимост.
(150)
Въпреки това Комисията разгледа въпроса дали може да обяви механизма за освобождаване за съвместим въз основа на това правно основание.
(151)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС гласи, че „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар. Според съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (81), необходима е за постигането на тази цел (82) и не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(152)
Във връзка с това установена практика на Комисията е да могат да бъдат обявявани за съвместими мерки директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако те са необходими и пропорционални и ако положителното въздействие върху общата цел надвишава отрицателното въздействие върху конкуренцията и търговията (83). Комисията счита, че тук е уместно да бъдат поставени следните въпроси:
1.
Насочена ли е помощта към ясно определена цел от общ интерес?
2.
Разработена ли е помощта, така че да постига цел от общ интерес? По-специално:
а)
дали мярката за помощ е целесъобразен и необходим инструмент или има други, по-подходящи инструменти?
б)
съществува ли стимулиращо въздействие или, с други думи, дали помощта променя поведението на предприятията?
в)
дали мярката за помощ е пропорционална или, с други думи, може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
3.
Ограничено ли е нарушаването на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че общата равносметка да бъде положителна?
(153)
Австрия твърди, че главната цел на мярката е опазването на околната среда. Както обаче беше доказано в съображения 126-129, механизмът за освобождаване не допринася за опазването на околната среда.
(154)
Освен това въздействие на мярката върху околната среда може да се постигне чрез общо увеличаване на преференциалните тарифи за изкупуване, което според Австрия няма да бъде възможно, без да се гарантира трайната конкурентоспособност на енергоемките предприятия посредством механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление. Както всъщност австрийските органи признават в представената от тях информация, целта на механизма за освобождаване е да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия в Австрия спрямо техните конкуренти в други държави-членки. В решенията си Комисията никога не е приемала, че подобна помощ има принос за цел от общ интерес.
(155)
Единственото изключение от тази практика е глава 4 от Насоките за околната среда. Но дори когато Комисията одобрява намаление на данък за околната среда, тя все пак изисква да се заплаща минимално ниво на данъчно облагане. Това означава, че общият принос за всички приходи от данъци на предприятието, което се възползва от данъчното облекчение, все пак се увеличава с всяка единица замърсяване. В настоящия случай положението е различно. Максималният размер на вноската е 0,5 % от нетната производствена стойност. Всякакви допълнителни единици замърсяване вече не се облагат с парафискалния налог. Така вноската за единица замърсяване намалява за всяка допълнителна единица. Следователно вместо да насърчава ефективността на ресурсите, системата предоставя стимул за използване на допълнителни ресурси.
(156)
Поради това Комисията счита, че помощта не оказва принос за цел от общ интерес.
(157)
Според съдебната практика „оперативна помощ, т.е. помощ, предназначена да облекчи предприятието от разходите, които обикновено би поемало самó в ежедневното управление или при обичайната си дейност, по принцип не попада в приложното поле на член 92, параграф 3 [сега член 107, параграф 3 от ДФЕС]“. (84) Както съдилищата посочват „Съгласно съответната съдебна практика въздействието на подобна помощ по принцип е, че нарушава конкуренцията в секторите, в които тя се предоставя, като въпреки това не е в състояние, поради своето естество, да постигне която и да е от целите на горепосочените изключения“ (85). В настоящия случай Комисията установява, че механизмът за освобождаване представлява оперативна помощ, тъй като тя освобождава получателите от част от техните разходи за обществени поръчки за електроенергия, които при нормални условия биха извършили в своята ежедневна дейност.
(158)
Поради това дори ако подобряването на конкурентоспособността беше цел от общ интерес, според Комисията оперативната помощ в никакъв случай няма да бъде подходящ инструмент на политиката за постигането на тази цел.
(159)
По отношение на данъците за околната среда Комисията е приела ограничено изключение от този принцип, което обаче преследва конкретна цел. Съгласно глава 4 от Насоките за околната среда, облекченията и освобождаването от данъци за околната среда за някои отрасли или категории предприятия се допускат, ако чрез тях може да се постигне приемане на по-високи данъци за други предприятия, като от това произтича цялостно подобряване на вътрешното поемане на разходите и се създават допълнителни стимули за подобряване на защитата на околната среда. В това отношение становището на Комисията е, че помощ от този тип може да бъде необходима за косвеното преодоляване на отрицателни външни въздействия чрез улесняване на въвеждането или на поддържането на сравнително високи национални данъци за околната среда.
(160)
Комисията обаче счита, че вноските за помощта за екологичната електроенергия, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не представляват данък за околната среда по смисъла на точка 70, параграф 14 и точка 151 от Насоките. Данъците са такси, които са постъпления в общия бюджет на държавата. Вноските, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не постъпват в общия бюджет на държавата. Те се използват изключително за финансиране на вноските за OeMAG, което подпомага производителите на екологична електроенергия чрез преференциални тарифи за изкупуване. Следователно тези вноски не представляват данък за околната среда.
(161)
Комисията счита, че всяко изключение от общото правило за несъвместимост на оперативна помощ, което е посочено в Насоките за околната среда, следва да се тълкува ограничително. Поради това, като изключение, глава 4 от Насоките трябва да бъде ограничена по отношение на данъците за околната среда.
(162)
Освен това, както беше обяснено по-горе, прилагането на глава 4 от Насоките по отношение на парафискалните налози ще противоречи на целите на тези правила и на директивата за енергийно данъчно облагане по отношение на хармонизираните енергийни данъци. Също така подобен подход би могъл да доведе до общо прилагане на тези разпоредби по отношение на парафискалните налози в областта на опазването на околната среда (например парафискални налози върху отпадъците или подобни). Подобно широко приложение излиза извън границите на приложното поле и целите на глава 4 от Насоките.
(163)
Поради това Комисията счита, че оперативна помощ под формата на намаления на парафискални налози не е подходящ инструмент за подобряване на защитата на околната среда. Досега Комисията никога не е прилагала условията от глава 4 от Насоките за околната среда по отношение на други видове такси и парафискални налози.
(164)
Комисията отбелязва, че размерът на данъка за околната среда, дори ако се прилага само намалената ставка, е пряко пропорционален на равнището на замърсяване, дължащо се на въпросните предприятия. В настоящия случай обаче вноската е ограничена до определено ниво. Всяко потребление, което надвишава това ниво, вече не се облага с данък. Този механизъм за освобождаване лишава парафискалния налог от всякакви стимули за поведение, ориентирано към ефективност на ресурсите.
(165)
Ако трябваше да се приеме, че оперативната помощ под формата на намаления на парафискални налози е подходящ инструмент на политиката, въпросната оперативна помощ щеше да бъде подложена на проверка за необходимост и пропорционалност така, както намаленията на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (86), тъй като оценката на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 отразява общите принципи на подробния икономически анализ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(166)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (87). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта, изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (88). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (89).
(167)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (90). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
(168)
И накрая, Австрия не успя също така да докаже, че механизмът за освобождаване ще има стимулиращо въздействие.
(169)
Съгласно съдебната практика оперативната помощ заплашва да наруши конкуренцията и да засегне търговията (91). В настоящия случай нарушаващото въздействие се засилва от факта, че предприятията, които отговарят на условията на механизма за освобождаване, вече получават оперативна помощ под формата на намалена ставка на енергийния данък. Предоставянето на втори вид оперативна помощ, която освен това не е ограничена във времето, ще доведе до нарушаване на конкуренцията и ще засегне търговията в степен, която противоречи на общия интерес.
(170)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не може да бъде обявен за съвместим съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.4. Заключение
(171)
С оглед на представените по-горе съображения Комисията оцени схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия и механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията установи, че схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия представлява държавна помощ, но тя е съвместима с вътрешния пазар. С решението беше открита официална процедура по разследване на механизма за освобождаване; сега Комисията установява, че тази мярка също представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Комисията обаче счита, че механизмът за освобождаване е същинска оперативна помощ и не отговаря на изискванията за нито едно от освобождаванията от общата забрана за държавна помощ, които се позволяват с ДФЕС.
Като взе предвид всички представени на вниманието ѝ факти, Комисията заключава, че държавната помощ, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, трябва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на частично освобождаване от задължението за закупуване на екологична електроенергия, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, е несъвместима с вътрешния пазар.
Следователно не се разрешава привеждането в действие на помощта.
Член 2
Австрия уведомява Комисията в срок от два месеца от нотифицирането на настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Австрия.
Съставено в Брюксел на 8 март 2011 година.
SKLEP KOMISIJE
z dne 8. marca 2011
o ukrepu državne pomoči C 24/09 (ex N 446/08) - Državna pomoč za energetsko intenzivne dejavnosti v skladu z zakonom o električni energiji iz obnovljivih virov v Avstriji
(notificirano pod dokumentarno številko C(2011) 1363)
(Besedilo v nemškem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2011/528/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima določbama (1), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Avstrija je 27. junija 2008 predhodno priglasila načrtovane spremembe zakona o električni energiji iz obnovljivih virov (v nadaljnjem besedilu: zakon), ki je bil po mnenju Komisije leta 2006 v takratni obliki združljiv z notranjim trgom (2). Avstrija je 4. septembra 2008 priglasila novo različico zakona. Navedena različica je predmet tega sklepa.
(2)
Komisija je z dopisom z dne 28. oktobra 2008 zahtevala dodatne informacije. Potem ko je bilo poslano opozorilo, je Avstrija z dopisom z dne 22. decembra 2008 predložila dodatne informacije. Po srečanju z avstrijskimi predstavniki 11. februarja 2009 je Komisija z dopisom z dne 19. februarja 2009 zahtevala nadaljnje informacije. Avstrija je te informacije predložila v dopisu z dne 17. marca 2009. Z dopisom z dne 8. maja 2009 je Komisija zahtevala še dodatne informacije, ki jih je Avstrija predložila z dopisoma z dne 9. in 19. junija 2009.
(3)
Komisija je 9. julija 2008 od avstrijske delavske zbornice (Bundesarbeitskammer) prejela pritožbo v zvezi z ukrepom iz zakona v korist energetsko intenzivnih dejavnosti.
(4)
Komisija je 22. julija 2009 sprejela dvojno odločitev: odobrila je ukrepe v korist proizvajalcev električne energije iz obnovljivih virov, za katere je menila, da so v skladu s Smernicami Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja (v nadaljnjem besedilu: smernice o pomoči za varstvo okolja/Smernice) (3), vendar se je odločila, da začne formalno preiskavo v zvezi z mehanizmom oprostitve za energetsko intenzivne dejavnosti (4).
(5)
Komisija je z dopisom z dne 23. julija 2009 Avstrijo obvestila o tej odločitvi in jo pozvala, naj predloži vse informacije, potrebne za oceno ukrepa.
(6)
Komisija je svojo odločitev objavila v Uradnem listu Evropske unije (5) in zainteresirane strani pozvala, naj predložijo svoje pripombe.
(7)
Avstrija je z dopisom z dne 19. avgusta 2009 prosila za podaljšanje roka za odgovor, ki ga je Komisija odobrila z dopisom z dne 9. septembra 2009. Avstrija je svoje pripombe predložila 8. oktobra 2009.
(8)
Medtem je avstrijska delavska zbornica z dopisom z dne 7. oktobra 2009 predložila ugotovitve o ukrepu v korist energetsko intenzivnih dejavnosti. Komisija je Avstrijo pozvala, naj predloži pripombe glede teh ugotovitev. Avstrija je pripombe predložila 23. decembra 2009, 23. aprila 2010 pa je zagotovila dodatne informacije.
(9)
Komisija je z dopisoma z dne 21. junija 2010 in 19. julija 2010 od Avstrije zahtevala dodatne informacije, ki so bile predložene 13. septembra 2010. Na zahtevo Avstrije so se 9. julija 2010 sestali predstavniki Komisije in Avstrije.
(10)
Avstrija je v dopisu z dne 24. novembra 2010 poudarila pomen zakona o električni energiji iz obnovljivih virov za državo in pozvala, naj se odločitev v zadevi sprejme do začetka decembra 2010. Komisija je na navedeni dopis odgovorila 7. decembra 2010. Dodatno srečanje z avstrijskimi predstavniki je potekalo 9. decembra 2010.
(11)
Avstrija je z dopisom z dne 30. decembra 2010 opozorila na utemeljitve, ki jih je v podporo ukrepu predložila med postopkom, in Komisijo pozvala, naj odobri mehanizem oprostitve za energetsko intenzivne dejavnosti. Komisija je na navedeni dopis odgovorila 25. januarja 2011.
2. PODROBEN OPIS UKREPA
(12)
Komisija je v odločitvi o začetku postopka z dne 22. julija 2009 odobrila spremenjeni zakon, razen oddelka 22c, ki vzpostavlja mehanizem oprostitve za energetsko intenzivne dejavnosti. Zato bo opis omejen na ta mehanizem.
2.1 Mehanizem oprostitve za energetsko intenzivne dejavnosti
(13)
Oddelek 3 zakona določa, da mora Avstrija enemu ali več podjetjem podeliti koncesijo za izvajanje nalog centra za obračun in poravnavo električne energije iz obnovljivih virov (Ökostromabwicklungstelle, v nadaljnjem besedilu: center za obračun in poravnavo). Zlasti morajo koncesionarji električno energijo iz obnovljivih virov od proizvajalcev kupovati po fiksni ceni in to energijo po fiksni ceni prodajati dobaviteljem električne energije. Dobavitelji električne energije morajo določen odstotek svoje celotne dobave kupiti od centra za obračun in poravnavo: zahtevani odstotek ustreza povprečnemu deležu električne energije iz obnovljivih virov v celotnem naboru virov električne energije v Avstriji.
