РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 септември 2011 година
относно мярка С 35/10 (ex N 302/10), която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри, организирани онлайн, предвидени в закона на Дания относно данъците върху хазартните игри
(нотифицирано под номер C(2011) 6499)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 6 юли 2010 г. от съображения за правна сигурност датските органи изпратиха уведомление съгласно член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) за законодателното предложение L 203 относно данъците върху хазартните игри („Закон за данъците върху хазартните игри“ (2)), прието на 25 юни 2010 г. С писма от 11 август 2010 г. и 22 септември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация. Датските органи предоставиха необходимата информация с писмо от 20 октомври 2010 г.
(2)
Комисията също получи две отделни жалби по отношение на предложения Закон за данъците върху хазартните игри. Първата бе подадена от Датската асоциация на операторите на игрални автомати с развлекателна цел („DAB“) на 23 юли 2010 г. Втората жалба бе подадена от оператор на реално казино - „The Royal Casino“, на 6 август 2010 г. И двете жалби бяха предадени на датските органи на 23 септември 2010 г. за представяне на мнения. Датските органи представиха мненията си с писмо от 20 октомври 2010 г.
(3)
На 10 ноември 2010 г. в Брюксел бе проведена среща с датските органи за обсъждане на уведомлението и двете посочени по-горе жалби. По време на срещата датските органи представиха обяснителна бележка, озаглавена „Дилемата в резултат на висящото дело за държавна помощ“, в която заявяват и намерението си да отложат влизането в сила на закона, който бе предмет на уведомлението, до вземането на решение от страна на Комисията. (3)
(4)
С решение от 14 декември 2010 г. Комисията уведоми Дания за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, относно мярката, предмет на уведомлението. Решението на Комисията за откриване на процедура (наричано по-долу „решение за откриване на процедура“) бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(5)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите наблюдения по решението за откриване на процедура.
(6)
Общо 17 заинтересовани страни представиха мненията си между 11 февруари и 22 февруари 2011 г. (5) На 16 март 2011 г. тези мнения бяха препратени на Дания, като ѝ бе дадена възможност да отговори. Комисията получи мненията на Дания с писмо от 14 април 2011 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(7)
След началото на производство за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище на 23 март 2007 г. относно пречките пред свободното движение на услуги за спортни залагания в Дания (6), датското правителство взе решение за реформа на националното законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания и смяна на съществуващия режим на монопол с регулиран и частично либерализиран такъв. Либерализацията се приема за необходима inter alia с цел съобразяване със законодателството на ЕС и в отговор на заплахата от незаконни услуги за хазартни игри, организирани онлайн от доставчици на хазартни услуги, намиращи се в други юрисдикции.
(8)
Законът относно данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, е част от пакета закони, приети с цел либерализиране на сектора за хазартни игри. (7) Съгласно условията на член 1 от Закона за хазартните игри цялостната цел на тази законодателна реформа в сферата на услугите за хазартни игри е:
-
поддържане на потреблението на хазартни игри на умерено равнище;
-
закрила на младите и други уязвими лица срещу експлоатация или пристрастяване към хазартни игри;
-
закрила на потребителите на хазартни услуги чрез гарантиране на разумното, надеждно и прозрачно предоставяне на хазартни игри; и
-
опазване на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели.
(9)
Съгласно Закона за хазартните игри „за предоставянето или организирането на хазартни услуги е необходим лиценз, освен ако настоящият закон или друг законодателен акт не предвижда друго“. Освен това предоставянето или организирането на хазартни услуги подлежи на данъчно облагане (член 1 от Закона за данъците върху хазартните игри).
(10)
Член 5 от Закона за хазартните игри дефинира хазартни игри като включващи следните дейности: i) лотария; ii) комбинирани хазартни игри и iii) залагания.
(11)
Комбинираните хазартни игри се отнасят до „дейности, при които участникът има шанс да спечели награда и при които вероятността за печалба зависи от комбинация от умение и шанс“. Следователно комбинираните хазартни игри включват игри, които често се предлагат от казина, например рулетка, покер, Бакара, Блек Джек и игрални автомати, които предлагат парични печалби.
(12)
Член 5 от Закона за хазартните игри определя организираните онлайн хазартни игри като „хазартна дейност, извършена от играч и доставчик на хазартни услуги, чрез използването на комуникация от разстояние“. Същата разпоредба дефинира хазартните игри в реални казина като „хазартна дейност, извършвана от играч и доставчик на хазартни услуги или агент на доставчици при физическия им контакт“. Услугите за залагания са дефинирани като „дейности, при които участник има възможност да спечели награда и при които се прави залагане за резултат от бъдещо събитие или възникването на бъдещо събитие“.
(13)
Съгласно членове 2-17 от Закона за данъците върху хазартните игри, игрите, които подлежат на данъчно облагане са i) лотария, включително и лотария с абонамент и лотария с нестопанска цел; ii) залагания, включително и тотализатор, iii) реални казина, iv) онлайн казина, v) игрални автомати, които предлагат парични печалби в игрални зали или питейни заведения, барове и др. vi) игри без залог.
(14)
В закона за данъците върху хазартните игри са заложени различни данъчни ставки в зависимост от това дали игрите се предоставят от онлайн казина или от реални казина.
(15)
Съгласно член 10 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в реални казина подлежат на облагане от 45 % от брутния приход от хазартни игри (залози минус печалби) минус стойността на жетоните и допълнителен налог от 30 % от брутния приход от хазартни игри (минус стойността на жетоните), който надвишава 4 милиона DKK (изчислени на месечна база). (8)
(16)
Съгласно член 11 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в онлайн казино подлежат на облагане от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри.
(17)
Притежателите на лиценз за игрални автомати, които предлагат парични печалби (автомати с монета) в игрални зали, питейни заведения, барове и др. подлежат на облагане от 41 % от брутния приход от хазартни игри. Допълнителни 30 % се изплащат за игрални автомати в питейни заведения, барове и др. за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 30 000 DKK, и за игрални автомати в игрални зали за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 250 000 DKK. (9)
(18)
По отношение на лицензионните такси Законът за хазартните игри предвижда всяко лице, което кандидатства за лиценз за предлагане на залагания или игри в онлайн казино да плаща такса от 250 000 DKK (350 000 DKK при кандидатстване за лиценз за залагания и игри в онлайн казино едновременно) и годишна лицензионна такса между 50 000 DKK и 1 500 000 DKK в зависимост от приходите от игрални дейности.
(19)
Законът за хазартните игри задължава доставчиците на онлайн хазартни игри или да бъдат установени в Дания, или ако са местни лица в друга държава-членка от ЕС или от ЕИП да посочат одобрен представител (член 27).
3. ПРИЧИНИ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(20)
Комисията откри официална процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на разглежданата мярка с обосновката, че има вероятност тя да включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(21)
По-специално Комисията счете, че предвид съдебната практика мярката може да се приеме за селективна. Припомни, че всяка оценка на селективността на данъчната мярка следва да включва проучване на това дали дадена мярка е по-благоприятна за определени предприятия в сравнение с други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, заложена във въпросната схема. (10)
(22)
Предвид естеството на игрите, предлагани онлайн и в реални заведения, социалния аспект на двата вида хазартни игри и социоикономическия профил на потребителите, Комисията изразява съмнения относно това дали различията между хазартните игри онлайн и в реални казина са достатъчно съществени, за да се смята, че те не са сравними в правно и фактическо отношение за целите на тяхното данъчно облагане съгласно Закона за данъците върху хазартните игри.
(23)
Освен това на този етап от процедурата Комисията изразява становището, че ако мярката бъде приета за селективна prima facie, датските органи не са успели да установят, че мярката може да бъде обоснована от логиката на данъчната система.
(24)
В тази връзка датските органи твърдят, че данъчната ставка за хазартните игри, организирани онлайн, отразява необходимия баланс между постигане на целите на датското законодателството по отношение на закрила на играчи, от една страна, и възможност за отговор на конкуренцията на онлайн оператори, установени в други държави с по-ниски данъчни ставки, от друга страна.
(25)
Освен това по отношение на позоваването на датските органи на цялостните цели, заложени в Закона за хазартните игри (вж. параграф 2) Комисията изразява становището, че тези цели изглежда са от общ характер и не са присъщи за данъчната система. Тъй като в съдебната практика е установено, че единствено присъщите на данъчната система цели са уместни, Комисията счита, че датските органи не са обосновали в достатъчна степен своето твърдение, че селективността на разглежданата мярка е необходима поради логиката на данъчната система.
(26)
Освен това Комисията изразява становището, че законът, предмет на уведомлението, включва данъчно предимство, предоставено чрез използването на държавни ресурси, тъй като отказването от данъчни приходи осигурява на операторите на онлайн хазартни игри предимство под формата на значително по-ниска данъчна ставка. Освен това дотолкова, доколкото мярката осигурява селективно икономическо предимство на онлайн оператори с дейност в Дания, тя може да засегне търговията на вътрешния пазар и да наруши конкуренцията.
(27)
Най-накрая Комисията изразява съмнения от отношение на това дали мярката, предмет на уведомлението, попада в обхвата на която и да е от дерогациите, предвидени в членове 107, параграф 2 и 107, параграф 3 от ДФЕС.
4. МНЕНИЯ НА ДАТСКИТЕ ОРГАНИ
(28)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите мнения по отношение на решението на Комисията за откриване на процедура.
(29)
Като се позовават на списък с фактически и икономически различия между хазартните игри в онлайн и реални казина, посочени в уведомлението, датските органи потвърждават виждането, че хазартните игри онлайн следва да се считат за дейност, различна от хазартните игри в реални казина.
(30)
Според датските органи софтуерът, използван при някои електронни игри, предлагани в реални казина, и не е идентичен с този, използван в онлайн казина. Освен факта, че платформите и доставчиците не са едни и същи, се посочва, че са налице големи различия между тези електронни игри, тъй като физическото присъствие на потребителите на хазартни услуги е необходимо за играта им в реални казина. Физическото присъствие води до различни разходи (например транспорт, входна такса, такса за гардероб, храни и напитки), които не възникват при хазартните игри онлайн.
(31)
За датските органи фактът, че редица държави-членки забраняват хазартните игри, организирани онлайн, макар да разрешават игрите в реални казина, свидетелства за различията при предоставянето на двата вида игрални услуги.
(32)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията не е взела предвид заключенията от „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“ от 2006 г. (11), според което онлайн и реалните казина следва да се разглеждат като различни пазари.
(33)
Датските органи също подчертават, че оценката на Комисията се съсредоточава единствено върху реалните казина и не взема предвид игралните автомати (т.е. автомати с монети, но не и рулетки, Блек Джек, покер и др.), намиращи се в реални питейни заведения, барове и др. или игрални зали.
(34)
По отношение обосновката на мерките чрез логиката на данъчната система датските органи твърдят, че Комисията може би е изтълкувала погрешно целта на мярката, предмет на уведомлението. Тази мярка няма за цел да запази международната конкурентоспособност на датската игрална индустрия, а по-скоро да гарантира четирите цели, заложени в законодателството (поддържане на хазартните игри на умерено равнище; закрила на младите или на други уязвими лица срещу експлоатация чрез игри или развиване на зависимост към хазартни игри; закрила на играчите чрез гарантиране, че игрите се предлагат по справедлив, отговорен и прозрачен начин; гарантиране на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели).
(35)
По отношение различните данъчни ставки за онлайн и реални хазартни дейности датските органи обясняват, че са изправени пред законодателна и регулаторна дилема. От една страна не могат повече да поддържат настоящото положение на монопол и да отлагат либерализацията на пазара на онлайн хазартни игри. От друга страна налагането на еднаква данъчна ставка за хазартни дейности в онлайн и реални казина би попречило на поставените от правителството в областта цели на политиката.
(36)
По-специално датските органи твърдят, че установяването на еднакво данъчно ниво за всички хазартни дейности би довело до непоследователни решения независимо от избрания данъчен модел. Изборът на модел въз основа на по-ниска универсална данъчна ставка от 20 % би осигурил силен стимул за хазартната дейност в реалните казина, което ще противоречи на общия интерес за защита на потребителите.
(37)
От друга страна модел, основан на по-висока универсална данъчна ставка, подобна на приложената по отношение на хазартните игри в реалните казина, би разубедил онлайн операторите да кандидатстват за лиценз за предоставяне на услуги в Дания, като по този начин целите за либерализация, заложени в закона, ще претърпят неуспех. Това също ще противоречи на общия интерес за закрила на потребителите, тъй като няма да е възможен ефективен контрол върху хазартните игри онлайн.
(38)
В подкрепа на своята позиция датските органи представиха меморандум от Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. до говорителя за политиката на политическите партии в датския парламент относно данъчното ниво, което следва да се установи. (12) Меморандумът показва, че настоящото диференцирано данъчно облагане следва да се приеме за резултат от балансирането между, от една страна, гарантиране на спазването на закона, като, от друга, се увеличи максимално данъчният приход, а хазартните дейности се поддържат на умерено равнище.
(39)
В тази връзка датските органи считат, че също следва да се вземат предвид международната конкуренция и глобалният характер на пазара на онлайн хазартни игри. В тази връзка датските органи се позовават на „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“, съгласно което разходите на доставчиците за осъществяване на стопанска дейност на собствения пазар не следва да надвишават разходите за провеждане на стопанска дейност на чужд пазар, така че за потребители и доставчици да е по-изгодно да провеждат дейност в рамките на собствените си юрисдикции в сравнение с други държави. (13)
(40)
Освен това датските органи твърдят, че принципът, приложен от Съда по случая Salzgitter, съгласно който Комисията не следва да сравнява нивото на данъчно облагане, предмет на уведомление, с нивата, приложими в други държави-членки, с цел определяне дали мярката, която подлежи на уведомлението, представлява държавна помощ (14), не се прилага по отношение на закона, предмет на уведомлението, тъй като диференцираното данъчно облагане между хазартните дейности в реални и онлайн казина се основава изключително на вътрешни данъчни съображения. По-специално датското правителство не е взело предвид данъчните ставки, приложими в други държави-членки, така че да увеличи конкурентоспособността на датския игрален сектор, а просто е имало за цел да постигне целесъобразен баланс между четирите гореспоменати цели на политиката по закона, предмет на уведомлението.
(41)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията е изтълкувала неправилно случая Salzgitter, тъй като е разчитала на него не за оценяване на селективния характер на мярката, предмет на уведомление, а за проучване на това дали селективността на мярката, предмет на уведомление, може да бъде разглеждана като обоснована.
(42)
Поради гореспоменатите причини датските органи считат, че данъчната мярка, предмет на уведомление, следва да бъде разглеждана като обоснована от логиката на данъчната система, ако бъде установено, че е селективна.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Комисията получи мнения на 17 заинтересовани трети страни, включително и жалбоподателите: седем асоциации (15), седем предприятия (16) и три държави-членки. (17)
(44)
По отношение на селективността на мярката някои от заинтересованите страни твърдят, че онлайн и реалните казина не се намират в сравнимо правно и фактическо положение, тъй като тези предприятия не извършват дейност на един и същи пазар и следователно данъчната мярка не се основава на общо приложима данъчна система. По този начин данъчната мярка не следва да бъде разглеждана като селективна.
(45)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите трети страни твърдят, че предлаганите от реални и онлайн казина продукти се различават съществено. Дейностите, предлагани от реални казина, имат социален елемент, като за разлика от онлайн хазартните игри, дискусии, външен вид и физическа среда са централна част от хазартната дейност. Освен това хазартните игри в реални казина следва да се приемат за част от цялостния развлекателен опит, допълнен от други дейности като например предлаганите услуги от ресторанти, барове, конвенционални удобства и хотели.
(46)
В допълнение тези заинтересовани страни твърдят, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не водят до един и същи риск от пристрастяване. В подкрепа на тази позиция може да се разглежда съдебната практика на Съда на Европейския съюз, който твърди, че „предлагането на игри на късмета по интернет може да се окаже източник на рискове от различено естество и по-висок ред в областта на закрила на потребителите.“ (18) Прави се препратка и към проучване на хазартните игри, публикувано от Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), според което хазартните игри, организирани онлайн, създават реален риск от пристрастяване, в отговор на който обаче е необходим регулиран пазар на хазартни дейности онлайн.
(47)
Освен това някои заинтересовани страни твърдят, че е налице сегментация на пазара на хазартни игри въз основа на различни канали за разпространение, което ще представлява важен елемент за разграничаване на различните въпросни пазари. В тази връзка те се позовават на становището на френския орган за конкуренцията от 20 януари 2011 г., който отбелязва, че хазартните игри онлайн могат да бъдат разграничени от хазартните игри в клубове или заведения. (20)
(48)
Някои от заинтересованите страни посочват и, че операторите на реални казина са изправени пред ограничен конкурентен натиск в определена географска област, където предлагат игрите си. За разлика от тях онлайн операторите се сблъскват с ожесточена конкуренция в лицето на други онлайн оператори. По-специално тъй като игралните продукти в реални казина са свързани с физическо местоположение, потребителите трябва да се придвижат физически до съответното местоположение. Например в Дания има едва шест места, на които могат да функционират реални казина. За разлика от тях онлайн хазартните дейности дават на потребителите достъп до голям брой игрални продукти, предлагани от различни международни оператори. Освен това силната конкуренция на онлайн казина се засилва още повече от наличието на специализирани уебсайтове, които сравняват предложенията на различни доставчици на хазартни игри онлайн, и чрез множеството блогове и форуми, които позволяват на играчите да сравняват продукти, цени и услуги, предлагани от онлайн оператори.
(49)
Междувременно тези заинтересовани страни посочват, че маржовете на печалбата, свързани с хазартни игри онлайн, са значително по-ниски от свързаните с хазартната дейност в реални казина, предвид ожесточената конкуренция сред онлайн операторите и липсата на такава конкуренция сред реалните казина. Следователно онлайн казината биха имали значително по-ниски маржове по отношение на коефициента на изплащане на печалба, т.е. процента на залозите, които се изплащат обратно на клиентите. Освен това реалните казина могат да предлагат други странични продукти и така да генерират допълнителна печалба като казино хотели, барове или ресторанти, които липсват в онлайн средата. Впоследствие тъй като операторите на реални казина могат да генерират по-висока печалба от хазартни игри в сравнение с онлайн операторите, различните данъчни ставки ще бъдат обосновани от принципа „финансова възможност за плащане“, съгласно който тези, които могат да понесат по-висока данъчна тежест, следва да плащат по-високи данъци.
