РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно мярка SA.14588 (C 20/09), приведена в действие от Белгия в полза на De Post - La Poste (понастоящем „bpost“)
(нотифицирано под номер C(2012) 178)
(само текстовете на френски и нидерландски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/321/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТ 2003 Г., АНУЛИРАНО ОТ ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯ СЪД
(1)
На 3 декември 2002 г. белгийските власти уведомиха (3) Комисията за увеличение на капитала на белгийския пощенски оператор De Post - La Poste (наричан по-долу „DPLP“, понастоящем „bpost (4)“). След предварително разследване Комисията реши на 23 юли 2003 г. (5) да не повдига възражения относно мярката, за която е подадено уведомление. В решението си Комисията установи, че капиталовите инжекции, както и другите мерки в полза на DPLP, установени при предварителното разследване, не са довели до свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от предприятието при изпълнението на задачите му за обществена услуга от 1992 до 2002 г.
(2)
На 27 ноември 2003 г. решението на Комисията е обжалвано пред Първоинстанционния съд от Deutsche Post AG и неговото белгийско дъщерно предприятие DHL International (6). На 10 февруари 2009 г. Първоинстанционният съд анулира решението на Комисията, като заключи, че последната е решила да не се повдигат възражения въпреки наличието на сериозни затруднения, които биха довели до започване на официална процедура по разследване.
(3)
През април 2009 г. Белгия подаде жалба (7) (C-148/09) пред Съда на Европейските общности срещу анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. да не повдига възражения.
(4)
На 22 септември 2011 г. Съдът на Европейските общности отхвърли подадената от Белгия жалба, като установи, че Първоинстанционният съд правилно е анулирал решението на Комисията от 2003 г.
1.2. ЖАЛБА ОТНОСНО ПОМОЩТА ЗА РАЗПРОСТРАНЕНИЕ НА ПЕЧАТНИ ИЗДАНИЯ
(5)
През 2005 г. редица белгийски предприятия за разпространение на печатни издания подадоха оплаквания (8) съгласно правилата в областта на антитръстовата политика и държавните помощи срещу схемата за разпространение на печатни издания, съгласувана между белгийските власти и DPLP. Чрез съгласуваната схема на DPLP се възлага задачата за обществена услуга за разпространение на печатни издания в цяла Белгия и се определят тарифите за тази услуга, както и компенсацията, на която има право DPLP при допълнително направени разходи за изпълнението на тази задача. Жалбата се отнася главно до предложените от DPLP тарифи за услугите, по отношение на които тъжителите твърдят, че са толкова ниски, че в действителност изключват всякакво конкурентно намерение.
(6)
По отношение на приложимите към държавните помощи правила службите на Комисията отхвърлиха жалбата, след като предварителното разследване установи липсата на свръхкомпенсация за допълнителни нетни разходи, направени за тази обществена услуга. Независимо от това през май 2009 г. тъжителите оспориха тази предварителна позиция, предоставиха допълнителна информация и поискаха от Комисията да извърши задълбочено разследване.
1.3. ЧЕТВЪРТИ „ДОГОВОР ЗА УПРАВЛЕНИЕ“ (2005-2010 Г.)
(7)
При разглеждането на жалбата във връзка с отпуснатата компенсация за разпространението на печатни издания Комисията разкри, че през 2005 г. Белгия е сключила с DPLP „договор за управление“, за който не е подала уведомление, в който се предвижда изплащане на компенсация за услуги от общ икономически интерес (УОИИ). В резултат на това Комисията започна еx-officio процедура (9) и през април 2007 г. изпрати на Белгия искане за сведения.
(8)
През декември 2007 г. белгийските власти отговориха, че не са считали компенсацията за УОИИ за държавна помощ, тъй като е било изпълнено всяко едно от четирите условия, посочени в решението по делото Altmark (10). По-късно те изпратиха информация относно четвъртия договор за управление, и по-специално за системата за аналитично счетоводство, използвана за изчисляване на изплащаната от държавата компенсация.
(9)
Впоследствие посочените в еx-officio процедурата мерки и оплакванията бяха включени в официалната процедура по разследване C20/2009, започната на 23 юли 2009 г.
1.4. РЕШЕНИЕ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(10)
Като взе предвид анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. и след като разгледа предоставените от белгийските власти сведения относно разглежданите мерки, на 13 юли 2009 г. Комисията реши да започне предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС (11) официална процедура по разследване.
(11)
Решението на Комисията за започване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
1.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(12)
Белгийските власти представиха своето мнение на 13 август 2009 г. и го допълниха на 10 септември 2009 г., 12 октомври 2009 г., 23 април 2010 г., 26 април 2010 г., 19 октомври 2010 г., 19 ноември 2010 г., 21 декември 2010 г., 18 януари 2011 г., 17 февруари 2011 г., 2 март 2011 г., 29 март 2011 г., 11 април 2011 г., 10 май 2011 г., 27 май 2011 г., 14 юни 2011 г., 10 август 2011 г., 26 август 2011 г., 7 октомври 2011 г., 14 декември 2011 г., 19 декември 2011 г., 20 декември 2011 г. и 26 декември 2011 г. Те посочиха, че на 22 април 2009 г. са подали жалба срещу решението на Общия съд от 10 февруари 2009 г. и предоставиха уточнения относно компенсацията за обществени услуги и други ad hoc мерки в полза на DPLP.
1.6. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И МНЕНИЯ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(13)
Deutsche Post AG и DHL International N.V./S.A. представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (Фламандска федерация на разпространителите на печатни издания, наричана по-долу „VFP“) и Prodipresse („Съюз на разпространителите на печатни издания“) представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (наричан по-долу „BD“, конкурент на DPLP на пазара на разпространението на печатни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
(16)
Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (Белгийска асоциация на издателите на ежедневни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
2.1. ПРАВЕН СТАТУТ И ДЕЙНОСТИ НА DPLP
(17)
Белгийските пощи са държавно предприятие („Régie des postes“) до 1992 г., когато са регистрирани като отделно юридическо лице („самостоятелно публично предприятие“). През 2000 г. техният правен статут е променен на „публичноправно акционерно дружество“.
(18)
През 2010 г. DPLP реализира приходи от дейността в размер на 2 318 млн. евро и печалба от дейността в размер на 319 млн. евро. В края на 2010 г. персоналът му наброява 33 616 души. За сравнение, през 2002 г. този брой е 42 000 души. Разходите за персонала представляват 65 % от общите оперативни разходи.
(19)
Частният инвеститор CVC Capital Partners притежава миноритарно дялово участие от 50 % без един дял. Белгийската държава е мажоритарен акционер.
2.2. ОБОБЩЕНИЕ НА РАЗГЛЕЖДАНИТЕ ДЪРЖАВНИ МЕРКИ
2.2.1. Задачи за обществена услуга през периода 1992-2010 г.
(20)
В съответствие със Закона за пощите (12) и четири последователни договора за управление през целия период, обхванат от разследването, т.е. от 1992 до 2010 г., на DPLP са възложени задачи за обществена услуга.
2.2.1.1. Задължения за обществена услуга, определени в договорите за управление
(21)
В договорите за управление се съдържат правилата и редът и условията за изпълнение на предприетите от DPLP задачи в рамките на извършването на дейностите му от обществен интерес и се определя финансовата намеса от страна на белгийската държава.
(22)
От създаването му през 1992 г. DPLP е подписало с белгийската държава четири договора за управление, които обхващат следните периоди (13):
1.
първи договор: 14.9.1992 г.-31.12.1996 г.;
2.
втори договор: 1.1.1997 г.-23.9.2002 г.;
3.
трети договор: 24.9.2002 г.-23.9.2005 г.;
4.
четвърти договор: 24.9.2005 г.-23.9.2010 г.; удължен договор до сключването на новия договор.
(23)
В договорите за управление се определя списъкът на задачите за обществена услуга. Предвидените от Белгия задачи за обществена услуга в действащия договор за управление са следните (14):
Пощенски услуги
i)
Универсална пощенска услуга
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
vii)
Международни пощенски услуги
viii)
Международни колетни пратки
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
x)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи за лица с увреждания
xii)
Изплащане на възнаграждения за участие в изборите
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xvii)
Предоставяне на подходяща информация на обществеността
xviii)
Отпечатване и доставка на електронна поща
xix)
Услуги за сертифициране на съобщения
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
xxii)
Сътрудничество при разпространението на пакети с бюлетини за гласуване.
2.2.2. Държавни мерки, обхванати от разследването
(24)
От 1992 до 2010 г. DPLP получава държавна подкрепа под формата на различни мерки:
1.
поемане на разходите за пенсии: след реформирането през 1997 г. на пенсионната система държавата освободи DPLP от нейните натрупани пенсионни задължения в размер на 3,8 млрд. евро;
2.
годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга (15) общо в размер на 5,2 млрд. евро за периода 1992-2010 г.;
3.
капиталови инжекции: два пъти през 1997 г. (62 млн. евро), един път през 2003 г. (297,5 млн. евро) и един път през 2006 г. (40 млн. евро);
4.
данъчни облекчения: освобождаване от корпоративен данък, от данък сгради и други косвени и местни данъци;
5.
прехвърляне на недвижими имоти: през 1992 г. 63 недвижими имота на стойност 112,2 млн. евро са прехвърлени на DPLP;
6.
предоставяне през 2004 г. на държавна гаранция за заем в размер на 100 млн. евро срещу премия от 0,25 %.
2.2.2.1. Поемане на разходите за пенсии
(25)
През 1992 г. Régie des postes (държавно предприятие на пощите) е преобразувано в самостоятелно публично предприятие (СПП), наречено „De Post-La Poste“. В качеството си на законен приемник на Régie des postes DPLP поема активите и персонала ѝ. Тази промяна бележи важна стъпка по отношение на модела на предприятието:
1.
за разлика от Régie des postes, управлявано от и под ръководството на компетентния министър, DPLP вече се управлява от управителен съвет и управителен комитет, като правителството запазва само надзорни правомощия в съответствие със законодателството и договора за управление (16);
2.
по принцип DPLP носи отговорност за финансовия си баланс, докато годишният бюджет на Régie des postes дотогава се е определял от компетентния министър, който го е представял за одобрение от Парламента като приложение към бюджета на собственото му министерство.
(26)
Така през 1992 г. DPLP поема 43 747 държавни служители, както и правната им защита по отношение на сигурността относно работните места, пенсионирането и възнагражденията (член 33 от закона от 21 март 1991 г.).
(27)
През 2008 г. DPLP все още работят около 23 500 щатни служители (чийто статут е подобен на този на държавните служители), които съставляват близо две трети от персонала му, както е посочено по-долу.
Таблица 1
Схеми на наемане в DPLP
(28)
Между 1972 и 1996 г. пенсиите са се изплащали съгласно схема на разпределение, по която DPLP възстановява на държавата сумата на платените от последната пенсии на вече пенсионираните държавни служители (17) за натрупалите се техни пенсионни права от 1972 г. - годината, през която белгийското предприятие La Poste се преобразува в отделна счетоводно образувание в държавата (Régie des postes).
(29)
До пенсионната реформа през 1997 г. промяна в системата за финансиране на пенсиите не е извършена. Тази реформа се изразява в приравняване на пенсионната система от първи стълб, приложима към щатния персонал на DPLP, с тази от частния сектор: от 1997 г. DLPL трябва да плаща на ONSS (Националната социалноосигурителна служба) пенсионна вноска, възлизаща на 8,86 % от заплатите.
(30)
Заедно с това държавата приема да поеме натрупаните от DPLP пенсионни разходи, които са възлизали на 3,8 млрд. евро.
2.2.2.2. Годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга
(31)
Във всеки договор се е предвиждало изплащането на годишна компенсация от държавата с цел изпълнение на задачите за обществена услуга, определени в посочения договор.
(32)
В първите три договора компенсацията се е определяла според действителната разлика между разходите и приходите от задачите за обществена услуга. В четвъртия договор за управление се предвижда плащането на фиксирана компенсация, изчислена на базата на очакваната разлика между направените от DPLP разходи и получените приходи от потребителите на обществените услуги, за която компенсация все пак има праг, посочен в договорите за управление (18).
(33)
Обществените услуги, за които DPLP в съответствие с действащия понастоящем договор за управление (19) има право да получава компенсация от държавата, са следните:
Пощенски услуги
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
х)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи на лица с увреждания
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
(34)
Следва да се отбележи, че универсалната пощенска услуга не може да дава право на компенсация съгласно трите последни договора за управление (20). Въпреки че разпространението на печатни издания като цяло да може да се впише в рамките на универсалната услуга съгласно Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 г. относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (21), конкретните задачи (разпространение на ежедневни и периодични издания), които трябва да дават право на компенсация съгласно договорите за управление, са определени от белгийските власти според критериите, които ги различават от универсалната пощенска услуга. Тези критерии са: 1) целите на задачата, които са извън целите на универсалната услуга, 2) конкретните условия, изложени в посочените договори, и 3) конкретните разпоредби в областта на тарифирането, които се различават от приложимите към тарифирането на универсалната услуга.
(35)
Цели на задачата: белгийските власти считат за особено важно да се осигури широко разпространение на печатните издания на цялата територия на Белгия, за да се повишат равнището на информираност и многообразието на мненията, както и да се насърчи участието на обществеността в политическия дебат.
(36)
В договора се определят конкретни условия за извършване: конкретната услуга за разпространение на печатни издания, възложена DPLP, която дава право на компенсация, надхвърля услугата за традиционното разпространение, включено в универсалната услуга. Тя подлежи на редица строги условия по отношение на качеството и резултатите, които се отнасят до часа на разпространението (например разпространение преди 7,30 ч.), честотата, възможностите за разпространение от страна на издателите, предоставената на издателите гъвкавост по отношение на обема, както и непрекъснатостта на услугата (включително строго определение на случаите на форсмажорни обстоятелства).
(37)
Специално тарифиране: тарифите за задачата за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са определени чрез тристранни преговори (белгийската държава/DPLP/секторът на печатни издания) и не е необходимо да бъдат одобрявани от регулаторния орган - за разлика от тарифите за универсалната пощенска услуга. Докато тарифите за универсалната пощенска услуга зависят от разходите, тарифите за конкретната задача за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са значително по-високи, така че да могат да бъдат постигнати целите на тази услуга.
(38)
За посочените в съображение 33 обществени услуги може да се получава компенсация за обществена услуга. Действително изплатените компенсации за обществени услуги за всяка финансова година са следните:
Първи договор за управление
Година
Сума (в евро)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996 г.
314 205 000
Втори договор за управление
Година
Сума (в евро)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Трети договор за управление
Година
Сума (в евро)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Четвърти договор за управление
Година
Сума (в евро)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Капиталови инжекции
(39)
Капиталови инжекции през 1997 г.: DPLP е получило две капиталови инжекции, за които не е подадено уведомление, в размер на 62 млн. евро. Впоследствие белгийските власти все пак посочват, че на практика тези средства са били отложени компенсации за обществени услуги, които не са били своевременно изплатени на DPLP.
(40)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са предоставили капиталова инжекция в полза на DPLP в размер на 297,5 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена при условия, приемливи за частен инвеститор, действащ в обичайни условия на пазарна икономика; в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, това не представлява държавна помощ.
(41)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са предоставили нова капиталова инжекция в размер на 40 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика при същите условия, при които частните инвеститори са направили своите инвестиции (принципът pari passu).
2.2.2.4. Данъчни облекчения
(42)
До 31 декември 2005 г. DPLP е освободено от корпоративен данък.
(43)
През обхванатия от разследването период предприятието е било освободено от данък сгради, използвани при изпълнението на обществените услуги, което представлява предимство между […] (23) и […] EUR годишно. Ако този данък е бил плащан, разходите за продуктите (обществената услуга и търговските продукти), за които са се ползвали тези сгради, пропорционално биха били по-големи.
(44)
DPLP е освободено и от други косвени и местни данъци. Белгийските власти не са в състояние да представят точна оценка на това предимство, но посочват, че тази мярка влиза в приложното поле на правилата de minimis.
(45)
Данъчните облекчения предхождат влизането в сила на Договора за ЕО през 1958 г. и продължават да се прилагат без голяма промяна. Докато освобождаването от корпоративен данък е преустановено на 31 декември 2005 г., другите две мерки все още са в сила.
2.2.2.5. Прехвърляне на недвижими имоти
(46)
През 1992 г. белгийската държава прехвърля 63 сгради, без насрещна престация, на DPLP (24). Тези сгради вече са били ползвани от последното, макар че юридически те са били собственост на държавата. Общата стойност на тези сгради е била оценена на 112,2 млн. евро (25). Тези сгради са различни от първоначалните активи, към които се добавят, които са били разделени от сградите, собственост на държавата, когато La Poste е преобразувана в отделно държавно предприятие („la Régie des postes“) през 1971 г. La Régie des postes тогава вече е притежавало по закон активите, включени в баланса му. В замяна на това се е предполагало, че тези допълнителни сгради, прехвърлени през 1992 г., ще компенсират тежестта на пенсиите, която продължавала да пада върху DPLP, когато статутът му от предприятие е променен на самостоятелно публично предприятие.
(47)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е било нищо повече от вътрешна реорганизация на имотите, собственост на държавата, без да представлява предимство. Според тях тези недвижими имоти вече са били използвани от белгийското предприятие La Poste, преди то да бъде преобразувано в DPLP през 1992 г. (и следователно са били използвани от La Régie des postes).
2.2.2.6. Държавна гаранция
(48)
На DPLP е дадена възможност да поиска публична гаранция за заемите си срещу премия от 0,25 %.
(49)
През посочения в разследването период тази гаранция е използвана само един път за заем от 100 млн. евро, сключен с Европейската инвестиционна банка (ЕИБ). Подписаното между DPLP и ЕИБ споразумение на 22 декември 2004 г. е дало възможност на DPLP да използва кредитното улеснение от ЕИБ до 10 юни 2008 г. Чрез това улеснение на 8 ноември 2007 г. DPLP е поискало сума от 100 млн. евро, която реално получава на 5 декември 2007 г. DPLP се задължава да възстанови заема на 11 равни годишни транша, възлизащи на около 9,09 млн. евро. Първият транш трябва да бъде изплатен на 5 декември 2012 г., а последният - на 5 декември 2022 г. Лихвите се плащат на тримесечие (5 декември, 5 март, 5 юни, 5 септември). Лихвеният процент е определен въз основа на тримесечния EURIBOR, намален с 37 базови пункта.
3. ОПИСАНИЕ НА ПРИЧИНИТЕ, ДОВЕЛИ ДО ЗАПОЧВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ ПРЕЗ 2009 Г.
(50)
Като се основава на решението по делото Altmark (26), Комисията счете, че компенсациите за обществени услуги, плащани от 1992 г. насам, както и данъчните облекчения, капиталовите инжекции, държавната гаранция и прехвърлянето на горепосочените недвижими имоти, е възможно да представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(51)
Държавните помощи, които се състоят от компенсации за разходите, свързани със задължения за универсална услуга, могат да бъдат обявени за съвместими с член 106, параграф 2 от ДФЕС, ако са необходими за изпълнението на тези услуги и не засягат развитието на търговията до степен, която противоречи на интересите на Европейския съюз.
(52)
В решението за започване на официална процедура по разследване от 2009 г. Комисията изрази съмнения относно необходимостта и пропорционалността на предоставените на DPLP мерки за помощ за целите на изпълнението на задачите му за обществена услуга.
(53)
По отношение на изчисляването на свръхкомпенсацията съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС Комисията счете, че всички приходи и разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, са взети под внимание с оглед да се гарантира отсъствието на свръхкомпенсация за задачите за обществена услуга. За целите на изчислението следва да се провери стабилността на счетоводния метод, приложен за определянето на разходите за услугите от общ икономически интерес, както и да се отчетат всички нетни разходи за обществените услуги и допълнителните помощи, отпуснати под каквато и да било форма.
(54)
Що се отнася до финансирането на пенсиите на държавните служители от държавата, Комисията разгледа до каква степен фактът, че DPLP е освободено от пенсионни задължения, го поставя в сравнимо положение с това на неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски.
(55)
В съответствие с приложения от Комисията подход в решението ѝ за публичното финансиране на разходите за пенсии на държавните служители, които работят за френското предприятие La Poste (27), следва да се провери дали тази мярка е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и в този смисъл да се определи до каква степен разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP след като е било освободено от тези задължения, са сравними с разходите на неговите конкуренти.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЕ НА VFP И НА PRODIPRESSE
(56)
На 28 август 2009 г. VFP и Prodipresse представиха мнението си относно системата за разпространение на печатни издания, прилагана от DPLP.
(57)
В по-рано подадената от тях жалба VFP и Prodipresse подчертават нарушенията на конкуренцията в резултат на прилаганите от DPLP ниски тарифи за разпространението на печатни издания, с което се възпрепятства всякаква конкуренция от страна на останалите оператори на пазара.
(58)
Те посочват, че цените на DPLP са били определени по време на тристранни преговори между DPLP, издателите и държавата. Според VFP и Prodipresse понесените от DPLP загуби поради тези ниски цени на пазара са компенсирани от държавата чрез компенсацията за УОИИ. Ако DPLP получава пряко тази помощ, издателите на ежедневни издания също биха се ползвали косвено от нея.
(59)
VFP и Prodipresse считат, че DPLP би могло да получи свръхкомпенсация за системата за разпространение на печатни издания, която би използвало за финансиране на останалите си дейности.
4.2. МНЕНИЕ НА ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX
(60)
На 28 август 2009 г. Association belge des éditeurs des journaux (Белгийската асоциация на издателите на вестници) представи своето мнение. По този повод тя подчерта колко е важно за демокрацията и равенството да е налице ефективна система за разпространение на ежедневни издания на цялата територия на Белгия при еднакви и разумни цени, така че абонатите да могат да получават ежедневниците си рано сутрин.
4.3. МНЕНИЕ НА DEUTSCHE POST AG И DHL INTERNATIONAL
(61)
На 28 август 2009 г. Deutsche Post AG и DHL International представиха своето мнение. Те подчертаха необходимостта да се разгледа поемането на пенсионните задължения на DPLP, и по-специално да се гарантира съответствието на тази мярка с предходната практика, да се контролира съответствието на капиталовите инжекции с пазара, да се провери съответствието на разпределението на разходите с решението по дело Chronopost и накрая да се разгледа прехвърлянето на недвижими имоти.
4.4. МНЕНИЕ НА BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
На 28 август 2009 г. Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA („BD“), което е част от групата TNT, представи своето мнение. BD е конкурент на DPLP, и по-конкретно на дъщерното му предприятие Deltamedia, което се занимава с разпространението на печатни издания, на пазара на разпространението на ежедневни и периодични издания. В по-рано подадената жалба BD подчерта, че DPLP прилага цени, по-ниски от разходите му за разпространението на ежедневни издания. Според BD понесените от DPLP загуби са били финансирани чрез държавни субсидии. Ниските цени биха затруднили всякаква конкуренция по отношение на DPLP.
(63)
Според BD DPLP е нарушило Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 г. относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (28), както и член 7 от Директива 96/67/ЕО. BD също така изрази съмнения дали не е налице помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, както и дали компенсацията за разходите, свързани с УОИИ, е съвместима съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(64)
BD постави въпроса дали разпространението на ежедневни издания би могло да се определи като УОИИ, като се има предвид, че в повечето държави членки тази дейност е отворена за конкуренцията, без намеса от страна на пощенския оператор.
(65)
BD също така постави въпроса дали една субсидия, запазена изключително за пощенския оператор, е най-подходящото средство за подкрепа на разпространението на ежедневни издания в противовес на предоставена на издателите помощ, които тогава биха могли да предоставят услугите си за разпространение на свободния пазар и това би позволило на различни доставчици да се конкурират.
(66)
BD изрази съмнения относно необходимостта от разходите и дори дали възложената на DPLP задача за разпространение на ежедневни издания е трябвало да бъде одобрена. Според BD разходите на DPLP са много по-високи от разходите на другите оператори, което повишава равнището на необходимите субсидии. В този смисъл субсидиите не са били нито пропорционални, нито обосновани.
(67)
Накрая BD счита, че поетите от държавата разходи на DPLP може да включват инвестиционни разходи, които не биха били необходими за целите на изпълнението на УОИИ, като се има предвид, че DPLP може да е използвало създадената инфраструктура за други услуги. Рекламните кампании за търговските продукти също може да са били финансирани чрез държавна субсидия.
5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ
5.1. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
(68)
Белгийските власти са на мнение, че в съответствие с подхода, следван в решението по делото Combus (29), поемането на пенсионните задължения не е държавна помощ, като се има предвид, че това облекчава белгийското предприятие La Poste от необичайна тежест, а не от тежест, която по принцип е част от бюджета на едно предприятие.
(69)
Те считат, че тази необичайна тежест произтича от по-високите разходи за заплати на щатния персонал, както и от липсата на оперативна гъвкавост, което пречи на DPLP да намалява колкото би желало броя на държавните служители сред своя персонал.
(70)
Белгийските власти определят три причини за недостатъчната гъвкавост:
1.
сигурността относно работните места на държавните служители;
2.
липсата на вътрешна мобилност;
3.
липсата на достъп до принудителен временен отпуск.
(71)
Сигурност относно работните места на държавните служители: DPLP изтъква, че щатният персонал на предприятието de facto е назначен за неопределен срок. DPLP не може да прекрати договорите на щатния си персонал освен при сериозна причина или повтарящи се лоши резултати. Дори и тогава процедурата за съкращения подлежи на особено тежки изисквания.
(72)
Освен това Държавният съвет (белгийска административна юрисдикция, компетентна за щатния персонал, докато договорно наетият персонал е в компетенцията на трудовите съдилища) е показал склонност да благоприятства щатния персонал, като определя строг стандарт за целите на установяването на „валиден мотив“. Ето защо DPLP не е в състояние да съкрати щатния си персонал, било то индивидуално или колективно, поради икономически или технически причини.
(73)
Следователно прекратяването на един трудов договор не е средство за управление, което да позволява преструктуриране на състава на персонала в зависимост от действителните оперативни нужди. Също така, невъзможността за уволнения поради икономически причини значително ограничава средствата, с които DPLP разполага за решаването на проблеми като недостатъчна мобилност или по-високи заплати и обезщетения за висшия щатен персонал от прилаганите на пазара. Освен това щатният персонал няма право да поиска автоматично прехвърляне към публичната администрация и съответно DPLP не може да наложи подобно прехвърляне.
(74)
Това означава, че съкращението на щатния персонал се ограничава главно до доброволни напускания, което се случва рядко, и на напускания поради навършване на пенсионна възраст.
(75)
Липса на вътрешна мобилност: освен неспособността на DPLP да намали щатния персонал в секторите с намалено търсене на услуги, възможностите, с които разполага за преразпределение на щатния си персонал в самата организация според нуждите, подлежат на строги ограничения.
(76)
Елементи като езикова принадлежност, квалификации, осигурителен стаж и функционална класификация водят до това DPLP да е до голяма степен неспособно да преразпределя персонала си, който работи в области с намалени нужди от персонал, например поради намаляването на традиционните пощенски писма, в полза на секторите с недостиг на персонал, пенсионирането на служители или повишено търсене.
(77)
С други думи, поради липсата на гъвкавост на „устава“ DPLP се оказва в голяма степен неспособно да преразпределя щатния си персонал според нуждите си или да компенсира несъответствията между областите на дейност с излишен и тези с недостиг на персонал. Парадоксално е, че за да отговори на нуждите в секторите с недостиг на персонал, DPLP трябва да наема временен или договорна нает персонал, като запазва излишния си щатен персонал в секторите с повече от необходимия персонал.
(78)
Липса на достъп до принудителен временен отпуск: освен това DPLP не може да пуска в принудителен временен отпуск щатния си персонал („икономическа безработица“), както могат да постъпват операторите от частния сектор при намален обем на работа.
(79)
По-високи разходи за заплати: когато през 1992 г. la Régie des postes е преобразувано в самостоятелно публично предприятие и е преименувано на DPLP, щатният персонал е получавал значително по-високи заплати и обезщетения от договорно наетия персонал в частния сектор. От 1992 г. насам автоматичните увеличения на заплатите за осигурителен стаж и силните правомощия за водене на преговори на синдикатите допринасят за запазването на заплатите и придобивките на сравнително високо равнище.
(80)
Освен по-високите заплати и по-големите придобивка, които получават в сравнения с договорно наетия персонал, щатните служители имат право на 4 до 11 дни допълнителен платен отпуск (30), което увеличава разходите на DPLP. Тези елементи, които характеризират щатния персонал, затрудняват управлението от страна DPLP на разходите за единица щатен персонал, които са значително по-високи от разходите за договорно наетите служители в частния сектор.
(81)
След поемането на щатния персонал на la Régie des postes през 1992 г. ръководителите на DPLP признават, че по-високите разходи за заплати и липсата на оперативна гъвкавост са представлявали структурен недостатък, все по-труден за овладяване в хода на либерализацията на пазара на пощенски услуги. Вследствие на това през 1998 г. DPLP спира да наема щатни служители. Доброволното напускане, главно поради пенсиониране, води до съкращение в абсолютна стойност на персонала, който през 2008 г. наброява 23 538 души.
(82)
Съкращението на щатния персонал, което зависи главно от процента на доброволно напускащите служители в пенсионна възраст в контекста на настоящата възрастова структура, е бавен процес и ще продължи по всяка вероятност до 2030 г., т.е. след пълната либерализация на пазара на пощенски услуги, както се вижда от таблицата по-долу.
Таблица 2
Промени в броя на щатните служители на DPLP
(83)
Поради това белгийските власти считат, че щатният персонал на DPLP представлява сериозен недостатък в оперативен план и по отношение на разходите в сравнение с частните оператори и че държавата е облекчила DPLP от необичайна тежест, каквато неговите конкуренти нямат.
(84)
Според белгийските власти мярката не представлява държавна помощ и следваният от Комисията подход в решението за започване на официална процедура по разследване съгласно предишни дела, свързани с пенсионни системи [EDF (31), La Poste (Франция) (32), Royal Маil (33)], следователно не е необходим в случая на DPLP.
(85)
При все това белгийските власти подчертават, че при евентуално прилагане на подобен метод към DPLP ще се стигне до заключението, че частта от разходите за социално осигуряване, плащана от DPLP, е равна на тази на неговите конкуренти.
5.2. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГОДИШНАТА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА РАЗХОДИТЕ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(86)
Белгийските власти предоставиха счетоводните данни (34) за DPLP и изложиха прилаганите от предприятието принципи за аналитично счетоводство.
(87)
Най-напред те изтъкват, че годишно изплащаната компенсация за обществени услуги не представлява помощ, доколкото съответства на съдебната практика по делото Altmark.
(88)
След това подчертават, че ако компенсацията за обществена услуга представлява помощ, тя е съвместима, като се има предвид, че не представлява свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от DPLP в рамките на изпълнението на задачите му за обществена услуга. Представените от белгийските власти изчисления според тях показват недостатъчна компенсация за понесените от DPLP разходи.
(89)
Накрая белгийските власти посочват, че някои от мерките представляват съществуваща помощ. В този смисъл те препращат към раздела относно съществуващи помощи (съображение 224 и сл.).
5.3. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО КАПИТАЛОВИТЕ ИНЖЕКЦИИ
5.3.1. Капиталова инжекция през 1997 г.
(90)
В писмо, изпратено до Комисията на 12 август 2009 г., белгийските власти посочват, че предоставената през 1997 г. капиталова инжекция на обща стойност 62 млн. евро следва да се счита за отложена компенсация за задължения за обществена услуга.
5.3.2. Капиталови инжекции през 2003 и 2006 г.
(91)
Според белгийските власти и двете увеличения на капитала, извършени през 2003 г. и 2006 г., се основават на стратегически план (35), целта на който е да се подобри конкурентоспособността и рентабилността на предприятието в контекста на постепенната либерализация на пазара на пощенски услуги.
(92)
В този стратегически план са заложени две основни цели:
1.
повишаване на производителността, за да се гарантират конкурентоспособността и рентабилността във все по-либерализирана пазарна среда;
2.
DPLP да се насочи към пазарна логика, като отвори капитала си за частни инвеститори, т.е. да постигне и запази търсените равнища за възвръщаемост, за да може да привлече частни инвеститори и да освободи потенциала на предприятието по отношение на рентабилността.
(93)
Капиталова инжекция през 2003 г.: според белгийските власти увеличението на капитала през 2003 г. е имало за цел да укрепи собствения капитал на DPLP предвид огромните финансови задължения, поети от предприятието за изграждането на четири нови центъра за сортиране и за модернизиране на съществуващ център, както и за оптимизирането на маршрутите за доставяне на пощенски пратки и за автоматизацията.
(94)
Освен това белгийските власти са на мнение, че инжектираните средства също така са покривали разходи за персонала вследствие на съкращението на броя на служителите поради по-ранно пенсиониране, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(95)
Тези мерки разумно са гарантирали по-висока рентабилност през периода 2003-2007 г., като са отговаряли на очакванията на частните инвеститори. В този смисъл белгийската държава, като единствен акционер в DPLP през 2003 г., е била ръководена от перспективи за рентабилност, следвайки логиката на пълно спазване на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, когато тя решава да осъществи капиталова инвестиция.
(96)
На 5 август 2009 г. белгийските власти също така изтъкват, че прогнозите за рентабилност са показвали, че капиталовата инжекция е предоставена при условия, съответстващи на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, като се има предвид, че очакваната производителност е превишавала изискванията на частния инвеститор. Тези прогнози не са били нереалистични, тъй като реално регистрираната рентабилност между 2003 г. и 2008 г. е била значително по-висока от очакваната.
(97)
Белгийските власти уточниха, че капиталовата инжекция през 2003 г. и анулирането през 2005 г. на държавни вземания в сметките на DPLP по никакъв начин не са били свързани. Това анулиране, направено в друг момент, е било обичайна счетоводна операция, като се има предвид, че държавата ясно е посочила, че тези вземания няма да бъдат платени на DPLP. Окончателно анулираните суми в рамките на оздравяването на счетоводния баланс от 2005 г. са се различавали от капиталовата инжекция през 2003 г. и натрупаните загуби в края на 2002 година.
(98)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти подчертават, че тази капиталова инжекция е била в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, доколкото е предоставена при условия, равни на прилаганите към частен инвеститор (pari passu), т.е. Post Invest Europe SA, предприятие, което е инвестирало 300 млн. евро. Държавата и частният инвеститор записват нови акции, чрез което новият частен инвеститор получава 50 % от акциите без един дял, а държавата запазва 50 % от акциите плюс един дял (36).
(99)
За да определи цената на новоемитираните акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е определила общата стойност на DPLP между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Белгийските власти признават, че впоследствие постигнатите от DPLP резултати превишават хипотезите към момента на оценката.
(100)
Според белгийските власти прилагането на стратегическия план е довело до превръщането на DPLP в един от най-ефективните оператори в Европа. DPLP е постигнало значителен напредък по отношение на рентабилността, ефективността (37) и качеството, като е запазило разумно равнище на цените за своите клиенти.
5.4. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ДАНЪЧНИТЕ ОБЛЕКЧЕНИЯ
(101)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти допускат, че до 27 декември 2005 г. DPLP не е подлежало на режима на облагане с корпоративен данък, а на данък върху печалбата (т.е. данъчно облагане на юридическите лица). Независимо от това те подчертават, че през периода 2003-2005 г. DPLP не се е възползвало от този данъчен режим: всъщност, ако предприятието е подлежало на облагане с корпоративен данък, то би могло да разсрочи загубите си от минали периоди и не би плащало корпоративен данък през този период.
(102)
Освен това те твърдят, че DPLP е трябвало да плати данък върху печалбата в размер на 2 млн. евро през периода 2003-2005 г.
(103)
От финансовата 2006 година насам DLPL е трябвало да плаща корпоративен данък, без да може да разсрочва загубите си от минали периоди. Белгийските власти оценяват неплатения данъчен кредит към тази дата на 51,87 млн. евро.
(104)
Поради това те заключават, че DPLP не е реализирало нетна печалба от освобождаването от корпоративен данък преди 2006 г.
(105)
Белгийските власти уточняват, че DPLP е освободено от данък сгради за доходите, получени от недвижими имоти, използвани за целите на изпълнението на услуга от обществен интерес.
(106)
Те са оценили полученото от DPLP нетно предимство, което според тях е само малка част от допълнително плащаните разходи предвид задължението му да поддържа пощенска мрежа, която се характеризира със строго определена териториална гъстота - задължение, което не подлежи на никаква друга компенсация.
(107)
Белгийските власти обясняват, че DPLP е освободено от някои косвени и местни данъци. Те подчертават, че тези облекчения имат нетно въздействие de minimis.
5.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА НЕДВИЖИМИ ИМОТИ
(108)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти потвърдиха, че известен брой недвижими имоти са прехвърлени на DPLP в момента на преобразуването му в самостоятелно публично предприятие. Тези сгради вече са били използвани от DPLP от 1971 г. насам и са били необходими за изпълнението на задачата му за изпълнение на пощенска услуга.
(109)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е предоставило никакво предимство на DPLP, тъй като предприятието вече ги е използвало в рамките на задачата си за обществена услуга. С други думи, според тях не става въпрос за реорганизация на публични активи.
5.6. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГАРАНТИРАНЕТО НА ЗАЕМИ ОТ ДЪРЖАВАТА
(110)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти подчертават, че DPLP не получава автоматично държавна гаранция за заемите си. Ако DPLP трябва да поиска такава гаранция, то следва да получи одобрението на белгийските власти и да плаща на държавната хазна годишна премия в размер на 0,25 %.
(111)
През разглеждания период DPLP е прибягнало един-единствен път до държавна гаранция.
(112)
Белгийските власти считат, че премия в размер на 0,25 % е подходяща предвид финансовото положение на DPLP и малката вероятност гаранцията да не бъде възстановена от страна на DPLP. От друга страна те считат, че при отсъствието на държавна гаранция пазарната лихва за подобен заем би била с до 40 базисни пункта по-висока.
5.7. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(113)
В декларацията си от 12 октомври 2009 г. белгийските власти подчертават, че единствено декларациите на BD и FVP/Prodipresse съдържат определящи данни. Тези данни се отнасят по-специално до разширеното разпространение на ежедневни и периодични издания.
(114)
Противно на подчертаното от BD, белгийските власти изтъкват, че възлагането на предоставяне на незапазени пощенски услуги (като разпространението на печатни издания) не попада в приложното поле на законодателството на Европейския съюз в областта на обществените поръчки (Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (38)).
(115)
Те твърдят също, че разпространението на ежедневни и периодични издания, което е услуга от общ икономически интерес, не нарушава разпоредбите на Съюза по отношение на либерализацията на пазара на пощенски услуги.
(116)
Белгийските власти също така посочват, че въпросното възлагане не е резултат от произволно решение. Според тях DPLP е единственото предприятие, което може да изпълни условията и задълженията на доставчик на подобен вид услуги.
(117)
Противно на твърденията на BD белгийските власти изтъкват, че през периода 2002-2008 г. DPLP не е получавало свръхкомпенсация за разходите, свързани с извършването на услугата за разпространение на ежедневни и периодични издания.
(118)
Те не споделят становището на FVP/Prodipresse, според което DPLP е „надуло“ своите инвестиции и допълнителните си разходи, свързани с разширяването на националното покритие от 82 % на 100 %. Тъй като тези 18 % засягат главно отдалечени региони, разходите за персонал на DPLP са се увеличили непропорционално и DPLP е трябвало да закупи транспортни средства за дълги разстояния, които се характеризират с високи амортизационни разходи.
(119)
Накрая белгийските власти подчертават, че разходите за рекламната кампания на предприятието не са били взети предвид при изчисляването на компенсацията, получена от държавата за разширеното разпространение на печатни издания.
(120)
BD посочва, че DPLP очевидно не е ефективно от гледна точка на разходите. Белгийските власти оспорват това твърдение, като подчертават, че BD не отчита изцяло големите допълнителни разходи, свързани с разширеното разпространение на печатни издания, както и че пренебрегва големите усилия, полагани от DPLP за управлението на разходите му и повишаването на неговата производителност.
(121)
Според BD, разходите на Deltamedia са по-ниски от разходите на DPLP. Това положение според белгийските власти се дължи на следните фактори:
а)
Deltamedia не предлага национално покритие;
б)
Deltamedia работи с независими разпространители;
в)
предлаганата от Deltamedia услуга е опростена, като се има предвид, че работи само с ограничен брой издатели, обединени в една-единствена група за печатни издания;
г)
издателите доставят ежедневните издания веднага на пунктовете за разпространение.
5.8. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО СЪЩЕСТВУВАЩАТА ПОМОЩ
(122)
В декларацията си от 21 декември 2010 г. белгийските власти посочват, че някои от мерките, обхванати от разследването, представляват съществуващи помощи.
(123)
Първо, белгийските власти подчертават, че данъчните облекчения, от които се е ползвало DPLP, предхождат присъединяването на Белгия към Европейския съюз и следователно представляват съществуващи помощи.
(124)
Второ, белгийските власти твърдят, че годишната субсидия, отпускана на DPLP преди 1999 г., предхожда либерализацията на пазара на пощенски услуги и следователно представлява съществуваща помощ. Също така не би следвало капиталовите инжекции, осъществени преди 1999 г., независимо дали представляват държавни помощи, да се считат за съществуващи помощи.
(125)
Трето, белгийските власти поддържат, че поради десетгодишния давностен срок всички приети преди 13 юли 1999 г. мерки (т.е. 10 години преди започването на въпросната официална процедура) представляват съществуващи помощи, като се има предвид, че анулирането от Първоинстанционния съд по-рано също би довело до анулиране на всички предходни разследващи действия на Комисията. От друга страна, те твърдят, че тъй като Комисията извършва първото си разследващо действие през декември 2002 г., разследването не следва да включва мерките, приведени в действие преди декември 1992 г. Това би засегнало прехвърлянето на недвижими имоти и първата годишна субсидия, изплатена през 1992 г.
6. ОЦЕНКА
6.1. ПРЕДВАРИТЕЛНИ ЗАБЕЛЕЖКИ ОТНОСНО СИСТЕМАТА ЗА АНАЛИТИЧНО СЧЕТОВОДСТВО НА DPLP
(126)
В член 14 от Директива 97/67/ЕО, изменена с Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО с оглед пълното изграждане на вътрешния пазар на пощенски услуги в Общността (39) (Третата директива за пощенските услуги) от пощенските оператори се изисква да водят аналитично счетоводство, като правят ясна разлика между услугите и продуктите, които са част от универсалната услуга, от една страна, и услугите и продуктите, които не са част от нея, от друга страна. Тяхното счетоводство следва да разпределя директно преките разходи за продуктите, както и да разпределя пряко или непряко общите разходи, и по-специално да начислява по подходящ начин общите разходи, необходими за предоставянето и на универсални, и на неуниверсални услуги. Аналитичното счетоводство на DPLP се състои от метод за определяне и отчитане на разходите по видове дейности (ABC), въз основа на който се начисляват всички оперативни разходи до равнището на получените резултати преди лихви и данъци (EBIT) за отделните продукти в съответствие с метода за пълно разпределение на разходите (FDC). Аналитичното счетоводство обхваща всички оперативни разходи и организационни звена на DPLP. През 2009 г. търговските продукти са представлявали […] % от оборота на DPLP спрямо […] % на продуктите, свързани с обществена услуга.
(127)
Методът на аналитично счетоводство отчита три равнища: ресурсите, дейностите и продуктите. Този метод има за цел да определи частта на разходите, която трябва да бъде начислена за всеки продукт.
(128)
Разходите са разделени на 398 различни вида разходи и 3 954 центъра на отговорност. По счетоводни съображения те са разпределени в 34 ресурсни фонда и 108 групи кодове. Съществуват 986 различни дейности.
(129)
Разходите за ресурсите се начисляват според характера на дейностите: „преките ресурси“ са пряко свързвани с конкретна дейност, докато „непреките ресурси“ допринасят за многобройни дейности и трябва да се начисляват чрез кодове за разпределение, като отразяват равнището на използване на въпросния ресурс за всяка дейност. Накрая общият принос за дейността включва общите разходи, които не могат да се начисляват за конкретни дейности; тогава тези разходи се начисляват поравно за всички продукти на основата на увеличената цена по себестойност.
(130)
Отделните 986 дейности образуват съставните елементи на веригата на стойността на всеки продукт. Една част от разходите, свързани с дадена дейност, се определя за продукти според използването на въпросната дейност във всеки продукт. Разходите за неоперативните дейности най-напред се разпределят към оперативните дейности, които допринасят пряко за продуктите.
(131)
На последния етап от процеса разходите за дейностите най-накрая се начисляват по код на разпределение според обема. С други думи, всички продукти, за които се използва една дейност, се осчетоводяват с част от разходите за тази дейност пропорционално на обема на използването ѝ.
(132)
Комисията счита, че методът на аналитично счетоводство, прилаган понастоящем от DPLP, е задоволителен, като се има предвид, че предприятието разпределя правилно и достатъчно адекватно всички разходи. Комисията отбелязва обаче, че DPLP постепенно е усъвършенствало този метод следователно може да се смята, че счетоводните данни от началото на обхванатия от разследването период, дори и като цяло да са надеждни, не са толкова подробни като данните от настоящата счетоводна система.