(14)
Avstrija je do zdaj podelila le eno koncesijo na ravni države, in sicer le enemu centru za obračun in poravnavo, tj. Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (v nadaljnjem besedilu: družba OeMAG). Družba OeMAG je običajna delniška družba, ki je ne ureja javno, ampak zasebno pravo, pri čemer jo revidira zapriseženi revizor. Njeno delovanje spremljata avstrijsko zvezno ministrstvo za gospodarske zadeve in delo ter avstrijski energetski regulator, tj. družba E-Control GmbH. Bistvene sestavne dele izvajanja ukrepa v korist energetsko intenzivnih dejavnosti (kot so ureditev za dodelitev električne energije trgovcem z električno energijo, cena, ki jo morajo plačati trgovci, ali prispevek končnih odjemalcev) organi vnaprej določijo z zakonom ali odredbo. Kakršen koli spor med vpletenimi podjetji je treba reševati na rednih sodiščih in ne z upravnimi postopki.
(15)
Družba OeMAG je delniška družba, katere lastniki so upravljavci prenosnega omrežja, banke in industrijska podjetja: 24,4-odstotni delež ima družba Verbund-APG, ostalo pa družbe VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkredit Bank AG in Smart Technologies, pri čemer ima vsaka 12,6-odstotni delež. Družba Verbund-APG je podružnica družbe Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft) in je v celoti v njeni lasti; 51-odstotni delež v družbi Verbund AG ima Republika Avstrija. Družba VKW Netz AG je v lasti družbe Illwerke AG, pri čemer ima 95,5 % delnic slednje v lasti zvezna dežela Vorarlberg. Družba TIWAG-Netz AG je v lasti družbe TIWAG AG, katere lastnica je v celoti zvezna dežela Tirolska. Družba CISMO GmbH je v lasti družbe Oesterreichische Kontrollbank AG, upravljavcev prenosnega omrežja ter podjetij za električno energijo in plin. Družba Oesterreichische Kontrollbank AG je v lasti avstrijskih bank. Družba Investkredit Bank AG je v večinski lasti bank Volksbanken. Družba Smart Technologies je v lasti družbe Siemens. Tako imajo v družbi OeMAG delničarji pod javnim nadzorom v lasti 49,6 % delnic in delničarji pod zasebnim nadzorom 50,4 % delnic. Komisija nima dokazov, da lahko delničarji pod javnim nadzorom izvajajo nadzor ali vsaj skupni nadzor nad družbo OeMAG.
(16)
Oddelek 22c(1) zakona vzpostavlja mehanizem, na podlagi katerega lahko energetsko intenzivne dejavnosti svojega dobavitelja električne energije prosijo, naj jim ne dobavlja električne energije iz obnovljivih virov. Da so do tega upravičene, morajo energetsko intenzivne dejavnosti dokazati, da izpolnjujejo naslednja pogoja:
(a)
upravičene morajo biti do povračila, ki je na voljo v skladu z zakonom o vračilu davka na energijo (Energieabgabevergütungsgesetz) in
(b)
njihova poraba električne energije iz obnovljivih virov mora biti enakovredna vsaj 0,5 % njihove neto vrednosti proizvodnje.
Oprostitev se odobri na podlagi vloge energetskemu regulatorju, tj. družbi E-Control.
(17)
Če je oprostitev odobrena, je dobaviteljem električne energije zakonsko prepovedano, da tem velikim odjemalcem električne energije zaračunavajo dodatne stroške električne energije iz obnovljivih virov.
(18)
Oddelek 22c(5) zakona določa, da morajo pogodbe med distributerji električne energije in velikimi odjemalci električne energije določati, da distributer odjemalcu ne dobavlja električne energije iz obnovljivih virov in nanj ne prenese dodatnih stroškov električne energije iz obnovljivih virov. Vsako pogodbeno določilo, ki je v nasprotju s tem, je nično in neveljavno (6).
(19)
Če je energetsko intenzivna dejavnost oproščena obveznosti nakupa, mora družbi OeMAG plačati nadomestilo, enakovredno 0,5 % njene neto vrednosti proizvodnje v predhodnem koledarskem letu (oddelek 22c(2) zakona).
2.2 Povzetek odločitve o začetku postopka
(20)
V priglasitvi je Avstrija trdila, da je treba mehanizem oprostitve oceniti neodvisno od splošne sheme pomoči za proizvajalce električne energije iz obnovljivih virov, ker zadeva le „zasebne poslovne odnose“ med energetsko intenzivnimi dejavnostmi in distributerji. Avstrija je trdila, da oprostitev ne pomeni državne pomoči in da je v vsakem primeru, tudi če pomeni državno pomoč, združljiva z notranjim trgom po analogiji s poglavjem 4 smernic o pomoči za varstvo okolja.
(21)
V zvezi z vprašanjem obstoja državne pomoči je Komisija v odločitvi o začetku postopka ugotovila, da oprostitve od mehanizma financiranja ni mogoče oceniti ločeno od samega mehanizma financiranja. Komisija je menila, da je izjema ali oprostitev vedno neločljivo povezana z ustreznim predpisom, tako da je oprostitev sestavni del splošne sheme in jo je zato treba oceniti v skladu z zakonodajo o državni pomoči. Poleg tega je zakonodaja distributerjem z velikim deležem oproščenih odjemalcev dovoljevala, da vložijo vlogo za oprostitev od zagotovljene odkupne cene; tako bi lahko imela družba OeMAG zaradi sheme tudi neposredno izgubo, kar je še podprlo sklep, da je bila vključena državna pomoč (7).
(22)
Komisija je izrazila dvome o združljivosti mehanizma oprostitve s pravili glede državnih pomoči. Zato se je odločila, da začne formalno preiskavo v zvezi z mehanizmom.
(23)
Med čakanjem na končno odločitev Komisije je Avstrija odobrila ugodnosti, ki jih zagotavlja mehanizem oprostitve (8), na podlagi določbe Začasnega okvira, ki omogoča zagotovitev pomoči v višini do 500 000 EUR v obdobju od 1. januarja 2008 do 31. decembra 2010 (9). Komisija je to ureditev odobrila kot del ukrepa o državni pomoči št. N 47a/2009 Omejene ravni združljive pomoči v skladu z Začasnim okvirom („Österreichregelung Kleinbeihilfen“) (10). Ta shema se lahko uporablja za podjetja, ki 1. julija 2008 niso bila v težavah, v vseh sektorjih gospodarstva, razen v ribištvu in primarni proizvodnji kmetijskih proizvodov. V okviru tega ukrepa je imelo ugodnosti več kot 2 000 podjetij.
3. PRIPOMBE AVSTRIJE
(24)
Tako kot v fazah pred in med priglasitvijo Avstrija še vedno meni, da ukrep v korist energetsko intenzivnih dejavnosti ne pomeni državne pomoči, ker ne vključuje uporabe državnih sredstev in ni selektiven.
(25)
Tudi če bi mehanizem oprostitve pomenil državno pomoč, Avstrija meni, da se lahko v vsakem primeru razglasi za združljivega z notranjim trgom po analogiji s poglavjem 4 smernic o pomoči za varstvo okolja, členom 25 Uredbe Komisije (ES) št. 800/2008 z dne 6. avgusta 2008 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive s skupnim trgom z uporabo členov 87 in 88 Pogodbe (Uredba o splošnih skupinskih izjemah) (11) in členom 17 Direktive Sveta 2003/96/ES z dne 27. oktobra 2003 o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije (direktiva o davku na energijo) (12).
3.1 Državna sredstva in pripisljivost
(26)
V zvezi z državnimi sredstvi Avstrija meni, da je zakon analogen z nemškim zakonom o obnovljivi energiji (Erneuerbare-Energien-Gesetz), ki po mnenju Avstrije ne vključuje uporabe državnih sredstev. Avstrija se v zvezi s tem sklicuje na odločitev Sodišča v zadevi PreussenElektra (13).
(27)
Po mnenju Avstrije imata mehanizma oprostitve iz avstrijskega zakona o električni energiji iz obnovljivih virov in nemškega zakona o obnovljivi energiji naslednje skupne značilnosti:
(a)
v obeh sistemih dodatne stroške, ki nastanejo zaradi zagotovljene odkupne cene, krijejo dobavitelji električne energije, ki morajo določen delež obnovljive energije kupiti po fiksni ceni;
(b)
v obeh sistemih dobaviteljem električne energije ni treba kupiti električne energije iz obnovljivih virov za tiste odjemalce, ki so oproščeni obveznosti nakupa takšne električne energije iz obnovljivih virov;
(c)
v obeh sistemih velja obveznost kupovanja električne energije iz obnovljivih virov od proizvajalcev za udeležence na trgu, ki ne delujejo v vlogi javnih služb; ti udeleženci na trgu so zakonsko upravičeni, da lahko dodatne stroške prenesejo na dobavitelje električne energije, pri čemer so obveznosti nakupa in cene določene z zakonom;
(d)
v obeh sistemih regulator preverja, da ni čezmernih nadomestil podjetja, za katerega velja obveznost nakupa električne energije iz obnovljivih virov od proizvajalcev.
(28)
Komisija je v odstavkih 42-48 odločitve o začetku postopka podrobno pojasnila, zakaj in v čem je ukrep, ki se ocenjuje, primerljiv z ukrepom, ki ga je obravnavalo Sodišče v zadevi Essent (14). Avstrija te ugotovitve izpodbija z naslednjimi utemeljitvami:
(a)
družba OeMAG ni organ, ki bi ga država imenovala za pobiranje dajatev. Po mnenju Avstrije imajo upravljavci omrežja v Nemčiji popolnoma enako vlogo, kot jo je imela družba OeMAG v Avstriji;
(b)
družba OeMAG je zasebno podjetje in ne organ, ki ga ureja javno pravo, kot so to gospodarske družbe, ki so bile obravnavane v sodbah v zadevah Air France (15) in Salvat Père (16). Država ni pristojna za imenovanje članov upravnega ali nadzornega odbora ter nima nobenih nadzornih pooblastil ali pravic veta v zvezi z odločitvami družbe OeMAG. Država ni pristojna za prevzem funkcij družbe OeMAG;
(c)
vsak pravni spor, v katerega je vključena družba OeMAG, se rešuje na rednih sodiščih;
(d)
edina vrsta javnega nadzora nad družbo OeMAG je naknadna revizija avstrijskega računskega sodišča;
(e)
državni proračun ne pokriva nobenih izgub, ki jih ima družba OeMAG. Vloga javnih organov je omejena na določanje cen za nakup in prodajo električne energije iz obnovljivih virov. V tem primeru torej ni obremenitve državnega proračuna, kot je prikazana v zadevah Sloman Neptun (17) in Pearle (18);
(f)
družba E-Control nima diskrecijske pravice glede odobritve oprostitve v skladu z oddelkom 22c zakona;
(g)
mehanizem oprostitve ne vpliva na skupni znesek denarja, ki ga dobavitelji električne energije plačajo družbi OeMAG. Spremeni se le porazdelitev celotnega zneska med različne kategorije končnih odjemalcev električne energije.
3.2 Selektivnost
(29)
Avstrija trdi, da oprostitev za energetsko intenzivne dejavnosti ne pomeni državne pomoči, ker ni selektivna.
(30)
Energetsko intenzivne dejavnosti so le delno oproščene financiranja podpore, ki se zagotavlja proizvajalcem električne energije iz obnovljivih virov. Družbi OeMAG morajo neposredno plačati nadomestilo v višini 0,5 % svoje neto vrednosti proizvodnje, s čimer še naprej prispevajo k financiranju podpore za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov.
(31)
Z navajanjem sodbe v zadevi Adria-Wien Pipeline (19) Avstrija trdi, da ukrep pravno ni omejen na nekatere sektorje gospodarstva in dejansko ni selektiven. Vendar je v vsakem primeru upravičen na podlagi utemeljitve sistema, tudi če gre za selektivnost prima facie.
(32)
Pravna selektivnost: zakon o električni energiji iz obnovljivih virov ukrepa ne omejuje na nekatere sektorje gospodarstva ali podjetja določene velikosti ter tudi ne vključuje nobenih drugih selektivnih meril. V podporo temu argumentu Avstrija zatrjuje, da sodna praksa ne kaže, da je preskus selektivnosti za državno pomoč izpolnjen zgolj z določitvijo praga za neto vrednost proizvodnje. Poleg tega Avstrija poudarja, da ukrep ni omejen na posamezne sektorje gospodarstva ali podjetja določene velikosti in da zanj ne veljajo nobena druga selektivna merila: v okviru veljavne začasne ureditve ukrep vpliva na 19 različnih sektorjev in približno 2 300 podjetij. Ukrep torej ni pravno selektiven.