(50)
Освен гореспоменатите аргументи някои заинтересовани страни също твърдят, че дори и да се установи, че датската мярка е селективна, критерият за селективност ще бъде обоснован от естеството и общата схема на данъчната система. Целта на датската диференцирана данъчна ставка бе да гарантира, че онлайн операторите ще кандидатстват за датски лиценз и следователно ще плащат датски данъци в бъдеще, като междувременно се гарантира, че са постигнати целите за закрила на потребителите, заложени в датското законодателство в областта на хазартните игри.
(51)
В тази връзка някои заинтересовани страни се позовават на известие на Комисията от 1998 г. относно прилагането на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (21), съгласно което общата цел на дадена данъчна система е събирането на приходи за държавни разходи. Въз основа на това те изразяват становището, че в противен случай няма да бъде постигната целта за оптимизирането на данъчните приходи от предоставяне на хазартни услуги онлайн на датски местни лица с по-висока данъчна ставка в сравнение със ставката, заложена за хазартни игри онлайн съгласно закона, предмет на уведомлението.
(52)
За разлика от горепосочените аргументи други трети страни - основно оператори на реални казина - представиха мнения срещу позицията на датските органи.
(53)
По същество тези заинтересовани страни твърдят, че датският данъчен режим следва да се разглежда като селективен, тъй като въвежда разлика в данъчното третиране между две групи предприятия, които са в сравнима правна и фактическа ситуация с оглед на целите на мярката. Тези страни твърдят, че онлайн и реалните казина извършват конкурентни дейности на един и същи пазар и следователно се намират в сравними ситуации.
(54)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите страни твърдят, че игрите, предоставяни от онлайн и реални казина, са подобни. Правилата за казино игри следва да се приемат за едни и същи, а виртуалното взаимодействие с крупиетата или други играчи онлайн е сравнимо с реалното взаимодействие в реалните казина. Производителите на игрални автомати за реални казина произвеждат едни и същи модели за онлайн употреба и за реална употреба. Следователно от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, са идентични по отношение на технологическите платформи, описания, характеристики, формати и параметри.
(55)
Освен това заинтересованите страни твърдят, че са сравними профилите на потребители на онлайн и реални казина. Следователно потребителският аспект следва да не се използва като уместен аргумент за разграничаване на хазартните игри онлайн от хазартните игри в реални казина.
(56)
Някои заинтересовани страни не смятат, че хазартните игри онлайн следва да се считат за различна дейност от хазартните игри в реални казина, а просто за друг канал, чрез който игрите се предлагат на играчите.
(57)
В допълнение към гореспоменатите аргументи заинтересованите страни изразяват становището, че настоящият игрален пазар следва да бъде считан за единен пазар, който претърпява основна промяна, белязана от съществено преминаване на играчи от реални към онлайн казина. Налице са няколко възможни причини за тази нова тенденция, включително и постоянно нарастващото използване на интернет, ниските оперативни разходи на онлайн казината на всички нива (съоръжения, персонал и фиксирани разходи), факта, че онлайн казината могат да предоставят навсякъде неограничен достъп до хазартни услуги онлайн 24 часа на ден, предвид настоящото развитие на новите технологии.
(58)
Заинтересованите страни предвиждат, че в бъдеще ще се увеличи това прехвърляне на пазарен дял от реални към онлайн казина, предвид бързия напредък на технологиите, търговските инициативи и навлизането на пазара на електронната търговия, които са направили този сектор от игралната индустрия особено динамичен и адаптивен. В тази връзка те се позовават и на становището на генерален адвокат Bot в случая с Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), според когото в резултат на въздействието на новите средства за комуникация игрите на късмета и хазартните игри, които в миналото са били достъпни единствено в специални помещения, могат сега да се играят по всяко време и на всяко място, предвид развитието на новите технологии като телефони, интерактивна телевизия и интернет.
(59)
Има препратка и към „Проучване на Комисията относно услугите за хазартни игри на вътрешния пазар“. (23) Следователно „бъдещето на хазартните игри в казината във все по-голяма степен ще бъде въз основа на сървър, тъй като игралните автомати все повече се развиват в посока игрален софтуер, който може да се свали“ (24). Тази тенденция ще бъде белязана от развитието на нови хибридни игрални салони.
(60)
Въз основа на горния аргумент заинтересованите страни стигнаха до заключението, че мярката е селективна, тъй като онлайн и реалните казина извършват дейности, които са в сравними правна и фактическа ситуация. Такава селективност не би могла да се обоснове и от логиката на данъчната система. Освен това те считат, че налагането на по-висока данъчна ставка няма да обезкуражи онлайн доставчиците да кандидатстват за лиценз в Дания.
(61)
В допълнение позоваването от страна на Дания на националните данъчни системи в други държави-членки с цел обосновка на нуждата от привличане на доставчици на онлайн казина не е съществено, тъй като според установената съдебна практика всяка обосновка следва да се основава единствено на националната данъчна система. (25) Също така аргументът на датските органи, че намаляването на данъчната ставка за определени предприятия е необходимо с цел увеличаване на конкурентоспособността на пазара, винаги е бил отхвърлян от съдилищата.
6. МНЕНИЯ НА ДАНИЯ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(62)
Макар да потвърждават вижданията си, че мярката, предмет на уведомление, не е селективна и не представлява държавна помощ, датските органи посочват, че всички встъпили правителства защитават позицията, че от регулаторна гледна точка е необходимо да се направи разлика между онлайн и реални казина.
(63)
Също така посочват, че методиката, използвана за дефиниране на съответния пазар за целите на членове 101 и 102 от ДФЕС, е предназначена за частни предприятия и се основава на оценка на заместимостта на продукта от гледна точка на търсене и предлагане и следователно следва да се прилага за целта на оценка на държавна помощ. Прилагането на тази методика ще премине границите на правилата за държавна помощ, които се прилагат в настоящия случай по отношение на суверените данъчни правомощия на държава-членка.
(64)
От тази гледна точка хазартните игри онлайн следва да се разграничат от хазартните игри в реални казина. В тази връзка те се позовават и на становище на Комисията, прието при процедура за сливане, според което игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и такива с развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар. (26) Също така споменават и решението, прието от френския орган за конкуренция, според когото покерът в реални казина не е част от същия пазар като онлайн покера, тъй като покерът в реални казина изисква самоконтрол, наблюдение на останалите играчи, често по-високи разходи и ограничение от географска гледна точка. (27) Споменава се и решение за сливане, прието от британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), който прави разграничение между лицензирани офиси за залагания, от една страна, и телефонни и интернет залагания, от друга. (28)
(65)
По отношение на различията в продуктовите пазари датските органи посочват, че според много встъпили органи в игралните заведения се предлагат допълнителни - и значително по-скъпи - услуги. От социологическа гледна точка датските органи повтарят виждането си, че играчите от разстояние и в реални казина са различни видове потребители, както е посочено и в наскоро издадената от Комисията Зелена книга относно хазарта по интернет на вътрешния пазар от 24 март 2011 г., в която се заявява, че профилът на потребителите на онлайн услуги изглежда е различен от този на клиентите на традиционни казина и пунктове за залагания. (29)
(66)
Датските органи също повтарят, че коефициентът на изплащане на печалба е значително по-висок при онлайн операторите, предвид ниските им оперативни разходи. Също посочват, че различията между онлайн и реалните казина са налице в техническите аспекти на използвания софтуер, различните нормативни актови за издаване на лицензи и господстващото положение на местно ниво за реалните казина.
(67)
Датските органи също оспорват интерпретацията на някои заинтересовани страни на гореспоменатото становище на генерален адвокат Bot по делото на Liga Portuguesa. Те посочват, че това становище, издадено в контекста на свободата на предоставяне на услуги, съответства на идеята, че следва да се приеме, че операторите на хазартни игри от разстояние са в различна правна и фактическа ситуация в сравнение с операторите на реални казина.
(68)
Датските органи обаче признават, че определени типове онлайн хазартни услуги може все пак да представлява друга форма на продажба, като в случая с услугите за залагания.
(69)
Във връзка с тези цели на закона, предмет на уведомлението, датските органи отхвърлят аргумента на някои заинтересовани страни, че законът, предмет на уведомлението, има за цел да привлече чуждестранни доставчици на хазартни услуги. Всъщност поставените от правителството цели са изброени в Закона за хазартните игри. Освен това общата цел на новия закон остава непроменена, тоест генериране на приход от хазартни игри като всяка подобна система за събиране на приходи за финансиране на държавния бюджет.
(70)
Датските органи също са съгласни с виждането, изразено от някои заинтересовани страни, че възможността на данъчно задължено лице да плаща може да се приеме за легитимна обосновка. В настоящия случай финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн действително би бил значително по-нисък.
(71)
Най-накрая датските органи посочват, че тяхната данъчна система в областта на хазартните игри от разстояние има за цел да гарантира възможно най-добрия приход. Следователно по-ниската данъчна ставка за хазартни игри онлайн би отразила нуждата от балансиране между четирите цели, заложени в закона, предмет на уведомлението, с нуждата от увеличаване до максимум на данъчните приходи.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(72)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, е несъвместима с вътрешния пазар, ако засяга търговията между държавите-членки.
7.1.1. Държавни ресурси
(73)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да бъде отпусната от държава-членка или чрез държавни ресурси. Загубата на данъчен приход е равна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи.
(74)
В разглеждания случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(75)
Като позволяват на операторите на хазартни игри онлайн да плащат данъци със сравнително ниска ставка от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри (30), датските органи се отказват от приходи, които представляват държавни ресурси. Следователно Комисията изразява виждането, че разглежданата мярка включва загуба на държавни ресурси и по този начин се отпуска чрез държавни ресурси.
7.1.2. Предимство
(76)
Мярката също следва да осигури финансово предимство на получателя. Идеята за предимство обхваща не само ползите, а и намесата, която под различна форма смекчава разходите, които обичайно се покриват от бюджета на дадено предприятие. (31)
(77)
В настоящия случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(78)
Съгласно Закона за данъците върху хазартните игри предприятията, които предлагат онлайн хазартни услуги, подлежат на данъчно облагане върху брутния им приход от хазартни игри със ставка 20 %. Тази ставка е съществено по-ниска в сравнение със ставката, приложима по отношение на операторите на реални казина. Следователно предприятията, които предлагат хазартни игри онлайн, се възползват от предимство под формата на по-ниска данъчна тежест. Това води до заключението, че разглежданата мярка включва предимство за предприятията, които предоставят хазартни услуги онлайн.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(79)
Съгласно условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да засегне търговията в рамките на ЕС и да нарушава или да заплаши да наруши конкуренцията. В настоящия случай доставчиците на хазартни игри онлайн, установили се в Дания, ще бъдат изложени на конкуренция и ще бъдат ангажирани в търговия в рамките на Общността. Следователно Законът за данъците върху хазартните игри, който предвижда благоприятно данъчно облагане за датските предприятия, които предлагат хазартни услуги онлайн, непременно засяга търговията в рамките на Общността и нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
7.1.4. Селективност
(80)
За да бъде разглеждана като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, мярката следва да бъде идентифицирана като селективна дотолкова, доколкото благоприятства за определени предприятия или производството на определени стоки.
(81)
Според установеното в съдебната практика тълкуване на селективност мярката е селективна, ако „цели частичното освобождаване на предприятията от финансови налози, които произтичат от нормалното прилагане на общата система за задължителни вноски, предвидени по закона“. (32) Следователно мярката е селективна, ако представлява отклонение от прилагането на общата рамка за данъчно облагане. Според действащата съдебна практика следва да се оцени дали дадена мярка благоприятства за определени предприятия за сметка на други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, поставена от въпросната схема. (33)
(82)
Съгласно съдебната практика, ако се установи, че мярката се отклонява от общата данъчна система, следва да се разгледа дали различията произтичат от естеството или от общата схема на данъчната система, от която е част. (34) С други думи въпросът е дали въпросната мярка, която изглежда селективна prima facie, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система. (35)
(83)
При настоящия случай референтната система следва да бъде дефинирана като системата за данъчно облагане за датски хазартни дейности. Законът за данъците върху хазартните игри има за цел регулирането на плащането на данъци върху всички хазартни дейности, предлагани или организирани в Дания, независимо дали са онлайн или чрез реални казина. Следователно разглежданата мярка (т.е. диференцирано данъчно облагане в полза на хазартни дейности онлайн) следва да бъде оценена спрямо тази референтна данъчна система.
(84)
Тъй като законът, предмет на уведомлението, предвижда притежателите на лиценз, които предлагат игри в онлайн казина, да подлежат на данък от 20 % от брутния приход от хазартни игри, макар притежателите на лиценз, които предлагат игри в реални казина, да подлежат на основен данък от 45 % от брутния приход от хазартни игри и на допълнителен данък от до 30 % от брутния приход от хазартни игри, възниква въпросът дали операторите на онлайн и реални хазартни услуги, които подлежат на различни данъци, следва да бъдат разглеждани като сравними в правно и фактическо отношение.
(85)
В тази връзка датските органи се придържат към твърдението, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не са правно и фактически сравними по отношение на платформи, разходи, финансови маржове, социални възможности, доставчици или продукти.
(86)
Освен това както и другите заинтересовано страни, те подчертават съществената разлика между двете категории оператори по отношение на ожесточената конкуренция пред онлайн казината в сравнение с липсата на конкуренция сред операторите на реални казина.
(87)
Въпреки броя на обективни различия между операторите на онлайн и реални казина (като физическо срещу онлайн присъствия) Комисията счита, че гореспоменатите различия между онлайн и реални казина не са достатъчни за установяване на съществено и решаващо разграничаване в законодателството и фактическото положение между двата вида предприятия.
(88)
В тази връзка Комисията отбелязва, че игрите, предлагани от оператори на реални и онлайн казина, са еквивалентни. Игрите, предлагани както от онлайн, така и от реални оператори - включително и рулетка, Бакара, Пунто Банко, Блек Джек, покер и хазартни игри на игрални автомати - са част то една и съща хазартна дейност независимо от техните онлайн или реални настройки. Освен това от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, изглежда са сравними по отношение на технологични платформи, формат и параметри.
(89)
В тази връзка Комисията счита, че що се отнася до данъчното облагане на хазартните дейности, хазартните игри онлайн се явяват различен канал за разпространение на подобен вид хазартни дейности. В подкрепа на тази позиция Комисията отбелязва съществените усилия, полагани от онлайн казина, за да симулират изживяванията в реално казино, така че онлайн играчите да имат усещането, че играят в реално казино, а не във виртуална среда.
(90)
За да подкрепят тяхното виждане, че хазартните игри онлайн и в реални казина са правно и фактически несравними дейности, датските органи се позовават и на решение на британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), която прави разграничение между лицензирани пунктове за залагания, от една страна, и залагания по телефона или интернет, от друга. (36) Това позоваване обаче противоречи на позицията на датските органи, че залаганията онлайн и в реални казина са идентични услуги. (37) В тази връзка противоречиво е и твърдението, че датските органи следва да приемат услугите за залагания в реални казина и онлайн за подобни дейности и следователно те да подлежат на едно и също данъчно облагане, като междувременно други видове хазартни игри в онлайн и реални казина са различни дейности и подлежат на различни данъчни ставки.
(91)
Датските органи също се позовават на решението по делото Candover-Cinven-Gala (38), което определя, че игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони или автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват независим продуктов пазар. (39) Въпреки това освен факта, че това решение не засяга отпускането на държавна помощ, нито въпроса със селективността, трябва да се отбележи, че въпреки че решението гласи, че „игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар“, в него се заявява, и че могат да се приемат за интегрирани в пакета хазартни дейности на съответните заведения, в които са разположени, т.е. казина, бинго зали, игрални зали, барове и пунктове за залагания, и др. (40)
(92)
По същия начин предполагаемите различия в социоикономическите профили на потребителите, рисковете от пристрастяване или пазарната оценка са недостатъчни за доказване, че хазартните игри в онлайн и реални казина представляват два различни вида дейности, които не са правно и фактически сравними. Някои от проучванията, на които се позовават както датските органи, така и жалбоподателите, изглежда съдържат достатъчно констатации в подкрепа на противоречащи си заключения. Така във връзка с Проучване на Комисията от 2006 г. относно хазартните услуги на вътрешния пазар (41) датските органи твърдят, че проучването посочва, че пазарите на онлайн и реални казина са отделни. (42) За разлика от това същият доклад се цитира от някои заинтересовани страни (43) с цел доказване, че пазарът на хазартни услуги онлайн не следва да се приема за нов пазар, а по-скоро за развитие на самия пазар на хазартни услуги, белязан от развитието на нови хибридни игрални салони. (44)
(93)
По същия начин се откриват противоречиви твърдения в проучването, извършено от Датския национален център за социални изследвания (45), което е цитирано от датските органи и жалбоподателите. Макар датските органи да твърдят, че потребителите на хазартни услуги в реални казина се различават от тези в онлайн казина по отношение на възраст, пол и образователно ниво, жалбоподателите, позовавайки се на същото проучване, стигат до обратното заключение, като твърдят, че проучването посочва, че няма съществени разлики между профилите на потребителите, които играят в реални и онлайн казина. Според тях в проучването се посочва, че потребителите на хазартни услуги, които играят в реални и онлайн казина, обикновено биха били едни и същи млади мъже на възраст между 18 и 24. (46)
(94)
Предвид гореспоменатото Комисията стигна до заключението, че онлайн и реалните казина следва да се приемат за правно и фактически сравними. Тъй като хазартните услуги както в онлайн, така и в реалните казина създават едни и същи рискове, мярката, предмет на уведомлението, е насочена към онлайн и реалните хазартни услуги. Разглежданата мярка въвежда диференцирано данъчно облагане в полза на оператори на хазартни игри онлайн и в ущърб на реалните казина. Следователно разглежданата мярка следва да се приеме за селективна prima facie по смисъла на член 107 от ДФЕС, тъй като представлява отклонение от общия данъчен режим.