(133)
През март 2011 г. белгийските власти предоставиха на Комисията изменение с обратна сила на метода на аналитично счетоводство на DPLP, за да може някои разходи да се разпределят поотделно между търговските дейности и дейностите за обществени услуги. Предвиденото от белгийските власти изменение се отнася до последния етап от разпределянето на разходите, когато продуктите се осчетоводяват с разходи пропорционално на обема на използването им от всяка дейност.
(134)
Изменението променя метода за разпределяне на оперативните разходи към продуктите, прилаган от DPLP до момента. След подобно изменение някои разходи, свързани с търговските продукти, ще преминат в сферата на обществените услуги, което ще разшири базата на разходите за обществени услуги. В резултат на това разходите за обществените услуги средно ще възлизат годишно на […] EUR, които понастоящем се начисляват към търговските продукти. Другите пера на метода на аналитично счетоводство остават без промяна.
(135)
Белгийските власти посочват, че разходите за някои дейности по своя характер са определени на дадено равнище според нуждите от обществената услуга. С други думи, разходите за тези дейности, използвани за целите на обществените услуги, биха останали без промяна дори тези дейности да не се използват за нито един търговски продукт. Доколкото един търговски продукт не е в основата на въпросната дейност, продуктът не би трябвало да поема свързаните с тази дейност оперативни разходи, дори и да я използва.
(136)
Въпреки че белгийските власти изтъкват, че преразгледаният метод е съвместим с Директива 97/67/ЕО, решението по делото Chronopost (40) и Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (41) (наричана по-долу „рамката за УОИИ“), тъй като той разпределя към продуктите пряко начисляваните разходи и част от общите разходи и отразява по-добре действителните разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, Комисията счита, че тази нова обосновка не може да бъде приета поради формални, икономически и правни причини.
(137)
От формална гледна точка предложеният метод в действителност не се използва във вътрешното счетоводство на DPLP, но съставлява допълнително изменение ex post на предходните данни. Преразгледаният метод не е получил одобрението на регулаторния орган като база за тарифиране и не се използва от държавата за изчисляването на компенсацията за УОИИ. Преразгледаният метод изглежда е теоретично представяне, изготвено за целите на настоящата процедура в областта на държавните помощи. От икономическа гледна точка само може да се предполага, по отношение на определянето на цената на извършеното прехвърляне на вътрешно равнище, че за търговските продукти не би следвало да се начисляват една част от разходите за ресурсите, които се използват за тях (например според този метод търговските продукти не биха допринесли за разходите във връзка с маршрутите на пощальоните за разпространение, дори и последните да разпространяват също търговски продукти). Накрая, от правна гледна точка подобно изменение не изглежда съвместимо с член 14, параграф 3, буква б), подточка iv) от Директива 97/67/ЕО, с решението по делото Chronopost (42) и рамката за УОИИ от 2005 г. (43), всичките изискващи общите разходи да се начисляват по начин, подходящ за търговските дейности.
(138)
Поради това Комисията няма да основава оценката си на изменените сметки, а на потвърдените данни от аналитичното счетоводство в съответствие с Директива 97/67/ЕО и на данните от Белгийския институт за пощенски услуги и телекомуникации (IBPT - регулаторният орган на белгийския пощенски сектор (44)), които са предоставени по-рано и които се основават на официално прилагания от DPLP метод на аналитично счетоводство.
6.2. ОЦЕНКА НА ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
6.2.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(139)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС постановява, че „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(140)
За да представлява една мярка държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да са изпълнени следните четири кумулативни условия: мярката следва:
i)
да предоставя предимство на получателя;
ii)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия;
iii)
да представлява намеса на държавата или посредством ресурси на държавата;
iv)
да е в състояние да засегне търговията между държавите членки.
6.2.1.1. Предимство и избирателност
(141)
Като се основават на следвания в решението по делото Combus (45) подход, белгийските власти изтъкват, че пенсионните задължения са представлявали необичайна тежест, която конкурентите не са имали, и следователно поемането им от държавата не представлява помощ.
(142)
По същество те изтъкват, че поради липсата на гъвкавост, която характеризира статута на щатния персонал, DPLP не е имало възможност да намали дела на тази категория персонал, въпреки че тя изисква много по-големи разходи в сравнение с хипотетичен персонал, съставен от служители, наети на договори с по-малко благоприятни условия.
(143)
Следва най-напред принципно да се напомни, че решението по делото Combus не е било потвърдено от Съда. Противно на това, в съдебната практика на Съда се оспорва хипотезата, според която компенсацията за структурен недостатък изключва всякакво определяне като помощ. Следователно, съгласно постоянната съдебна практика на Съда наличието на помощ трябва да се оценява според резултатите, а не според причините за или целите на държавната намеса (46). Съдът също така се е произнесъл, че понятието за помощ обхваща предоставените от държавните органи предимства, които по различни начини облекчават тежестите, обичайно включени в бюджета на едно предприятие (47).
(144)
Освен това Съдът е посочил, че разходите, свързани с възнагражденията на служителите, по своя характер са част от бюджета на предприятията, независимо дали тези разходи произтичат или не от законови задължения или колективни трудови договори (48). В този смисъл той е установил, че фактът, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, не може да бъде причина за избягване на определението за помощ (49).
(145)
Също така се забелязва, че конкурентната среда по отношение на Combus е била различна от тази на DPLP. Combus е трябвало да извършва транспортната си дейност на търговска основа и да работи на пазара в условия на конкуренция, сравними с тези при частните автобусни дружества. След приключването на процедурата за представяне на оферти дружествата за обществен транспорт преотстъпват автобусната си транспортна дейност на частни и публични предприятия. Съгласно правилата за възлагане на обществени поръчки, поръчките се възлагат на „икономически най-изгодната оферта“, независимо от публичния или частния характер на изпълнителя. През целия период на оценката DPLP се е ползвало с широко монополно положение, така че икономическият натиск е бил упражняван по съвсем различен начин. Освен това, противно на делото Combus, Белгия в случая не е приела законодателни разпоредби, имащи за цел премахването или адаптирането на специална схема за назначаване, приложима към наетите от DPLP държавни служители, или на начина, по който те са придобивали пенсионните си права.
(146)
Поради това Комисията счита, че фактическите разлики между делото Combus и разглежданото дело са основание за различно заключение по отношение на настоящото дело.
(147)
За да се оцени дали разглежданите мерки съдържат елементи на държавна помощ, следва да се определи дали тези мерки предоставят икономическо предимство на DPLP поради това, че позволяват на дружеството да избегне заплащането на разходи, които нормално биха утежнили собствените му финансови ресурси и по този начин биха попречили на пазарните принципи да проявят обичайното си въздействие. Дадена помощ представлява облекчаване на разходите, които при обичайни условия утежняват бюджета на предприятията предвид естеството или икономическия характер на въпросната разходна схема. Обратно, би могло да е възможно да се определи понятие за „специално задължение“, което да представлява допълнително задължение по отношение на обичайните разходи. Оттеглянето на едно такова специално задължение посредством законодателна разпоредба не би предоставило предимство на получателя и следователно не би представлявало държавна помощ.
(148)
Подобно на съдебната практика на Съда във връзка с анализа на избирателността, включващ сравнение с една референтна рамка, за да се определи наличието или отсъствието на съответствие с „естеството и общата схема на системата“ на едно диференцирано третиране на някои предприятия и някои производства в едно нормално състояние на пазара от структурна гледна точка, определянето на „нормално“ или „специално“ задължение означава да бъде определена референтна рамка или обект за сравнение с оглед установяване на предприятия, които са в подобно правно и фактическо положение по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка.
(149)
При все това изглежда е невъзможно да се определи външен обект за сравнение, чрез който да се даде определение за „обичаен“ принос, поет от предприятия в правно и фактическо положение, сравнимо с това на DPLP по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка. По-специално конкурентите на DPLP са предприятия, регулирани от частното право, които извършват дейностите си на конкурентни пазари, докато DPLP е имало законен монопол през обхванатия от оценката период преди пълната либерализация през 2011 г.
(150)
За да определи наличието на предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията следва да разгледа положението на DPLP и да сравни социалноосигурителните вноски преди и след поемането на разходите за пенсии.
(151)
От закона от 6 юли 1971 г. до пенсионната реформа през 1997 г. DPLP е поемало всички разходи за пенсии и социалноосигурителните вноски за държавните служители. При това положение Комисията счита, че тези разходи са част от обичайните разходи, които DPLP е трябвало да финансира със собствени средства предвид правното и фактическото си положение на белгийския пазар на пощенски услуги.
(152)
Тъй като поемането на разходите за пенсии през 1997 г., обхванати от разследването, е позволило на DPLP да не поема разходи, които по принцип би трябвало да поеме и да финансира със собствени средства, разглежданите мерки предоставят на оператора предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(153)
Разглежданото предимство е избирателно, тъй като засяга само DPLP.
6.2.1.2. Държавни ресурси
(154)
Поемането на разходите за пенсии е било финансирано от държавата, която е поела правомощията на DPLP в областта на пенсиите.
(155)
Като се има предвид, че държавата плаща пряко пенсиите на пенсионираните служители на DPLP от собствения си бюджет, явно са използвани държавни ресурси.
6.2.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(156)
Горепосочените мерки могат да засегнат търговията между държавите членки, като се има предвид, че DPLP присъства на отворени за конкуренцията пазари, като услугите за доставка на колетни пратки, за които е характерна значителна по обем трансгранична търговия. На пазара на колетните пратки DPLP се конкурира с предприятия, които извършват дейности в други държави членки, като UPS, FedEx или TNT Express. DPLP също извършва дейности на пазара на разпространението на печатни издания, където работят или може да работят предприятия от други държави членки. Разпространението на колетни пратки никога не е било изцяло запазено за DPLP, като и други предприятия вече са предлагали някои услуги за разпространение на колетни пратки (50) или други специфични пощенски услуги в началото на 90-те години на миналия век (51). DPLP присъства също на пазара на финансови,услуги (текущи пощенски сметки, спестовни сметки и разплащателни услуги), на който се конкурира с оператори, които предлагат финансови продукти, като банки и финансови оператори. Текущите пощенски и спестовни сметки, използвани както за разплащателни, така и за спестовни цели, конкурират текущите и спестовни банкови сметки. Преди 1992 г. банковият сектор вече е бил отворен за конкуренцията и се е характеризирал с голяма по обем търговия между държавите членки. Банки на различни държави членки са навлезли на белгийския пазар преди 1992 г.: в действителност тогава на територията на страната е имало над 70 чуждестранни финансови институции (52).
(157)
Предвид горепосочените съображения е очевидно, че всяка държавна мярка, която предоставя икономическо предимство на DPLP, може да засегне търговията между държавите членки.
(158)
Поради посочените в съображения 141-157 причини Комисията счита, че поемането на разходите за пенсии представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
6.2.2. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар на поемането на разходите за пенсии по смисъла на член 107, параграф 3, буква в)
(159)
В рамките на пенсионната реформа през 1997 г. възстановяването на държавата от страна DPLP на годишните нетни разходи за пенсии е заменено с погасителна вноска за изравняване на разходите за пенсии, направени от DPLP, за да бъдат уеднаквени с тези на конкурентите му. При отсъствие на тази реформа равнището на разходите за пенсии би продължило значително да нараства през следващите години, по-специално поради влошаване на съотношението между работещите държавни служители (плащащи осигурителни вноски) и неработещите държавни служители (получателите на пенсии) след решението на DPLP повече да не наема държавни служители.
(160)
Като се има предвид, че предвидените дерогации от член 107, параграф 2 и параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС очевидно не се прилагат, както и че Белгия не се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС в подкрепа на съвместимостта на поемането на разходите за пенсии в полза на DPLP, Комисията ще разгледа дали поемането на разходите за пенсии може да бъде обявено за съвместимо с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, в който е постановено, че помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(161)
Комисията най-напред ще разгледа степента, до която поемането на всички свързани с пенсиите разходи отговаря на цел от общ интерес, и степента, до която е необходима за тази цел, преди да разгледа пропорционалността на тази мярка и да претегли положителните и отрицателните последици от помощта.
6.2.2.1. Либерализацията на пощенския сектор представлява цел от общ интерес
(162)
Правото на Съюза насърчава все по-голямата либерализация на пощенския сектор от 1992 г. насам с приемането на Зелената книга, което доведе по-късно до приемането на три директиви, а именно i) Директива 97/67/ЕО, ii) Директива 2002/39/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО относно по-нататъшното отваряне на пощенските услуги в Общността за конкуренция (53), и iii) Директива 2008/6/ЕО. Също така се приема, че либерализацията на пазарите на пощенски услуги на равнището на ЕС е изиграла важна роля в Лисабонската стратегия за постигане на растеж и трудова заетост.
(163)
Следователно е важно не само да се гарантира предоставянето на основните пощенски услуги в съответствие с понятието за задължение за предоставяне на универсална услуга, но и да се въведат еднакви условия за конкуренция за заварения оператор, вече присъстващите конкуренти и новите участници на пазара.
(164)
В решението относно френското предприятие La Poste Комисията вече е признала, че въвеждането на равни условия в областта на социалноосигурителните вноски за заварения оператор и неговите конкуренти е било ключово условие за наличието на равни условия на конкуренция в пощенския сектор. Тя е сметнала, че поемането на задължения за финансиране на пенсиите на държавните служители, наложени на френското предприятие La Poste, е било съвместимо с вътрешния пазар, тъй като държавните субсидии гарантират равни нива на социалноосигурителни вноски за френското предприятие La Poste и неговите конкуренти. В настоящия случай Комисията възнамерява да следва същата логика като приложената в глава 6.3 от това решение, която трябва да се счита за приложима към него, доколкото е уместно.
6.2.2.2. Необходимост от поемането на разходите за пенсии
(165)
Комисията счита, че преобразуването на DPLP през 1992 г. е било необходимо за насърчаване на конкуренцията на пазара на пощенски услуги: тази мярка в действителност е поставила DPLP и неговите конкуренти на равни начала по отношение на правната форма (и по този начин на практика е премахната неограничената гаранция, от която се е ползвало дотогава DPLP като публично образувание).
(166)
При все това нито белгийската държава, нито la Régie des postes не са имали заделени резерви, които да съответстват на натрупаните пенсионни задължения. При създаването му през 1992 г. DPLP продължава да поема пенсионните задължения, но за тяхното покриване в счетоводството му не са начислени никакви активи.
(167)
Плащането на пенсии постепенно би се превърнало в прекомерна тежест за DPLP поради наближаването на пенсионна възраст от много държавни служители. Въпреки че са били взети мерки (повишаване на производителността, постепенно съкращение на персонала вследствие на доброволни напускания поради навършване на пенсионна възраст, индексиране на заплатите) за подобряване на положението, те не са били достатъчни за постигането на трайно равновесие на финансите на DPLP (вж. таблица 3 по-долу).
(168)
Това се дължи по-специално на факта, че преобразуването в частноправно предприятие също така е означавало за DPLP да не наема повече държавни служители, а само договорно наети служители (на общ трудов договор и съгласно разпоредбите на трудовото право). След 1997 г. DPLP е трябвало да финансира от собствените си приходи едновременно разходите за пенсии на пенсионираните държавни служители и социалноосигурителните вноски за пенсионно осигуряване на работещите договорно наети служители.
(169)
Отрицателната тенденция на паричните потоци на DPLP се е утежнявала с течение на времето, тъй като плащането на по-високи пенсии е превишавало приходите от неговите дейности (вж. таблица 3).
Таблица 3
Симулации на паричните потоци на DPLP, изготвени от белгийските власти през 1996 г.
(170)
Несъмнено DPLP би понесло много по-високи разходи, в случай че е трябвало да финансира пенсиите на всички свои пенсионирани държавни служители след 1997 г. Очевидно е, че при отсъствието на помощ преобразуването на правния статут от статут на публична администрация в статут на частно предприятие би било застрашено.
(171)
Освен това при пълно рефинансиране на разходите за пенсии чрез увеличение на приходите, получавани от регламентираните пощенски пратки, би се стигнало до много високи пощенски тарифи и до потенциално много сериозно намаление на броя на изпратените писма, като предлагането на услуги за универсални пощенски пратки би било застрашено.
(172)
Освен това Комисията е на мнение, че разглежданите мерки са адаптирани към заложената в тях цел от интерес на Общността. Никакъв друг инструмент не би могъл да реши въпроса по по-ефективен начин. В секторите, в които се предоставя УОИИ, със сигурност би могло да се предоставят компенсации за обществени услуги, но подобен подход не би бил устойчив в дългосрочен план поради специфичния структурен характер на проблема.
(173)
Предвид целите за либерализация на пазара на пощенски услуги, която по-специално се състои в това да се гарантира предлагане на качествени и достъпни универсални пощенски услуги, както и целта за насърчаване на лоялна конкуренция, поемането на разходите за пенсии е представлявало необходима мярка.
6.2.2.3. Пропорционалност на поемането на разходите за пенсии
(174)
В решението относно френското предприятие La Poste се представя оценката на Комисията на пропорционалността на мерките за помощ, свързани с поемането на разходите за пенсии, плащани от заварените оператори в пощенския сектор, които продължават да наемат държавни служители при условия, договорени по времето, когато са били в монополно положение. Пропорционалността следва да се оцени по отношение на въвеждането на равни условия на пазарите, отворени за конкуренцията (например писма, колетни пратки и финансови услуги). Завареният оператор трябва да плаща процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(175)
Тъй като договорно наетият персонал на DPLP, който в правно отношение се намира в същото положение като служителите от което и да било частно предприятие, за разлика от щатния персонал, който има статут, подобен на този на държавните служители, чрез сравняване на социалноосигурителните вноски, плащани от DPLP за всяка категория служители, може да се провери дали DPLP спазва, откакто е освободено от плащането на пенсионни разходи, условието за плащане на процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(176)
В обобщената таблица по-долу са представени подробно разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP за щатния и за договорно наетия персонал:
Разходи за социално осигуряване, поети и плащани от DPLP
Щатен персонал
Договорно нает персонал
Вноска на DPLP в системата за социално осигуряване, 8,86 % от която за пенсии
[…] %
[…] %
Пряко поети от DPLP разходи
[…] %
[…] %
За болести и увреждания
[…] %
[…] %
Семейни надбавки
[…] %
-
Вноска за плащането на компенсации (54)
[…] %
Структурно съкращение (55)
[…] %
ВНОСКА НА РАБОТОДАТЕЛЯ общо
[…] %
[…] %
ВНОСКА НА СЛУЖИТЕЛИТЕ
[…] %
[…] %
Вноска на служителя в общата система за социално осигуряване
[…] %
[…] %
(177)
Както е видно от таблицата по-горе, равнището на вноската на DPLP в белгийската система за социално осигуряване (номинален процент от разходите за заплати) е значително по-ниско от равнището на вноската на частните оператори ([…] % при […] %).
(178)
При все това, ако се отчетат пряко поеманите от работодателя разходи, за да се сравнят действителните проценти на социалноосигурителните вноски, двата процента са почти едни и същи и дори малко по-високи за щатния персонал на DPLP ([…] % спрямо […] %).
(179)
Видно е също, че плащаните от служителите вноски в двата случая са съвсем идентични ([…] % спрямо […] %).
(180)
По-ниският номинален процент на социалноосигурителната вноска, плащана от DPLP за щатния му персонал, се дължи на освобождаването от някои социалноосигурителни вноски, които не се прилагат към служителите със статут на държавни служители (например за професионално заболяване, безработица, трудова злополука). При все това самото DPLP пряко поема разходите за вноските, като се ползва от освобождаването поради специфичния статут на щатния му персонал. Този подход води до големи преки разходи за DPLP.
(181)
По отношение на вноската на самите служители, която също следва се вземе предвид, тъй като служителите трябва да плащат тази вноска върху заплатата, плащана от работодателя (вноска, която също представлява разход за последния), тя е малко по-висока за щатния персонал, отколкото за договорно наетия персонал.
(182)
Белгийските власти и DPLP предоставиха информация, която показва, че преките вноски като цяло са останали непроменени в течение на времето.
(183)
Въпреки че поетите от DPLP преки разходи ([…] %) не са равни в тесния смисъл на думата на социалноосигурителните вноски, следва да се вземе предвид фактът, че тези разходи не са доброволни разходи, а произтичат пряко от особения статут на щатните служители и поради това те са наложени на DPLP. Ето защо изглежда логично те да бъдат приравнени към другите задължителни разходи за социално осигуряване по отношение на произхода и предназначението.
(184)
Следователно тези преки разходи трябва да се вземат предвид при изчисляването на действителните социалноосигурителни вноски на DPLP. Полученото общо равнище на социалноосигурителните вноски би било малко по-високо за щатния персонал на DPLP ([…] %), отколкото за персонала в предприятия от частния сектор ([…] %).
6.2.2.4. Критерий за претегляне на поемането на разходите за пенсии
(185)
Реформата на приложимата към DPLP пенсионна система е отбелязала съществен етап в адаптирането на предприятието към постепенната либерализация, както и предвид пълната либерализация на белгийския пазар на пощенски услуги, която играе важна роля в рамките на Лисабонската стратегия за растеж и трудова заетост.
(186)
В решението относно La Poste Комисията е посочила, че либерализацията на пощенския сектор може да бъде затруднена, ако проектите за пенсионна реформа (сравнима с въведената в Белгия) не бъдат одобрени.
(187)
Комисията счита също, че разглежданите мерки, дори и да не се отнасят до една специална схема за изплащаните на пенсионерите суми, позволяват създаването на един устойчив механизъм на финансиране, който историческото развитие е извадило от употреба. Поради тази причина тя счита, че тези мерки се вписват в по-общата рамка на реформата в пенсионните системи на държавите членки, реформа, която се желае както от Съвета, така и от Комисията.
(188)
Отрицателният ефект от мярката изглежда ограничен, като се има предвид, че поради миналото на DPLP и неговите дейности е ясно, че голяма част от пенсионните задължения са свързани с дейностите в запазения сектор, където нарушаването на конкуренцията е ограничено само по себе си.
(189)
Теоретично разглежданата мярка би могла да позволи на DPLP да запази господстващо положение. При все това Комисията счита този риск за нисък, тъй като мерките се ограничават до това да изравнят плащаните от DPLP вноски с тези на неговите конкуренти.
(190)
От горепосоченото следва, че отрицателният ефект от предоставената на DPLP помощ е ограничен в сравнение с положителния ефект от мярката.
(191)
Като се има предвид, че мерките се ограничават до строго необходимото за установяването на равни условия по отношение на социалноосигурителните вноски и слагат край на нарушаването на конкуренцията в ущърб на DPLP, те не изменят условията на търговия в степен, която да противоречи на общия интерес.
(192)
Следователно Комисията е на мнение, че одобрената през 1997 г. мярка за поемане на разходите за пенсии може да се счита за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, като се има предвид, че DPLP не е поставено в по-изгодна позиция от останалите оператори по отношение на социалноосигурителните разходи за щатния си персонал.
6.3. ОЦЕНКА НА КОМПЕНСАЦИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ И ДРУГИ МЕРКИ
6.3.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
6.3.1.1. Предимство и избирателност
(193)
Що се отнася до компенсацията за разходите за обществена услуга, в решението по дело Altmark (56) се определят критериите, на които трябва да отговаря една намеса на държавата, за да може да се счита за компенсация за задължения за обществена услуга, както и за да може да избегне определянето за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(194)
В случая тези критерии, и по-специално четвъртият критерий, не са изпълнени: изборът на DPLP не е извършен в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка. Още повече че белгийските власти не са доказали, че равнището на компенсацията е било определено чрез анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и разполагащо с достатъчно средства, би направило, за да изпълни възложените му задължения за обществена услуга, и Комисията не разполага с никакво указание или сведения, които да я накарат да счита, че четвъртият критерий е изпълнен.
(195)
Тъй като от годишните компенсации се е ползвало едно-единствено предприятие и на същото са предоставени допълнителни ресурси, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(196)
Капиталова инжекция през 1997 г.: белгийските власти са признали, че капиталовата инжекция през 1997 г. в размер на 62 млн. евро всъщност е представлявала отложено плащане на компенсация за УОИИ, дължима за 1996 г. Следователно тази капиталова инжекция следва да бъде определена като годишна компенсация. Тъй като отделните условия, определени в решението по дело Altmark, не са изпълнени, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(197)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2003 г. (297,5 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, поради което не представлява държавна помощ. Според тях тази капиталова инжекция е имала за цел да подсили собствените финансови средства на DPLP за изграждането и модернизирането на центровете за сортиране, оптимизирането на маршрутите за раздаване на пощенските пратки и за автоматизирането. Инжектираните средства също така са били предназначени да покрият разходи за персонала вследствие съкращението на броя на служителите по предпенсионна схема, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(198)
За да докажат, че тази капиталова инжекция е бил в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, белгийските власти са направили прогнози за рентабилност в рамките на стратегическия си план, които показват по-високо равнище на рентабилност спрямо стойността на капитала, което би изисквал един частен инвеститор.
(199)
Прогнозите и изчислението на печалбата, изготвени от белгийските власти, имат прогнозен характер, подробни са и са в съответствие с метода, който би използвал един частен инвеститор:
1.
рентабилността е изчислена по метода на актуализираните бъдещи парични потоци, който отчита бъдещия растеж на предприятието и способността на инвестициите да генерират печалба и парични потоци за неговите акционери;
2.
предвидени са три различни сценария: оптимистичен, песимистичен и най-вероятен сценарий, който в крайна сметка е приет за целите на оценката на надеждността на прогнозите;
3.
според прогнозите маржът на печалбата бележи увеличение до […] % през 2007 г. (вж. таблица 4) и очакван процент на възвръщаемост на капитала от […] % за периода 2003-2012 г. (вж. таблица 5), т.е. по-висок процент от […] %, посочен от независими експерт (банка Degroof) като марж на печалбата, който частните инвеститори от пощенския сектор биха сметнали за подходящ.
Таблица 4
Прогнози ex ante за печалбата за периода 2003-2007 г., изготвени от белгийските власти
[…]
Източник: белгийските власти.
Таблица 5
Изчисляване ex ante на процента на възвръщаемост на капитала, изготвено от белгийските власти за най-вероятния сценарий
[…]
Източник: белгийските власти.
(200)
Също така може да се отбележи, че стабилността на прогнозите се е потвърдила изцяло от финансовите резултати през следващите години (вж. таблица 6). Вследствие на нарастването на рентабилността от 2007 година насам DPLP е започнало да разпределя дивиденти.
Таблица 6
Еx post приходи за периода 2003-2007 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(201)
Регистрираните резултати за десетгодишен период също отговарят на прогнозите от 2003 г., като се има предвид, че процентът на възвръщаемост на капитала ex post би трябвало да е […] %, т.е. повече от […] %, според прогнозите от 2003 г.
(202)
Макар възвръщаемостта на вложените от белгийската държава инвестиции да изглежда достатъчна, за да се потвърди спазването, при въпросната инвестиция, на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, следва да се отбележи, че очакваните приходи, които служат за основа на оценката на тази рентабилност, са включвали държавни помощи, и по-специално изплащаните на DPLP годишни компенсации.
(203)
При все това тези мерки за държавна помощ очевидно имат различни цели и нямат хронологична връзка с реализираната през 2003 г. капиталовата инжекция.
(204)
Освен това несигурността, която може да произтече за един частен инвеститор вследствие на помощта в полза на DPLP, за която не е подадено уведомление, е била смекчена от официалното разрешение за капиталова инжекция, дадено от Комисията в решението ѝ от 2003 г. В момента на инвестирането всеки частен инвеститор, който има добри перспективи за възвръщаемост, вероятно би поел риска да осъществи тази инвестиция след приемането от Комисията на положително решение, макар и все още неокончателно. За взимането на подобно решение един частен инвеститор не би чакал години наред, т.е. до произнасянето на решение от Общия съд и от Съда на Европейския съюз. Следователно анулирането впоследствие на това решение е било събитие, което не е било предвидимо в момента на осъществяването на инвестицията, а е изглеждало малко вероятно с оглед на това, че решенията на Комисията се считат за законни, докато не бъдат анулирани.
(205)
Ето защо Комисията е на мнение, че капиталовата инжекция през 2003 г. може да се счита за съвместима с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика и не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(206)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2006 г. (40 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това не представлява държавна помощ.
(207)
Капиталът е бил предоставен при същите условия, които се прилагат към частен инвеститор: увеличението на капитала на DPLP е било записано от държавата (в размер на 40 млн. евро) и от Post Invest Europe (в размер на 300 млн. евро), при еднаква цена на акция (принципът pari passu). По това време Post Invest Europe е външен инвеститор, който не е имал никаква връзка с DPLP или с белгийската държава.
(208)
Освен това емисионната цена на акциите е била определена правилно. За да определи цената на новите акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е сметнала, че общата стойност на DPLP е била между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Хипотезите, свързани с равнището на възвръщаемостта и риска като такива са се основавали, според общ бизнес план, на съображения, свързани с оптимизирането на дългосрочните печалби. По-късно регистрираните резултати от DPLP вследствие на увеличението на капитала през 2006 г. (вж. по-долу) също потвърждават стабилността на хипотезите и на отчетените параметри в момента на инвестиционното решение.
Таблица 7
Резултати на DPLP между 2006 и 2010 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(209)
Комисията счита, че капиталовата инжекция през 2006 г. в размер на 40 млн. евро очевидно е била в съответствие с поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика и следователно не представлява държавна помощ.
(210)
Освобождаването от корпоративен данък, макар да е възможно да предостави предимство на DPLP поради евентуално намаление на размера на иначе дължимия и платим от предприятието данък, не е довело до никакво конкретно предимство: в действителност от 1992 до 2005 г., годината на преустановяване на това освобождаване, кумулативният резултат за DPLP след облагането е бил отрицателен. Макар нетният резултат на предприятието да е бил положителен през някои години, данъчният кредит, който би бил отсрочван за всяка следваща година, би позволил на DPLP да не плаща данъка, дори и предприятието да е подлежало на облагане с корпоративен данък. Ето защо това данъчно облекчение не се разглежда в подробности в настоящото решение.
(211)
Освобождаването от данък сгради и от местен данък обаче поставят DPLP в по-благоприятно положение спрямо останалите предприятия, тъй като те го облекчават от задължения, които обичайно то би трябвало да покрива. Следователно те му предоставят избирателно предимство.
(212)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на недвижими имоти е било част от вътрешна реорганизация на недвижими имоти, собственост на държавата, тъй като DPLP тогава е било изцяло собственост на държавата. Независимо от това прехвърлянето на недвижими имоти е предоставило на разположение на DPLP нови активи, принадлежали по-рано на държавата. DPLP вече е използвало тези недвижими имоти, докато са били собственост на държавата, но не е било техен законен собственик. Законното прехвърляне на собствеността е предоставило на DPLP, различно от държавата предприятие, правата за собственост върху недвижимите имоти. Така DPLP е получило допълнителни ресурси в сравнение с положението преди прехвърлянето. Следователно тази мярка е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(213)
При отсъствието на държавна гаранция DPLP не би получило заем при същите условия. Белгийските власти са сметнали, че пазарните лихвени проценти биха стигнали до 40 базисни пункта, докато платената на държавата премия е възлизала на 25 базисни пункта.
(214)
Съгласно Известие на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (57) (точка 3.2, буква г) „поемането на риск обикновено би трябвало да бъде възнаградено с подходяща премия върху гарантираната или насрещно гарантираната сума. Когато цената, платена за гаранцията, е поне колкото съответната база за сравнение на премията за гаранция, която може да се намери на финансовите пазари, гаранцията не съдържа помощ. Ако на финансовите пазари не може да бъде намерена съответстваща база за сравнение на премията за гаранция, общият финансов разход за гарантирания заем, включително лихвения процент по заема и премията за гаранция, трябва да бъде сравнен с пазарната цена за подобен негарантиран заем“. Като се има предвид, че премията не изглежда да е съвместима с пазара, държавната гаранция е предоставила възможност на DPLP да получи финансиране с по-нисък разход от този, който по принцип би имало предприятието.
(215)
Следователно мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP, равняващо се на разликата между лихвения процент, който DPLP би трябвало да плати при липсата на държавна гаранция, и действителния лихвен процент, плюс гаранцията, изплатената за премията. Полученото предимство е възлизало всяка година на 15 базисни пункта върху непогасената сума. Следователно предимството може да бъде оценено на 1,5 млн. евро за целия период на заема.
6.3.1.2. Наличие на държавни ресурси
(216)
Годишната компенсация за УОИИ е била финансирана от бюджета на белгийската държава в съответствие с последователно сключените договори за управление между DPLP и белгийската държава. Според информацията, предоставена от белгийската държава, капиталовата инжекция през 1997 г. de facto представлява компенсация за УОИИ и поради това е включена в тази част от решението.
(217)
Данъчните облекчения са довели до намаление на данъчните приходи за държавата поради намалението на приходите, които тя би получила, ако въпросните облекчения не съществуваха. Следователно те включват прехвърляне на държавни ресурси, което представлява загуба на данъчни приходи за белгийската държава.
(218)
Прехвърлените на DPLP недвижими имоти преди това са били собственост на държавата. Тя е отстъпила собствеността върху тях на DPLP, като по този начин е намалила собствените си активи и е увеличила тези на DPLP. Следователно мярката представлява прехвърляне на държавни ресурси.
(219)
Свързаната със заема гаранция е била предоставена от държавата, която е поела съответните рискове със собствения си бюджет без насрещна престация; следователно тя представлява държавни ресурси под формата на отказ от приходи.
(220)
Приходите, получени от услугите за разпространение на пощенски пратки, не представляват държавни приходи съгласно решението по дело Preussen Elektra (58), като се има предвид, че плащаните от потребителите цени се финансират с техни собствени средства, които не се контролират от държавата.
(221)
Независимо от това, за целите на оценката на съвместимостта тези приходи са пряко свързани с предоставянето на услуга от общ интерес в пощенския сектор и поради тази причина трябва да бъдат взети предвид съгласно точка 17 от рамката за УОИИ и член 7 от Директива 97/67/ЕО за целите на определянето на необходимостта от и пропорционалността на компенсацията.
6.3.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(222)
Мерките могат да засегнат търговията между държавите членки поради причините, посочени в съображение 156.
6.3.1.4. Обобщение на мерките за помощ
(223)
Поради изложените в съображения 193-222 причини, следните мерки представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС:
а)
годишна компенсация за УОИИ (1992-2010 г.);
б)
капиталова инжекция през 1997 г.;
в)
освобождаване от данък сгради (1992-2005 г.);
г)
прехвърляне на недвижими имоти през 1992 г.;
д)
предоставена държавна гаранция през 2004 г.
6.3.2. Съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС
(224)
Някои от разгледаните в случая мерки биха могли да се считат за съществуващи помощи по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС.
6.3.2.1. Освобождаване от корпоративен данък и от данък сгради
(225)
DPLP е освободено от корпоративен данък и от данък сгради, когато все още е било публична администрация, т.е. преди 1971 г. и преди присъединяването на Белгия към ЕИО. Оттогава това не е променено. Следователно тези мерки представляват съществуващи помощи.
(226)
Освобождаването от корпоративен данък е преустановено през 2005 г., докато освобождаването от данък сгради продължава да се прилага.
6.3.2.2. Либерализация на пазара на пощенски услуги
(227)
Според белгийските власти всички мерки, които предхождат либерализацията на пазарите на пощенски услуги през 1999 г., следва да се считат за съществуващи помощи. При все това от въпросните мерки са се възползвали всички дейности на DPLP, предприятие, действащо на конкурентни пазари (като пазарите на разпространението на колетни пратки и финансови услуги) много преди влизането в сила на Директива 97/67/ЕО през 1999 г. Следователно, съгласно решението по делото Alzetta (59), не може да се счита, че подобна помощ се превръща в съществуваща помощ поради развитието на вътрешния пазар: тя може да се счита за съществуваща помощ за даден получател, доколкото същият е извършвал дейности единствено на пазари, които не са били отворени за конкуренцията, когато помощта е била приведена в действие.
(228)
Следователно този аргумент не може да бъде приет от Комисията.
6.3.2.3. Десетгодишен давностен срок
(229)
Твърдението, според което десетгодишният давностен срок би трябвало да започне да тече от започването на настоящата официална процедура по разследване през 2009 г., също не следва да бъде прието. Произнесеното от Общия съд решение през 2009 г. не е анулирало всички предходни действия по разследване. От него само се разбира, че тези действия би трябвало да насърчат Комисията да започне официална процедура по разследване (60).
(230)
От друга страна, тъй като Комисията е извършила първото си действие по разследване на 23 декември 2002 г., когато е изпратила първото си искане за сведения до белгийските власти, приведените преди 23 декември 1992 г. мерки следва да се считат за съществуващи помощи.
6.3.3. Съвместимост на компенсацията за УОИИ в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС
(231)
Съвместимостта на компенсацията за УОИИ е оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС и рамката за УОИИ. Рамката за УОИИ се прилага от влизането си в сила на 29 ноември 2005 г. Като се има предвид, че по същество тя се състои от кодификация на правила, които са съществували още преди влизането ѝ в сила, позоваване на последните ще се прави при оценката на мерките, които предхождат влизането ѝ в сила.
6.3.3.1. Обхват на оценката, определен въз основа на възлагането в договорите за управление
(232)
В мнението си белгийските власти и DPLP категорично се противопоставят на това, че Комисията, съгласно по-рано възприетия подход на оценка в други дела за незаконно изплащани в миналото помощи, извършва общ анализ на предоставената на DPLP помощ за целия период, което предполага, че тази помощ е финансирала без разграничение всички задачи за обществена услуга, възложени на предприятието. Белгийските власти и DPLP подчертават, че в конкретния случай, противно на това, което се забелязва в други дела, в сключените от тях договори за управление строго се ограничава обхватът на дейностите на DPLP, които следва да получават помощ, както и сумите на помощта, които могат да се искат за тези дейности (61).
(233)
Комисията счита, че в разглежданите договори за управление строго се определят съответните права и задължения на държавата и на получателя на помощта, като се посочват параметрите за изчисляване на компенсацията, на която последният може да има право за посочените в договорите конкретни дейности и периоди. Поради това Комисията ще основава оценката си на разпоредбите на различните договори за управление.
(234)
УОИИ, за които следва да се контролира съвместимостта на помощта, са определени в установените от държавата членка възлагания. Задачите за обществена услуга, които следва да изпълнява DPLP, са му възложени чрез последователни административни актове, с които на около всеки пет години се одобряват подписваните с държавата договори за управление. Тези договори доразвиват и допълват разпоредбите на националния закон за пощите.
(235)
Всеки следващ договор за управление представлява отделно възлагане, в което се описват задачите за обществена услуга, възложени на DPLP, и се определя продължителността на периода на възлагане, както и параметрите, чрез които се изчислява платимата от държавата компенсация. В договорите за управление се уточняват дейностите, които се вземат предвид при изчисляването на размера на предоставената от държавата финансова компенсация.
(236)
Съвместимостта на мерките за помощ следва да се оцени в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като компенсацията е била отпусната за финансиране на разходи, направени за изпълнението на задачи за обществена услуга. Компенсацията би била съвместима, ако не компенсира прекомерно допълнително направените от DPLP разходи по изпълнението на задачите за обществена услуга, които са му възложени чрез договорите за управление, и ако включва разумна печалба. Всяка свръхкомпенсация подлежи на възстановяване.
(237)
Обхватът на оценката на свръхкомпенсацията включва УОИИ, за които разпоредбите на последователните договори за управление предвиждат компенсация.
(238)
Важно е да се отбележи, че между последователните договори за управление има някои разлики. Следователно свръхкомпенсацията следва да се изчислява според конкретните параметри, определени за всеки от договорите.
(239)
В първия договор за управление (1992-1996 г.) компенсацията за УОИИ обхваща всички обществени услуги. Разпоредбите на първия договор за управление не разпределят компенсацията между отделните обществени услуги, според които може да има или не право на компенсация по силата на посочения договор.
(240)
Следователно трябва да се счита, че предвидената в този договор компенсация покрива допълнително направените разходи за изпълнението на всички задачи за обществена услуга, без разграничение. За този период контролът на евентуалната свръхкомпенсация ще засегне всички мерки за обществени услуги: универсалната пощенска услуга (задължение за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ), както и разпространението на печатни издания и други задачи, възложени на DPLP.
(241)
Противно на първия договор за управление, във втория, третия и четвъртия договор за управление помощите са запазени за определени УОИИ, посочени в договорите. УОИИ, за които може да има право на компенсация, са: разпространението на ежедневни и периодични издания, както и останалите обществени услуги, изброени в съображение (33). Клаузите за определяне на услугите, които се ползват от подпомагане, са включени в договорите за управление: член 7 от втория договор за управление, член 15 от третия договор за управление и членове 12 и 13 от четвъртия договор за управление.
(242)
Универсалната пощенска услуга обаче не се ползва от никаква компенсация съгласно договорите за управление, с изключение на първия.
(243)
Приходите и разходите, свързани с универсалната пощенска услуга, не се вземат предвид при изчисляването на свръхкомпенсацията, освен когато това е целесъобразно, за допълнителните печалби от запазения сектор (62).
6.3.3.2. Изчисляване на свръхкомпенсацията
(244)
Поради разликите между посочените в съображения 239-243 възлагания за обществена услуга, евентуалната свръхкомпенсация се изчислява по различен начин за първия договор за управление и за последващите три договора за управление.
(245)
Освен покриването на разходите, направени за изпълнението на задълженията за обществена услуга, в рамката за УОИИ се предвижда и компенсация с разумен коефициент на възвръщаемост (63).
(246)
В точка 18 от рамката за УОИИ е постановено, че разумната печалба „следва да се разбира като коефициент на възвръщаемост на собствения капитал с отчитане на риска - или липсата на риск - за предприятието във връзка с интервенцията от страна на държавата членка, особено ако последната предоставя изключителни или специални права. По принцип този коефициент не трябва да надвишава средния коефициент за съответния сектор през последните години. Ако в сектора няма предприятия, съпоставими с това, на което е възложена услугата от общ икономически интерес, може да се направи съпоставка с предприятия в други държави членки, или - ако е необходимо - с предприятия от други сектори, като се отчитат специфичните особености на всеки сектор. При определяне на това, кое представлява разумна печалба, държавата членка може да въведе стимулиращи критерии, свързани например с качеството на предоставяната услуга или повишаването на производствената ефективност.“
(247)
Следователно съответното равнище на разумна печалба трябва да се избира, като се отчитат различни параметри, и по-специално средният коефициент за въпросния сектор, рискът, свързан с дейностите на предприятието, и ако се налага, стимулиращите критерии, свързани с разглежданото дружество.
(248)
За да установи разумно равнище на печалба, Комисията се основа на различни експертни проучвания, подробно изложени по-долу. Въз основа на тези проучвания и на равнището на риск за всеки договор за управление Комисията определи набор от равнища на разумна печалба за DPLP, които, от една страна, се отнасят за разпространението на пощенските пратки, а от друга - за разпространението на печатни издания за всеки от четирите договора за управление. Общото между тези проучвания е, че в тях се прави опит да се определят групи от достатъчно сравними предприятия по отношение на дейностите и рисковия профил с разглеждания заварен пощенски оператор, както и да се установи референтно равнище на печалба за същия според наблюдаваната печалба в сравнимите предприятия.
(249)
Що се отнася по-специално до риска, Комисията държи да подчертае, че през целия разглеждан период DPLP е било изправено пред слаба конкуренция за голяма част от дейностите си или защото е разполагало със законно защитен монопол (приложим към повечето услуги за разпространение на пощенски пратки), или защото е имало господстващо положение, характеризиращо се с високи пазарни дялове и пречки за навлизане, създадени чрез субсидирането на ниски цени по отношение на разходите (например разпространението на печатни издания). Според Комисията този аспект следва да бъде отчетен във всички сравнителни проучвания по отношение на дружества, които чрез извършването на услуги, подобни на тези на DPLP, е трябвало да извършват дейността си в конкурентна среда.
(250)
Освен това степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи основно от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм.
(251)
По отношение на разпространението на пощенските пратки - сектор, в който задължението за универсална услуга на DPLP е било финансирано посредством цените на пощенските марки (64) - Комисията счита, че рискът е бил много различен според това дали цените на пощенските марки са били по-често или по-рядко коригирани от регулаторния орган (например в началото на всяка година или винаги, когато се е налагало), за да може да се осигури постоянно покриване на нетните разходи на задължението за универсална услуга, или според това дали цените на пощенските марки (65) са били предварително определяни за продължителен период (например за четири или пет години напред) чрез дългосрочен договор (66). Първият начин на ценово регулиране е насочен към това да се минимизира рискът за предприятието, доколкото цените на пощенските марки се коригират достатъчно често, така че да се поддържа постоянно финансово равновесие между приходите и разходите. Този вид регулиране защитава маржа на печалбата на дружеството срещу несигурността. Вторият начин води до по-висок риск, тъй като излага оператора на последиците от колебанията в приходите и разходите за продължителен период.