(33)
Dejanska selektivnost: po mnenju Avstrije veliko število sektorjev in podjetij, na katere vpliva mehanizem oprostitve, ter dejstvo, da ukrep ni omejen na nekatere sektorje ali podjetja določene velikosti in da zanj ne veljajo nobena druga selektivna merila, kažeta, da je ukrep dejansko splošni ukrep. Avstrija zatrjuje, da je tudi to stališče utemeljeno z zadevo Adria-Wien Pipeline. V zadevi Adria-Wien Pipeline je moralo Sodišče preučiti delno vračilo davka na energijo, ki je bilo odobreno podjetjem, če je davek presegal 0,35 % njihove neto vrednosti proizvodnje. Sodišče je razsodilo, da „nacionalni ukrepi, ki zagotavljajo vračilo davka na energijo za zemeljski plin in električno energijo ne pomenijo državne pomoči v smislu člena 92 Pogodbe ES [zdaj člen 107 PDEU] […], če se uporabljajo za vsa podjetja na nacionalnem ozemlju, ne glede na njihovo dejavnost“ (20).
(34)
Upravičenost na podlagi utemeljitve sistema: v zvezi s strukturo refinanciranja in mehanizma oprostitve Avstrija meni, da je oblika diferenciacije dajatev podobna temu, kar se uporablja v drugih sistemih financiranja iz davkov in pristojbin. Diferenciacija upošteva zmožnost podjetij za plačevanje dodatnih dajatev; je v skladu z utemeljitvijo sistema in zato ne pomeni državne pomoči. Avstrija meni, da je bilo takšno tudi stališče Komisije v dveh predhodnih sklepih o državni pomoči (21).
(35)
Poleg tega Avstrija poudarja, da mehanizem oprostitve ne zmanjšuje okoljskih koristi, ki jih zagotavlja zakon, ker obseg pomoči, ki je na voljo za podporo proizvodnji električne energije iz obnovljivih virov, ni zmanjšan. Zmanjšanje okoljskih dajatev za nekatere dejavnosti je edini način za vzpostavitev trajnostnega mehanizma financiranja za električno energijo iz obnovljivih virov, ki je potreben za zagotovitev podpore za obnovljive vire energije.
3.3 Združljivost
(36)
V zvezi z vprašanjem združljivosti Avstrija zatrjuje, da se lahko poglavje 4 smernic o pomoči za varstvo okolja po analogiji uporablja za mehanizem oprostitve.
(37)
Poglavje 4 Smernic (točke 151-159) določa zahteve za državno pomoč, odobreno v obliki znižanj ali oprostitev okoljskih davkov. Določa dve vrsti ocene. Prvič, če je pomoč v obliki znižanj ali oprostitev okoljskega davka, ki je bil usklajen v okviru zakonodaje Skupnosti, je ukrep združljiv, če upravičenci plačujejo vsaj najnižjo davčno stopnjo Skupnosti, ki jo določa direktiva o davku na energijo (22). Če ukrep določa znižanja ali oprostitve usklajenih okoljskih davkov, ki presegajo te najnižje davčne stopnje, ali znižanja ali oprostitve okoljskih davkov, ki niso bile usklajene, mora država članica predložiti podrobne informacije o nujnosti in sorazmernosti ukrepa.
(38)
Avstrija predlaga, da se poglavje 4 Smernic v zvezi s pomočjo v obliki znižanj ali oprostitev okoljskih davkov po analogiji uporabi v tem primeru. Po mnenju Avstrije se lahko ukrep oceni zlasti po analogiji z določbami o usklajenih okoljskih davkih. Na tej pravni podlagi se lahko mehanizem oprostitve šteje kot združljiv, če zadevna podjetja plačajo najnižjo davčno stopnjo, ki jo določa direktiva o davku na energijo, tj. 0,50 EUR na MWh, kar dejansko drži. To pomeni, da se lahko dodatna pomoč iz sistema zagotovljene odkupne cene v obliki delne oprostitve prispevanja k njenemu financiranju šteje kot združljiva, ker prispevek, ki ga je še vedno treba plačati za financiranje podpore za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov, še naprej deluje kot dodatek k najnižjemu davku na električno energijo.
(39)
Avstrija meni, da mehanizem oprostitve vsaj posredno zagotavlja višjo raven varstva okolja. Po njenem mnenju je mehanizem oprostitve potreben, da se omogoči splošno povečanje zneska, ki ga odjemalci električne energije plačajo za električno energijo iz obnovljivih virov.
(40)
Avstrija ta argument podpira s primerjavo besedila točke 152 smernic o pomoči za varstvo okolja in člena 25 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah (23). Po primerjavi besedila Uredbe o splošnih skupinskih izjemah v več jezikovnih različicah Avstrija ugotavlja, da je področje uporabe člena 25 Uredbe širše od področja uporabe točke 152 Smernic: znižanje okoljskih davkov iz točke 152 Smernic se nanaša na davke na energijo, ki so bili v celoti usklajeni, medtem ko je na podlagi člena 25 Uredbe jasno, da so znižanja okoljskih davkov, kot so znižanja dajatev na električno energijo v skladu z direktivo o davku na energijo, izvzeta, če so izpolnjeni pogoji iz direktive o davku na energijo. Mehanizem oprostitve za energetsko intenzivne dejavnosti dejansko vsebuje zahteve za znižanje davkov iz direktive o davku na energijo. Utemeljitev, ocene in pristop direktive o davku na energijo ter določbe, ki se nanjo sklicujejo, kot je člen 25 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, se posledično uporabljajo za predlagani mehanizem oprostitve. Mehanizem oprostitve in sistem določanja stroškov za porabo električne energije izpolnjujeta pogoje iz direktive o davku na energijo ter sta zato upravičena v skladu s členom 25 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah ali združljiva z notranjim trgom po analogiji z navedenim členom (24).
(41)
Avstrija se pri tem sklicuje na Skupni dokument o reviziji smernic Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja in direktive o davku na energijo z dne 7. julija 2006 (25). V skupnem dokumentu je pojasnjeno, da države članice za smiselno diferenciacijo potrebujejo prilagodljivost. Narava in logika okoljskih davkov in dajatev sta takšni, da omogočata izjeme ali različne stopnje. Zato so države članice menile, da je treba smernice o pomoči za varstvo okolja in Uredbo o splošnih skupinskih izjemah razlagati širše.
(42)
Nazadnje, Avstrija navaja podroben argument za prikaz, da so podobni sistemi na voljo v drugih državah članicah, in poudarja, da je zakon o električni energiji iz obnovljivih virov zelo primerljiv z nemškim zakonom o obnovljivi energiji. Ker energetsko intenzivne dejavnosti v Avstriji konkurirajo podjetjem v drugih državah članicah (npr. Nemčiji) in zunaj EU, je mehanizem oprostitve bistven za zagotovitev, da niso v slabšem položaju glede na mednarodno konkurenco.
4. PRIPOMBE TRETJIH STRANI
(43)
Avstrijska delavska zbornica je predložila pripombe v zvezi z začetkom formalne preiskave. Organizacija, ki je imela 3,2 milijona članov, je menila, da sistem financiranja iz zakona o električni energiji iz obnovljivih virov vključuje državno pomoč. Ni se strinjala s stališčem Avstrije, da je mehanizem oprostitve za energetsko intenzivne odjemalce združljiv z zakonodajo o državni pomoči. Mehanizem je dodatno obremenil mala in srednja podjetja (MSP) ter gospodinjstva, ki so morala kriti dodatne stroške obnovljive energije, čeprav niso glavni odjemalci. To bi povzročilo izkrivljanje konkurence na račun MSP.
(44)
Delavska zbornica se je sklicevala na odločitev Komisije z dne 4. julija 2006, v kateri je Komisija ugotovila, da zagotovljene odkupne cene pomenijo državno pomoč (26). Ker se pravni okvir, ki ureja zagotovljene odkupne cene, od takrat ni spremenil, je zbornica trdila, da sistem podpore iz zakona o električni energiji iz obnovljivih virov iz leta 2008 še naprej vključuje državno pomoč. Zbornica se je spraševala, kako lahko Avstrija zdaj podpira drugačno stališče kot takrat, ko je priglasila prejšnjo različico zakona.
(45)
Zbornica se ni strinjala z Avstrijo, da je treba oprostitev velikih odjemalcev od obveznosti nakupa, kot to določa zakon, obravnavati enako kot omejitev davkov na energijo. Avstrija si zdaj z navajanjem prejšnje odločitve Komisije, s katero je bila odobrena omejitev davkov na energijo, prizadeva tudi za odobritev mehanizma oprostitve za velike odjemalce električne energije; to ni sprejemljivo. Zbornica je menila, da analogija ni zakonita.
(46)
Omejitev davkov na energijo je državna pomoč, ki je odobrena prek davčnega sistema in katere namen je vsaj posredno izboljšanje varstva okolja, medtem ko oprostitev od obveznosti nakupa za energetsko intenzivne dejavnosti nima nobenega okoljskega cilja in ne more biti vključena v skladu s smernicami o pomoči za varstvo okolja.
(47)
Ker je zakon posebej določil oprostitev velikih odjemalcev od takšne obveznosti nakupa, določbe ni mogoče obravnavati kot znižanje ali oprostitev okoljskih davkov v smislu poglavja 4 Smernic.
(48)
Tudi če bi se poglavje 4 lahko uporabljalo po analogiji, mehanizem oprostitve z njim ne bi bil združljiv zaradi naslednjih razlogov. Ukrep ni omejen na obdobje 10 let. V sedanjih tržnih pogojih je cenovna elastičnost zadostna za zagotovitev, da bi se lahko vsako povečanje stroškov proizvodnje za zadevne industrije (kot sta papir in jeklo) preneslo na odjemalce; to pomeni, da mehanizem oprostitve ne izpolnjuje pogoja iz točke 158(c) Smernic.
(49)
Oprostitev ni bila sorazmerna, ker se od energetsko intenzivnih odjemalcev ne zahteva, da uporabljajo električno energijo iz obnovljivih virov, zaradi česar bi bil premik cen obnovljive energije proti ravni tržnih cen zapoznel. MSP in gospodinjstva morajo sama kriti dodatne stroške proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov, čeprav uporabljajo le majhne količine energije. Mehanizem oprostitve zato tudi ne izpolnjuje pogoja iz točke 159(a) Smernic.
(50)
Prav tako ni sklenjenih nobenih sporazumov v skladu s točko 159(c) Smernic, s katerimi bi se veliki odjemalci energije zavezali k doseganju ciljev zakona. Nazadnje, mehanizem oprostitve za velike odjemalce ne prispeva k energetski učinkovitosti ali okolju prijazni uporabi energije, ampak ravno nasprotno te odjemalce izvzema iz vsake udeležbe pri doseganju okoljskih ciljev po vsej EU.
(51)
Oddelek 22 zakona je zato operativni ukrep pomoči sui generis, ki ne ustvarja nobene okoljske koristi in ne spada v okvir smernic o pomoči za varstvo okolja. Ker ta pomoč ni časovno omejena in zanjo ni predvideno, da bi se sčasoma zmanjšala, ter ker izkrivlja konkurenco predvsem na račun MSP, ne sme biti odobrena.
5. OCENA
(52)
Komisija je priglašeni ukrep preučila glede na člen 107 in naslednje člene PDEU ter člen 61 in naslednje člene Sporazuma EGP (27).
(53)
Komisija najprej poudarja, da priglašena zakonodaja vsebuje dva ločena ukrepa, ki sta bila obravnavana v okviru zakonodaje o državni pomoči v odločitvi o začetku postopka Komisije z dne 22. julija 2009 (28). Zakon določa pomoč v obliki zagotovljenih odkupnih cen v korist proizvajalcev električne energije iz obnovljivih virov. Vsebuje tudi določbo, v skladu s katero so lahko energetsko intenzivne dejavnosti - pod nekaterimi pogoji - delno oproščene obveznosti plačila zagotovljene odkupne cene. V svoji odločitvi z dne 22. julija 2009 je Komisija potrdila, da so zagotovljene odkupne cene v korist proizvajalcev električne energije iz obnovljivih virov pomenile državno pomoč, ki je združljiva z notranjim trgom, vendar je izrazila dvome o tem, ali je mehanizem oprostitve združljiv s pravili glede državnih pomoči, in je zato začela formalno preiskavo v zvezi s tem vidikom zakona. Komisija je v odločitvi z dne 22. julija 2009 odobrila podporo za proizvajalce električne energije iz obnovljivih virov kot združljivo državno pomoč, vendar ni predstavila končnega stališča o vprašanju, ali oprostitev energetsko intenzivnih dejavnosti podjetij od obveznosti nakupa pomeni državno pomoč in, če je temu tako, ali je ta mehanizem oprostitve združljiv s predpisi o državni pomoči. Ta vprašanja so bila obravnavana v formalni preiskavi, na kateri temelji ta sklep. Kot je pojasnjeno spodaj, pa je ugotovitev iz odločitve z dne 22. julija 2009, da so sredstva, ki jih proizvajalci električne energije iz obnovljivih virov prejemajo prek družbe OeMAG, državna sredstva, pomembna za ugotovitev obstoja državnih sredstev v mehanizmu, ki energetsko intenzivne dejavnosti oprošča prispevanja k tem sredstvom.
5.1 Obstoj državne pomoči
(54)
Ukrep pomeni državno pomoč iz člena 107(1) PDEU, če: pomeni prednost za prejemnike; ga financira država ali se financira iz državnih sredstev; daje prednost izbranim podjetjem ali gospodarskim dejavnostim; lahko prizadene trgovino med državami članicami in izkrivlja ali bi lahko izkrivljal konkurenco na notranjem trgu.