(95)
Обосновката на селективния характер prima facie на мярката посредством естеството и общата схема на системата следва да се оцени с оглед на действащата съдебна практика. Ръководните принципи или обосновка на данъчната система могат да се използват за обосновка на селективността на мярката.
(96)
В тази връзка датските органи твърдят, че предвид особеностите на въпросния сектор, диференциалното данъчно облагане в полза на оператори на хазартни услуги онлайн представлява единственият начин за гарантиране на ефективността на техния данъчен режим. Установяването на по-висока данъчна ставка би обезкуражило операторите на хазартни игри онлайн да кандидатстват за датски лиценз, докато въвеждането на по-ниска данъчна тежест за всички оператори би противоречало на цялостната цел за поддържане на хазартните игри на разумно ниво.
(97)
Датските органи също така твърдят, че финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн, който се предполага, че е по-нисък в сравнение с операторите на реални казина, обосновава различните данъчни ставки между двете категории оператори.
(98)
С оглед на горните аргументи Комисията припомня, че според съдебната практика (47) и Известие на Комисията относно прилагането на правилата за държавни помощи по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (48) държавата-членка трябва да установи дали разглежданата мярка произтича от основните или ръководните принципи на тази система. Обосновката въз основа на естеството или цялостната структура на въпросната данъчна система представлява изключение от принципа за забрана на държавна помощ. Следователно трябва да подлежи на строго тълкуване. (49)
(99)
Това води до заключението, че от датските органи се очаква да докажат, че въпросната данъчна мярка е обоснована от логиката на данъчната система. Датските органи обаче не са представили достатъчно и убедителни доказателства в подкрепа на твърдението, че намаляването на данъчната ставка за определен сегмент (онлайн оператори) от по-обширна категория (оператори на хазартни услуги) като средство, което гарантира, че първите ще кандидатстват за лиценз, произтича от принципите и логиката в основата на данъчната система. По-специално целта за привличане на чуждестранни оператори на хазартни услуги онлайн в Дания и регулирането им от датските правила следва да се приеме като цел на публичната политика, която е извън логиката на данъчната система.
(100)
По същия начин във връзка с предполагаемо по-малкия капацитет за плащане на операторите на хазартни игри онлайн датските органи не са успели да установят, че е налице разлика в рентабилността на онлайн и реалните казина, която би обосновала диференциалното данъчно облагане. Датските органи също не показаха, че финансовият капацитет за плащане е принцип, присъщ за тяхната система за пряко корпоративно данъчно облагане, на която може да се разчита в настоящия случай за обосновка за диференцирано данъчно облагане на онлайн и реални казина.
(101)
От горепосоченото следва, че Комисията не счита, че селективността на закона, предмет на уведомление, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система.
7.1.5. Заключение
(102)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че критериите, заложени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени и че мярката за налагане на по-ниска данъчна ставка за хазартни игри онлайн представлява държавна помощ за доставчици на хазартни услуги онлайн, установени в Дания.
7.2. Съвместимост на мярката въз основа на член 107, параграф 3 от ДФЕС
(103)
В член 107, параграфи 2 и 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз са заложени правила, които определят кога определени мерки за помощ са съвместими с вътрешния пазари и какви видове помощ могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар.
(104)
Комисията счита, че разглежданата мярка може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно дерогация, заложена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който позволява помощите „…да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.“
(105)
Комисията отбелязва, че мярката не попада в обхвата на действащите насоки за прилагане на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно това трябва да се оцени пряко с оглед на тази разпоредба в Договора. За да бъде съвместима по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, дадена мярка за помощ трябва да цели постигането на цел от общ интерес в необходима и пропорционална степен. При оценяване на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар Комисията измерва положителното въздействие по отношение на постигането на цел от общ интерес спрямо потенциалните отрицателни странични ефекти като нарушаване на търговията и конкуренцията. Този тест се основава на тристепенно проучване. Първите два етапа се съсредоточават върху положителното въздействие от държавната помощ, а третият етап разглежда отрицателните ефекти и произтичащите от тях положителни и отрицателни ефекти. (50) Тестът е структуриран по следния начин:
(1)
Мярката за помощ има ли добре дефинирана цел от общ интерес?
(2)
Помощта съобразена ли е с постигането на целта от общ интерес, т.е. помощта предложена ли е в отговор на пазарна неефективност или друга цел? И по-специално:
а)
мярката за помощ целесъобразен инструмент ли е, т.е. съществуват ли други по-подходящи инструменти?
б)
налице ли е стимулиращо въздействие, т.е. помощта променя ли поведението на потенциални бенефициери?
в)
мярката за помощ пропорционална ли е, т.е. може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
(3)
Ограничено ли е нарушението на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че окончателният баланс да е положителен?
7.2.1. Цел от общ интерес
(106)
Датските органи обясняват, че са взели решение да предприемат реформа на действащото законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания с цел смяна на сегашния монополен режим с регулиран и частично либерализиран режим. Либерализацията се приема за необходимост inter alia за съобразяване със законодателството на ЕС след започването на производство и издаването на мотивирано становище на 27 март 2007 г. (51) и в отговор на заплахата от незаконни хазартни услуги онлайн, предлагани от доставчици на игрални услуги, установени в други държави.
(107)
До настоящия момент датският сектор за хазартни игри основно е бил под държавен монопол, тъй като е бил издаден един лиценз на държавното предприятие „Danske Spil“ A/S. Въпреки че нормативната уредба забранява на чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн да предлагат услугите си на потребители в Дания, много доставчици на хазартни игри онлайн, установени в други държави-членки и трети държави, предлагат услугите си чрез канали, които не се намират в Дания, като сателитни телевизионни канали от Обединеното кралство. В уведомлението си датските органи заявяват, че на практика не могат да забранят на други доставчици на хазартни игри да предлагат услугите си в Дания поради производство в датски съд, при което се е установило, че настоящият монопол в датския хазартен сектор представлява ограничение на свободното движение на услуги. В резултат на това остава налице незадоволителна ситуация, при която законността на съществуващия монопол е поставена под съмнение не само в административно и съдебно производство, а и чрез пряко предоставяне на хазартни услуги онлайн от нелицензирани оператори, установени в други юрисдикции.
(108)
Съгласно обяснителен меморандум към Закона за хазартните игри процесът на либерализация е обоснован от последните технологически тенденции, което означава, че Дания сега е част от общество на глобални комуникации, където потребителите имат достъп до широк кръг услуги на доставчици от различни юрисдикции. През последните десет години игралната индустрия се е превърнала в основен продукт за продажби в интернет, особено след въвеждането на онлайн покер. Интернет осигурява на датските граждани възможността да сравняват продуктите и продуктовата гама на „Danske Spil“ с различни продукти, предлагани от доставчици на хазартни игри онлайн, установени в Обединеното кралство, Малта, Гибралтар и други държави. През последните години все повече датчани са започнали да ползват хазартни услуги, предлагани от международни доставчици на игри. Както бе обяснено от датските органи, правителството се опасява, че при липсата на ефективно регулиране и контрол предоставянето на игрални услуги може да породи негативни последствия за обществото като престъпност и нарушаване на обществения ред и може да доведе до пристрастяване към хазартните игри на уязвими лица. Междувременно печалбите на „Danske Spil“ бележат постоянен спад. Следователно датските органи трябва да имат възможност да регулират и контролират игралните услуги, предлагани на датски граждани с цел въвеждане на контролирана рамка на игралната индустрия и следователно предотвратяване на отрицателните последствия за обществото.
(109)
В тази връзка Комисията припомня, че секторът на хазартни игри никога не е подлежал на хармонизация в рамките на Европейския съюз. Съгласно член 2 от Директивата за услугите хазартните дейности изрично са изключени от обхвата на директивата. (52) Въпреки липсата на каквото и да е вторично законодателство в областта обаче трансграничните хазартни дейности попадат в обхвата на основните свободи по Договора, а именно свободата на установяване (член 49 от ДФЕС) и свободното предоставяне на услуги (член 56 от ДФЕС).
(110)
По същество член 56 от ДФЕС забранява ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза, дори и ако тези ограничения се прилагат без разлика по отношение на национални доставчици на услуги и на доставчици от други държави-членки, ако има вероятност ограниченията да забранят, възпрепятстват или направят по-малко привлекателни дейностите на доставчиците на услуги, които са се установили в друга държава-членка, където те законно предоставят такива услуги. (53) Според установената съдебна практика законодателството на дадена държава-членка, която забранява на доставчици, установили се в друга държава-членка да предлагат услуги на територията на първата държава-членка по интернет, представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС (54). Освен това свободното предоставяне на услуги е в полза както на доставчиците, така и на получателите на услугите. (55)
(111)
При настоящия случай въпреки че предоставянето на хазартни услуги не попада по презумпция в обхвата на основните свободи по член 56 от ДФЕС, датското законодателство също засяга свободата на установяване. Член 27 от Закона за хазартните игри задължава доставчиците на хазартни игри онлайн или да бъдат установени в Дания, или, ако са местни лица на друга държава-членка от ЕС или от ЕИП, да посочат одобрен представител. Обосновката за ограниченията е една и съща както за свободата на установяване, така и за свободното предоставяне на услуги.
(112)
Ограниченията на тези основни свободи са приемливи единствено като изключителни мерки, изрично предвидени по член 52 от ДФЕС или обосновани съгласно съдебната практика на Съда от съображения за първостепенен обществен интерес. Член 52, параграф 1 от ДФЕС позволява ограничения, обосновани по съображения за обществен ред („ordre public“), обществена сигурност или обществено здраве.
(113)
По отношение на хазартните дейности определен брой причини от първостепенен обществен интерес са признати в решенията на Съда като целите за закрила на потребителите и защита както срещу измами, така и срещу подтикване към хазартна дейност както и общата нужда от опазване на обществения ред. В този контекст морални, религиозни и културни фактори и неблагоприятни от морална и финансова гледна точка последствия за лицето и обществото, свързани с игралната индустрия и залаганията, могат да служат за обосновка на наличието от страна на националните органи на свобода на преценка, необходима, за да им позволи да определят каква закрила на потребителите и опазване на обществения ред да изискват. Следователно ограниченията трябва във всеки случай да бъдат обосновани от задължителни изисквания от общ интерес, трябва да бъдат целесъобразни за постигането на целта, която преследват, и трябва да не надвишават необходимото за постигането ѝ. Трябва да се прилагат без дискриминация. (56)
(114)
Следва да се отбележи обаче, че загубата на данъчен приход не е едно от съображенията, изброени в член 52 от ДФЕС, нито е прието в съдебната практика (57) и следователно не може да се приеме за съображение от първостепенен обществен интерес, което може да се използва при обосновка на мярката, която по същество противоречи на основната свобода.
(115)
По-специално по отношение на обосновката на ограниченията на предоставянето на трансгранични хазартни услуги Съдът постанови, както следва (58):
„57.
Предвид очертаните обстоятелства (…) следва да се отбележи, че правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация по въпроса на общностно равнище всяка държава членка трябва да прецени в тези области и в съответствие със собствената си ценностна система изискванията, които включва защитата на съответните интереси.
58.
Само обстоятелството, че дадена държава членка е избрала различна система за защита от приетата в друга държава членка, не би могло да окаже въздействие върху преценката на необходимостта от и пропорционалността на приетите в тази област разпоредби. Последните трябва да се преценяват само с оглед на целите, преследвани от компетентните органи на съответната държава членка, и на равнището на защита, което те възнамеряват да осигурят.
59.
Ето защо държавите членки са свободни да установяват задачите на своята политика в областта на хазартните игри и, когато се налага, да определят с точност търсеното ниво на защита. Въпреки това ограниченията, които налагат, следва да удовлетворяват условията за пропорционалност, очертани в практиката на Съда (Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 48).
(…)
69.
В това отношение следва да се отбележи, че секторът на предлаганите по Интернет хазартни игри не е хармонизиран на общностно равнище. Следователно дадена държава членка може основателно да смята, че само законното предлагане по Интернет в този сектор от оператор (…) на услуги в друга държава членка, в която той е установен и в която по принцип за него вече се прилагат законови условия и се упражнява контрол от страна на компетентните органи на последната държава, не би могло да се приеме за достатъчна гаранция за защита на потребителите в държавата срещу рискове от измама и престъпни прояви предвид затрудненията, пред които при подобни обстоятелства могат да бъдат и зправени органите на държавата членка по установяване, за да оценят професионалните качества и почтеността на операторите.
70.
Освен това поради липсата на пряк контакт между потребителя и оператора достъпните по Интернет хазартни игри са свързани с по-големи по значение и различни по естеството си опасности спрямо традиционните пазари на такива игри, що се отнася до евентуалните измами, извършвани от операторите спрямо потребителите.“
(116)
В наскоро издадено решение Съдът също посочи подробно рисковете от хазартните игри онлайн. (59)
„103.
Необходимо е да се напомни, че характеристиките, присъщи на предлагането на хазартни игри по интернет, могат също да се окажат източник на значително увеличени рискове от различен характер в областта на защитата на потребителите, и конкретно на младите хора и на лицата, които имат особена склонност към игри или могат да развият такава склонност, в сравнение с традиционните пазари на такива игри. Освен липсата на посочената по-горе пряка връзка между потребителя и оператора особено лесният и траен достъп до предлаганите по интернет игри, както и потенциално високият обем и честота на такова предлагане с международен характер в среда, която освен това се характеризира с изолираност на участника в игрите, с анонимност и с липса на социален контрол, представляват също така фактори, които могат да благоприятстват развиването на пристрастяване към игри и изразходването на прекомерни средства във връзка с тях, както и съответно да засилят свързаните с тях отрицателни социални и морални последици, както са изведени те на преден план от постоянната съдебна практика.
104.
От друга страна, следва да се отбележи, че предвид правото на преценка, с което разполагат държавите членки във връзка с определянето на равнището на защита на потребителите и на обществения ред в сектора на хазартните игри, с оглед на критерия за пропорционалност не е задължително приетата от органите на държава членка ограничителна мярка да съответства на концепция, споделяна от всички държави членки по отношение на способите за закрила на въпросния законен интерес (вж. по аналогия Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия, C-518/06, Сборник, стр. I-3491, точки 83 и 84).
105.
Предвид всичко изложено по-горе следва да се признае, че мярка, с която се налага забрана, насочена към всякакъв вид хазартни игри по интернет, по принцип може да се счита за подходяща за преследване на легитимните цели за предотвратяване на подтикването към изразходване на прекомерни средства във връзка с игрите и за борба срещу пристрастяването към тях, както и за защита на младите хора, дори когато предлагането на такива игри продължава да бъде разрешено по по-традиционни канали.“
(117)
Липсата на хармонизация в сферата на хазартните игри и различните подходи на държавите-членки по отношение на позволените игри и операторите, оторизирани са ги предлагат обрисува картина на силно фрагментиран вътрешен пазар за предоставяне на трансгранични хазартни услуги. Макар някои държави-членки да ограничават или дори да забраняват предлагането на някои игри на късмета, други са избрали по-отворени пазари. Много държави-членки също наскоро са преразгледали законодателството си в сферата на хазартните игри или са в процес на преразглеждане с оглед на ръста на услугите за хазартни игри онлайн.
(118)
Датските органи не са представили подробни данни за размера на незаконните хазартни дейности на датски местни лица, а вместо това посочват, че развитието на нерегламентирания сектор за хазартни игри онлайн е обезпокояващ аспект от гледна точка на обществото.
(119)
Тази тенденция се потвърждава в Зелената книга на Европейската комисия от март 2011 г. (60) В придружаващия Работен документ на Комисията се цитира брутен приход от хазартни игри за хазартните дейности онлайн в Дания от 250 милиона EUR за 2008 г., от които 14 % (т.е. 34 милиона EUR) са свързани с казино игри, а 22 % (т.е. 56 милиона EUR) с покер. (61) По определение както казино игрите онлайн, така и онлайн покерът са забранени дейности.
(120)
Очаква се тези цифри да нараснат. В Зелената книга се докладва, че хазартните игри онлайн са най-бързо разрастващият се сегмент от пазара за хазартни игри, със 7,5 % годишни приходи от целия пазар за хазартни игри за 2008 г. (ЕС-27) и се очаква да удвои размера си до 2013 г. (62) Второ, делът на националното потребление на хазартни игри, свързано с хазартните дейности онлайн, се оценява на 21,9 % в Дания, т.е. втори по големина дял в рамките на ЕС, където средното ниво е 7,5 %. (63)
(121)
Като се вземе предвид гореспоменатата съдебна практика както и цялостната характеристика на пазара на хазартни услуги в ЕС, Комисията изразява виждането, че аргументите, представени от датските органи за обосновка на приемането на мярката, предмет на уведомлението, са добре подкрепени. По-специално Комисията осъзнава особеностите на разглежданите дейности: хазартните игри, предоставени по интернет, са преобразили сектора, чрез създаването на световен пазар, на който физическите граници са размити. В този контекст, както бе посочено в Зелената книга от 2011 г. (64), Комисията също отбелязва нуждата от контрол на сектора за хазартни игри онлайн с цел предотвратяване на отрицателните последствия, които хазартните игри онлайн оказват върху потребителите. В допълнение към значителния риск от пристрастяване към хазартни игри онлайн, установен от редица социални проучвания (65), специално внимание следва да се обърне на непълнолетни и други уязвими лица, включително и потребители с ниски доходи, потребители на хазартни услуги с предишно пристрастяване към хазарт и млади възрастни, които не осъзнават рисковете, свързани с проблемите на хазартните игри. С цел закрила на тези категории потенциални играчи държавите-членки следва да имат възможност за контрол на сектора на хазартни игри онлайн и чрез налагане на ограничение на възрастта или условия за лицензиране, посредством контрол на системите за обработка на плащанията и ограничаване на ограничаване на маркетинга и популяризирането на хазартните игри онлайн.