(252)
По същия начин, що се отнася до разпространението на печатни издания (задължение за универсална услуга, финансирано чрез финансови компенсации), разликата е значителна според това дали компенсацията се основава на действителни нетни разходи (действително понесени нетни разходи) или на предвидени за продължителен период нетни разходи. По този начин плащаната под формата на фиксирана сума компенсация за покриване на очакваните за продължителен бъдещ период нетни разходи излага оператора на всички промени в приходите и разходите. Тогава операторът е изправен пред по-висок риск, отколкото в случая на пълна компенсация въз основа на впоследствие определените приходи и разходи.
(253)
Ако договорът, който обвързва оператора и публичните органи, е такъв, че обществената услуга е съпътствана от известен риск, например тъй като излага заварения оператор на сериозни промени в приходите и разходите, разумната печалба, на която има право завареният оператор, следва да бъде пропорционална на съответното равнище на риска. Напротив, ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга не е съпътствана от значителен риск, разрешената разумна печалба също следва да бъде малка.
(254)
Освен това Комисията отбелязва, че равнището на риска за дружеството и равнището на компенсациите, на които то има право за целите на производствената ефективност, са тясно свързани. По този начин публичните органи могат предварително да определят фиксирано равнище на компенсация, чрез което се прогнозира и се включва производствената ефективност, която предприятието би трябвало нормално да достигне през времетраенето на възлагането. Като излага дружеството на всички колебания в приходите и разходите, договорът го стимулира да стане по-ефективно и да подобри съотношението между разходи и ефективност. Едновременно с това, за него рискът е по-голям. До известна степен риск и стимули за ефективност вървят ръка за ръка. По същия начин предварително определен ценови праг за продължителен период по принцип стимулира още повече ефективността, но е по-рисков за съответното дружество.
(255)
За да разгледа въпроса за равнището на разумната печалба на DPLP, Комисията се основава на няколко експертни проучвания:
(256)
Проучване на WIK: в рамките на дело C 36/2007, процедура за държавна помощ, свързана с германския пощенски оператор Deutsche Post AG (наричан по-долу „DP“), Комисията поиска от WIK Consult да направи проучване на съответното равнище на разумна печалба за заварените пощенски оператори (67) (наричано по-долу „проучването WIK“). Съответните аспекти на проучването на WIK са предоставени на Белгия на 25 март 2010 г. и на 7 февруари 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването на WIK на 23 април 2010 г. и на 1 март 2011 г.
(257)
Проучване на Deloitte: на 23 април 2010 г. Комисията получи проучване, осъществено от дружеството Deloitte (68) (наричано по-долу „проучването Deloitte“), в което последната излага становището си относно равнището на разумна печалба, което следва да бъде прието за универсалните услуги на DP. Това проучване е предадено на Белгия на 9 декември 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването Deloitte на 26 декември 2011 г.
(258)
Проучване на CRA: на 1 март 2011 г. Белгия представи проучване на Charles Rivers Associates (69), в което се оспорва проучването на WIK (наричано по-долу „CRA“).
(259)
В това проучване WIK определя референтна разумна печалба за DP. По-конкретно WIK анализира най-напред задачите и риска за DP и заключава, че предприятието изпълнява главно рутинни задачи и предприемаческият риск за него е ограничен (70). Въз основа на този анализ WIK избира предприятията за целите на сравнението, т.е. определя състава на референтните групи, чрез които да се определи референтната разумна печалба. Като цяло WIK подчертава, че възприетата процедура за оценка отчита принципите на типовата методология, използвана за референтните стойности на рентабилността в цената на прехвърляне (71). Подобна методология се прилага не само при националната законова уредба в областта на цените на прехвърляне, но и при принципите на ОИСР в областта на цените на прехвърляне (наричани по-долу „принципите на ОИСР“) (72).
(260)
WIK прилага различни инструменти за измерване на рентабилността и разграничава процента на възвръщаемост на капитала (IRR), основан на паричните потоци и считан като теоретично правилен инструмент за измерване на рентабилността на една дейност, и други показатели, извлечени от счетоводните данни (възвръщаемост), като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE), възвръщаемостта на собствения капитал (ROE), възвръщаемостта на активите (ROA) и възвръщаемостта на продажбите (ROS) (73). Както е разяснено в глава 5 от проучването, в разглеждания случай WIK предлага за показател за рентабилността да се използва възвръщаемостта на продажбите. Едно от предимствата на този инструмент е, че не зависи от счетоводните данни за печалбата (EBIT (74)) и за продажбите - две пера, които лесно се наблюдават в счетоводството на дружеството. Освен това чрез използването на възвръщаемостта на продажбите се избягва оценката и разпределянето на активи между различните услуги, което би било необходимо за референтен показател, базиран на капитала, като възвръщаемостта на собствения капитал и възвръщаемостта на вложения капитал, и обикновено представлява трудна задача. WIK посочва също, че се препоръчва референтен показател, основан на възвръщаемостта на продажбите, ако предприятията, за целите на сравнението и дружеството, предмет на проучването, са от един и същ отрасъл/промишлен сектор, което е гаранция за хомогенността на структурата на EBIT и на продажбите.
(261)
По отношение на състава на референтната група WIK заключава, че е необходимо да се намери компромис между сравнимостта на предприятията в извадката и нейния размер. WIK е против включването в извадката на заварени европейски пощенски оператори, тъй като цените им са били регулирани на затворен за конкуренцията пазар в повечето държави през целия разглеждан период. По същата причина броят на дружествата, които се конкурират пряко със заварените пощенски оператори, е съвсем ограничен. Основно става въпрос за съвсем малки дружества. За да получи балансирана група от сравними предприятия, WIK включва едновременно преките конкуренти на националните пазари и големите многонационални оператори като международните дружества за експресни пратки (UPS, FedEx, DHL), които извършват по-рискови и по-капиталоемки дейности, отколкото заварен пощенски оператор на защитен национален пазар.
(262)
По отношение на въпроса за компромиса между сравнимостта и размера на извадката WIK предвижда три референтни групи: i) референтна група I, или ограничен сектор на колетни пратки, която включва главно активни дружества като доставчици на услуги за колетни пратки (10 дружества, считани за силно сравними с доставчиците на универсална пощенска услуга); ii) референтна група II, или разширен сектор на колетни пратки, която включва дружества, чиято основна дейност може да е свързана с други услуги, като услугите за пощенски пратки (26 дружества с малко по-ниска степен на сравнимост), и iii) референтна група III, която включва също дружества от сектора на наземния транспорт (1 163 дружества с ниска сравнимост) (75). Според WIK този подход засилва статистическата валидност на окончателното сравнително проучване.
(263)
Един от приложените критерии за избор към всички референтни групи се отнася до размера на дружеството; взети са предвид само дружествата с приходи над 3 млн. евро (76). Що се отнася до периода, обхванат от данните, надеждни данни е имало единствено за периода 1998-2007 г., а за периода за 1990-1997 г. са използвани интерполации със задна дата (77).
(264)
Освен това WIK продължава приетия анализ по отношение на цените на прехвърляне, като се основава на концепцията за интерквартилния размах (78), за да смекчи ефекта от крайните стойности и за да определи равнище на разумна печалба.
(265)
WIK получи следните резултати за периода 1998-2007 г.:
а)
референтна група I: 25-и процентил, равен на -0,42 %, 75-и процентил, равен на 6,72 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,86 %;
б)
референтна група II: 25-и процентил, равен на 0,45 %, 75-и процентил, равен на 6,77 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,48 %;
в)
референтна група III: 25-и процентил, равен на 0,64 %, 75-и процентил, равен на 5,57 %, и медиана (50-и процентил), равна на 2,59 %.
(266)
WIK заключава, че разширеният сектор на колетни пратки, т.е. референтна група II, е по-подходяща група за сравнение, тъй като получените резултати са сравнително стабилни във времето в сравнение с другата референтна група (ограничен сектор на колетните пратки), и защото този сектор е функционално по-близък до дейностите, свързани с куриерските услуги и колетните пратки, отколкото другата референтна група (сектор на наземния транспорт).
(267)
Направена е и друга корекция, за да се получи горна граница на разумната печалба на DP, основана на анализа на предприемаческия риск за предприятието в сравнение с референтната група. На тази основа WIK предлага за горна граница на разумната печалба на DP стойността от 3,48 %, която съответства на средната възвръщаемост на продажбите на референтна група II. Като избира по-скоро медианата, а не 75-ия процентил за по-висока стойност на разумната печалба, WIK иска да отрази факта, че дружествата от извадката поемат по-висок риск, отколкото заварените пощенски оператори, като се има предвид, че тези дружества не се ползват с никакви специални права.
(268)
Белгийските власти считат използваната в доклада на WIK методология за неправилна и представят различни документи (писма, становища и доклади) на 23 април 2010 г., 1 март 2011 г., 14 юни 2011 г., 5 август 2011 г., 10 август 2011 г., 14 декември 2011 г. и 19 декември 2011 г., като опровергават подхода в доклада на WIK и представят свой собствен метод за определяне на референтната разумна печалба.
(269)
В изпратено становище на 5 август 2011 г. белгийските власти по същество изтъкват, че използваната в проучването WIK извадка не е била представителна за дейността, размера, рисковия профил и референтния период. Белгия твърди, че е много трудно извадката да бъде приета за легитимна въз основа на критериите, изложени в точка 18 от рамката за УОИИ.
(270)
В същото становище Белгия изтъква също, че би било логично да се направи разграничение между маржа на печалбата от дейности със значително различаващо се равнище на риск: белгийските власти изтъкват, че ако разпространението на печатни издания и разпространението на пощенски пратки са дейности с различен рисков профил, би било уместно да се използват различни равнища на разумна печалба.
(271)
Освен това белгийските власти твърдят, че е налице повишаване на производителността на дейностите на DPLP и че Комисията следва да вземе предвид този факт при определянето на равнището на разумна възвръщаемост, както е предвидено в точка 18 от рамката за УОИИ. Белгийските власти подчертават, че DPLP е станало рентабилно след многобройни реформи и след като дълго време е било на загуба. Разходите на DPLP са били съкратени именно благодарение на закриването на пощенски клонове. Делът в размер на 50 %, притежаван от частни инвеститори от 2006 г., е довел до нова култура, насочена към ефективност. Според белгийските власти подобна повишена производствена ефективност би трябвало да се вземе предвид при определянето на равнището на разумна възвръщаемост по отношение на DPLP.
(272)
На 1 март 2011 г. белгийските власти изпратиха на Комисията доклад, изготвен от Charles River Associates (CRA), в който се отправят критични забележки към проучването на WIK и се предлага друг метод за оценяване на разумната печалба на DPLP.
(273)
По отношение на състава на съдържанието CRA изтъква, че трите извадки на WIK включват много на брой, но малки по размер дружества, чийто рисков профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA оспорва заключенията на WIK, че предоставянето на услуги за писмовни пратки от въпросния заварен пощенски оператор съдържа нисък риск, както и че включените в референтните групи дружества дават възможност за подходящи сравнения.
(274)
CRA привлича вниманието именно върху взаимовръзката между структурата на разходите на едно предприятие (по отношение на дела на фиксираните и променливите разходи) и поетия търговски риск. CRA изтъква, че един пощенски оператор със задължение за универсална услуга е изправен пред по-големи фиксирани разходи и следователно в по-голяма степен е изложен на намаляване на търсенето в сравнение с дружество с по-ниски фиксирани разходи. Освен това CRA подчертава разликата между възвръщаемостта на продажбите на малките и големите предприятия от групите на WIK (79), от което се подразбира, според него, за съществуването на системни разлики между малките дружества за куриерски услуги и по-големите предприятия като UPS и FedEX, които би могло да се обяснят с различната структура на разходите.
(275)
CRA също така анализира по-подробно характеристиките на някои малки дружества за куриерски услуги в извадката на референтна група I на WIK и заключава, че рисковият им профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA също така счита за неподходящо да се увеличава размерът на тази вече трудно сравнима извадка с добавянето на още по-малко сравними предприятия.
(276)
CRA отхвърля аргумента на WIK, според който заварените европейски пощенски оператори не би следвало да бъдат включени в извадката, тъй като печалбите им са се определяли не на конкурентна основа, а от ценовото регулиране, като рискът е, че тези заварени пощенски оператори в резултат на ценовото регулиране са могли да генерират прекомерни печалби. CRA изтъква, че след като за целите на сравнението отхвърля другите заварени пощенски оператори, WIK се основава на теоретичната хипотеза, според която на тези заварени оператори би могло да се наложи да прилагат прекомерно високи цени, но без да представи емпирични доказателства в подкрепа на твърдението си. В това отношение CRA подчертава, че предвид прилаганите в повечето държави членки механизми за ценово регулиране, като например ценовите прагове (80), най-големите наблюдавани печалби биха били в резултат по-скоро на повишаването на производителността, отколкото на високите цени.
(277)
CRA изтъква, че естественият метод на изчисление на разумен марж на печалбата на DPLP за задълженията му за обществена услуга би следвало да се основава на наличните данни за маржовете на печалбата, реализирани от куриерските дейности на другите пощенски оператори от Западна Европа. Това е много по-естествено, тъй като въпросните обществени услуги са преди всичко услуги за писмовни пратки и данните за маржовете на печалбата, реализирани от свързаните с пощенските пратки операции на другите пощенски оператори от Западна Европа, са пряко достъпни и не разкриват каквото и да било прекалено благоприятно ценово регулиране.
(278)
CRA изтъква по-специално, че анализът би следвало да се основава на маржовете EBIT (ROS), реализирани от куриерските дейности на пощенските оператори от Западна Европа, които предоставят секторни сведения за маржовете EBIT от куриерските си дейности (ако секторните сведения за маржовете EBIT не са предоставени) или за общите маржове EBIT на пощенските оператори от Западна Европа, над 75 % от приходите на които са от куриерски услуги. CRA изключва извадката на операторите от Източна Европа поради относителната им неефективност в сравнение с пощенските оператори от Западна Европа.
(279)
Следователно анализът на CRA се основава на извадка от 11 пощенски оператори от Западна Европа за периода 2002-2009 г. (общо 73 наблюдения). Средната възвръщаемост на продажбите от тази извадка е […] %, медианата - […] %, 75-ият процентил е равен на […] % (81). CRA изчислява както пресечената средна стойност ([…] %), така и средната стойност по метода на Winsor ([…] %), които, подобно на медианата, не са засегнати от крайните стойности (82).
(280)
По отношение на определението за референтна стойност на разумен марж на печалбата CRA изтъква, че използването на средни стойности поражда методологични проблеми. CRA обяснява, че поради промените в наблюдаваните маржове на печалбата в извадката, критичният праг за определяне на прекомерна рентабилност би трябвало да е по-висок от средната стойност или всяка друга централна средна величина и би трябвало например да е равен на 75-ия процентил. Според CRA, един такъв подход би подхождал на използвания в разследванията метод за цените на трансфер, който се изразява в базиране на размах (например интерквартилен размах или други процентили).
(281)
На 14 декември 2011 г. белгийските власти представиха на Комисията документ, съдържащ становището на DPLP относно поеманите от пощенските оператори рискове, и предложиха методология за изготвяне на инструмент за измерване на рисковата премия, който, в допълнение към възвръщаемостта на безрисковите продажби, би дал разумно равнище на възвръщаемостта на продажбите.
(282)
В документа не се обяснява как възвръщаемостта на безрисковите продажби (изразена спрямо ROS) би могла да се определи в случая, нито се изяснява точно какво би трябвало да представлява разумна възвръщаемост на продажбите според предложената методология. В анализа се набляга по-скоро на оценката на различните рискове и изчисляването на рискова премия, която отразява всички видове рискове.
(283)
Белгийските власти отдават най-голямо значение по-специално на три големи категории риск - секторният риск, свързаният с услугата риск и договорният риск - и обичайните видове рискове за всяка категория, на които са изложени пощенските оператори. Методологията на оценяване на рисковата премия предвижда: i) определянето на „максимална рискова премия“ (83); ii) разделянето на отчитания период на договорни периоди, за да се разграничат свързаните с всеки договор рискове; iii) използването на опростена скала за оценка на всеки договорен период (нисък, среден или висок); iv) преобразуването на дадените оценки на всеки риск в обща оценка за всяка от трите големи категории рискове, и v) преобразуването на общите оценки в рискови премии, сумата от които представлява общата рискова премия.
(284)
Също така са посочени примери, които да докажат, че DPLP поема рискове, които надвишават средните. По този начин белгийските власти твърдят, че DPLP е изправено пред по-висок риск, свързан с обемите, тъй като получава значителна част от своите приходи от „куриерската“ си дейност, а тяхната разходна структура се характеризира със силна липса на гъвкавост поради по-високия дял на фиксираните разходи от средното равнище. Други вид риск, считан за по-висок за DPLP, е рискът, свързан със сигурността. Според анализа това се дължи на факта, че DPLP е един от малкото европейски пощенски оператори, който разнася по домашен адрес пенсиите в брой.
(285)
Въз основа на оценката на отделните рискове белгийските власти заключават, че четвъртият договор за управление съдържа по-високо равнище от трите вида риск, докато първият, вторият и третият договор се характеризират със средно рисково равнище (единственото изключение е секторният риск, който се счита за нисък за първия договор). Белгийските власти посочват други примери как да се преобразува в рискова премия горепосочената класация на отделните рискове, като се основават на различни стойности за „максималната рискова премия“.
(286)
Проучването Deloite, посочено по-горе в съображение 257, по много от точките се доближава до проучването на WIK:
1.
и двете използват една и съща методология за проучване на сравними дружества по отношение на функциите и риска във финансовите бази данни;
2.
и двете предлагат възвръщаемостта на продажбите за най-подходяща референтна рамка за определяне на референтната печалба (поради липса на данни има разлики в счетоводното третиране между отделните дружества);
3.
накрая, доставчиците на универсална пощенска услуга са изключени от групата на сравними предприятия, тъй като работят главно на регулирани пазари и се ползват с изключителни права.
(287)
По отношение на групата сравними предприятия главната разлика между проучването на WIK и проучването Deloitte се отнася до размера на разглежданите дружества. Deloitte включва в извадката си само дружества с годишни приходи над 100 млн. евро (84). Това ограничение се обяснява с анализа му на спецификата на дейностите, свързани с предоставянето на универсална услуга, и съответните търговски и пазарни рискове (85).
(288)
Deloitte счита по-специално, че дружествата от пощенския сектор и сектора на колетните пратки, които използват огромни и сложни мрежи за събиране и разпространение, логично могат да се сравняват с DP. Като се имат предвид икономиите от мащаба, обхвата и гъстотата, които преобладават в пощенските мрежи, както и високият дял на оперативните разходи в сравнение с капиталовите, както и свързаните с тях рискове (като свързания с обемите риск, риска от заместване с електронната поща), големите предприятия, които предлагат разнообразни продукти в пощенския сектор и сектора на колетните пратки, са по-подходящи за сравнение, отколкото малките предприятия за куриерски услуги. Дружества за транспортиране на стоки и логистика също биха могли - в по-малка степен - да послужат за сравнение, тъй като те използват същите активи.
(289)
За да илюстрира важността на размера на дружествата, Deloitte сравнява своята извадка с извадката на референтна група II на WIK. Deloitte отбелязва, че средната възвръщаемост на продажбите в извадката на WIK чувствително се различава между групите с дружества с различен размер (което става ясно от броя на служителите) (86). Deloitte изтъква, че в неговата извадка (основана на по-големите дружества), напротив, няма тясна връзка между мащаба и възвръщаемостта на продажбите.
(290)
След приключване на подбора на извадката Deloitte основава анализа си на 7 пощенски дружества и дружества за колетни пратки, 18 логистични дружества и 19 дружества за транспортиране на стоки. Що се отнася до пощенския сектор и сектора на колетните пратки, малката група от седем сравними дружества включва големи многонационални оператори за експресни пратки, като UPS, FedEx и TNT Express, както и няколко пощенски оператори, главно от САЩ и Обединеното кралство (87). По принцип всички данни обхващат периода 1990-2007 г., но данните за първите три години са все пак много ограничени и поради това Deloitte счита, че резултатите за тези години са с по-ниска степен на надеждност (88).
(291)
Deloitte разглежда освен това предимствата и недостатъците на много други инструменти за измерване на рентабилността. В случая поради практически затруднения, свързани с получаването на подходящи данни за паричните потоци, се отхвърля използването на процента на възвръщаемост на капитала. Отхвърля се и използването на възвръщаемостта на вложения капитал или на възвръщаемостта на собствения капитал, например поради разлики между дружествата в областта на осчетоводяването на разходите и капиталовата структура (последната има важно значение за възвръщаемостта на собствения капитал). Възвръщаемостта на активите също се счита за неподходяща, тъй като е насочена към всички активи. Ето защо Deloitte предлага да се избере възвръщаемостта на продажбите, но подчертава, че като се има предвид, че последната не измерва пряко възвръщаемостта на капитала, може да се използва за сравнителни изследвания само ако сравняваните предприятия имат близка капиталоемкост.
(292)
При все това Deloitte изчислява възвръщаемостта на собствения капитал (както и възвръщаемостта на собствения капитал при пазарна стойност и възвръщаемостта на активите) за малка подизвадка от шест дружества, но заключава, че диапазонът и варирането на възвръщаемостта на собствения капитал може да отразяват различни фактори, което изисква предпазливо тълкуване, и вредѝ на уместността ѝ като референтен показател. Сред тези фактори Deloitte подчертава значението на капиталоемкостта. Deloitte изтъква, че по отношение на капиталоемкостта универсалната услуга на DP е по-близка до тази например на UPS и на FedEx, отколкото до тази на оператори на транспортиране на стоки като Kuehne&Nagel или Wincanton.
(293)
Deloitte подчертава и значителните разлики в рентабилността между дружествата в течение на времето, както и в различните сектори и между тях. Тези разлики според Deloitt оправдават използването по-скоро на рамки за разумна печалба, отколкото на единна средна стойност. Подобен подход също така би бил подходящ предвид необходимостта да не се санкционират по-високите получени резултати от средното равнище в резултат на повишената ефективност.
(294)
Събраните от Deloitte резултати по сектори и за всички сектори са обобщени в таблица 22 от проучването Deloitte. Следователно:
а)
в пощенския сектор и сектора на колетните пратки за периода 1998-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 8,1 %, средната стойност на медианите на възвръщаемостта на продажбите - 7,4 %, средният годишен 25-и процентил - 4,8 % и средният годишен 75-и процентил - 12 %;
б)
за всички сектори за периода 1990-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 6 %, средната стойност на годишните медиани на възвръщаемостта на продажбите - 5,4 %, средният годишен 25-и процентил - 3,6 % и средният годишен 75-и процентил - 8,1 % (89).
(295)
За референтен показател Deloitte предлага стойност, основана на средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите, равна на 7,9 % (90); за да отрази наблюдаваната разлика на възвръщаемостта на продажбите, Deloitte определя и диапазон за разумна възвръщаемост на продажбите, основана на годишния интеквартилен размах (91).
(296)
Избирането на подходяща извадка от сравними предприятия за заварените пощенски оператори е сложна задача. От само себе си се разбира, че най-много трябва да се внимава при избирането на група предприятия, които могат да послужат за сравнение на търговските дейности и риска.
(297)
Общото между проучванията на WIK и Deloitte е, че те са насочени към търговски дружества, които развиват сравними дейности с тези на DPLP, като изключват заварените пощенски оператори от сравнителната извадка. Обратно, CRA използва сравнителна извадка, съставена единствено от европейски заварени пощенски оператори.
(298)
Комисията споделя становището на WIK и на Deloitte, според което печалбите на заварените пощенски оператори (използвани в сравнителното проучване на CRA) на практика не са при обичайни пазарни условия, а са резултат до голяма степен от избора на други държави членки в областта на регулирането. Ето защо те може да не отразяват правилно референтната възвръщаемост. В същото време, тъй като извадката на CRA включва заварени пощенски оператори от други европейски страни, изглежда това е извадката с предприятия, които се доближават най-много до DPLP. Поради това Комисията счита за уместно да се вземе предвид изцяло извадката на CRA, по-специално за да се проверят чрез съпоставяне референтните равнища на разумната печалба (възвръщаемостта на продажбите), определени въз основа на проучванията на WIK и на Deloitte.
(299)
Както в проучването на WIK, така и в проучването на Deloitte се признава, че трябва да е налице достатъчно голяма извадка, за да се направят съществени заключения за целите на сравнителното проучване. Затова те се основават на (относително) ограничена извадка от предприятия в пощенския сектор и сектора на колетните пратки и на по-широкообхватни извадки, които включват дружества от сектора на логистиката и сектора на транспортирането на стоки. Комисията признава, че е важно да има достатъчно голяма извадка за целите на статистиката. По отношение на позицията на CRA в това отношение, която оспорва ползата от увеличение на размера на извадката с добавяне на по-малко сравними предприятия, Комисията счита, че по-широкообхватните извадки, определени от WIK и особено от Deloitte, чрез възприетите методологии за избиране на извадки са достатъчно сравними, за да послужат като значими референтни групи за оценяването на печалбата на DPLP.
(300)
В проучването на WIK се прави опит да се определи референтна възвръщаемост на продажбите на базата на трите групи, създадени за целите на сравнението. Комисията обаче счита също, че проучването на WIK може да бъде атакувано по две различни, макар и свързани точки (92): i) използването от страна на WIK на извадки, които включват също голям брой малки дружества (93), които очевидно не са сравними със заварените пощенски оператори като DPLP; и ii) хипотезите на WIK относно равнището на риска, пред който е изправен пощенският оператор, предмет на разследването.
(301)
Комисията счита, че мащабът на дейностите, както и структурата на разходите на заварените пощенски оператори като DPLP (заедно с вида на въведения регулаторен механизъм) са съществени елементи за оценката на сравнителното проучване на равнищата на печалба.
(302)
Първо, ако фиксираните разходи са високи (и засягат например капиталовите разходи или други фиксирани разходи, свързани с мрежата), най-големите предприятия получават още по-големи икономии от мащаба и гъстотата в сравнение с малките. При сравнението на средната възвръщаемост на продажбите на големите и малките предприятия, включени в извадката на WIK, проучването Deloitte-II успява да докаже, че средната възвръщаемост на продажбите се увеличава с размера на предприятията (измерен по брой на служителите) (94). В действителност средната стойност на първия квартил (Q1) е най-ниска в трите извадки WIK (например само 0,75 % за извадката WIK II за периода 1998-2007 г.) (95), което може да отразява прекомерно висок дял на (най-малките) предприятията, които понасят загуби и полагат големи усилия, за да останат на пазара. С включването на толкова малки предприятия в извадките си (включително в основната извадка от референтна група II), WIK може би е подценило референтната възвръщаемост на продажбите, която вероятно имат по-големи и по-добре установени на пазара предприятия като DP или DPLP.
(303)
Второ, макар и основателно да посочва нискорисковия профил на оператора поради монополния характер на дейностите му, WIK явно не отчита в достатъчна степен значителните фиксирани разходи (в сравнение с променливите разходи), породени от задължението за универсална услуга, нито развитието на рисковия профил - фактори, които вероятно са довели до изменения във времето на регулаторния режим за оператора, по-специално между отделните периоди на регулиране (например различните договори за управление в случая на DPLP).
(304)
Делът на фиксираните разходи може да е висок не само поради високата капиталоемкост на едно предприятие (едно от текущите обяснения на високия размер на фиксираните разходи), но и поради затруднението му да адаптира общите си разходи предвид задължението му (свързано със задължението за универсална услуга) да поддържа широка разпространителска мрежа и неспособността му да намали разходите си за труд поради съществуващи трудови договори. Високият дял на фиксираните разходи (96) допълнително поставя под въпрос включването на малките дружества, чиято структура на разходите (съотношението фиксирани разходи/променливи разходи) очевидно е много различна (97).
(305)
Както се посочва във въведението, Комисията счита също, че степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи до голяма степен от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм за финансирането на задължението за универсална услуга. Преминаването към система от ценови прагове в по-дългосрочен план по отношение на цените на пощенските марки (което се случва при DPLP през 2006 г.) води именно до чувствително увеличение на значението на риска, свързан с обемите. Съществуването на такъв риск разклаща хипотезата на WIK за присъщо ниския риск за дейностите на DPLP, поне за периода, характеризиращ се със система от ценови прагове.
(306)
Като се имат предвид изложените в съображения 286-295 доводи, Комисията счита, че за оценката на печалбата на DPLP извадките на Deloitte са по-добри от извадките на WIK, тъй като се ограничават до предприятия с по-висок минимален размер (годишен оборот над 100 млн. евро).
(307)
Същевременно все пак следва да се отбележи, че в някои аспекти подходът Deloitte съдържа и известни потенциални слабости и заключенията му трябва да се тълкуват с известна предпазливост.
(308)
По-специално извадките на Deloitte включват голям брой предприятия с капиталоемкост над приложимата за операторите на куриерски услуги (98). От методологична гледна точка използването на възвръщаемостта на продажбите като средство за оценка на печалбата се нуждае от сравнителна извадка на дружества с подобно равнище на капиталоемкост (тук определено като съотношение капитал/продажби). Работната хипотеза е, че дружествата с еднаква възвръщаемост на продажбите ще имат възвръщаемост на използвания капитал (ROE (99)), която е обратно пропорционална на съотношението капитал/продажби. Следователно използването на възвръщаемостта на продажбите за референтен показател изисква идентична капиталоемкост на включените в референтната група дружества. Макар да е трудно да се получат надеждни оценки на капиталоемкостта (100), вероятно дейностите за разпространение на пощенски пратки и разпространението на печатни издания са с по-малка капиталоемкост в сравнение с дейностите за експресни колетни пратки на големите многонационални предприятия като UPS, TNT, FedEx и DHL (101). Следователно е възможно показателят за разумна печалба, определен въз основа на извадките Deloitte, да надценява референтната печалба, която би трябвало да се приложи към предприятия с капиталова структура като тази на DPLP (102).
(309)
Предвид многобройните несигурности, съпътстващи извършената оценка, Комисията счита, че е оправдано да се определи разумен диапазон на възвръщаемостта на продажбите въз основа на оценките на Deloitte на медианата на възвръщаемостта на продажбите за по-широкообхватната извадка за всички сектори (5,4 %), както и на медианата на възвръщаемостта на продажбите за извадката с активни дружества в пощенския сектор и сектора на колетните пратки (7,4 %) (103). Така полученият диапазон (5,4 - 7,4 %) според Комисията представлява „диапазон по подразбиране“ за разумната печалба поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск предвид действащия договор за компенсация и пред сериозни стимулиращи мерки с цел да стане по-ефективно (104).
(310)
Комисията счита, че диапазонът (5,4 % - 7,4 %) е подходящ като стойност по подразбиране както за дейностите на DPLP за разпространение на пощенски пратки, така и за дейностите му за разпространение на печатни издания, тъй като става въпрос за тясно свързани дейности с много сходни търговски характеристики.
(311)
Вярно е, че DPLP е изправено пред слаба или несъществуваща конкуренция във въпросните области на дейност (разпространение на писма и печатни издания). Поради това възниква въпросът да се установи дали е уместно да се оценява печалбата му въз основа на медианата на печалбата от извадки с действително изправени пред конкуренция предприятия и дали една по-рестриктивна референтна стойност (т.е. по-ниска) като първия квартил (25-ия процентил) не би била достатъчна за дружество в положението на DPLP. При все това Комисията счита, че подобен подход не би установил в достатъчна степен съществуването на значително вариране на равнищата на печалба както между дружествата, така и във времето. Освен това би било уместно да се избегне всякакво неоправдано премахване на евентуално повишение на производствената ефективност, като се наложи също толкова строг ценови праг по отношение на възвръщаемостта на продажбите, достигната впоследствие от дружеството.
(312)
В разглежданото дело Комисията счита също, че е неуместно да се основава на мерки, които надхвърлят медианата, като третия квартил (105). Като се има предвид, че възприетият подход вече определя диапазона между отделни извадки, предоставената добавена стойност чрез отчитането за целите на статистиката на диапазоните от едната и другата страна на медианата в извадките (обичайно използвания интерквартилен размах в цените на трансфер) изглежда до известна степен ограничена (106). Комисията взема предвид по-скоро варирането на медианата в отделните референтни групи, отколкото варирането около медианата в конкретна извадка (107).
(313)
Най-вече като се има предвид, че в сектора на „писмата“ на DPLP капиталоемкостта е по-ниска в сравнение с тази на операторите на експресни колетни пратки (108), използването на медианата от тази последна извадка само по себе си вече би предложило известно поле за действие, което дава възможност да се ограничи варирането на равнищата на печалба около медианата за дружествата с по-ниска капиталоемкост като DPLP, и при необходимост да бъде възнаградено в достатъчна степен повишението на ефективността.
(314)
Могат да се направят различни кръстосани проверки за последователност, като се сравни посоченият диапазон по подразбиране в съображение 309 с други налични оценки на разумната печалба. Както се посочва в началото на настоящия подраздел, ще бъде уместно да се направи кръстосана проверка с медианата на възвръщаемостта на продажбите от проучването CRA, равна на […] % (109). Медианата на възвръщаемостта на продажбите, изчислена въз основа на извадката от референтна група II на WIK, ограничена до дружествата с оборот над 100 млн. евро, дава възвръщаемост на продажбите, равна на 7,1 %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (5,4 % - 7,4 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(315)
Като цяло, Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попада в диапазона (5,4 % - 7,4 %), изглежда е подходящ референтен марж за печалбата, поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск и значителни стимули за ефективност.
(316)
Като цяло Комисията счита, че ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга е свързана с висока степен на риск, определената разумна печалба за заварения оператор следва да бъде пропорционална на съответното равнище на поетия риск. Обратно, ако договорът води до нисък риск, равнището на разумна печалба трябва да бъде ниско.
(317)
В предходния раздел Комисията разясни подхода си, целящ да определи диапазон по подразбиране за разумна печалба (5,4 % - 7,4 %), който да се счита за подходящ за договорите с висока степен на риск. Трудно е да се намери подходящата референтна стойност по отношение на диапазона на разумна възвръщаемост на продажбите при нисък риск, но е очевидно, че един такъв диапазон на възвръщаемостта на продажбите би трябвало да е в лявата страна от разпределението в извадката на наблюдаваните равнища на печалба. В тази връзка Комисията счита, че е оправдано да се приеме диапазон за разумната печалба, основана на първия квартил (25-ия процентил) вместо медианата.
(318)
Използването на 25-ия процентил като референтна стойност за договорите с нисък риск води до диапазон с разумна възвръщаемост на продажбите от (3,6 % - 4,8 %) според отделни извадки на Deloitte.
(319)
Тук отново при сравнение с резултатите на CRA за заварените пощенски оператори може да се изготви друга полезна кръстосана проверка. Средната стойност на годишния 25-и процентил, изчислена от Комисията, е равна на […] %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(320)
Като цяло Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен марж за печалба за периодите, през които DPLP е било изправено пред ниска степен на риск.
(321)
Както се разяснява във въведението на настоящия раздел, поетият от DPLP риск зависи от компенсационния механизъм, приложен от Белгия. Този механизъм е предвиден в различните договори за управление, сключени между DPLP и белгийската държава, и се променя с течение на времето. Поради това е разумно различните диапазони на „разумна възвръщаемост на продажбите“ да се разглеждат според въведения компенсационен механизъм, който определя равнището на риск, на който е изложено DPLP, но и степента, до която DPLP е стимулирано да повиши своята ефективност.
(322)
В този контекст Комисията държи да подчертае, че характеризирането на риска в договорите не зависи просто от наличието на риска в договорите за управление на DPLP, нито от абсолютната стойност на риска, а по-скоро от степента, в която рискът е по-висок или по-нисък от риска, поет от дружествата, включени в същите групи от извадки. Същото се отнася и за интензитета на мерките, стимулиращи DPLP да повишава своята ефективност. Като се има предвид, че тези групи от извадки се състоят от дружества, действащи в конкурентна среда, обичайно те са изложени на висок риск и са подложени на силни стимули за постигане на по-висока ефективност.
(323)
Комисията счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) ясно са предвидени механизми, които включват дългосрочни задължения по отношение на цените и финансирането, основани на предварителни параметри. Това е приложимо към дейностите на DPLP по отношение както на разпространението на пощенските пратки, така и на разпространението на печатни издания.
(324)
По-конкретно по отношение на разпространението на печатни издания член 9 от четвъртия договор за управление гласи, че по време на срока на договора (стандартен петгодишен период) средно претеглената стойност на тарифите за предоставянето на услуги от „кошницата с малки потребители“ няма да се увеличава по-бързо, отколкото позволява един механизъм за ценови прагове, основан на „здравословния индекс“ (специфичен индекс за потребителски цени), и бонус за качество, който отразява процента на индивидуални пощенски пратки, разпределен във времето. Според Комисията определянето по този начин на тарифите за целия период на договора съдържа всички характеристики на стимулиращ договор, което излага дружеството на висока степен на риск.
(325)
Що се отнася до разпространението на печатни издания, в член 2 от четвъртия договор за управление се уточнява, че през периода на договора тарифите за разпространение на печатни издания не могат да се увеличават по-бързо от „здравословния индекс“. За покриване на нетните разходи за разпространението на печатни издания, предвид прогнозираната ефективност, в член 13, параграф 2 се определя размерът на годишната компенсация, на която DPLP има право, на 290 613 000 EUR (коригиран размер с отчитане на инфлацията) (110). Член 13, параграф 5 гласи, че ако съдържанието на или условията за УОИИ се променят или ако настъпи значителна промяна в разходите, с която DPLP не може да се справи, страните ще разгледат дали е необходима корекция на размера на компенсацията в съответствие с промяната в разходите. За подобна корекция е необходимо решение на Министерския съвет. Комисията признава, че тази последна клауза би могла да се тълкува като клауза за дерогация, с която в договора се въвеждат някои елементи на по-късен етап (които предпазват DPLP от риска). При все това Комисията счита, че използваните от публичните органи термини са достатъчно уклончиви и че поради тази причина DPLP не може да разчита на използването ѝ. Като цяло Комисията смята, че приетите разпоредби за дейностите на DPLP, свързани с разпространението на печатни издания, предполагат дългосрочно задължение по отношение на компенсацията.
(326)
Следователно според Комисията не може да се счита, че четвъртият договор за управление (2006-2010 г.) води до ниска, а по-скоро до висока степен на риск. Като цяло диапазонът по подразбиране от (5,4 % - 7,4 %) изглежда подходящ и за двата вида дейности, предвидени в четвъртия договор за управление.
(327)
Обратно, предходните договори за управление (до 2005 г.) изглежда се основават до голяма степен на ценови и компенсационни механизми, предполагащи ниска степен на риск за DPLP.
(328)
Що се отнася до определянето на цените на пощенските марки, Комисията отбелязва, че първите три договора за управление не прилагат механизъм за ценови прагове от вида, използван в четвъртия договор за управление (който предвижда дългосрочно ценово задължение). В най-общ план тези договори препращат по-скоро към тарифи, основани на действителни разходи, установени чрез подходящи счетоводни принципи (111).
(329)
По същия начин, по отношение на разпространението на печатни издания Комисията отбелязва, че в първите три договора за управление не се предвижда никакъв фиксиран бюджет за периода на договора, както четвъртият договор за управление (112). Те по-скоро се позовават на компенсации въз основа на действителните разходи (113). Комисията установи, че във втория договор също така се определя общ праг за компенсацията, но наблюдаваните действителни компенсационни суми през периода изглежда поставят под въпрос действително обвързващия характер на прага (114). В първия договор за управление се определя и годишна дотация (компенсация), но Комисията отбелязва, че същевременно в договора не се определя дългосрочен праг за тарифите за разпространението на печатни издания.
(330)
Поради това Комисията е на мнение, че диапазонът от (3,6 %-4,8 %), определен за разумен при отсъствието на значителен риск, свързан с договора, следва да се приложи едновременно към разпространението на печатни издания и към разпространението на пощенски пратки за съответния период от първите три договора за управление.
(331)
Комисията установи, че в документа, представен от белгийските власти на 14 декември 2011 г., те също предлагат основан на договорите подход. Макар предложената методология да повдига различни въпроси по отношение на рисковите фактори и начина им на претегляне (115), извършването на анализ по договорен период, който главно класира поетия от DPLP риск в три степени (нисък, среден, висок) изцяло съответства на подхода, приет от Комисията. Като цяло правилното класиране на договорите по отношение на заложения риск, извършено от DPLP, изглежда съответства на анализа на Комисията, като се има предвид, че белгийските власти също считат четвъртия договор в общи линии за по-рисков в сравнение с първите три договора.
(332)
Комисията достига до заключението, че диапазон на възвръщаемост на продажбите между (5,4 % - 7,4 %) е подходяща референтна рамка за определянето на разумната печалба за периодите, през които DPLP е трябвало да се изправи пред значителен риск и да отчита силни стимули за ефективност.
(333)
Комисията заключава също, че диапазон по подразбиране за възвръщаемост на продажбите между (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен диапазон за определяне на разумната печалба за периодите, през които DPLP не е поело значителен риск.
(334)
За да отчете усилията, които според белгийските власти DPLP е положило за постигане на повишена ефективност, Комисията реши да прояви известна предпазливост, като използва горните граници на тези два диапазона за определяне на разумната печалба, която да бъде включена в разходите за обществени услуги. Този подход е представен и в проучването Deloitte (вж. съображение 293), според което използването на диапазони е уместно предвид необходимостта да не се санкционират по-високите резултати над средната стойност, получени в резултат на повишената ефективност.
(335)
Комисията счита, че първите три договора за управление (1992-1996 г., 1997-2002 г. и 2003-2005 г.) съдържат ниска степен на риск и че може да се приложи равнище на разумна печалба, съответстващо на възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %, към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки. В замяна на това тя счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) рискът е значително по-висок, така че към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки може да се приложи равнище на възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %.
(336)
В първия договор за управление се посочва, че плащаната от държавата годишна компенсация е предназначена за всички задачи за обществена услуга.
(337)
Следователно евентуалната свръхкомпенсация следва да се изчислява, като се сумират всички приходи и разходи за всички задачи за обществена услуга.
(338)
Плащаната от държавата годишна компенсация за задачите за обществена услуга следва да бъде включена в приходите. Получените от DPLP годишни компенсации съгласно първия договор за управление възлизат общо на 1,5 млрд. евро.
(339)
Освен това следва да бъдат взети предвид посочените по-долу мерки за помощ:
Прехвърляне на недвижими имоти
(340)
В първия договор за управление също така се е предвиждало прехвърляне на недвижими имоти от държавата на DPLP. Прехвърлянето на собствеността върху недвижими имоти на стойност 112,2 млн. евро без никаква насрещна престация следва да бъде включено в приходите на DPLP, за да се изчисли свръхкомпенсацията за периода на първия договор за управление. DPLP не е платило никаква насрещна престация на държавата за използването на сградите през периода преди прехвърлянето.
(341)
През 1997 г. държавата е платила на DPLP сумата от 62 млн. евро, която е осчетоводила като капиталова инжекция. Впоследствие белгийските власти са приели, че на практика това прехвърляне е съответствало на отложено изплащане на остатъка от предвидената за 1996 г. годишна компенсация в първия договор за управление.
(342)
В началото въпросната сума не е била изплатена навреме на DPLP през 1996 г., въпреки че компенсацията от страна на държавата е била по-малка от годишната сума, предвидена от договора за управление за въпросната година.
(343)
За целите на контрола на свръхкомпенсацията изплащането на 62 млн. евро е включено в компенсацията за УОИИ за периода, обхванат от първия договор за управление.
(344)
Изчисляването на свръхкомпенсацията за първия договор за управление може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за всички задачи за обществена услуга, включително задължението за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Прехвърляне на недвижими имоти
+
Капиталова инжекция през 1997 г.
=
Свръхкомпенсация
(345)
По отношение на следващите три договора за управление, за изчисляването на свръхкомпенсацията ще бъдат отчетени само приходите и разходите за УОИИ, които, съгласно разпоредбите в тези договори, може да са били предмет на компенсация за обществена услуга. Приходите и разходите, свързани с другите УОИИ, за които съгласно разпоредбите от договорите за управление не може да се иска помощ, не са взети предвид. Тъй като универсалната пощенска услуга не е част от дейностите, за които се получава помощ, свързаните с нея евентуални нетни разходи няма да се вземат предвид, тъй като те се финансират изцяло със собствени ресурси на DPLP в съответствие с възлагането за обществена услуга, посочена в договорите за управление. Дейностите, за които съгласно договорите за управление се получава посочената в тях компенсационна сума, обхващат по-конкретно разпространението на печатни издания (ежедневни и периодични издания) и останалите обществени услуги, изброени в съображение 33.
(346)
Поради невисоките тарифи, прилагани за разпространението на печатни издания, УОИИ, които се ползват от помощи, като цяло са на загуба.
(347)
Доколкото евентуалната свръхкомпенсация за дадена услуга може да се използва за финансиране на нетните разходи, направени за други задачи за обществена услуга, които не са компенсирани в достатъчна степен, всички приходи и разходи, свързани с УОИИ, за които може да има право на помощ съгласно договорите за управление, ще бъдат добавени за целите на изчисляването.