5.1.1 Prednost
(55)
Če morebitna prednost izhaja iz oprostitve ali delne oprostitve od regulativne dajatve, je potreben odgovor le na eno vprašanje, in sicer, ali je državni ukrep v okviru posamezne zakonsko predpisane sheme takšen, da v smislu člena 107(1) PDEU daje prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga v primerjavi z drugimi podjetji, ki so v pravnem in dejanskem položaju, primerljivem glede na cilj zadevnega ukrepa (29).
(56)
V tem primeru je cilj zadevnega ukrepa povečati prihodek od uporabnikov električne energije, da se financira proizvodnja električne energije iz obnovljivih virov. Energetsko intenzivne dejavnosti so v enakem dejanskem in pravnem položaju kot vsi drugi uporabniki električne energije, ker vsi uporabljajo električno energijo in jo kupujejo od dobaviteljev električne energije, ki pa imajo obveznost nakupa določene količine električne energije iz obnovljivih virov po ceni, ki jo določa zakonodaja („transferna cena“ (Verrechnungspreis)). Brez mehanizma oprostitve bi morale energetsko intenzivne dejavnosti svojim dobaviteljem električne energije plačevati dodatne stroške električne energije iz obnovljivih virov, kot je prikazano na njihovem računu za električno energijo. Tako dobavitelji električne energije prenesejo dodatne stroške, ki nastanejo zaradi njihove obveznosti nakupa električne energije iz obnovljivih virov od centra za obračun in poravnavo. Drugi uporabniki električne energije, ki so v enakem dejanskem in pravnem položaju, ker vsi kupujejo električno energijo, nimajo te možnosti. Zato mehanizem oprostitve daje prednost energetsko intenzivnim dejavnostim v primerjavi z vsemi drugimi odjemalci električne energije.
(57)
Na podlagi oprostitve, ki jo je odobrila družba E-Control, energetsko intenzivne dejavnosti lahko zaprosijo, da se jim ne dobavlja električna energija iz obnovljivih virov, medtem ko za dobavitelje električne energije velja zakonska prepoved, da na oproščena podjetja prenesejo kakršne koli stroške, ki nastanejo zaradi njihove obveznosti, da kupujejo električno energijo iz obnovljivih virov od centra za obračun in poravnavo. Namesto tega energetsko intenzivne dejavnosti centru plačajo nadomestilo v višini 0,5 % svoje neto vrednosti proizvodnje.
(58)
Zato mehanizem oprostitve učinkuje tako, da omejuje prispevek energetsko intenzivnih panog prihodkom centra na določeni ravni. Tako so te delno zakonsko oproščene dajatev, ki bi jih morale plačevati pri običajnih tržnih pogojih. Zato mehanizem oprostitve pomeni prednost za podjetja, ki so do njega upravičena.
(59)
Po mnenju Avstrije lahko pomoč znaša do skupno 44 milijonov EUR na leto (30). Tako ukrep pomeni prednost za takšne energetsko intenzivne dejavnosti.
5.1.2 Državna sredstva in pripisljivost
Na podlagi ustaljene sodne prakse se lahko prednost opredeli kot državna pomoč v skladu s členom 107(1) PDEU le, če je odobrena neposredno ali posredno iz državnih sredstev in je uporabo sredstev mogoče pripisati državi (31).
(60)
V zvezi s tem Avstrija navaja dvojno utemeljitev. Prvič, sredstva pod nadzorom družbe OeMAG ne pomenijo državnih sredstev. Drugič, tudi če sredstva pod nadzorom družbe OeMAG pomenijo državna sredstva, se z zmanjšanjem prihodkov OeMAG zaradi mehanizma oprostitve državna sredstva ne zmanjšajo, ker država na ravni pod družbo OeMAG (tj. na ravni energetsko intenzivnih odjemalcev in distributerjev električne energije) ni vključena.
(61)
Komisija ugotavlja, da mehanizem oprostitve za energetsko intenzivne dejavnosti zmanjšuje prihodke centra za obračun in poravnavo, tj. družbe OeMAG, ker dobavitelji električne energije niso zavezani k nakupu električne energije iz obnovljivih virov za tiste energetsko intenzivne dejavnosti, ki jim je bila odobrena oprostitev, in da je neposredno plačilo energetsko intenzivnih dejavnosti družbi OeMAG nižje od plačila, ki bi ga družba OeMAG prejela, če energetsko intenzivnim dejavnostim ne bi bila odobrena oprostitev.
(62)
V skladu s tem mora Komisija določiti, ali sredstva, ki so na podlagi zakona o električni energiji iz obnovljivih virov pod nadzorom centra za obračun in poravnavo, tj. družbe OeMAG, pomenijo državno pomoč. V tem primeru se zaradi ukrepa, ki se ocenjuje, zmanjšajo državni prihodki, kar pomeni, da se financira iz državnih sredstev.
(63)
V zadevi Essent (32) je država podjetje SEP, ki je v lasti več nizozemskih družb za proizvodnjo električne energije, pooblastila za obveznost javnih služb, in sicer pobiranje prihodkov od doplačila, uvedenega za uporabnike električnega omrežja. Zakonodaja podjetju SEP dovoljuje uporabo prihodkov od doplačila le za namen, ki ga določa zakonodaja, to je za kritje nasedlih stroškov elektroenergetskih podjetij, ki so nastali v okviru liberalizacije trga električne energije.
(64)
Sodišče je ugotovilo, da doplačilo, ki ga pobira podjetje SEP, pomeni državno pomoč, ker so izpolnjeni naslednji pogoji:
(a)
doplačilo je bila dajatev, ki je bila z aktom javnega organa uvedena za zasebne subjekte (točke 47-66 sodbe);
(b)
država je podjetje SEP pooblastila za upravljanje gospodarske službe v splošnem interesu, in sicer pobiranje dajatve (točka 68);
(c)
podjetje SEP ni moglo uporabljati prihodka od dajatve za druge namene, razen za tiste, ki so določeni v zakonu, pri čemer je bilo pri izvajanju svoje naloge strogo nadzorovano (točka 69).
(65)
V sodbi je jasno navedeno, da se obravnavani ukrep razlikuje od ukrepa, obravnavanega v zadevi PreussenElektra, ker v navedenem primeru „država podjetij ni pooblastila za upravljanje državnih sredstev, ampak so imela podjetja obveznost nakupa z lastnimi finančnimi sredstvi“ (33). Komisija je v svoji odločitvi o začetku postopka z dne 22. julija 2009 ugotovila, da je družbo OeMAG ustanovila Republika Avstrija, ki ji je tudi izdala dovoljenje, pri čemer je bila družbi v dokumentih o ustanovitvi dodeljena naloga upravljanja sredstev, potrebnih za podporo električne energije iz obnovljivih virov. Komisija je ugotovila, da dejstvo, da je družba OeMAG zasebna, ni zadosten dokaz, da ukrep ni vključeval državne pomoči. Priglašeni ukrep zlasti ni bil primerljiv s shemo iz zadeve PreussenElektra. Zadeva PreussenElektra se je nanašala na odnose med zasebnimi podjetji brez sodelovanja kakršnega koli posredniškega telesa, medtem ko je bila družbi OeMAG v skladu z zakonom o električni energiji iz obnovljivih virov v Avstriji dodeljena naloga zbiranja in razporejanja sredstev za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov.
(66)
Sodišče je prav tako razlikovalo med zadevo Essent ter zadevama Pearle in PreussenElektra: v zadevi Pearle se sredstva, ki jih je pobirala poklicna organizacija, niso uporabila za politiko, ki so jo določili javni organi, ampak za zasebno oglaševalsko akcijo; v zadevi PreussenElektra pa so zasebna elektroenergetska podjetja, ki so morala kupovati električno energijo iz obnovljivih virov po fiksni ceni, uporabljala lastna sredstva in ne prihodka od dajatve, ki so jo pobirala v imenu države (točke 72-74).
(67)
Zato mora Komisija v tem primeru oceniti, ali je družbo OeMAG tako kot podjetje SEP za pobiranje in upravljanje dajatve imenovala država oziroma ali družba tako kot podjetja v zadevi PreussenElektra (34) uporablja lastna sredstva.
(68)
Prisotnost dajatve: Komisija mora najprej ugotoviti, ali denar, ki ga pobira družba OeMAG, pomeni dajatev. Oddelka 10 in 19 zakona o električni energiji iz obnovljivih virov določata, da morajo dobavitelji električne energije kupiti določeno količino električne energije iz obnovljivih virov po ceni, ki je višja od tržne cene, tj. po „transferni ceni“(Verrechnungspreis). Oddelek 22b zakona navaja, da je treba transferno ceno vsako leto določiti z odločbo zveznega ministra za gospodarske zadeve in delo, ter določa privzete vrednosti. Razlika med tržno ceno električne energije in transferno ceno, ki se določi z aktom javnega organa, pomeni dajatev za električno energijo. V tem primeru se dajatev ne plačuje drugim subjektom na trgu, ki izvajajo običajne poslovne dejavnosti, tako kot je bilo v zadevi PreussenElektra, zaradi česar je Sodišče sklenilo, da državna sredstva niso vključena. Tu se dajatev plača organu, ki ima posebno nalogo zbiranja in razporejanja teh sredstev izključno v namene javnega interesa.
(69)
Imenovanje zasebnega organa za pobiranje in upravljanje dajatve: zakon določa, da dajatve ne obračunava država, ampak pravni subjekt, ki ima koncesijo za opravljanje nalog centra za obračun in poravnavo. Koncesijo za opravljanje nalog centra za obračun in poravnavo za celotno Avstrijo ima zdaj družba OeMAG. Koncesija nalaga družbi OeMAG obveznost javnih služb, in sicer pobiranje dajatve v obliki transferne cene od vseh dobaviteljev električne energije.
(70)
Dobavitelji električne energije lahko na splošno prenesejo to dajatev na odjemalce električne energije, pri čemer se lahko z gospodarskega vidika domneva, da bodo običajno to tudi storili. Vendar jim zakon prepoveduje prenos dajatve na tiste energetsko intenzivne dejavnosti, ki so bile v skladu z oddelkom 22c zakona oproščene obveznosti nakupa električne energije iz obnovljivih virov.
(71)
Komisija je ugotovila, da je država družbo OeMAG pooblastila za gospodarsko službo v splošnem interesu, in sicer pobiranje in upravljanje dajatve.
(72)
Nadzor sredstev in uporaba za namen, kot ga določa zakonodaja: oddelek 23 zakona določa, da mora družba OeMAG prihodek od transferne cene hraniti na namenskem bančnem računu. Sredstva, zbrana na tem računu, se lahko uporabijo le za nakup električne energije iz obnovljivih virov. Družba OeMAG mora zveznemu ministrstvu za gospodarske zadeve in delo ali avstrijskemu računskemu sodišču odobriti, da kadar koli dostopa do vseh dokumentov v zvezi z računom. Ne glede na lastniško strukturo družbe OeMAG oddelek 15 zakona tudi določa, da mora računsko sodišče izvesti naknadne revizije družbe OeMAG.
(73)
Komisija je ugotovila, da mora družba OeMAG uporabiti sredstva za namen, kot ga določa zakonodaja, in da država strogo nadzira uporabo teh sredstev.
(74)
Komisija je na podlagi zadev Essent in Steinike ugotovila, da sredstva, ki jih zbira in upravlja družba OeMAG, pomenijo državna sredstva.
(75)
Avstrija je predložila več utemeljitev svojega stališča, da je položaj družbe OeMAG bolj podoben tistemu iz zadeve PreussenElektra kot tistemu iz zadeve Essent. V naslednjih uvodnih izjavah bo prikazano, da te utemeljitve ne vzdržijo preskusa.
(76)
Komisija najprej ugotavlja, da Avstrija primerja zakon o električni energiji iz obnovljivih virov z nemškim zakonom o obnovljivi energiji, kakršen je bil prej in kakršen je zdaj, pri čemer navaja sodbo Sodišča v zadevi PreussenElektra (35). Vendar ta primerjava ni ustrezna za vprašanje, obravnavano v tem primeru. Komisija v tem sklepu preučuje le predlagani ukrep in ne bo poskušala oceniti nemške ali katere koli druge podobne zakonodaje, ker je treba vsako zadevo obravnavati ločeno. Vendar je treba v zvezi s predloženimi utemeljitvami ugotoviti, da se avstrijska zakonodaja bistveno razlikuje od nemškega zakona, ki se je upošteval v zadevi PreussenElektra. V zadevi PreussenElektra je Sodišče ugotovilo, da bi lahko uporabo državnih sredstev vključevale le ugodnosti, ki jih je neposredno odobrila država ali zasebni organ, ki ga imenuje ali ustanovi država. Sodišče je potem ugotovilo, da obveznost nakupa, ki velja za zasebna podjetja za dobavo električne energije, ni povzročala nobenega neposrednega ali posrednega prenosa državnih sredstev. Zato tu priglašena shema ni enaka shemi, obravnavani v zadevi PreussenElektra. Kot je navedeno v odločitvi o začetku postopka z dne 22. julija 2009, Komisija meni, da avstrijska shema vključuje uporabo sredstev, ki jih je mogoče pripisati državi. Avstrijska shema se od nemške razlikuje zlasti v tem, da predvideva posredniško telo, kot je družba OeMAG, ki ga imenuje država, pri čemer država spremlja in pregleduje zbiranje in porazdelitev sredstev, s katerimi upravlja navedeno telo. Komisija tudi ugotavlja, da lahko avstrijska shema omogoča neposredna plačila države družbi OeMAG.