(122)
Следователно предприетата в Дания реформа в резултат на приемането на закона, предмет на уведомлението, съответства на целта на Зелената книга на Европейската комисия от 24 март 2011 г. относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която имаше за цел да допринесе за приемането в държавите-членки на нормативна уредба за предоставянето на хазартни игри онлайн с цел по-голяма правна сигурност за всички участници. (66) Зелената книга бе отговор на заключенията на Съвета от декември 2010 г., които приветстваха широка консултация от страна на Европейската комисия относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която би позволила задълбочен дебат по въпросите, повдигнати по-специално във връзка с хазартните услуги онлайн, (67) и резолюцията на Европейския парламент, приета на 10 март 2009 г., с която се призовава Комисията в тясно сътрудничество с националните правителства да проучи икономическите и неикономическите последствия от предоставянето на трансгранични хазартни услуги. (68) Трябва да се подчертае, че законодателната реформа, реализирана чрез закона, предмет на уведомлението, отговаря на целите, защитавани от Комисията, което е довело до откриването на процедура за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище до датските органи през март 2007 г. (69)
(123)
Поради тези съображения Комисията счита, че Законът за данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, дотолкова, доколкото той ще либерализира пазара и ще позволи на датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн да предоставят услугите си на датски жители, като междувременно гарантира, че те изпълняват необходимите условия за лицензиране от датските органи, служи на добре дефинирана цел от общ интерес.
7.2.2. Помощ, съобразена с желаната цел
(124)
Мярката за помощ се приема за необходима и пропорционална, когато представлява целесъобразен инструмент за постигането на идентифицирана цел от общ интерес, когато има насърчаващо въздействие върху бенефициерите и когато не води до ненужно нарушаване на конкуренцията.
(125)
Датското правителство взе решение за либерализиране на датския пазар за хазартни игри онлайн и за разрешаване на издаването на неограничен брой онлайн лицензи. Издаването на такъв лиценз обаче подлежи изпълнението на редица условия, свързани inter alia с надеждността на ръководството на дружеството, което кандидатства за лиценз. За успеха на либерализацията датското правителство също взе решение за намаляване на данъчното облагане за онлайн оператори, като единство остави непроменени данъчните ставки за оператори на реални казина. В тази връзка жалбоподателите твърдят, че намаляването на данъчната ставка за онлайн оператори не е най-целесъобразното решение. Например блокирането на плащания и комуникация (инструменти за изкуствено отделяне) все пак могат да бъдат използвани за постигането на целите на процеса на либерализация без нуждата от налагане на по-ниски данъчни ставки за онлайн оператори. Според жалбоподателите Дания следователно е могла да избере да укрепи забраната за незаконни хазартни игри онлайн чрез блокиране на „плащания и комуникация“ (филтриране по имена на домейни, блокиране на интернет протокол и блокиране на плащания) или чрез ограничаване на броя лицензи, които да се издадат.
(126)
Във връзка с използването на „системите за блокиране“ в Зелената книга на Комисията се заявява, че ефикасността на системата за блокиране зависи от предварително определен и актуализиран списък за блокиране, както и от ефикасни софтуерни системи. Датските органи обаче посочват, че имат съмнения дали тези системи за блокиране могат да доведат до очакваните резултати, тъй като потребителите на хазартни игри онлайн могат да заобиколят интернет блокирането, като променят използваните „портове“, а забраната на определени плащания може да блокира напълно законни търговски транзакции, различни от плащания, свързани със залози и награди.
(127)
Във връзка с възможността за издаване на ограничен брой онлайн лицензи, въздействието зависи от броя лицензи, който следва да се издаде. Ако броят е ограничен до само няколко лиценза, малкият брой конкуренти ще намали конкуренцията и ще повлияе върху предлагането, което би означавало по-високи разходи за потребители под формата на по-нисък коефициент на изплащане на печалба в сравнение с неограничения брой лицензи. Намаленият брой лицензи също ограничава разнообразието и качеството на избор на потребителите на пазара и позволява на производителите да полагат по-малко усилия при изпълнението на желанията и нуждите на потребителите. (70) Ограничаването на броя лицензи също поставя въпроси по отношение на критериите за определяне на броя лицензи по непроизволен начин, как и коя институция упражнява мониторинг върху изискванията за лицензиране и какво се предприема по отношение на незаконното предоставяне на услуги, т.е. кой какви мерки предприема срещу незаконно предоставените хазартни услуги. (71)
(128)
С оглед на тези съображение Комисията счита, че по-ниската данъчна ставка за хазартните дейности онлайн е целесъобразен инструмент за постигане на целите на либерализацията, заложени в новия Закон за хазартните игри. Мярката помощ ще гарантира, че онлайн операторите, които желаят да предоставят хазартни услуги на датски граждани, ще кандидатстват за лиценз и ще изпълнят приложимите национални разпоредби.
(129)
Комисията счита, че мярката за помощ може да промени поведението на чуждестранните доставчици на хазартни игри онлайн, тъй като по-ниската данъчна ставка представлява стимул за такива оператори да получат лиценз в Дания и следователно да започнат да предлагат законни хазартни услуги онлайн.
(130)
Помощта се приема за пропорционална, единствено ако същата промяна в поведението не може да бъде постигната с по-малка помощ и по-малко нарушаване. Размерът на помощта трябва да бъде ограничен до минимума, необходим за извършването на дейността, която ще получи помощта. В настоящия случай Комисията счита, че датските органи са изготвили мярката, така че да намалят евентуалния размер на включена държавна помощ и да сведат до минимум нарушаването на конкуренцията в резултат на мярката.
(131)
В меморандума, представен от датското Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. на говорителите за политиката на политическите партии в датския парламент на ниво наложен данък (72), изборът на по-ниска данъчна ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри за хазартната дейност онлайн бе обоснован от следните критерии:
а)
Хазартните игри, предоставени по датски лицензи, следва да се адаптират към настоящото предлагане от доставчици на хазартни игри онлайн в чужбина, т.е. данъчната ставка следва да се измени с цел съобразяване с високите коефициенти на изплащане на печалба, предлагани от чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн, което да ги мотивира да кандидатстват на практика за лиценз.
б)
Общият брой предлагани игри следва да се увеличи, което да доведе като цяло до нарастване на оборота.
в)
Хазартните продукти следва да бъдат толкова атрактивни, че играчите да не искат да изберат уебсайтове на чужди (незаконни) оператори.
г)
Инструментите за блокиране следва да се използват за гарантиране в комбинация с букви а) - в), че ще се сведат до минимум хазартните игри на уебсайта на незаконни оператори.
(132)
В този меморандум датските органи отбелязват, че законодателството на Обединеното кралство, което следва да се разглежда като много близко с датската нормативна уредба в областта на хазартните игри, предвижда данъчна ставка от 15 % за хазартните игри онлайн. Датските органи считат, че данъчната ставка за хазартните игри онлайн може да бъде по-висока отколкото в Обединеното кралство, тъй като за разлика от Обединеното кралство Дания ще въведе и допълнителни мерки за блокиране, за да възпрепятства играчите да използват уебсайтове на чуждестранни оператори, които не са получили датски лиценз.
(133)
По аналогичен начин датските органи цитират примерите с Франция и Италия, които са либерализирали своите пазари и са наложили по-високи данъчни ставки в сравнение с Обединеното кралство. Датските органи отбелязват, че тези пазари са значително по-големи от датския пазар. Размерът на пазара може да окаже осезаемо въздействие върху желанието на операторите да навлязат на даден пазар, дори и ако е налице по-висока данъчна ставка, тъй като разходите, които винаги се свързват с установяването на дейност на нов пазар, са сравнително по-високи за навлизането на по-малки пазари.
(134)
Меморандумът включва симулация на евентуално въздействие върху приходите на данъчните ставки от 15 %, 20 % и 25 %, като също се вземат предвид евентуални промени в хазартните модели на потребителите на хазартни услуги и действията на операторите. Следствие на симулацията се стига до заключението, че при данъчна ставка от 20 % за доставчиците на хазартни игри все още ще е достатъчно изгодно да кандидатстват за датски лиценз, а потребителите на хазартни игри ще имат достъп до привлекателни услуги. Може да се очаква определянето на по-висока данъчна ставка (т.е. 25 %) да увеличи натиска върху коефициента на изплащане на печалба, като в резултат положителното въздействие върху приходите при 25 % процента може да се окаже по-ниско в сравнение с 20 %.
(135)
Следователно датският законодател е стигнал до заключението, че определянето на по-висока данъчна ставка за хазартни игри онлайн би довело до хазартен продукт, който няма да е достатъчно привлекателен за потребителите на хазартни игри, което от своя страна ще доведе до по-нисък оборот, като неутрализира очакването за незабавни по-високи данъчни приходи.
(136)
Заключенията на датския законодател по отношение на целесъобразното ниво на данъчно облагане за хазартни дейности онлайн също се потвърждават в доклад на консултантска фирма в бранша, която установява, че данъчна ставка от 20 % не означава, че държавата ще се откаже от приход, който би получила в противен случай. (73) Съгласно този доклад това е най-високо оценената икономически осъществима възможност - с по-висока оценка би била „оценка без възвращаемост“, т.е. данъчна ставка, която просто е прекалено висока, за да осигури валидна бизнес среда за навлизане на пазара на оператори. Над тази оценка данъчният приход започва да намалява.
(137)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че данъчната ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри, приложим за онлайн оператори, не е по-ниска от необходимото за осигуряване на постигането на целите по Закона за хазартните игри. Следователно мярката за помощ отговаря на изискването за пропорционалност, заложено в практиката на Съда.
7.2.3. Въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите-членки
(138)
С оглед на въздействието на мярката за помощ върху конкуренцията и търговията трябва да се прави разграничение между евентуално нарушение на търговията между държавите-членки и нарушение на конкуренцията на територията на Дания, и по-специално със съществуващите оператори на реални казина.
(139)
С оглед на търговията между държавите-членки не се очаква отрицателно въздействие. Законът за хазартните игри позволява на датските жители законно да използват хазартни услуги, предлагани на уебсайтове на лицензирани оператори на хазартни игри онлайн. Тези уебсайтове не са ограничени до датските потребители, а до тях имат достъп жители на всички държави-членки на ЕС, като се спазват ограниченията, предвидени в националното законодателство. С определянето на данъчна ставка за оператори на хазартни игри онлайн на 20 % от брутния приход от хазартни игри датската мярка за помощ в голяма степен съответства на ставките на подобни данъци, наложени в други държави-членки, които вече са реформирали своето законодателство в областта на хазартните игри онлайн. Например както Белгия, така и Обединеното кралство налагат данъчна ставка от 15 % от брутния приход от хазартни игри за хазартни услуги онлайн, докато други държави-членки прилагат дори по-ниски ставки (например Естония - 5 % от брутния приход от хазартни игри, Латвия - 10 % от брутния приход, Финалдния - 8,25 % от брутния приход). Единствено Словакия е определила по-висока данъчна ставка - 27 % от брутния приход от хазартни игри.
(140)
С оглед на нарушаването на конкуренцията в рамките на Дания потенциално мярката ще е от ползва за значителен брой различни датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн, които до този момент не са имали право да предоставят услугите си на датски жители. Дания е представила списък с доставчиците на хазартни игри онлайн, които вече са проявили желание да кандидатстват за лиценз. Тъй като единствено държавното дружество до този момент е имало право да предоставя хазартни услуги онлайн, либерализацията ще увеличи цялостната конкуренция на пазара.
(141)
Въпреки че мярката представлява държавна помощ и прилагането ѝ може и да има последствия за действащите оператори на реални казина, които плащат данъци до 75 % от брутните приходи от хазартни игри, Комисията счита, че като цяло равносметката от прилагането на мярката е положителен.
(142)
Както бе посочено по-горе, определянето на данъчна ставка за хазартни игри онлайн на същото или подобно ниво на ставката за оператори на реални казина би довело до ситуация, при която секторът и играчите няма да отговорят на възможността за законно предоставяне на хазартни услуги онлайн на датския пазар, като по този начин ще се провалят набелязаните цели от общ интерес, заложени в Закона за хазартните игри.
(143)
Следователно Комисията стигна до заключението, че мярката е съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3), буква в) от ДФЕС.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(144)
Комисията счита, че чрез държавни ресурси законът, предмет на уведомлението, осигурява данъчно предимство на операторите на хазартни игри онлайн. Мярката се приема за селективна prima facie, тъй като разграничава оператори на хазартни игри онлайн и оператори на реални казина, които с оглед на заложената в мярката цел са в сравнимо фактическо и правно положение. Датските органи не са успели да докажат, че селективността prima facie на закона, предмет на уведомление, е обоснована от логиката на данъчната система. По този начин законът, предмет на уведомлението, се приема за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(145)
Комисията обаче счита, че помощта изпълнява условията, необходими за приемането ѝ за съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мярка C 35/10, която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри онлайн в датския Закон за данъците върху хазартните игри, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на мярката е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 септември 2011 година.
SKLEP KOMISIJE
z dne 20. septembra 2011
o ukrepu C 35/10 (ex N 302/10), ki ga Danska namerava izvesti v obliki davka na spletne igre na srečo v danskem zakonu o davku od iger na srečo
(notificirano pod dokumentarno številko C(2011) 6499)
(Besedilo v danskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2012/140/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenimi določbami (1), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Danski organi so 6. julija 2010 v skladu s členom 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske Unije (PDEU) zaradi pravne varnosti priglasili zakonodajni predlog št. L 203 o davku od iger na srečo (v nadaljnjem besedilu: zakon o davku od iger na srečo (2)), ki je bil sprejet 25. junija 2010. Komisija je zahtevala dodatne informacije z dopisoma z dne 11. avgusta 2010 in 22. septembra 2010. Danski organi so zahtevane informacije predložili z dopisom z dne 20. oktobra 2010.
(2)
Komisija je prejela tudi dve ločeni pritožbi glede predlaganega zakona o davku od iger na srečo. Prvo pritožbo je vložilo dansko združenje proizvajalcev igralnih avtomatov 23. julija 2010. Drugo pritožbo je vložil upravljavec klasične igralnice „the Royal Casino“6. avgusta 2010. Obe pritožbi je Komisija 23. septembra 2010 posredovala danskim organom, da so lahko predložili svoje pripombe. Danski organi so svoje pripombe predložili z dopisom z dne 20. oktobra 2010.
(3)
Komisija se je 10. novembra 2010 v Bruslju sestala z danskimi organi, da bi obravnavali priglasitev in obe navedeni pritožbi. Med sestankom so danski organi predložili sporočilo z naslovom „Precep zaradi nerešene zadeve o državni pomoči“, v katerem so navedli tudi svojo namero, da prestavijo začetek veljavnosti priglašenega zakona, dokler Komisija o tej zadevi ne sprejme odločitve (3).
(4)
Komisija je s sklepom z dne 14. decembra 2010 Danski sporočila, da bo glede ukrepa začela postopek v skladu s členom 108(2) PDEU. Sklep Komisije o začetku postopka (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka) je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije (4). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo svoje pripombe.
(5)
Danski organi so svoje pripombe na sklep o začetku postopka predložili z dopisom z dne 14. januarja 2011.
(6)
Skupno je med 11. februarjem in 22. februarjem 2011 pripombe predložilo 17 zainteresiranih tretjih strani (5). Komisija je te pripombe 16. marca 2011 posredovala Danski, ki je imela možnost, da nanje odgovori. Komisija je pripombe Danske prejela z dopisom z dne 14. aprila 2011.
2. OPIS UKREPA
(7)
Po začetku postopka za ugotavljanje kršitev in poslanem obrazloženem mnenju dne 23. marca 2007 o ovirah za prosti pretok športnih stav na Danskem (6) se je danska vlada odločila, da bo preoblikovala nacionalno zakonodajo o prirejanju iger na srečo in stav ter veljavno monopolno ureditev nadomestila z regulirano in delno liberalizirano ureditvijo. Liberalizacija naj bi bila med drugim potrebna tudi zaradi skladnosti z zakonodajo EU in zaradi odziva na grožnjo, ki so jo predstavljale nezakonite spletne igre na srečo ponudnikov iger na srečo v drugih jurisdikcijah.
(8)
Priglašeni zakon o davku od iger na srečo je del zakonov, uvedenih zaradi liberalizacije sektorja iger na srečo (7). V skladu s členom 1 zakona o igrah na srečo je splošni cilj te preoblikovane zakonodaje o igrah na srečo:
-
ohranjanje zmernega igranja iger na srečo,
-
zaščita mladih in drugih ranljivih oseb pred izkoriščanjem ali pred zasvojenostjo od iger na srečo,
-
zaščita igralcev iger na srečo z zagotavljanjem, da so igre na srečo na voljo na razumen, zanesljiv in pregleden način, ter
-
zagotavljanje javnega reda in preprečevanje izkoriščanja iger na srečo za namene kaznivega ravnanja.
(9)
V skladu z zakonom o igrah na srečo je za „zagotavljanje ali organizacijo iger na srečo potrebno dovoljenje, razen če ta zakon ali drugi predpisi določajo drugače“. Poleg tega je za zagotavljanje ali organiziranje iger na srečo treba plačati davek (člen 1 zakona o davku od iger na srečo).
(10)
Člen 5 zakona o igrah na srečo določa, da igre na srečo obsegajo naslednje dejavnosti: (i) loterije, (ii) kombinirane igre na srečo in (iii) stave.
(11)
Kombinirane igre na srečo se nanašajo na „dejavnosti, pri katerih ima udeleženec možnost, da prejme nagrado, in pri katerih je verjetnost, da bo udeleženec zmagal, odvisna od kombinacije spretnosti in sreče“. Zato kombinirane igre na srečo pogosto vključujejo igre, ki jih nudijo igralnice, kot so ruleta, poker, bakarat, blackjack in igralni avtomati z denarnimi nagradami.
(12)
Člen 5 zakona o igrah na srečo spletne igre na srečo opredeljuje kot „igre na srečo, pri katerih na daljavo sodelujeta igralec in ponudnik igre na srečo“. Ista določba klasične igre na srečo opredeljuje kot „igre na srečo, pri katerih fizično sodelujeta igralec in ponudnik igre na srečo, ali njegov zastopnik“. Stave so opredeljene kot „dejavnosti, pri katerih ima udeleženec možnost, da prejme nagrado, in pri katerih se stavi na rezultat dogodka v prihodnosti ali pojav dogodka v prihodnosti“.