(348)
Получените от DPLP годишни компенсации съгласно тези три договора за управление възлизат общо на 3,5 млрд. евро.
(349)
Освен компенсациите, предвидени в договорите за управление, DPLP се е ползвало през целия период, обхванат от разследването, от изключителни права, предоставени от държавата, за предоставянето на запазени пощенски услуги. Въпреки че евентуалните нетни излишъци от запазения сектор не представляват държавни ресурси за целите на контрола на държавните помощи и следователно не могат да бъдат предмет на разпореждане за възстановяване при свръхкомпенсация, те може и следва да бъдат отчетени в рамките на прилагането на правилата в областта на държавните помощи при оценката на необходимостта и пропорционалността на всяка друга помощ, отпусната на въпросния оператор като компенсация за обществени услуги. Следователно в оценката на съвместимостта на предоставената на DPLP компенсация съгласно отделните договори за управление в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, допълнителните печалби на белгийския пощенски оператор в този запазен сектор ще бъдат приспаднати от разходите за УОИИ, за които може да има право на компенсация за обществена услуга съгласно разпоредбите на посочените договори.
(350)
Следва да се отбележи, че този принцип е включен в рамката за УОИИ, в която се постановява, че „ако предприятието има специални или изключителни права по отношение на услуга от общ икономически интерес, която генерира печалба над разумната печалба, или ако от страна на държавата са му предоставени други предимства, всички те се вземат предвид, независимо как са класифицирани за целите на член 87 от Договора за ЕО, и се добавят към приходите на предприятието“ (116). Този принцип отразява условието за необходимост и пропорционалност от член 106, параграф 2 от ДФЕС. В действителност изплатената за дадена УОИИ помощ се добавя към допълнителните печалби, които произтичат от изключително или специално право, предоставено на оператора, и сами по себе си достатъчни за покриване на разходите за друга УОИИ, не е необходима за предоставянето на въпросната УОИИ. Операторът, който реализира тези допълнителни печалби, вече се ползва от държавна мярка, която му позволява да осигури УОИИ в условия на икономическа стабилност, така че не е необходима никаква допълнителна компенсация.
(351)
Следователно всяка допълнителна печалба в запазения сектор, произтичаща от предоставено изключително право, следва да бъде отчетена, за да се оцени необходимостта от разглежданите компенсации за УОИИ, предоставени на DPLP.
(352)
Поради това всяка генерирана в запазения сектор печалба (ЗПУУ R) над равнището на разумна печалба се отчита в анализа на свръхкомпенсацията за УОИИ.
(353)
При все това, тъй като запазеният сектор преди всичко е предназначен за финансиране на универсалната услуга, всяка регистрирана загуба в други области на универсалната услуга намалява приноса на запазения сектор в разходите за другите УОИИ, свързани с нея.
(354)
Също така, за да се определи действително получената допълнителна печалба от запазения сектор, е необходимо да се отчетат разходите, произтичащи от задължението за предоставяне на универсална услуга, но които се поемат от дейности извън обхвата на универсалната услуга. В съответствие със съдебната практика Chronopost разходите на мрежата за продажби на дребно се разпределят в аналитичното счетоводство на DPLP между дейностите, за които е необходим достъп до мрежата, което включва, но не само, продукти от универсалната услуга. По-специално наложеното на DPLP задължение да поддържа мрежа за продажби на дребно с определен обхват и гъстота, за да предоставя универсална пощенска услуга с достатъчно добро качество, определено от белгийските власти, води до загуби за търговските дейности извън обхвата на универсалната услуга, тъй като част от разходите на мрежата за продажби на дребно се приписват, в съответствие със съдебната практика Chronopost, на търговските продукти, за които се използва мрежата за продажби на дребно.
(355)
Изискване за мрежа, наложено от договорите за управление: наложените от държавата изисквания се отнасят до гъстотата и вида на пунктовете за пощенско обслужване (пощенски станции и/или клонове), които образуват мрежата за продажби на дребно. Те са определени в последователните договори за управление. Така в четвъртия договор за управление (2005-2010 г.) се предвижда:
а)
общо задължение за поддържане на мрежа, чрез която се изпълнява универсалната услуга и останалите обществени услуги, възложени на DPLP (117);
б)
задължение за поддържане на поне 1 300 пункта за пощенско обслужване (пощенски станции и пощенски клонове (118));
в)
задължение за поддържане на поне 589 пощенски служби;
г)
освен това максималното разстояние от пътя на всеки клон за пощенско обслужване, който предлага набор от базови услуги, и пощенска станция, която предлага пълен набор от пощенски услуги, не може да превишава 10 km.
(356)
Белгийските власти считат, че конкретните изисквания, приложими към броя и вида на пунктовете за пощенско обслужване, които образуват мрежата за продажби на дребно на DPLP, представляват отделно задължение за териториално присъствие, наложено от държавата отвъд изискванията, свързани със задължението за предоставяне на универсална услуга (ЗПУУ). Поради това Белгия счита, че всички нетни разходи, свързани с такова конкретно задължение за териториално присъствие, би трябвало да се компенсират от държавата.
(357)
Количествено определяне на изискването за мрежа: за да определят нетните разходи на DPLP вследствие на задължението за поддържане на мрежа за продажби на дребно с най-малко 1 300 пункта за пощенско обслужване, минимум 589 от които пощенски станции, белгийските власти са сравнили действителната мрежа за продажби на дребно, чиято гъстота и вид на пунктовете за пощенско обслужване са наложени от държавата, с хипотетична мрежа за продажби на дребно, която DPLP би използвала, ако не трябваше да се спазват тези конкретни изисквания. С други думи, хипотетичната мрежа за продажби на дребно е тази, която DPLP би избрало да използва при търговски условия, ако държавата не му налагаше задължения за предоставяне на обществена услуга.
(358)
Белгийските власти считат, че хипотетичната мрежа би включвала единствено пощенски клонове. Пощенските станции щяха да бъдат премахнати. За да може да продължи да обслужва обаче същия общ обем от клиенти, DPLP би трябвало да увеличи значително броя на пощенските клонове.
Сравнение между сегашната мрежа за продажби на дребно на DPLP и хипотетична мрежа, ако нямаше наложени от държавата задължения
Общ брой на пунктовете за пощенско обслужване
Пощенски станции (a) + пощенски клонове (б)
(a)
Брой на пощенските станции
(специални пунктове за пощенско обслужване, управлявани от самото DPLP)
(б)
Брой на пощенските клонове
(пунктове за пощенско обслужване, разположени в помещения на трети лица)
Съществуваща мрежа на DPLP за продажби на дребно (в края на 2009 г.)
1 401 =
713 +
688
Хипотетична мрежа за продажби на дребно, ако нямаше наложени от държавата изисквания (според белгийските власти)
[…] =
[…] +
[…]
Задължение за мрежа за продажби на дребно, наложено от държавата
Минимум 1 300
Минимум 589
Никакво задължение
(359)
Както се вижда от таблицата по-горе, съществуващата мрежа за продажби на дребно на DPLP отговаря на изискванията на държавата: и общият брой на пощенските клонове, и броят на пощенските станции са над изискваното равнище. В замяна на това хипотетичната мрежа, която DPLP би използвало по чисто търговски съображения, ако имаше право да избира мрежата си за продажби на дребно, би била много различна: общият брой на пощенските клонове би се увеличил, а управляваните от DPLP пощенски станции щяха да бъдат премахнати.
(360)
Реалност на изискването за мрежа: следва да се уточни, че изискването, което налага държавата на DPLP, не е ясно определено.
(361)
Първо, действително поддържаната от DPLP мрежа е по-голяма от изискваната от държавата. Както общият брой на пунктовете за пощенско обслужване, така и броят на пощенските станции е по-голям от минимално изискваното от държавата, което може да наведе на мисълта, че задълженията, които DPLP трябва да изпълнява, не са тежест за него, тъй като поддържа мрежа със сегашния размер по свое собствено желание.
(362)
Белгийските власти обясняват този излишък от пощенски станции с условието за разстояние от 10 km, с необходимостта от марж на сигурност при неочаквано закриване на пощенски станции и с намерението си да променят минимално изисквания брой пощенски станции на 650 в следващия договор за управление, така че би било непродуктивно да се съобразят с определения в момента брой, като закрият пощенски станции, и да ги откриват отново след известно време. Белгийските власти изтъкват, че поради тези причини DPLP не е било в състояние да намали допълнително броя на пощенските станции, за да се доближи до минимално изискваното от 589. Според тях, въпреки номиналния излишък от пунктове за пощенско обслужване, сегашната конфигурация на мрежата от 713 пощенски станции на практика е продиктувана от изискванията на държавата.
(363)
Второ, възприетият от белгийските власти метод се основава на ретрополацията на разходите за мрежата за продажби на дребно от 2009 до 1992 г. Подобна ретрополация неизбежно води до методологическа несигурност. Търговският модел на пощенските клонове не е непременно налице от 1992 г. насам. Още повече че в миналото персоналът на DPLP се е състоял предимно от щатни служители, разходите за чиито заплати са били строго определени. Тъй като пощенските клонове не се управляват от персонал на DPLP, щатните служители, които вече не биха работили в пощенските станции, биха продължили да получават заплата от DPLP. Следователно е малко вероятно, че евентуалното закриване на пощенски станции в началото на обхванатия от разследването период би могло да доведе до пряко намаление на разходите за заплати. В замяна на това подобни икономии биха могли да се реализират в известна степен през 2009 г. по отношение на договорно наетия персонал. Като се имат предвид постепенното преминаване към персонал с не толкова строго определен статут и последователните подобрения в системата за аналитично счетоводство, може да се счита, че в счетоводните данни за по-скорошните финансови години няма подобни нарушения. При все това, като се има предвид, че над 20 000 държавни служители все още работят за bpost и че те нито могат да бъдат наети в пощенските клонове, нито да бъдат съкратени, замяната на всички пощенски станции с пощенски клонове и понастоящем продължава да бъде теоретична и нереалистична възможност.
(364)
Белгийските власти подчертават обаче, че в миналото евентуалните разходи за съкращение на персонал биха могли да се компенсират с икономии на оперативни разходи и продажбата на ненужни вече сгради. По отношение на надеждността на данните за периода 1992-2002 г., белгийските власти твърдят, че в действителност разходите за мрежата за продажби на дребно вероятно са били подценени, тъй като някои елементи, които биха могли да се считат за разходи за мрежата, са били прегрупирани като други разходни пера. Следователно слабостите на метода на ретрополацията биха били смекчени с другите предпазливи хипотези на белгийските власти, приети за изчисляването на разходите от предходните финансови години.
(365)
Наличие на конкретно задължение за териториално присъствие: дори и да се допусне наличието на изискване за мрежа, твърдението на белгийските власти, според което това изискване е придружено от отделна задача за териториално присъствие, не изглежда основателно. Всъщност договорите за управление явно не съдържат конкретни разпоредби за определяне на реално задължение за териториално присъствие, което да надхвърля изискванията, свързани със задълженията за предоставяне на универсална услуга и с другите задължения за обществена услуга. Обратно, в сключените между DPLP и белгийската държава договори за управление се посочва, че единствената цел на изискването за мрежа е осигуряването на универсалната услуга и на другите УОИИ (разпространение на ежедневни издания и списания, пощенски сметки и записи), и необходимите разходи за мрежа за тази цел вече предварително са осчетоводени в сметките за тези отделни услуги (119). Освен това в договорите за управление не се предвижда механизъм, целящ компенсирането на разходите за задължение за териториално присъствие. Комисията отбелязва, че задължението за предварително определяне на параметрите за изчисляване на компенсацията е било въведено в рамката за УОИИ от 2005 г., както и че за периода след 2005 г. е била установена свръхкомпенсация за разходите за УОИИ, поети от DPLP (вж. съображение 386).
(366)
Следва да се отбележи, че съгласно член 3 от Директива 97/67/ЕО държавите членки са длъжни да наложат на своите заварени пощенски оператори задължението за предоставяне на универсална услуга с адекватно равнище за качество, особено по отношение на географското покритие. Териториалното покритие, което е налице в настоящото дело по отношение на Белгия, е само един от многобройните аспекти на задължението за предоставяне на универсална услуга. В договорите за управление, с които се възлага задачата за универсална услуга на DPLP, Комисията не посочва никаква допълнителна задача, която да задължава заварения пощенски оператор да поддържа по-голяма мрежа с повече пощенски станции, отколкото го изисква териториалното покритие съгласно задължението за обществена услуга и другите свързани с нея обществени услуги, и което отговаря на логиката за сближаване и териториално покритие. Несъмнено всяка пощенска станция, управлявана от DPLP с цел осигуряване на универсалната услуга, допринася за териториалното сближаване (120), но от правна гледна точка задължението за поддържане на тази пощенска станция зависи от необходимостта за гарантиране на универсална пощенска услуга и други произтичаща от нея услуги с достатъчно качество. В съответствие с приложимата съдебна практика, за да може да се изтъкне допълнителна териториална задача, DPLP трябва да е натоварено с различна и ясно определена задача за поддържане на пощенските станции в допълнение към своята пощенска мрежа, чийто размер е бил определен за универсалната услуга. В това възлагане би следвало да уточнява задълженията, произтичащите от тях разходи, както и системата за финансиране на нетните разходи за допълнителната териториална задача.
(367)
Комисията не открива нито един от тези елементи в договорите за управление, сключени между държавата и DPLP. Белгийските власти и DPLP в действителност се опитват a posteriori и по изкуствен начин да обосноват отделна териториална задача, като изтъкват, че определеното в договорите за управление териториално покритие съществува по две причини: то е резултат едновременно от задачата за предоставяне на универсалната услуга и от така наречената териториална задача, която надхвърля задължението за универсалната услуга. При все това съответните договори не съдържат разпоредба, свързана с така наречената отделна териториална задача, задължаваща DPLP да поддържа по-обширна мрежа от предвидената за целите на предоставянето на универсална услуга.
(368)
Следва да се отбележи, че изкуственият характер на твърденията на белгийските власти и на DPLP е плод на собствената им логика. За да се намали равнището на евентуална свръхкомпенсация, белгийските власти биха искали Комисията да счита за разходи, направени за допълнителна териториална задача, превишаваща задължението за универсална услуга, и разликата между всички действителни разходи на една пощенска станция и хипотетичните разходи за пощенски клон, който би го заместил. Тази логика не се основава на по-обширна хипотетична мрежа от тази, която DPLP би поддържало за постигането на териториалните си цели. Тя се ограничава до посочването на направените допълнителни разходи за покритието на универсалната услуга, за която, в съответствие с договорите за управление, няма право на помощ. Тази липса на териториална цел е потвърдена от факта, че белгийските власти би трябвало значително да увеличат броя на пощенските клонове във връзка с предоставянето на универсалната услуга, тъй като е невъзможно тя да бъде осигурена със същия брой пощенски клонове.
(369)
Независимо от това може да се отбележи, че макар да не изглежда възможно да се приеме твърдението на белгийските власти, които се позовават на задължение, което е реално и различно от териториалното присъствие, наложеното от белгийската държава изискване за мрежа, с което се изисква поддържане на мрежа, чрез която да се осигурява универсалната услуга и останалите обществени услуги, не засяга само тези услуги; то също така включва допълнителни разходи за търговските услуги.
(370)
Съгласно метода за определяне и отчитане на разходите по видове дейности и в съответствие със съдебната практика Chronopost, всички дейности, за които се използва мрежата за продажби на дребно, допринасят за общите разходи, както е разяснено в съображение 354. Следователно всички продукти, включително търговските продукти, допринасят за разходите за мрежата. Разходите, произтичащи от наложеното от държавата задължение за поддържане на пощенските станции, се поемат от търговските продукти, които изглежда непрекъснато са на загуба, въпреки че се продават по пазарни цени. DPLP предлага търговските си услуги чрез мрежата, тъй като те финансират част от фиксираните му разходи и участват непряко в универсалната услуга.
(371)
От икономическа гледна точка би изглеждало разумно при оценяването на свръхкомпенсацията за DPLP да се отчетат регистрираните от търговските продукти загуби, които са породени на задълженията за универсална услуга и другите обществени услуги. Макар DPLP да има икономически интерес да използва мрежата си за продажби на дребно за продажбата на търговските си продукти, резултатът от гледна точка на аналитичното счетоводство е, че една част от разходите за мрежата, които иначе биха произтичали от обществената услуга, произтичат от търговските продукти, които поради тази причина изглежда са на загуба.
(372)
Следователно изчисляването на свръхкомпенсацията в случая може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за УОИИ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Допълнителни прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (след финансиране на универсалната услуга, включително допълнителните разходи за мрежата, свързани с търговските услуги)
=
Свръхкомпенсация
(373)
Съвместимостта на капиталовата инжекция през 1997 г. следва да се оцени по-долу в рамките на оценката на съвместимостта на годишните компенсации за УОИИ, тъй като тук не става въпрос за отделна рекапитализация, а за плащане, свързано с компенсацията, предоставена за задачите за обществена услуга за периода 1992-1996 г.
(374)
Тъй като капиталовата инжекция през 2003 г. не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(375)
Тъй като капиталовата инжекция през 2006 г. не представлява държавна помощ по смисъла на 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(376)
Следва да се отбележи, че държавната гаранция не е посочена в договора за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга, въпреки че нейната съвместимост не може да бъде оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС. Тъй като белгийските власти не са посочили друга база за установяване на съвместимостта и Комисията не е установила такава, мярката се счита за оперативна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар и следователно трябва да бъде възстановена.
(377)
Както вече беше посочено, освобождаването от корпоративен данък не е предоставило предимство на DPLP и следователно не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(378)
Освобождаванията от данък сгради и от местни данъци представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, но те следва да се считат за съществуващи помощи, тъй като са били въведени преди влизането в сила на Договора за ЕО. Също така следва да се отбележи, че тези данъчни мерки не се съдържат в договорите за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга.
(379)
Следователно данъчните облекчения не засягат изчисляването на свръхкомпенсацията, основаващо се на действително направените от DPLP разходи (в които вече са включени ефектите от тези данъчни облекчения).
(380)
Поради това данъчните облекчения ще бъдат разгледани в рамките на отделна процедура, свързана със съществуващи помощи, в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (121).
6.3.3.3. Изчисляване на размера на свръхкомпенсацията
(381)
Размерът на свръхкомпенсацията може да се изчисли въз основа на оценката, изложена в подраздел 6.3.3.2. В съответствие с механизма за финансиране на обществената услуга, въведен от белгийските власти в договорите за управление, свръхкомпенсацията ще се изчислява отделно за всеки период на възлагане.
Първи договор за управление: 1992-1996 г.
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разходи, свързани с мрежата
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
[…]
+
Капиталова инжекция (1997 г.)
:
+
62 000
(отложена компенсация за УОИИ)
+
Прехвърляне на недвижими имоти
:
+
112 209
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Втори договор за управление: 1997-2002 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби (OSU R)
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR на загуба)
Разумна печалба OSU NR
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи за универсалната услуга, които следва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 286 461
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Трети договор за управление: 2003-2005 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
-
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата за OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи, направени за OSU, които трябва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
(без загуби за финансиране)
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
677 985
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Четвърти договор за управление: 2006-2010 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
=
Разходи, направени от OSU, които следва да се финансират от запазения сектор финансиране
=
[…]
(без загуби за)
които намаляват нетните разходи за УОИИ Допълнителни прекомерни печалби, генерирани от запазения сектор,
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 568 787
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Други мерки
Държавна гаранция
(в хил. EUR)
Предоставена държавна гаранция през 2004 г.:
1 500
=
1 500
(382)
Както е договорено с белгийските власти (122), „най-обективният и най-балансираният“ метод за определяне на времевия интервал, който да бъде взет под внимание за изчисляването на общата свръхкомпенсация, в случая е подходът „договор по договор“. Комисията прие без възражения молбата на белгийските власти. В действителност този метод предлага по-голяма предвидимост и правна сигурност на страните и се стреми да намали риска от свръхкомпенсация. По този начин всеки период ще бъде разгледан поотделно, без пренасяне на недостатъчна компенсация или на свръхкомпенсация от един период в друг.
(383)
При все това белгийските власти изтъкват, че преди влизането в сила на рамката за УОИИ през 2005 г. Комисията винаги е прилагала общ метод за изчисляване на недостатъчна компенсация/свръхкомпенсация. Въз основа на това именно белгийските власти са поискали да прегрупират годините преди 2005 (123), за да бъде направено общо изчисление на недостатъчната компенсация/свръхкомпенсацията.
(384)
Комисията отбелязва, че след като е установена недостатъчна компенсация за трите договора за управление, прилагани преди 2005 г., прегрупирането на всички години не би довело до промяна на сумата на свръхкомпенсацията, която би следвало да бъде възстановена.
(385)
Освен това Комисията отбелязва, че след приемането на рамката за УОИИ през 2005 г. „параметрите за изчисляване, контрол и преразглеждане на компенсацията“ трябва да бъдат предварително определени в акта или актовете за възлагане (124). Тъй като в четвъртия договор за управление не се предвижда никаква компенсация за каквито и да било разходи, направени извън периода на действие на договора (2006-2010 г.), установената недостатъчна компенсация за необхванатите от него периоди не може да бъде компенсирана с евентуална свръхкомпенсация, изплатена на DPLP.
(386)
Комисията заключава, че DPLP е получило свръхкомпенсация в размер на 415 млн. евро за изпълнението на задачата си за обществена услуга, по-специално през периода на изпълнение на четвъртия договор за управление. Предвид факта, че свръхкомпенсацията представлява несъвместима помощ, тя следва да бъде възстановена.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(387)
Поемането на разходите за пенсии, годишните публични трансфери, прехвърлянията на недвижими имоти, капиталовата инжекция през 1997 г., данъчните облекчения и държавната гаранция представляват мерки за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са освободили DPLP от разходи, които частните предприятия обичайно трябва да поемат.
(388)
Капиталовите инжекции през 2003 г. и 2006 г. не представляват помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като държавата е действала в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(389)
Комисията констатира, че Белгия неправомерно е привела в действие мерките в нарушение на член 108, параграф 2 от ДФЕС, с изключение на капиталовата инжекция през 2003 г., за която надлежно е подадено уведомление до Комисията преди привеждането в действие на тази мярка, както и на данъчните облекчения, които представляват съществуващи помощи.
(390)
Поемането на разходите за пенсии не е поставило DPLP в по-благоприятно положение в сравнение неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски. Следователно мярката може да бъде обявена за съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(391)
Годишните компенсации, предоставени в рамките на четвъртия договор за управление, представляват несъвместими помощи по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС до степента, до която е имало свръхкомпенсация за DPLP.
(392)
Гаранцията, предоставена от държавата, представлява несъвместима помощ.
(393)
Освобождаването от данък сгради и освобождаването от местни данъци представляват съществуващи помощи и ще бъдат разгледани поотделно в рамките на процедура относно съществуващите помощи в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(394)
Съгласно точка 5 от рамката за УОИИ настоящото решение не накърнява разпоредбите на Съюза в областта на обществените поръчки и конкуренцията,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на поемане на разходите за пенсии, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и приведена в действие от Белгия, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Държавната помощ под формата на компенсация за разходите за обществена услуга, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
Капиталовите инжекции в полза на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) от Белгия през 2003 и 2006 г. не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 4
Държавната помощ под формата на държавна гаранция, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost), и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 5
1. Белгия следва да си възстанови несъвместимите помощи, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват лихви от датата, на която са били предоставени на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (125) и Регламент (ЕО) № 271/2008 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Белгия анулира всички останали плащания на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 6
1. Възстановяването на предоставените помощи в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, се извършва незабавно и ефективно.
2. Белгия прави прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 7
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Белгия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите и планирани мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документите, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Белгия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 8
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
SKLEP KOMISIJE
z dne 25. januarja 2012
glede ukrepa SA.14588 (C 20/2009) Belgije za podjetje De Post - La Poste (zdaj „bpost“)
(notificirano pod dokumentarno številko C(2012) 178)
(Besedilo v francoskem in nizozemskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2012/321/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe (1),
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenimi členi (2), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
1.1 ODLOČBA KOMISIJE IZ LETA 2003, KI JO JE SPLOŠNO SODIŠČE RAZGLASILO ZA NIČNO
(1)
Belgijski organi so 3. decembra 2002 Komisiji priglasili (3) povečanje kapitala podjetja De Post - La Poste (v nadaljnjem besedilu: podjetje DPLP, zdaj podjetje bpost (4)). Komisija se je po predhodni preučitvi 23. julija 2003 (5) odločila, da priglašenemu ukrepu ne bo nasprotovala. V tej odločbi je menila, da niti zadevna kapitalska injekcija niti drugi ukrepi v korist podjetja DPLP, preučeni v predhodni preiskavi, niso povzročili prekomernega nadomestila neto stroškov, ki jih je nosilo podjetje pri opravljanju svojih nalog javne službe med letoma 1992 in 2002.
(2)
Podjetje Deutsche Post AG in njegova belgijska podružnica DHL International sta 27. novembra 2003 na Splošnem sodišču izpodbijali odločbo Komisije (6). Splošno sodišče je 10. februarja 2009 odločbo Komisije razglasilo za nično, saj je menilo, da se je ta odločila, da ukrepu ne bo nasprotovala kljub obstoju resnih težav, zaradi katerih bi morala začeti formalni postopek preiskave.
(3)
Belgija je aprila 2009 pri Sodišču vložila pritožbo (7) (C-148/2009) zoper odločitev Splošnega sodišča o razglasitvi ničnosti odločbe Komisije z dne 23. julija 2003 o nenasprotovanju ukrepu.
(4)
Sodišče je 22. septembra 2011 zavrnilo pritožbo Belgije, saj je menilo, da je Splošno sodišče upravičeno razglasilo ničnost odločbe Komisije iz leta 2003.
1.2 PRITOŽBA V ZVEZI S POMOČJO ZA DOSTAVO TISKA
(5)
Leta 2005 je več belgijskih zasebnih podjetij za dostavo tiska vložilo pritožbo (8) na podlagi protimonopolnih pravil in tudi pravil o državnih pomočeh zoper shemo dostave tiska, o kateri so se dogovorili belgijski organi in podjetje DPLP. S to shemo je bila podjetju DPLP zaupana naloga javne službe dostave tiska v vsej Belgiji, hkrati pa so bile določene tudi tarife te storitve in nadomestilo, do katerega je upravičeno podjetje DPLP zaradi dodatnih stroškov, nastalih ob izvajanju te naloge. Pritožba se nanaša zlasti na tarife storitev podjetja DPLP, glede katerih pritožniki trdijo, da so tako nizke, da je z njimi dejansko izključena kakršna koli konkurenca.
(6)
Službe Komisije so v zvezi s pravili, ki se uporabljajo za državne pomoči, pritožbo zavrnile, saj je bilo mogoče na podlagi predhodne preučitve ugotoviti, da dodatni neto stroški, nastali pri izvajanju te javne storitve, niso bili prekomerno nadomeščeni. Vendar so pritožniki maja 2009 to predhodno stališče izpodbijali ter pri tem predložili dodatne informacije in Komisijo pozvali, naj opravi poglobljeno preiskavo.
1.3 ČETRTA „POGODBA O UPRAVLJANJU“ (2005-2010)
(7)
Komisija je ob preučevanju pritožbe v zvezi z nadomestilom, dodeljenim za dostavo tiska, odkrila, da se je Belgija leta 2005 s podjetjem DPLP dogovorila o nepriglašeni „pogodbi o upravljanju“, ki je predvidevala plačilo nadomestila za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (v nadaljnjem besedilu: SSGP). Zato je začela postopek po uradni dolžnosti (9) in je aprila 2007 na Belgijo naslovila zahtevo po podatkih.
(8)
Belgijski organi so decembra 2007 odgovorili, da po njihovem mnenju nadomestilo za SSGP ni državna pomoč, ker niso izpolnjeni vsi štirje pogoji iz sodbe v zadevi Altmark (10). Naknadno so predložili informacije o četrti pogodbi o upravljanju, še zlasti o sistemu stroškovnega računovodstva, uporabljenem za izračun nadomestila, ki ga izplača država.
(9)
Nato so bili ukrepi, na katere se je nanašal postopek po uradni dolžnosti, in pritožbe vključeni v formalni postopek preiskave C 20/09, ki se je začel 23. julija 2009.
1.4 ODLOČITEV O ZAČETKU POSTOPKA
(10)
Ker je Splošno sodišče razglasilo ničnost odločbe Komisije z dne 23. julija 2003, se je ta po preučitvi podatkov, ki so jih v zvezi s spornimi ukrepi predložili belgijski organi, 13. julija 2009 odločila, da začne formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU (11).
(11)
Odločitev Komisije o začetku postopka je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije. Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj ji predložijo svoje pripombe.
1.5 PRIPOMBE BELGIJSKIH ORGANOV K ODLOČITVI O ZAČETKU POSTOPKA
(12)
Belgijski organi so pripombe predložili 13. avgusta 2009, nato pa so jih dopolnili še s pripombami z dne 10. septembra 2009, 12. oktobra 2009, 23. aprila 2010, 26. aprila 2010, 19. oktobra 2010, 19. novembra 2010, 21. decembra 2010, 18. januarja 2011, 17. februarja 2011, 2. marca 2011, 29. marca 2011, 11. aprila 2011, 10. maja 2011, 27. maja 2011, 14. junija 2011, 10. avgusta 2011, 26. avgusta 2011, 7. oktobra 2011, 14. decembra 2011, 19. decembra 2011, 20. decembra 2011 in 26. decembra 2011. Navedli so, da so 22. aprila 2009 vložili pritožbo zoper sodbo Splošnega sodišča z dne 10. februarja 2009, in predložili dodatna pojasnila v zvezi z nadomestilom za javne storitve in drugimi ukrepi ad hoc v korist podjetja DPLP.
1.6 PRIPOMBE TRETJIH STRANI K ODLOČITVI O ZAČETKU POSTOPKA IN PRIPOMBE BELGIJSKIH ORGANOV K PRIPOMBAM TRETJIH STRANI
(13)
Podjetji Deutsche Post AG in DHL International N.V./S.A. sta predložili pripombe 28. avgusta 2009.
(14)
Zveza Vlaamse Federatie van Persverspreiders (v nadaljnjem besedilu: zveza VFP; flamska zveza dostavljavcev tiska) in združenje Prodipresse (združenje poklicnih dostavljavcev tiska) sta predložili pripombe 28. avgusta 2009.
(15)
Podjetje Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (v nadaljnjem besedilu: podjetje BD, konkurent podjetja DPLP na trgu dostave tiska) je predložilo pripombe 28. avgusta 2009.
(16)
Belgijsko združenje založnikov dnevnega tiska A.S.B.L je predložilo pripombe 28. avgusta 2009.
2. PODROBEN OPIS POMOČI
2.1 PRAVNI STATUS IN DEJAVNOSTI PODJETJA DPLP
(17)
Belgijsko podjetje La Poste je bilo državna agencija (v nadaljnjem besedilu: agencija Régie des postes) do leta 1992, ko je bilo registrirano kot ločena pravna oseba (enterprise publique autonome, to je samostojno javno podjetje). Leta 2000 se je njegov pravni status spremenil v „delniško družbo javnega prava“ (société anonyme de droit public).
(18)
Podjetje DPLP je leta 2010 ustvarilo prihodke iz poslovanja v višini 2 318 milijonov EUR in je imelo 319 milijonov EUR dobička iz poslovanja. Konec leta 2010 je zaposlovalo 33 616 oseb. Za primerjavo navedimo še, da je bilo leta 2002 v podjetju zaposlenih 42 000 oseb. Stroški zaposlenih znašajo 65 % vseh operativnih stroškov podjetja.
(19)
Zasebni vlagatelj CVC Capital Partners ima v lasti manjšinski delež v višini 50 % minus en delež. Večinski delničar je belgijska država.
2.2 POVZETEK SPORNIH JAVNIH UKREPOV
2.2.1 Naloge javne službe med letoma 1992 in 2010
(20)
Podjetje DPLP je bilo na podlagi poštnega zakona (12) in štirih zaporednih pogodb o upravljanju zadolženo za opravljanje nalog javne službe v celotnem obdobju, na katero se je nanašala preiskava, to je od leta 1992 do leta 2010.
2.2.1.1 Obveznosti javne službe, opredeljene v pogodbah o upravljanju
(21)
Pogodbe o upravljanju določajo pravila in pogoje opravljanja nalog podjetja DPLP v okviru opravljanja dejavnosti javnega pomena ter opredeljujejo finančno posredovanje belgijske države.
(22)
Podjetje DPLP je od ustanovitve leta 1992 z belgijsko državo podpisalo štiri pogodbe o upravljanju za naslednja obdobja (13):
1.
prva pogodba: od 14. septembra 1992 do 31. decembra 1996;
2.
druga pogodba: od 1. januarja 1997 do 23. septembra 2002;
3.
tretja pogodba: od 24. septembra 2002 do 23. septembra 2005;
4.
četrta pogodba: od 24. septembra 2005 do 23. septembra 2010; pogodba podaljšana do sklenitve nove pogodbe.
(23)
S pogodbami o upravljanju je določen seznam nalog javne službe. Belgijska država je s trenutno veljavno pogodbo o upravljanju določila naslednje naloge javne službe (14):
Poštne storitve
(i)
Univerzalna poštna storitev
(ii)
Dostava dnevnega tiska
(iii)
Dostava periodičnega tiska
(iv)
Dostava natisnjenega volilnega materiala
(v)
Posebne tarife za nepridobitna združenja
(vi)
Pošiljanje pisemskih pošiljk, oproščenih plačila poštnine (kraljeva in druga posebna korespondenca)
(vii)
Mednarodne poštne storitve
(viii)
Mednarodni paketi
Finančne storitve
(ix)
Sprejemanje gotovinskih pologov na poštni tekoči račun
(x)
Izdaja nakaznic
(xi)
Izplačilo pokojnin, preživnin in podpor invalidnim osebam na domu
(xii)
Izplačilo nagrade za prisotnost med volitvami
(xiii)
Knjiženje sredstev in globnih listkov za globe zaradi kršitve predpisov v cestnem prometu
(xiv)
Storitve v zvezi z ribolovnimi dovoljenji
Prodaja znamk
(xv)
Prodaja znamk
Druge javne storitve
(xvi)
Družbena vloga poštarja
(xvii)
Ustrezno obveščanje javnosti
(xviii)
Tiskanje in dostava elektronske pošte
(xix)
Storitve overjanja sporočil
(xx)
Storitve za državne računovodske organe
(xxi)
Prodaja kolkov za plačilo davkov in glob
(xxii)
Sodelovanje pri dostavi svežnjev volilnih lističev
2.2.2 Javni ukrepi, na katere se nanaša preiskava
(24)
Podjetje DPLP je med letoma 1992 in 2010 prejelo javno podporo v obliki različnih ukrepov:
1.
prevzem plačevanja pokojnin: država je po reformi pokojninskega sistema leta 1997 podjetje DPLP odvezala že nastalih pokojninskih obveznosti v višini 3,8 milijarde EUR;
2.
letno nadomestilo stroškov, nastalih pri izpolnjevanju obveznosti javne službe (15), v skupni višini 5,2 milijarde EUR za obdobje 1992-2010;
3.
kapitalske injekcije: dve leta 1997 (62 milijonov EUR), eno leta 2003 (297,5 milijona EUR) in eno leta 2006 (40 milijonov EUR);
4.
davčne oprostitve: oprostitev plačila davka od dohodkov pravnih oseb, zemljiškega davka ter drugih posrednih in lokalnih davkov;
5.
prenos nepremičnin: leta 1992 je bilo na podjetje DPLP prenesenih 63 nepremičnin v vrednosti 112,2 milijona EUR;
6.
državno poroštvo leta 2004 z 0,25-odstotno premijo za posojilo v višini 100 milijonov EUR.
2.2.2.1 Prevzem plačevanja pokojnin
(25)
Agencija Régie des postes je bila leta 1992 z zakonom preoblikovana v samostojno javno podjetje, imenovano „De Post - La Poste“. Podjetje DPLP je kot pravni naslednik agencije Régie des postes prevzelo njena sredstva in zaposlene. Ta sprememba je bila pomemben mejnik, kar zadeva poslovni model:
1.
podjetje DPLP odtlej upravljata upravni svet in upravni odbor, v nasprotju z agencijo Régie des postes, ki jo je upravljal in vodil pristojni minister, vlada pa je ohranila le pristojnost nadzora nad upoštevanjem zakona in pogodbe o upravljanju (16);
2.
podjetje DPLP je načeloma samo pristojno za svoje finančno ravnovesje, medtem ko je letni proračun agencije Régie des postes dotlej sestavil pristojni minister in ga nato predložil v potrditev parlamentu kot prilogo k proračunu svojega ministrstva.
(26)
Tako je podjetje DPLP leta 1992 prevzelo 43 747 javnih uslužbencev skupaj s pravnim varstvom, ki jim je bilo zagotovljeno v zvezi z varnostjo zaposlitve, pokojninami in osebnimi dohodki (člen 33 zakona z dne 21. marca 1991).
(27)
Podjetje DPLP je leta 2008 redno zaposlovalo še približno 23 500 stalnih uslužbencev (s statutom, podobnim statutu javnega uslužbenca), ki so predstavljali približno dve tretjini vseh zaposlenih v podjetju, kot je to navedeno v nadaljevanju.
Preglednica 1
Sistemi zaposlovanja v podjetju DPLP
(28)
Med letoma 1972 in 1996 so se pokojnine izplačevale na podlagi dokladnega sistema. Podjetje DPLP je v skladu s tem sistemom državi vračalo znesek pokojnin, ki jih je ta izplačevala upokojenim javnim uslužbencem (17) za pokojninske pravice, ki so jih zbrali od leta 1972, ko je belgijsko podjetje La Poste postalo ločen računovodski subjekt v okviru države (Régie des postes).
(29)
Sistem financiranja pokojnin se ni v ničemer spremenil do pokojninske reforme leta 1997. S to reformo je bil pokojninski sistem prvega stebra, ki se je uporabljal za stalne uslužbence podjetja DPLP, izenačen s pokojninskim sistemom za zasebni sektor: podjetje DLPL je moralo od leta 1997 uradu ONSS (Office national de sécurité sociale, to je nacionalni urad za socialno varnost) plačevati pokojninski prispevek v višini 8,86 % plač.
(30)
Hkrati se je država strinjala, da prevzame breme pokojninskih obveznosti v višini 3,8 milijarde EUR, ki so že nastale za podjetje DPLP.
2.2.2.2 Letno nadomestilo stroškov, nastalih pri izpolnjevanju obveznosti javne službe
(31)
S posameznimi pogodbami je bilo določeno, da bo država izplačala letno nadomestilo za opravljanje nalog javne službe, opredeljenih v zadevni pogodbi.
(32)
V prvih treh pogodbah je bilo nadomestilo opredeljeno na podlagi dejanske razlike med izdatki in prihodki, nastalimi pri opravljanju nalog javne službe. S četrto pogodbo o upravljanju je določeno plačilo fiksnega nadomestila, ki se izračuna na podlagi pričakovane razlike med stroški, nastalimi za podjetje DPLP, in prihodki, ki jih prinesejo uporabniki javnih storitev, vendar je hkrati za zadevno nadomestilo v pogodbah o upravljanju določena zgornja meja (18).
(33)
Podjetje DPLP je v skladu s trenutno veljavno pogodbo o upravljanju (19) upravičeno do državnega nadomestila za naslednje javne storitve:
Poštne storitve
(ii)
Dostava dnevnega tiska
(iii)
Dostava periodičnega tiska
(iv)
Dostava natisnjenega volilnega materiala
(v)
Posebne tarife za nepridobitna združenja
(vi)
Pošiljanje pisemskih pošiljk, oproščenih plačila poštnine (kraljeva in druga posebna korespondenca)
Finančne storitve
(ix)
Sprejemanje gotovinskih pologov na poštni tekoči račun
(x)
Izdaja nakaznic
(xi)
Izplačilo pokojnin, preživnin in podpor invalidnim osebam na domu
(xiii)
Knjiženje sredstev in globnih listkov za globe zaradi kršitve predpisov v cestnem prometu
(xiv)
Storitve v zvezi z ribolovnimi dovoljenji
Prodaja znamk
(xv)
Prodaja znamk
Druge javne storitve
(xvi)
Družbena vloga poštarja
(xx)
Storitve za državne računovodske organe
(xxi)
Prodaja kolkov za plačilo davkov in glob
(34)
Treba je opozoriti, da na podlagi zadnjih treh pogodb o upravljanju (20) za univerzalno poštno storitev ni mogoče izplačati nadomestila. Čeprav je mogoče dostavo tiska na podlagi Direktive 97/67/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 1997 o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve (21) na splošno vključiti med univerzalne storitve, so belgijski organi posebne naloge (dostava dnevnega in periodičnega tiska), za katere naj bi se na podlagi pogodb o upravljanju izplačevalo nadomestilo, opredelili v skladu z merili, po katerih se razlikujejo od univerzalne poštne storitve. Ta merila so: (1) cilji naloge, ki presegajo cilje univerzalne storitve, (2) posebni pogoji, določeni v zadevnih pogodbah, in (3) posebne določbe v zvezi s tarifnim sistemom, ki se razlikujejo od določb, ki se uporabljajo za tarifni sistem univerzalne storitve.
(35)
Cilji naloge: po mnenju belgijskih organov je še posebno pomembno zagotoviti široko dostavo tiska na celotnem belgijskem ozemlju, da bi tako zvišali raven obveščenosti, povečali raznolikost mnenj in spodbudili udeležbo javnosti v političnih razpravah.
(36)
S pogodbo so določeni posebni pogoji uporabe: posebna storitev dostave tiska, ki jo mora opravljati podjetje DPLP in za katero se izplačuje nadomestilo, presega klasično storitev dostave, vključeno v univerzalno storitev. V zvezi z njo je določenih nekaj strogih pogojev glede kakovosti in rezultatov v zvezi s časom dostave (na primer dostava pred 7.30), pogostostjo, dostavnimi možnostmi za založnike, količinsko prožnostjo, ki se omogoči založnikom, in nepretrganim izvajanjem storitve (vključno z natančno opredelitvijo primerov višje sile).
(37)
Poseben tarifni sistem: tarife za dostavo tiska, za katere se izplača nadomestilo, se opredelijo na podlagi tristranskih pogajanj (med belgijsko državo, podjetjem DPLP in sektorjem tiska) in zanje v nasprotju s tarifami univerzalne javne storitve ni potrebna odobritev regulativnega organa. Medtem ko tarife univerzalne javne storitve temeljijo na stroških, so tarife posebne naloge dostave tiska, za katero se izplačuje nadomestilo, precej nižje, da se tako omogoči uresničitev njenih ciljev.
(38)
Za javne storitve, navedene v uvodni izjavi 33, se lahko izplačuje nadomestilo za javne storitve. V posameznih poslovnih letih so bila izplačana spodaj navedena nadomestila za javne storitve:
Prva pogodba o upravljanju
Leto
Znesek (v EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Druga pogodba o upravljanju
Leto
Znesek (v EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Tretja pogodba o upravljanju
Leto
Znesek (v EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Četrta pogodba o upravljanju
Leto
Znesek (v EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3 Kapitalske injekcije
(39)
Kapitalski injekciji iz leta 1997: podjetje DPLP je prejelo dve nepriglašeni kapitalski injekciji v skupni višini 62 milijonov EUR. Vendar so belgijski organi pozneje navedli, da so bila ta sredstva dejansko naknadna nadomestila za javne storitve, ki podjetju DPLP niso bila izplačana v želenem roku.
(40)
Kapitalska injekcija iz leta 2003: belgijski organi so podjetju DPLP namenili kapitalsko injekcijo v višini 297,5 milijona EUR. Menijo, da je bila ta kapitalska injekcija izvedena pod pogoji, sprejemljivimi za zasebnega vlagatelja, ki deluje v običajnih razmerah tržnega gospodarstva, zato naj v skladu z načelom zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu ne bi bila državna pomoč.
(41)
Kapitalska injekcija iz leta 2006: belgijski organi so zadevnemu podjetju namenili novo kapitalsko injekcijo v višini 40 milijonov EUR. Menijo, da se je ta kapitalska injekcija skladala z načelom zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, saj je bila izvedena pod pogoji, enakimi pogojem, ki se uporabljajo za zasebne vlagatelje (pari passu).
2.2.2.4 Davčne oprostitve
(42)
Podjetje DPLP je bilo do 31. decembra 2005 oproščeno plačila davka od dohodkov pravnih oseb.
(43)
V obdobju, na katero se nanaša preiskava, je bilo oproščeno plačila zemljiškega davka na nepremičnine za objekte, ki se uporabljajo za zagotavljanje javnih storitev, s čimer je pridobilo prednost od […] (23) do […] EUR na leto. Če bi bil ta davek plačan, bi se stroški izdelkov (iz okvira javnih storitev in komercialnih izdelkov), za katere se uporabljajo te nepremičnine, sorazmerno povišali.
(44)
Podjetje DPLP je oproščeno tudi plačila drugih posrednih in lokalnih davkov. Belgijski organi ne morejo oceniti natančne vrednosti te prednosti, vendar navajajo, da ta ukrep spada na področje uporabe pravil de minimis.