(77)
V zvezi z veljavnim nemškim zakonom o obnovljivi energiji je treba ugotoviti, da navedeni ukrep ni predmet tega sklepa. Komisija ga še ni ocenila, zato ne more začeti podrobne obravnave domnevne analogije med avstrijskim zakonom o električni energiji iz obnovljivih virov in veljavnim nemškim zakonom o obnovljivi energiji.
(78)
Avstrija poleg tega trdi, da je družba OeMAG zasebno podjetje in ne organ, ki ga ureja javno pravo, kot v primeru gospodarskih družb, ki so bile obravnavane v sodbah v zadevah Air France in Salvat Père. Avstrijski organi lahko družbo OeMAG nadzirajo le tako, da naknadno preverjajo njene račune in ji odvzamejo koncesijo.
(79)
Komisija v zvezi s tem izpostavlja, da je iz sodbe v zadevi Essent razvidno, da v primeru, ko država imenuje organ za zbiranje in upravljanje prihodka od dajatve, ni potrebno razlikovanje na podlagi tega, ali gre za javni ali zasebni organ. Sodišče v svojih ugotovitvah ni navedlo, ali je bilo podjetje SEP v javni ali zasebni lasti, kar pomeni, da to dejstvo za sodbo Sodišča ni bilo pomembno. To je v skladu s točko 106 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Mengozzija v zadevi Essent in sodbo Sodišča v zadevi Steinike (36).
(80)
Zato dejstvo, da je družba OeMAG podjetje pod zasebnim nadzorom, ne izključuje prisotnosti državnih sredstev. Ključno vprašanje je, ali je družbo država imenovala za pobiranje in upravljanje dajatve.
(81)
Avstrija nadalje trdi, da državni proračun ne pokriva nobenih izgub, ki bi jih morda imela družba OeMAG, in da je vloga javnih organov omejena na določanje cen za nakup in prodajo električne energije iz obnovljivih virov. V tem primeru torej ni obremenitve državnega proračuna, kot je prikazana v zadevah Sloman Neptun in Pearle.
(82)
Komisija ugotavlja, da je bilo v zadevi Essent dokazano, da denar, ki je na voljo zasebnemu subjektu, ki ga je država imenovala za pobiranje in upravljanje dajatve, pomeni državna sredstva. V skladu s tem je zmanjšanje ravni dajatve, ki jo plačujejo nekatera podjetja, za katera velja dajatev, zadostno, da pomeni obremenitev države.
(83)
V zvezi z utemeljitvijo Avstrije, da družba E-Control nima diskrecijske pravice pri oprostitvi obveznosti nakupa za energetsko intenzivne dejavnosti, Komisija izpostavlja, kot je generalni pravobranilec Mengozzi pojasnil v točki 109 svojih sklepnih predlogov v zadevi Essent, da dejstvo, da organ, imenovan za pobiranje in upravljanje dajatve, nima diskrecijske pravice, ne vpliva na vprašanje, ali ta sredstva pomenijo državna sredstva.
(84)
Zadnja utemeljitev Avstrije je, da na celoten znesek denarja, ki ga dobavitelji električne energije plačajo družbi OeMAG, mehanizem oprostitve ne vpliva, ampak ta spremeni le porazdelitev celotnega zneska med različne kategorije končnih odjemalcev električne energije. Komisija ugotavlja, da dejstvo, da je izgubo državnih prihodkov mogoče izravnati s povečanjem državnih prihodkov iz drugih virov, ne vpliva na vprašanje, ali se uporabljajo državna sredstva. Ključno je, da ima podjetje prednost in da se zaradi te prednosti zmanjšajo prihodki države od navedenega podjetja. Jasno je, da bo morala država na koncu poiskati druge vire prihodka, da bo nadomestila izpad sredstev.
(85)
Komisija ugotavlja, da se dejstva v tem primeru skladajo z dejstvi, obravnavanimi v zadevah Essent in Steinike: vsi pogoji za prisotnost državnih sredstev, določeni v zadevah Essent in Steinike, so izpolnjeni. Ukrep, ki se ocenjuje, se torej financira iz državnih sredstev.
(86)
Uporabo sredstev pod nadzorom družbe OeMAG ureja zakonodaja, in sicer zakon o električni energiji iz obnovljivih virov. Zato je uporabo sredstev mogoče pripisati državi.
(87)
Iz tega izhaja, da mehanizem oprostitve povzroča izgubo državnih sredstev, zato ga je mogoče pripisati državi.
5.1.3 Selektivnost ukrepa
(88)
Komisija izpostavlja, da čeprav se ukrep v teoriji morda zdi nevtralen z vidika podjetij in gospodarskih sektorjev, je v praksi lahko selektiven.
(89)
Avstrija trdi, da mehanizem oprostitve ne pomeni državne pomoči, ker ni selektiven, ampak splošen ukrep, dostopen vsem podjetjem in sektorjem. Avstrija navaja, da prag 0,5 % iz priglašene sheme ne uvaja nobene omejitve v smislu posameznih industrij, velikosti podjetja ali drugih selektivnih meril (37). Poleg tega je Avstrija ugotovila, da ukrep dejansko vpliva na 2 300 podjetij v 19 različnih sektorjih. Po njenem mnenju to dokazuje, da je ukrep dejansko dostopen vsem podjetjem in sektorjem gospodarstva.
(90)
Ukrep je selektiven, če daje prednost le nekaterim podjetjem ali proizvodnji nekaterega blaga. Ukrep ni selektiven, če se uporablja za vsa podjetja na nacionalnem ozemlju, ne glede na njihovo dejavnost.
(91)
Komisija ugotavlja, da dejstvo, da velja le prag 0,5 %, ni dovolj za opredelitev priglašene sheme kot splošnega ukrepa. Nasprotno, Komisija ugotavlja, da zaradi tega praga priglašenega ukrepa ne morejo uporabiti vsa podjetja na nacionalnem ozemlju.
(92)
Avstrija je navedla, da je priglašeni ukrep namenjen le podjetjem, katerih stroški se zaradi njihovega prispevka električni energiji iz obnovljivih virov povečajo za več kot 0,5 % njihove neto vrednosti proizvodnje. Komisija ugotavlja, da so ti pogoji zelo podobni zahtevam opredelitve pojma „energetsko intenzivna dejavnost“ iz člena 17(1)(a) direktive o davku na energijo (38). Avstrija trdi, da prag 0,5 % ni dovolj za opredelitev priglašenega ukrepa kot selektivnega. Avstrija meni, da sodba Sodišča v zadevi Adria-Wien Pipeline podpira to ugotovitev. V navedeni sodbi je moralo Sodišče preučiti delno vračilo davka na energijo, ki je bilo podjetjem odobreno, če je davek presegal 0,35 % njihove neto vrednosti proizvodnje. Sodišče je odločilo, da „nacionalni ukrepi, ki zagotavljajo vračilo davka na energijo za zemeljski plin in električno energijo ne pomenijo državne pomoči v smislu člena 92 Pogodbe ES [zdaj člen 107 PDEU] […], če se uporabljajo za vsa podjetja na nacionalnem ozemlju, ne glede na njihovo dejavnost“ (39).
(93)
Vendar Komisija meni, da navedena sodba ne izključuje ugotovitve o selektivnosti v zvezi s pragom 0,5 % v zadevnem primeru. Sodba je bila predhodna odločba, sprejeta na predlog avstrijskega sodišča, v kateri se je obravnavala obstoječa shema vračil davka na energijo. Avstrijsko sodišče je predložilo dve vprašanji. Prvič, želelo je vedeti, ali dejstvo, da je bilo v skladu z obstoječo shemo vračilo davka odobreno le podjetjem, ki se ukvarjajo s proizvodnjo blaga, pomeni, da je bilo vračilo selektivno. Drugič, zastavilo je hipotetično vprašanje, kako bi Sodišče ocenilo vračilo davka, ki ni omejeno na podjetja, ki se ukvarjajo predvsem s proizvodnjo blaga, ampak se uporablja za vsa podjetja, ne glede na njihovo dejavnost.
(94)
V zvezi s prvim vprašanjem je Sodišče ugotovilo, da je ukrep zaradi omejitve vračila davka na proizvajalce selektiven. V zvezi s hipotetičnim značajem drugega vprašanja, kako bi ocenilo vračilo davka, dostopno vsem sektorjem gospodarstva, je Sodišče odgovorilo na splošnejši način. Navedlo je, da je ukrep selektiven, če daje prednost nekaterim podjetjem ali proizvodnji nekaterega blaga, in ni selektiven, če brez razlikovanja zagotavlja ugodnosti vsem podjetjem na nacionalnem ozemlju (40). Sodišče je odločilo, da nacionalni ukrepi ne pomenijo državne pomoči „če se uporabljajo za vsa podjetja na nacionalnem ozemlju, ne glede na njihovo dejavnost“ (41). Sodišče ni navedlo, ali je treba ukrep, za katerega velja prag 0,35 %, obravnavati kot ukrep, ki se uporablja za vsa podjetja. Generalni pravobranilec Jacobs je to navedel v svojih sklepnih predlogih v poznejši zadevi pred Sodiščem: „Sodišče v sodbi Adria-Wien […] ni[…] presojal[o] učinka praga 0,35 %“ (42). Sodišču ni bilo treba odločati, ali je mehanizem oprostitve kot tak (tj. brez omejevanja na podjetja, ki se ukvarjajo predvsem s proizvodnjo blaga) dejansko selektiven. Zato Sodišče ni izključilo možnosti, da je prag 0,35 % lahko selektiven, če v praksi ukrep zaradi njega ni dostopen vsem podjetjem na nacionalnem ozemlju.
(95)
Komisija dejansko meni, da je Sodišče na nek način izrazilo, da je tak prag lahko selektiven, tudi če je ukrep dostopen več različnim sektorjem. V svojem odgovoru na drugo vprašanje je Sodišče zlasti navedlo, da „niti veliko število upravičenih podjetij niti raznolikost in velikost sektorjev, ki jim ta podjetja pripadajo, niso zadosten razlog za ugotovitev, da državna pobuda pomeni splošen ukrep gospodarske politike“ (43). V skladu s sodno prakso je mogoče veliko ukrepov, ki niso sektorski, obravnavati kot selektivne, če dejansko niso dostopni vsem podjetjem na nacionalnem ozemlju (44). Iz tega izhaja, da je tudi ukrepe, ki so dostopni vsem sektorjem, mogoče obravnavati kot selektivne, če dejansko niso dostopni vsem podjetjem na zadevnem ozemlju.
(96)
Ta vidik je izražen tudi v odločbi Komisije o povrnitvi energetskih dajatev v Avstriji (45). Po pravkar obravnavani sodbi Sodišča je Avstrija razširila ukrep, tako da vključuje podjetja iz vseh sektorjev. Vendar je Komisija pri svoji oceni spremenjene sheme ugotovila, da je ukrep še vedno selektiven, ker so ugodnosti kljub temu, da je vračilo uradno dostopno vsem podjetjem, v praksi na voljo le podjetjem z visoko porabo energije glede na njihovo neto vrednost proizvodnje (46). Komisija je ugotovila, da vračilo davka pomeni nezakonito (tj. nepriglašeno) državno pomoč in je nezdružljivo z notranjim trgom (47).
(97)
Zaradi navedene odločbe Komisije je avstrijsko upravno sodišče na Sodišče vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe (48). Vprašanja, ki jih je predložilo avstrijsko sodišče, so zadevala obseg učinkov nezakonitosti vračila davka, zato Sodišče ni ponovno obravnavalo vprašanja selektivnosti. Vendar pa je vprašanje obravnaval generalni pravobranilec. V svojih sklepnih predlogih je navedel, da bi, „[k]ot poudarja Komisija, […] omejitev povračila na storitvena podjetja (poleg proizvodnih podjetij), ki niso izvzeta iz praga 0,35 %, dejansko razširila krog upravičencev do pomoči. Ne bi pa odpravila učinkov pomoči kot takih, ker bi se ohranilo selektivno merilo“ (49). Prav tako je bil mnenja, da je „[o]brazložitev Komisije v odločbi iz leta 2004 […] glede selektivnosti praga 0,35 % spremenjene sheme prepričljiva“ (50).
(98)
Komisija ugotavlja, da je obravnavani prag 0,5 % v tem primeru merilo za izbor, ki omejuje ugodnosti priglašenega ukrepa za energetsko intenzivna podjetja in izvzema podjetja, ki niso energetsko intenzivna. Ne glede na število sektorjev, ki izpolnjujejo pogoje, prag onemogoča, da bi vsa podjetja na nacionalnem ozemlju koristila ugodnosti priglašenega ukrepa. Zaradi praga je priglašeni ukrep torej selektiven.
(99)
Komisija prav tako ugotavlja, da morajo biti podjetja za vključitev v mehanizem oprostitve, ki se v tem primeru ocenjuje, upravičena do vračila davka na energijo v skladu z avstrijskim zakonom o vračilu davka na energijo, ki je bil obravnavan v odločbi Komisije o povrnitvi energetskih dajatev v Avstriji. Obrazložitev Komisije iz navedene odločbe se torej smiselno uporablja v tem primeru.