(13)
Na podlagi pogojev iz členov 2-17 zakona o davku od iger na srečo so obdavčene igre (i) loterije, vključno z razrednimi loterijami in neprofitnimi loterijami, (ii) stave, vključno s stavami z vložkom v skupen sklad, (iii) klasične igralnice, (iv) spletne igralnice, (v) igralni avtomati z denarnimi nagradami v igralnih salonih ali pivnicah, barih itd. ter (vi) igre brez stavnih vložkov.
(14)
Zakon o davku od iger na srečo določa različne davčne stopnje, ki so odvisne od tega, ali so igre na voljo v spletnih ali klasičnih igralnicah.
(15)
V skladu s členom 10 zakona o davku od iger na srečo imetniki dovoljenja za zagotavljanje iger v klasičnih igralnicah plačajo osnovno dajatev v višini 45 % svojega bruto prihodka od iger na srečo („GGR“ - vložek minus dobitek), od česar se odšteje vrednost žetonov v posebnih skrinjicah, imenovanih „tronc“, in dodatno dajatev v višini 30 % za bruto prihodek od iger na srečo (minus vrednost žetonov v skrinjicah „tronc“), ki presega 4 milijone DKK (izračunano mesečno) (8).
(16)
V skladu s členom 11 zakona o davku od iger na srečo imetniki dovoljenja za zagotavljanje iger v spletni igralnici od svojega bruto prihodka od iger na srečo plačajo 20 %.
(17)
Imetniki dovoljenja za zagotavljanje igralnih avtomatov z denarnimi nagradami (igralni avtomati na kovance) v igralnih salonih in pivnicah, barih itd. plačajo 41 % svojega bruto prihodka od iger na srečo. Dodatnih 30 % se plača na igralne avtomate v pivnicah, barih itd. za bruto prihodek od iger na srečo, ki presega 30 000 DKK, in na igralne avtomate v igralnih salonih za bruto prihodek od iger na srečo, ki presega 250 000 DKK (9).
(18)
Glede licenčnin zakon o igrah na srečo določa, da mora vsak, ki zaprosi za dovoljenje za zagotavljanje stav ali spletnih igralniških iger, plačati 250 000 DKK (350 000 DKK, če zaprosi za oboje, stave in spletne igralniške igre) in letno licenčnino, ki znaša od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK, odvisno od prihodkov od iger na srečo.
(19)
Zakon o igrah na srečo zahteva, da imajo ponudniki spletnih iger na srečo sedež na Danskem, če pa so rezidenti druge države članice EU ali EGP, morajo imenovati pooblaščenega predstavnika (člen 27).
3. RAZLOGI ZA ZAČETEK POSTOPKA PREISKAVE
(20)
Komisija je formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU glede zadevnega vprašanja začela na podlagi ugotovitve, da bi ukrep lahko vključeval pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
(21)
Komisija je zlasti menila, da bi se ukrep ob upoštevanju sodne prakse lahko štel za selektivnega. Opozorila je, da je treba pri vsaki oceni selektivnosti davčnega ukrepa preveriti, ali zadevni ukrep ob upoštevanju ciljev zadevne sheme posameznim podjetjem v primerjavi z drugimi podjetji, ki so v dejansko in pravno primerljivem položaju, daje prednost (10).
(22)
Glede na naravo iger, ki so na voljo na spletu in v klasičnih igralnicah, socialno razsežnost, ki jo nudijo igre na srečo obeh vrst, in družbeno-gospodarske profile potrošnikov je Komisija dvomila, da so razlike med spletnimi in klasičnimi igrami na srečo dovolj velike, da ti dve panogi ne bi bili primerljivi z vidika oblikovanja zakonov ali dejanskega stanja za namen določitve davčne stopnje v okviru zakona o davku od iger na srečo.
(23)
Poleg tega je na tej stopnji postopka Komisija menila, da danski organi, če se za ukrep izkaže, da je a priori selektiven, niso uspeli dokazati, da je mogoče ukrep upravičiti z logiko davčnega sistema.
(24)
V zvezi s tem so danski organi trdili, da davčna stopnja za spletne igre na srečo odraža potrebno ravnovesje med izpolnjevanjem namena danske igralniške zakonodaje za zaščito igralcev po eni strani in zmožnostjo soočanja s konkurenco spletnih igralnic s sedežem v drugih državah z nižjimi davčnimi stopnjami po drugi strani.
(25)
Poleg tega je glede navedbe danskih organov glede skupnih ciljev zakona o igrah na srečo (glej uvodno izjavo 8) Komisija menila, da so ti cilji očitno splošni in niso dejavnik davčnega sistema. Ker so po uveljavljeni sodni praksi bistveni samo notranji cilji davčnega sistema, je Komisija menila, da danski organi niso ustrezno utemeljili svoje trditve, da je selektivnost zadevnega davčnega ukrepa potrebna zaradi logike davčnega sistema.
(26)
Poleg tega je Komisija menila, da je priglašeni zakon vključeval davčno ugodnost, dodeljeno z uporabo državnih sredstev, saj je država s tem, ko se je odrekla davčnim prihodkom, spletnim igralnicam dodelila prednost v obliki precej nižje stopnje davka. Poleg tega bi lahko, ker ukrep pomeni selektivno ekonomsko prednost za spletne igralnice na Danskem, le-ta vplival na trgovino na notranjem trgu in izkrivljal konkurenco.
(27)
Ne nazadnje je Komisija izrazila pomisleke glede tega, da bi lahko priglašeni ukrep sodil na področje uporabe katerega od odstopanj iz člena 107(2) in (3) PDEU.
4. PRIPOMBE DANSKIH ORGANOV
(28)
Danski organi so z dopisom z dne 14. januarja 2011 predložili svoje pripombe na sklep Komisije o začetku postopka.
(29)
Danski organi so s sklicevanjem na seznam dejanskih in ekonomskih razlik med spletnimi in klasičnimi igrami na srečo iz svoje priglasitve ponovili svojo trditev, da je treba spletne igre na srečo obravnavati kot dejavnost, ki se razlikuje od klasičnih iger na srečo.
(30)
Po mnenju danskih organov programska oprema, ki se uporablja pri določenih elektronskih igrah v klasičnih igralnicah, in programska oprema, ki se uporablja v spletnih igralnicah, nista enaki. Poleg dejstva, da platforme in dobavitelji niso enaki, so trdili, da se te elektronske igre med seboj precej razlikujejo, saj je v klasičnih igralnicah za igranje teh iger potrebna fizična prisotnost igralcev. Fizična prisotnost povzroča različne stroške (npr. za prevoz, vstopnine, plačila za garderobo, hrano ali pijačo), ki jih pri spletnih igrah na srečo ni.
(31)
Po mnenju danskih organov dejstvo, da številne države članice prepovedujejo spletne igre na srečo, dovoljujejo pa klasične igre na srečo, odraža razlike med zagotavljanjem teh dveh vrst iger na srečo.
(32)
Poleg tega so danski organi trdili, da Komisija ni upoštevala sklepnih ugotovitev svoje študije iz leta 2006 z naslovom „Študija o igrah na srečo na notranjem trgu Evropske unije“ (11), v skladu s katero je treba spletne in klasične igralnice obravnavati kot dva ločena trga.
(33)
Danski organi so tudi poudarili, da je bila ocena Komisije osredotočena samo na klasične igralnice in ni upoštevala igralnih avtomatov (tj. igralne avtomate na kovance, ne pa rulete, blackjacka, pokra itd.), ki se nahajajo v klasičnih pivnicah, barih itd. ali igralnih salonih.
(34)
Glede upravičenosti ukrepov zaradi logike davčnega sistema so danski organi trdili, da si je Komisija morda napačno razlagala cilj priglašenega ukrepa. Ta ukrep ni namenjen ohranjanju mednarodne konkurenčnosti danske igralniške industrije, ampak izpolnitvi štirih ciljev iz zakonodaje (ohranjanje zmernega igranja iger na srečo; zaščita mladih in drugih ranljivih oseb pred izkoriščanjem ali pred zasvojenostjo od iger na srečo; zaščita igralcev iger na srečo z zagotavljanjem, da so igre na srečo na voljo na razumen, zanesljiv in pregleden način; zagotavljanje javnega reda in preprečevanje izkoriščanja iger na srečo za namene kaznivega ravnanja).
(35)
Glede različnih davčnih stopenj za spletne in klasične igre na srečo so danski organi pojasnili, da se soočajo z zakonodajno in regulativno dilemo. Po eni strani ne morejo več ohranjati monopolnega položaja in odlašati z liberalizacijo spletnih iger na srečo. Po drugi strani bi enotna davčna stopnja za spletne in klasične igre na srečo škodovala ciljem politike, za katere si vlada prizadeva na tem področju.
(36)
Danski organi so trdili zlasti, da bi z določitvijo enotne davčne stopnje za vse igre na srečo dobili nedosledne rešitve, ne glede na izbran davčni model. Izbira modela, ki temelji na nižji, enotni 20-odstotni davčni stopnji, bi pomenila veliko spodbudo za igranje iger na srečo v klasičnih igralnicah, kar bi bilo v nasprotju s splošnim interesom varstva potrošnikov.
(37)
Obratno bi model, ki temelji na višji enotni davčni stopnji, podobni tisti za klasične igre na srečo, spletne igralnice odvrnil od pridobivanja dovoljenj za nudenje teh storitev na Danskem, zaradi česar ne bi bili izpolnjeni cilji zakona glede liberalizacije. To bi bilo tudi v nasprotju s splošnim interesom varstva potrošnikov, saj ne bi bilo mogoče učinkovito izvajati nadzora nad spletnimi igrami na srečo.
(38)
Da bi podprli svoje stališče, so danski organi predstavnikom političnih strank danskega parlamenta predložili memorandum ministrstva za davke z dne 6. marca 2010 o stopnji davka, ki jo je treba določiti (12). Memorandum kaže, da je treba veljavno različno davčno obravnavo šteti za posledico usklajevanja med zagotavljanjem spoštovanja zakona na eni strani ter povečevanjem davčnega prihodka in ohranjanjem zmernega igranja iger na srečo na drugi strani.
(39)
S tem v zvezi so danski organi menili, da je treba upoštevati tudi mednarodno konkurenco in globalno naravo industrije spletnih iger na srečo. V zvezi s tem so se danski organi sklicevali na „Študijo o igrah na srečo na notranjem trgu Evropske unije“, v skladu s katero stroški poslovanja doma ne bi smeli presegati stroškov poslovanja v tujini, zato da bi se potrošniki in dobavitelji raje odločali za delovanje pod njihovo jurisdikcijo in ne pod jurisdikcijo drugih držav (13).
(40)
Poleg tega so danski organi trdili, da načelo Sodišča v zadevi Salzgitter, v skladu s katerim Komisija pri ugotavljanju, ali priglašeni ukrepi pomenijo državno pomoč, priglašene stopnje obdavčitve ne bi smela primerjati s stopnjami v drugih državah članicah (14), ne velja za priglašeni zakon, saj različna davčna obravnava klasičnih in spletnih igralnic temelji izrecno na notranjih davčnih razlogih. Danska vlada zlasti ni upoštevala davčnih stopenj, ki veljajo v drugih državah članicah, da bi povečala konkurenčnost danskega igralništva, ampak je želela samo doseči ustrezno ravnovesje med navedenimi političnimi cilji priglašenega zakona.
(41)
Poleg tega so danski organi trdili, da si je Komisija napačno razlagala zadevo Salzgitter, saj se nanjo ni oprla pri oceni selektivne narave priglašenega ukrepa, ampak pri preučevanju, ali se lahko selektivnost priglašenega ukrepa šteje za upravičeno.
(42)
Zaradi navedenih razlogov danski organi menijo, da bi bilo treba priglašeni davčni ukrep, če bi bil razglašen za selektivnega, obravnavati kot upravičenega zaradi logike davčnega sistema.
5. PRIPOMBE TRETJIH STRANI
(43)
Komisija je prejela pripombe 17 zainteresiranih tretjih strani, tudi pritožnikov: sedem od teh strani je bilo združenj (15), sedem je bilo podjetij (16), tri pa so bile države članice (17).
(44)
Glede selektivnosti ukrepa so nekatere zainteresirane strani trdile, da spletne in klasične igralnice niso v dejansko in pravno primerljivem položaju, saj ta podjetja ne delujejo na istem trgu, zaradi česar davčni ukrep ni ločen od splošno veljavnega davčnega sistema. Zato se davčnega ukrepa ne sme šteti za selektivnega.
(45)
Da bi podprle to stališče, so tretje strani trdile, da se proizvodi, ki jih nudijo klasične in spletne igralnice, med seboj precej razlikujejo. Dejavnosti, ki so na voljo v klasičnih igralnicah, pomenijo družabno izkušnjo, pri kateri so v nasprotju s spletnimi igrami na srečo pogovor, videz in fizično okolje osrednji del igralniške razsežnosti. Poleg tega je treba klasične igre na srečo obravnavati kot del celotne zabavne izkušnje, ki jo dopolnjujejo druge dejavnosti, kot jih nudijo restavracije, bari, prostori za srečanja in hotelske storitve.
(46)
Poleg tega so te zainteresirane strani trdile, da pri spletnih in klasičnih igrah na srečo nevarnost glede zasvojenosti ni enaka. To stališče podpira sodna praksa Sodišča Evropske unije, ki je menilo, da „se ponujanja iger na srečo po spletu prav tako lahko izkažejo za vir drugačnih in večjih nevarnosti na področju varstva potrošnikov“ (18). Navedena je tudi študija o igrah na srečo, ki jo je objavil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), v skladu s katero spletne igre na srečo predstavljajo dejansko nevarnost zasvojenosti, ki jo mora obravnavati reguliran trg za spletne igre na srečo.
(47)
Poleg tega so nekatere zainteresirane strani trdile, da obstaja delitev trga iger na srečo na podlagi različnih distribucijskih kanalov, ki bi predstavljali bistveni element za razlikovanje različnih upoštevnih trgov. S tem v zvezi so navedle mnenje francoskega organa za konkurenco z dne 20. januarja 2011, v katerem je bilo ugotovljeno, da bi se lahko spletne igre na srečo razlikovale od igranja iger na srečo v klubih ali na prodajnih mestih (20).
(48)
Nekatere zainteresirane strani so tudi poudarile, da se klasične igralnice soočajo z omejenim konkurenčnim pritiskom na določenem geografskem področju, na katerem nudijo svoje igre. Nasprotno pa se spletne igralnice soočajo s hudo konkurenco drugih spletnih igralnic. Ker so igre v klasičnih igralnicah vezane na fizično lokacijo, se morajo stranke fizično premakniti, da bi prišle na zadevno lokacijo. Na Danskem, na primer, je samo šest lokacij, na katerih lahko poslujejo klasične igralnice. Nasprotno pa spletne igralnice omogočajo igralcem, da dostopajo do velikega števila spletnih iger, ki jih nudijo različni mednarodni ponudniki. Poleg tega močno konkurenco spletnih igralnic še povečuje obstoj posebnih spletnih strani, ki primerjajo ponudbe različnih ponudnikov spletnih iger na srečo, ter številnih blogov in forumov, ki igralcem omogočajo primerjanje proizvodov, cen in storitev spletnih ponudnikov.
(49)
Hkrati te zainteresirane strani poudarjajo, da so stopnje dobička pri spletnih igrah na srečo zaradi hude konkurence med spletnimi ponudniki in pomanjkanjem take konkurence med klasičnimi igralnicami precej nižje kot stopnje dobička pri klasičnih igrah na srečo. Zato bi imele spletne igralnice precej nižje stopnje dobička glede na izplačilo, tj. odstotek vplačanih zneskov, ki se pripišejo nazaj strankam. Poleg tega lahko klasične igralnice nudijo druge stranske proizvode in imajo zaradi tega stranske zaslužke, na primer hoteli, bari, restavracije, ki jih v spletnem okolju ni. Zato bi bila, ker lahko imajo klasične igralnice večji zaslužek od iger na srečo kot spletne igralnice, razlika v davčnih stopnjah upravičena z načelom „finančne zmožnosti plačila“, v skladu s katerim tisti, ki lahko nosi večje davčno breme, plača višje davke.
(50)
Poleg navedenih trditev so nekatere zainteresirane strani tudi trdile, da bi bilo merilo selektivnosti zaradi narave in splošne sheme davčnega sistema upravičeno tudi, če bi bilo za danski ukrep ugotovljeno, da je selektiven. Namen danske različne davčne stopnje je bilo zagotoviti, da bi spletni ponudniki zaprosili za dansko dovoljenje in tako v prihodnosti plačevali danske davke, obenem pa zagotoviti, da se dosežejo cilji glede varstva potrošnikov iz danske zakonodaje o igrah na srečo.
(51)
V zvezi s tem so se nekatere zainteresirane strani sklicevale na obvestilo Komisije iz leta 1998 o uporabi pravil o državni pomoči za ukrepe, ki zadevajo obdavčitev ustvarjenega dohodka (21), v skladu s katerim je celoten namen davčnega sistema pobiranje prihodkov za izdatke države. Na tej podlagi so zavzele stališče, da cilja glede povečanja davčnega prihodka od zagotavljanja spletnih iger na srečo danskim rezidentom ne bi bilo mogoče doseči z davčno stopnjo, višjo od stopnje, ki je za spletne igre na srečo določena v priglašenem zakonu.
(52)
V nasprotju s prejšnjimi trditvami so druge tretje strani - v glavnem klasične igralnice - predložile pripombe proti stališču danskih organov.
(53)
V bistvu so te zainteresirane strani trdile, da bi bilo treba danski davčni sistem obravnavati kot selektivnega, saj uvaja različno davčno obravnavo med dvema skupinama podjetij, ki so ob upoštevanju ciljev ukrepa v dejansko in pravno primerljivem položaju. Te strani so trdile, da spletne in klasične igralnice izvajajo konkurenčne dejavnosti na enem in istem trgu in so zato v primerljivem položaju.