(45)
Davčne oprostitve so bile uvedene pred začetkom veljavnosti Pogodbe ES leta 1958 in so bile ohranjene brez večjih sprememb. Oprostitev plačila davka od dohodkov pravnih oseb je bila 31. decembra 2005 odpravljena, zadnja dva ukrepa pa se še vedno uporabljata.
2.2.2.5 Prenos nepremičnin
(46)
Belgijska država je leta 1992 na podjetje DPLP brez protivrednosti prenesla 63 nepremičnin (24). To podjetje jih je uporabljalo že prej, čeprav so s pravnega vidika pripadale državi. Skupna vrednost tega imetja je bila ocenjena na 112,2 milijona EUR (25). Te nepremičnine so bile ločene od prvotnih sredstev, h katerim so bile dodane, saj so bile oddvojene od državnega premoženja, ko je podjetje La Poste leta 1971 postalo ločena državna agencija (Régie des postes). Agencija Régie des postes je že imela zakonito v lasti sredstva, ki so bila pripoznana v njeni bilanci stanja. Z navedenimi dodatnimi nepremičninami, prenesenimi leta 1992, naj bi se, nasprotno, izravnalo breme pokojnin, ki jih je moralo še naprej nositi podjetje DPLP, ko se je njegov status, to je status agencije, spremenil v status samostojnega javnega podjetja.
(47)
Belgijski organi trdijo, da prenos teh nepremičnin spada izključno v okvir notranje reorganizacije državnega premoženja in zato ne pomeni prednosti. V zvezi s tem navajajo, da je belgijsko podjetje La Poste te nepremičnine uporabljalo že pred preoblikovanjem v podjetje DPLP leta 1992 (in jih je torej prav tako uporabljala že agencija Régie des postes).
2.2.2.6 Državno poroštvo
(48)
Podjetju DPLP je bilo omogočeno, da za najem posojil zaprosi za državno poroštvo z 0,25-odstotno premijo.
(49)
V obdobju, na katero se nanaša preiskava, je bilo to poroštvo uporabljeno le enkrat, in sicer za posojilo v višini 100 milijonov EUR, pridobljeno pri Evropski investicijski banki (EIB). S sporazumom, ki sta ga 22. decembra 2004 podpisali podjetje DPLP in EIB, je slednja prvemu omogočila kreditiranje do 10. junija 2008. Podjetje DPLP je na podlagi te možnosti 8. novembra 2007 zaprosilo za znesek v višini 100 milijonov EUR, ki ga je 5. decembra 2007 tudi dejansko prejelo. Zadevno podjetje se je zavezalo, da bo posojilo vrnilo v 11 enakih anuitetah v višini približno 9,09 milijona EUR. Prva anuiteta mora biti izplačana 5. decembra 2012, zadnja pa 5. decembra 2022. Obresti se plačujejo na tri mesece (5. decembra, 5. marca, 5. junija in 5. septembra). Obrestna mera je določena na podlagi trimesečne obrestne mere EURIBOR, znižane za 37 bazičnih točk.
3. OPIS RAZLOGOV ZA ZAČETEK POSTOPKA LETA 2009
(50)
Komisija je na podlagi sodbe v zadevi Altmark (26) menila, da bi bila lahko nadomestila za javne storitve, izplačana od leta 1992, zgoraj navedene davčne oprostitve, kapitalske injekcije, državno poroštvo in prenos nepremičnin državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
(51)
Državne pomoči v obliki nadomestila stroškov, povezanih z obveznostmi univerzalne storitve, je mogoče šteti za združljive na podlagi člena 106(2) PDEU, če so potrebne za opravljanje teh storitev ter če razvoj trgovine ni prizadet v takšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Evropske unije.
(52)
Komisija se je v odločitvi o začetku postopka iz leta 2009 spraševala, ali so ukrepi pomoči, odobreni podjetju DPLP, potrebni in sorazmerni za opravljanje nalog javne službe.
(53)
Kar zadeva izračun prekomernega nadomestila na podlagi člena 106(2) PDEU, je Komisija menila, da je treba upoštevati vse prihodke in stroške, povezane z obveznostmi javne službe, ter se prepričati, da nadomestilo za opravljanje nalog javne službe ni bilo prekomerno. Za ta izračun je treba preveriti zanesljivost računovodske metode, uporabljene za opredelitev stroškov, ki jih je mogoče pripisati opravljanju storitev splošnega gospodarskega pomena, ter upoštevati vse neto stroške javnih storitev in dodatnih pomoči, podeljenih v kakršni koli obliki.
(54)
V zvezi z okoliščino, da je država financirala pokojnine javnih uslužbencev, se je Komisija spraševala, v kakšnem obsegu je bilo podjetje DPLP zaradi razbremenitve pokojninskih obveznosti postavljeno v položaj, primerljiv s položajem konkurentov, kar zadeva prispevke za socialno varnost.
(55)
V skladu s pristopom Komisije iz odločbe o državnem financiranju stroškov pokojnin javnih uslužbencev, zaposlenih pri francoskem podjetju La Poste (27), je treba preučiti, ali je ta ukrep združljiv na podlagi člena 107(3)(c) PDEU, in za to opredeliti, v kakšnem obsegu so bili stroški za socialno varnost, ki jih je nosilo podjetje DPLP, potem ko je bilo razbremenjeno teh obveznosti, primerljivi s stroški, ki so jih nosili njegovi konkurenti.
4. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
4.1 PRIPOMBE ZVEZE VFP IN ZDRUŽENJA PRODIPRESSE
(56)
Zveza VFP in združenje Prodipresse sta 28. avgusta 2009 predložili pripombe v zvezi s sistemom dostave tiska, ki ga je vzpostavilo podjetje DPLP.
(57)
Zveza VFP in združenje Prodipresse sta v predhodni pritožbi opozorili na izkrivljanje konkurence zaradi nizkih tarif, ki jih zaračunava podjetje DPLP za dostavo tiska in zaradi katerih je onemogočena kakršna koli konkurenca preostalih operaterjev na trgu.
(58)
V zvezi s tem sta navedli, da so bile cene podjetja DPLP določene na podlagi tristranskih pogajanj med podjetjem DPLP, založniki in državo. Na podlagi njihovih navedb izgube podjetja DPLP zaradi cen, nižjih od tržnih, izravnava država v okviru nadomestila za SSGP. Čeprav je neposredni prejemnik te pomoči podjetje DPLP, naj bi ta posredno koristila tudi založnikom dnevnega tiska.
(59)
Zveza VFP in združenje Prodipresse menita, da podjetje DPLP mogoče prejema prekomerno nadomestilo za sistem dostave tiska, s katerim bi lahko financiralo svoje preostale dejavnosti.
4.2 PRIPOMBE BELGIJSKEGA ZDRUŽENJA ZALOŽNIKOV DNEVNEGA TISKA
(60)
Belgijsko združenje založnikov dnevnega tiska je pripombe predložilo 28. avgusta 2009. Ob tem je poudarilo pomen, ki ga ima z vidika demokracije in enakosti učinkovit sistem dostave dnevnega tiska na celotnem belgijskem ozemlju po enotnih in zmernih cenah, da lahko tako naročniki prejmejo dnevni tisk že zgodaj zjutraj.
4.3 PRIPOMBE PODJETIJ DEUTSCHE POST AG IN DHL INTERNATIONAL
(61)
Podjetji Deutsche Post AG in DHL International sta pripombe predložili 28. avgusta 2009. Vztrajali sta, da je treba preučiti prevzem pokojninskih obveznosti podjetja DPLP ter da se je treba zlasti prepričati o skladnosti tega ukrepa s predhodno prakso, preveriti združljivost kapitalskih injekcij s trgom, preveriti združljivost porazdelitve stroškov s sodbo v združenih zadevah Chronopost in nazadnje preučiti še prenos nepremičnin.
4.4 PRIPOMBE PODJETJA BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Podjetje Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (v nadaljnjem besedilu: podjetje BD), ki spada v skupino TNT, je pripombe predložilo 28. avgusta 2009. Podjetje BD - zlasti njegova podružnica Deltamedia, pristojna za dostavo tiska - je konkurent podjetja DPLP na trgu dostave dnevnega in periodičnega tiska. Podjetje BD je v predhodni pritožbi poudarilo, da podjetje DPLP za dostavo dnevnega tiska zaračunava cene, nižje od stroškov. Po njegovih trditvah so se izgube podjetja DPLP financirale iz državnih subvencij. Nizke cene naj bi otežile kakršno koli konkuriranje podjetju DPLP.
(63)
Podjetje BD trdi, da je podjetje DPLP kršilo Direktivo Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev (28) in člen 7 Direktive 97/67/ES. Zadevno podjetje se je spraševalo tudi o obstoju pomoči na podlagi člena 107(1) PDEU in združljivosti nadomestila za stroške, povezane s SSGP, na podlagi člena 106(2) PDEU.
(64)
Spraševalo se je, ali je mogoče dostavo dnevnega tiska obravnavati kot SSGP, saj je v večini držav članic ta storitev odprta za konkurenco brez vključitve poštnega operaterja.
(65)
Podjetje BD se je še spraševalo, ali je subvencija, namenjena izključno poštnemu operaterju, najprimernejši način za podporo dostavi dnevnega tiska, in sicer v primerjavi s pomočjo založnikom, ki bi si lahko tako zagotovili dostavne storitve na svobodnem trgu, s čimer bi bila omogočena konkurenca med več ponudniki.
(66)
Podjetje BD se je spraševalo, ali so bili stroški potrebni, tudi če bi bilo treba odobriti poveritev dostave dnevnega tiska podjetju DPLP. Po njegovem mnenju to podjetje nosi veliko večje stroške od stroškov, ki jih imajo drugi operaterji, kar zvišuje raven potrebnih subvencij. V tem smislu naj subvencije ne bi bile niti sorazmerne niti utemeljene.
(67)
Nazadnje, podjetje BD še meni, da bi lahko stroški podjetja DPLP, ki jih je prevzela država, vključevali stroške naložb, ki naj ne bi bili potrebni za opravljanje SSGP, saj je podjetje DPLP vzpostavljene infrastrukture lahko uporabljalo za druge storitve. Z državnimi subvencijami so se mogoče financirale tudi kampanje za oglaševanje komercialnih izdelkov.
5. PRIPOMBE BELGIJSKIH ORGANOV
5.1 PRIPOMBE BELGIJSKIH ORGANOV K PREVZEMU PLAČEVANJA POKOJNIN
(68)
Belgijski organi trdijo, da v skladu s pristopom iz sodbe v zadevi Combus (29) prevzem plačevanja pokojninskih obveznosti ni državna pomoč, saj je bilo s tem belgijsko podjetje La Poste razbremenjeno izrednega bremena in ne bremena, ki običajno nastane za proračun podjetja.
(69)
Zadevno izredno breme naj bi nastalo zaradi večjih stroškov za plače, povezanih s stalnimi uslužbenci, in manjšo prožnostjo na operativni ravni, kar naj bi podjetje DPLP oviralo pri zmanjševanju števila zaposlenih javnih uslužbencev na število, ki bi se mu zdelo primerno.
(70)
Belgijski organi so opredelili tri razloge za nezadostno prožnost:
1.
varnost zaposlitve javnih uslužbencev;
2.
neobstoj interne mobilnosti in
3.
nezmožnost uporabe ukrepa „čakanja na delo“.
(71)
Varnost zaposlitve javnih uslužbencev: podjetje DPLP trdi, da so njegovi stalni uslužbenci de facto zaposleni za nedoločen čas. Zato ne more prekiniti njihovih pogodb o zaposlitvi, razen v primeru hude kršitve obveznosti ali ponavljajočih se slabih rezultatov, pa še takrat so za zadevni postopek postavljene zelo stroge zahteve.
(72)
Poleg tega se je Conseil d’État (belgijsko upravno sodišče, pristojno za stalne uslužbence, medtem ko spadajo pogodbeni uslužbenci v pristojnost delovnih sodišč) že izreklo v korist stalnih uslužbencev, saj je določilo strog standard za opredelitev „upravičenega razloga“. Zato podjetje DPLP svojih stalnih uslužbencev ne more odpustiti iz ekonomskih ali tehničnih razlogov, niti posamično niti kolektivno.
(73)
Torej je prikrajšano za odpoved pogodbe o zaposlitvi kot sredstvo upravljanja, s katerim bi lahko preoblikovalo sestavo zaposlenih glede na dejanske operativne potrebe. Dalje, ker podjetje DPLP ne more odpuščati iz ekonomskih razlogov, so precej omejena njegova sredstva za razreševanje težav, kot so nezadostna mobilnost ali plače in ugodnosti stalnih uslužbencev, ki so višje od plač in ugodnosti na trgu. Poleg tega stalni uslužbenci ne morejo zaprositi za samodejno premestitev v javno upravo, niti take premestitve ne more zahtevati podjetje DPLP.
(74)
To pomeni, da je zmanjševanje števila stalnih uslužbencev večinoma omejeno na maloštevilne prostovoljne in „naravne“ prekinitve delovnega razmerja.
(75)
Neobstoj interne mobilnosti: poleg tega, da podjetje DPLP ne more zmanjšati števila stalnih uslužbencev na področjih, na katerih se je zmanjšalo povpraševanje po storitvah, veljajo stroge omejitve tudi v zvezi z možnostmi, ki jih ima za prerazporeditev takih uslužbencev znotraj organizacije glede na svoje potrebe.
(76)
Dejavniki, kot so jezikovna pripadnost, kvalificiranost, delovna doba in funkcijska razvrstitev, podjetju DPLP v veliki meri onemogočajo prerazporeditev uslužbencev s področij, na katerih se potrebe po delovni sili zmanjšujejo, na primer zaradi manjše uporabe tradicionalne pošte, v sektorje, v katerih primanjkuje delovne sile zlasti zaradi upokojitev ali povečanega povpraševanja.
(77)
Povedano drugače, podjetje DPLP svojih stalnih uslužbencev zaradi togosti „statuta“ pogosto ne more prerazporediti glede na svoje potrebe oziroma izravnati neravnovesja med področji dejavnosti s preveč in premalo zaposlenimi. Tako mora zadevno podjetje, paradoksalno, za zadovoljitev potreb v sektorjih, v katerih primanjkuje delovne sile, zaposlovati uslužbence za določen čas ali pogodbene uslužbence, vendar mora hkrati obdržati tudi presežne stalne uslužbence v sektorjih s preveč zaposlenimi.
(78)
Nezmožnost uporabe ukrepa „čakanja na delo“: poleg tega podjetje DPLP svojih stalnih uslužbencev ne more „poslati na čakanje“ (odpust iz ekonomskih razlogov), kot lahko to storijo operaterji v zasebnem sektorju, ko jim primanjkuje dela.
(79)
Višji stroški za plače: ko je agencija Régie des postes leta 1992 postala samostojno državno podjetje in je bila preimenovana v podjetje DPLP, so stalni uslužbenci prejemali precej višje plače in ugodnosti kot pogodbeni uslužbenci v zasebnem sektorju. Po letu 1992 so samodejna povišanja plač zaradi delovne dobe in velike pogajalske moči sindikatov pripomogla k ohranitvi plač in ugodnosti na sorazmerno višji ravni.
(80)
Stalni uslužbenci imajo poleg višjih plač in ugodnosti kot pogodbeni uslužbenci še od 4 do 11 dodatnih dni plačanega dopusta (30), s čimer se še bolj povečujejo stroški, ki jih mora nositi podjetje DPLP. Navedene lastnosti stalnih uslužbencev so otežile upravljanje podjetja DPLP, kar zadeva stroške za posameznega stalnega uslužbenca, ki so precej višji od stroškov pogodbenih uslužbencev v zasebnem sektorju.
(81)
Podjetje DPLP je že od leta 1992, ko je od agencije Régie des postes prevzelo stalne uslužbence, priznavalo, da so ti zaradi višjih stroškov za plače in operativne togosti strukturna pomanjkljivost, ki jo je bilo z vse večjo liberalizacijo poštnega trga vse težje prenašati. Zato je to podjetje leta 1998 prenehalo sklepati taka delovna razmerja. Zaradi „naravnih“ prekinitev delovnega razmerja, kamor spadajo zlasti upokojitve, se je število zaposlenih do leta 2008 skupaj zmanjšalo na 23 538.
(82)
Ker je zmanjševanje števila stalnih uslužbencev odvisno zlasti od deleža „naravnih“ prekinitev delovnega razmerja, se je to število glede na trenutno starostno piramido zmanjševalo počasi, kar se bo najverjetneje nadaljevalo še do leta 2030, torej precej po popolni liberalizaciji poštnega trga, kar je razvidno iz spodnje preglednice.
Preglednica 2
Razvoj števila stalnih uslužbencev pri podjetju DPLP
(83)
Belgijski organi zato menijo, da so stalni uslužbenci podjetja DPLP na operativni ravni in z vidika stroškov velika pomanjkljivost v primerjavi z zasebnimi operaterji ter da je država podjetje DPLP razbremenila izrednega bremena, ki ga njegovim konkurentom ni treba nositi.
(84)
Menijo, da ta ukrep ni državna pomoč, zato naj v primeru podjetja DPLP ne bi bilo treba uporabiti smernic Komisije iz odločitve o začetku postopka v skladu s predhodnimi zadevami v zvezi s pokojninskimi sistemi (EDF (31), La Poste (Francija) (32), Royal Mail (33)).
(85)
Vendar belgijski organi kljub temu trdijo, da bi, če bi za podjetje DPLP uporabili tako metodo, ugotovili, da se delež stroškov za socialno varnost, ki jih nosi podjetje DPLP, v odstotkih stroškov za plače, ujema z zadevnim deležem pri njegovih konkurentih.
5.2 PRIPOMBE BELGIJSKIH ORGANOV K LETNEMU NADOMESTILU STROŠKOV JAVNIH STORITEV
(86)
Belgijski organi so predložili računovodske podatke (34) podjetja DPLP in predstavili načela stroškovnega računovodstva, ki ga uporablja to podjetje.
(87)
Najprej so trdili, da nadomestilo za javne storitve, ki se izplačuje vsako leto, ni pomoč, ker se sklada s sodno prakso v zadevi Altmark.
(88)
Dalje, trdili so še, da je nadomestilo za javne storitve - tudi če je pomoč - združljivo, saj z njim niso bili prekomerno nadomeščeni neto stroški, ki jih je nosilo podjetje DPLP pri opravljanju nalog javne službe. Po njihovem mnenju je iz izračunov, ki so jih predložili, razvidno, da stroški podjetja DPLP niti niso bili v celoti nadomeščeni.
(89)
Nazadnje, belgijski organi so še navedli, da so nekateri ukrepi veljavna pomoč. V zvezi s tem glej oddelek, v katerem so obravnavane veljavne pomoči (odstavek 6.3.2 in naslednje uvodne izjave).
5.3 PRIPOMBE BELGIJSKIH ORGANOV H KAPITALSKIM INJEKCIJAM
5.3.1 Kapitalski injekciji iz leta 1997
(90)
Belgijski organi so v dopisu, poslanem Komisiji 12. avgusta 2009, navedli, da je treba kapitalski injekciji iz leta 1997 v skupni višini 62 milijonov EUR obravnavati kot naknadno nadomestilo za obveznosti javne službe.
5.3.2 Kapitalski injekciji iz let 2003 in 2006
(91)
Belgijski organi trdijo, da sta kapitalski injekciji iz let 2003 in 2006 temeljili na strateškem načrtu (35), katerega končni cilj je bil izboljšati konkurenčnost in donosnost podjetja v okviru postopne liberalizacije poštnega trga.
(92)
Ta načrt je imel dva glavna cilja:
1.
izboljšati storilnost, da bi tako zagotovili konkurenčnost in donosnost v okolju bolj liberaliziranega trga;
2.
usmeriti podjetje DPLP k tržni logiki z odprtjem njegovega kapitala zasebnim vlagateljem, to je doseči in vzdrževati zahtevane ravni donosnosti, potrebne za pritegnitev zasebnih vlagateljev in sprostitev potenciala donosnosti podjetja.
(93)
Kapitalska injekcija iz leta 2003: belgijski organi so navedli, da je bil namen kapitalske injekcije iz leta 2003 okrepiti lastniški kapital podjetja DPLP glede na velike finančne obveznosti, ki jih je to sprejelo zlasti za zgraditev štirih novih centrov za razvrščanje, posodobitev obstoječega centra, izboljšanje dostave pošte in avtomatizacijo.
(94)
Poleg tega so še trdili, da so ta sredstva krila tudi izdatke za uslužbence, ki so nastali zaradi zmanjšanja števila zaposlenih v povezavi s sistemom predčasnega upokojevanja, skrajšanjem delovnega časa in povišanjem plač na novo zaposlenim.
(95)
S temi ukrepi naj bi se zagotovilo razumno jamstvo, kar zadeva povečano donosnost v obdobju 2003-2007, da bi tako izpolnili pričakovanja zasebnih vlagateljev. Tako naj bi belgijska država kot edina delničarka podjetja DPLP leta 2003 s svojim ravnanjem želela zagotoviti donosnost, saj naj bi ob sprejetju odločitve o kapitalski naložbi v celoti upoštevala načelo zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu.
(96)
Belgijski organi so 5. avgusta 2009 še trdili, da so napovedi dobička pokazale, da je bila kapitalska injekcija zagotovljena pod pogoji, ki se skladajo z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu, saj je bil pričakovani dobiček večji od dobička, ki bi ga zahteval zasebni vlagatelj. Te napovedi so bile realne, saj je bil dejanski dobiček med letoma 2003 in 2008 še precej večji od pričakovanega.
(97)
Belgijski organi so pojasnili, da kapitalska injekcija iz leta 2003 nikakor ni bila povezana z odpisom državnih terjatev v računih podjetja DPLP iz leta 2005. Ta odpis, ki ni bil izveden istočasno, je bil običajen računovodski postopek, saj je država jasno navedla, da te terjatve podjetju DPLP ne bodo plačane. Končni zneski, odpisani v okviru sanacije bilance za leto 2005, so se razlikovali od zneskov kapitalske injekcije iz leta 2003 in akumuliranih izgub ob koncu leta 2002.
(98)
Kapitalska injekcija iz leta 2006: belgijski organi so trdili, da se je ta kapitalska injekcija skladala z načelom zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, saj je bila zagotovljena pod enakimi pogoji (pari passu), kot so bili uporabljeni za zasebnega vlagatelja, to je podjetje Post Invest Europe SA, ki je vložilo 300 milijonov EUR. Država in novi vlagatelj sta vpisala nove delnice, da je lahko slednji prejel 50 % delnic minus en delež, država pa je ohranila 50 % delnic plus en delež (36).
(99)
Investicijska banka, na katero so se obrnili belgijski organi za določitev emisijske cene novih delnic, je ocenila, da skupna vrednost podjetja DPLP znaša med […] in […] EUR. Država je za celotno podjetje pred kapitalskimi injekcijami nazadnje sprejela znesek […] EUR. Belgijski organi so priznali, da so poznejši rezultati podjetja DPLP presegli predpostavke, izdelane ob oceni.
(100)
Belgijski organi menijo, da se je podjetje DPLP zaradi izvedbe strateškega načrta uvrstilo med najučinkovitejše operaterje v Evropi. To podjetje naj bi precej napredovalo z vidika donosnosti, učinkovitosti (37) in kakovosti ter naj bi pri tem ohranilo primerno raven cen, ki jih zaračunava strankam.
5.4 PRIPOMBE BELGIJSKIH ORGANOV K DAVČNIM OPROSTITVAM
(101)
Belgijski organi so v izjavi z dne 12. avgusta 2009 priznali, da podjetje DPLP do 27. decembra 2005 ni bilo vključeno v sistem plačevanja davka od dohodkov pravnih oseb, je pa plačevalo davek na dobiček (torej davek, ki ga plačujejo pravne osebe). Vendar so hkrati trdili, da ta davčni sistem podjetju DPLP v obdobju 2003-2005 ni prinesel nobene koristi: če bi namreč moralo plačevati davek od dohodkov pravnih oseb, bi lahko preneslo izgube iz preteklih let in mu torej v tem obdobju zadevnega davka ne bi bilo treba plačevati.
(102)
Hkrati so še trdili, da je moralo podjetje DPLP v obdobju 2003-2005 plačati davke na dobiček v višini 2 milijonov EUR.
(103)
Zadevno podjetje je moralo od poslovnega leta 2006 plačevati davek od dohodkov pravnih oseb, ne da bi mu bil omogočen prenos predhodnih izgub. Belgijski organi so ocenili, da je bil na ta datum žrtvovan davčni odbitek v višini 51,87 milijona EUR.
(104)
Na podlagi tega so menili, da podjetje DPLP zaradi oprostitve plačila davka od dohodkov pravnih oseb pred letom 2006 ni imelo neto dobička.
(105)
Belgijski organi so pojasnili, da je podjetje DPLP oproščeno plačila zemljiškega davka na prihodke iz nepremičnin, ki jih uporablja za opravljanje storitev javnega pomena.
(106)
Ocenili so neto dobiček podjetja DPLP, ki je po njihovem mnenju omejen v primerjavi z dodatnimi stroški, ki jih to podjetje nosi zaradi obveznosti vzdrževanja poštnega omrežja, za katero je značilna točno določena ozemeljska gostota, za kar ne prejema nobenega drugega nadomestila.
(107)
Belgijski organi so pojasnili, da je podjetje DPLP oproščeno plačila nekaterih drugih posrednih in lokalnih davkov. V zvezi s tem so trdili, da ima oprostitev teh davkov neto učinek de minimis.
5.5 PRIPOMBE BELGIJSKIH ORGANOV K PRENOSU NEPREMIČNIN
(108)
Belgijski organi so v izjavi z dne 12. avgusta 2009 potrdili, da je bilo ob preoblikovanju podjetja DPLP v samostojno javno podjetje nanj prenesenih nekaj nepremičnin. Zadevno podjetje je te stavbe uporabljalo od leta 1971 in jih je potrebovalo za opravljanje poštnih storitev.
(109)
Belgijski organi trdijo, da podjetje DPLP s prenosom zadevnih nepremičnin ni pridobilo nobene prednosti, saj jih je že uporabljalo za opravljanje javne službe. Povedano drugače, po njihovem mnenju je bilo s tem le prerazporejeno državno premoženje.
5.6 PRIPOMBE BELGIJSKIH ORGANOV K DRŽAVNEMU POROŠTVU ZA NAJEM POSOJIL
(110)
Belgijski organi so v izjavi z dne 12. avgusta 2009 trdili, da podjetje DPLP ni samodejno upravičeno do državnega poroštva za najem posojil. Če bi želelo zaprositi za tako poroštvo, bi moralo najprej pridobiti odobritev belgijskih organov in v državno blagajno vplačati 0,25-odstotno letno premijo.
(111)
Podjetje DPLP je v obravnavanem obdobju državno poroštvo uporabilo le enkrat.
(112)
Belgijski organi menijo, da je 0,25-odstotna premija ustrezna, če upoštevamo finančni položaj podjetja DPLP in majhno možnost, da podjetje ne bo vrnilo dolga. Poleg tega menijo, da bi bile tržne obrestne mere za podobno posojilo brez državnega poroštva do 40 bazičnih točk višje.
5.7 PRIPOMBE BELGIJSKIH ORGANOV K PRIPOMBAM ZAINTERESIRANIH STRANI
(113)
Belgijski organi so v izjavi z dne 12. oktobra 2009 menili, da odločilne elemente vsebujejo le izjave podjetja BD ter zveze VFP in združenja Prodipresse. Ti se nanašajo zlasti na nadaljnjo dostavo dnevnega in periodičnega tiska.
(114)
Belgijski organi trdijo, da dodelitev opravljanja nerezerviranih poštnih storitev (kot je dostava tiska) v nasprotju s trditvami podjetja BD ne spada na področje uporabe predpisov Unije o javnih naročilih (Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta (38)).
(115)
Poleg tega trdijo, da z dostavo dnevnega in periodičnega tiska, ki je storitev splošnega gospodarskega pomena, niso kršene določbe Unije o liberalizaciji poštnega trga.
(116)
Belgijski organi so še navedli, da o zadevni dodelitvi ni bilo odločeno samovoljno. Menijo, da je podjetje DPLP edino podjetje, ki lahko izpolni pogoje in obveznosti, naložene ponudniku takih storitev.
(117)
Belgijski organi trdijo, da podjetje DPLP v nasprotju s trditvami podjetja BD v obdobju 2002-2008 ni prejemalo prekomernega nadomestila za stroške, povezane z opravljanjem storitve dostave dnevnega in periodičnega tiska.
(118)
Ne strinjajo se z mnenjem združenja VFP in zveze Prodipresse, da je podjetje DPLP „napihnilo“ naložbe in dodatne stroške, ki jih je imelo z razširitvijo in nadaljnjim pokrivanjem na nacionalni ravni, ki naj bi se z 82 % povečalo na 100 %. Ker zadevnih 18 % vključuje zlasti oddaljene regije, so se stroški za uslužbence podjetja DPLP nesorazmerno povečali, saj si je moralo to podjetje priskrbeti prevozna sredstva za dolge proge, za kar so značilni visoki stroški amortizacije.
(119)
Nazadnje, belgijski organi še navajajo, da se stroški oglaševalske kampanje zadevnega podjetja niso upoštevali pri izračunu nadomestila, ki ga je to prejelo od države za nadaljnjo dostavo tiska.
(120)
Po mnenju podjetja BD je očitno, da podjetje DPLP ni stroškovno učinkovito. Belgijski organi to trditev izpodbijajo in poudarjajo, da ta ne upošteva v celoti niti visokih dodatnih stroškov, povezanih z nadaljnjo dostavo tiska, niti precejšnjega truda, ki ga je podjetje DPLP vložilo v zagotovitev nadzora nad svojimi stroški in povečanje storilnosti.
(121)
Podjetje BD trdi, da so stroški njegove podružnice Deltamedia nižji od stroškov podjetja DPLP. Po mnenju belgijskih organov je treba to pripisati naslednjim dejavnikom:
(a)
podjetje Deltamedia ne pokriva celotne države;
(b)
podjetje Deltamedia dela z neodvisnimi distributerji;
(c)
storitve, ki jih ponuja podjetje Deltamedia, so poenostavljene, saj deluje z omejenim številom založnikov iz ene same časopisne skupine;
(d)
založniki dostavljajo dnevni tisk neposredno na distribucijska mesta.
5.8 PRIPOMBE BELGIJSKIH ORGANOV K VELJAVNI POMOČI
(122)
Belgijski organi so v izjavi z dne 21. decembra 2010 navedli, da so nekateri ukrepi iz preiskave veljavne pomoči.
(123)
Prvič, belgijski organi trdijo, da so davčne oprostitve, ki so se priznavale podjetju DPLP, še iz časa pred pristopom Belgije k Evropski uniji in se zato štejejo za veljavne pomoči.
(124)
Drugič, belgijski organi navajajo, da je bila letna subvencija podjetju DPLP izplačana pred letom 1999, to je pred liberalizacijo poštnega trga, in se zato šteje za veljavno pomoč. Hkrati pa kapitalskih injekcij pred letom 1999 - če naj se obravnavajo kot državne pomoči - ne bi smeli obravnavati kot veljavnih pomoči.
(125)
Tretjič, belgijski organi trdijo, da se zaradi desetletnega zastaralnega roka vsi ukrepi, sprejeti pred 13. julijem 1999 (torej 10 let pred začetkom formalnega postopka v tej zadevi), štejejo za veljavne pomoči, saj naj bi z razglasitvijo ničnosti, za katero se je pred začetkom zadevnega postopka izreklo Splošno sodišče, postali nični tudi vsi predhodni preiskovalni akti Komisije. Po drugi strani so še trdili, da v preiskavo ne bi smeli vključiti ukrepov, sprejetih pred decembrom 1992, ker je Komisija svoj prvi preiskovalni akt sprejela decembra 2002. To naj bi zadevalo prenos nepremičnin in prvo letno subvencijo, izplačano leta 1992.
6. OCENA
6.1 UVODNE OPOMBE GLEDE SISTEMA STROŠKOVNEGA RAČUNOVODSTVA PODJETJA DPLP
(126)
Člen 14 Direktive 97/67/ES, kot je bila spremenjena z Direktivo 2008/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. februarja 2008 o spremembi Direktive 97/67/ES glede popolnega oblikovanja notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti (39) (tretja poštna direktiva), določa, da poštni operaterji vodijo stroškovno računovodstvo za jasno razlikovanje med vsemi storitvami in izdelki, ki so del univerzalne storitve, in tistimi, ki to niso. Njihovo računovodstvo mora neposredno dodeliti neposredne stroške izdelkom in neposredno ali posredno dodeliti skupne stroške, še zlasti pa ustrezno pripisati skupne stroške, ki so hkrati potrebni za zagotavljanje univerzalnih in neuniverzalnih storitev. Stroškovno računovodstvo podjetja DPLP vključuje metodo analize stroškov po dejavnostih, s katero se vsi stroški delovanja do dobička pred obrestmi in davki (EBIT) pripišejo različnim izdelkom v skladu z metodo popolne razdelitve stroškov (FDC). Stroškovno računovodstvo vključuje vse operativne stroške in organizacijske enote podjetja DPLP. Leta 2009 so komercialni izdelki predstavljali […] % prometa podjetja DPLP, izdelki, povezani z javnimi storitvami, pa […] %.
(127)
Metoda stroškovnega računovodstva ima tri ravni: sredstva, dejavnosti in izdelke. Njen namen je opredeliti delež stroškov, ki jih je mogoče pripisati posameznemu izdelku.
(128)
Stroški se delijo na 398 vrst različnih stroškov in 3 954 centrov odgovornosti. Ti so zaradi računovodstva združeni v 34 sklopov sredstev in 108 skupin kod. Obstaja 986 različnih dejavnosti.
(129)
Stroški sredstev se pripišejo dejavnostim glede na njihovo naravo: „neposredna sredstva“ se neposredno navezujejo na določeno dejavnost, „posredna sredstva“ pa prispevajo k več dejavnostim in jih je treba pripisati na podlagi porazdelitvenih ključev, ki odražajo raven uporabe zadevnega sredstva za posamezno dejavnost. Nazadnje, skupni prispevek k dejavnosti vključuje splošne stroške, ki jih ni mogoče pripisati posameznim dejavnostim, zato se ti enakomerno pripišejo vsem izdelkom na podlagi povišane lastne cene.
(130)
Vseh 986 različnih dejavnosti sestavlja vrednostno verigo posameznega izdelka. Del stroškov, povezanih z določeno dejavnostjo, se pripiše izdelkom glede na uporabo zadevne dejavnosti v zvezi s posameznim izdelkom. Stroški neoperativnih dejavnosti se najprej pripišejo poslovnim dejavnostim, ki neposredno prispevajo k izdelkom.
(131)
V zadnji fazi postopka se stroški dejavnosti pripišejo še vsakemu izdelku na podlagi porazdelitvenega ključa, ki večinoma temelji na obsegu. Povedano drugače, vsi izdelki, pri katerih se uporablja določena dejavnost, se knjižijo z delom stroškov te dejavnosti, ki je sorazmeren z obsegom uporabe zadevne dejavnosti.
(132)
Komisija meni, da je metoda stroškovnega računovodstva, ki jo trenutno uporablja podjetje DPLP, zadovoljiva, saj so vanjo pravilno in na ustrezni ravni vključeni vsi stroški. Vendar hkrati še ugotavlja, da je podjetje DPLP to metodo izpopolnilo postopoma, zato je mogoče domnevati, da so računovodski podatki iz začetka obdobja, na katero se nanaša preiskava, sicer na splošno zanesljivi, niso pa tako podrobni kot podatki iz sedanjega računovodskega sistema.
(133)
Belgijski organi so marca 2011 Komisiji predstavili retroaktivno spremembo metode stroškovnega računovodstva podjetja DPLP, ki predvideva drugačno porazdelitev nekaterih stroškov med komercialne dejavnosti in dejavnosti javne službe. Sprememba, ki so jo predvideli belgijski organi, zadeva zadnjo fazo dodelitve stroškov, ko se izdelki knjižijo s stroški, sorazmernimi z obsegom uporabe posamezne dejavnosti.
(134)
Sprememba zadeva metodo dodelitve stroškov poslovanja, ki jo je podjetje DPLP do zdaj uporabljalo za dodelitev posameznim izdelkom. S tem bi se nekateri stroški, povezani s komercialnimi izdelki, prenesli na področje javnih storitev, s čimer bi se razširila osnova stroškov javnih storitev. Tako bi javne storitve na leto povprečno nosile […] EUR stroškov, ki so se do zdaj pripisovali komercialnim izdelkom. Preostali sklopi metode stroškovnega računovodstva se ne bi spremenili.
(135)
Belgijski organi so navedli, da se stroški nekaterih dejavnosti že po naravi določijo na določeni ravni, ki se opredeli glede na potrebe javne službe. Povedano drugače, stroški teh dejavnosti, ki se uporabljajo za javne storitve, se ne bi spremenili, tudi če se zadevne dejavnosti ne bi uporabljale za noben komercialni izdelek. Če se zadevna dejavnost ni začela izvajati zaradi komercialnega izdelka, naj ta izdelek ne bi smel nositi stroškov poslovanja, povezanih z njo, čeprav jo uporablja.
(136)
Čeprav so belgijski organi trdili, da je spremenjena metoda združljiva z Direktivo 97/67/ES, sodbo v združenih zadevah Chronopost (40) in Okvirom Skupnosti za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve (41) (v nadaljnjem besedilu: okvir o SSGP), ker se z njo izdelkom dodelijo stroški, ki jih je mogoče neposredno pripisati tem izdelkom, in del skupnih stroškov ter ker hkrati bolje odseva dejanske stroške, povezane z obveznostmi javne službe, Komisija meni, da te nove utemeljitve ni mogoče sprejeti iz formalnih, ekonomskih in pravnih razlogov.
(137)
S formalnega vidika se predlagana metoda dejansko ne uporablja v internem računovodstvu podjetja DPLP, temveč gre bolj za spremembo ex post predhodnih podatkov. Regulativni organ ni odobril spremenjene metode kot osnove za tarifni sistem, pa tudi država je ne uporablja pri izračunu nadomestila za SSGP. Torej se zdi, da gre za teoretično predstavitev, izdelano za ta postopek v zvezi z državnimi pomočmi. Z ekonomskega vidika v zvezi z določitvijo interne transferne cene ne moremo predpostaviti, da komercialnim izdelkom ne bi smeli pripisati dela stroškov za sredstva, ki jih uporabljajo (po tej metodi naj na primer komercialni izdelki sploh ne bi prispevali k stroškom poštarskih dostav, čeprav poštarji dostavljajo tudi komercialne izdelke). Nazadnje, s pravnega vidika se taka sprememba ne zdi skladna s členom 14(3)(b)(iv) Direktive 97/67/ES, sodbo v združenih zadevah Chronopost (42) in okvirom o SSGP iz leta 2005 (43), saj se na podlagi vseh navedenih določb zahteva, da se skupni stroški ustrezno dodelijo komercialnim dejavnostim.
(138)
Komisija pri oceni torej ne bo upoštevala spremenjenih računov, temveč se bo oprla na predhodno predložene potrjene podatke stroškovnega računovodstva, ki jih je v skladu z Direktivo 97/67/ES potrdil Institut belge des services postaux et des télécommunications (regulativni organ za belgijski poštni sektor, v nadaljnjem besedilu: organ IBPT (44)) in temeljijo na metodi stroškovnega računovodstva, ki jo uradno uporablja podjetje DPLP.
6.2 OCENA PREVZEMA PLAČEVANJA POKOJNIN
6.2.1 Obstoj pomoči v smislu člena 107(1) PDEU
(139)
Člen 107(1) PDEU določa, da je, „[r]azen če Pogodbi ne določata drugače, […] vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.
(140)
Da se ukrep šteje za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, morajo biti izpolnjeni štirje kumulativni pogoji, to je ukrep:
(i)
daje prednost upravičencu;
(ii)
izkrivlja konkurenco ali bi jo lahko izkrivljal z dajanjem prednosti nekaterim podjetjem;
(iii)
je državni poseg ali se financira iz državnih sredstev;
(iv)
lahko prizadene trgovino med državami članicami.
6.2.1.1 Prednost in selektivnost
(141)
Belgijski organi so na podlagi pristopa iz sodbe v zadevi Combus (45) menili, da so pokojninske obveznosti izredno breme, ki naj ga konkurentom ne bi bilo treba financirati, zato dejstvo, da je njihovo plačevanje prevzela država, ni pomoč.
(142)
Pri tem so večinoma trdili, da podjetje DPLP zaradi neprožnosti statuta stalnih uslužbencev ni moglo zmanjšati deleža te kategorije zaposlenih, čeprav je zanj veliko dražja, kot bi bili hipotetični zaposleni, s katerimi bi sklenilo pogodbe z manj ugodnostmi.
(143)
Najprej je treba na splošno opozoriti, da Sodišče ni potrdilo sodbe v zadevi Combus. Nasprotno, sodna praksa Sodišča nasprotuje domnevi, da naj bi nadomestilo strukturne pomanjkljivosti izključilo vsako opredelitev za pomoč. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča torej izhaja, da je treba o obstoju pomoči presojati na podlagi učinkov in ne vzrokov ali ciljev državnega posega (46). Sodišče je še odločilo, da pojem pomoči vključuje prednosti, ki jih podeljujejo državni organi in zaradi katerih se v različnih oblikah zmanjšajo redna bremena za proračun podjetja (47).
(144)
Sodišče je poleg tega še navedlo, da stroški, povezani s plačilom zaposlenih, že po naravi bremenijo proračun podjetij, in sicer ne glede na to, ali ti stroški izhajajo iz zakonskih obveznosti ali kolektivnih sporazumov (48). V zvezi s tem je menilo, da samo dejstvo, da je namen državnih ukrepov nadomestiti dodatne stroške, še ne pomeni, da zadevnih ukrepov ni mogoče opredeliti kot pomoč (49).
(145)
Poleg tega lahko ugotovimo, da se konkurenčni okvir iz zadeve Combus razlikuje od konkurenčnega okvira podjetja DPLP. Podjetje Combus je moralo svojo prevozno dejavnost opravljati na komercialni podlagi in je delovalo na trgu pod konkurenčnimi pogoji, primerljivimi s tistimi, pod katerimi so delovale zasebne avtobusne družbe. Družbe za javni prevoz ob koncu razpisnega postopka svojo dejavnost avtobusnega prevoza prepustijo zasebnim in javnim podjetjem. V skladu s pravili naročanja je za naročilo izbrana „ekonomsko najugodnejša ponudba“, pri čemer ni pomembno, ali je ponudnik javni ali zasebni subjekt. Podjetje DPLP je imelo vse obdobje, na katero se nanaša ocena, obsežen monopol, zato so se ekonomski pritiski izvajali popolnoma drugače. Poleg tega Belgija v obravnavani zadevi - v nasprotju z zadevo Combus - ni sprejela nobene zakonske določbe za odpravo ali prilagoditev posebnega sistema zaposlovanja, ki se uporablja za javne uslužbence, zaposlene pri podjetju DPLP, ali načina, kako pridobijo pokojninske pravice.
(146)
Zato Komisija meni, da je mogoče z razlikami v dejanskem stanju med zadevo Combus in obravnavano zadevo utemeljiti drugačen sklep v tej zadevi.
(147)
Da bi presodili, ali zadevni ukrepi vsebujejo sestavine državne pomoči, je treba ugotoviti, ali ti ukrepi dajejo podjetju DPLP gospodarsko prednost s tem, da mu omogočajo izogibanje plačevanju stroškov, ki bi navadno morali bremeniti lastna finančna sredstva podjetja, in ali so tako preprečili, da bi prisotne tržne sile prišle do polnega izraza. Pomoč pomeni razbremenitev stroškov, ki navadno bremenijo proračun podjetja, upoštevajoč naravo ali organizacijo zadevnega stroškovnega sistema. Nasprotno bi lahko pojem „izredno breme“ opredelili kot dodatno breme v primerjavi z rednimi bremeni. Odprava takega izrednega bremena z zakonsko določbo naj upravičencu ne bi dajala prednosti in torej ne bi pomenila državne pomoči.
(148)
Po zgledu sodne prakse Sodišča pri analizi selektivnosti, ki vključuje primerjavo z referenčnim okvirom za ugotovitev skladnosti ali neskladnosti z „naravo in organizacijo sistema“ različnega obravnavanja nekaterih podjetij ali proizvodenj, pri običajnem položaju na trgu v strukturnem pogledu opredelitev „rednega“ ali „izrednega“ bremena vključuje opredelitev referenčnega okvira ali primerjave s ciljem, da se odkrijejo podjetja v primerljivem pravnem in dejanskem položaju z vidika cilja, ki naj bi ga dosegli z zadevnimi ukrepi.