(100)
V zvezi z drugim sklopom utemeljitev Avstrije Komisija ugotavlja, da je priglašeni ukrep selektiven tudi zato, ker se v praksi osredotoča zlasti na omejeno število podjetij, ki se ukvarjajo s proizvodnjo določenega energetsko intenzivnega blaga. V skladu s sodno prakso Sodišča se ukrep ne sme analizirati glede na njegove vzroke ali cilje, ampak glede na njegove učinke (51). To pomeni, da se ukrep lahko obravnava kot selektiven, če v praksi ni dostopen vsem podjetjem na nacionalnem ozemlju, čeprav je uradno dostopen vsem sektorjem in podjetjem. Sodišče je razsodilo, da „niti veliko število podjetij, ki koristijo ugodnosti, niti raznolikost in pomembnost industrijskih sektorjev, katerim ta podjetja pripadajo, ne utemeljujejo ugotovitve, da shema pomeni splošen ukrep gospodarske politike“ (52).
(101)
Komisija je pri svoji preiskavi ugotovila, da se je priglašena shema osredotočala predvsem na zelo majhno število podjetij, pri čemer se je večina teh podjetij ukvarjala s proizvodnjo blaga. Avstrija je 9. septembra 2010 predložila podatke, zbrane na podlagi sheme, kot se je trenutno uporabljala, tj. z intenzivnostmi pomoči pod pragi priglasitve. Glede na te podatke je od približno 300 000 podjetij v Avstriji za ugodnosti iz sheme zaprosilo le okrog 2 000 podjetij, kar je manj kot 1 % vseh avstrijskih podjetij. V okviru uporabe sheme je bilo približno 66 % ugodnosti namenjenih podjetjem, ki so se ukvarjala s „proizvodnjo blaga“ (53). Če bi Avstrija povečala intenzivnosti pomoči nad prage de minimis, v skladu s katerimi začasno deluje shema, bi bil ukrep po mnenju Komisije najverjetneje še bolj osredotočen na podjetja, ki se ukvarjajo s proizvodnjo blaga. To dokazuje dejstvo, da bi glede na podatke, ki jih je predložila Avstrija, intenzivnosti pomoči, večje od tistih iz različice sheme, ki se trenutno uporablja, veljale le za dvanajst podjetij in da le dve od teh podjetij delujeta v prometnem sektorju, medtem ko se jih deset ukvarja s proizvodnjo blaga (54).
(102)
Komisija ugotavlja, da priglašena shema večini sektorjev avstrijskega gospodarstva ne bo koristila ali pa bodo te koristi majhne, medtem ko bo koristila zlasti podjetjem, ki so dejavna v eni od panog proizvodnje blaga. Ne glede na število sektorjev, v katerih bodo podjetja morda koristila ugodnosti ukrepa, se ukrep osredotoča zlasti na podjetja, ki se ukvarjajo s proizvodnjo blaga, in ga je zato treba obravnavati kot dejansko selektivnega.
(103)
Komisija je sklenila, da je priglašeni mehanizem oprostitve selektiven, ker določa prag 0,5 %, ki omejuje ukrep na energetsko intenzivna podjetja, in ker se ta podjetja ukvarjajo zlasti s proizvodnjo blaga.
(104)
Komisija ugotavlja, da tudi ukrep selektivnega značaja ne izpolnjuje pogoja selektivnosti, če je upravičen z naravo ali splošno shemo sistema, kateremu pripada (55). Sodišče je vedno razsodilo, da mora to dokazati država članica (56).
(105)
Po mnenju Sodišča „je treba razlikovati med cilji, določenimi posebnemu davčnemu sistemu, ki so zunaj njega, in mehanizmi, ki so lastni samemu davčnemu sistemu in so potrebni za uresničitev teh ciljev“. Le zadnje je mogoče upravičiti z naravo ali splošno shemo davčnega sistema, ki mu ukrep pripada (57). Vse zunanje cilje je treba obravnavati na stopnji, ko se ocenjuje združljivost pomoči (58).
(106)
Avstrija meni, da je namen diferenciacije dajatev, ki jo uvaja oddelek 22c zakona, omogočiti plačevanje dodatnih dajatev glede na različne zmožnosti podjetij. Avstrija tudi meni, da mehanizem oprostitve ne zmanjšuje okoljskih koristi, ki jih zagotavlja zakon, ker obseg pomoči, ki je na voljo za podporo proizvodnji električne energije iz obnovljivih virov, ni zmanjšan. Avstrija trdi, da je zmanjšanje okoljskih dajatev za nekatere dejavnosti edini način za vzpostavitev trajnostnega mehanizma financiranja za električno energijo iz obnovljivih virov, ki je potreben za zagotovitev podpore za obnovljive vire energije.
(107)
Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da je bistveni cilj sistema, ki temelji na transferni ceni, povečati prihodke za poseben namen spodbujanja obnovljivih virov energije. Vendar je cilj mehanizma oprostitve izboljšati konkurenčnost energetsko intenzivnih dejavnosti z zmanjšanjem njihove cene električne energije, s čimer bi se povečala sprejemljivost sistema, ki temelji na transferni ceni. Ta cilj ne izhaja iz utemeljitve in splošne sheme sistema.
(108)
Sodišče je razsodilo, da doseganje takega zunanjega cilja ne more upravičevati ukrepa s sklicevanjem na naravo ali splošno shemo davčnega sistema (59). Analizira se lahko le, ko se ocenjuje združljivost pomoči (60).
(109)
V podporo svojemu stališču, da je mehanizem oprostitve upravičen z utemeljitvijo in splošno shemo sistema, navaja Avstrija dva sklepa o državni pomoči, vendar so bile razmere v te primerih drugačne. Cilj ukrepa državne pomoči št. N 271/06 o danskem davku na presežno toploto ni bil izboljšati konkurenčnost, ampak uvesti enakopravno davčno obravnavo vseh energentov. Ukrep državne pomoči št. N 860/06 o oprostitvi davka na energijo za postopke z dvojno uporabo v Nemčiji je temeljil na načelu, da je treba energente obdavčiti samo takrat, kadar se uporabljajo za ogrevanje ali kot gorivo.
(110)
Iz tega izhaja, da priglašena oprostitev za energetsko intenzivne industrije ni upravičena z naravo ali splošno shemo sistema, kateremu pripada.
(111)
Komisija ugotavlja, da priglašeni ukrep izpolnjuje pogoj selektivnosti, ker je dejansko selektiven ter ni upravičen z naravo in splošno shemo sistema.
5.1.4 Izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino
(112)
Upravičenci ukrepa, ki po mnenju Komisije pomeni pomoč za tekoče poslovanje, se večinoma ukvarjajo s proizvodnjo energetsko intenzivnega blaga, kot so izdelki iz kovine ali papirja (61). To so industrije, na področju katerih poteka trgovina med državami članicami, podjetjem v eni državi članici pa konkurirajo podjetja iz drugih držav članic. Zato lahko zadevni ukrep izkrivlja konkurenco in vpliva na trgovino na notranjem trgu.
5.1.5 Sklepna ugotovitev
(113)
Komisija ugotavlja, da pomeni mehanizem oprostitve državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, ker zmanjšuje državna sredstva in tako zagotavlja selektivno prednost energetsko intenzivnim dejavnostim. Zato lahko ukrep vpliva na trgovino med državami članicami in izkrivlja konkurenco na notranjem trgu.
5.2 Zakonitost pomoči
(114)
Avstrija se je zavezala, da pomoči ne bo začela izvajati, dokler je ne odobri Evropska komisija. Avstrija je ukrep priglasila, preden ga je začela izvajati, s čimer je izpolnila svojo obveznost iz člena 108(3) PDEU (62).
5.3 Združljivost pomoči
(115)
V skladu s členom 107(3) PDEU lahko Komisija državno pomoč razglasi za združljivo z notranjim trgom. Na podlagi ustaljene sodne prakse mora združljivost ukrepa dokazati država članica (63).
(116)
V primerih pomoči iz člena 107(3) PDEU ima Komisija široko diskrecijsko pravico (64). V okviru izvajanja svoje diskrecijske pravice je izdala smernice in obvestila o določitvi meril za razglasitev nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom v skladu s členom 107(3) PDEU. Sodišče je vedno razsodilo, da mora Komisija upoštevati smernice in obvestila, ki jih izda na področju nadzora državne pomoči, kadar ti ne odstopajo od pravil iz Pogodbe in jih države članice sprejemajo (65).
(117)
Zato je treba najprej preučiti, ali priglašena pomoč spada na področje uporabe enega ali več sklopov smernic ali obvestil in ali jo je mogoče razglasiti za združljivo z notranjim trgom, ker izpolnjuje zahteve glede združljivosti, ki so v njih določene.
(118)
Avstrija trdi, da priglašeni ukrep spada na področje uporabe smernic o pomoči za varstvo okolja (66) ali pa se smernice o pomoči za varstvo okolja smiselno uporabljajo. Poleg tega trdi tudi, da pomoč spada na področje uporabe Uredbe o splošnih skupinskih izjemah (67).
(119)
Vendar obstajajo jasno opredeljene okoliščine, v katerih se lahko dodeli pomoč za tekoče poslovanje. Pod posebnimi pogoji se lahko v skladu s poglavjem 4 smernic o pomoči za varstvo okolja (68) ali členom 25 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah (69) dodeli zlasti pomoč za tekoče poslovanje v obliki znižanja davkov. Pod nekaterimi pogoji se lahko pomoč oceni tudi neposredno na podlagi člena 107(3)(c) PDEU.
5.3.1 Smernice o pomoči za varstvo okolja
(120)
Področje uporabe smernic o pomoči za varstvo okolja je opredeljeno na naslednji način (70):
„(58)
Te smernice se uporabljajo za državno pomoč za varstvo okolja. Uporabljale se bodo v skladu z drugimi politikami Skupnosti o državni pomoči, drugimi določbami Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in Pogodbe o Evropski uniji ter zakonodajo, sprejeto v skladu s temi pogodbami.
(59)
Te smernice se uporabljajo za pomoč […], namenjeno podpori varstva okolja v vseh sektorjih, ki jih ureja Pogodba ES. Prav tako se uporabljajo za tiste sektorje, za katere veljajo posebna pravila Skupnosti o državni pomoči (predelava jekla, ladjedelstvo, motorna vozila, sintetična vlakna, promet, premogovništvo, kmetijstvo in ribištvo), razen če tovrstna posebna pravila določajo drugače.“
(121)
V skladu z opredelitvijo iz točke 70(1) Smernic „varstvo okolja“ pomeni „vse ukrepe, namenjene odpravi ali preprečevanju škode, ki jo fizičnemu okolju ali naravnim virom povzročajo lastne dejavnosti upravičenca, zmanjšanju tveganja take škode ali spodbujanju učinkovitejše uporabe naravnih virov, vključno z ukrepi za varčevanje z energijo in uporabo energije iz obnovljivih virov […]“. V točki 151 je navedeno, da ukrep spada na področje uporabe Smernic, če vsaj posredno prispeva k povečanju stopnje varstva okolja.
(122)
Avstrija meni, da mehanizem oprostitve posredno prispeva k varstvu okolja iz dveh razlogov: je nujen za zagotovitev politične podpore zvišanju transferne cene, kar je potrebno za financiranje nadaljnjega povečanja proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov; in zvišuje ceno za uporabo električne energije, s čimer spodbuja večjo energetsko učinkovitost.
(123)
Kar zadeva prvi razlog, Komisija ugotavlja, da ni nujne povezave med transferno ceno in povečanjem stopnje proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov. Na podlagi Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (v nadaljnjem besedilu: direktiva o energiji iz obnovljivih virov) (71) mora Avstrija povečati proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov. Vendar se lahko sama odloči, kako bo to financirala. Lahko bi na primer uporabila davčne prihodke. Tako mehanizem oprostitve za povečanje proizvodnje energije iz obnovljivih virov ni nujno potreben.
(124)
Kar zadeva drugi razlog, Komisija ugotavlja, da je učinek mehanizma oprostitve omejevanje. Zato se povprečna cena električne energije, ki jo plačujejo energetsko intenzivne dejavnosti, za vsako dodatno kilovatno uro, ki jo porabijo nad pragom, zniža. Mehanizem oprostitve torej ne spodbuja energetske učinkovitosti, ampak jo dejansko zmanjšuje.
(125)
Komisija ugotavlja, da mehanizem oprostitve ne spada na področje uporabe smernic o pomoči za varstvo okolja.
(126)
Tudi če bi ukrep spadal na področje uporabe Smernic, vendar ne spada, Komisija ugotavlja, da ga na podlagi tega ne bi bilo mogoče razglasiti za združljivega, ker zahteve iz poglavja 4 Smernic iz naslednjih razlogov niso izpolnjene.
(127)
Za namene ocene združljivosti poglavje 4 Smernic razlikuje med usklajenimi in neusklajenimi okoljskimi davki. Parafiskalna dajatev, ki jo predstavlja transferna cena, ni okoljski davek, ki je bil usklajen na ravni Unije. V direktivi o energiji iz obnovljivih virov so določeni obvezni cilji za energijo iz obnovljivih virov, vendar države članice same odločajo, kako bodo te cilje dosegle.