(54)
Svoje stališče so podprle s trditvijo, da so igre, ki jih nudijo spletne in klasične igralnice, podobne. Pravila iger na srečo v igralnicah bi bilo treba obravnavati kot enaka, navidezna interakcija s krupjeji ali drugimi igralci na spletu pa je primerljiva z dejansko interakcijo v klasičnih igralnicah. Proizvajalci igralnih avtomatov za klasične igralnice izdelujejo enake modele za spletno in klasično rabo. Zato so s tehničnega vidika igre na srečo na spletu in v klasičnih igralnicah enake glede tehnoloških platform, opisa, značilnosti, oblik in parametrov.
(55)
Poleg tega so zainteresirane strani trdile, da so profili potrošnikov, ki uporabljajo spletne in klasične igralnice, primerljivi. Zato potrošniški vidik ne bi smel biti bistveni razlog za razlikovanje med spletnim in klasičnimi igrami na srečo.
(56)
Nekatere zainteresirane strani so menile, da se spletne igre na srečo ne bi smele obravnavati kot dejavnost, ki se razlikuje od klasičnih iger na srečo, ampak samo kot drug način nudenja iger na srečo igralcem.
(57)
Ob teh trditvah so zainteresirane strani menile, da bi bilo treba obstoječi trg iger na srečo obravnavati kot enotni trg, ki doživlja velike spremembe in za katerega je značilno prehajanje precejšnjega števila igralcev iz klasičnih v spletne igralnice. Za tak razvoj dogodkov je več možnih razlogov, vključno z vedno večjo uporabo interneta, nizkimi stroški delovanja spletnih igralnic na vseh ravneh (objekti, osebje in stalni stroški) ter dejstvom, da lahko zaradi nenehnega razvoja novih tehnologij spletne igralnice nudijo neomejen dostop do spletnih iger na srečo kjer koli in kadar koli.
(58)
Zainteresirane strani predvidevajo, da se bo ta prenos tržnega deleža iz klasičnih v spletne igralnice zaradi hitrosti tehnološkega razvoja, tržnih spodbud in prodora na trg, ki je značilen za elektronsko poslovanje, v prihodnosti povečal, zaradi vseh teh dejavnikov pa je ta sektor iger na srečo izredno dinamičen in se zlahka preoblikuje. S tem v zvezi so se sklicevali tudi na sklepne predloge generalnega pravobranilca Bota v zadevi Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), po mnenju katerega je vpliv novih sredstev komuniciranja tak, da je mogoče igre na srečo in za denar, ki so bile včasih na voljo samo na določenih mestih, zaradi razvoja novih tehnologij, kot so telefoni, interaktivna televizija in splet, igrati kadar koli in kjer koli.
(59)
Sklicevali so se tudi na študijo Komisije o igrah na srečo na notranjem trgu iz leta 2006 (23). V skladu s to študijo se bodo v „prihodnosti igre na srečo v igralnicah vedno bolj igrale preko strežnikov, saj se igralni avtomati vedno bolj selijo v programsko opremo iger, ki jo je mogoče prenesti s spleta“ (24). Ta razvoj bo zaznamoval razvoj novih hibridnih igralnic.
(60)
Na podlagi teh trditev so zainteresirane strani sklenile, da je ukrep selektiven, saj spletne in klasične igralnice izvajajo dejavnosti, ki so pravno in dejansko v primerljivem položaju. Take selektivnosti pa prav tako ni mogoče upravičiti z logiko davčnega sistema. Poleg tega menijo, da uvedba višje davčne stopnje ne bi odvrnila spletnih ponudnikov, da zaprosijo za dovoljenje na Danskem.
(61)
Sicer pa sklicevanje danskih organov na nacionalne davčne sisteme drugih držav članic, da bi upravičili potrebo po privabljanju ponudnikov spletnih igralnic, ni bistveno, saj je stalna sodna praksa, da mora vsaka utemeljitev temeljiti izrecno na nacionalnem davčnem sistemu (25). Poleg tega so trditev danskih organov, da je treba davčno stopnjo za nekatera podjetja znižati zaradi večje konkurenčnosti trga, sodišča vedno znova zavrnila.
6. PRIPOMBE DANSKE NA PRIPOMBE TRETJIH STRANI
(62)
Danski organi ponavljajo svoje stališče, da priglašeni ukrep ni selektiven in ne pomeni državne pomoči ter poudarjajo, da vse intervencijske vlade podpirajo njihovo stališče in da z regulativnega vidika obstaja potreba po razlikovanju med spletnimi in klasičnimi igralnicami.
(63)
Poudarjajo tudi, da je metodologija, ki se uporablja za opredelitev zadevnega trga za namene členov 101 in 102 PDEU, namenjena za zasebna podjetja in temelji na oceni zamenljivosti proizvoda z vidika povpraševanja in ponudbe, zaradi česar se ne bi smela uporabljati za namene ocene državne pomoči. Z uporabo te metodologije bi bila presežena pravila o državni pomoči, ki se v tem primeru uporabljajo za neodvisne davčne pristojnosti države članice.
(64)
Po njihovem mnenju bi bilo treba spletne igre na srečo ločiti od klasičnih iger na srečo. S tem v zvezi so se sklicevali na stališče Komisije, ki ga je zavzela v postopkih združitev, v skladu s katerim igralni avtomati (avtomati za jackpot, avtomati na žetone in avtomati na denar ali plačljivi avtomati, namenjeni zabavi (amusements with prizes - AWP) oblikujejo ločen proizvodni trg (26). Med drugim so navedli tudi odločitev, ki jo je sprejel francoski organ za konkurenco, v skladu s katero klasični poker ni del istega trga kot spletni poker, saj je pri klasičnem pokru potrebna osebna samokontrola, opazovanje drugih igralcev, stroški so pogosto višji, z geografskega vidika pa je omejen (27). Navedli so tudi odločbo o združitvi britanskega urada za varstvo konkurence, ki razlikuje med stavnicami z dovoljenjem na eni strani in telefonskimi ali spletnimi stavami na drugi strani (28).
(65)
Glede razlik na proizvodnih trgih so danski organi poudarili, da so po navedbah številnih intervenientov v igralnicah na voljo dodatne - in precej dražje - storitve. S sociološkega vidika so danski organi ponovili svoje stališče, da so oddaljeni in klasični igralci dva različna tipa potrošnikov, kot je navedeno tudi v pred kratkim objavljeni Zeleni knjigi Komisije o spletnih igrah na srečo na notranjem trgu z dne 24. marca 2011, v kateri je navedeno, da je profil spletnih igralcev očitno drugačen od profila strank klasičnih igralnic ali stavnic (29).
(66)
Danski organi so ponovili tudi, da je stopnja dobička glede na izplačilo za spletne igralnice zaradi nižjih stroškov poslovanja precej višja. Poudarili so tudi, da se spletne in klasične igralnice razlikujejo s tehničnega vidika uporabljene programske opreme, drugačne ureditve za pridobivanje dovoljenj in položaja lokalne dominantnosti klasičnih igralnic.
(67)
Danski organi so nasprotovali tudi razlagi navedenega mnenja generalnega pravobranilca Bota v zadevi Liga Portuguesa s strani določenih zainteresiranih strani. Poudarili so, da je to mnenje, ki je bilo objavljeno v okviru svobode opravljanja storitev, v skladu z zamislijo, da bi bilo treba spletne igralnice obravnavati kot igralnice, ki niso v enakem pravnem in dejanskem položaju kot klasične igralnice.
(68)
Vendar pa danski organi priznavajo, da bi lahko določene vrste spletnih iger še vedno pomenile drugačno obliko prodaje, kot na primer pri stavah.
(69)
Glede namena priglašenega zakona danski organi zavračajo trditev določenih zainteresiranih strani, da je priglašeni zakon namenjen privabljanju tujih ponudnikov iger na srečo. Cilji, za katere si prizadeva vlada, so cilji, našteti v zakonu o igrah na srečo. Poleg tega bi splošni namen novega zakona ostal nespremenjen, tj. ustvarjanje prihodka od iger na srečo, kot je namen vsakega podobnega sistema za zbiranje prihodkov za financiranje javnega proračuna.
(70)
Danski organi se strinjajo tudi z mnenjem, ki so ga izrazile nekatere zainteresirane strani, in sicer, da bi se zmožnost plačila davčnih zavezancev lahko štela za smotrno utemeljitev. V zadevnem primeru bi bila finančna zmožnost spletnih igralnic dejansko precej nižja.
(71)
Danski organi so poudarili, da je njihov davčni sistem za spletne igralnice zasnovan tako, da zagotavlja najboljši možni donos od prihodkov. Zato bi nižja davčna stopnja za spletne igralnice odražala potrebo po uskladitvi štirih ciljev iz priglašenega zakona s potrebo po čim višjih davčnih prihodkih.
7. OCENA UKREPA
7.1 Obstoj državne pomoči na podlagi člena 107(1) PDEU
(72)
Na podlagi člena 107(1) PDEU je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.
7.1.1 Državna sredstva
(73)
Člen 107(1) PDEU zahteva, da pomoč dodeli država članica ali pa se dodeli iz državnih sredstev. Izguba davčnega prihodka je enaka porabi državnih sredstev v obliki davčnih izdatkov.
(74)
V zadevnem primeru prisotnosti državnih sredstev ni nasprotovala nobena od strank, niti danski organi niti pritožniki niti tretje strani.
(75)
Z omogočanjem spletnim igralnicam, da plačujejo davek po razmeroma nizki stopnji v višini 20 % svojega bruto prihodka od iger na srečo (30), se danski organi odrekajo prihodku, ki predstavlja državna sredstva. Komisija zato meni, da zadevni ukrep vključuje izgubo državnih sredstev in je zato dodeljen iz državnih sredstev.
7.1.2 Prednost
(76)
Ukrep mora pomeniti tudi finančno prednost za prejemnika. Pojem prednosti ne obsega samo koristi, ampak tudi posredovanja, ki v različnih oblikah blažijo stroške, ki običajno bremenijo proračun podjetja (31).
(77)
V zadevnem primeru obstoju prednosti ni nasprotovala nobena od strank, niti danski organi niti pritožniki niti tretje osebe.
(78)
Na podlagi zakona o davku od iger na srečo morajo spletne igralnice plačati davek na svoj bruto prihodek od iger na srečo v višini 20 %. Ta stopnja je precej nižja od stopnje, ki velja za klasične igralnice. Zato imajo spletne igralnice prednost v obliki manjšega davčnega bremena. Iz tega sledi, da zadevni ukrep pomeni prednost za podjetja, ki nudijo spletne igre na srečo.
7.1.3 Izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino
(79)
Pod pogoji člena 107(1) PDEU mora ukrep vplivati na trgovino znotraj EU in izkrivljati konkurenco ali groziti, da jo bo izkrivljal. V tem primeru bodo ponudniki spletnih iger na srečo, ki imajo sedež na Danskem, izpostavljeni konkurenci in bodo sodelovali v trgovini znotraj Skupnosti. Zato zakon o davku od iger na srečo, ki zagotavlja ugodno davčno obravnavo danskih podjetij, ki nudijo spletne igre na srečo, v vsakem primeru vpliva na trgovino znotraj Skupnosti in izkrivlja konkurenco ali grozi, da jo bo izkrivljal.
7.1.4 Selektivnost
(80)
Da se ukrep lahko šteje za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, mora biti selektiven, v kolikor daje prednost določenim podjetjem ali proizvodnji določenega blaga.
(81)
Uveljavljena razlaga selektivnosti v sodni praksi je, da je ukrep selektiven, če „je namenjen delni oprostitvi denarnih prispevkov za podjetja, ki izhaja iz običajnega izvajanja splošnega sistema obveznih prispevkov, določenih z zakonom“ (32). Iz tega sledi, da je ukrep selektiven, če pomeni odmik od uporabe splošnega davčnega okvira. V skladu z obstoječo sodno prakso je treba oceniti, ali zadevni ukrep nekaterim podjetjem daje prednost pred drugimi podjetji, ki so ob upoštevanju ciljev zadevne sheme v dejansko in pravno primerljivem položaju (33).
(82)
Če ukrep pomeni odmik od splošnega davčnega sistema, je treba v skladu s sodno prakso preučiti, ali to razlikovanje izhaja iz narave ali splošne sheme davčnega sistema, katerega del je (34). Z drugimi besedami, treba je ugotoviti, ali je zadevni ukrep, ki se zdi a priori selektiven, upravičen ob upoštevanju logike davčnega sistema (35).
(83)
V zadevnem primeru bi bilo treba referenčni sistem opredeliti kot davčno ureditev za danske igre na srečo. Zakon o davku od iger na srečo je namenjen ureditvi plačila dajatev na vse igre na srečo, ki so zagotovljene ali se odvijajo na Danskem, pa naj bo to na spletu ali preko klasičnih igralnic. Zato je treba zadevni ukrep (tj. različno davčno obravnavo v korist spletnih iger na srečo) oceniti glede na ta referenčni davčni sistem.
(84)
Ker priglašeni zakon določa, da imetniki dovoljenja za nudenje iger v spletnih igralnicah plačajo 20 % svojega bruto prihodka od iger na srečo, imetniki dovoljenj za nudenje iger v klasičnih igralnicah pa plačajo osnovno dajatev v višini 45 % svojega bruto prihodka od iger na srečo in dodatno dajatev v višini do 30 % za bruto dohodek od iger na srečo, se pojavi vprašanje, ali je treba spletne in klasične igralnice, za katere veljajo različni davki, obravnavati kot pravno in dejansko primerljive.
(85)
Glede tega so danski organi vztrajno trdili, da spletne in klasične igre na srečo glede na platforme, stroške, finančne marže, družabno izkušnjo, dobavitelje ali proizvode pravno in dejansko niso primerljive.
(86)
Poleg tega so, tako kot druge zainteresirane strani, poudarjali temeljno razliko med obema kategorijama ponudnikov, in sicer hudo konkurenco, s katero se soočajo spletne igralnice, v primerjavi s pomanjkanjem konkurence, s katero se soočajo klasične igralnice.
(87)
Kljub številnim objektivnim razlikam med ponudniki spletnih in klasičnih iger na srečo (na primer fizična prisotnost proti prisotnosti na spletu) Komisija meni, da navedene razlike med spletnimi in klasičnimi igralnicami niso dovolj velike, da bi lahko, tako s pravnega kot dejanskega vidika, bistveno in odločilno razlikovali med obema vrstama podjetij.
(88)
S tem v zvezi Komisija ugotavlja, da so igre, ki jih nudijo spletne in klasične igralnice, enakovredne. Igre, ki jih nudijo spletne in klasične igralnice - vključno z ruleto, bakaratom, punto bancom, blackjackom, pokrom in igranjem na igralnih avtomatih - so del iste dejavnosti igralništva, ne glede na to, ali se nahajajo na spletu ali na klasičnih lokacijah. Poleg tega se zdi, da so igre na srečo, ki so na voljo na spletu in na klasičnih lokacijah, glede na tehnične platforme, format in parametre primerljive s tehničnega vidika.
(89)
S tem v zvezi Komisija meni, da so z vidika obdavčenja iger na srečo spletne igre na srečo samo drug distribucijski kanal podobne dejavnosti. To mnenje Komisija podpira z ugotovitvijo, da si spletne igralnice zelo prizadevajo, da bi simulirale izkušnjo klasične igralnice na način, ki spletnim igralcem daje občutek, kot da igrajo v okolju klasične igralnice in ne v virtualnem okolju.
(90)
Da bi podprli svoje stališče, da spletne in klasične igre na srečo pravno in dejansko nista primerljivi dejavnosti, so danski organi med drugim navedli odločitev britanskega urada za varstvo konkurence, ki razlikuje med stavnicami z dovoljenjem na eni strani ter telefonskimi ali spletnimi stavami na drugi strani (36). Vendar pa ta navedba nasprotuje mnenju danskih organov, da so spletne in klasične stave enake dejavnosti (37). Glede tega je sporno tudi, da bi danski organi klasične in spletne stave šteli za podobne dejavnosti in zanje uvedli enako davčno obravnavo, druge vrste spletnih in klasičnih iger na srečo pa bi obravnavali kot različne dejavnosti in zanje uvedli različne davčne stopnje.
(91)
Danski organi so se sklicevali tudi na odločbo v zadevi Candover-Cinven-Gala (38), v kateri je bilo ugotovljeno, da igralni avtomati (avtomati za jackpot, avtomati na žetone in avtomati na denar ali plačljivi avtomati, namenjeni zabavi (amusements with prizes - AWP) oblikujejo ločen proizvodni trg (39). Vendar pa je treba ob dejstvu, da se ta odločba ni nanašala na uporabo pravil o državni pomoči ali vprašanje selektivnosti, opozoriti, da čeprav odločba navaja, da „igralni avtomati (avtomati za jackpot, avtomati na žetone in avtomati na denar ali plačljivi avtomati, namenjeni zabavi) oblikujejo ločen proizvodni trg,“ navaja tudi, da „se lahko obravnavajo kot del sklopa iger na srečo na zadevnih mestih, kjer se nahajajo, tj. igralnicah, dvoranah za tombolo, igralnih salonih, pivnicah, stavnicah itd.“ (40).
(92)
Domnevna razlika med družbeno-gospodarskimi profili potrošnikov, nevarnost zasvojenosti ali razvoj trga prav tako ne zadoščajo za dokaz, da spletne in klasične igre na srečo predstavljajo dve različni vrsti dejavnosti, ki pravno in dejansko nista primerljivi. Za nekatere študije, na katere so se opirali danski organi in drugi pritožniki, se zdi, da obsegajo dovolj ugotovitev za podporo nasprotnih sklepov. Tako danski organi glede študije Komisije o igrah na srečo na notranjem trgu iz leta 2006 (41) trdijo, da študija dokazuje, da sta spletni in klasični trg ločena (42). Nasprotno pa nekatere zainteresirane strani isto študijo (43) navajajo, da bi dokazale, da trga spletnih iger na srečo ne bi smeli obravnavati kot nov trg, ampak kot razvoj istega trga iger na srečo, ki ga je zaznamoval razvoj novih hibridnih igralnic (44).