(149)
Vendar se zdi, da ni mogoče opredeliti nobene zunanje primerjave, na podlagi katere bi lahko določili „redni“ prispevek, ki ga nosijo podjetja v pravnem in dejanskem položaju, ki je z vidika cilja, zastavljenega z zadevnim ukrepom, primerljiv s položajem podjetja DPLP. Konkurenti podjetja DPLP so zlasti podjetja zasebnega prava, ki svoje dejavnosti opravljajo na konkurenčnih trgih, medtem ko je bil podjetju DPLP v obdobju, na katero se nanaša ocena, z zakonom zagotovljen monopol, saj je bila liberalizacija končana šele leta 2011.
(150)
Da bi Komisija ugotovila, ali obstaja prednost v smislu člena 107(1) Pogodbe, mora preučiti položaj podjetja DPLP in primerjati prispevke za socialno varnost pred prevzemom plačevanja pokojnin in po njem.
(151)
Podjetje DPLP je od sprejetja zakona z dne 6. julija 1971 do pokojninske reforme leta 1997 nosilo vse stroške pokojnin in prispevkov za socialno varnost svojih javnih uslužbencev. Komisija glede na to meni, da so ti stroški redni izdatki, ki jih je moralo podjetje DPLP glede na svoj pravni in dejanski položaj na belgijskem poštnem trgu financirati iz lastnih sredstev.
(152)
Ker je bilo podjetju DPLP s prevzemom plačevanja pokojnin leta 1997, ki se preiskuje, omogočeno, da ni več nosilo stroškov, ki bi jih običajno moralo financirati iz lastnih sredstev, je ta operater z zadevnimi ukrepi pridobil prednost v smislu člena 107(1) Pogodbe.
(153)
Obravnavana prednost je selektivna, saj je bila podeljena samo podjetju DPLP.
6.2.1.2 Državna sredstva
(154)
Prevzem plačevanja pokojnin je financirala država, ki je prevzela pristojnosti podjetja DPLP v zvezi s pokojninami.
(155)
Ker država pokojnine upokojenih uslužbencev podjetja DPLP plačuje neposredno iz lastnega proračuna, je očitno, da se za to porabljajo državna sredstva.
6.2.1.3 Izkrivljanje konkurence in prizadetost trgovine med državami članicami
(156)
Zgoraj navedeni ukrepi lahko prizadenejo trgovino med državami članicami, saj podjetje DPLP deluje na trgih, odprtih za konkurenco, kot so storitve dostave paketov, za katere je značilna obsežna čezmejna trgovina. Na trgu paketov se srečuje s konkurenco podjetij, ki opravljajo dejavnosti v drugih državah članicah, kot so podjetja UPS, FedEx ali TNT Express. Podjetje DPLP opravlja tudi dejavnosti na trgu dostave tiska, na katerem delujejo ali bi lahko delovala podjetja iz drugih držav članic. Dostava paketov ni bila nikoli v izključni pristojnosti podjetja DPLP, saj so v začetku 90. let prejšnjega stoletja tudi druga podjetja že ponujala nekatere storitve dostave paketov (50) ali drugih posebnih poštnih storitev (51). Podjetje DPLP je poleg tega navzoče tudi na trgu finančnih sektorjev (poštni tekoči računi, varčevalni računi in plačilne storitve), na katerih se srečuje s konkurenco operaterjev, kot so banke in finančni operaterji, ki ponujajo finančne produkte. Poštni tekoči in varčevalni računi, ki se uporabljajo za plačevanje in varčevanje, konkurirajo bančnim tekočim in varčevalnim računom. Bančni sektor je bil za konkurenco odprt že pred letom 1992, zanj pa je bila značilna obsežna trgovina med državami članicami. Banke iz različnih držav članic so v Belgiji odprle poslovalnice že pred letom 1992: takrat je bilo namreč na ozemlju te države več kot 70 tujih finančnih ustanov (52).
(157)
Na podlagi navedenega je očitno, da bi lahko kakršen koli državni ukrep, s katerim bi podjetje DPLP pridobilo gospodarsko prednost, prizadel trgovino med državami članicami.
(158)
Komisija iz razlogov, navedenih v uvodnih izjavah od 141 do 157, meni, da je prevzem plačevanja pokojnin pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
6.2.2 Ocena združljivosti prevzema plačevanja pokojnin z notranjim trgom v smislu člena 107(3)(c)
(159)
Odvezujoči prispevek, s katerim so bili stroški za pokojnine, ki jih je plačevalo podjetje DPLP, usklajeni s stroški, ki jih za to plačujejo njegovi konkurenti, je v okviru pokojninske reforme iz leta 1997 nadomestil vračilo letnih neto stroškov za pokojnine, ki ga je podjetje DPLP izplačevalo državi. Brez te reforme bi se raven stroškov za pokojnine v naslednjih letih še naprej občutno višala, zlasti zaradi vse neugodnejšega razmerja med aktivnimi (plačniki) in neaktivnimi javnimi uslužbenci (upravičenci), potem ko se je podjetje DPLP odločilo, da ne bo več zaposlovalo te kategorije uslužbencev.
(160)
Ker je očitno, da se odstopanja iz člena 107(2) ter člena 107(3)(a) in (b) PDEU ne uporabljajo, in ker se Belgija v zvezi z združljivostjo prevzema plačevanja pokojnin podjetja DPLP ni sklicevala na člen 106(2) PDEU, bo Komisija preučila, ali je mogoče ta prevzem obravnavati kot združljiv na podlagi člena 107(3)(c) PDEU, ki določa, da se lahko pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij šteje za združljivo z notranjim trgom, kadar taka pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.
(161)
Komisija bo najprej preučila, v kakšnem obsegu prevzem plačevanja vseh stroškov, povezanih s pokojninami, izpolnjuje cilj v skupnem interesu in v kakšnem obsegu je za to potreben, nato pa bo preučila še sorazmernost tega ukrepa ter pretehtala pozitivne in negativne učinke pomoči.
6.2.2.1 Liberalizacija poštnega sektorja je cilj v skupnem interesu
(162)
Pravo Unije je od leta 1992 spodbujalo vse obsežnejšo liberalizacijo poštnega sektorja, in sicer s sprejetjem zelene knjige, na podlagi katere so bile nato sprejete tri direktive: (i) Direktiva 97/67/ES, (ii) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2002/39/ES z dne 10. junija 2002 o spremembah Direktive 97/67/ES glede nadaljnjega odpiranja trgov poštnih storitev v Skupnosti konkurenci (53) in (iii) Direktiva 2008/6/ES. Priznava se tudi, da ima liberalizacija poštnih trgov na ravni EU pomembno vlogo v okviru lizbonske strategije za rast in zaposlovanje.
(163)
Torej je treba poleg zagotavljanja osnovnih poštnih storitev, kot izhajajo iz pojma obveznosti univerzalne storitve, vzpostaviti tudi enotne konkurenčne pogoje za tradicionalnega operaterja, obstoječe konkurente in nove udeležence na trgu.
(164)
Komisija je že v odločbi v zvezi s francoskim podjetjem La Poste priznala, da je vzpostavitev enakih pogojev, kar zadeva prispevke za socialno varnost, za tradicionalnega operaterja in njegove konkurente ključni pogoj za zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev v poštnem sektorju. Menila je, da je bil prevzem plačevanja obveznosti financiranja pokojnin francoskega podjetja La Poste združljiv z notranjim trgom, saj je bila z državnimi subvencijami zagotovljena enaka stopnja prispevkov za socialno varnost za francosko podjetje La Poste in njegove konkurente. Komisija bo v obravnavani zadevi uporabila enak pristop kot v poglavju 6.3 navedene odločbe, ki jo je treba - če je to primerno - upoštevati v tej zadevi.
6.2.2.2 Potreba po prevzemu plačevanja pokojnin
(165)
Komisija meni, da je bilo preoblikovanje podjetja DPLP leta 1992 potrebno za spodbuditev konkurence na poštnem trgu, saj je bila s tem ukrepom zagotovljena enakost podjetja DPLP in njegovih konkurentov, kar zadeva pravno obliko (s tem je podjetje DPLP izgubilo neomejeno poroštvo, do katerega je bilo dotlej upravičeno kot oseba javnega prava).
(166)
Vendar si niti belgijska država niti agencija Régie des postes nista nikoli ustvarili rezerv, ki bi se ujemale z že nastalimi pokojninskimi obveznostmi. Podjetje DPLP je ob ustanovitvi leta 1992 še naprej nosilo pokojninske obveznosti, vendar niso bila v njegovo knjigovodstvo prenesena nobena sredstva za njihovo kritje.
(167)
Torej bi plačevanje pokojnin za podjetje DPLP sčasoma postalo več kot pretežko breme, saj so se številni javni uslužbenci bližali upokojitveni starosti. Čeprav so bili sprejeti ukrepi za izboljšanje tega položaja (povečanje storilnosti, postopno zmanjševanje števila zaposlenih zaradi „naravnih“ prekinitev delovnega razmerja, indeksacija plač), to ne bi zadostovalo za vzpostavitev trajnega ravnovesja finančnega položaja podjetja DPLP (glej preglednico 3 v nadaljevanju).
(168)
Razlog za to je zlasti dejstvo, da je preoblikovanje podjetja DPLP v podjetje zasebnega prava pomenilo tudi, da to ne bo več zaposlovalo javnih uslužbencev, temveč le še pogodbene uslužbence (s katerimi se sklene splošna pogodba o zaposlitvi in za katere veljajo določbe delovnega prava). Podjetje DPLP bi zato moralo po letu 1997 iz lastnih prihodkov hkrati financirati izdatke za pokojnine upokojenih javnih uslužbencev in prispevke za socialno varnost, povezane s pokojninskim zavarovanjem svojih aktivnih pogodbenih uslužbencev.
(169)
Negativna usmeritev denarnih tokov podjetja DPLP bi se z leti le še poslabšala, saj bi izplačila višjih pokojnin presegla prihodke iz dejavnosti podjetja (glej preglednico 3).
Preglednica 3
Simulacija denarnih tokov podjetja DPLP, ki so jo izdelali belgijski organi leta 1996
(170)
To, da bi imelo podjetje DPLP veliko višje stroške, če bi moralo po letu 1997 iz lastnih sredstev financirati pokojnine vseh svojih upokojenih javnih uslužbencev, ni sporno. Očitno je, da bi bil brez pomoči ogrožen prehod iz pravnega statusa javne uprave v status zasebnega podjetja.
(171)
Poleg tega bi popolno refinanciranje stroškov za pokojnine s povečanjem prihodkov iz organiziranih poštnih pošiljk privedlo do zelo visokih tarif pošiljanja in morebitnega velikega upada števila poslanih pisem, zato bi bila ogrožena ponudba storitev univerzalnih poštnih pošiljk.
(172)
Komisija še meni, da so zadevni ukrepi prilagojeni cilju v interesu Skupnosti, za uresničitev katerega so bili sprejeti. Tega vprašanja se ne bi bilo mogoče učinkoviteje lotiti z nobenim drugim sredstvom. V sektorjih, ki zagotavljajo katero od SSGP, bi bilo sicer mogoče podeliti nadomestila za javne storitve, vendar tak pristop zaradi posebne strukturne narave problematike dolgoročno ne bi bil vzdržen.
(173)
Glede na cilje liberalizacije poštnih trgov, ki vključujejo zlasti zagotavljanje ponudbe kakovostnih univerzalnih poštnih storitev po dostopnih cenah, in ob upoštevanju cilja spodbujanja lojalne konkurence je bil prevzem plačevanja pokojnin potreben ukrep.
6.2.2.3 Sorazmernost prevzema plačevanja pokojnin
(174)
Komisija je v odločbi v zvezi s francoskim podjetjem La Poste predstavila svojo oceno, kar zadeva sorazmernost ukrepov pomoči, povezanih s prevzemom stroškov za pokojnine v breme tradicionalnih operaterjev v poštnem sektorju, ki še naprej zaposlujejo javne uslužbence pod pogoji, dogovorjenimi v času, ko so bili v monopolnem položaju. O sorazmernosti je treba presojati glede na vzpostavitev enakih pogojev na trgih, odprtih za konkurenco (na primer poštne pošiljke, paketi in finančne storitve). Tradicionalni operater mora plačevati enake stopnje prispevkov za socialno varnost kot njegovi konkurenti.
(175)
Ker so pogodbeni uslužbenci podjetja DPLP s pravnega vidika v enakem položaju kot zaposleni v katerem koli zasebnem podjetju - v nasprotju s stalnimi uslužbenci, katerih statut je podoben statutu javnih uslužbencev - je mogoče s primerjavo prispevkov za socialno varnost, ki jih izplačuje podjetje DPLP za posamezno kategorijo zaposlenih, preveriti, ali to podjetje po razbremenitvi stroškov za pokojnine izpolnjuje pogoj v zvezi s plačevanjem enake stopnje prispevkov za socialno varnost, kot jo plačujejo njegovi konkurenti.
(176)
V zbirni preglednici spodaj so podrobno prikazani stroški za socialno varnost, ki jih plačuje podjetje DPLP za svoje stalne in pogodbene uslužbence:
Stroški za socialno varnost, ki jih nosi in plačuje podjetje DPLP
Stalni uslužbenci
Pogodbeni uslužbenci
Prispevek podjetja DPLP v sistem socialne varnosti, od tega 8,86 % iz naslova pokojnin
[…] %
[…] %
Stroški, ki jih nosi neposredno podjetje DPLP
[…] %
[…] %
Bolezni in invalidnost
[…] %
[…] %
Družinski dodatki
[…] %
-
Prispevek k plačilu odškodnin (54)
[…] %
Strukturno znižanje (55)
[…] %
PRISPEVEK DELODAJALCA k skupnemu znesku
[…] %
[…] %
PRISPEVKI ZAPOSLENIH
[…] %
[…] %
Prispevek zaposlenega v splošni sistem socialne varnosti
[…] %
[…] %
(177)
Kot je prikazano v preglednici zgoraj, je raven prispevkov podjetja DPLP v belgijski sistem socialne varnosti (nominalni odstotni delež stroškov za plače) precej nižja od ravni prispevkov zasebnih operaterjev ([…] % v primerjavi z […] %).
(178)
Če pa za primerjavo dejanskih stopenj prispevkov za socialno varnost upoštevamo stroške, ki neposredno bremenijo delodajalca, sta zadevna odstotna deleža skoraj enaka in celo nekoliko večja za stalne uslužbence podjetja DPLP ([…] % v primerjavi z […] %).
(179)
Hkrati lahko ugotovimo, da so prispevki, ki jih plačujejo zaposleni, v obeh primerih skoraj enaki ([…] % v primerjavi z […] %).
(180)
Podjetje DPLP za svoje stalne uslužbence plačuje nižjo nominalno stopnjo prispevkov za socialno varnost, ker so izvzeti nekateri prispevki za socialno varnost, ki se ne uporabljajo za zaposlene, za katere velja statut javnih uslužbencev (na primer poklicne bolezni, brezposelnost, nezgode pri delu). Vendar to podjetje zaradi posebnega statuta svojih stalnih uslužbencev samo neposredno nosi stroške prispevkov, za katere velja izvzetje. Zaradi takega pristopa zanj nastanejo visoki neposredni stroški.
(181)
Kar zadeva prispevek, ki ga zaposleni plačujejo sami in ki bi ga bilo treba prav tako upoštevati, saj morajo zaposleni ta prispevek plačevati od plače, ki jim jo izplačuje delodajalec (in je torej tudi ta prispevek strošek zanj), je ta nekoliko višji za stalne kot za pogodbene uslužbence.
(182)
Belgijski organi in podjetje DPLP so predložili informacije, iz katerih je razvidno, da se neposredni prispevki s časovnega vidika večinoma niso veliko spreminjali.
(183)
Čeprav neposredni stroški, ki jih nosi neposredno podjetje DPLP ([…] %) - če jih razlagamo ozko - niso enakovredni prispevkom za socialno varnost, je treba upoštevati dejstvo, da ti stroški niso prostovoljni, temveč izhajajo neposredno iz posebnega statuta stalnih uslužbencev in je bilo torej njihovo plačilo podjetju DPLP naloženo. Torej se zdi logično, da se z vidika izvora in namena izenačijo z drugimi obveznimi stroški za socialno varnost.
(184)
Zato je treba zadevne neposredne stroške upoštevati pri izračunu dejanskih prispevkov podjetja DPLP za socialno varnost. Tako izračunana skupna stopnja prispevkov za socialno varnost bi bila nekoliko višja za stalne uslužbence podjetja DPLP ([…] %) kot za zaposlene v podjetjih zasebnega sektorja ([…] %).
6.2.2.4 Merilo za pretehtanje prevzema plačevanja pokojnin
(185)
Reforma pokojninskega sistema, ki se uporablja za podjetje DPLP, je bistvena faza v prilagajanju podjetja postopni liberalizaciji in pričakovanju popolne liberalizacije belgijskega poštnega trga, ki ima pomembno vlogo v okviru lizbonske strategije za rast in zaposlovanje.
(186)
Komisija je v odločbi v zvezi s francoskim podjetjem La Poste navedla, da bi liberalizacija poštnega sektorja lahko postala težja, če ne bi odobrili takih načrtov pokojninske reforme (ki je primerljiva s pokojninsko reformo v Belgiji).
(187)
Komisija še meni, da zadevni ukrepi, čeprav ne zadevajo posebnega sistema v zvezi z dajatvami za pokojnine, omogočajo trajnost mehanizma financiranja, ki je zaradi zgodovinskega razvoja postal zastarel. V zvezi s tem ocenjuje, da ti ukrepi zato spadajo v širši okvir reforme pokojninskih sistemov držav članic, ki jo skupno želita Svet in Komisija.
(188)
Negativni učinki ukrepa se zdijo omejeni, saj je glede na preteklost podjetja DPLP in njegovih dejavnosti jasno, da se večina njegovih obveznosti v zvezi s pokojninami nanaša na dejavnosti v rezerviranem sektorju, v katerem je izkrivljanje konkurence omejeno že po naravi.
(189)
Zadevni ukrep bi teoretično podjetju DPLP lahko omogočil, da obdrži prevladujoč položaj. Vendar Komisija meni, da je to tveganje majhno, ker so ukrepi omejeni na izenačitev prispevkov, ki jih plačuje podjetje DPLP, s prispevki njegovih konkurentov.
(190)
Iz navedenega izhaja, da so negativni učinki pomoči, odobrene podjetju DPLP, omejeni v primerjavi s pozitivnimi učinki ukrepa.
(191)
Ker so ukrepi omejeni na to, kar je nujno potrebno za vzpostavitev enakih pogojev glede prispevkov za socialno varnost, in odpravljajo izkrivljanje konkurence, ki je škodovalo podjetju DPLP, ne vplivajo toliko na trgovinske pogoje, da bi bilo to v nasprotju s skupnimi interesi.
(192)
Zato Komisija meni, da je ukrep prevzema plačevanja pokojnin, ki je bil sprejet leta 1997, mogoče šteti za združljiv z notranjim trgom v smislu člena 107(3)(c) PDEU, saj podjetje DPLP z vidika stroškov za socialno varnost svojih stalnih uslužbencev ni v boljšem položaju kot drugi operaterji.
6.3 OCENA NADOMESTILA ZA JAVNE STORITVE IN DRUGIH UKREPOV
6.3.1 Obstoj pomoči v smislu člena 107(1) PDEU
6.3.1.1 Prednost in selektivnost
(193)
Kar zadeva nadomestilo stroškov za javne storitve, so v sodbi v zadevi Altmark (56) opredeljena merila, ki jih javni poseg mora izpolnjevati, da se lahko obravnava kot nadomestilo za obveznosti javne službe in je tako izvzet iz opredelitve za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
(194)
V obravnavani zadevi ta merila - zlasti četrto - niso izpolnjena, saj podjetje DPLP ni bilo izbrano v postopku oddaje javnih naročil. Poleg tega belgijski organi niso dokazali, da je bila raven nadomestila določena na podlagi analize stroškov, ki bi jih za opravljanje zahtevanih obveznosti javne službe nosilo dobro vodeno povprečno podjetje, ki razpolaga z ustreznimi sredstvi, Komisija pa nima nobenega kazalca ali informacije, na podlagi katerih bi lahko sklepala, da je četrto merilo izpolnjeno.
(195)
Ker je bilo do letnih nadomestil upravičeno samo eno podjetje in so bila zato temu podjetju dana na voljo dodatna sredstva, je podjetje DPLP s tem pridobilo selektivno prednost.
(196)
Kapitalski injekciji iz leta 1997: belgijski organi so priznali, da sta bili kapitalski injekciji iz leta 1997 v višini 62 milijonov EUR dejansko naknadno nadomestilo za SSGP za leto 1996. Torej ju je treba presojati na enaki podlagi kot letna nadomestila. Ker različni pogoji, opredeljeni v sodbi v zadevi Altmark, niso izpolnjeni, je podjetje DPLP z ukrepom pridobilo selektivno prednost.
(197)
Kapitalska injekcija iz leta 2003: belgijski organi so navedli, da se kapitalska injekcija iz leta 2003 (297,5 milijona EUR) sklada z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu in zato ni državna pomoč. Po njihovih navedbah je bil njen namen okrepiti lastniški kapital podjetja DPLP, ki je načrtovalo zgraditev in posodobitev centrov za razvrščanje, izboljšanje dostave pošte ter avtomatizacijo. Ta sredstva naj bi krila tudi stroške za zaposlene, ki so nastali zaradi zmanjšanja števila uslužbencev v povezavi s sistemom predčasnega upokojevanja, skrajšanjem delovnega časa in zvišanjem plač, ponujenih na novo zaposlenim.
(198)
Da bi belgijski organi dokazali, da se je ta kapitalska injekcija skladala z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu, so v okviru svojega strateškega načrta izdelali napovedi dobička, na podlagi katerih je bila raven dobička višja od stroškov kapitala, ki bi ga zahteval zasebni vlagatelj.
(199)
Napovedi in izračun dobička, ki so jih izdelali belgijski organi, so bili pripravljeni vnaprej, so zelo podrobni in se skladajo z metodo, ki bi jo uporabil zasebni vlagatelj:
1.
donosnost je bila izračunana po metodi diskontiranih prihodnjih denarnih tokov, s katero se upoštevata prihodnja rast podjetja ter zmožnost naložb, da ustvarijo dobiček in denarne tokove za delničarje;
2.
predvideni so bili trije različni scenariji: optimistični in pesimistični scenarij ter najverjetnejši scenarij, ki se je nazadnje upošteval pri oceni občutljivosti napovedi;
3.
napovedi so vključevale povečanje stopnje dobička na […] % leta 2007 (glej preglednico 4) in pričakovano stopnjo notranje donosnosti v višini […] % za obdobje 2003-2012 (glej preglednico 5), kar presega stopnjo v višini […] %, ki jo je neodvisni izvedenec (banka Degroof) navedel kot stopnjo dobička, ki bi bila primerna po mnenju zasebnih vlagateljev v poštnem sektorju.
Preglednica 4
Napovedi ex ante dobičkov za obdobje 2003-2007, ki so jih izdelali belgijski organi
[…]
Vir: Belgijski organi.
Preglednica 5
Izračun stopnje notranje donosnosti ex ante, ki so ga izdelali belgijski organi za najverjetnejši scenarij
[…]
Vir: Belgijski organi.
(200)
Ugotovimo lahko še, da so finančni rezultati, doseženi v naslednjih letih, večinoma potrdili zanesljivost napovedi (glej preglednico 6). Ker se je povečala donosnost podjetja DPLP, je to začelo leta 2007 izplačevati dividende.
Preglednica 6
Dobiček ex post za obdobje 2003-2007
[…]
Vir: Belgijski organi.
(201)
Rezultati, doseženi v desetletnem obdobju, se prav tako skladajo z napovedmi iz leta 2003, saj bi morala biti stopnja notranje donosnosti ex post […] %, kar je več kot […] %, kot je bilo predvideno leta 2003.
(202)
Čeprav se zdi, da je bila naložba belgijske države dovolj donosna za potrditev, da je bilo z njo upoštevano načelo zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, je treba opozoriti, da so pričakovani prihodki, na podlagi katerih je bila zadevna donosnost ocenjena, vključevali državne pomoči in zlasti letna nadomestila, izplačana podjetju DPLP.
(203)
Vendar imajo zadevni državni ukrepi očitno ločene cilje in nikakor niso kronološko povezani s kapitalsko injekcijo iz leta 2003.
(204)
Poleg tega je bila negotovost, ki bi ji bil lahko izpostavljen zasebni vlagatelj, če pomoč podjetju DPLP ne bi bila priglašena, omiljena s formalno odobritvijo kapitalske injekcije, ki jo je izdala Komisija v odločbi iz leta 2003. V času izvedbe naložbe bi verjetno vsak zasebni vlagatelj z dobrimi možnostmi za donosnost tvegal izvedbo zadevne naložbe, potem ko je Komisija sprejela odločbo o odobritvi, čeprav ta še ni bila pravnomočna. Za sprejetje te odločitve zasebni vlagatelj ne bi čakal več let do izreka sodbe Splošnega sodišča in Sodišča. Zato je poznejša razglasitev ničnosti te odločbe dogodek, ki v času izvedbe naložbe ni bil predvidljiv, temveč se je moral zdeti le malo verjeten, saj se odločbe Komisije obravnavajo kot zakonite, dokler niso razglašene za nične.
(205)
Komisija zato meni, da je mogoče kapitalsko injekcijo iz leta 2003 šteti za združljivo z načelom zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu in torej ni državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
(206)
Kapitalska injekcija iz leta 2006: belgijski organi so navedli, da se kapitalska injekcija iz leta 2006 (v višini 40 milijonov EUR) sklada z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu in zato ni državna pomoč.
(207)
Ta kapitalska injekcija je bila zagotovljena pod enakimi pogoji, kot se uporabljajo za zasebnega vlagatelja: država (v višini 40 milijonov EUR) in podjetje Post Invest Europe (v višini 300 milijonov EUR) sta podjetje DPLP dokapitalizirali po enaki ceni za delnico (pari passu). Podjetje Post Invest Europe je bilo takrat zunanji vlagatelj, ki ni bil v ničemer povezan niti s podjetjem DPLP niti z belgijsko državo.
(208)
Poleg tega je bila emisijska cena delnic določena pravilno. Investicijska banka, na katero so se obrnili belgijski organi za določitev emisijske cene novih delnic, je ocenila, da skupna vrednost podjetja DPLP znaša med […] in […] EUR. Država je za celotno podjetje pred kapitalskimi injekcijami nazadnje sprejela znesek […] EUR. Domneve v zvezi s stopnjo donosa in tveganja na podlagi skupnega poslovnega načrta so kot take temeljile na ugotovitvah glede optimizacije dobička na dolgi rok. Tudi rezultati podjetja DPLP po dokapitalizaciji leta 2006 (glej nadaljevanje) potrjujejo zanesljivost domnev in parametrov, ki so bili upoštevani ob sprejetju odločitve o naložbi.
Preglednica 7
Rezultati podjetja DPLP med letoma 2006 in 2010
[…]
Vir: Belgijski organi.
(209)
Po mnenju Komisije je očitno, da se kapitalska injekcija iz leta 2006 v višini 40 milijonov EUR sklada z ravnanjem vlagatelja v tržnem gospodarstvu, zato ni državna pomoč.
(210)
Oprostitev plačila davka od dohodkov pravnih oseb bi sicer lahko pomenila prednost za podjetje DPLP, ker bi se zaradi nje lahko znižal davek, ki bi ga to podjetje moralo sicer plačati, vendar mu ni prinesla nobene konkretne prednosti: med letoma 1992 in 2005 (ko je bila zadevna oprostitev ukinjena) je bil namreč skupni izid podjetja DPLP po plačilu davka negativen. Tudi če bi bilo podjetje DPLP vključeno v sistem plačevanja davka od dohodka pravnih oseb in bi bil njegov neto izid v nekaterih letih pozitiven, mu ne bi bilo treba plačati davka zaradi davčnega odbitka, ki bi se prenašal iz leta v leto. Zato zadevna oprostitev v tem sklepu ni podrobneje preučena.
(211)
Pač pa je bilo podjetje DPLP z oprostitvijo plačila zemljiškega in lokalnega davka postavljeno v ugodnejši položaj kot druga podjetja, saj je bilo s tem razbremenjeno obveznosti, ki bi jih moralo običajno nositi. S tem mu je bila torej podeljena selektivna prednost.
(212)
Belgijski organi so trdili, da prenos nepremičnin spada v okvir notranje reorganizacije državnega premoženja, saj je podjetje DPLP takrat v celoti pripadalo državi. Vendar je zadevno podjetje s prenosom nepremičnin dobilo na voljo nova sredstva, ki so pred tem pripadala državi. Te nepremičnine je uporabljalo že v času, ko so pripadale državi, vendar ni bilo njihov zakoniti lastnik. Podjetje DPLP kot podjetje, ločeno od države, je s prenosom pravnega statusa lastništva pridobilo lastniške pravice nad zadevnimi nepremičninami. Tako je pridobilo dodatna sredstva v primerjavi s položajem pred prenosom. Zato je s tem ukrepom pridobilo selektivno prednost.
(213)
Podjetje DPLP brez državnega poroštva ne bi moglo dobiti posojila pod enakimi pogoji. Belgijski organi so menili, da bi bile lahko tržne obrestne mere do 40 bazičnih točk višje, pri čemer je premija, izplačana državi, znašala 25 bazičnih točk.
(214)
V Obvestilu Komisije o uporabi členov 87 in 88 Pogodbe ES za državno pomoč v obliki poroštev (57) (točka 3.2(d)) je določeno, da „se prevzem tveganja navadno poplača z ustrezno premijo na znesek poroštva ali znesek, zavarovan s poroštvom. Kadar je plačana cena za poroštvo vsaj tako visoka, da ustreza primerljivi poroštveni premiji, ki jo je mogoče najti na finančnih trgih, poroštvo ne zajema pomoči. Če na finančnih trgih ni mogoče najti ustrezno primerljive poroštvene premije, se skupni stroški financiranja posojila s poroštvom, skupaj z obrestmi posojila in poroštveno premijo, primerjajo s tržno ceno podobnega posojila brez poroštva“. Ker se zdi, da zadevna premija ni združljiva s trgom, je državno poroštvo podjetju DPLP omogočilo pridobitev financiranja s stroški, manjšimi od stroškov, ki bi jih moralo načeloma nositi.
(215)
Zato je podjetje DPLP s tem ukrepom pridobilo selektivno prednost, ki je enaka razliki med obrestno mero, ki bi jo moralo plačati brez državnega poroštva, in dejansko obrestno mero skupaj s premijo, plačano za poroštvo. Tako je vsako leto pridobilo prednost v višini 15 bazičnih točk na neporavnani kapital. Torej je mogoče oceniti, da je prednost za ves čas trajanja posojila znašala 1,5 milijona EUR.
6.3.1.2 Obstoj državnih sredstev
(216)
Letno nadomestilo za SSGP se je financiralo iz proračuna belgijske države na podlagi več zaporednih pogodb o upravljanju, ki sta jih sklenili podjetje DPLP in belgijska država. Na podlagi informacij, ki jih je predložila belgijska država, sta kapitalski injekciji iz leta 1997 de facto nadomestilo za SSGP, zato se obravnavata v tem delu sklepa.
(217)
Zaradi davčnih oprostitev so se zmanjšali davčni prihodki države, saj so se zmanjšali prihodki, ki bi jih ta prejela brez zadevnih oprostitev. Zato pomenijo prenos državnih sredstev v obliki izgube davčnih prihodkov belgijske države.
(218)
Nepremičnine, prenesene na podjetje DPLP, so prej pripadale državi. Ta je lastništvo nad njimi prepustila podjetju DPLP ter tako zmanjšala svoja sredstva in povečala sredstva zadevnega podjetja. Torej ukrep pomeni prenos državnih sredstev.
(219)
Poroštvo za posojilo je zagotovila država, ki je tako brez protivrednosti prevzela tveganje na lasten proračun, zato ga je treba obravnavati kot državno sredstvo v obliki izpada prihodka.
(220)
Kot izhaja iz sodbe v zadevi Preussen Elektra (58), prihodki iz storitev dostave pošte niso državni prihodki, saj uporabniki ceno, ki jo plačajo, financirajo iz lastnih sredstev, ki niso pod nadzorom države.
(221)
Vendar so ti prihodki z vidika ocene združljivosti neposredno povezani z opravljanjem storitev splošnega pomena v poštnem sektorju, zato jih je treba upoštevati na podlagi točke 17 okvira o SSGP in člena 7 Direktive 97/67/ES, da bi tako ugotovili, ali je bilo nadomestilo potrebno in sorazmerno.
6.3.1.3 Izkrivljanje konkurence in prizadetost trgovine med državami članicami
(222)
Ukrepi bi lahko prizadeli trgovino med državami članicami iz istih razlogov, kot so navedeni v uvodni izjavi 156.
6.3.1.4 Povzetek ukrepov pomoči
(223)
Iz razlogov, predstavljenih v uvodnih izjavah od 193 do 222, so spodaj navedeni ukrepi državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU:
(a)
letno nadomestilo za SSGP (1992-2010);
(b)
kapitalski injekciji iz leta 1997;
(c)
oprostitev plačila zemljiškega davka (1992-2005);
(d)
prenos nepremičnin iz leta 1992 in
(e)
državno poroštvo iz leta 2004.
6.3.2 Veljavna pomoč v smislu člena 108(1) PDEU
(224)
Nekatere ukrepe, ki se preučujejo v obravnavani zadevi, je morda treba obravnavati kot veljavne pomoči v smislu člena 108(1) PDEU.
6.3.2.1 Oprostitev plačila davka od dohodkov pravnih oseb in oprostitev zemljiškega davka
(225)
Oprostitev plačila davka od dohodkov pravnih oseb in oprostitev zemljiškega davka sta podjetju DPLP koristili, ko je bilo še javna uprava, to je pred letom 1971, in sta še iz časa pred pristopom Belgije k EGS. Odtlej nista bili spremenjeni. Zato se ta ukrepa štejeta za veljavni pomoči.
(226)
Oprostitev plačila davka od dohodkov pravnih oseb je bila ukinjena leta 2005, medtem ko je zadevno podjetje še vedno oproščeno plačila zemljiškega davka.
6.3.2.2 Liberalizacija poštnega trga
(227)
Belgijski organi menijo, da bi bilo treba vse ukrepe pred liberalizacijo poštnih trgov leta 1999 obravnavati kot veljavne pomoči. Vendar so zadevni ukrepi koristili vsem dejavnostim podjetja DPLP, ki je navzoče na konkurenčnih trgih (na primer na trgu dostave paketov in finančnih storitev), že veliko pred sprejetjem Direktive 97/67/ES leta 1999. Zato na podlagi sodbe v združenih zadevah Alzetta (59) take pomoči ni mogoče obravnavati, kot da je postala veljavna pomoč zaradi razvoja notranjega trga: kot veljavno pomoč za nekega upravičenca jo je mogoče obravnavati le, če je ta opravljal dejavnosti le na trgih, ki ob izvedbi pomoči niso bili odprti za konkurenco.
(228)
Zato Komisija te trditve ne more sprejeti.
6.3.2.3 Desetletni zastaralni rok
(229)
Sprejeti ni mogoče niti trditve, po kateri bi moral desetletni zastaralni rok teči od začetka tega formalnega postopka preiskave leta 2009. S sodbo Splošnega sodišča iz leta 2009 niso bili razveljavljeni vsi predhodni preiskovalni akti. Iz nje je mogoče razbrati le, da bi morali ti akti Komisijo spodbuditi k začetku formalnega postopka preiskave (60).
(230)
Nasprotno, ker je Komisija prvi preiskovalni akt sprejela 23. decembra 2002, ko je na belgijske organe naslovila prvo zahtevo po podatkih, je treba ukrepe, izvedene pred 23. decembrom 1992, šteti za veljavno pomoč.
6.3.3 Združljivost nadomestila za SSGP na podlagi člena 106(2) PDEU
(231)
O združljivosti nadomestila za SSGP se presodi na podlagi člena 106(2) PDEU in okvira o SSGP. Okvir o SSGP se uporablja od začetka veljavnosti 29. novembra 2005. Ker so bila z njim večinoma kodificirana pravila, ki so obstajala že pred začetkom njegove veljavnosti, se bomo nanj sklicevali tudi pri oceni ukrepov pred začetkom njegove veljavnosti.
6.3.3.1 Obseg presoje, določen na podlagi pooblastila, podeljenega s pogodbami o upravljanju
(232)
Belgijski organi in podjetje DPLP so v svojih pripombah močno nasprotovali temu, da bi Komisija na podlagi predhodno sprejetega pristopa za oceno drugih zadev v zvezi s pomočmi, ki so bile nezakonito izplačane v preteklosti, na splošno analizirala vso pomoč, dodeljeno podjetju DPLP v celotnem obdobju, kar bi pomenilo, da so bile s to pomočjo brez razlikovanja financirane vse naloge javne službe, za katere je bilo podjetje pooblaščeno. Belgijski organi in podjetje DPLP so trdili, da so v obravnavani zadevi - v nasprotju z ugotovitvami iz drugih zadev - s pogodbami o upravljanju, ki so jih sklenili, natančno določeni območje dejavnosti podjetja DPLP, upravičene do pomoči, in zneski pomoči, za katere je bilo mogoče zaprositi v zvezi s temi dejavnostmi (61).
(233)
Komisija meni, da so z zadevnimi pogodbami o upravljanju natančno opredeljene pravice in obveznosti države in upravičenca do pomoči z določitvijo parametrov za izračun nadomestila, za katero lahko upravičenec zaprosi za posebne dejavnosti in obdobja, navedene v pogodbah. Zato bo njena ocena temeljila na določbah posameznih pogodb o upravljanju.
(234)
SSGP, za katere je treba nadzirati združljivost pomoči, so opredeljene v pooblastilih, ki jih določi država članica. Podjetje DPLP je za naloge javne službe, ki jih mora opravljati, pooblaščeno z zaporednimi upravnimi akti, s katerimi se potrdijo pogodbe o upravljanju, ki jih podpiše z državo približno vsakih pet let. S temi pogodbami se razvijajo in dopolnjujejo določbe nacionalnega poštnega zakona.
(235)
Z vsako od zaporednih pogodb o upravljanju je podeljeno ločeno pooblastilo, v okviru katerega so opisane naloge javne službe, ki jih mora opravljati podjetje DPLP, določeni pa so tudi parametri, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, ki ga izplača država. V pogodbah o upravljanju so natančno določene dejavnosti, ki se upoštevajo pri izračunu višine denarnega nadomestila, ki ga dodeli država.
(236)
O združljivosti ukrepov pomoči je treba presojati na podlagi člena 106(2) PDEU, saj je bilo nadomestilo dodeljeno za financiranje stroškov, nastalih zaradi opravljanja nalog javne službe. Nadomestilo bi bilo združljivo, če z njim niso bili prekomerno nadomeščeni dodatni stroški, ki jih nosi podjetje DPLP pri opravljanju nalog javne službe, za katere je pooblaščeno na podlagi pogodb o upravljanju, vključno z zmernim dobičkom. Kakršno koli prekomerno nadomestilo bo treba vrniti.
(237)
V obseg ocene prekomernega nadomestila spadajo SSGP, za katere je z določbami zaporednih pogodb o upravljanju določeno nadomestilo.
(238)
Treba je opozoriti, da se določbe zaporednih pogodb o upravljanju med seboj nekoliko razlikujejo. Zato je treba prekomerno nadomestilo izračunati na podlagi posebnih parametrov, določenih v posameznih pogodbah.
(239)
Na podlagi prve pogodbe o upravljanju (1992-1996) se nadomestilo za SSGP izplačuje za vse javne storitve. Z določbami te pogodbe nadomestilo ni razdeljeno med različne javne storitve glede na to, ali je v zvezi z njimi na podlagi zadevne pogodbe mogoče zaprositi za nadomestilo ali ne.
(240)
Zato je treba šteti, da nadomestilo, določeno s to pogodbo, vključuje dodatne stroške, nastale pri opravljanju vseh nalog javne službe brez razlikovanja. Nadzor nad morebitnim prekomernim nadomestilom za to obdobje bo torej vključeval vsa merila javne službe: univerzalno poštno storitev (obveznost univerzalne storitve ali OUS), dostavo tiska in druge naloge, za katere je bilo pooblaščeno podjetje DPLP.
(241)
V nasprotju s prvo pogodbo o upravljanju se na podlagi druge, tretje in četrte pogodbe pomoči dodelijo le za nekatere SSGP iz teh pogodb. SSGP, v zvezi s katerimi je mogoče zaprositi za nadomestilo, so dostava dnevnega in periodičnega tiska ter druge javne storitve, navedene v uvodni izjavi 33. Določbe, s katerimi so določene storitve, upravičene do pomoči, so vključene v pogodbe o upravljanju: člen 7 druge pogodbe o upravljanju, člen 15 tretje pogodbe o upravljanju ter člena 12 in 13 četrte pogodbe o upravljanju.
(242)
Nasprotno pa univerzalna poštna storitev na podlagi pogodb o upravljanju - razen prve - ni upravičena do nobenega nadomestila.
(243)
Stroški in prihodki v zvezi z univerzalno poštno storitvijo se torej pri izračunu prekomernega nadomestila - razen po potrebi presežnega dobička, ustvarjenega v rezerviranem sektorju - ne upoštevajo (62).
6.3.3.2 Izračun prekomernega nadomestila
(244)
Zaradi razlik med pooblastili za opravljanje javnih storitev iz uvodnih izjav od 239 do 243 se morebitno prekomerno nadomestilo izračuna ločeno za prvo in nadaljnje tri pogodbe o upravljanju.
(245)
Z okvirom o SSGP je poleg kritja stroškov, nastalih pri izpolnjevanju obveznosti javne službe, določeno tudi nadomestilo za stopnjo zmernega dobička (63).
(246)
V točki 18 okvira o SSGP je določeno, da je treba za zmerni dobiček „šteti […] stopnjo donosa lastnega kapitala, ki mora upoštevati tveganje ali odsotnost tveganja, ki ga je podjetje imelo zaradi intervencije s strani države članice, zlasti če slednja odobri izključne ali posebne pravice. Ta stopnja običajno ne sme presegati povprečne stopnje za zadevni sektor v zadnjih letih. V sektorjih, kjer ni podjetja, primerljivega s podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena, je primerjava možna s podjetji, ki imajo sedež v drugih državah članicah, ali po potrebi s podjetji iz drugih sektorjev, pod pogojem, da se upoštevajo posebne značilnosti posameznega [podjetja]. Pri določanju[,] kaj pomeni zmerni dobiček, lahko države članice uvedejo merila, iz katerih izhajajo spodbude, med drugim za kakovost opravljene storitve in povečanje učinkovitosti proizvodnje.“
(247)
Ustrezno raven zmernega dobička je treba torej določiti ob upoštevanju različnih parametrov, zlasti povprečne stopnje za zadevni sektor, tveganja, povezanega z dejavnostmi podjetja, in - če je to primerno - meril, iz katerih izhajajo spodbude za zadevno podjetje.
(248)
Komisija se je pri določanju ravni zmernega dobička oprla na več izvedenskih študij, ki so podrobneje predstavljene v nadaljevanju. Na podlagi študij in ravni tveganja za posamezne pogodbe o upravljanju je opredelila razpon ravni zmernega dobička za podjetje DPLP, ki se je po eni strani nanašal na dostavo pošte, po drugi strani pa na dostavo tiska za vsako od štirih pogodb o upravljanju. Zadevnim študijam je skupno to, da si prizadevajo za opredelitev skupin podjetij, dovolj primerljivih z zadevnim tradicionalnim poštnim operaterjem, kar zadeva dejavnosti in profil tveganja, ter za določitev referenčne ravni dobička tradicionalnega operaterja na podlagi dobička, ugotovljenega v navedenih primerljivih podjetjih.
(249)
Komisija želi zlasti v zvezi s tveganjem poudariti, da je bilo podjetje DPLP v celotnem preučevanem obdobju pri izvajanju velike večine dejavnosti izpostavljeno šibki konkurenci ali sploh ni imelo konkurence, in sicer zato, ker mu je bil z zakonom zagotovljen monopol (kar velja za večino storitev dostave pošte) ali ker je bilo v prevladujočem položaju, za katerega so značilni zelo visoki tržni deleži in ovire za vstop, nastale zlasti zaradi subvencioniranja cen, nižjih od stroškov (na primer pri dostavi tiska). Komisija meni, da je treba ta vidik upoštevati v vseh študijah, v katerih se zadevno podjetje primerja z družbami, ki so sicer zagotavljale storitve, podobne storitvam podjetja DPLP, vendar so morale svojo dejavnost opravljati v konkurenčnem okolju.
(250)
Poleg tega je stopnja izpostavljenosti tradicionalnega poštnega operaterja tveganju odvisna zlasti od značilnosti regulacijskega mehanizma, ki so ga vzpostavili državni organi.