(128)
Zato bi bilo treba mehanizem oprostitve oceniti v skladu s pravili za neusklajene okoljske davke iz poglavja 4 Smernic (72).
(129)
V skladu z navedenimi določbami mora država članica predložiti informacije o zadevnih sektorjih ali kategorijah upravičencev, za katere veljajo oprostitve ali znižanja, stanju glavnih upravičencev v vsakem zadevnem sektorju in o tem, kako lahko obdavčenje prispeva k varstvu okolja. Oproščeni sektorji morajo biti primerno opisani, predložiti pa je treba tudi seznam največjih upravičencev za vsak sektor (zlasti ob upoštevanju prometa, tržnih deležev in velikosti davčne osnove) (73). Komisija mora na podlagi teh informacij oceniti, ali so znižanja ali oprostitve okoljskih davkov nujne in sorazmerne. Kar zadeva nujnost, mora izbira upravičencev temeljiti na objektivnih in preglednih merilih, pri čemer mora okoljski davek brez znižanja povzročiti znatno zvišanje proizvodnih stroškov, ki jih ni mogoče prenesti na odjemalce, ne da bi se zaradi tega znatno zmanjšala prodaja (74). Kar zadeva sorazmernost, mora država članica dokazati, da vsak posamezen upravičenec plača delež stopnje nacionalnega davka, ki na splošno ustreza njegovi okoljski učinkovitosti, ali vsaj 20 % nacionalnega davka, razen če je mogoče nižjo stopnjo upravičiti, ter da so znižanja ali oprostitve odvisne od sklenitve sporazumov, namenjenih doseganju okoljskih ciljev (75).
(130)
Vendar Avstrija kljub večkratnim pozivom Komisije teh informacij ni predložila (76). Zato Komisija ni mogla oceniti, ali je pomoč nujna in sorazmerna oziroma kako bi lahko prispevala k varstvu okolja.
5.3.2 Analogija s poglavjem 4 Smernic
(131)
Ker priglašeni mehanizem oprostitve niti posredno ne prispeva k varstvu okolja, je Komisija preučila, ali bi ga bilo mogoče odobriti po analogiji s poglavjem 4 smernic o pomoči za varstvo okolja.
(132)
Avstrija meni, da je mehanizem oprostitve mogoče oceniti po analogiji s pravili o znižanjih za usklajene davke na energijo iz točk 152 in 153 smernic o pomoči za varstvo okolja. V poglavju 4 Smernic sta določeni dve vrsti ocene znižanj okoljskih davkov, zaradi česar bi lahko bile ugotovitve različne. Prvič, določena so pravila za znižanje davkov na energijo, usklajenih na podlagi direktive o davku na energijo, kar je mogoče razglasiti za združljivo brez nadaljnje analize, če so upoštevane najnižje davčne stopnje iz direktive o davku na energijo. Drugič, določena so posebna pravila za oceno znižanj okoljskih davkov, ki niso bili usklajeni, in znižanj usklajenih davkov na energijo, ki so pod najnižjimi davčnimi stopnjami iz direktive o davku na energijo. Država članica mora v obeh primerih med drugim predložiti podrobne informacije o nujnosti in sorazmernosti ukrepa. Avstrija trdi, da bi Komisija lahko odobrila mehanizem oprostitve za parafiskalne dajatve na podlagi tega, da upravičenci plačujejo vsaj najnižje stopnje avstrijskih davkov na energijo.
(133)
Komisija ugotavlja, da med njenimi lastnimi sklepi ali sodbami evropskih sodišč ni precedensov, pri katerih bi se pravila za oceno usklajenih davkov na energijo v skladu s poglavjem 4 smernic o pomoči za varstvo okolja po analogiji uporabljala za parafiskalne dajatve.
(134)
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča Evropske unije se lahko pravilo prava Unije uporablja po analogiji le, če sta izpolnjena naslednja pogoja. Prvič, pravila, ki se uporabljajo za primer, morajo biti zelo podobna pravilom, ki naj bi se uporabljala po analogiji. Drugič, pravila, ki se uporabljajo za primer, morajo vsebovati opustitev, ki je nezdružljiva s splošnim načelom prava EU in jo je mogoče odpraviti z analogijo (77). Ob upoštevanju teh pogojev Komisija ugotavlja, da je analogijo v pravu EU mogoče uporabiti le v izjemnih okoliščinah.
(135)
Prvič, pravila, ki se uporabljajo za primer, morajo biti zelo podobna pravilom, ki naj bi se uporabljala po analogiji. Ker so v poglavju 4 smernic o pomoči za varstvo okolja obravnavana znižanja ali oprostitve okoljskih davkov, morajo biti pravila o priglašenih dajatvah na podlagi zakona o električni energiji iz obnovljivih virov podobna pravilom, ki se uporabljajo za okoljske davke.
Vendar Komisija ugotavlja, da pravni položaj v zvezi z okoljskimi davki na podlagi prava EU ni primerljiv s pravnim položajem v zvezi s parafiskalnimi dajatvami na podlagi prava EU. Medtem ko pravo EU ne vsebuje posebnih pravil v zvezi s parafiskalnimi dajatvami, posebna pravila o davkih na energijo obstajajo. Ta vključujejo zlasti najnižje davčne stopnje, določene z direktivo o davku na energijo, in izjeme od teh minimalnih stopenj pod pogoji iz poglavja 4 smernic o pomoči za varstvo okolja in člena 25 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah. V zvezi s parafiskalnimi dajatvami ni pravil o oprostitvah ali znižanjih ali pravil o najnižjih stopnjah.
(136)
Komisija ugotavlja, da parafiskalnih dajatev, določenih v okviru avstrijske sheme, ne urejajo pravila, podobna pravilom, ki se uporabljajo za okoljske davke na podlagi prava EU.
(137)
Drugič, pravila, ki se uporabljajo za primer, morajo vsebovati opustitev, ki je nezdružljiva s splošnim načelom prava EU in jo je mogoče odpraviti z analogijo.
(138)
Vendar je ukrepe, ki ne spadajo na področje uporabe smernic o pomoči za varstvo okolja, kljub temu mogoče oceniti na podlagi člena 107(3)(c) PDEU. Zato po mnenju Komisije v Smernicah ni opustitve, na podlagi katere bi lahko bila utemeljena ocena priglašenih ukrepov po analogiji. Ta ugotovitev je enaka ne glede na to, ali naj bi se uporabila analogija z usklajenimi ali neusklajenimi davki.
(139)
Poleg tega neobstoja pravil o oprostitvah parafiskalnih dajatev v nobenem primeru ne bi bilo mogoče odpraviti z analogijo s pravili o znižanjih davkov na energijo na podlagi prava EU. Če bi se pravila o znižanjih usklajenih davkov na energijo uporabljala po analogiji za neusklajene parafiskalne dajatve, bi lahko podjetja s plačevanjem takšnih parafiskalnih dajatev izpolnjevala najnižje davčne stopnje iz direktive o davku na energijo. Zato takšen pristop ni v skladu z načeli direktive o davku na energijo. Komisija meni, da so bile najnižje stopnje v direktivi o davku na energijo določene izključno za uporabo v okviru sistema usklajenih davkov na energijo. Niso bile določene, da bi se uporabljale kot merilo zunaj usklajenih davkov. Jasno je, da cilj najnižjih stopenj ni določiti splošno obremenitev energetsko intenzivnih dejavnosti zaradi okoljskih ureditvenih ukrepov, kot so zlasti ukrepi, ki izhajajo iz mehanizmov financiranja za zagotovljene odkupne cene. Poleg tega takšen pristop ne bi upošteval dejstva, da je politika državne pomoči prizanesljiva do oprostitev davkov nad usklajeno najnižjo stopnjo, ker so enaki konkurenčni pogoji vsaj v določenem obsegu zagotovljeni s skladnostjo z najnižjimi stopnjami, ki veljajo v vseh državah članicah. Ta trditev ne velja za obremenitve, ki izhajajo iz neusklajenih sistemov zagotovljenih odkupnih cen, pri katerih lahko kakršno koli odstopanje od običajnih prispevkov izkrivlja konkurenco.
(140)
Iz tega izhaja, da neobstoj pravil o znižanju parafiskalnih dajatev ne pomeni opustitve, ki je nezdružljiva s splošnim načelom prava EU in bi jo bilo mogoče odpraviti z analogijo z obstoječimi pravili o znižanjih usklajenih davkov na energijo.
(141)
Tudi če bi se navedena pravila lahko uporabljala po analogiji, se mehanizem oprostitve iz razlogov, navedenih v uvodnih izjavah 129-133, v nobenem primeru ne bi mogel šteti za združljivega.
(142)
Komisija ugotavlja, da analogija med priglašenim mehanizmom oprostitve in pravili za oceno znižanj usklajenih davkov na energijo na podlagi poglavja 4 smernic o pomoči za varstvo okolja ni mogoča, zato na podlagi takšne analogije mehanizma oprostitve ne more odobriti.
5.3.3 Analogija s členom 25 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah
(143)
Komisija je preučila tudi, ali bi mehanizem oprostitve lahko odobrila na podlagi analogije s členom 25 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah.
(144)
Avstrija meni, da bi bilo kljub razlikam med besedilom poglavja 4 smernic o pomoči za varstvo okolja in besedilom člena 25 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah ukrep mogoče odobriti po analogiji s členom 25 Uredbe. Avstrija poudarja, da je v točki 152 smernic o pomoči za varstvo okolja določeno naslednje:
„Da bi bili znižanja in oprostitve usklajenih dajatev, zlasti tistih, ki so usklajene prek Direktive 2003/96/ES, odobreni v skladu s členom 87 Pogodbe ES, morajo biti združljivi z ustrezno veljavno zakonodajo Skupnosti ter izpolnjevati omejitve in pogoje, določene v Pogodbi“,
(145)
medtem ko je v členu 25 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah določeno naslednje:
„Sheme okoljske pomoči v obliki znižanj ali izvzetij iz okoljskih davkov, ki izpolnjujejo pogoje iz Direktive 2003/96/ES, so združljive s skupnim trgom v smislu člena 87(3) Pogodbe ter so izvzete iz obveznosti priglasitve po členu 88(3) Pogodbe, če so izpolnjeni pogoji iz odstavkov 2 in 3 tega člena“ (78).
(146)
Avstrija ugotavlja, da je področje uporabe člena 25 Uredbe lahko širše od področja uporabe točke 152 Smernic. Medtem ko se lahko točka 152 Smernic uporablja le za davke, usklajene na podlagi direktive o davku na energijo, Avstrija trdi, da člen 25 Uredbe določa le, da mora mehanizem oprostitve upoštevati najnižje davčne stopnje iz direktive o davku na energijo, tudi če ne gre za usklajeni davek na energijo. Zato bi se člen 25 Uredbe lahko uporabljal za znižanja neusklajenih okoljskih davkov, ki se lahko štejejo za združljiva, če splošni davčni sistem upošteva najnižje stopnje davkov na energijo. Avstrija priznava, da prispevki, ki se plačujejo na podlagi zakona o električni energiji iz obnovljivih virov, niso davki (79), vendar navaja, da bi bilo priglašeni mehanizem oprostitve mogoče oceniti in odobriti po analogiji z določbo o okoljskih davkih iz člena 25 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah.
(147)
Vendar po mnenju Komisije analogija s členom 25 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah ni mogoča. Prvič, pravila, ki se uporabljajo za primer, niso podobna pravilom, ki naj bi se uporabljala po analogiji. Iz besedila člena 25 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah je jasno razvidno, da se člen uporablja le za okoljske davke, ki so usklajeni na podlagi direktive o davku na energijo. Razvrstitev med davke na energijo je torej „pogoj“ za uporabo člena 25 Uredbe. To razlago podpira tudi dejstvo, da iz utemeljitve sistema Uredbe o splošnih skupinskih izjemah izhaja, da njeno področje uporabe ne more biti širše od področja uporabe smernic o pomoči za varstvo okolja, na katere se nanaša. Zato je jasno, da člen 25 Uredbe velja le za davke na energijo, ki so usklajeni na podlagi direktive o davku na energijo. Kot je pojasnjeno zgoraj, prispevki, ki se plačujejo na podlagi zakona o električni energiji iz obnovljivih virov, niso okoljski davki, zato se pravila iz direktive o davku na energijo za njih ne uporabljajo. Iz tega izhaja, da pravila o davkih na energijo niso podobna pravilom o avstrijskih zagotovljenih odkupnih cenah. Drugič, pravila, ki se uporabljajo za primer, ne vsebujejo opustitve, ki je nezdružljiva s splošnim načelom prava EU in bi jo bilo mogoče odpraviti z analogijo. Znižanja davkov ali podobni ukrepi, ki niso zajeti z Uredbo o splošnih skupinskih izjemah, niso samodejno nezdružljivi s pravom EU: za njih velja le splošna obveznost priglasitve v skladu s členom 108 PDEU. Nato jih je mogoče oceniti in razglasiti za združljive na podlagi smernic o pomoči za varstvo okolja ali, če se Smernice ne uporabljajo, neposredno na podlagi člena 107(3)(c) PDEU. Iz tega izhaja, da pravila, ki se uporabljajo za oceno avstrijske sheme pomoči, ne vsebujejo opustitve, ki je nezdružljiva s pravom EU.