(93)
Podobno se nasprotujoče si izjave najdejo v študiji, ki jo je izvedel danski nacionalni center za socialne raziskave (45), navajajo pa jo tako danski organi kot pritožniki. Danski organi trdijo, da se igralci v klasičnih igralnicah razlikujejo od igralcev v spletnih igralnicah glede na starost, spol in stopnjo izobrazbe, pritožniki pa s sklicevanjem na isto študijo trdijo, da študija kaže, da med profili igralcev, ki igrajo v klasičnih ali spletnih igralnicah, ni bistvene razlike. Po njihovem mnenju študija kaže, da so igralci, ki igrajo igre tako v klasičnih kot spletnih igralnicah, običajno mladi moški, stari med 18 in 24 let (46).
(94)
Na podlagi navedenega Komisija ugotavlja, da je treba spletne in klasične igralnice obravnavati kot pravno in dejansko primerljive. Ker spletno in klasično igranje iger na srečo predstavljata enako nevarnost, priglašeni ukrep obravnava tako spletne kot klasične igre na srečo. Zadevni ukrep uvaja različno davčno obravnavo v korist spletnih igralnic in na škodo klasičnih igralnic. Iz tega sledi, da je treba zadevni ukrep a priori obravnavati kot selektiven v smislu člena 107 PDEU, saj pomeni odmik od splošnega davčnega sistema.
(95)
Ali se ukrep, ki se zdi a priori selektiven, lahko upraviči z naravo in logiko sistema, je treba oceniti ob upoštevanju obstoječe sodne prakse. Selektivnost ukrepa je mogoče upravičiti z usmerjevalnimi načeli ali utemeljitvijo davčnega sistema.
(96)
Glede tega so danski organi trdili, da je glede na posebnosti zadevnega sektorja različna davčna obravnava v korist spletnih igralnic edini način za zagotavljanje učinkovitosti davčnega sistema. Višja davčna stopnja bi ponudnike spletnih igralnic odvrnila od pridobivanja danskega dovoljenja, uvedba nižjega davčnega bremena za vse zadevne ponudnike pa bi bila v nasprotju s splošnim ciljem ohranjanja igranja iger na srečo na razumni ravni.
(97)
Danski organi so trdili tudi, da finančna zmožnost spletnih igralnic, ki naj bi bila nižja od finančne zmožnosti klasičnih igralnic, upravičuje različne davčne stopnje med obema kategorijama igralnic.
(98)
Ob upoštevanju navedenih trditev Komisija opozarja, da mora država članica v skladu s sodno prakso (47) in Obvestilom Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za ukrepe, ki zadevajo neposredno obdavčitev ustvarjenega dohodka (48) ugotoviti, ali zadevni ukrep izhaja iz osnovnih ali iz usmerjevalnih načel tega sistema. Utemeljitev na podlagi narave ali splošne sheme zadevnega davčnega sistema predstavlja izjemo od načela, da je državna pomoč prepovedana. Zato jo je treba razlagati ozko (49).
(99)
Iz tega sledi, da morajo danski organi dokazati, da je zadevni davčni ukrep upravičen zaradi logike davčnega sistema. Vendar pa danski organi niso predložili zadostnih in prepričljivih dokazov, ki bi podprli njihovo trditev, da znižanje davčne stopnje za določen segment (spletni ponudniki) obsežnejše kategorije (ponudniki iger na srečo) kot sredstvo za zagotavljanje, da bodo spletni ponudniki zaprosili za dovoljenje, izhaja iz načel in logike, na katerih temelji danski davčni sistem. Zlasti cilj privabljanja tujih ponudnikov storitev spletnih iger na srečo na Danskem in njihovo upoštevanje danskih pravil bi bilo treba obravnavati kot cilj javne politike, ki je zunaj logike davčnega sistema.
(100)
Podobno glede domnevne zmožnosti plačila ponudnikov spletnih iger na srečo danski organi niso uspeli dokazati, da obstaja razlika med dobičkonosnostjo spletnih in klasičnih iger na srečo, ki bi upravičila različno davčno obravnavo. Prav tako danski organi niso dokazali, da je finančna zmožnost plačila načelo, ki je zajeto v njihovem sistemu neposrednega obdavčenja podjetij in ki bi ga lahko uporabili v zadevnem primeru za utemeljitev različne davčne obravnave spletnih in klasičnih igralnic.
(101)
Iz navedenega sledi, da po mnenju Komisije selektivnost priglašenega ukrepa ob upoštevanju logike davčnega sistema ni upravičena.
7.1.5 Sklepna ugotovitev
(102)
Ob upoštevanju navedenega Komisija meni, da so merila iz člena 107(1) PDEU izpolnjena in da ukrep, ki uvaja nižjo davčno stopnjo za spletne igre na srečo, pomeni državno pomoč za ponudnike storitev spletnih iger na srečo s sedežem na Danskem.
7.2 Združljivost ukrepa na podlagi člena 107(3)(c) PDEU
(103)
Člen 107(2) in (3) Pogodbe o delovanju Evropske unije navaja pravila, ki določajo, kdaj so določeni ukrepi pomoči združljivi z notranjim trgom in katere vrste pomoči se lahko štejejo za združljive z notranjim trgom.
(104)
Komisija meni, da se lahko zadevni ukrep šteje za združljivega z notranjim trgom na podlagi odstopanja iz člena 107(3)(c) PDEU, ki omogoča „… pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kadar takšna pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.“
(105)
Komisija ugotavlja, da ukrep ne spada na področje uporabe veljavnih smernic za uporabo člena 107(3)(c) PDEU. Zato ga je treba oceniti neposredno ob upoštevanju te določbe Pogodbe. Da bi veljal za združljivega s skupnim trgom po členu 107(3)(c) PDEU, mora ukrep pomoči slediti cilju skupnega interesa ter veljati za potrebnega in sorazmernega. Pri ocenjevanju združljivosti ukrepa z notranjim trgom Komisija tehta njegov pozitivni učinek pri doseganju cilja skupnega interesa in njegove možne negativne stranske učinke, kot je izkrivljanje trgovine in konkurence. Ta preizkus temelji na tristopenjskem preverjanju. Prvi dve stopnji obravnavata pozitivne učinke državne pomoči, tretja pa negativne učinke ter posledično tehtanje pozitivnih in negativnih učinkov (50). Preizkus je sestavljen na naslednji način:
1.
Ali ima ukrep pomoči natančno opredeljen cilj skupnega interesa?
2.
Ali je pomoč dobro oblikovana za dosego cilja skupnega interesa, tj. ali predlagana pomoč odpravlja tržno nepopolnost ali izpolnjuje drug cilj? Pri tem je treba zlasti izpostaviti naslednje:
(a)
ali je ukrep pomoči ustrezen instrument, tj. ali obstajajo drugi primernejši instrumenti?
(b)
ali obstaja spodbujevalni učinek, tj. ali pomoč spreminja vedenje morebitnih upravičencev?
(c)
ali je ukrep pomoči sorazmeren, tj. ali bi lahko bila enaka sprememba v vedenju dosežena z manj pomoči?
3.
Ali sta izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino omejena, tako da je splošno ravnovesje pozitivno?
7.2.1 Cilj skupnega interesa
(106)
Danski organi so pojasnili, da bodo preoblikovali nacionalno zakonodajo o prirejanju iger na srečo in stav ter veljavno monopolno ureditev nadomestili z regulirano in delno liberalizirano ureditvijo. Liberalizacija naj bi bila med drugim potrebna tudi zaradi skladnosti z zakonodajo EU po začetku postopka za ugotavljanje kršitev in izdaji obrazloženega mnenja dne 23. marca 2007 (51) ter zaradi odziva na grožnjo, ki so jo predstavljale nezakonite spletne igre na srečo ponudnikov iger na srečo iz drugih držav.
(107)
Do zdaj je bil danski sektor iger na srečo v bistvu državni monopol, saj je bilo izdano samo eno dovoljenje, in sicer podjetju, ki ga nadzira država, „Danske Spil A/S“. Kljub regulativnemu okviru, ki tujim ponudnikom spletnih iger na srečo prepoveduje oglaševanje njihovih storitev potrošnikom, ki prebivajo na Danskem, so številni ponudniki spletnih iger na srečo s sedežem v drugih državah članicah in tudi iz tretjih držav svoje storitve nudili preko kanalov, ki se ne nahajajo na Danskem, npr. satelitskih televizijskih kanalov, ki oddajajo iz Združenega kraljestva. Danski organi so v priglasitvi navedli, da prepovedi za druge ponudnike iger na srečo, ki svoje storitve oglašujejo na Danskem, ne morejo izvajati v praksi zaradi danskih sodnih postopkov, v katerih je bilo izpostavljeno, da obstoječi danski monopol v sektorju iger na srečo pomeni omejitev prostega pretoka storitev. Zato je prišlo do nezadovoljivega položaja, v katerem je bila zakonitost obstoječega monopola izpodbijana tako v upravnih in sodnih postopkih kot tudi preko neposrednega zagotavljanja storitev spletnih iger na srečo s strani ponudnikov brez dovoljenja, ki imajo sedež v drugih jurisdikcijah.
(108)
V skladu z obrazložitvenim memorandumom, ki spremlja zakon o igrah na srečo, je bil postopek liberalizacije upravičen s sklicevanjem na najnovejši tehnološki razvoj, kar je pomenilo, da je Danska zdaj del globalne komunikacijske družbe, v kateri imajo potrošniki dostop do številnih storitev ponudnikov iz različnih jurisdikcij. V zadnjih desetih letih so se spletne igre na srečo razvile v pomemben prodajni proizvod na internetu, zlasti po uvedbi spletnega pokra. Internet je danskim državljanom ponudil priložnost, da primerjajo proizvode podjetja Danske Spil in obseg teh proizvodov s proizvodi, ki jih nudijo ponudniki spletnih iger na srečo s sedežem v Združenem kraljestvu, na Malti, v Gibraltarju in drugih državah. V zadnjih letih vedno večje število Dancev uporablja storitve mednarodnih ponudnikov iger na srečo. Kot so pojasnili danski organi, je vlado skrbelo, da bi lahko bilo nudenje iger na srečo, če ga ne bi učinkovito uredili in nadzorovali, povezano z negativnimi učinki na družbo v obliki kaznivih dejanj in izgube nadzora nad javnim redom ter bi lahko povzročilo zasvojenost ranljivih posameznikov od iger na srečo. Hkrati je dobiček podjetja Danske Spil stalno upadal. Danski organi morajo zato urediti in nadzorovati igre na srečo, ki so na voljo danskim državljanom, da bi lahko usmerili igre na srečo v nadzorovan okvir in tako preprečili pojav negativnih učinkov na družbo.
(109)
V zvezi s tem Komisija opozarja, da sektor iger na srečo v Evropski uniji še nikoli ni bil predmet usklajevanja. V skladu s členom 2 Direktive o storitvah so igre na srečo celo izrecno izključene iz področja uporabe Direktive (52). Vendar pa lahko kljub pomanjkanju sekundarne zakonodaje na tem področju čezmejne igre na srečo sodijo na področje uporabe temeljnih svoboščin Pogodbe, tj. pravice do ustanavljanja (člen 49 PDEU) in svobode opravljanja storitev (člen 56 PDEU).
(110)
Člen 56 PDEU načeloma zahteva prepoved vseh omejitev svobode opravljanja storitev, tudi če se ta omejitev uporablja brez razlikovanja za nacionalne ponudnike storitev in ponudnike iz drugih držav članic, če ta omejitev prepoveduje, ovira ali zmanjšuje privlačnost dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, kjer zakonito ponuja podobne storitve (53). Uveljavljena sodna praksa je tudi, da zakonodaja države članice, ki ponudnikom s sedežem v drugih državah članicah prepoveduje nudenje storitev na območju te prve države članice prek interneta, pomeni omejitev svobode opravljanja storitev iz člena 56 PDEU (54). Poleg tega je svoboda opravljanja storitev v korist tako ponudnikov kot prejemnikov storitev (55).
(111)
V zadevnem primeru, čeprav nudenje iger na srečo prvenstveno spada na področje uporabe temeljne svoboščine iz člena 56 PDEU, danska zakonodaja vpliva tudi na pravico do ustanavljanja. Na podlagi člena 27 zakona o igrah na srečo Danska zahteva, da imajo ponudniki spletnih iger na srečo sedež na Danskem, če pa so rezidenti druge države članice EU ali EGP, pa morajo imenovati pooblaščenega predstavnika. Utemeljitev omejitev je enaka za pravico do ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev.
(112)
Omejitve teh temeljnih svoboščin so sprejemljive le kot izredni ukrepi, izrecno določeni v členu 52 PDEU, ali utemeljene v skladu s sodno prakso Sodišča ob upoštevanju nujnih razlogov splošnega interesa. Člen 52(1) PDEU dovoljuje omejitve, upravičene na podlagi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja.
(113)
Glede iger na srečo je Sodišče v svojih sodbah priznalo nekatere razloge za upoštevanje prevlade splošnih interesov, kot so cilji v zvezi z varstvom potrošnikov ter preprečevanje goljufij in spodbujanja k prekomernemu zapravljanju pri igrah na srečo ter splošna potreba po ohranjanju javnega reda. S tem v zvezi bi lahko moralne, verske ali kulturne posebnosti ter škodljive moralne in finančne posledice za posameznika in družbo, ki izhajajo iz iger ali stav, upravičile obstoj široke diskrecijske pravice nacionalnih organov, da lahko določijo zahteve glede varstva potrošnikov in družbenega reda. V skladu s tem morajo biti omejitve v vsakem primeru upravičene z višjimi razlogi v javnem interesu, biti primerne za zagotovitev uresničitve cilja, ki ga zasledujejo, in ne smejo presegati tistega, kar je potrebno za njegovo dosego. Prav tako jih je treba uporabljati brez diskriminacije (56).
(114)
Treba pa je opozoriti, da izguba davčnega prihodka ni eden izmed razlogov, ki so navedeni v členu 52 PDEU ali sprejeti v sodni praksi (57), zato je ni mogoče šteti za nujen razlog v javnem interesu, na podlagi katerega bi bilo mogoče upravičiti ukrep, ki načeloma nasprotuje temeljni svoboščini.
(115)
Kar zadeva, natančneje, upravičenost omejitev glede nudenja čezmejnih dejavnosti iger na srečo, je Sodišče menilo (58):
„57.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti […], da se na področju predpisov o igrah na srečo pojavljajo znatna moralna, verska in kulturna razhajanja med državami članicami. Ker to področje ni usklajeno na ravni Skupnosti, mora pri teh vprašanjih vsaka država članica na podlagi lastne lestvice vrednot presojati zahteve za varstvo zadevnih interesov.
58.
Zgolj dejstvo, da je država članica izbrala drugačen sistem varstva, kot ga je sprejela druga država članica, ne more vplivati na presojo potrebe po predpisih, sprejetih na tem področju, in njihove sorazmernosti. Te je treba presojati samo glede na cilje, ki si jih prizadevajo doseči pristojni organi zadevne države članice, in glede na raven varstva, ki ga nameravajo zagotoviti.
59.
Države članice zato prosto določajo cilje svoje politike na področju iger na srečo in v določenem primeru natančno določijo želeno raven varstva. Vendar morajo omejitve, ki jih določijo, izpolnjevati pogoje, ki so razvidni iz sodne prakse Sodišča v zvezi z njihovo sorazmernostjo (zgoraj navedena sodba Placanica in drugi, točka 48).
[…]
69.
Glede tega je treba poudariti, da sektor iger na srečo, ki se ponujajo prek interneta, ni predmet usklajevanja na ravni Skupnosti. Država članica lahko torej upravičeno meni, da samega dejstva, da gospodarski subjekt […] prek interneta zakonito ponuja storitve iz tega sektorja v drugi državi članici - kjer ima sedež in kjer zanjo načeloma že veljajo pravni pogoji in jo nadzorujejo pristojni organi te države - ni mogoče šteti za zadostno jamstvo, da bodo nacionalni potrošniki zavarovani pred nevarnostjo goljufije in kaznivih dejanj, če se upoštevajo težave, ki jih lahko imajo v takih okoliščinah organi države članice, v kateri je sedež, pri presoji poklicne usposobljenosti in poštenosti gospodarskih subjektov.
70.
Poleg tega igre na srečo, ki so dostopne prek interneta, zaradi neobstoja neposrednega stika med potrošnikom in gospodarskim subjektom vključujejo drugačna in večja tveganja v zvezi z morebitnimi goljufijami gospodarskih subjektov v škodo potrošnikom, kot jih vključujejo te igre na zanje običajnih trgih.“
(116)
V nedavni sodbi se je Sodišče podrobno posvetilo nevarnostim spletnih iger na srečo (59):
„103.
Poudariti je treba, da se značilnosti ponujanja iger na srečo prek interneta prav tako lahko izkažejo kot izvor drugačnih in večjih nevarnosti na področju varstva potrošnikov - zlasti pa v zvezi z mladimi in osebami, ki so posebej nagnjene k igram na srečo ali pri katerih obstaja verjetnost, da se to nagnjenje razvije - kot jih vključujejo te igre na zanje običajnih trgih. Poleg zgoraj navedenega neobstoja neposrednega stika med potrošnikom in ponudnikom sta tudi posebna lahka in stalna dostopnost iger na internetu ter morebiten povečan obseg in pogostost take mednarodne ponudbe v okolju, v katerem je igralec tudi izoliran in za katero sta značilni anonimnost in neobstoj družbenega nadzora, dejavnika, ki pripomoreta k razvoju zasvojenosti z igrami na srečo in z njimi povezani čezmerni porabi ter lahko zato povečata s tem povezane negativne družbene in moralne posledice, kot so poudarjene v ustaljeni sodni praksi.
104.
Poleg tega je treba v zvezi z diskrecijsko pravico držav članic glede določitve ravni varstva potrošnikov in družbenega reda na področju iger na srečo ugotoviti, da v zvezi z merilom sorazmernosti ni nujno, da omejevalni ukrep, ki so ga določili organi države članice, ustreza ideji, ki je skupna vsem državam članicam glede načina varstva zadevnega legitimnega interesa (glej po analogiji sodbo z dne 28. aprila 2009 v zadevi Komisija proti Italiji, C-518/06, ZOdl., str. I-3491, točki 83 in 84).
105.