(251)
Kar zadeva dostavo pošte, pri kateri se je obveznost univerzalne storitve podjetja DPLP večinoma financirala s cenami znamk (64), Komisija meni, da je tveganje precej različno, kar je odvisno od tega, kako pogosto je regulativni organ prilagajal cene znamk (na primer na začetku vsakega leta ali preprosto vsakič, ko je bilo to potrebno): ali je torej z njimi ves čas pokrival neto stroške obveznosti univerzalne storitve ali pa so bile cene znamk (65) določene vnaprej za daljše obdobje (na primer za štiri ali pet let) na podlagi dolgoročne pogodbe (66). Prvi način regulacije cen teži k precej manjšemu tveganju za zadevno podjetje, saj se cene znamk prilagajajo v določenem časovnem intervalu, da se tako nenehno ohranja finančno ravnovesje med prihodki in stroški. S tako regulacijo se zavarujejo stopnje dobička družbe zoper negotovosti. Drugi način je povezan z večjim tveganjem, saj mora operater nositi posledice nihanj stroškov in prihodkov v daljšem obdobju.
(252)
Enako velja za dostavo tiska (obveznost univerzalne storitve, ki se financira iz denarnih nadomestil), saj se položaj precej razlikuje glede na to, ali nadomestilo temelji na dejanskih neto stroških (dejansko nastalih neto stroških) ali na neto stroških, predvidenih za daljše obdobje. Tako je z nadomestilom, izplačanim kot pavšalni znesek, ki pokrije neto stroške, predvidene za daljše obdobje, operater izpostavljen vsem nihanjem prihodkov in stroškov. Zato zanj obstaja večje tveganje kot pri celostnem nadomestilu, določenem naknadno na podlagi stroškov in prihodkov.
(253)
Če operater in državni organi sklenejo pogodbo, na podlagi katere je javna služba povezana z določeno stopnjo tveganja - ker je na primer tradicionalni operater izpostavljen velikim nihanjem prihodkov in stroškov - mora biti zmerni dobiček, do katerega je ta upravičen, sorazmeren z ravnjo tveganja, ki mu je izpostavljen. Nasprotno, če tradicionalni operater in državni organi sklenejo pogodbo, na podlagi katere javna služba ni povezana z bistvenim tveganjem, mora biti majhen tudi dovoljeni zmerni dobiček.
(254)
Komisija še ugotavlja, da sta raven tveganja, ki mu je izpostavljena družba, in raven nadomestil, do katerih je upravičena za izboljšanje učinkovitosti, tesno povezani. Tako lahko državni organi predhodno določijo raven fiksnega nadomestila, v katero se vnaprej vključi izboljšanje učinkovitosti, ki bi ga moralo podjetje navadno doseči v času veljavnosti pooblastila. S pogodbo, na podlagi katere je družba izpostavljena vsem nihanjem cen in prihodkov, se zadevno družbo spodbuja k izboljšanju učinkovitosti ter razmerja med stroški in učinkovitostjo, zato hkrati nosi večje tveganje. Torej so tveganje in spodbude k učinkovitosti v določenem obsegu povezane. Podobno tudi najvišja cena, določena a priori za daljše obdobje, običajno še bolj spodbuja k večji učinkovitosti, vendar je hkrati tudi bolj tvegana za zadevno podjetje.
(255)
Komisija se je pri preučevanju vprašanja stopnje zmernega dobička podjetja DPLP oprla na več izvedenskih študij.
(256)
Študija družbe WIK: Komisija je v zadevi C-36/07, v kateri je obravnavala državno pomoč nemškemu poštnemu operaterju Deutsche Post AG (v nadaljnjem besedilu: podjetje DP), družbo WIK Consult zaprosila za študijo v zvezi z ustrezno ravnjo zmernega dobička za tradicionalne poštne operaterje (67) (v nadaljnjem besedilu: študija družbe WIK). Upoštevni vidiki študije družbe WIK so bili Belgiji predloženi 25. marca 2010 in 7. februarja 2011. Komisija je pripombe Belgije k tej študiji prejela 23. aprila 2010 in 1. marca 2011.
(257)
Študija družbe Deloitte: Komisija je 23. aprila 2010 prejela študijo, v kateri je združenje za raziskave in svetovanje Deloitte (68) (v nadaljnjem besedilu: družba Deloitte) dalo mnenje o ravni zmernega dobička, ki bi jo bilo treba upoštevati za univerzalne storitve podjetja DP. Ta študija je bila Belgiji predložena 9. decembra 2011. Komisija je pripombe Belgije k tej študiji prejela 26. decembra 2011.
(258)
Študija družbe CRA: Belgija je 1. marca 2011 predložila študijo družbe Charles Rivers Associates (69) (v nadaljnjem besedilu: družba CRA), s katero je izpodbijala študijo družbe WIK.
(259)
Družba WIK je v tej študiji opredelila referenčni zmerni dobiček za podjetje DP. Najprej je dejansko analizirala naloge in tveganja, značilne za zadevno podjetje, pri čemer je menila, da to večinoma zagotavlja rutinske naloge in je zato izpostavljeno omejenemu podjetniškemu tveganju (70). Družba WIK je na podlagi te analize izbrala podjetja za primerjavo oziroma, povedano drugače, opredelila sestavo referenčnih skupin, iz katerih je lahko nato izpeljala referenčni zmerni dobiček. Na splošno je poudarila, da je njen ocenjevalni postopek temeljil na načelih metodologije, ki se običajno uporablja za vse referenčne vrednosti donosnosti pri transfernih cenah (71). Taka metodologija se uporablja v nacionalnih predpisih v zvezi s transfernimi cenami, pa tudi v smernicah Organizacije za ekonomsko sodelovanje in razvoj (OECD) za določanje transfernih cen (v nadaljnjem besedilu: smernice OECD) (72).
(260)
Družba WIK je uporabila več instrumentov za merjenje donosnosti, pri čemer je razlikovala med stopnjo notranjega donosa, ki temelji na denarnih tokovih in se obravnava kot teoretično pravilni instrument za merjenje donosnosti neke dejavnosti, ter drugimi kazalci, izpeljanimi iz računovodskih podatkov (stopnja dobička), kot so donos vloženega kapitala, donos lastniškega kapitala, donos sredstev in donos iz poslovanja (73). Kot je pojasnjeno v poglavju 5 študije, je družba WIK v obravnavani zadevi kot kazalnik donosnosti predlagala uporabo donosa iz poslovanja. Ena od prednosti tega instrumenta je, da je odvisen le od računovodskih podatkov o dobičku (EBIT (74)) in prodaji, ki jih je mogoče preprosto razbrati iz računovodskih podatkov družbe. Poleg tega se z uporabo donosa iz poslovanja izognemo oceni in dodeljevanju sredstev posameznim storitvam, kar bi bilo pri referenčnem kazalniku na podlagi kapitala, kot sta donos lastniškega kapitala in donos vloženega kapitala, potrebno, je pa to običajno težko izvedljivo. Družba WIK je še navedla, da se referenčni kazalnik na podlagi donosa iz poslovanja svetuje, če podjetja, ki se uporabljajo za primerjavo, in družba, za katero se izvaja primerjalna študija, spadajo v isto vejo ali industrijski sektor, saj se tako zagotovi enotnost strukture EBIT in prodaje.
(261)
Kar zadeva sestavo referenčne skupine, je družba WIK ugotovila, da je treba poiskati kompromis med primerljivostjo podjetij iz vzorca in velikostjo zadevne skupine. Nasprotovala je temu, da bi v vzorec vključili evropske tradicionalne poštne operaterje, saj so bile njihove cene v večini držav v celotnem obravnavanem obdobju regulirane na trgu, zaprtem za konkurenco. Iz istega razloga je precej omejeno tudi število družb, ki so neposredno konkurirale tradicionalnim poštnim operaterjem. To so bile večinoma manjše družbe. Družba WIK je, da bi izoblikovala uravnoteženo skupino primerljivih podjetij, hkrati vključila neposredne konkurente na nacionalnih trgih in velike mednarodne akterje, kot so mednarodne družbe za hitro dostavo paketov (podjetja UPS, FedEx in DHL), ki opravljajo bolj tvegane dejavnosti z večjo kapitalsko intenzivnostjo kot tradicionalni poštni operater, navzoč na zaščitenem nacionalnem trgu.
(262)
Kar zadeva kompromis med primerljivostjo in velikostjo vzorca, je družba WIK določila tri referenčne skupine: (i) referenčna skupina I ali ozek sektor paketov, ki vključuje družbe, večinoma dejavne kot ponudnice storitev dostave paketov (10 družb, za katere se ocenjuje, da so zelo podobne ponudnikom univerzalnih poštnih storitev); (ii) referenčna skupina II ali razširjen sektor paketov, ki vključuje družbe, katerih glavna dejavnost bi se lahko nanašala na druge storitve, na primer storitve poštnih pošiljk (26 družb z nekoliko nižjo ravnjo primerljivosti), in (iii) referenčna skupina III, ki vključuje tudi družbe iz sektorja kopenskega prevoza (1 163 manj primerljivih družb) (75). Družba WIK meni, da se s takim pristopom okrepi statistična veljavnost končne primerjalne študije.
(263)
Eno od meril izbire, uporabljenih za vse referenčne skupine, zadeva velikost družbe, saj so bile upoštevane le družbe s prihodki, višjimi od 3 milijonov EUR (76). Kar zadeva obdobje, na katero se nanašajo podatki, so bili zanesljivi podatki na voljo le za obdobje 1998-2007, za obdobje 1990-1997 pa so bile uporabljene retroaktivne interpolacije (77).
(264)
Družba WIK je poleg tega povzela analizo, ki se uporablja pri transfernih cenah, pri čemer se je oprla na koncept interkvartilnega razmika (78), da je tako ublažila učinek skrajnih vrednosti in opredelila raven zmernega dobička.
(265)
Družba WIK je za obdobje 1998-2007 dobila naslednje rezultate:
(a)
referenčna skupina I: 25. centil je enak - 0,42 %, 75. centil je enak 6,72 %, mediana (50. centil) pa je enaka 3,86 %;
(b)
referenčna skupina II: 25. centil je enak 0,45 %, 75. centil je enak 6,77 %, mediana (50. centil) pa je enaka 3,48 %;
(c)
referenčna skupina III: 25. centil je enak 0,64 %, 75. centil je enak 5,57 %, mediana (50. centil) pa je enaka 2,59 %.
(266)
Družba WIK je menila, da je razširjeni sektor paketov, to je referenčna skupina II, najprimernejša referenčna skupina, saj so bili dobljeni rezultati s časovnega vidika sorazmerno stabilni v primerjavi s prvo referenčno skupino (ozek sektor paketov), prav tako pa je ta sektor funkcionalno bližje dejavnostim poštnih pošiljk in paketov kot zadnja referenčna skupina (sektor kopenskega prevoza).
(267)
Izvedena je bila še ena prilagoditev za postavitev zgornje meje zmernega dobička podjetja DP, in sicer na podlagi analize podjetniškega tveganja, ki mu je izpostavljeno podjetje v primerjavi z referenčno skupino. Družba WIK na tej podlagi kot zgornjo mejo zmernega dobička podjetja DP predlaga vrednost 3,48 %, ki se ujema z mediano donosa iz poslovanja v referenčni skupini II. Zato je za najvišjo vrednost zmernega dobička izbrala mediano in ne 75. centila, da bi s tem upoštevala dejstvo, da družbe, zajete v vzorec, prevzemajo večje tveganje kot tradicionalni poštni operaterji, saj nimajo nobene izjemne pravice.
(268)
Belgijski organi so menili, da metodologija, ki jo je uporabila družba WIK, ni pravilna, zato so predložili več dokumentov (dopisov, stališč in poročil) z dne 23. aprila 2010, 1. marca 2011, 14. junija 2011, 5. avgusta 2011, 10. avgusta 2011, 14. decembra 2011 in 19. decembra 2011, s katerimi so zavrnili pristop iz zadevne študije in predstavili svojo metodo za oceno referenčnega zmernega dobička.
(269)
Belgijski organi so v stališču, ki so ga poslali 5. avgusta 2011, v bistvu trdili, da vzorec, uporabljen v študiji družbe WIK, ni reprezentativen za dejavnost, velikost, profil tveganja in referenčno obdobje. Belgija je torej trdila, da je vzorec zelo težko upravičiti na podlagi meril iz točke 18 okvira o SSGP.
(270)
Belgija je v istem stališču še trdila, da bi bilo logično razlikovati med stopnjami dobička dejavnosti s precej različnimi ravnmi tveganja: ker sta dostava tiska in pošte dejavnosti z različnim profilom tveganja, bi bilo treba po mnenju belgijskih organov uporabiti različni ravni zmernega dobička.
(271)
Belgijski organi so še trdili, da je podjetje DPLP povečalo učinkovitost svojih dejavnosti, kar bi morala Komisija upoštevati pri opredelitvi stopnje zmernega dobička, kot je to določeno v točki 18 okvira o SSGP. V zvezi s tem so poudarili, da je postalo podjetje DPLP po številnih reformah in zelo dolgem obdobju poslovanja s primanjkljajem donosno. Stroški podjetja DPLP so se zmanjšali zlasti zaradi zaprtja poštnih uradov. S tem, ko so zasebni vlagatelji leta 2006 pridobili 50-odstotni delež, se je izoblikovala nova kultura, ki si prizadeva za učinkovitost. Belgijski organi so menili, da bi bilo treba pri določitvi stopnje zmernega dobička, ki jo je mogoče odobriti za podjetje DPLP, upoštevati zadevno izboljšanje učinkovitosti.
(272)
Belgijski organi so Komisiji 1. marca 2011 poslali poročilo, ki ga je pripravila družba CRA, ki je kritična do študije družbe WIK in predlaga drugo metodo ocene zmernega dobička podjetja DPLP.
(273)
Kar zadeva sestavo vzorca, je družba CRA trdila, da so v tri vzorce družbe WIK vključene številne majhne družbe s profili tveganja, ki jih ni mogoče primerjati s profilom tveganja velikega poštnega operaterja. Družba CRA je torej izpodbijala sklepe družbe WIK in pri tem trdila, da storitve pisemskih pošiljk, ki jih opravlja zadevni tradicionalni poštni operater, vključujejo le majhno tveganje in da družbe, vključene v referenčno skupino, omogočajo dobre primerjave.
(274)
Družba CRA je opozorila zlasti na korelacijo med strukturo stroškov podjetja (kar zadeva fiksne in variabilne stroške) in komercialnim tveganjem, ki mu je izpostavljeno. V zvezi s tem je trdila, da poštni operater, ki prevzame obveznost univerzalne storitve, nosi večje fiksne stroške in je zato bolj izpostavljen zmanjšanju povpraševanja kot družba z manjšimi fiksnimi stroški. Družba CRA je poleg tega izpostavila še razliko v donosu iz poslovanja med majhnimi in velikimi družbami v skupinah iz študije družbe WIK (79), kar po njenem mnenju kaže na obstoj sistematičnih razlik med majhnimi družbami za dostavo paketov in večjimi podjetji, kot sta podjetji UPS in FedEx, ki bi jih bilo mogoče pojasniti z drugačno strukturo stroškov.
(275)
Družba CRA je podrobneje analizirala še značilnosti nekaterih majhnih družb za dostavo paketov, vključenih v vzorec referenčne skupine I družbe WIK, in v zvezi s tem menila, da njihov profil tveganja ni primerljiv s profilom tveganja velikega poštnega operaterja. Menila je še, da tega vzorca, ki je že tako težko primerljiv, ne bi smeli še povečevati z dodajanjem podjetij, ki so še manj primerljiva.
(276)
Družba CRA je zavrnila trditev družbe WIK, da evropskih tradicionalnih poštnih operaterjev ne bi smeli vključiti v vzorec, ker njihov dobiček ni bil odvisen od konkurence, temveč je izhajal iz regulacije cen, zaradi katere bi si lahko zadevni operaterji nakopičili prekomeren dobiček. Pri tem je trdila, da se je družba WIK z zavrnitvijo primerjave z drugimi tradicionalnimi poštnimi operaterji opirala na teoretično domnevo, da so zadevni tradicionalni operaterji morda zaračunavali prekomerne cene, vendar za to ni predložila nobenega empiričnega dokaza. Družba CRA je v zvezi s tem poudarila, da je glede na mehanizme regulacije cen, ki so se uporabljali v več državah članicah, kot je določitev najvišje cene (80), verjetneje, da je bil velik ugotovljeni dobiček ustvarjen s povečanjem učinkovitosti kot pa z visokimi cenami.
(277)
Družba CRA je trdila, da bi morala naravna metoda izračuna zmernega dobička podjetja DPLP, kar zadeva njegove obveznosti javne službe, temeljiti na razpoložljivih podatkih v zvezi s stopnjami dobička, ki so jih pri dejavnostih poštnih pošiljk ustvarili drugi zahodnoevropski poštni operaterji. Taka metoda je še toliko bolj naravna, ker so zadevne javne storitve predvsem storitve poštnih pošiljk in ker so podatki o stopnjah dobička, ki so jih pri operacijah, povezanih s poštnimi pošiljkami, ustvarili drugi zahodnoevropski poštni operaterji, neposredno dostopni, zanje pa se ne uporablja niti nobena preveč velikodušna regulacija cen.
(278)
Družba CRA je zlasti trdila, da bi morala analiza temeljiti na stopnjah EBIT (donos iz poslovanja), ki so jih pri dejavnostih poštnih pošiljk ustvarili zahodnoevropski poštni operaterji, če so ti za svoje dejavnosti poštnih pošiljk predložili sektorske informacije o stopnjah EBIT, ali (če sektorske informacije o stopnjah EBIT niso bile predložene) na skupnih stopnjah EBIT zahodnoevropskih poštnih operaterjev, ki več kot 75 % prihodkov ustvarijo s storitvami poštnih pošiljk. Iz vzorca je izključila vzhodnoevropske poštne operaterje, ker so v primerjavi z zahodnoevropskimi operaterji sorazmerno neučinkoviti.
(279)
Tako analiza družbe CRA temelji na vzorcu 11 zahodnoevropskih poštnih operaterjev za obdobje 2002-2009 (skupaj 73 meritev). Povprečni donos iz poslovanja za ta vzorec je […] %, mediana je enaka […] %, 75. centil pa je enak […] % (81). Družba CRA je izračunala tudi modificirano aritmetično sredino ([…] %) in sredino po Winsorjevi metodi ([…] %), pri katerih se - podobno kot pri mediani - ne upoštevajo skrajne vrednosti (82).
(280)
V zvezi z opredelitvijo referenčne vrednosti za zmerno stopnjo dobička je menila, da uporaba srednjih vrednosti povzroča metodološke težave. Družba CRA je pojasnila, da bi moral biti zaradi nihanj stopenj dobička, izmerjenih v vzorcu, kritični prag za opredelitev prekomerne donosnosti višji od srednje vrednosti ali kakršnega koli drugačnega merjenja osrednje težnje in bi se lahko na primer ujemal s 75. centilom. Menila je, da bi se tak pristop lahko ujemal z metodo, uporabljeno v preiskavah o transfernih cenah, ki temelji na razmiku (na primer interkvartilnem razmiku ali drugih centilih).
(281)
Belgijski organi so Komisiji 14. decembra 2011 predložili dokument, v katerem so povzeli stališče podjetja DPLP v zvezi s tveganji, ki so jim izpostavljeni poštni operaterji, in predlagali metodologijo za izdelavo merilnega orodja za premijo za tveganje, ki bi jo bilo treba prišteti donosu iz poslovanja brez tveganja, da bi tako izračunali zmerno raven donosa iz poslovanja.
(282)
V dokumentu ni pojasnjeno, kako bi bilo mogoče v obravnavani zadevi opredeliti donos iz poslovanja brez tveganja (izražen kot donos iz poslovanja), niti ni v njem jasno navedeno, kaj točno naj bi bil zmerni donos iz poslovanja na podlagi predlagane metodologije. Analiza se bolj osredotoča na oceno različnih tveganj in izračun premije za tveganje, v katero bi bile zajete vse vrste tveganja.
(283)
Belgijski organi so zlasti izpostavili tri velike kategorije tveganja - sektorsko tveganje, tveganje v povezavi s storitvijo in pogodbeno tveganje - ter običajne vrste tveganja, ki so jim poštni operaterji izpostavljeni za vsako od kategorij. Metodologija za oceno premije za tveganje vključuje (i) opredelitev „premije za največje tveganje“ (83); (ii) delitev upoštevanega obdobja na pogodbena obdobja, da se tako opredelijo tveganja, povezana s posameznimi pogodbami; (iii) uporabo preproste lestvice za oceno posameznega tveganja za vsako od pogodbenih obdobij (majhno, srednje ali veliko); (iv) pretvorbo ocen, dodeljenih za posamezna tveganja, v skupno oceno za vsako od treh velikih kategorij tveganja in (v) pretvorbo skupnih ocen v premije za tveganje, katerih vsota se ujema s skupno premijo za tveganje.
(284)
Poleg tega so primeri navedeni kot dokaz, da je bilo podjetje DPLP izpostavljeno nadpovprečnim tveganjem. Tako so belgijski organi trdili, da podjetje DPLP nosi večje tveganje, povezano z večjimi količinami, saj večino prihodkov ustvari z dejavnostjo „poštnih pošiljk“ in so njegovi stroški bolj togi zaradi več kot polovičnega deleža fiksnih stroškov. Druga vrsta tveganja, ki naj bi bilo za podjetje DPLP večje, je tveganje, povezano z varnostjo. Na podlagi analize naj bi bilo tako zaradi dejstva, da je zadevno podjetje eden redkih evropskih poštnih operaterjev, ki dostavlja pokojnine v gotovini na dom.
(285)
Belgijski organi so na podlagi ocene različnih tveganj menili, da četrta pogodba o upravljanju vključuje visoko raven vseh vrst tveganja, medtem ko prva, druga in tretja pogodba vključujejo srednjo raven tveganja (edina izjema je sektorsko tveganje, ki se za prvo pogodbo ocenjuje kot manjše). Navedli so še druge primere, kako zgoraj navedeno razvrstitev različnih vrst tveganj pretvoriti v premijo za tveganje na podlagi različnih vrednosti za „premijo za največje tveganje“.
(286)
Študija družbe Deloitte, navedena v uvodni izjavi 257 zgoraj, se v več vidikih ujema s študijo družbe WIK:
1.
obe uporabljata enako metodologijo iskanja družb, primerljivih z vidika funkcij in tveganja, v zbirkah finančnih podatkov;
2.
obe predlagata, naj se kot najprimernejša referenčna meritev za opredelitev referenčnega dobička uporabi donos iz poslovanja (zaradi pomanjkljivih podatkov in razlik pri računovodski obdelavi med posameznimi družbami);
3.
nazadnje, iz skupine primerljivih podjetij so izključeni ponudniki univerzalne poštne storitve, ker večinoma delujejo na reguliranih trgih in so jim zagotovljene izključne pravice.
(287)
Kar zadeva skupino primerljivih podjetij, je glavna razlika med študijama družb WIK in Deloitte v velikosti upoštevnih družb. Družba Deloitte je v svoj vzorec vključila le družbe z letnimi prihodki, večjimi od 100 milijonov EUR (84). To omejitev je mogoče pojasniti z njeno analizo posebnosti dejavnosti, povezanih z opravljanjem univerzalne storitve, ter ustreznimi poslovnimi in tržnimi tveganji (85).
(288)
Družba Deloitte je zlasti menila, da je družbe iz poštnega sektorja in sektorja paketov, ki uporabljajo obsežne in kompleksne mreže za zbiranje in dostavo, smiselno primerjati s podjetjem DP. Ob upoštevanju ekonomij obsega, širine in gostote, ki prevladujejo v poštnih omrežjih, visoke stopnje operativnih stroškov v primerjavi s stroški kapitala ter povezanih tveganj (na primer tveganja, povezanega s količinami, in tveganja nadomestitve z elektronsko pošto) je ustreznejša primerjava z velikimi večopravilnimi podjetji iz poštnega sektorja in sektorja paketov kot primerjava z majhnimi podjetji, ki delujejo na področju poštnih pošiljk. V manjšem obsegu bi lahko k primerjavi pripomogle tudi družbe za prevoz blaga in logistiko, ki uporabljajo ista sredstva.
(289)
Družba Deloitte je pomen velikosti družb ponazorila tako, da je primerjala svoj vzorec z vzorcem referenčne skupine II iz študije družbe WIK. V zvezi s tem je poudarila, da se povprečni donos iz poslovanja v vzorcu družbe WIK pri posameznih skupinah družb različne velikosti (ki se določi na podlagi števila zaposlenih) precej razlikuje (86). Pač pa je družba Deloitte trdila, da v njenem vzorcu (ki temelji na večjih družbah) ni nobene tesne povezave med obsegom in donosom iz poslovanja.
(290)
Družba Deloitte je nazadnje kot vzorec za analizo izbrala 7 poštnih podjetij in podjetij za dostavo paketov, 18 logističnih družb ter 19 družb za prevoz blaga. Kar zadeva poštni sektor in sektor paketov, so v majhno skupino sedmih primerljivih družb vključeni veliki mednarodni operaterji za hitro dostavo paketov, kot so podjetja UPS, FedEx in TNT Express, ter nekateri drugi poštni operaterji, večinoma iz Združenih držav Amerike in Združenega kraljestva (87). Načeloma se vsi podatki nanašajo na obdobje 1990-2007, vendar so podatki za prva leta zelo skopi, zato družba Deloitte meni, da so rezultati za ta leta manj zanesljivi (88).
(291)
Družba Deloitte je poleg tega preučila prednosti in pomanjkljivosti več drugih instrumentov za merjenje donosnosti. V obravnavani zadevi zaradi praktičnih težav, povezanih s pridobitvijo ustreznih podatkov o denarnih tokovih, zavrača uporabo stopnje notranjega donosa. Zavrača tudi uporabo donosa vloženega kapitala ali donosa lastniškega kapitala, na primer zaradi različne računovodske obravnave stroškov in strukture kapitala v posameznih družbah (struktura kapitala je pomembna za donos lastniškega kapitala). Kot neprimeren je opredeljen tudi donos sredstev, ker se osredotoča na vsa sredstva. Zato družba Deloitte predlaga uporabo donosa iz poslovanja, vendar hkrati poudarja, da se z njim ne meri neposredno donos kapitala, zato ga je mogoče v primerjalni študiji uporabiti le, če se primerjajo podjetja s podobno kapitalsko intenzivnostjo.
(292)
Kljub temu pa je družba Deloitte izračunala donos vloženega kapitala (ter donos vloženega kapitala s tržno vrednostjo in donos sredstev) za majhen podvzorec šestih podjetij, vendar je menila, da so lahko razpon in nihanja donosa vloženega kapitala posledica različnih dejavnikov, zato je potrebna previdna razlaga, zmanjša pa se tudi uporabnost te postavke kot referenčnega kazalnika. Med zadevnimi dejavniki je izpostavila pomen kapitalske intenzivnosti. Trdila je, da je univerzalna storitev podjetja DP z vidika kapitalske intenzivnosti bliže na primer univerzalni storitvi podjetij UPS in FedEx kot pa univerzalni storitvi operaterjev za prevoz blaga, kot sta podjetji Kuehne & Nagel ali Wincanton.
(293)
Družba Deloitte je poudarila še velika odstopanja donosnosti družb v različnih obdobjih, pa tudi znotraj posameznih sektorjev in med njimi. Prav zaradi zadevnih odstopanj meni, da je bolje uporabiti razpone zmernega dobička kot pa eno samo srednjo vrednost. Tak pristop naj bi bil primeren tudi zato, da ne bi kaznovali nadpovprečnih rezultatov, doseženih z izboljšanjem učinkovitosti.
(294)
Rezultati, ki jih je zbrala družba Deloitte po posameznih sektorjih in za vse sektorje skupaj, so povzeti v preglednici 22 študije družbe Deloitte. To je:
(a)
za poštni sektor in sektor paketov v obdobju 1998-2007 je srednja vrednost povprečnih letnih donosov iz poslovanja 8,1 %, srednja vrednost letnih median donosov iz poslovanja 7,4 %, srednja vrednost letnih 25. centilov 4,8 %, srednja vrednost letnih 75. centilov pa 12 %;
(b)
za vse sektorje skupaj v obdobju 1990-2007 je srednja vrednost povprečnih letnih donosov iz poslovanja 6 %, srednja vrednost letnih median donosov iz poslovanja 5,4 %, srednja vrednost letnih 25. centilov 3,6 %, srednja vrednost letnih 75. centilov pa 8,1 % (89).
(295)
Družba Deloitte je kot referenčni kazalnik predlagala vrednost na podlagi srednje vrednosti povprečnih letnih donosov iz poslovanja, ki znaša 7,9 % (90), zaradi upoštevanja ugotovljenih odstopanj donosov iz poslovanja pa je izpeljala tudi razpon za primeren donos iz poslovanja na podlagi letnih interkvartilnih razmikov (91).
(296)
Izbira ustreznega vzorca podjetij, primerljivih s tradicionalnimi poštnimi operaterji, je zapletena naloga. Ni treba posebej poudarjati, da je treba še posebej paziti pri izbiri skupine podjetij, ki jih je mogoče uporabiti kot referenco za komercialne dejavnosti in tveganje.
(297)
Študijama družb WIK in Deloitte je skupno to, da sta se osredotočili na komercialne družbe, ki opravljajo dejavnosti, primerljive z dejavnostmi podjetja DPLP, pri čemer sta iz vzorca za primerjavo izključili tradicionalne poštne operaterje. Družba CRA je, nasprotno, za primerjavo uporabila vzorec, sestavljen le iz drugih evropskih tradicionalnih poštnih operaterjev.
(298)
Komisija se strinja z družbama WIK in Deloitte, da dobiček tradicionalnih poštnih operaterjev (ki jih je v svoji primerjalni študiji uporabila družba CRA) ni bil ustvarjen v običajnih tržnih pogojih, temveč je bil precej odvisen od izbire drugih držav članic, kar zadeva regulacijo. Zato morda ni ustrezen kazalnik referenčnega dobička. Vendar je treba hkrati ugotoviti, da vzorec družbe CRA vključuje tradicionalne poštne operaterje drugih evropskih držav, zato se zdi, da je to vzorec podjetij, najbolj podobnih podjetju DPLP. Zato Komisija meni, da je treba vzorec družbe CRA v celoti upoštevati zlasti za primerjalno preverjanje veljavnosti referenčnih ravni zmernega dobička (donosa iz poslovanja), opredeljenih v študijah družb WIK in Deloitte.
(299)
Družbi WIK in Deloitte sta v svojih študijah priznali, da je treba za upoštevne sklepe, ki jih je mogoče uporabiti za primerjalno študijo, razpolagati z dovolj velikim vzorcem. Zato sta se oprli na (sorazmerno) omejen vzorec podjetij v poštnem sektorju in sektorju paketov ter na obsežnejše vzorce, ki vključujejo družbe iz sektorjev logistike in prevoza blaga. Komisija priznava, da je treba za izračun statističnih podatkov razpolagati z dovolj velikim vzorcem. V zvezi s stališčem družbe CRA, ki je glede tega izpodbijala smiselnost povečevanja velikosti vzorca z dodajanjem manj primerljivih družb, meni, da sta obsežnejša vzorca, kot sta ju na podlagi sprejetih metod izbire vzorcev opredelili družbi WIK in zlasti Deloitte, dovolj primerljiva, da ju je mogoče uporabiti kot upoštevni referenčni skupini za oceno dobička podjetja DPLP.
(300)
Družba WIK je poskusila v svoji študiji opredeliti referenčni donos iz poslovanja na podlagi treh skupin, sestavljenih zaradi primerjave. Vendar Komisija hkrati meni, da je mogoče študijo družbe WIK izpodbijati z dveh ločenih vidikov, ki pa sta med seboj povezana (92): (i) z vidika dejstva, da je družba WIK uporabila vzorce, ki vključujejo tudi več manjših družb (93), za katere je očitno, da niso primerljive s tradicionalnimi poštnimi operaterji, kot je podjetje DPLP, in (ii) z vidika domnev družbe WIK v zvezi z ravnjo tveganja, ki mu je izpostavljen poštni operater, vključen v preiskavo.
(301)
Komisija meni, da sta pri oceni primerjalne študije ravni dobička bistvena dejavnika razpon dejavnosti in struktura stroškov tradicionalnih poštnih operaterjev, kot je podjetje DPLP (skupaj z vrsto vzpostavljenega regulacijskega mehanizma).
(302)
Prvič, če so fiksni stroški visoki (in se nanašajo na primer na stroške kapitala ali druge fiksne stroške, povezane z omrežjem), največja podjetja bolje izkoristijo ekonomijo obsega in ekonomijo gostote kot majhna podjetja. V študiji družbe Deloitte-II je bilo s primerjavo povprečnega donosa iz poslovanja velikih in majhnih podjetij, vključenih v vzorec družbe WIK, dokazano, da se povprečni donos iz poslovanja povečuje z velikostjo podjetij (izmerjeno glede na število zaposlenih) (94). Srednja vrednost prvega kvartila (Q1) je namreč v vseh treh vzorcih družbe WIK zelo nizka (na primer samo 0,75 % za vzorec WIK II za obdobje 1998-2007) (95), kar bi lahko pomenilo, da je navzočih nekoliko preveč (manjših) podjetij, ki imajo izgube in se borijo za obstanek na trgu. Družba WIK je z vključitvijo toliko majhnih podjetij v vzorec (tudi glavni vzorec referenčne skupine II) mogoče podcenila referenčni donos iz poslovanja, ki bi bil primernejši za večja in bolj uveljavljena podjetja, kot sta podjetji DP ali DPLP.
(303)
Drugič, čeprav je družba WIK upravičeno izpostavila šibek profil tveganja operaterja zaradi monopolne narave njegovih dejavnosti, se zdi, da ni dovolj upoštevala niti visokih fiksnih stroškov (v primerjavi z variabilnimi stroški), ki nastanejo zaradi obveznosti univerzalne storitve, niti razvoja profila tveganja, ki bi ga lahko povzročile spremembe regulacijskega sistema, ki so sčasoma nastale za operaterja, zlasti med različnimi obdobji regulacije (kar zadeva podjetje DPLP, na primer s posameznimi pogodbami o upravljanju).
(304)
Delež fiksnih stroškov je sicer res lahko velik zaradi velike kapitalske intenzivnosti podjetja (ena od najbolj razširjenih razlag za visoke fiksne stroške), vendar lahko tak položaj nastane tudi zato, ker zadevno podjetje svojih skupnih stroškov ne more prilagoditi zaradi obveznosti (povezanih z obveznostjo univerzalne storitve), da vzdržuje široko dostavno mrežo, in ker ne more zmanjšati stroškov dela zaradi že obstoječih pogodb o zaposlitvi. Zaradi velikega deleža fiksnih stroškov (96) je še nekoliko bolj vprašljiva vključitev majhnih podjetij, za katera se zdi, da imajo precej drugačno strukturo stroškov (razmerje med fiksnimi in variabilnimi stroški) (97).
(305)
Kot je bilo navedeno v uvodu, Komisija meni, da je stopnja izpostavljenosti tradicionalnega poštnega operaterja tveganju zelo odvisna od značilnosti regulacijskega mehanizma, ki so ga vzpostavili državni organi za financiranje obveznosti univerzalne storitve. Prehod na sistem dolgoročnega določanja najvišjih cen znamk (kot je bil za podjetje DPLP vzpostavljen leta 2006) povzroči zlasti precejšnje povečanje teže tveganja, povezanega s količinami. Zaradi obstoja takega tveganja je mogoče vsaj za obdobje, v katerem se je uporabljal sistem najvišjih cen, podvomiti o domnevi družbe WIK, da je tveganje pri dejavnostih podjetja DPLP že po naravi majhno.
(306)
Komisija ob upoštevanju trditev iz uvodnih izjav od 286 do 295 meni, da so vzorci družbe Deloitte za oceno dobička podjetja DPLP izboljšava v primerjavi z vzorci družbe WIK, saj so omejeni na podjetja z večjo najmanjšo velikostjo (z letnim prometom, večjim od 100 milijonov EUR).
(307)
Vendar je treba hkrati ugotoviti, da je tudi študija družbe Deloitte z nekaterih vidikov mogoče pomanjkljiva, zato je treba tudi njene sklepe obravnavati previdno.
(308)
Zdi se, da vzorci družbe Deloitte vključujejo zlasti številne družbe s kapitalsko intenzivnostjo, večjo od kapitalske intenzivnosti operaterjev poštnih pošiljk (98). Z metodološkega vidika je - če želimo kot orodje za oceno dobička uporabiti donos iz poslovanja - potreben primerjalni vzorec družb s podobnimi ravnmi kapitalske intenzivnosti (ki je tukaj opredeljena kot razmerje med kapitalom in prodajo). Delovna domneva je, da je donos vloženega kapitala (99) družb z enakim donosom iz poslovanja obratno sorazmeren z njihovim razmerjem med kapitalom in prodajo. Če torej kot referenčni kazalnik dobička uporabimo donos iz poslovanja, mora referenčna skupina vključevati družbe z enako kapitalsko intenzivnostjo. Čeprav je kapitalsko intenzivnost težko oceniti (100), se zdi, da so dejavnosti dostave pošte in tiska manj kapitalsko intenzivne kot dejavnosti hitre dostave paketov, ki jih opravljajo velika mednarodna podjetja, kot so podjetja UPS, TNT, FedEx in DHL (101). Zato je s kazalnikom zmernega dobička, opredeljenim na podlagi vzorcev družbe Deloitte, morda precenjen referenčni dobiček, ki bi ga bilo treba uporabiti za družbe z enako kapitalsko strukturo, kot jo ima podjetje DPLP (102).
(309)
Komisija glede na številne negotovosti pri zadevnem ocenjevanju meni, da je treba zmerni razpon donosa iz poslovanja opredeliti na podlagi ocen družbe Deloitte v zvezi z mediano donosa iz poslovanja za širši vzorec vseh sektorjev (5,4 %) in mediano donosa iz poslovanja za vzorec družb, ki delujejo v poštnem sektorju in sektorju paketov (7,4 %) (103). Tako dobljeni razpon [5,4 %-7,4 %] bi bil po mnenju Komisije „privzeti razpon“ za zmerni dobiček vsaj za obdobja, v katerih je bila stopnja tveganja za podjetje DPLP - ob upoštevanju veljavne pogodbe o nadomestilu in pomembnih spodbudnih ukrepov za povečanje učinkovitosti - visoka (104).
(310)
Komisija meni, da je razpon [5,4 %-7,4 %] primeren kot privzeta vrednost za dejavnosti podjetja DPLP na področju dostave pošte in tiska, saj so te dejavnosti med seboj tesno povezane in imajo zelo podobne komercialne značilnosti.
(311)
Sicer drži, da je bilo podjetje DPLP na zadevnih področjih delovanja (dostava pisemskih pošiljk in tiska) izpostavljeno šibki konkurenci ali je sploh ni imelo. Ob upoštevanju navedenega se postavljata vprašanji, ali bi bilo treba dobiček zadevnega podjetja oceniti na podlagi mediane dobička vzorcev družb, ki so bile dejansko izpostavljene konkurenci, in ali bi za podjetje v položaju podjetja DPLP zadostovala bolj omejevalna (to je nižja) referenčna vrednost, na primer kvartil (25. centil). Vendar Komisija meni, da s takim pristopom ne bi bila dovolj upoštevana precejšnja nihanja ravni dobička med posameznimi podjetji in s časovnega vidika. Poleg tega bi se bilo treba izogniti temu, da bi z določitvijo tako stroge zgornje meje donosa iz poslovanja, ki ga je družba ustvarila naknadno, neutemeljeno zanemarili morebitno povečanje učinkovitosti.
(312)
Komisija v obravnavani zadevi poleg tega meni, da se ne bi bilo primerno opreti na meritve, večje od mediane, na primer na tretji kvartil (105). Ker je z uporabljenim pristopom že opredeljen razpon med različnimi vzorci, se zdi dodana vrednost, ki bi jo pridobili, če bi za statistične namene upoštevali razpone na obeh straneh mediane v vzorcih (interkvartilni razmik, ki se običajno uporablja pri transfernih cenah), nekoliko omejena (106). Komisija torej bolj upošteva nihanja mediane v različnih referenčnih skupinah kot nihanje okrog mediane v posameznem vzorcu (107).
(313)
Še zlasti pa se zdi - ker je sektor „pisemskih pošiljk“ podjetja DPLP manj kapitalsko intenziven kot sektor operaterjev hitre dostave paketov (108) - da zadnjenavedeni vzorec z uporabo mediane že sam po sebi omogoča nekaj manevrskega prostora, v katerem je mogoče zajeti nihanje ravni dobička okrog mediane za družbe z manjšo kapitalsko intenzivnostjo, kot je podjetje DPLP, in po potrebi dovolj nagraditi povečanje učinkovitosti.
(314)
Izvesti je mogoče več navzkrižnih preverjanj medsebojne skladnosti s primerjavo privzetega razpona iz uvodne izjave 309 z drugimi ocenami zmernega dobička, ki so na voljo. Kot je bilo navedeno na začetku tega pododdelka, je smiselno opraviti navzkrižno primerjavo z mediano donosa iz poslovanja v študiji družbe CRA, ki znaša […] % (109). Na podlagi mediane donosa iz poslovanja, izračunane na podlagi vzorca referenčne skupine II iz študije družbe WIK, ki je omejen na družbe s prometom, večjim od 100 milijonov EUR, dobimo donos iz poslovanja v višini 7,1 %. Komisija je ugotovila, da so te vrednosti v razponu [5,4 %-7,4 %], kar potrjuje trditev, da je mogoče zadevni razpon obravnavati kot razpon zmernega dobička.
(315)
Komisija je torej na splošno menila, da se zdi privzeta stopnja v razponu [5,4 %-7,4 %] ustrezna referenčna stopnja za dobiček vsaj v obdobjih, v katerih je bilo podjetje DPLP izpostavljeno visoki stopnji tveganja in močnim spodbudam k učinkovitosti.
(316)
Komisija na splošno meni, da mora biti zmerni dobiček, ki se prizna tradicionalnemu operaterju, če je na podlagi pogodbe med zadevnim operaterjem in državnimi organi javna služba povezana z visoko stopnjo tveganja, sorazmeren z ustrezno ravnjo tveganja, ki mu je operater izpostavljen. Nasprotno, če iz pogodbe izhaja le majhno tveganje, mora biti tudi raven zmernega dobička nizka.
(317)
Komisija je v prejšnjem oddelku pojasnila, kako je opredelila privzeti razpon zmernega dobička v višini [5,4 %-7,4 %], ki se šteje za primernega za pogodbe, ki vključujejo visoko raven tveganja. Težko je količinsko opredeliti ustrezno referenčno vrednost, kar zadeva razpon zmernega donosa iz poslovanja pri majhnem tveganju, vendar je očitno, da mora biti zadevni razpon donosa iz poslovanja levo od porazdelitve v vzorcu izmerjenih ravni dobička. Po mnenju Komisije je glede na to smiselno, da se razpon zmernega dobička opredeli na podlagi prvega kvartila (25. centila) namesto na podlagi mediane.
(318)
Če kot referenčno vrednost za pogodbe z majhnim tveganjem določimo 25. centil, znaša razpon zmernega donosa iz poslovanja na podlagi različnih vzorcev družbe Deloitte [3,6 %-4,8 %].
(319)
Tudi tukaj je lahko koristna navzkrižna primerjava z rezultati družbe CRA v zvezi s tradicionalnimi poštnimi operaterji. Komisija je izračunala, da srednja vrednost letnega 25. centila znaša […] %. Ugotovila je, da so te vrednosti v razponu [3,6 %-4,8 %], kar potrjuje trditev, da je mogoče zadevni razpon obravnavati kot razpon zmernega dobička.
(320)
Komisija je torej na splošno ugotovila, da se zdi privzeta stopnja v razponu [3,6 %-4,8 %] ustrezna referenčna stopnja za dobiček v obdobjih, v katerih je bilo podjetje DPLP izpostavljeno nizki stopnji tveganja.
(321)
Kot je bilo pojasnjeno v uvodu k temu oddelku, je tveganje, ki mu je izpostavljeno podjetje DPLP, odvisno od mehanizma nadomestila, ki ga uporablja Belgija. Ta mehanizem je določen v posameznih pogodbah o upravljanju, ki sta jih sklenili podjetje DPLP in belgijska država ter se je sčasoma spreminjal. Torej je pri določanju „zmernega donosa iz poslovanja“ smiselno upoštevati različne razpone glede na vzpostavljeni mehanizem nadomestila, ki opredeljuje raven tveganja za podjetje DPLP, pa tudi to, v kakšnem obsegu se zadevno podjetje spodbuja k povečanju storilnosti.
(322)
Komisija želi v tem okviru poudariti, da opredelitev tveganja v pogodbah ni odvisna le od tega, ali pogodbe o upravljanju podjetja DPLP vključujejo tveganje, ali celo od njegove absolutne stopnje, temveč bolj od tega, v kakšnem obsegu je tveganje večje ali manjše od tveganja, ki so mu izpostavljene družbe v istih vzorčnih skupinah. Enako velja za intenzivnost ukrepov, s katerimi se podjetje DPLP spodbuja k povečanju učinkovitosti. Ker so vzorčne skupine sestavljene iz družb, ki delujejo v konkurenčnem okolju, so te običajno izpostavljene velikemu tveganju in močnim spodbudam k povečanju učinkovitosti.