(148)
Komisija ugotavlja, da analogija med prispevki, ki se plačujejo na podlagi zakona o električni energiji iz obnovljivih virov, in usklajenimi davki na energijo iz člena 25 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah ni mogoča, zato na podlagi takšne analogije mehanizma oprostitve ne more odobriti.
5.3.4 Združljivost na podlagi člena 107(3)(c) PDEU
(149)
Komisija ugotavlja, da Avstrija ni trdila, da je mehanizem oprostitve mogoče razglasiti za združljivega neposredno na podlagi člena 107(3)(c) PDEU. Razloge za združljivost mora predložiti država članica (80), ki mora tudi dokazati, da so pogoji za takšno združljivost izpolnjeni, pri čemer se Avstrija samo zaradi tega ne more sklicevati na združljivost na podlagi teh razlogov.
(150)
Komisija je kljub temu preučila, ali bi na tej pravni podlagi mehanizem oprostitve lahko razglasila za združljivega.
(151)
V členu 107(3)(c) PDEU je določeno, da se „pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kadar takšna pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi“, lahko šteje za združljivo z notranjim trgom. Na podlagi sodne prakse Komisija lahko razglasi državno pomoč za združljivo z notranjim trgom, če pomoč prispeva k doseganju cilja skupnega interesa (81), če je potrebna za doseganje tega cilja (82) in če ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.
(152)
Zato se v skladu z ustaljeno prakso Komisije ukrepi lahko razglasijo za združljive neposredno na podlagi člena 107(3)(c) PDEU, če so nujni in sorazmerni ter če pozitivni učinki za skupni cilj odtehtajo negativne učinke na konkurenco in trgovino (83). Komisiji se zdi ustrezno, da v zvezi s tem postavi naslednja vprašanja:
1.
Ali je ukrep pomoči usmerjen v natančno opredeljen cilj skupnega interesa?
2.
Ali pomoč zagotavlja doseganje cilja skupnega interesa? Zlasti:
(a)
ali je ukrep pomoči ustrezen in nujen instrument oziroma ali obstajajo drugi ustreznejši instrumenti?
(b)
ali obstaja spodbujevalni učinek, tj. ali pomoč spreminja ravnanje podjetij?
(c)
ali je ukrep pomoči sorazmeren, tj. ali bi bila lahko enaka sprememba v ravnanju dosežena z manj pomoči?
3.
Ali sta izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino omejena, tako da je splošno ravnovesje pozitivno?
(153)
Avstrija navaja, da je glavni cilj ukrepa varstvo okolja. Vendar mehanizem oprostitve ne prispeva k varstvu okolja, kot je prikazano v uvodnih izjavah 126-129.
(154)
Poleg tega naj bi se okoljski učinek ukrepa dosegel s splošnim zvišanjem zagotovljenih odkupnih cen, kar po mnenju Avstrije ne bi bilo mogoče brez zagotavljanja nadaljnje konkurenčnosti energetsko intenzivnih dejavnosti prek priglašenega mehanizma oprostitve. Cilj mehanizma oprostitve je izboljšati konkurenčnost energetsko intenzivnih dejavnosti v Avstriji glede na njihove konkurente v drugih državah članicah, kar avstrijski organi dejansko potrjujejo v svojih navedbah. Komisija ni v svojih sklepih nikoli potrdila, da takšna pomoč prispeva k cilju skupnega interesa.
(155)
Edina izjema pri tej praksi je poglavje 4 smernic o pomoči za varstvo okolja. Vendar Komisija tudi v primerih, v katerih odobri znižanje okoljskega davka, še vedno zahteva plačilo najnižje davčne stopnje. To pomeni, da se kljub temu skupni prispevek k celotnim davčnim prihodkom s strani podjetja, za katerega velja znižanje davkov, z vsako enoto onesnaženja poveča. V tem primeru so razmere drugačne. Prispevek je omejen na 0,5 % neto vrednosti proizvodnje. Za dodatne enote onesnaženja parafiskalna dajatev več ne velja. Tako se prispevek na enoto onesnaženja zmanjša za vsako dodatno enoto. Zato sistem ne spodbuja učinkovite rabe virov, ampak uporabo dodatnih virov.
(156)
Komisija zato meni, da pomoč ne prispeva k cilju skupnega interesa.
(157)
V skladu s sodno prakso „pomoč za tekoče poslovanje, tj. pomoč, ki je namenjena zmanjšanju stroškov, ki bi jih podjetje običajno imelo v okviru tekočega poslovanja oziroma običajnih dejavnosti, načeloma ne spada na področje uporabe člena 92(3) [zdaj člen 107(3) PDEU]“ (84). Sodišča navajajo naslednje: „Glede na ustrezno sodno prakso takšna pomoč načeloma izkrivlja konkurenco v sektorjih, v katerih je dodeljena, pri čemer zaradi svoje narave ne more izpolniti nobenega cilja, določenega z zgoraj navedenimi določbami o odstopanjih“ (85). V tem primeru Komisija ugotavlja, da mehanizem oprostitve pomeni pomoč za tekoče poslovanje, ker zmanjšuje del stroškov oskrbe z električno energijo, ki bi jih upravičenci običajno imeli v okviru tekočega poslovanja.
(158)
Tudi če bi bilo izboljšanje konkurenčnosti cilj skupnega interesa, Komisija meni, da pomoč za tekoče poslovanje v nobenem primeru ne bi bil ustrezen instrument politike za doseganje navedenega cilja.
(159)
Kar zadeva okoljske davke, je Komisija odobrila omejeno izjemo od tega načela, vendar ob upoštevanju posebnega cilja. Znižanja in oprostitve okoljskih davkov v zvezi z nekaterimi sektorji ali kategorijami podjetij so na podlagi poglavja 4 smernic o pomoči za varstvo okolja dovoljeni, če je zaradi njih mogoče sprejeti višje davke za druga podjetja, s čimer se na splošno poveča internalizacija stroškov, in ustvariti dodatne spodbude za izboljšanje varstva okolja. V tem primeru je Komisija zavzela stališče, da bi bila ta vrsta pomoči lahko potrebna za posredno obravnavanje negativnih zunanjih učinkov z omogočanjem uvedbe ali ohranitve razmeroma visoke stopnje nacionalnih okoljskih davkov.
(160)
Vendar Komisija ugotavlja, da prispevki k podpori električne energije iz obnovljivih virov, za katere naj bi za upravičence na podlagi priglašene sheme veljala oprostitev, ne pomenijo okoljskega davka v smislu točke 70(14) in točke 151 Smernic. Davki so dajatve, ki se plačujejo v splošni državni proračun. Prispevki, za katere naj bi za upravičence na podlagi priglašene sheme veljala oprostitev, se ne plačujejo v splošni državni proračun. Uporabljajo se izključno za financiranje prispevkov družbi OeMAG, ki prek zagotovljenih odkupnih cen podpira proizvajalce električne energije iz obnovljivih virov. Zato ti prispevki ne pomenijo okoljskega davka.
(161)
Komisija meni, da je treba morebitne izjeme od splošnega pravila nezdružljivosti pomoči za tekoče poslovanje iz smernic o pomoči za varstvo okolja razlagati ozko. Ker gre torej za izjemo, mora biti poglavje 4 Smernic omejeno na okoljske davke.
(162)
Poleg tega bi bila, kot je pojasnjeno zgoraj, uporaba poglavja 4 Smernic za parafiskalne dajatve v nasprotju s cilji navedenih pravil in direktive o davku na energijo v zvezi z usklajenimi davki na energijo. Posledica takšnega pristopa bi lahko bila tudi splošna uporaba teh določb za parafiskalne dajatve na področju varstva okolja (npr. parafiskalne dajatve za odpadke ali podobno). Takšna široka uporaba presega področje uporabe in cilje poglavja 4 Smernic.
(163)
Zato Komisija meni, da pomoč za tekoče poslovanje v obliki znižanj parafiskalnih dajatev ni ustrezen instrument za povečanje varstva okolja. Komisija ni še nikoli uporabila pogojev iz poglavja 4 smernic o pomoči za varstvo okolja za druge vrste dajatev in parafiskalne dajatve.
(164)
Komisija ugotavlja, da je obseg okoljskega davka, tudi če se uporablja le znižana stopnja, neposredno sorazmeren s stopnjo onesnaženja, ki ga povzroča zadevno podjetje. Vendar je v tem primeru prispevek omejen na določeno stopnjo. Poraba, ki presega to stopnjo, ni več obdavčena. S tem mehanizmom oprostitve parafiskalna dajatev ne spodbuja ravnanja, ki temelji na energetski učinkovitosti.
(165)
Če bi se štelo, da je pomoč za tekoče poslovanje v obliki znižanj parafiskalnih dajatev ustrezen instrument politike, bi bilo treba zadevno pomoč za tekoče poslovanje preskusiti glede nujnosti in sorazmernosti na enak način kot znižanja neusklajenih okoljskih davkov na podlagi poglavja 4 smernic o pomoči za varstvo okolja (86), ker ocena neusklajenih okoljskih davkov iz poglavja 4 odraža splošna načela podrobne gospodarske analize v skladu s členom 107(3)(c) PDEU.
(166)
V skladu z navedenimi določbami mora država članica predložiti informacije o zadevnih sektorjih ali kategorijah upravičencev, za katere veljajo oprostitve ali znižanja, stanju glavnih upravičencev v vsakem zadevnem sektorju in o tem, kako lahko obdavčenje prispeva k varstvu okolja. Oproščeni sektorji morajo biti primerno opisani, predložiti pa je treba tudi seznam največjih upravičencev za vsak sektor (zlasti ob upoštevanju prometa, tržnih deležev in velikosti davčne osnove) (87). Komisija mora na podlagi teh informacij oceniti, ali so znižanja ali oprostitve okoljskih davkov nujne in sorazmerne. Kar zadeva nujnost, mora izbira upravičencev temeljiti na objektivnih in preglednih merilih, pri čemer mora okoljski davek brez znižanja povzročiti znatno zvišanje proizvodnih stroškov, ki jih ni mogoče prenesti na odjemalce, ne da bi se zaradi tega znatno zmanjšala prodaja (88). Kar zadeva sorazmernost, mora država članica dokazati, da vsak posamezen upravičenec plača delež stopnje nacionalnega davka, ki na splošno ustreza njegovi okoljski učinkovitosti, ali vsaj 20 % nacionalnega davka, razen če je mogoče nižjo stopnjo upravičiti, ali da so znižanja ali oprostitve odvisne od sklenitve sporazumov, namenjenih doseganju okoljskih ciljev (89).
(167)
Vendar Avstrija kljub večkratnim pozivom Komisije teh informacij ni predložila (90). Zato Komisija ni mogla oceniti, ali je pomoč nujna in sorazmerna oziroma kako bi lahko prispevala k varstvu okolja.
(168)
Nazadnje, Avstrija ni dokazala, da bi imel mehanizem oprostitve spodbujevalni učinek.
(169)
Glede na sodno prakso lahko pomoč za tekoče poslovanje izkrivlja konkurenco in vpliva na trgovino (91). V tem primeru je učinek izkrivljanja še večji, ker tista podjetja, ki so upravičena do mehanizma oprostitve, že prejemajo pomoč za tekoče poslovanje v obliki znižane stopnje davkov na energijo. Če bi se jim odobrila še ena oblika pomoči za tekoče poslovanje, ki poleg tega ne bi bila časovno omejena, bi to izkrivljalo konkurenco in vplivalo na trgovino v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.
(170)
Komisija ugotavlja, da mehanizma oprostitve ni mogoče razglasiti za združljivega v skladu s členom 107(3)(c) PDEU.
5.4 Sklepna ugotovitev
(171)
Ob upoštevanju zgoraj navedenih premislekov je Komisija ocenila shemo pomoči za proizvajalce električne energije iz obnovljivih virov in mehanizem oprostitve za energetsko intenzivne dejavnosti. Komisija je v odločitvi o začetku postopka z dne 22. julija 2009 ugotovila, da je shema pomoči za proizvajalce električne energije iz obnovljivih virov pomenila državno pomoč, vendar je bila združljiva z notranjim trgom. S to odločitvijo se je začela formalna preiskava mehanizma oprostitve; Komisija zdaj ugotavlja, da tudi ta ukrep pomeni državno pomoč iz člena 107(1) PDEU. Vendar Komisija meni, da je mehanizem oprostitve prava pomoč za tekoče poslovanje in ni upravičen do nobenih odstopanj od splošne prepovedi državne pomoči, ki jih dopušča PDEU.
Ob upoštevanju vseh dejstev, s katerimi je bila Komisija seznanjena, Komisija ugotavlja, da je treba državno pomoč, ki jo Avstrija namerava dodeliti energetsko intenzivnim dejavnostim, šteti za nezdružljivo z notranjim trgom -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Državna pomoč v obliki delne oprostitve obveznosti nakupa električne energije iz obnovljivih virov, ki jo Avstrija namerava dodeliti energetsko intenzivnim dejavnostim, je nezdružljiva z notranjim trgom.
Zato se ta pomoč ne sme dodeliti.
Člen 2
Avstrija v dveh mesecih od priglasitve tega sklepa obvesti Komisijo o ukrepih, ki jih je sprejela za uskladitev s tem sklepom.
Člen 3
Ta sklep je naslovljen na Republiko Avstrijo.
V Bruslju, 8. marca 2011