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da je ukrep prepovedi kakršnega koli ponujanja iger na srečo prek interneta načeloma lahko ustrezen za doseganje ciljev preprečevanja čezmerne porabe pri igranju iger na srečo, boja zoper zasvojenost z igrami na srečo in varstva mladih, čeprav je ponujanje takih iger po običajnejših kanalih dovoljeno.“
(117)
Pomanjkanje usklajenosti na področju iger na srečo in različni pristopi držav članic glede dovoljenih iger na srečo ter ponudnikov, ki jih lahko nudijo, kažejo na zelo razdrobljen notranji trg za nudenje čezmejnih storitev iger na srečo. Medtem ko nekatere države članice omejujejo ali celo prepovedujejo nekatere igre na srečo, so se druge odločile za bolj odprte trge. Številne države članice so zaradi povečane ponudbe spletnih iger na srečo nedavno spremenile svojo zakonodajo na področju iger na srečo ali jo spreminjajo.
(118)
Danski organi niso predložili podrobnih podatkov o obsegu nezakonitih iger na srečo danskih rezidentov, ampak so poudarili, da je razvoj nereguliranega sektorja spletnih iger na srečo z družbenega vidika zaskrbljujoč.
(119)
Ta trend potrjuje Zelena knjiga Evropske komisije iz marca 2011 (60). Priloženi delovni dokument služb Komisije navaja, da je na Danskem v letu 2008 bruto prihodek od spletnih iger na srečo znašal 250 milijonov EUR, od tega je bilo 14 % (tj. 34 milijonov EUR) povezanih z igrami na srečo v igralnicah in 22 % (tj. 56 milijonov EUR) s pokrom (61). Po definiciji so tako spletne igre na srečo v igralnicah kot spletni poker prepovedane dejavnosti.
(120)
Te številke naj bi se še povečale. Zelena knjiga poroča, da so spletne igre na srečo najhitreje rastoči del trga iger na srečo, ki je ustvaril 7,5 % letnega prihodka celotnega trga iger na srečo v letu 2008 (EU-27), do leta 2013 pa naj bi svoj obseg podvojil (62). Drugič, delež spletnih iger na Danskem glede na celotni segment iger na srečo znaša po ocenah 21,9 %, kar je druga najvišja stopnja v EU, kjer povprečje znaša 7,5 % (63).
(121)
Ob upoštevanju navedene sodne prakse in splošnih značilnosti trga iger na srečo v EU Komisija meni, da so trditve danskih organov glede upravičenosti sprejetega ukrepa dobro utemeljene. Komisija se zaveda zlasti posebnosti zadevnih dejavnosti: spletne igre na srečo, ki so na voljo prek interneta, so preoblikovale sektor in ustvarile globalni trg z zabrisanimi fizičnimi mejami. Glede tega, kot je navedeno v Zeleni knjigi iz leta 2011 (64), Komisija tudi ugotavlja, da obstaja potreba po preprečevanju škodljivih negativnih posledic, ki jih lahko imajo spletne igre na srečo za potrošnike. Poleg velike nevarnosti zasvojenosti s spletnimi igrami na srečo, na katero opozarjajo različne socialne študije (65), je treba posebno pozornost nameniti mladoletnim osebam in drugim ranljivim skupinam, vključno z igralci z nizkim dohodkom, igralci s preteklo zasvojenostjo od iger na srečo in mladimi odraslimi, ki se ne zavedajo nevarnosti, povezanih s težavami z igrami na srečo. Da bi zaščitile te kategorije morebitnih igralcev, bi morale države članice nadzorovati sektor spletnih iger na srečo, med drugim z uvedbo starostne omejitve ali pogoji za izdajo dovoljenja, nadzorom sistemov za obdelavo plačil in omejevanjem trženja ali oglaševanja spletnih iger na srečo.
(122)
Reforma, ki je bila sprejeta na Danskem in je botrovala sprejetju priglašenega ukrepa, je zato v skladu s ciljem Zelene knjige Evropske komisije z dne 24. marca 2011 o „spletnih igrah na srečo na notranjem trgu“, in sicer prispevati k oblikovanju pravnega okvira za spletne igre na srečo v državah članicah, ki bi zagotavljal večjo pravno varnost vsem interesnim skupinam (66). Zelena knjiga je bila odziv na sklepe Sveta iz decembra 2010, ki so pozdravili obsežno posvetovanje Evropske komisije o spletnih igrah na srečo na notranjem trgu, ki bi omogočilo poglobljeno razpravo o vprašanjih zlasti glede spletnih iger na srečo (67), in na resolucijo Evropskega parlamenta z dne 10. marca 2009, v kateri je Parlament Komisijo pozval, naj v tesnem sodelovanju z nacionalnimi vladami preuči gospodarske in negospodarske učinke nudenja čezmejnih iger na srečo (68). Poudariti je treba, da je zakonodajna reforma, izvedena prek priglašenega ukrepa, v skladu s cilji, ki jih zagovarja Komisija, ter je privedla do začetka postopkov za ugotavljanje kršitev in pošiljanja obrazloženega mnenja danskim organom marca 2007 (69).
(123)
Zato Komisija meni, da priglašeni zakon o davkih od iger na srečo, v kolikor bo liberaliziral trg ter omogočil danskim in tujim ponudnikom spletnih iger na srečo, da nudijo svoje storitve danskim rezidentom, obenem pa zagotovil, da izpolnjujejo potrebne pogoje za pridobitev dovoljenja od danskih organov, služi dobro opredeljenemu cilju skupnega interesa.
7.2.2 Pomoč, ki ustreza želenemu cilju
(124)
Ukrep pomoči se šteje za potrebnega in sorazmernega, če obsega instrument, primeren za doseganje opredeljenega cilja skupnega interesa, če ima spodbujevalni učinek na upravičence in če ne uvaja nepotrebnega izkrivljanja konkurence.
(125)
Danski organi so se odločili, da bodo liberalizirali danski trg spletnih iger na srečo in dovolili izdajanje neomejenega števila spletnih dovoljenj. Vendar pa za izdajo takega dovoljenja veljajo številni pogoji, ki so med drugim povezani z zanesljivostjo direktorja podjetja, ki zaprosi za dovoljenje. Da bi bila liberalizacija uspešna, se je danska vlada tudi odločila, da bo znižala obdavčenje spletnih igralnic in tako ohranila nespremenjene samo davčne stopnje za klasične igralnice. Glede tega so pritožniki trdili, da znižanje davčne stopnje za spletne igralnice ni bila najustreznejša rešitev. Na primer, blokiranje plačil in sporočil (instrumenti za omejevanje) bi se lahko še vedno uporabljalo za doseganje ciljev postopka liberalizacije, ne da bi pri tem uvedli nižje davčne stopnje za spletne igralnice. Po mnenju pritožnikov bi se lahko Danska odločila, da uvede prepoved nezakonitih spletnih iger na srečo z blokiranjem „plačil in sporočil“ (filtriranje domene, blokiranje internetnega protokola in blokiranje plačil) ali z omejitvijo števila dovoljenj, ki bodo izdana.
(126)
Glede uporabe „sistemov blokiranja“ Zelena knjiga Komisije navaja, da je učinkovitost sistemov blokiranja odvisna od predhodno določenih in posodobljenih seznamov elementov, ki jih je treba blokirati, ter od učinkovitosti sistemov programske opreme. Vendar pa se pojavi vprašanje, ki so ga izpostavili danski organi, ali bi lahko ti sistemi blokiranja prinesli pričakovane rezultate, saj bi se lahko spletne igralnice izognile blokadi na spletu tako, da bi spremenile „vrata“, ki jih uporabljajo, prepoved določenih plačil pa bi lahko blokirala popolnoma zakonito trgovinsko poslovanje, ki ni povezano s stavami in nagradami.
(127)
Glede možnosti izdajanja omejenega števila spletnih dovoljenj so učinki odvisni od števila dovoljenj, ki bodo izdana. Če je število omejeno na samo nekaj dovoljenj, bo majhno število konkurentov zmanjšalo konkurenco in vplivalo na ponudbo, kar bi v primerjavi z neomejenim številom dovoljenj pomenilo višje stroške za potrošnike v obliki nižje stopnje dobička glede na izplačilo. Manjše število dovoljenj omejuje tudi raznolikost in kakovost izbire, ki je na trgu na voljo potrošnikom, ter proizvajalce spodbuja k manjši skrbnosti pri odzivanju na želje in potrebe potrošnikov (70). Pri omejevanju števila dovoljenj se pojavi tudi vprašanje glede meril za določanje števila dovoljenj na nesamovoljen način, glede tega, katere institucije bi nadzorovale zahteve za izdajo dovoljenja in na kakšen način, ter glede obravnavanja nezakonitega nudenja storitev, tj. kdo sprejme katere ukrepe proti nezakonitemu nudenju iger na srečo (71).
(128)
Glede na te pomisleke Komisija meni, da je nižja davčna stopnja za spletne igre na srečo ustrezen instrument za doseganje ciljev liberalizacije novega zakona o igrah na srečo. Ukrep pomoči bo zagotovil, da bodo spletne igralnice, ki želijo danskim rezidentom nuditi igre na srečo, zaprosile za dovoljenje in spoštovale veljavne nacionalne predpise.
(129)
Komisija meni, da ukrep pomoči lahko spremeni ravnanje tujih ponudnikov spletnih iger na srečo, saj nižja davčna stopnja te ponudnike spodbuja, da na Danskem pridobijo dovoljenje in tako spletne igre na srečo prvič nudijo na zakonit način.
(130)
Pomoč se šteje za sorazmerno, če enake spremembe ravnanja ne bi bilo mogoče doseči z manj pomoči in manj izkrivljanja. Znesek pomoči mora biti omejen na najmanjšo vrednost, potrebno za izvedbo dejavnosti. V zadevnem primeru Komisija meni, da so danski organi ukrep oblikovali tako, da bo čim bolj zmanjšal morebitni znesek državne pomoči in izkrivljanje konkurence, ki izhaja iz ukrepa.
(131)
V memorandumu z dne 6. marca 2010 o stopnji davka, ki jo je treba določiti, ki ga je dansko ministrstvo za davke predložilo predstavnikom političnih strank danskega parlamenta (72), je bila izbira nižje davčne stopnje v višini 20 % bruto prihodka od iger na srečo za spletne igre na srečo utemeljena z navedbo naslednjih meril:
(a)
igre na srečo, ki so na voljo na podlagi danskih dovoljenj, bi morale biti prilagojene ponudbi ponudnikov spletnih iger na srečo v tujini, tj. davčna stopnja mora biti prilagojena tako, da bo ustrezala visokim stopnjam dobička glede na izplačilo, ki jih nudijo tuji ponudniki spletnih iger na srečo, in jih tako spodbudila, da dejansko zaprosijo za dovoljenje;
(b)
skupno število iger, ki so na voljo, bi bilo treba povečati, kar bi pripomoglo k povečanju prometa;
(c)
igre na srečo bi morale biti tako zanimive, da igralci ne bi hoteli igrati iger na straneh tujih (nezakonitih) ponudnikov;
(d)
treba bi bilo uporabiti instrumente blokiranja in zagotoviti, skupaj z uporabo točk (a) do (c), da se igranje iger na srečo na straneh nezakonitih ponudnikov zmanjša na najnižjo možno raven.
(132)
V tem memorandumu danski organi opozarjajo, da zakonodaja Združenega kraljestva, ki naj bi bila zelo blizu danski zakonodaji na področju iger na srečo, za spletne igre na srečo določa davčno stopnjo v višini 15 %. Danski organi so menili, da bi lahko bila davčna stopnja za spletne igre na srečo višja kot v Združenem kraljestvu, saj bo Danska, v nasprotju z Združenim kraljestvom, uvedla tudi dopolnilne ukrepe za blokiranje, kar bo igralcem otežilo igranje iger na srečo na straneh tujih ponudnikov, ki nimajo danskega dovoljenja.
(133)
Podobno danski organi navajajo primera Francije in Italije, ki sta liberalizirali svoje trge in uvedli višje stopnje dajatve kot Združeno kraljestvo. Danski organi opozarjajo, da so ti trgi precej večji od danskega trga. Velikost trga lahko vidno vpliva na pripravljenost ponudnika, da vstopi na trg, tudi če je stopnja davka višja, saj so stroški, ki so vedno povezani z vzpostavitvijo poslovanja na novem trgu, precej višji za vstop na manjše trge.
(134)
V memorandum je vključena tudi simulacija morebitnega učinka davčnih stopenj v višini 15, 20 in 25 % na dohodke, pri čemer so upoštevane tudi morebitne spremembe igralnih vzorcev igralcev in ukrepov ponudnikov. Simulacija je pokazala, da bo davčna stopnja v višini 20 % še vedno dovolj privlačna za ponudnike iger na srečo, da bodo zaprosili za dansko dovoljenje, in za igralce, da bodo imeli na voljo privlačne storitve. Višja davčna stopnja (tj. 25 %) bi po pričakovanjih povečala pritisk na izplačila, zaradi česar bi se pozitivni učinek 25-odstotne davčne stopnje na dohodek izkazal za manjšega od učinka pri 20-odstotni stopnji.
(135)
Danski zakonodajalec je zato sklenil, da bi bile najverjetnejši rezultat višje davčne stopnje za spletne igre na srečo storitve, ki niso tako zanimive za igralce, zaradi česar bi se zmanjšal promet in s tem izničila pričakovanja glede večjih prihodkov od davkov.
(136)
Sklepe, ki jih je danski zakonodajalec sprejel glede ustrezne stopnje obdavčitve za spletne igre na srečo, potrjuje tudi poročilo svetovalne družbe na tem področju, ki je ugotovila, da davčna stopnja v višini 20 % ne bi pomenila izgube dohodka, ki bi ga država v nasprotnem primeru prejela (73). V skladu s tem poročilom je bila to najvišja stopnja, ki je ekonomsko izvedljiva - višja stopnja bi bila „stopnja brez dobička“, tj. davčna stopnja, ki bi bila preprosto previsoka, da bi imeli ponudniki zadosten poslovni razlog za vstop na trg. Nad to stopnjo bi se dobiček od davka manjšal.
(137)
Glede na navedeno Komisija meni, da davčna stopnja v višini 20 % bruto prihodka od iger na srečo, ki velja za spletne igralnice, ni nižja od stopnje, potrebne za zagotovitev, da so cilji zakona o davku na srečo doseženi. Zato ukrep pomoči izpolnjuje zahtevo glede sorazmernosti iz sodne prakse Sodišča.
7.2.3 Vpliv na konkurenco in trgovino med državami članicami
(138)
Glede vpliva ukrepa pomoči na konkurenco in trgovino je treba razlikovati med morebitnimi izkrivljanji trgovine med državami članicami in izkrivljanji konkurence na Danskem, zlasti med obstoječimi klasičnimi igralnicami.
(139)
Glede trgovine med državami članicami ni pričakovati nobenega negativnega vpliva. Zakon o igrah na srečo omogoča danskim rezidentom, da igre na srečo igrajo zakonito na straneh spletnih igralnic. Te spletne strani niso omejene samo na danske rezidente, ampak lahko do njih v skladu z omejitvami nacionalnih zakonodaj dostopajo rezidenti vseh držav članic EU. Z določitvijo davčne stopnje za spletne igralnice v višini 20 % bruto prihodka od iger je danski ukrep pomoči na splošno v skladu s stopnjami podobnih davkov v drugih državah članicah, ki so že preoblikovale svojo zakonodajo na področju spletnih iger na srečo. Na primer, Belgija in Združeno kraljestvo sta za spletne igre na srečo uvedli davčno stopnjo v višini 15 % bruto prihodka od iger, druge države članice pa so uvedle še nižje stopnje (na primer Estonija 5 % bruto prihodka od iger, Latvija 10 % bruto prihodka od iger, Finska 8,25 % bruto prihodka od iger). Samo Slovaška je uvedla davčno stopnjo v višini 27 % bruto prihodka od iger.
(140)
Glede izkrivljanja konkurence na Danskem naj bi ukrep koristil številnim različnim danskim in tujim spletnim igralnicam, ki do zdaj svojih storitev niso smele nuditi danskim rezidentom. Danska je predložila seznam ponudnikov spletnih iger na srečo, ki so že izrazili pripravljenost, da zaprosijo za dovoljenje. Ker je imelo do zdaj dovoljenje za nudenje spletnih iger na srečo samo eno podjetje, ki je pod nadzorom države, bo liberalizacija povečala splošno konkurenčnost na trgu.
(141)
Čeprav ukrep pomeni državno pomoč in njegovo izvajanje morda ne bo brez posledic za obstoječe klasične igralnice, ki so obdavčene z davčno stopnjo do 75 % bruto prihodka od iger na srečo, Komisija meni, da je celotno ravnovesje izvajanja ukrepa pozitivno.
(142)
Kot je bilo prikazano, se sektor in igralci ne bi odzvali na možnost zakonitega nudenja spletnih iger na srečo na danskem trgu, če bi bila davčna stopnja za spletne igre na srečo določena na enaki ali podobni stopnji kot za klasične igralnice, zaradi česar ne bi bili izpolnjeni opredeljeni cilji skupnega interesa, za katere si prizadeva zakon o igrah na srečo.
(143)
V skladu s tem je Komisija sklenila, da je ukrep združljiv z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU.
8. SKLEPNA UGOTOVITEV
(144)
Komisija meni, da priglašeni zakon pomeni davčno prednost za spletne igralnice, ki je dodeljena iz državnih sredstev. Ukrep se a priori šteje za selektivnega, saj razlikuje med spletnimi igralnicami in klasičnimi igralnicami, ki so, ob upoštevanju cilja, za katerega si ukrep prizadeva, v dejansko in pravno primerljivem položaju. Danski organi niso uspeli dokazati, da je a priori selektivnost priglašenega ukrepa upravičena zaradi logike davčnega sistema. Zato se priglašeni zakon šteje za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
(145)
Vendar pa Komisija meni, da pomoč izpolnjuje pogoje, ki so potrebni, da se pomoč šteje za združljivo z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Ukrep C 35/10, ki ga Danska namerava izvesti v obliki davka na spletne igre na srečo v danskem zakonu o davku od iger na srečo, je združljiv z notranjim trgom v smislu člena 107(3)(c) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Izvajanje ukrepa se torej dovoli.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Kraljevino Dansko.
V Bruslju, 20. septembra 2011