(323)
Komisija meni, da četrta pogodba o upravljanju (2006-2010) jasno določa mehanizme, ki vključujejo dolgoročne obveznosti glede cen in financiranja na podlagi parametrov ex ante. To velja za dejavnosti podjetja DPLP v zvezi z dostavo pošte in tiska.
(324)
Natančneje, kar zadeva dostavo tiska, člen 9 četrte pogodbe o upravljanju določa, da se v času veljavnosti pogodbe (standardno petletno obdobje) ponderirana sredina tarif za storitve iz „košarice majhnih uporabnikov“ ne bo povečala hitreje, kot je to primerno ob upoštevanju mehanizma določanja najvišjih cen na podlagi „kazalnika zdravstvenega stanja“ (poseben kazalnik maloprodajnih cen) in bonusa za kakovost glede na posamezne odstotne deleže pošte, ki se dostavi v nekem časovnem obdobju. Komisija meni, da ima zadevna pogodba ves čas veljavnosti zaradi tako določenih tarif vse značilnosti spodbujevalne pogodbe, kar pomeni, da je tveganje za družbo na visoki ravni.
(325)
Kar zadeva dostavo tiska, člen 2 četrte pogodbe o upravljanju določa, da se tarife za dostavo tiska ne smejo povečevati hitreje kot „kazalnik zdravstvenega stanja“. Letno nadomestilo, do katerega je podjetje DPLP upravičeno za kritje neto stroškov dostave tiska ob upoštevanju načrtovane učinkovitosti, je v členu 13(2) določeno na 290 613 000 EUR (znesek se prilagodi glede na inflacijo) (110). Člen 13(5) še določa, da bosta strani, če bi se vsebina ali pogoji SSGP spremenili ali bi nastala velika sprememba stroškov za podjetje DPLP, ki je to ne bi moglo obvladati, preučili, ali je treba višino nadomestila prilagoditi zadevni spremembi stroškov. Za tako prilagoditev je potrebna odločitev sveta ministrov. Komisija priznava, da je mogoče zadnjenavedeno klavzulo razlagati kot odstopno klavzulo, s katero so v pogodbo znova vključeni nekateri elementi ex post (s katerimi je podjetje DPLP zavarovano zoper tveganje). Vendar so državni organi po njenem mnenju besedilo zadevne klavzule oblikovali dovolj nedoločno, da podjetje DPLP ne more računati na njeno uporabo. Komisija na splošno meni, da določbe, sprejete za dejavnosti podjetja DPLP v zvezi z dostavo tiska, pomenijo dolgoročno obveznost glede ravni nadomestila.
(326)
Zato po mnenju Komisije četrte pogodbe o upravljanju (2006-2010) ni mogoče obravnavati, kot da vključuje majhno tveganje, temveč jo je mogoče obravnavati bolj kot pogodbo z visoko stopnjo tveganja. Na splošno se zdi, da privzeti razpon v višini [5,4 %-7,4 %] ustreza obema vrstama dejavnosti, določenima s četrto pogodbo o upravljanju.
(327)
Obratno pa se zdi, da so predhodne pogodbe o upravljanju (do leta 2005) večinoma temeljile na mehanizmih cen in nadomestil, ki so vključevali nizko stopnjo tveganja za podjetje DPLP.
(328)
Kar zadeva določitev cen znamk, Komisija ugotavlja, da v prvih treh pogodbah o upravljanju ni uporabljen mehanizem določanja najvišjih cen, podoben tistemu iz četrte pogodbe o upravljanju (ki določa dolgoročno obveznost glede cen). Te pogodbe bolj kot to precej na splošno napotujejo na tarife, ki temeljijo na realnih cenah, izračunanih na podlagi ustreznih računovodskih načel (111).
(329)
Kar zadeva dostavo tiska, Komisija prav tako ugotavlja, da v prvih treh pogodbah o upravljanju ni bil določen noben pavšalni proračun za obdobje veljavnosti pogodbe, ki bi bil podoben tistemu iz četrte pogodbe o upravljanju (112). Bolj kot to napotujejo na nadomestila na podlagi dejanskih stroškov (113). Komisija ugotavlja, da je bila v drugi pogodbi med drugim na splošno določena zgornja meja nadomestila, vendar se na podlagi dejansko ugotovljenih zneskov nadomestila za zadevno obdobje zdi, da ta vrednost ni bila resnično zavezujoča (114). V prvi pogodbi o upravljanju je bila določena tudi letna dotacija (nadomestilo), vendar Komisija ugotavlja, da po tej pogodbi ni bila hkrati dolgoročno opredeljena zgornja meja tarif za dostavo tiska.
(330)
Komisija zato meni, da je treba za obdobje, urejeno s prvimi tremi pogodbami o upravljanju, za dostavo tiska in pošte uporabiti razpon v višini [3,6 %-4,8 %], ki je bil opredeljen kot razpon zmernega dobička, ko ni obstajalo večje tveganje, povezano s pogodbo.
(331)
Komisija ugotavlja, da pristop na podlagi pogodb predlagajo tudi belgijski organi v dokumentu, ki so ga predložili 14. decembra 2011. Čeprav se s predlagano metodologijo postavlja več vprašanj glede dejavnikov tveganja in načina njihovega ponderiranja (115), se analiza po posameznih pogodbenih obdobjih, na podlagi katerih je tveganje, ki mu je bilo izpostavljeno podjetje DPLP, razdeljeno na tri ravni (nizko, srednjo in visoko), na splošno sklada s pristopom Komisije. Upoštevna razvrstitev pogodb z vidika tveganja, ki jo je izdelalo podjetje DPLP, se večinoma zdi skladna z analizo Komisije, saj belgijski organi prav tako menijo, da je četrta pogodba na splošno bolj tvegana kot prve tri.
(332)
Komisija meni, da je privzeti razpon donosa iz poslovanja v višini [5,4 %-7,4 %] ustrezen referenčni razpon za opredelitev zmernega dobička v obdobjih, v katerih je bilo podjetje DPLP izpostavljeno velikemu tveganju in je moralo upoštevati precejšnje spodbude k učinkovitosti.
(333)
Komisija tudi ugotavlja, da je razpon donosa iz poslovanja v višini [3,6 %-4,8 %] ustrezen referenčni razpon za opredelitev zmernega dobička v obdobjih, v katerih podjetje DPLP ni bilo izpostavljeno velikemu tveganju.
(334)
Zaradi upoštevanja prizadevanj, ki jih je podjetje DPLP po mnenju belgijskih organov vložilo v povečanje učinkovitosti, je po premisleku kot zmerni dobiček, ki ga je treba vključiti v stroške javnih storitev, opredelila zgornji meji navedenih razponov. Tak pristop je bil izpostavljen tudi v študiji družbe Deloitte (glej uvodno izjavo 292), po kateri naj bi bila uporaba razponov primerna, da ne bi kaznovali nadpovprečnih rezultatov, doseženih zaradi povečanja učinkovitosti.
(335)
Komisija meni, da prve tri pogodbe o upravljanju (1992-1996, 1997-2002 in 2003-2005) vključujejo majhno tveganje, zato se lahko za dostavo pošte in tiska uporabi raven zmernega dobička, ki se ujema s 4,8-odstotnim donosom iz poslovanja. Nasprotno pa meni, da četrta pogodba o upravljanju (2006-2010) vključuje veliko večje tveganje, zato je mogoče za dostavo pošte in tiska uporabiti raven zmernega dobička, ki se ujema s 7,4-odstotnim donosom iz poslovanja.
(336)
V prvi pogodbi o upravljanju je določeno, da je letno nadomestilo, ki ga izplača država, namenjeno za vse naloge javne službe.
(337)
Torej je treba morebitno prekomerno nadomestilo izračunati na podlagi vsote vseh stroškov in prihodkov iz vseh javnih storitev.
(338)
Letno nadomestilo, ki ga za naloge javne službe izplača država, je treba vključiti v prihodke. Podjetje DPLP je na podlagi prve pogodbe o upravljanju prejelo letna nadomestila v skupni višini 1,5 milijarde EUR.
(339)
Poleg tega je treba upoštevati še spodaj navedene ukrepe pomoči.
Prenos nepremičnin
(340)
S prvo pogodbo o upravljanju je bilo še določeno, da se na podjetje DPLP prenesejo državne nepremičnine. Zadevni prenos lastništva nad nepremičninami v vrednosti 112,2 milijona EUR, za katerega ni bila izplačana nobena protivrednost, je treba vključiti v prihodke podjetja DPLP zaradi izračuna prekomernega nadomestila za obdobje, na katero se nanaša prva pogodba o upravljanju. Podjetje DPLP v obdobju pred prenosom državi ni plačevalo nobene protivrednosti za uporabo zadevnih stavb.
(341)
Država je leta 1997 podjetju DPLP izplačala 62 milijonov EUR, to pa jih je knjižilo kot kapitalsko injekcijo. Belgijski organi so nato priznali, da je bil zadevni prenos dejansko naknadno izplačilo preostalega letnega nadomestila, ki je bilo s prvo pogodbo o upravljanju predvideno za leto 1996.
(342)
Na začetku zadevni znesek podjetju DPLP leta 1996 ni bil pravočasno izplačan, čeprav je bilo državno nadomestilo nižje od letnega zneska, določenega v pogodbi o upravljanju za zadevno leto.
(343)
Zaradi nadzora nad prekomernim nadomestilom je izplačilo v višini 62 milijonov EUR vključeno v nadomestilo za SSGP za obdobje, na katero se nanaša prva pogodba o upravljanju.
(344)
Izračun prekomernega nadomestila za prvo pogodbo o upravljanju je mogoče povzeti, kot je navedeno spodaj:
-
Neto stroški (stroški - prihodki) za vse javne storitve skupaj z obveznostjo univerzalne storitve (OUS)
-
Dovoljeni zmerni dobiček za SSGP
+
Letna nadomestila za SSGP
+
Prenos nepremičnin
+
Kapitalski injekciji iz leta 1997
=
Prekomerno nadomestilo
(345)
Pri izračunu prekomernega nadomestila za naslednje tri pogodbe o upravljanju se bodo upoštevali le stroški in prihodki za SSGP, za katere je mogoče na podlagi določb zadevnih pogodb izplačati nadomestilo za javne storitve. Ne upoštevajo se stroški in prihodki v zvezi z drugimi SSGP, za katere je mogoče na podlagi določb pogodb o upravljanju zaprositi za pomoč. Ker univerzalna poštna storitev ne spada med dejavnosti, upravičene do pomoči, se morebitni neto stroški zanjo ne bodo upoštevali, saj jo mora v skladu s pooblastilom za opravljanje javne službe, opredeljenim v pogodbah o upravljanju, v celoti financirati podjetje DPLP iz lastnih sredstev. Dejavnosti, ki so na podlagi pogodb o upravljanju upravičene do nadomestila v višini, navedeni v zadevnih pogodbah, vključujejo zlasti dostavo tiska (dnevnega in periodičnega tiska) in druge javne storitve, navedene v uvodni izjavi 33.
(346)
SSGP, upravičene do pomoči, zaradi nizkih tarif za dostavo tiska večinoma prinašajo izgubo.
(347)
Če je mogoče morebitno prekomerno nadomestilo za neko storitev uporabiti za financiranje neto stroškov, nastalih pri opravljanju drugih javnih storitev, za katere je bilo izplačano premajhno nadomestilo, se bodo vsi stroški in prihodki v zvezi s SSGP, za katere je mogoče na podlagi pogodb o upravljanju zaprositi za pomoč, zaradi izračuna sešteli.
(348)
Podjetje DPLP je na podlagi zadevnih treh pogodb o upravljanju prejelo letna nadomestila v skupni višini 3,5 milijarde EUR.
(349)
Podjetje DPLP je bilo poleg nadomestil, določenih s pogodbami o upravljanju, v celotnem obdobju, na katero se nanaša preiskava, upravičeno do izključnih pravic, ki mu jih je podelila država za opravljanje rezerviranih poštnih storitev. Čeprav se morebitni neto presežki iz tega rezerviranega sektorja pri nadzoru nad državnimi pomočmi ne obravnavajo kot državna sredstva in v zvezi z njimi v primeru prekomernega nadomestila ni mogoče izdati naloga za izterjavo, jih je mogoče in treba upoštevati v okviru uporabe pravil na področju državnih pomoči, ko se ocenjujeta potreba po morebitnih drugih javnih pomočeh, dodeljenih zadevnemu operaterju kot nadomestilo za javne storitve, in sorazmernost teh pomoči. Zato bo z vidika člena 106(2) PDEU pri oceni združljivosti nadomestila, dodeljenega podjetju DPLP na podlagi posameznih pogodb o upravljanju, presežni dobiček, ki ga je ustvaril belgijski poštni operater v tem rezerviranem sektorju, odštet od stroškov za SSGP, v zvezi s katerimi je mogoče zaprositi za nadomestilo za javno storitev na podlagi določb zadevnih pogodb.
(350)
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je zadevno načelo vključeno v okvir o SSGP, v katerem je določeno, da je treba, „[č]e ima zadevno podjetje posebne ali izjemne pravice, povezane s storitvijo splošnega gospodarskega pomena, ki ustvarja dobiček, ki presega zmerni dobiček, ali ima koristi zaradi drugih prednosti, ki jih dodeli država, […] le-te upoštevati ne glede na njihovo razvrstitev za namene člena 87 Pogodbe ES in jih prišteti k [njegovemu] prihodku“ (116). To načelo kaže na pogoj glede potrebnosti in sorazmernosti, ki izhaja iz člena 106(2) PDEU. Pomoč, ki se izplača za SSGP nad presežnim dobičkom, ustvarjenim zaradi izključne ali posebne pravice, dodeljene operaterju, pri čemer zadevni dobiček sam po sebi zadostuje za kritje stroškov druge SSGP, ni potrebna za opravljanje zadevne SSGP. Operater, ki ustvari ta presežni dobiček, je že upravičen do javnega ukrepa, s katerim mu je omogočeno zagotavljanje SSGP pod uravnoteženimi ekonomskimi pogoji, zato ni potrebno nobeno dodatno nadomestilo.
(351)
Torej je treba pri presoji potrebe po nadomestilih za zadevno SSGP, ki so bila dodeljena podjetju DPLP, upoštevati kakršen koli presežni dobiček v rezerviranem sektorju, ustvarjen na podlagi podeljene izključne pravice.
(352)
Zato se kakršen koli dobiček, ustvarjen v rezerviranem sektorju (OUS R), ki presega raven zmernega dobička, upošteva pri analizi prekomernega nadomestila za SSGP.
(353)
Ker pa je namen rezerviranega sektorja predvsem financirati univerzalno storitev, se zaradi morebitnih izgub na drugih področjih univerzalne storitve zmanjša prispevek rezerviranega sektorja k stroškom drugih povezanih SSGP.
(354)
Poleg tega je treba za opredelitev presežnega dobička, ki ga je dejansko ustvaril rezervirani sektor, upoštevati stroške, nastale zaradi obveznosti univerzalne storitve, ki pa se financirajo z dejavnostmi zunaj obsega univerzalne storitve. V skladu s sodbo v združenih zadevah Chronopost se stroški maloprodajne mreže v stroškovnem računovodstvu podjetja DPLP porazdelijo med dejavnosti, ki to mrežo potrebujejo in med katere spadajo izdelki iz okvira univerzalne storitve, niso pa to njeni izključni uporabniki. Natančneje, zaradi obveznosti, naložene podjetju DPLP glede vzdrževanja maloprodajne mreže z določenim obsegom in gostoto, da bi tako zagotovili univerzalno poštno storitev na dovolj kakovostni ravni, kot so jo opredelili belgijski organi, nastajajo izgube za komercialne dejavnosti, ki ne spadajo v univerzalno storitev, saj se v skladu s sodbo v združenih zadevah Chronopost del stroškov maloprodajne mreže pripiše komercialnim izdelkom, ki jo uporabljajo.
(355)
Zahteve v zvezi z mrežo, naložene s pogodbami o upravljanju: zahteve, ki jih je naložila država v zvezi z gostoto in vrsto točk za poštne storitve (poštnih uradov in/ali poštnih točk), iz katerih je sestavljena maloprodajna mreža. Opredeljene so v zaporednih pogodbah o upravljanju. Tako je s četrto pogodbo o upravljanju (2005-2010) določeno:
(a)
splošna obveznost vzdrževanja mreže, ki omogoča opravljanje univerzalne storitve in drugih javnih storitev, za katere je pooblaščeno podjetje DPLP (117);
(b)
obveznost vzdrževanja najmanj 1 300 točk za poštne storitve (poštnih uradov in točk (118));
(c)
obveznost vzdrževanja najmanj 589 poštnih uradov;
(d)
poleg tega največja cestna razdalja med posameznimi točkami za poštne storitve, v katerih so na voljo le osnovne storitve, in poštnim uradom, v katerem so na voljo vse poštne storitve, ne sme biti daljša od 10 km.
(356)
Belgijski organi menijo, da so posebne zahteve glede števila in vrste točk za poštne storitve, iz katerih je sestavljena maloprodajna mreža podjetja DPLP, ločena obveznost ozemeljske navzočnosti, ki jo je naložila država in presega obveznost univerzalne storitve (OUS). Na podlagi tega meni, da bi morala država nadomestiti vse neto stroške v zvezi z zadevno posebno obveznostjo ozemeljske navzočnosti.
(357)
Količinska opredelitev zahtev v zvezi z mrežo: belgijski organi so - da bi opredelili neto stroške, ki jih je za podjetje DPLP povzročila obveznost vzdrževanja maloprodajne mreže, sestavljene iz vsaj 1 300 točk za poštne storitve, od tega najmanj 589 poštnih uradov - primerjali dejansko maloprodajno mrežo, katere gostoto in vrsto točk za poštne storitve je določila država, s hipotetično maloprodajno mrežo, ki bi jo podjetje DPLP uporabljalo, če mu ne bi bilo treba upoštevati zadevnih posebnih zahtev. Povedano drugače, hipotetična maloprodajna mreža je mreža, za katero bi se podjetje DPLP odločilo pod komercialnimi pogoji, če mu država ne bi naložila obveznosti javne službe.
(358)
Belgijski organi menijo, da bi zadevno hipotetično mrežo sestavljale le poštne točke. Poštni uradi bi bili ukinjeni. Vendar bi moralo podjetje DPLP, da bi lahko še naprej zagotavljalo storitve enakemu obsegu strank, precej povečati število poštnih točk.
Primerjava med obstoječo maloprodajno mrežo podjetja DPLP in hipotetično mrežo brez obveznosti, ki jih je naložila država
Število točk za poštne storitve skupaj
poštni uradi (a) + poštne točke (b)
(a)
Število poštnih uradov
(specializirane točke za poštne storitve, ki jih upravlja samo podjetje DPLP)
(b)
Število poštnih točk
(storitvene točke v prostorih tretjih oseb)
Dejanska maloprodajna mreža podjetja DPLP (ob koncu leta 2009)
1 401 =
713 +
688
Hipotetična maloprodajna mreža brez zahtev, ki jih je naložila država (po trditvah belgijskih organov)
[…] =
[…] +
[…]
Obveznost maloprodajne mreže, ki jo je naložila država
Najmanj 1 300
Najmanj 589
Nobene obveznosti
(359)
Kot izhaja iz preglednice zgoraj, so z dejansko maloprodajno mrežo podjetja DPLP izpolnjene zahteve države, saj sta skupno število točk za poštne storitve in število poštnih uradov večji od zahtevanega. Pač pa bi bila hipotetična mreža, ki bi jo podjetje DPLP uporabljalo, če bi lahko svojo maloprodajno mrežo izoblikovalo le na podlagi popolnoma komercialnih vzgibov, zelo drugačna: skupno število poštnih točk bi se povečalo, medtem ko bi zadevno podjetje ukinilo poštne urade, ki jih upravlja.
(360)
Resničnost zahtev v zvezi z mrežo: treba je poudariti, da zahteva, ki jo je država naložila podjetju DPLP, ni jasno dokazana.
(361)
Prvič, mreža, ki jo podjetje DPLP dejansko vzdržuje, je večja od tiste, ki jo zahteva država. Skupno število točk za poštne storitve in število poštnih uradov presegata najmanjše število, ki ga zahteva država, kar bi lahko pomenilo, da zadevne obveznosti podjetja DPLP ne bremenijo, saj po svoji volji vzdržuje mrežo obstoječe velikosti.
(362)
Belgijski organi presežno število poštnih uradov pojasnjujejo s pogojem o 10 km, potrebo po varnostnem manevrskem prostoru za primer nepričakovanega zaprtja poštnih točk, pa tudi s svojo namero, da bodo najmanjše zahtevano število poštnih uradov v naslednji pogodbi o upravljanju povečali na 650, zato bi bilo škoda, če bi na podlagi trenutno določenega števila nekatere poštne urade najprej zaprli, čez čas pa bi jih morali znova odpreti. Belgijski organi trdijo, da podjetje DPLP zato ni moglo dodatno zmanjšati števila poštnih uradov, da bi se približalo najmanjšemu zahtevanemu številu, to je 589. Menijo, da je trenutna konfiguracija mreže s 713 poštnimi uradi kljub nominalnemu presežku točk za poštne storitve dejansko določena z zahtevami države.
(363)
Drugič, metoda belgijskih organov temelji na projekciji stroškov maloprodajne mreže za nazaj, to je med letoma 2009 in 1992. Taka projekcija je neizogibno povezana z metodološkimi negotovostmi. Poslovni model poštnih točk ni nujno na voljo od leta 1992. Poleg tega so bili zaposleni pri podjetju DPLP v preteklosti večinoma stalni uslužbenci z zelo neprožnimi stroški za plače. Ker poštnih točk ne upravljajo zaposleni podjetja DPLP, bi zadevno podjetje še naprej plačevalo stalne uslužbence, ki ne bi bili več zaposleni v poštnih uradih. Torej je le malo verjetno, da bi se zaradi morebitnega zaprtja poštnih uradov na začetku obdobja, na katero se nanaša preiskava, neposredno znižali stroški za plače. Nasprotno, tak prihranek bi bil lahko v nekem obsegu mogoč leta 2009, saj je bilo takrat zaposlenih več pogodbenih uslužbencev. Glede na postopen prehod na uslužbence z manj togim statutom in zaporedne izboljšave sistema stroškovnega računovodstva je mogoče šteti, da so računovodski podatki za nedavna poslovna leta izvzeti iz takih izkrivljanj. Ker pa za podjetje bpost še danes dela več kot 20 000 javnih uslužbencev, ki jih ni mogoče niti zaposliti v poštnih točkah niti odpustiti, je nadomestitev vseh poštnih uradov s poštnimi točkami še vedno le teoretična in nerealistična možnost.
(364)
Belgijski organi kljub temu poudarjajo, da bi v preteklosti prihranki pri operativnih stroških in prodaja stavb, ki jih podjetje ne bi več potrebovalo, nadomestili stroške odpuščanja. Kar zadeva zanesljivost podatkov za obdobje 1992-2002, trdijo, da so bili stroški maloprodajne mreže mogoče dejansko podcenjeni, saj so bili nekateri elementi, ki bi jih lahko šteli za stroške mreže, razvrščeni v druge stroškovne centre. Zato naj bi bile pomanjkljivosti metode projekcije za nazaj omiljene z drugimi previdnimi domnevami, ki so jih belgijski organi uporabili pri izračunu stroškov za predhodna poslovna leta.
(365)
Obstoj posebne obveznosti ozemeljske navzočnosti: tudi če priznamo obstoj zahteve v zvezi z mrežo, se trditev belgijskih organov, da je ta zahteva povezana z ločeno nalogo ozemeljske navzočnosti, ne zdi utemeljena. Zdi se namreč, da pogodbe o upravljanju ne vsebujejo posebnih določb, s katerimi bi bila opredeljena resnična obveznost ozemeljske navzočnosti, ki bi bila ločena in bi presegala zahteve, povezane z obveznostmi univerzalne storitve in drugimi obveznostmi javne službe. Nasprotno, v pogodbah, ki sta jih sklenili podjetje DPLP in belgijska država, je določeno, da je edini cilj zahteve v zvezi z mrežo zagotoviti univerzalno storitev in druge SSGP (dostavo dnevnega tiska in revij, poštni računi, nakaznice itd.), zato so za to potrebni stroški mreže a priori že knjiženi v bilancah teh različnih storitev (119). Poleg tega ni s pogodbami o upravljanju določen noben mehanizem za nadomestilo stroškov obveznosti ozemeljske navzočnosti. Komisija opozarja, da je bila obveznost predhodne določitve parametrov za izračun nadomestila vpeljana z okvirom o SSGP iz leta 2005 in da je bilo prekomerno nadomestilo stroškov za SSGP, ki jih je nosilo podjetje DPLP, ugotovljeno za obdobje po letu 2005 (glej uvodno izjavo 386).
(366)
Treba je opozoriti, da morajo države članice na podlagi člena 3 Direktive 97/67/ES svojim tradicionalnim poštnim operaterjem naložiti obveznost zagotavljanja univerzalne storitve na ustrezni kakovostni ravni, zlasti kar zadeva geografsko pokrivanje. Vendar je zadevno ozemeljsko pokrivanje, ki obstaja v obravnavani zadevi v zvezi z Belgijo, le eden od številnih vidikov obveznosti univerzalne storitve. Komisija v pogodbah o upravljanju, s katerimi je podjetje DPLP pooblaščeno za opravljanje univerzalne storitve, ni našla nobene navedbe v zvezi z dodatno nalogo, na podlagi katere bi bilo tradicionalnemu poštnemu operaterju naloženo vzdrževanje obsežnejše mreže z več uradi, kot se to zahteva na podlagi ozemeljskega pokrivanja, ki izhaja iz obveznosti javne službe in drugih povezanih javnih služb ter se sklada z logiko ozemeljske kohezije ali razvoja. Nobenega dvoma ni, da vsak poštni urad, ki ga podjetje DPLP uporablja za zagotavljanje univerzalne storitve, pripomore k ozemeljski koheziji (120), vendar je s pravnega vidika obveznost vzdrževanja zadevnega poštnega urada povezana s potrebo po zagotavljanju dovolj kakovostne univerzalne poštne storitve in drugih povezanih storitev. Na podlagi upoštevne sodne prakse bi moralo biti podjetje DPLP, da bi se lahko sklicevalo na dopolnilno ozemeljsko nalogo, zadolženo za ločeno in jasno opredeljeno nalogo vzdrževanja uradov poleg poštnega omrežja, katerega velikost je bila določena za univerzalno dejavnost. V takem pooblastilu bi morali biti natančno opredeljeni obveznosti, stroški, ki so povezani s temi obveznostmi, in sistem financiranja neto stroškov dodatne ozemeljske naloge.
(367)
Komisija v pogodbah o upravljanju, ki sta jih sklenili država in podjetje DPLP, ni zasledila nobenega od navedenih elementov. Belgijski organi in podjetje DPLP so v bistvu želeli naknadno umetno utemeljiti obstoj ločene ozemeljske naloge, pri čemer so trdili, da ozemeljsko pokrivanje, določeno s pogodbami o upravljanju, obstaja iz dveh razlogov, saj naj bi hkrati izhajalo iz univerzalne storitve in domnevne ozemeljske naloge, ki naj bi presegala obveznost univerzalne storitve. Vendar zadevne pogodbe ne vsebujejo nobene določbe, ki bi napeljevala na domnevno ločeno ozemeljsko nalogo, zaradi katere bi moralo podjetje DPLP vzdrževati obsežnejšo mrežo, kot je predvidena za zagotavljanje univerzalne storitve.
(368)
Treba je opozoriti, da izmišljenost trditev belgijskih organov in podjetja DPLP izhaja tudi iz njihovih lastnih trditev. Belgijski organi želijo, da bi Komisija zaradi znižanja ravni morebitnega prekomernega nadomestila kot stroške, nastale zaradi opravljanja dodatne ozemeljske naloge, ki presega obveznost univerzalne storitve, upoštevala razliko med dejanskimi stroški samostojnega poštnega urada in stroški hipotetične poštne točke, ki bi ga lahko nadomestila. Te trditve se ne opirajo na domnevno obsežnejšo mrežo, ki naj bi jo podjetje DPLP vzdrževalo za uresničitev ozemeljskih ciljev. Z njimi so izpostavljeni le dodatni stroški, nastali zaradi opravljanja univerzalne storitve, za katero se na podlagi pogodb o upravljanju ne izplačuje nobena pomoč. Neobstoj ozemeljskega cilja potrjuje tudi dejstvo, da bi morali belgijski organi za zagotovitev univerzalne storitve precej povečati število poštnih točk, saj je ni mogoče zagotavljati z enakim številom takih točk.
(369)
Kljub temu je mogoče ugotoviti, da se trditev belgijskih organov, ki se sklicujejo na dejansko in ločeno obveznost ozemeljske navzočnosti, zdi sicer nesprejemljiva, vendar se zahteva v zvezi z mrežo, ki jo je naložila belgijska država in s katero se zahteva vzdrževanje mreže za zagotavljanje univerzalne storitve in drugih javnih storitev, hkrati ne nanaša le na te storitve, temveč povzroča tudi dodatne stroške za komercialne storitve.
(370)
Kot je bilo pojasnjeno v uvodni izjavi 354, na podlagi analize stroškov po dejavnosti in v skladu s sodbo v združenih zadevah Chronopost vse dejavnosti, ki uporabljajo maloprodajno mrežo, prispevajo k skupnim stroškom. Zato k stroškom mreže prispevajo vsi izdelki, tudi komercialni. Stroški, nastali zaradi obveznosti vzdrževanja poštnih uradov, ki jo je naložila država, bremenijo komercialne izdelke, za katere se zdi, da vedno znova povzročajo izgube, čeprav se prodajajo po tržnih cenah. Podjetje DPLP ponuja svoje komercialne storitve po mreži, ker se z njimi delno financirajo fiksni stroški zadevne mreže in tako posredno prispevajo k univerzalni storitvi.
(371)
Z ekonomskega vidika se zdi, da je pri oceni prekomernega nadomestila za podjetje DPLP smiselno upoštevati izgube, ki so jih imeli komercialni izdelki zaradi obveznosti univerzalne storitve in drugih javnih storitev. Če je uporaba maloprodajne mreže za prodajo komercialnih izdelkov v ekonomskem interesu podjetja DPLP, to z vidika stroškovnega računovodstva pomeni, da se del stroškov mreže, ki bi se sicer pripisali javni storitvi, pripiše komercialnim izdelkom, za katere se zato zdi, da povzročajo primanjkljaj.
(372)
Zato je mogoče izračun prekomernega nadomestila v obravnavani zadevi povzeti, kot je navedeno spodaj:
-
Neto stroški (stroški - prihodki) za SSGP
-
Dovoljeni zmerni dobiček za SSGP
+
Letna nadomestila za SSGP
+
Dodatni presežni dobiček, ustvarjen v rezerviranem sektorju univerzalne storitve (po financiranju univerzalne storitve, vključno z dodatnimi stroški mreže, ki jih ta povzroči za komercialne storitve)
=
Prekomerno nadomestilo
(373)
O združljivosti kapitalskih injekcij iz leta 1997 je treba v nadaljevanju presoditi v okviru ocene združljivosti letnih nadomestil za SSGP, saj ne gre za ločeno dokapitalizacijo, temveč za izplačilo, povezano z nadomestilom za opravljanje nalog javne službe v obdobju 1992-1996.
(374)
Ker kapitalska injekcija iz leta 2003 ni bila državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, je vprašanje združljivosti pomoči brezpredmetno.
(375)
Ker kapitalska injekcija iz leta 2006 ni bila državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, je vprašanje združljivosti pomoči brezpredmetno.
(376)
Treba je opozoriti, da državno poroštvo ni vključeno v pogodbo o upravljanju kot nadomestilo za obveznosti javne službe, zato o njegovi združljivosti ni mogoče presojati z vidika člena 106(2) PDEU. Ker belgijski organi niso navedli nobene druge podlage za ugotovitev njegove združljivosti in ker je ni našla niti Komisija, je ta ukrep pomoč za tekoče poslovanje, ki ni združljiva z notranjim trgom, zato jo je treba vrniti.
(377)
Kot je bilo že navedeno, podjetje DPLP z oprostitvijo plačila davka od dohodkov pravnih oseb ni pridobilo nobene prednosti, zato ta ukrep ni državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
(378)
Oprostitev plačila zemljiškega davka in lokalnih davkov so državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, vendar jih je treba obravnavati kot veljavne pomoči, vzpostavljene pred začetkom veljavnosti Pogodbe. Poleg tega je treba opozoriti, da ti davčni ukrepi niso vključeni v pogodbe o upravljanju kot nadomestilo za obveznosti javne službe.
(379)
Zato davčne oprostitve ne vplivajo na izračun prekomernega nadomestila, ki temelji na stroških, ki jih je dejansko nosilo podjetje DPLP (in že vključujejo učinke zadevnih davčnih oprostitev).
(380)
Zato bodo davčne oprostitve obravnavane v ločenem postopku v zvezi z veljavnimi pomočmi v skladu s členi 17, 18 in 19 Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (121).
6.3.3.3 Izračun višine prekomernega nadomestila
(381)
Višino prekomernega nadomestila je mogoče izračunati na podlagi ocene iz pododdelka 6.3.3.2. V skladu z mehanizmom financiranja javne službe, ki so ga vzpostavili belgijski organi v pogodbah o upravljanju, bo prekomerno nadomestilo izračunano ločeno za posamezna obdobja veljavnosti pooblastila.
Prva pogodba o upravljanju: 1992-1996
(v tisočih EUR)
-
Neto stroški javne službe
:
-
[…]
-
Nastali stroški mreže
:
-
[…]
-
Dovoljeni zmerni dobiček
:
-
[…]
(donos iz poslovanja v višini 4,8 %)
+
Nadomestila, ki jih je izplačala država
:
+
[…]
+
Kapitalska injekcija (1997)
:
+
62 000
(naknadno nadomestilo za SSGP)
+
Prenos nepremičnin
:
+
112 209
=
Prekomerno nadomestilo
=
[…]
Druga pogodba o upravljanju: 1997-2002
Izračun dodatnega presežnega dobička, ustvarjenega v rezerviranem sektorju univerzalne storitve (OUS R)
(v tisočih EUR)
+
Presežni dobiček iz OUS R
:
+
[…]
(dobiček iz OUS R, ki presega donos iz poslovanja v višini 4,8 %)
Stroški mreže, nastali zaradi OUS
:
[…]
Neto stroški za OUS NR
:
[…]
(OUS NR z izgubo)
Zmerni dobiček iz OUS NR
:
[…]
(donos iz poslovanja v višini 4,8 %)
=
Stroški univerzalne storitve, ki jih je treba financirati iz rezerviranega sektorja
=
[…]
Dodatni presežni dobiček, ustvarjen v rezerviranem sektorju, zaradi katerega se zmanjšajo neto stroški za SSGP
=
[…]
Izračun prekomernega nadomestila:
(v tisočih EUR)
-
Neto stroški javne službe
:
-
[…]
-
Dovoljeni zmerni dobiček
:
-
[…]
(donos iz poslovanja v višini 4,8 %)
+
Nadomestila, ki jih je izplačala država
:
+
1 286 461
+
Dodatni presežni dobiček iz OUS R
+
[…]
=
Prekomerno nadomestilo
=
[…]
Tretja pogodba o upravljanju: 2003-2005
Izračun dodatnega presežnega dobička, ustvarjenega v rezerviranem sektorju univerzalne storitve (OUS R)
(v tisočih EUR)
+
Presežni dobiček iz OUS R
:
+
[…]
(dobiček iz OUS R, ki presega donos iz poslovanja v višini 4,8 %)
Stroški mreže, nastali zaradi OUS
:
[…]
Neto stroški za OUS NR
:
-
[…]
(upravičena OUS NR)
Zmerni dobiček iz OUS
:
[…]
(donos iz poslovanja v višini 4,8 %)
=
Stroški, nastali zaradi OUS, ki jih je treba financirati iz rezerviranega sektorja
=
[…]
(ni treba financirati izgub)
Dodatni presežni dobiček, ustvarjen v rezerviranem sektorju, zaradi katerega se zmanjšajo neto stroški za SSGP
=
[…]
Izračun prekomernega nadomestila:
(v tisočih EUR)
-
Neto stroški javne službe
:
-
[…]
-
Dovoljeni zmerni dobiček
:
-
[…]
(donos iz poslovanja v višini 4,8 %)
+
Nadomestila, ki jih je izplačala država
:
+
677 985
+
Dodatni presežni dobiček iz OUS R
:
+
[…]
=
Prekomerno nadomestilo
=
[…]
Četrta pogodba o upravljanju: 2006-2010
Izračun dodatnega presežnega dobička, ustvarjenega v rezerviranem sektorju univerzalne storitve (OUS R)
(v tisočih EUR)
+
Presežni dobiček iz OUS R
:
+
[…]
(dobiček iz OUS R, ki presega donos iz poslovanja v višini 7,4 %)
Stroški mreže, nastali zaradi OUS
:
[…]
Neto stroški za OUS NR
:
[…]
(upravičena OUS NR)
Zmerni dobiček iz OUS
:
[…]
(donos iz poslovanja v višini 7,4 %)
=
Stroški, nastali zaradi OUS, ki jih je treba financirati iz rezerviranega sektorja
=
[…]
(ni treba financirati izgub)
Dodatni presežni dobiček, ustvarjen v rezerviranem sektorju, zaradi katerega se zmanjšajo neto stroški za SSGP
=
[…]
Izračun prekomernega nadomestila:
(v tisočih EUR)
-
Neto stroški javne službe
:
-
[…]
-
Dovoljeni zmerni dobiček
:
-
[…]
(donos iz poslovanja v višini 7,4 %)
+
Nadomestila, ki jih je izplačala država
:
+
1 568 787
+
Dodatni presežni dobiček iz OUS R
:
+
[…]
=
Prekomerno nadomestilo
=
[…]
Drugi ukrepi
Državno poroštvo
(v tisočih EUR)
Državno poroštvo iz leta 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Kot je bilo dogovorjeno z belgijskimi organi (122), je „najbolj objektivna in uravnotežena“ metoda za opredelitev časovnega obsega, ki ga je treba upoštevati pri izračunu skupnega prekomernega nadomestila v obravnavani zadevi, pristop „po posameznih pogodbah“. Komisija zahtevi belgijskih organov ne nasprotuje. S tako metodo sta namreč stranem zagotovljeni večja predvidljivost in pravna varnost, zmanjša pa se tudi tveganje za prekomerno nadomestilo. Torej bodo posamezna obdobja obravnavana ločeno in se nobeno premajhno ali prekomerno nadomestilo ne bo preneslo iz enega obdobja v drugo.
(383)
Vendar belgijski organi trdijo, da je Komisija pred začetkom veljavnosti okvira o SSGP iz leta 2005 redno uporabljala metodo skupnega izračunavanja premajhnega oziroma prekomernega nadomestila. Na podlagi tega so posebej predlagali, naj se leta pred letom 2005 (123) združijo za skupni izračun premajhnega oziroma prekomernega nadomestila.
(384)
Komisija opozarja, da je bilo za vse tri pogodbe o upravljanju, ki so se uporabljale pred letom 2005, ugotovljeno premajhno nadomestilo, zato združitev vseh zadevnih let ne bi v ničemer vplivala na višino prekomernega nadomestila, ki ga je treba vrniti.
(385)
Komisija poleg tega še opozarja, da je treba od sprejetja okvira o SSGP leta 2005, „parametre za izračun, nadzor in pregled nadomestila“ predhodno določiti v aktu, s katerim se podeli pooblastilo (124). Ker v četrti pogodbi o upravljanju ni določeno nobeno nadomestilo za kakršne koli stroške, nastale zunaj obdobja njene veljavnosti (2006-2010), premajhnega nadomestila, ugotovljenega za obdobja, ki niso vključena v zadevno pogodbo, ni mogoče izravnati z morebitnim prekomernim nadomestilom, izplačanim podjetju DPLP.
(386)
Komisija meni, da je podjetje DPLP prejelo prekomerno nadomestilo v višini 415 milijonov EUR za opravljanje naloge javne službe, in sicer zlasti v obdobju, urejenem s četrto pogodbo o upravljanju. Prekomerno nadomestilo je bilo nezdružljiva pomoč, zato ga je treba vrniti.
7. SKLEPNE UGOTOVITVE
(387)
Prevzem plačevanja pokojnin, letni javni prenosi, prenosi nepremičnin, kapitalski injekciji iz leta 1997, davčne oprostitve in državno poroštvo so ukrepi pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, saj je bilo podjetje DPLP z njimi razbremenjeno stroškov, ki jih morajo običajno nositi zasebna podjetja.
(388)
Kapitalski injekciji iz leta 2003 in 2006 nista pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, ker je država ravnala v skladu z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu.
(389)
Komisija ugotavlja, da je Belgija ukrepe - razen kapitalske injekcije iz leta 2003, ki jo je pred izvedbo ustrezno priglasila Komisiji, in davčnih oprostitev, ki so veljavne pomoči - izvedla nezakonito v nasprotju s členom 108(2) PDEU.
(390)
Podjetje DPLP zaradi prevzema plačevanja pokojnin ni bilo postavljeno v ugodnejši položaj od konkurentov, kar zadeva prispevke za socialno varnost. Ukrep je torej mogoče obravnavati kot združljiv na podlagi člena 107(3)(c) PDEU.
(391)
Letna nadomestila, dodeljena na podlagi četrte pogodbe o upravljanju, so pomoči, nezdružljive na podlagi člena 106(2) PDEU, če je bilo podjetju DPLP z njimi izplačano prekomerno nadomestilo.
(392)
Državno poroštvo je nezdružljiva pomoč.
(393)
Oprostitve plačila zemljiškega davka in lokalnih davkov so veljavne pomoči, zato bodo obravnavane v ločenem postopku v zvezi z veljavnimi pomočmi na podlagi členov 17, 18 in 19 Uredbe (ES) št. 659/1999.
(394)
V skladu s točko 5 okvira o SSGP se ta sklep uporablja brez poseganja v določbe Unije, veljavne na področju oddaje javnih naročil in konkurence -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Državna pomoč v obliki prevzema plačevanja pokojnin, dodeljena podjetju De Post - La Poste (podjetje DPLP, zdaj podjetje bpost), ki jo je izvedla Belgija, je združljiva z notranjim trgom v smislu člena 107(3)(c) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Člen 2
Državna pomoč v obliki nadomestila stroškov javne službe, dodeljena podjetju De Post - La Poste (podjetje DPLP, zdaj podjetje bpost), ki jo je Belgija izvedla nezakonito v nasprotju s členom 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije, ni združljiva z notranjim trgom.
Člen 3
Kapitalski injekciji, ki ju je Belgija v letih 2003 in 2006 izplačala podjetju De Post - La Poste (podjetje DPLP, zdaj podjetje bpost), nista pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Člen 4
Državna pomoč v obliki državnega poroštva, dodeljena podjetju De Post - La Poste (podjetje DPLP, zdaj podjetje bpost), ki jo je Belgija izvedla nezakonito v nasprotju s členom 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije, ni združljiva z notranjim trgom.
Člen 5
1. Belgija poskrbi, da se nezdružljive pomoči, podeljene na podlagi ukrepov, navedenih v členih 2 in 4, vrnejo.
2. Za zneske, ki jih je treba vrniti, se od datuma, ko so bili dani na razpolago upravičencu, do datuma dejanskega vračila zaračunavajo obresti.
3. Obresti se izračunajo z obrestnoobrestnim računom v skladu s poglavjem V Uredbe Komisije (ES) št. 794/2004 (125) in Uredbo (ES) št. 271/2008 o spremembi Uredbe (ES) št. 794/2004.
4. Belgija z datumom sprejetja tega sklepa prekliče vsa neporavnana plačila pomoči, podeljenih na podlagi ukrepov, navedenih v členih 2 in 4.
Člen 6
1. Vračilo pomoči, dodeljenih na podlagi ukrepov, navedenih v členih 2 in 4, se izvede takoj in učinkovito.
2. Belgija zagotovi, da se ta sklep izvrši v štirih mesecih po uradnem obvestilu o tem sklepu.
Člen 7
1. Belgija v dveh mesecih od datuma uradnega obvestila o tem sklepu Komisiji predloži naslednje informacije:
(a)
skupni znesek (glavnica in obresti), ki ga je treba izterjati od upravičenca;
(b)
podroben opis že sprejetih in načrtovanih ukrepov za uskladitev s tem sklepom;
(c)
dokumente, ki dokazujejo, da je bil upravičenec pozvan k vračilu pomoči.
2. Belgija obvešča Komisijo o napredku glede sprejetih nacionalnih ukrepov za izvajanje tega sklepa, dokler se vračanje pomoči, dodeljenih na podlagi ukrepov, navedenih v členih 2 in 4, ne konča. Na zahtevo Komisije nemudoma pošlje vse informacije o že sprejetih in načrtovanih ukrepih za uskladitev s tem sklepom. Zagotovi tudi podrobne informacije o zneskih pomoči in obrestih, ki jih je upravičenec že plačal.
Člen 8
Ta sklep je naslovljen na Kraljevino Belgijo.
V Bruslju, 25. januarja 2012